CELEX: 62002TJ0301
Valtiontuet
Italian viranomaisten tietyille julkisia palveluja tuottaville yrityksille verovapautuksien ja halpakorkoisten lainojen muodossa myöntämiä tukia koskeva ohjelma
Päätös, jossa tuet todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomiksi
Kumoamiskanne
Yksityistä erikseen koskeva päätös
Tutkittavaksi ottaminen
Voimassa olevat tuet vai uudet tuet
EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohta

Asian tausta
Kantajana oleva AEM SpA on pörssinoteerattu osakeyhtiö, jonka osakkeista 51 prosenttia on Milanon kunnan (Italia) hallussa. Se perustettiin vuonna 1996 samannimistä kunnallista yritystä muutettaessa. Kantaja vastaa ensisijaisesti sähkönjakelusta sekä maakaasun ja lämpöenergian jakelusta ja myynnistä etenkin Milanon kaupungin alueella.
Asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt
Legge n
o
142 ordinamento delle autonomie locali -nimisellä lailla (paikallisesta itsehallinnosta 8.6.1990 annettu laki nro 142; Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, jäljempänä GURI, nro 135, ; jäljempänä laki nro 142/90) Italiassa pantiin toimeen kuntien käyttöön julkisten palvelujen tuottamiseksi muun muassa veden-, kaasun- ja sähkönjakelun sekä liikenteen alalla annettujen oikeudellisten organisointivälineiden uudistus. Kyseisen lain 22 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettiin kunnilla olevasta mahdollisuudesta perustaa yhtiöitä eri oikeudellisissa muodoissa julkisten palvelujen tarjoamiseksi. Näihin muotoihin kuuluvat muun muassa sellaisten kaupallisten yhtiöiden tai rajavastuuyhtiöiden perustaminen, joiden yhtiöosuuksien enemmistö on julkisessa omistuksessa (jäljempänä lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt). Kantaja on lain nro 142/90 mukainen yhtiö.
Tässä yhteydessä legge n
o
488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1
o
luglio 1986, n
o
318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale -nimisen lain (paikallistalouteen kohdistuvista kiireellisistä toimenpiteistä annetun asetuksen nro 318 muuntamisesta muutettuna laiksi annettu laki nro 488, GURI nro 190, ) 9 bis §:n perusteella lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille, jotka olivat julkisten palvelujen tarjoajia, myönnettiin vuosina 1994–1998 Cassa Depositi e Prestitistä (jäljempänä CDDPP) lainoja erityisellä korolla (jäljempänä CDDPP:n lainat).
Lisäksi legge n
o
549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica -nimisen lain (julkistalouden järkeistämistoimenpiteistä 28.12.1995 annettu laki nro 549; GURI nro 302, Supplemento ordinario, ; jäljempänä laki nro 549/95) 3 §:n 69 ja 70 momentin ja decreto-legge n
o
331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie -nimisen asetuksen (veroja koskevien säännösten yhdenmukaistamisesta eri aloilla annettu asetus nro 331; GURI nro 203, ; jäljempänä asetus nro 331/93) yhdistettyjen säännösten nojalla lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden hyväksi otettiin käyttöön seuraavat toimenpiteet:
—
vapautus kaikista sellaisia varainsiirtoja rasittavista veroista, jotka toteutetaan muutettaessa erityisiä yrityksiä ja kunnallisia yrityksiä lain nro 142/90 mukaisiksi yhtiöiksi (jäljempänä ”vapautus siirtoveroista”)
—
täydellinen vapautus yhteisöverosta eli oikeushenkilöiden voitoista kannettavasta verosta ja paikallistuloverosta kolmen vuoden ajan enintään verovuoteen 1999 saakka (jäljempänä ”kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta”).
Hallinnollinen menettely
Mainittuja toimenpiteitä koskevan kantelun johdosta komissio pyysi 12.5., 16.6. ja 21.11.1997 päivätyillä kirjeillä Italian viranomaisilta tätä koskevia tietoja.
Italian viranomaiset toimittivat 17.12.1997 päivätyllä kirjeellä osan halutuista tiedoista. Lisäksi järjestettiin Italian viranomaisten pyynnöstä kokous.
Komissio antoi 17.5.1999 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille tiedoksi päätöksensä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely. Kyseinen päätös julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (
EYVL C 220, s. 14
).
Saatuaan kolmansien, joita asia koskee, ja Italian viranomaisten huomautukset komissio pyysi Italian viranomaisilta useaan otteeseen lisätietoja. Komission sekä Italian viranomaisten ja menettelyyn osallistuneiden kolmansien, joita asia koskee, välillä järjestettiin myös tapaamisia.
Eräät lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt, kuten ACEA SpA ja Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), jotka ovat lisäksi nostaneet kumoamiskanteen käsiteltävänä olevan asian kohteena olevasta päätöksestä (asiat T-297/02 ja T-300/02), väittivät muun muassa, ettei kysymyksessä olevia kolmentyyppisiä toimenpiteitä voida pitää valtiontukena.
Italian viranomaiset ja Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), joka on liitto, johon kuuluu muun muassa lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä ja erityisiä kunnallisia yrityksiä Italiassa, yhtyivät pääosin tähän näkemykseen.
Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI) -niminen teollisuuden ja teollisuuspalvelujen tarjoajien saksalainen yhteenliittymä katsoi sitä vastoin, että kysymyksessä olevat toimenpiteet saattavat vääristää kilpailua Italiassa ja tämän lisäksi myös Saksassa.
Samoin Gas-it-niminen kaasunjakelualan yksityisten toimijoiden italialainen yhteenliittymä totesi, että kysymyksessä olevat toimenpiteet ja erityisesti kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta olivat valtiontukea.
Komissio teki 5.6.2002 päätöksen 2003/193/EY valtiontuesta, joka koskee Italian myöntämiä verovapautuksia ja halpakorkoisia lainoja lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille (
EUVL 2003, L 77, s. 21
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Riidanalainen päätös
Komissio huomauttaa aluksi, että se tutkii ainoastaan riidanalaisilla toimenpiteillä käyttöön otettuja yleisesti sovellettavia tukiohjelmia eikä eri yrityksille myönnettyjä yksittäisiä tukia. Se toteaa tältä osin, että Italian tasavalta ”ei – – ole myöntänyt veroetua yksittäisin perustein eikä ole ilmoittanut [sille] [mitään yksittäistä tukea] ja toimittanut kaikkia tarpeellisia tietoja [sen] arvioimiseksi”. Komissio katsoo olevansa näin ollen velvollinen tarkastelemaan kyseisiä ohjelmia yleisesti ja abstraktilla tasolla niiden luonnehtimisen sekä yhteismarkkinoille soveltuvuuden osalta (riidanalaisen päätöksen 42–45 perustelukappale).
Komission mukaan CDDPP:n lainat ja kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta (jäljempänä yhdessä kyseiset toimenpiteet) ovat valtiontukea. Sillä, että lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille myönnetään valtion varoista tällaisia etuja, vahvistetaan näet niiden kilpailuasemaa suhteessa kaikkiin muihin yrityksiin, jotka haluavat tarjota samoja palveluja (riidanalaisen päätöksen 48–75 perustelukappale). Kyseiset toimenpiteet eivät sovellu yhteismarkkinoille, koska ne eivät täytä EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdan eivätkä EY 86 artiklan 2 kohdan edellytyksiä ja koska niillä rikotaan lisäksi EY 43 artiklaa (riidanalaisen päätöksen 94–122 perustelukappale).
Komission mukaan vapautus siirtoveroista ei sitä vastoin ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska kyseiset verot on maksettava perustettaessa uutta taloudellista yksikköä tai siirrettäessä varoja taloudellisesta yksiköstä toiseen. Sisällön kannalta kunnalliset yritykset ja lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat kuitenkin yksi ja sama taloudellinen yksikkö. Niiden vapauttaminen mainituista veroista on näin ollen oikeutettua järjestelmän luonteen tai rakenteen vuoksi (riidanalaisen päätöksen 76–81 perustelukappale).
Riidanalaisen päätöksen päätösosan sanamuoto on seuraava:
”1 artikla
– – vapautus siirtovero[i]sta ei ole [EY] 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2 artikla
– – kolmivuotinen vapautus [yhteisö]verosta ja – – [CDDPP:n] myön[tämi]stä lainoista saadut etuudet – – ovat [EY] 87 artiklan 1 kohdan mukaisia valtiontukia.
Tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
3 artikla
Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta 2 artiklassa tarkoitettujen ohjelmien puitteissa tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksettu tuki voidaan periä takaisin.
Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan [riidanalaisen] päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
Takaisin perittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisin perintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
– –”
Asian käsittelyn vaiheet sekä asianosaisten ja väliintulijan vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 30.9.2002 toimittamallaan kannekirjelmällä.
ASM Brescia SpA toimitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 2.1.2003 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin tukeakseen kantajan vaatimuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun viidennen jaoston (vanha kokoonpano) puheenjohtaja hyväksyi tämän väliintulohakemuksen antamallaan määräyksellä. Väliintulija toimitti kirjelmänsä ja muut osapuolet toimittivat sitä koskevat huomautuksensa säädetyissä määräajoissa.
Komissio teki ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 6.1.2003 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla oikeudenkäyntiväitteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan perusteella.
Kantaja esitti 27.2.2003 oikeudenkäyntiväitettä koskevat huomautuksensa.
