CELEX: 62006CJ0445
Åtgärder med motsvarande verkan
Hälsoskydd
Handel inom gemenskapen
Färskt kött
Veterinära kontroller
En medlemsstats utomobligatoriska skadeståndsansvar
Preskriptionstid
Fastställelse av skadan

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 5.1 o och 6.1 b iii i rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem vid produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött (
EGT 121, s. 2012
; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den (
EGT L 268, s. 69
; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58) (nedan kallat direktiv 64/433), av artiklarna 5.1, 7 och 8 i rådets direktiv 89/662/EEG av den om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (
EGT L 395, s. 13
; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216) och av artikel 28 EG.
Begäran har framställts i ett mål mellan Danske Slagterier och Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland) angående ett krav på skadestånd.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
I artikel 5.1 i direktiv 64/433 föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att officiella veterinärer förklarar följande vara otjänligt som livsmedel:
…
o)
Kött som avger en uttalad könslukt.”
Artikel 6.1 i nämnda direktiv innehåller följande bestämmelse:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa följande:
…
b)
Att kött:
…
iii)
utan att det påverkar de fall som avses i artikel 5.1 o från okastrerade galtar med en slaktvikt över 80 kg, såvida inte anläggningen med en metod som godkänts genom det förfarande som fastställs i artikel 16 eller, om det inte finns någon sådan metod, med en metod som godkänts av den behöriga myndigheten kan garantera att slaktkroppar som avger en uttalad galtlukt kan upptäckas,
bär ett speciellt märke enligt [kommissionens] beslut 84/371/EEG [av den 3 juli 1984 om fastställande av utformningen av den särskilda märkning av färskt kött som avses i artikel 5 a i [rådets] direktiv 64/433[/EEG] (
EGT L 196, s. 46
; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 231)] och genomgår någon av de behandlingar som anges i [rådets] direktiv 77/99/EEG [av den om hygienproblem som påverkar handeln med köttprodukter inom gemenskapen (
EGT L 26, 1977, s. 85
; svensk specialutgåva, område 3, volym 8, s. 56)].
…
g)
Att den hantering som avses i föregående punkter utförs på ursprungsanläggningen eller vid annan anläggning som den officiella veterinären utser.
…”
Senast den 1 januari 1993 skulle bestämmelserna i direktiv 64/433 ha införlivats med de nationella rättsordningarna.
I artikel 5.1 i direktiv 89/662 föreskrivs följande:
”Mottagande medlemsstater skall vidta följande åtgärder:
a)
Den behöriga myndigheten får på destinationsorten för varorna genom icke-diskriminerande veterinära stickprov kontrollera att de krav som uppställs i artikel 3 har uppfyllts. Provtagning får ske samtidigt.
När den behöriga myndigheten i den medlemsstat genom vilken varorna transiteras eller den medlemsstat till vilken varorna avsänts har fått uppgifter som ger anledning till misstanke om att gällande bestämmelser överträtts, får kontroller som innefattar kontroll av transportsättet också utföras under transporten av varor till medlemsstatens territorium.
…”
I artikel 7.1 i detta direktiv stadgas följande:
”Om den behöriga myndigheten i en medlemsstat i samband med den inspektion som utförs på destinationsorten eller under transporten konstaterar
…
b)
att varorna inte uppfyller de villkor som fastställts genom gemenskapens direktiv, eller nationella normer när ett beslut om de gemenskapsnormer som föreskrivits genom direktiven inte fattats, och förutsatt att hänsynen till människors och djurs hälsa tillåter det, låta avsändaren eller hans ombud välja mellan att
—
förstöra varorna eller
—
använda dem för något annat ändamål, däribland att sända tillbaka dem efter att ha inhämtat medgivande från den behöriga myndigheten i ursprungslandet.
…”
Slutligen anges följande bestämmelser i artikel 8 i nämnda direktiv:
”1.   I de fall som avses i artikel 7 skall den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten utan dröjsmål ta kontakt med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat från vilken varorna avsänts. De sistnämnda myndigheterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder och meddela den behöriga myndigheten i den förstnämnda medlemsstaten vilka kontroller som utförts, vilka beslut som fattats och motiveringen för dessa.
…
2.   …
Beslut som fattats av den behöriga myndigheten i den mottagande staten skall tillsammans med en motivering delges avsändaren eller hans ombud och den behöriga myndigheten i den medlemsstat från vilken partiet avsänts.
Om avsändaren eller hans ombud begär detta, skall de ifrågavarande besluten tillsammans med motivering vidarebefordras till honom i skriftlig form med uppgifter om den rätt till prövning som står till buds i enlighet med gällande lagstiftning i den mottagande medlemsstaten, tillsammans med uppgift om hur och inom vilken tid detta skall ske.
…”
Den nationella lagstiftningen
I 839 § i den tyska civillagen