Myös Italian tasavalta nosti 8.8.2002 yhteisöjen tuomioistuimessa riidanalaista päätöstä koskevan kumoamiskanteen, joka merkittiin rekisteriin numerolla C-290/02. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseisellä kanteella ja asioissa T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 ja T-309/02 nostetuilla kanteilla on sama kohde eli riidanalaisen päätöksen kumoaminen ja että ne liittyvät toisiinsa, koska kaikissa näissä asiassa esitetyt kanneperusteet ovat suurelta osin päällekkäisiä. Yhteisöjen tuomioistuin päätti annetulla määräyksellä lykätä asian C-290/02 käsittelyä perussääntönsä 54 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti siihen saakka, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaa ratkaisunsa asioissa T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 ja T-309/02.
Yhteisöjen tuomioistuin päätti 8.6.2004 antamallaan määräyksellä siirtää asian C-290/02 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen, josta on tullut toimivaltainen ratkaisemaan jäsenvaltioiden komissiota vastaan nostamat kanteet, käsiteltäväksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 51 ja 54 artiklan muuttamisesta tehdyn neuvoston päätöksen 2004/407/EY, Euratom (
EUVL L 132, s. 5
) 2 artiklan säännösten mukaisesti. Kyseinen asia merkittiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamon rekisteriin numerolla T-222/04.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti 5.8.2004 antamallaan määräyksellä käsitellä komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen pääasian yhteydessä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja esitti työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina asianosaisille ja väliintulijalle kirjallisia kysymyksiä, joihin nämä vastasivat asetetussa määräajassa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun kahdeksannen jaoston puheenjohtajan 13.3.2008 antamalla määräyksellä asiat T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 ja T-222/04 yhdistettiin suullista käsittelyä varten työjärjestyksen 50 artiklan mukaisesti.
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 16.4.2008 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii väliintulijan tukemana, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
ottaa kanteen tutkittavaksi
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen 2 artiklan, jossa komissio toteaa kolmivuotisen vapautuksen yhteisöverosta yhteismarkkinoille soveltumattomaksi
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen 3 artiklan siltä osin kuin siinä velvoitetaan Italian tasavalta perimään takaisin kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen puitteissa maksetut tuet
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
jättää kanteen tutkimatta
—
hylkää kanteen perusteettomana
—
velvoittaa kantajan ja väliintulijan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Komissio riitauttaa kantajan asiavaltuuden. Riidanalainen päätös ei näet koske kantajaa erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Komissio väittää, että riidanalaista päätöstä on pidettävä yleisesti sovellettavana toimena, koska se koskee tukiohjelmaa ja näin ollen sellaisen yleisen kriteerin perusteella, kuten yritysten kuuluminen johonkin yritysryhmään, määriteltyjä yrityksiä, joiden määrää ei ole määritetty eikä myöskään voida määrittää. Toimen yleiseen sovellettavuuteen ja siten sen normatiivisuuteen ei komission mukaan vaikuta se, että on mahdollista jollakin tarkkuudella määrittää niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimea sovelletaan tiettynä ajankohtana, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, jos on selvää, että toimea sovelletaan sen tarkoituksen mukaisesti siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella.
Jotta yleisesti sovellettavan toimen voidaan katsoa koskevan yksityistä erikseen, sillä on komission mukaan loukattava tämän erityisiä oikeuksia tai sen antajana olevan toimielimen on oltava velvollinen ottamaan huomioon kyseisen toimen vaikutukset mainitun yksityisen tilanteeseen. Komissio katsoo kuitenkin, ettei tästä ole kyse nyt esillä olevassa asiassa. Riidanalaisella päätöksellä on näet ollut seurauksia kaikkien sellaisten yritysten tilanteeseen, jotka ovat saaneet etua kyseisistä toimenpiteistä. Näin ollen tiettyjen sellaisten yritysten erityisiä oikeuksia ei ole loukattu, jotka voisivat erottua kaikista muista kyseisistä toimenpiteistä etua saaneista yrityksistä. Komission ei lisäksi ole riidanalaista päätöstä tehdessään tarvinnut ottaa huomioon eikä se ole voinut ottaa huomioon päätöksensä vaikutuksia nimenomaisen yrityksen tilanteeseen. Riidanalaiseen päätökseen sisältyvä yhteismarkkinoille soveltumattomuutta koskeva toteamus ja takaisinperimismääräys eivät viittaa yksittäisten edunsaajien tilanteeseen.
Komission mukaan sen arviointi saa vahvistuksen valtiontukea koskevasta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan tuen saaminen yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todetusta tukiohjelmasta ei riitä osoittamaan, että toimi koskee tuensaajaa erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Viimeaikaisissa asioissa ei kyseenalaisteta vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Komission mukaan yhdistetyissä asioissa C-15/98 ja C-105/99, Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio, 19.10.2000 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-8855; jäljempänä Sardegna Lines -tapaus) vahvistettua ratkaisua ei voida soveltaa kaikkiin sellaisesta tukiohjelmasta tukea saaneiden nostamiin kanteisiin, joka on todettu sääntöjenvastaiseksi ja yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja jonka puitteissa maksettu tuki on määrätty perittäväksi takaisin. Tämä päätelmä on väistämättä tehtävä erityisesti silloin, kun, kuten esillä olevassa asiassa, kyseistä tukiohjelmaa on tarkasteltu abstraktisti. Lisäksi edellä mainitussa Sardegna Lines -tapauksessa kantaja on komission mukaan saanut todellisuudessa yksittäistä tukea, koska kyse oli edusta, joka oli myönnetty sellaiseen alueelliseen lakiin perustuvan toimen nojalla, johon liittyi laajaa harkintavaltaa. Lisäksi kyseistä tilannetta oli tutkittu huolellisesti muodollisen tutkintamenettelyn kuluessa.
Esillä olevan asian tosiseikat eroavat komission mukaan myös tosiseikoista, jotka olivat asiassa C-298/00 P, Italia vastaan komissio, 29.4.2004 annetun tuomion (Kok., s. I-4087; jäljempänä Alzetta-tapaus) taustalla, koska esillä olevassa asiassa komissio ei tiennyt kyseisten tuensaajien tarkkaa määrää eikä se voinut yksilöidä niitä, sillä ei ollut kaikkia merkityksellisiä tietoja eikä se tiennyt kussakin tapauksessa myönnetyn tuen määrää. Lisäksi käsiteltävänä olevassa asiassa kolmivuotista vapautusta yhteisöverosta sovelletaan automaattisesti, kun taas edellä mainitussa Alzetta-tapauksessa kyseessä olevat tuet oli myönnetty myöhemmän toimen perusteella.
Toisin kuin kantaja väittää, tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä koskevan tutkinnan kannalta ei ole merkitystä sillä, että yritys voidaan yksilöidä, vaan sillä, että komission huomio on kiinnitetty kyseessä olevan tapauksen ominaispiirteisiin, jotka ovat omiaan oikeuttamaan tapauskohtaisen tutkinnan. Komissio on riidanalaisessa päätöksessä kuitenkin todennut, ettei sille ollut toimitettu mitään tietoja, jotka olisivat osoittaneet, etteivät kyseiset toimenpiteet olleet kantajan osalta tukea tai ne olivat voimassa olevaa tai yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea.
Komission mukaan osallistuminen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyyn muodolliseen menettelyyn ja riidanalaisessa päätöksessä oleva takaisinperimismääräys eivät missään tapauksessa riitä yksilöimään kantajaa. Kun näet otetaan huomioon se, että ilmoitetun tukiohjelman mahdollisten edunsaajien nostamat kanteet eivät täytä EY 230 artiklassa tarkoitettuja tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, näin on oltava myös sellaisen tukiohjelman edunsaajien nostamien kanteiden osalta, jota ei ole ilmoitettu.
Lopuksi sillä, että kantajan esillä olevassa asiassa nostama kanne jätetään tutkimatta, ei loukata tehokkaan oikeussuojan periaatetta, sillä EY 241 ja EY 234 artiklassa määrätyt oikeussuojakeinot ovat riittäviä (asia C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomio 25.7.2002, Kok., s. I-6677).
Kantaja väittää, että riidanalaisen päätöksen se osa, joka koskee kolmivuotista vapautusta yhteisöverosta, koskee sitä erikseen. Se on näet lain nro 142/90 mukainen yhtiö eli yritys, jota kyseinen tukiohjelma koskee ja joka on saanut etua siitä kolmivuotisesta yhteisöveroa koskevasta vapautuksesta, jonka puitteissa maksettu tuki on määrätty takaisin perittäväksi.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen ja useimpiin lausumiin.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen toiselle henkilölle osoitetusta päätöksestä ainoastaan, jos mainittu päätös koskee häntä suoraan ja erikseen.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jolle päätöstä ei ole osoitettu, voi väittää, että päätös koskee sitä erikseen, ainoastaan, jos päätös vaikuttaa siihen sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella se erottuu kaikista muista ja se voidaan tästä syystä yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (asia 25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok., s. 197, 223, Kok. Ep. I, s. 181, ja asia C-321/95 P, Greenpeace Council ym. v. komissio, tuomio , Kok., s. I-1651, 7 ja 28 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin on siten katsonut, että yritys ei voi pääsääntöisesti nostaa kumoamiskannetta toimialakohtaisen tukiohjelman kieltämisestä tehdystä komission päätöksestä, jos päätös koskee tätä yritystä vain sen takia, että yritys toimii kysymyksessä olevalla alalla ja on mahdollisesti kyseisen ohjelman edunsaaja. Tällainen päätös on nimittäin kantajana olevan yrityksen kannalta yleisesti sovellettava toimenpide, joka koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja jonka oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään (ks. yhdistetyt asiat 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy ym. v. komissio, tuomio 2.2.1988, Kok., s. 219, Kok. Ep. IX, s. 307, 15 kohta ja edellä 35 kohdassa mainittu Alzetta-tapaus, tuomion 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut edellä 34 kohdassa mainitussa Sardegna Lines -tapauksessa antamansa tuomion 34 ja 35 kohdassa myös, että koska tässä asiassa kyseessä ollut päätös ei koskenut Sardegna Linesiä ainoastaan siksi, että se oli sardinialainen merenkulkualan yritys, joka voisi mahdollisesti saada etua sardinialaisille varustamoille myönnettäviä tukia koskevasta ohjelmasta, vaan myös siksi, että se oli todellisuudessakin saanut tämän ohjelman mukaisesti myönnettyä tukea, jonka komissio oli määrännyt perittäväksi takaisin, kyseinen päätös koski sitä erikseen ja sen päätöksestä nostama kanne piti tutkia (ks. myös vastaavasti edellä 35 kohdassa mainittu Alzetta-tapaus, tuomion 39 kohta).
On siis selvitettävä, onko kantaja toimialakohtaisen tukiohjelman perusteella myönnetyn ja komission takaisin perittäväksi määräämän yksittäisen tuen tosiasiallinen tuensaaja (ks. vastaavasti asia T-136/05, Salvat père & fils ym. v. komissio, tuomio 20.9.2007, Kok., s. II-4063, 70 kohta).
Tältä osin on huomautettava, että ensinnäkin kantajan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tältä osin esittämiin kirjallisiin kysymyksiin antamasta vastauksesta ilmenee, että kantaja on todellakin saanut kyseisen tukiohjelman perusteella myönnettyä yksittäistä tukea. Kantaja näet väittää, että siihen on vuosina 1996–1999 aikana sovellettu kolmivuotista vapautusta yhteisöverosta. Italian tasavalta ei ole kiistänyt kyseistä väitettä.
Riidanalaisen päätöksen 3 artiklasta toiseksi ilmenee, että komissio on määrännyt kyseisen tuen perittäväksi takaisin.
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös koskee kantajaa erikseen.
Sen osalta, koskeeko riidanalainen päätös kantajaa suoraan siltä osin kuin Italian tasavalta velvoitetaan mainitun päätöksen 3 artiklassa toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta 2 artiklassa tarkoitettujen ohjelmien puitteissa kantajalle sääntöjenvastaisesti maksettu tuki voidaan periä takaisin, ja kantaja on saanut sitä ja sen on palautettava se, on todettava, että kyseisen päätöksen on katsottava koskevan sitä suoraan (ks. vastaavasti edellä 45 kohdassa mainittu asia Salvat père & fils ym. v. komissio, tuomion 75 kohta).
Kaikesta edellä olevasta seuraa, että käsiteltävänä oleva kanne on otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee riidanalaisen päätöksen sitä osaa, jossa on kyse kolmivuotisesta vapautuksesta yhteisöverosta.
Asiakysymys
Kantaja esittää kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, jotka koskevat
—
EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 253 artiklan virheellistä soveltamista siltä osin kuin on kyse kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen luonnehtimisesta valtiontueksi,
—
EY 88 artiklan 1 kohdan ja EY 253 artiklan virheellistä soveltamista sen vuoksi, että kolmivuotinen yhteisöverosta vapautus on luonnehdittu uudeksi tueksi,
—
EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja EY 253 artiklan virheellistä soveltamista,
—
syrjintäkiellon ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamista sekä perustelujen puuttumista, ja
—
takaisinperimismääräyksen lainvastaisuutta.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 253 artiklan virheellistä soveltamista siltä osin kuin on kyse kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen luonnehtimisesta valtiontueksi
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Tämän kanneperusteen yhteydessä kantaja väittää, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kanneperuste jakautuu kolmeen osaan, jotka koskevat tutkinnan puutteellisuutta sekä sitä, ettei kilpailu ole vääristynyt eikä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ole vaikutettu.
– Ensimmäinen osa, joka koskee tutkinnan puutteellisuutta
Kantaja väittää aluksi, että riidanalaisessa päätöksessä on yleisesti laiminlyöty tutkinta niiden vaarojen määrittämisen osalta, joita kolmivuotinen yhteisöverosta vapautus aiheuttaa kilpailulle julkisten paikallispalvelujen eri markkinoilla. Komissiosta poiketen se katsoo, ettei ole olemassa ”yleisiä julkisten paikallispalvelujen markkinoita” ja että komission olisi pitänyt tehdä markkina-analyysi tuotteiden ja/tai maantieteellisten alueiden mukaan, minkä johdosta se olisi voinut arvioida kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen vaikutuksia kaikkiin eri markkinoihin erikseen. Riidanalaisen päätöksen 68 perustelukappaleessa mainitut julkisia paikallispalveluja koskevien käyttöoikeussopimusten markkinat eroavat julkisten palvelujen markkinoista. Kantaja vetoaa lisäksi perustelujen puuttumiseen sen osalta, minkä vuoksi komissio päätti tehdä yleisen ja abstraktin tutkinnan.
Kantaja vetoaa myös Friuli-Venezia Giulian alueen (Italia) myöntämistä tuista maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville alueen yrityksille 30.7.1997 tehtyyn komission päätökseen 98/182/EY (
EYVL 1998, L 66, s. 18
). Mainitussa päätöksessä kansallisessa lainsäädännössä käyttöön otettu ohjelma on näet luonnehdittu valtiontueksi ainoastaan tiettyjen alojen osalta. Lisäksi tietyt tuet on edunsaajayritysten toiminnan mukaan katsottu yhteismarkkinoille soveltuviksi. Kyseinen päätös osoittaa, että yleisen tukiohjelman piiriin kuuluvilla eri aloilla vallitsevan tilanteen yksityiskohtaisempi tarkastelu on mahdollista toteuttaa.
Komissio huomauttaa, että koska käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse tukiohjelmasta, sen on pakostakin pitänyt tehdä yleinen ja abstrakti arviointi. Italian viranomaiset eivät myöskään ole tarkentaneet komissiossa, mitkä palvelut asianomaisista palveluista olisivat olleet yhteisön kilpailulta suljettuja.
– Kanneperusteen toinen osa, joka koskee kilpailun vääristymisen puuttumista
Kantajan lausumissa tulee esiin kolme pääasiallista väitettä.
Kantaja väittää ensinnäkin, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt eivät toimi kilpailuun perustuvilla markkinoilla ja että se kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta, josta ne ovat hyötyneet, ei näin ollen voinut vääristää kilpailua julkisten paikallispalvelujen markkinoilla.
Sähköenergian tuotannon ala vapautettiin näet vasta vuonna 1999 sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19.12.1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY (
EYVL 1997, L 27, s. 20
) täytäntöönpanon johdosta. Kantaja ei lisäksi ole ennen päivämäärää harjoittanut mitään toimintaa sellaisten loppukuluttajien markkinoilla, jotka ovat vapaita valitsemaan oman energiantoimittajansa. Myöskään sähköenergian jakelu ei ole kuulunut kilpailun piiriin siltä osin kuin lainsäännökset, joilla järjestettiin näiden palvelujen suorittaminen, ovat johtaneet monopolitilanteeseen kullakin alueella.
Kaasunjakelu vapautettiin puolestaan vasta vuonna 2000, kun Italiassa pantiin täytäntöön maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22.6.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/30/EY (
EYVL L 204, s. 1
).
Kantajan mukaan komission olisi pitänyt noudattaa esillä olevassa asiassa lähestymistapaa, jonka se omaksui Espanjan hyötyajoneuvojen ostojen tukijärjestelmästä Plan Renove Industrialista (elokuu 1994–joulukuu 1996) 1.7.1998 tekemässään päätöksessä, jossa se katsoi, että toimenpiteet eivät olleet valtiontukea sen vuoksi, ettei kilpailua ollut olemassa.
Kantaja väittää toiseksi, että riidanalainen päätös perustuu tosiseikkojen virheelliseen arviointiin siltä osin kuin on kyse lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden mahdollisuudesta toimia markkinoille niiden toimivaltaan kuuluvan viitekunnan alueen ulkopuolella.
Lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt eivät ole voineet ryhtyä vapaasti tarjoamaan muiden kuntien julkisia paikallispalveluja. Käyttöoikeussopimuksen tekeminen suoraan edellyttää näet näiden kuntien ja sen kunnan välistä sopimusta, jonka määräysvallassa kysymyksessä oleva lain nro 142/90 mukainen yhtiö on, sekä sen yleisen edellytyksen täyttymistä, että alkuperäisen paikallisyhteisön edut turvataan.
Kantaja tarkentaa joka tapauksessa, ettei se ole osallistunut mihinkään tarjouskilpailuun julkisia paikallispalveluja koskevan sopimuksen tekemiseksi muilla alueilla kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen soveltamisajanjakson aikana. Se ei näin ollen ole saanut mitään etua sellaisiin yrityksiin verrattuna, joita ei ole kohdeltu samalla tavalla. Se toteaa lisäksi, että kaikilla näillä aloilla toimineilla yrityksillä on ollut pitkäaikaiset yksinkäyttöoikeussopimukset.
Kantaja väittää kolmanneksi, että vaikka lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat osakeyhtiöitä, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa ja joiden toiminta perustuu siten yksityisyrityksille vahvistettuihin kriteereihin, ne on kuitenkin perustettu pelkästään julkisten paikallispalvelujen tuottamisen varmistamiseksi. Niiden toiminta-ala rajoittuu näin ollen julkisiin paikallispalveluihin. On siis epäoikeudenmukaista väittää, kuten komissio on tehnyt, että kuntien erityisyritykset olivat velvollisia toimimaan pelkästään julkisten paikallispalvelujen markkinoilla, kun taas lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat vapaita toimimaan muilla markkinoilla. Lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden toimintojen sisältö ja päämäärä ovat pysyneet laajalti samoina kuin kuntien erityisyritysten. Kantaja täsmentää, että se on vuoteen 1999 saakka harjoittanut toimintaansa pelkästään kaasun ja sähkön suljetuilla aloilla ja se on ryhtynyt toimimaan telealalla vasta vuoden 1999 jälkeen.
Kantaja toteaa, että koska lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt on perustettu julkisten palvelujen tuottamiseksi, ne eivät ole osallistuneet tarjouskilpailuihin mainittuja palveluja koskevien hankintasopimusten tekemiseksi. Tästä seuraa kantajan mukaan, että komission väite, jonka mukaan yritykset kilpailevat saadakseen hankintasopimuksen, ei ole vakuuttava, koska julkisten palvelujen alalla ei ollut kilpailulle avoimia markkinoita.
Komission riidanalaisen päätöksen (92 perustelukappale) alaviitteessä 61 mainitsemassa Corte suprema di cassazionen (ylimmän oikeusasteen tuomioistuin, Italia) yhdistettyjen jaostojen 6.5.1995 antamassa tuomiossa nro 4989 ainoastaan tunnustetaan lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden yksityisoikeudellinen luonne, eikä siinä oteta kantaa niiden mahdollisuuteen toimia vapaasti eri markkinoilla. Mainitussa tuomiossa vahvistetaan myös, että päätös perustaa lain nro 142/90 mukainen yhtiö johti automaattisesti siihen, että julkiset paikallispalvelut annettiin yksinoikeudella kyseisen yhtiön hoidettaviksi.
Se, että yritys käyttää voitot, jotka se saa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisesta yksinoikeudella, laajentaakseen toimintaansa kilpailulle avoimille lähimarkkinoille, ei sinänsä merkitse kilpailusääntöjen rikkomista. Näin ollen lain nro 142/90 mukaisilla yhtiöillä oleva mahdollisuus toimia muilla markkinoilla ei ole peruste luonnehtia kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta valtiontueksi.
Kantaja huomauttaa EY 253 artiklan osalta, että perusteluvelvollisuus on erityisen merkityksellinen valtiontukien osalta yleensä ja siitä tulee olennainen silloin, kun valtion toimenpiteillä myönnetään verotuksellinen etu, joka koskee, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa, huomattavaa määrää yksityishenkilöitä. Riittäviä perusteluja koskeva vaatimus on sitäkin pakottavampi sen vuoksi, että esillä olevassa asiassa on kyse julkisten paikallispalvelujen markkinoiden kaltaisista erityisistä markkinoista, joilla vallitsee joskus monopolitilanne.
Kantaja väittää, että vaikka konkreettisten kilpailuolosuhteiden arviointi voi olla tarpeeton normaalien teollisuuden- ja kaupanalojen osalta, tämä ei kuitenkaan voi olla tilanne sellaisten laajalti säänneltyjen ja nimenomaisille yrityksille varattujen alojen osalta, jollaisia julkiset paikallispalvelut olivat Italiassa 90-luvulla.
Kolmivuotisella yhteisöverosta vapautuksella muihin markkinoihin olevan kilpailua rajoittavan vaikutuksen osalta kantaja toteaa, ettei komissio ole osoittanut, että kilpailu vääristyy potentiaalisesti tai tosiasiallisesti, että se ei tarkenna asianomaisia markkinoita ja että se ei myöskään tuo esiin, että väitetty vääristyminen on seurausta kolmivuotisesta yhteisöveroa koskevasta vapautuksesta. Komissio on vain viitannut yleisesti ”myös sellaisiin [tuote]markkinoihin, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa”, ja ”muihin markkinoihin, kuin niin kutsuttuihin julkisten paikallispalvelujen markkinoihin” (riidanalaisen päätöksen 74 perustelukappale). Komission olisi pitänyt kuitenkin arvioida laajemmin ja kattavammin kolmivuotisella yhteisöverosta vapautuksella olevaa vaikutusta kilpailuun muilla aloilla.
Riidanalaisesta päätöksestä puuttuvat myös perustelut siltä osin kuin siinä tehdään ero yhtäältä lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden ja toisaalta sellaisten samoihin paikallisiin yksiköihin kuuluvien kunnallisten yritysten välillä, jotka ovat oikeushenkilöitä ja joihin sovelletaan kolmivuotista vapautusta yhteisöverosta, ilmoittamatta tähän kuitenkaan mitään syytä.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen ja lausumiin EY 87 artiklan virheellisen soveltamisen osalta.
Komissio kiistää kaikki väitteet.
– Kanneperusteen kolmas osa, joka koskee jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen puuttumista
Kantaja väittää, ettei jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ole esillä olevassa asiassa kohdistunut mitään vaikutusta. Se vetoaa tältä osin siihen, että julkiset paikallispalvelut annetaan suoraan lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden tehtäväksi. Valintamenettelyjä on järjestetty ainoastaan alueilla, joilla mikään kunnallinen yritys tai lain nro 142/90 mukainen yhtiö ei toimi. Kantaja hylkää komission näkemyksen, jonka mukaan jo pelkästään kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen olemassaolo on kannustanut kuntia antamaan julkiset paikallispalvelut suoraan lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden tehtäväksi sen sijaan, että ne järjestäisivät tarjouskilpailuja. Se väittää sitä vastoin, että jos julkisia palveluita ei voida hankkia tekemällä suoraan käyttöoikeussopimus, yksikään kunta ei olisi suostunut perustamaan lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä. Päinvastaisessa tapauksessa näet kunnat olisivat joutuneet ottamaan riskin siitä, että ”niiden” lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt kilpailevat muiden toimijoiden kanssa tarjouspyyntömenettelyissä.
Kantaja viittaa lisäksi yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa 20.9.2000 annettuun komission tiedonantoon (
EYVL 2001, C 17, s. 4
), jossa komissio on todennut, että kilpailulainsäädäntöä sovelletaan ainoastaan silloin, kun toiminta saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Esimerkiksi mainitun tiedonannon 32 kohdassa esitetyn yleisen säännön mukaan toiminta, joka vaikuttaa markkinoihin ainoastaan vähän – ja näin voi olla laita useissa paikallisissa yleishyödyllisissä palveluissa –, ei yleensä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio ei kuitenkaan ole todennut niitä syitä, joiden vuoksi mainittua yleistä sääntöä ei ole sovellettu käsiteltävänä olevaan tapaukseen.
Kantaja katsoo, että komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä riittävästi perustellut arviointiaan siitä, miten kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio ei näet ole viitannut kulloistenkin julkisten paikallispalvelujen markkinoiden ominaisperusteisiin perustuviin olosuhteisiin, ja se on vain todennut, että ”jo pelkästään lain nro 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävän tuen olemassaolo kannustaa kuntia järjestämään palvelut suoraan sen sijaan, että ne antaisivat käyttöoikeussopimuksia [avoimen] valintamenettelyn perusteella”.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen EY 87 artiklan virheellisen soveltamisen osalta.
Komissio katsoo, että esillä olevassa asiassa on vaikutettu jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että riidanalaista päätöstä on perusteltu tältä osin riittävästi.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava, että jotta toimenpide voidaan luokitella EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, kaikkien kyseisessä määräyksessä esitettyjen edellytysten on täytyttävä. Kyse on ensinnäkin oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Kyseisen toimenpiteen on toiseksi oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi on oltava kyse valikoivasta edusta. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (asia C-280/00, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, tuomio 24.7.2003, Kok., s. I-7747, 74 ja 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, jäljempänä Altmark-tapaus ja asia C-172/03, Heiser, tuomio , Kok., s. I-1627, 27 kohta).
Tässä tapauksessa kantaja riitauttaa sen, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on katsottu valtiontueksi. Se väittää ensinnäkin, että komission olisi pitänyt tehdä markkinakohtainen arviointi, ja toiseksi, että kaksi neljästä EY 87 artiklan 1 kohdan edellytyksistä eli vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vaikutusta kilpailuun koskevat edellytykset eivät ole täyttyneet. Riidanalaista päätöstä ei lisäksi ole perusteltu riittävästi tai siitä puuttuvat perustelut siltä osin kuin on kyse näiden kahden edellytyksen tutkinnasta.
– Kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee tutkinnan puutteellisuutta
Markkinakohtaisesta arvioinnista on todettava, että kyseinen toimenpide koskee erityistä yritysryhmää eli lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä. Tällaisena yhtiönä oleminen on ainoa edellytys mainitun ohjelman piiriin kuulumiselle.
On myös huomautettava, että kolmivuotista yhteisöverosta vapautusta koskevaa ohjelmaa ei sovelleta pelkästään erityisiin palveluihin ja että mainitun ohjelman piiriin kuuluvien yritysten toimintoja ei ole rajattu julkisten palvelujen alaan. Kyse on näet yhdestä ainoasta tukiohjelmasta eikä asianomaisen toiminnan tai asianomaisten markkinoiden mukaan luokitelluista eri tukiohjelmista.
Tästä seuraa, että esillä olevan asian olosuhteissa komissiolla ei ollut velvollisuutta tehdä alakohtaista arviointia kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen vaikutuksia arvioidakseen.
Päätökseen 98/182 tehdyn viittauksen osalta on todettava, että toisin kuin kyseisen päätöksen taustalla oleva asia, joka koski yhtä alaa, esillä olevassa asiassa on kyse suuresta määrästä eri aloja.
Siitä toteamuksesta, jonka mukaan käyttöoikeussopimuksia koskevat markkinat eroavat julkisten palvelujen markkinoista, on huomautettava, että paikalliset julkisyhteisöt voivat julkisten palvelujen varmistamiseksi käyttää käyttöoikeussopimuksen oikeudellista muotoa ja että käyttöoikeussopimusten markkinat tällä alalla ovat avoimet yhteisön kilpailulle ja niihin sovelletaan EY:n perustamissopimuksen sääntöjä.
Lopuksi on huomautettava väitetyn perustelujen puuttumisen osalta, että komissio on riidanalaisen päätöksen 42–45 perustelukappaleessa todennut syyn, jonka vuoksi se on tarkastellut kyseistä ohjelmaa yleisesti ja abstraktisti.
Edellä esitetyn perusteella käsiteltävänä olevan kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
– Ensimmäisen kanneperusteen toinen ja kolmas osa, jotka koskevat kilpailun vääristymisen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen puuttumista
Tämän tuomion 79 kohdassa mainittujen toisen ja neljännen edellytyksen osalta on huomautettava, että komissiolla ei näitä kahta edellytystä arvioidessaan ole velvollisuutta osoittaa, että tuet todella vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että kilpailu tosiaankin vääristyy, vaan sen on ainoastaan tutkittava, ovatko tuet omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua (ks. asia C-148/04, Unicredito Italiano, tuomio 15.12.2005, Kok., s. I-11137, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On myös huomautettava, että komissio voi rajoittaa tukiohjelman osalta tehtävän tutkimuksen kyseisen ohjelman ominaispiirteisiin arvioidessaan päätöksensä perustelukappaleissa sitä, voiko kyseinen ohjelma hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, kun otetaan huomioon yksityiskohtaiset säännöt, joista ohjelmassa säädetään (asia C-310/99, Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, Kok., s. I-2289).
Lisäksi on todettava, että kaikki yhteisön markkinoilla toimintaansa harjoittavalle yritykselle myönnettävä tuki voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. yhdistetyt asiat T-92/00 ja T-103/92, Diputación Foral de Álava v. komissio, tuomio 6.3.2002, Kok., s. II-1385, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ei ole myöskään olemassa tiettyä rajaa tai prosenttilukua, jonka alittavan toimenpiteen osalta voitaisiin katsoa, että sillä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei nimittäin lähtökohtaisesti sulje pois sitä mahdollisuutta, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. asia C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990, Kok., s. I-959, Kok. Ep. X, s. 387, 43 kohta, ns. Tubemeuse-tapaus; yhdistetyt asiat C-278/92–C-280/92, Espanja v. komissio, tuomio , Kok., s. I-4103, 42 kohta ja edellä 79 kohdassa mainittu Altmark-tapaus, tuomion 81 kohta).
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, ettei ole mitenkään suljettu pois, että sellaiselle yritykselle myönnetty julkinen tuki, joka tuottaa ainoastaan paikallisia tai alueellisia liikennepalveluja eikä tuota liikennepalveluja kotivaltionsa ulkopuolella, voi kuitenkin vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kun jäsenvaltio myöntää julkisen tuen yritykselle, kyseisen yrityksen liikennepalvelujen tarjonta voi näet pysyä ennallaan tai lisääntyä, minkä seurauksena muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet tarjota liikennepalveluja kyseisen valtion markkinoilla ovat vähäisemmät (ks. edellä 79 kohdassa mainittu Altmark-tapaus, tuomion 77 ja 78 kohta).
Esillä olevassa asiassa on ensinnäkin kilpailuun kohdistuvaa vaikutusta koskevasta edellytyksestä todettava, että vaikka kantaja on tosin väittänyt, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt eivät toimi kilpailuun perustuvilla markkinoilla, ja viitannut samalla erityisesti omiin toiminta-aloihinsa, se ei kuitenkaan ole esittänyt mitään pätevää näyttöä tukeakseen väitettä, jonka mukaan julkisten palvelujen talouden alat eivät aikoinaan olleet avoimia kilpailulle. Tältä osin on huomautettava, että esillä olevassa asiassa on kyse tukiohjelmasta, joka kattaa suuren joukon aloja, eikä eri tukiohjelmista, joista kukin koskee tiettyä alaa.
Jo sen perusteella, että kyseistä tukiohjelmaa sovelletaan ainoastaan lain nro 142/90 mukaisiin yhtiöihin siitä riippumatta, mitä toimintaa ne harjoittavat, ja sen, että kyseiset yritykset toimivat tosiaan erilaisilla talouden aloilla, kuten tämän tuomion 81–83 kohdassa on jo todettu, voidaan päätellä, että kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Tältä osin on huomautettava, että kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 73 ja 84 perustelukappaleessa todennut, tietyillä kyseessä olevilla aloilla, kuten farmaseuttisten tuotteiden, jätehuollon, kaasun, sähkön ja vesihuollon aloilla, esiintyi jonkinlaista kilpailua ajankohtana, jolloin kyseiset toimenpiteet tulivat voimaan.
Lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden toimintoja ei lisäksi ole rajattu julkisten paikallispalvelujen alaan. Kyseisellä toimenpiteellä voidaan näin ollen helpottaa mainittujen yhtiöiden levittäytymistä muille markkinoille, jotka ovat avoimia kilpailulle, millä on vääristäviä vaikutuksia jopa muihin kuin julkisten paikallispalvelujen aloihin. Laista nro 142/90, sellaisena kuin Corte suprema di cassazione (ylimmän oikeusasteen tuomioistuin, Italia) on sitä tulkinnut 6.5.1995 antamassaan tuomiossa nro 4989 ja Consiglio di Stato (ylimmän oikeusasteen hallintotuomioistuin, Italia) antamassaan tuomiossa nro 4586, ilmenee tältä osin, että lain nro 142/90 mukaisilla yhtiöillä on mahdollisuus toimia muilla alueilla sekä Italiassa että ulkomailla ja muilla kuin niiden yhteisöjärjestyksen mukaisilla julkisten palvelujen aloilla, ellei se vähennä niiden resursseja ja varoja huomattavasti ja ole omiaan vahingoittamaan viiteyhteisöä.
Tältä osin on todettava, että kantajan yhtiöjärjestys on samansisältöinen. Mainitusta yhtiöjärjestyksestä näet ilmenee, että kantaja voi perustaa toimipaikkoja, edustustoja, tytäryhtiöitä ja sivuliikkeitä Italiaan ja ulkomaille. Yhtiöjärjestyksestä ilmenee myös, että tilivuoden tavoite kattaa laajan toimintakentän. Lisäksi kantaja voi yhtiöjärjestyksen mukaan hankkia osakkuuksia ja etuuksia muissa niin italialaisissa kuin ulkomaalaisissakin yhtiöissä tai yrityksissä, joilla on samanlainen, samankaltainen tai täydentävä toimiala.
Siitä kantajan väitteestä, jonka mukaan kilpailusäännöt eivät itsessään ole esteenä sille, että julkisten palvelujen tuottamisesta saatu voitto voidaan käyttää toiminnan laajentamiseksi muille markkinoille, on huomautettava, että jos yhtiö, joka on saanut valtiontukea ja joka on tämän johdosta voinut kasvattaa voittoaan, laajentaa toimintaansa muille kilpailulle avoimille markkinoille, ei ole mahdollista katsoa, ettei kilpailuun olisi kohdistunut varmaa vaikutusta.
Lopuksi on todettava komission tavoin, että lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden toiminta-aloilla yritykset kilpailevat saadakseen julkisia paikallispalveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia eri kunnissa ja että mainittujen käyttöoikeussopimusten markkinat ovat kilpailulle avoimet markkinat (riidanalaisen päätöksen 67 ja 68 perustelukappale). Sillä, että kantaja ei ole osallistunut mihinkään tarjouskilpailuun julkisia paikallispalveluja koskevan sopimuksen tekemiseksi muilla maantieteellisillä alueilla kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen soveltamisajanjakson aikana, ei ole juurikaan merkitystä.
Väite, jonka mukaan kilpailua ei ole eikä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ole siis vaikutettu siitä syystä, että kyseisiä palveluja koskevat sopimukset on todellisuudessa tehty suoraan lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden kanssa, on hylättävä. Yhtäältä sopimusten tekeminen suoraan ei tee pätemättömäksi sitä edellä olevissa kohdissa tehtyä toteamusta, jonka mukaan relevanteilla markkinoilla esiintyi ainakin jonkinlaista kilpailua. Toisaalta väitteellä pyritään pikemminkin osoittamaan se, että kyseisillä toimenpiteillä on rajallisia vaikutuksia kilpailuun, eikä sitä, ettei relevanteilla markkinoilla ole kilpailua. Kuten komissio korostaa riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa, ei näet voida pitää mahdottomana, että jo pelkästään lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille myönnettävän tuen olemassaolo on kannustanut kuntia antamaan palvelut suoraan niiden hoidettaviksi sen sijaan, että ne tekisivät käyttöoikeussopimuksia avoimien menettelyjen perusteella.
Nimenomaan siitä kysymyksestä, ovatko kyseiset toimenpiteet vääristäneet tai ovatko ne uhanneet vääristää markkinoilla esiintyvää kilpailua, on todettava, että toimenpiteellä on vahvistettu lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden kilpailuasemaa kaikkiin muihin relevanteilla markkinoilla toimiviin italialaisiin tai ulkomaisiin yrityksiin nähden. Kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 62 perustelukappaleessa perustellusti todennut, yritykset, joiden oikeudellinen muoto ei ole pääomayhtiö ja joiden yhtiöosuuksien enemmistö ei ole paikallisten julkisyhteisöjen omistuksessa, ovat epäedullisessa asemassa yrittäessään kilpailla tarjouskilpailussa mahdollisuudesta tarjota tiettyä palvelua tietyllä alueella.
Edellä olevasta seuraa, että asianomainen toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Siltä osin kuin toiseksi on kyse valtioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskevasta edellytyksestä, on aluksi todettava, että se, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt toimivat ainoastaan kansallisilla markkinoillaan tai alkuperäisellä alueellaan, ei ole ratkaisevaa. Kyseinen toimenpide vaikuttaa näet valtioiden väliseen kauppaan, kun muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet tarjota palvelujaan Italian markkinoilla ovat vähäisemmät (ks. edellä 92 kohta).
Komissio on näin ollen riidanalaisen päätöksen 70 perustelukappaleessa perustellusti todennut, että kyseinen toimenpide voi estää ulkomaista yritystä sijoittautumasta Italiaan tai tarjoamasta siellä palvelujaan, ja se vaikuttaa siten jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Yhtäältä näet kyseisellä toimenpiteellä vahingoitetaan ulkomaisia yrityksiä, jotka haluaisivat tehdä paikallisen käyttöoikeussopimuksen julkisten palvelujen tarjoamiseksi Italiassa, koska kyseisen ohjelman piiriin kuuluvat julkiset yritykset voivat tarjota edullisimmin hinnoin kuin niiden kansalliset tai yhteisön kilpailijat, jotka eivät kuulu kyseisen ohjelman piiriin. Toisaalta kyseisen toimenpiteen johdosta muiden jäsenvaltioiden yritysten on vähemmän houkuttelevaa tehdä investointeja julkisten paikallispalvelujen alalla Italiassa (esim. hankkimalla osake-enemmistön), koska hankitut yritykset eivät voisi hyötyä (tai saattaisivat menettää tämän hyödyn) kyseisestä toimenpiteestä uusien osakkeenomistajiensa luonteen vuoksi (riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappale).
Riidanalaisesta päätöksestä näiden kahden edellytyksen osalta väitetysti puuttuvien perustelujen osalta on huomautettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen 62–64, 69, 73 ja 74 perustelukappaleessa selittänyt riittävästi niitä syitä, joiden vuoksi se katsoi, että kyseinen tuki saattoi vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kuten lisäksi on jo korostettu, komissiolla ei ole velvollisuutta osoittaa jo myönnettyjen tukien todellisia vaikutuksia (asia C-301/87, Ranska v. komissio, tuomio 14.2.1990, Kok., s. I-307, Kok. Ep. X, s. 319, 33 kohta).
Edellä olevasta seuraa, että siihen, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on riidanalaisessa päätöksessä luonnehdittu valtiontueksi, ei liity virhettä ja että käsiteltävänä olevan kanneperusteen toinen ja kolmas osa on hylättävä.
Kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Toinen kanneperuste, joka koskee EY 88 artiklan 1 kohdan ja EY 253 kohdan virheellistä soveltamista siitä syystä, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on luonnehdittu uudeksi tueksi
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Kantaja väittää, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on voimassa olevaa tukea ja että komissio on näin ollen soveltanut riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti EY 88 artiklan 1 ja 2 kohtaa.
Se väittää, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta oli voimassa jo ennen kuin EY:n perustamissopimus tuli voimaan. Kyseisestä vapautuksesta on näet jo säädetty kunnallisia ja erityisiä yrityksiä varten viime vuosisadan alusta alkaen ja sen voimassaoloaikaa on jatkettu lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden hyväksi kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen muodossa.
Kantaja vetoaa väitteitään tukeakseen asiassa C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, 9.8.1994 annettuun tuomioon (Kok., s. I-3829, 33 kohta) ja yhdistetyissä asioissa T-195/01 ja T-207/01, Government of Gibraltar vastaan komissio, annettuun tuomioon (Kok., s. II-2309), joista sen mukaan ilmenee, että komission on tutkittava muutetun tukiohjelman uudet aspektit. Esillä olevassa asiassa julkisten palvelujen tuottamisesta vastaavien yritysten toiminta-alaa ei kuitenkaan ole muutettu. Kantaja näet toteaa, että lailla nro 142/90 pyritään mahdollistamaan se, että paikalliset yksiköt voivat järjestää omat paikallispalvelunsa kunnallisten yritysten oikeudellisesta muodosta poikkeavassa muodossa.
Kantajan mukaan riidanalaisessa päätöksessä olevat perustelut ovat epäjohdonmukaisia ja ristiriitaisia. Komissio myöntää näet yhtäältä siirtoveroista vapauttamista koskevan tutkinnan yhteydessä, että kunnalliset yritykset ja lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat ensisijaisesti sama taloudellinen yksikkö. Toisaalta se katsoo kolmivuotista yhteisöverosta vapautusta arvioidessaan, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat kunnista taloudellisesti ja sisällöllisesti erillisiä yksikköjä. Komissio on riidanalaisessa päätöksessä päätellyt, että vapautus siirtoveroista ei merkitse valtiontukea. Koska kyseisen vapautuksen ja kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen soveltamisen edellytykset ovat kuitenkin samat, komission olisi pitänyt katsoa, ettei myöskään viimeksi mainittu ollut valtiontukea.
Lisäksi [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
) 1 artiklan b alakohdan v alakohdassa todetaan, että ”jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena”. Tämä merkitsee kantajan mukaan sitä, että siihen saakka, kunnes mainitut alat vapautetaan, kolmivuotista yhteisöverosta vapautusta ei voida pitää uutena tukena, koska se on toteutettu aloilla, jotka eivät ole kilpailulle avoimia.
Kantaja vetoaa näistä syistä myös perustelujen puuttumiseen.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen ja lausumiin.
Komissio kiistää nämä väitteet ja viittaa riidanalaisen päätöksen 86–91 perustelukappaleeseen. Se toteaa vielä, että riidanalaisessa päätöksessä oleva päätelmä on nykyään vahvistettu asetuksen N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (
EUVL L 140, s. 1
) 4 artiklalla.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Edellä 111 kohdassa mainitussa asiassa Namur-Les assurances du crédit (tuomion 13 kohta) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että EY 88 artiklan määräysten sisällöstä ja niiden tavoitteista ilmenee, että tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina voimassa olevina tukina on pidettävä tukia, jotka olivat voimassa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa, ja tukia, jotka on voitu panna sääntöjen mukaisesti täytäntöön EY 88 artiklan 3 kohdassa määrättyjen edellytysten täyttyessä, ja näihin on luettava mukaan tuet, jotka perustuvat yhteisöjen tuomioistuimen tälle artiklalle asiassa 120/73, Lorenz, 11.12.1973 antamassaan tuomiossa (Kok., s. 1471, Kok. Ep. II, s. 177, 4–6 kohta) antamaan tulkintaan, kun taas uusina tukina, joita tässä viimeksi mainitussa määräyksessä määrätty ilmoittamisvelvollisuus koskee, on pidettävä puolestaan toimenpiteitä, joilla aiotaan ottaa käyttöön tai muuttaa tukea, ja on täsmennettävä, että muutokset voivat koskea joko voimassa olevia tukia tai alkuperäisiä suunnitelmia, joista on ilmoitettu komissiolle.
Voimassa olevien tukien osalta on todettava, että oikeuskäytännössä ilmaistut säännöt on esitetty ja vahvistettu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa.
Kyseisen säännöksen mukaan voimassa olevana tukena on pidettävä
i)
tukia, jotka olivat olemassa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa
ii)
hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt
iii)
tukia, joiden voidaan katsoa tulleen hyväksytyiksi, koska komissio ei ole tehnyt päätöstä kahden kuukauden määräajassa, joka alkaa lähtökohtaisesti kulua tukea koskevan täydellisen ilmoituksen saamista seuraavasta päivästä ja joka komissiolla on käytettävinään alustavan tutkinnan suorittamiseksi
iv)
tukia, joiden osalta takaisin perimiseen sovellettava kymmenen vuoden vanhentumisaika on kulunut umpeen
v)
tukia, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. Jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena.
Tämän jälkeen on todettava, että mainitun asetuksen 1 artiklan c alakohdan nojalla voimassa olevan tuen muutosta on pidettävä uutena tukena.
Toimenpiteet, joilla pyritään ottamaan tukia käyttöön tai muuttamaan voimassa olevia tukia, ovat uusia tukia. Erityisesti silloin, kun muutos on vaikuttanut alkuperäisen ohjelman olennaiseen sisältöön, kyseinen ohjelma on muuttunut uudeksi tukiohjelmaksi. Tällaisesta olennaisesta muutoksesta ei kuitenkaan voi olla kyse, jos uusi elementti on selvästi erotettavissa alkuperäisestä ohjelmasta (ks. edellä 111 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Government of Gibraltar, tuomion 109–111 kohta).
Esillä olevassa asiassa on selvää, ettei vapautus kuulu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettujen toisen, kolmannen ja neljännen tilanteen piiriin siten, että tukitoimenpidettä voitaisiin pitää voimassa olevana tukena. Kantaja ei ole myöskään vedonnut niihin.
Asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetuista tilanteista ensimmäisen osalta on ensin todettava, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta otettiin käyttöön asetuksella nro 331/93 ja lailla nro 549/95. Vuonna 1990, jolloin lailla nro 142/90 pantiin toimeen kuntien käyttöön julkisten paikallispalvelujen tuottamiseksi annettujen laillisten organisointivälineiden uudistus, johon kuului mahdollisuus perustaa rajavastuuyhtiöitä, joiden yhtiöosuuksien enemmistö on julkisessa omistuksessa, näiden yhtiöiden hyväksi ei ollut vielä säädetty mistään tuloveroja koskevasta vapautuksesta.
Kaikki lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt, jotka on perustettu vuoden 1990 ja asetuksen nro 331/93 66 §:n voimaantulopäivän eli 30.8.1993 välisenä aikana, olivat näet velvollisia maksamaan tuloveroa.
Kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 91 perustelukappaleessa perustellusti todennut, Italian lainsäätäjän on näin ollen pitänyt hyväksyä uusi laki useita vuosikymmeniä EY:n perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen laajentaakseen paikallistason julkisyhteisöihin sovellettavan verojärjestelmän koskemaan myös lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä.
Vaikka lisäksi myönnettäisiin, että kunnallisille yrityksille myönnetty verovapautus on otettu käyttöön ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa ja että se on ollut voimassa vuoteen 1995 saakka, lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt eroavat kuitenkin olennaisesti kunnallisista yrityksistä. Kunnallisten ja erityisten yritysten osalta voimassa olevien veroetujen laajentaminen koskemaan lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden kaltaista uutta edunsaajien ryhmää merkitsee kuitenkin alkuperäisen ohjelman erotettavissa olevaa muutosta. Kuten Consiglio di Staton 3.9.2001 antamassa tuomiossa nro 4586 on todettu, lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden ja kunnallisten yritysten välillä on näet olemassa lakiin perustuvia eroja etenkin siitä syystä, että ensimmäiseksi mainittuja ei koske jälkimmäisenä mainituille asetettu tiukka alueeseen liittyvä rajoitus ja että ensimmäiseksi mainittujen toiminta-alat ovat paljon laajemmat. Kuten edellä 96 kohdassa on jo huomautettu, lain nro 142/90 mukaisilla yhtiöillä on siten mahdollisuus toimia viitealueen ulkopuolella niin Italiassa kuin ulkomaillakin sekä muilla kuin niiden yhtiöjärjestyksen mukaisten julkisten palvelujen aloilla, ellei se vähennä niiden resursseja ja varoja huomattavasti ja ole omiaan vahingoittamaan viiteyhteisöä.
Vaikka näin ollen kunnallisten yritysten oikeudet ja velvoitteet ovat siirtyneet lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille, lainsäädäntö, jossa määritetään niiden asiallinen ja maantieteellinen toiminta-ala, on kuitenkin muuttunut olennaisesti.
Tämän perusteella on pääteltävä, että lain nro 549/95 3 §:n 70 momentin ja asetuksen nro 331/93 66 §:n 14 momentin säännöksillä käyttöön otettu kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta ei kuulu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan i alakohdan soveltamisalan piiriin.
Sen kantajan esittämän toisen näkemyksen osalta, joka perustuu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohtaan, on korostettava, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa ainoastaan toimenpiteisiin, joka eivät olleet tukea niiden käyttöönottohetkellä. Tältä osin riittää, kun todetaan, että kyseinen toimenpide otettiin käyttöön ajankohtana, jolloin markkinat olivat joka tapauksessa – tosin hyvin todennäköisesti eriasteisesti – avoimet kilpailulle. Näin ollen on katsottava, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta ei kuulu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohdan soveltamisalan piiriin.
Tästä syystä ei voida päätellä, että perustelut olisivat puutteelliset. Se, että aloilla, joilla lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt toimivat, oli olemassa jonkinlaista kilpailua, oli syy, jonka johdosta komissio hylkäsi väitteen, jonka mukaan kyseistä toimenpidettä olisi pidettävä voimassa olevana tukena (riidanalaisen päätöksen 82–85 perustelukappale).
Lopuksi on huomautettava siltä osin kuin on kyse väitetystä ristiriidasta, joka perustuu siihen, että yhtäältä siirtoveroista vapautusta koskevassa tutkinnassa kunnalliset yritykset ja lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt on katsottu samaksi taloudelliseksi yksiköksi ja toisaalta kolmivuotista yhteisöverosta vapautusta koskevassa tutkinnassa näitä kahden tyyppisiä yrityksiä on pidetty taloudellisesti ja sisällöllisesti erillisinä yksikköinä, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä todennut Italian hallituksen antamiin tietoihin tukeutuen katsoneensa, että ensimmäiseksi mainittu vapautus oli perusteltu asianomaisen ohjelman luonteen ja yleisen rakenteen nojalla. Ilman, että on tarpeen ottaa kantaa kyseisen arvioinnin oikeellisuuteen, on huomautettava, että se, että komissio on mahdollisesti tehnyt virheen siirtoveroja koskevan vapautuksen osalta, ei merkitse sitä, että riidanalaisen päätöksen toinen osa olisi kumottava.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, ettei kyseinen toimenpide ole voimassa olevaa tukea. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja EY 253 artiklan virheellistä soveltamista
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Kantaja väittää, että komissio on tehnyt virheen, koska se ei ole katsonut, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on yhteismarkkinoille soveltuvaa valtiontukea EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella.
Se väittää, että kolmivuotinen yhteisöverosta vapautus on mahdollistanut asianomaisten yritysten rakenneuudistuksen ja siirtymisen monopolimarkkinataloudesta kilpailuun perustuvaan markkinatalouteen. Komission olisi siis pitänyt soveltaa samoja perusteluja, joita se on soveltanut 10.11.1999 tehdyssä päätöksessään siirtymäsäännöksistä, joilla poistetaan vapautus yhteisöverosta kunnallisten liikenneyritysten osalta (
EYVL C 379, s. 11
), ja Ranskan suunnittelemasta tukijärjestelmästä Ranskan satama-alan hyväksi tehdyssä päätöksessään 2000/410/EY (
EYVL 2000, L 155, s. 52
). Näissä kummassakin päätöksessä näet EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamisella valtion toimenpiteisiin pyrittiin ainoastaan varmistamaan siirtyminen monopolijärjestelmästä vapautettuun järjestelmään yksityistämällä asianomaisten yhtiöiden osakkeenomistajina olevat yhtiöt.
Kantaja väittää, että jos kolmivuotista yhteisöverosta vapautusta ei olisi toteutettu, kunnat eivät olisi koskaan muuttaneet kunnallisia yrityksiään lain nro 142/90 mukaisiksi yhtiöiksi. Tämän toimenpiteen nojalla on lisäksi varmistettu viranomaisten ja lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden rahoitussuhteiden avoimuus, ja kyseisten yritysten rakenteiden uudistamiseksi on säädetty siirtymäajasta vaarantamatta kuitenkaan julkisten palvelujen jatkuvuutta. Kyseisiin yrityksiin on lisäksi kohdistunut voimakkaita paineita niiden alueen ja niiden toiminta-alojen osalta. Koska lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden toiminta-alat olivat rajattuja, kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta oli kantajan mukaan perusteltu.
Kantaja toteaa oman tilanteensa osalta, että sen jälkeen kuin se yksityistettiin vuonna 1998, se on uudistanut ja muuttanut perustavanlaatuisesti laitteistojaan, mistä aiheutuvat edut ovat koituneet täysimääräisesti Milanon kaupungin hyväksi.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen ja lausumiin.
Komissio viittaa riidanalaisen päätöksen 97 perustelukappaleeseen ja sitä seuraaviin perustelukappaleisiin ja kiistää käsiteltävänä olevan kanneperusteen perusteltavuuden.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava, että komissiolla on EY 87 artiklan 3 kohdan osalta laajaa harkintavaltaa (asia 310/85, Deufil v. komissio, tuomio 24.2.1987, Kok., s. 901, 18 kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on siis kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.
Esillä olevassa asiassa on todettava ensinnäkin perustelujen osalta riidanalaisesta päätöksestä ilmenevän, että komissio on EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella tarkastanut, voitiinko tukea pitää yhteismarkkinoille soveltuvana aluksi merkityksellisten suuntaviivojen kannalta ja tämän jälkeen mainituista suuntaviivoista riippumatta. Se on tältä osin esittänyt syyt, joiden vuoksi se tuli kielteiseen lopputulokseen (riidanalaisen päätöksen 97 perustelukappale ja sitä seuraavat perustelukappaleet).
Asiakirja-aineistosta ilmenee tämän jälkeen selvästi, etteivät edellytykset sille, että kolmivuotiseen vapautukseen yhteisöverosta voidaan soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta, olleet täyttyneet. Kolmivuotisella vapautuksella yhteisöverosta ei pyritty palauttamaan sen piiriin kuuluvien yritysten kannattavuutta eikä sitä ollut tarkoitettu ainoastaan vaikeuksissa oleville yrityksille. Vaikka oletetaan, että näin olisi ollut, mitään rakennusuudistussuunnitelmaa tai muuta toimea, jolla pyritään hyvittämään kyseisen tuen myöntämisestä johtuvat kilpailun vääristymiset, ei ole esitetty. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että vaikeuksissa oleville yrityksille tarkoitetut tuet voidaan todeta EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuviksi, edellyttää kuitenkin sitä, että tukien on liityttävä johdonmukaiseen rakenneuudistussuunnitelmaan, joka on esitettävä komissiolle tarpeellisine tarkennuksineen (asia
C-17/99, Ranska v. komissio, tuomio 22.3.2001, Kok. 2001, s. I-2481
, 45 kohta).
Sen väitteen osalta, jonka mukaan kyseisellä toimenpiteellä on helpotettu siirtymistä monopolimarkkinataloudesta kilpailuun perustuvaan markkinatalouteen, on korostettava, että kantaja ei ole osoittanut, miltä osin kyseinen toimenpide on johtanut kilpailun voimistumiseen. Kuten näet on jo todettu, asianomaisilla markkinoilla oli jo olemassa jonkinlaista kilpailua ja kyseisellä toimenpiteellä saatettiin siis vääristää kilpailua.
Siltä osin kuin on kyse väitetystä ristiriidasta siirtymäajan järjestelmän hyväksymisestä tehtyihin muihin komission päätöksiin nähden on huomautettava, että niistä kummastakin komission päätöksestä, joihin kantaja vetoaa, ilmenee, etteivät ne ole vertailukelpoisia. Siltä osin kuin on kyse 10.11.1999 tehdystä päätöksestä on todettava, kuten komissio on perustellusti huomauttanut, että verovapautuksen edunsaajia mainitussa asiassa oli kielletty osallistumasta tarjouskilpailuihin viitealueensa ulkopuolella siihen saakka, kunnes niiden omat kansalliset markkinat avataan. Päätöksen 2000/410 osalta on huomautettava, että kyseisten tukien myöntäminen tässä tapauksessa edellytti investointien tekemistä olemassa olevien laitteiden siirtämiseksi ja korvaamiseksi.
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka koskee syrjintäkiellon ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamista ja perustelujen puuttumista
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Kantaja kiistää syrjintäkiellon ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamisen, johon komissio vetoaa riidanalaisessa päätöksessä, ja viittaa perustelujen puuttumiseen tältä osin.
Kantaja toteaa aluksi, että on erotettava toisistaan syrjintäkiellon periaate, joka on yleinen, ja sijoittautumisvapauden periaate, joka on erityinen. Kantajan mukaan kolmivuotisella vapautuksella yhteisöverosta ei ole loukattu näitä kumpaakaan periaatetta.
Kantajan mukaan ei ole mahdollista, että sekä muiden jäsenvaltioiden yritykset että sellaiset italialaiset yritykset, jotka eivät ole seurausta kunnallisen yrityksen muuttamisesta lain nro 142/90 mukaiseksi yhtiöksi, täyttäisivät tarpeelliset edellytykset, jotta niihin voidaan soveltaa kolmivuotista vapautusta yhteisöverosta. Vapautusta ei ole siis sovellettu syrjivästi italialaisten yritysten suosimiseksi.
Se, että yritykseen voidaan soveltaa kolmivuotista vapautusta yhteisöverosta, ei riipu yrityksen kansallisuudesta eikä yhtiömiesten luonteesta, koska kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 121 perustelukappaleessa huomauttanut, yrityksen mahdollisuus kuulua kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen piiriin riippuu yksinomaan sen oikeudellisesta muodosta (osakeyhtiöksi muutettu entinen julkinen yksikkö) ja sen osakeomistuksen jakautumisesta (viranomaisen enemmistöosakkuus). Kantaja väittää tästä syystä myös, että riidanalainen päätös on ristiriitainen.
Muilta osin se, että lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden tehtäväksi on annettu julkisten paikallispalvelujen tuottaminen suoraan ja yksinoikeudella niiden viitekunnan alueella, on merkinnyt sitä, ettei mikään muu yritys, italialainen tai jonkin toisen jäsenvaltion yritys, voi toimia kyseisten palvelujen markkinoilla.
Kantajan mukaan muiden jäsenvaltioiden yritykset, joilla on vähemmistöosakkuus lain nro 142/90 mukaisessa yhtiössä, voivat lisäksi hyötyä välillisesti kolmivuotisesta yhteisöveroa koskevasta vapautuksesta aiheutuvista eduista.
Syrjintäkiellon periaate edellyttää myös, että eri tilanteita ei kohdella samalla tavalla. Koska lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt eivät ole samassa tilanteessa kuin ”tavalliset” yhtiöt niiden rajallisen toiminta-alan vuoksi, kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on siis perusteltu.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen.
Komissio katsoo, ettei käsiteltävänä oleva kanneperuste ole perusteltu. Se huomauttaa tältä osin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiontukea, joka on ristiriidassa muiden EY:n perustamissopimuksen määräysten kuin EY 87 artiklan kanssa, ei voida todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava, että ensimmäinen ja kolmas kanneperuste on hylätty siltä osin kuin kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on tukea eivätkä edellytykset EY 87 artiklan 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamiselle ole täyttyneet. Tästä syystä toteamus siitä, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on yhteismarkkinoille soveltumaton syrjintäkiellon ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamisen vuoksi, koskee riidanalaisen päätöksen toissijaisia perusteluja. Neljäs kanneperuste on näin ollen tehoton.
Neljäs kanneperuste on siis hylättävä.
Viides kanneperuste, joka koskee takaisinperimismääräyksen lainvastaisuutta
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Kantaja väittää, että takaisinperimismääräyksellä rikotaan EY:n perustamissopimusta ja sen soveltamista koskevia oikeussääntöjä. Kantajan mukaan komissio on riidanalaisessa päätöksessä määrännyt Italian tasavallan ehdottomasti ja yleisesti perimään takaisin kaikki edut, joita kaikki lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat saaneet, vaikka komissio on tunnustanut mahdollisuuden, jonka mukaan tietyt tuet ovat – niitä kuitenkaan yksilöimättä – EY:n perustamissopimuksen kanssa yhteensoveltuvia. Komissio on näet riidanalaisessa päätöksessä hyväksynyt mahdollisuuden siitä, että tietyt erityistapaukset kuuluvat vähämerkityksistä tukea koskevan säännön soveltamisalaan, niitä pidetään voimassa olevina tukina tuensaajan tilanteen perusteella tai ne ovat yhteismarkkinoille soveltuvia kuhunkin tapaukseen liittyvien syiden vuoksi.
Riidanalainen päätös on siis kantajan mukaan lainvastainen kahdella eri perusteella eli yhtäältä, koska komissio määrää takaisin perittäväksi tuet, jotka mahdollisesti ovat EY:n perustamissopimuksen kanssa yhteensoveltuvia, ja toisaalta, koska se velvoittaa Italian tasavallan määrittämään, mitkä konkreettiset toimenpiteet ovat tukea. Sillä yhteistyöllä, jota komission on tehtävä, ei voida poistaa epävarmuutta, jota takaisinperintämenettely aiheuttaa esillä olevassa asiassa.
Väliintulija yhtyy kantajan näkemykseen.
Komissio hylkää sen kantajan näkemyksen, jonka mukaan tukijärjestelmän abstrakti tarkastelu siten, ettei yksittäisiä soveltamistapauksia tutkita yksityiskohtaisesti, ei voi johtaa takaisinperimismääräyksen antamiseen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten edellä 89 kohdassa on huomautettu, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komissio voi tukiohjelman osalta tyytyä tutkimaan ohjelman ominaispiirteitä.
Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että tukiohjelmaa koskevan kielteisen päätöksen ei tarvitse sisältää kyseisen ohjelman perusteella yksittäistapauksissa myönnettyjen tukien arviointia. Kunkin kyseessä olevan yrityksen erillistä tilannetta on tutkittava vasta siinä vaiheessa, kun tukia peritään takaisin (edellä 89 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 91 kohta).
Tämän jälkeen on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lainvastaisen tuen poistaminen siten, että tuki peritään takaisin korkoineen, on johdonmukainen seuraus siitä, että tuki on todettu yhteismarkkinoille soveltumattomaksi (edellä 91 kohdassa mainittu Tubermeuse-tapaus, tuomion 66 kohta; asia C-169/95, Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997, Kok., s. I-135, 47 kohta ja asia C-110/02, komissio v. neuvosto, tuomio , Kok., s. I-6333, 41 kohta).
Tältä osin on myös korostettava, että kyseistä oikeuskäytäntöä sovelletaan sekä yksittäiseen tukeen että tukiohjelman perusteella myönnettyyn tukeen.
Tukiohjelman yleinen ja abstrakti tarkastelu ei kuitenkaan merkitse sitä, etteikö kyseisen ohjelman perusteella myönnetty summa voisi yksittäistapauksessa jäädä EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon ulkopuolelle esimerkiksi siitä syystä, että tuen yksittäinen myöntäminen kuuluu vähämerkityksistä tukea koskevan säännön soveltamisalan piiriin. Tämä seikka selittää riidanalaisen päätöksen 72, 85 ja 126 perustelukappaleessa esitettyjä varauksia.
Kansallisten viranomaisten tehtävänä on tosin silloin, kun komissio tekee päätöksen, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, vain panna kyseinen päätös täytäntöön, eikä niillä ole tältä osin mitään harkintavaltaa (asia 78/76, Steinicke & Weinlig, tuomio 22.3.1977, Kok., s. 595, Kok. Ep. III, s. 341, 10 kohta). Tämä ei estä kansallisia viranomaisia ottamasta kyseisiä varauksia huomioon pannessaan täytäntöön mainittua päätöstä. Näin ollen toisin kuin kantaja on väittänyt, komissio määrää ainoastaan EY 87 artiklassa tarkoitettujen tukien takaisin perimisestä eikä niiden summien takaisin perimisestä, jotka on tosin maksettu kyseisen ohjelman perusteella mutta jotka eivät ole tukia tai jotka ovat voimassa olevia tai yhteismarkkinoille soveltuvia tukia ryhmäpoikkeusasetuksen, vähämerkityksistä tukea koskevan säännön tai muun komission päätöksen perusteella.
Riidanalaisen päätöksen väitetystä lainvastaisuudesta siitä syystä, että Italian tasavalta on velvollinen määrittämään, mitkä konkreettiset toimenpiteet ovat tukea, on todettava, että tuen käsite on oikeudellinen, ja sitä on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Toimivaltaisella viranomaisella ei tältä osin ole harkintavaltaa EY 87 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa. Kansallinen tuomioistuin on lisäksi toimivaltainen tulkitsemaan tuen ja voimassa olevan tuen käsitteitä, ja se voi ottaa kantaa kulloisenkin soveltamistapauksen mahdollisiin erityispiirteisiin esittämällä tarvittaessa yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen.
Lisäksi on todettava, että jos hyväksytään se kantajan näkemys, jonka mukaan tukijärjestelmän abstrakti tarkastelu siten, ettei yksittäisiä soveltamistapauksia tutkita yksityiskohtaisesti, ei voi johtaa takaisinperimismääräyksen antamiseen, mahdollisuus periä aiheettomasti maksetut tuet takaisin suljettaisiin järjestelmällisesti pois ja EY 87 ja EY 88 artikla olisivat merkityksettömiä. Tällaisessa tapauksessa komission, joka yksin on toimivaltainen arvioimaan tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, ei olisi mahdollista tutkia tukiohjelmien lukuisia eri soveltamistapauksia.
Edellä olevasta seuraa, että viides kanneperuste on hylättävä.
Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan mukaan väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
AEM SpA vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

3)
ASM Brescia SpA vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Julistettiin Luxemburgissa 11 päivänä kesäkuuta 2009.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.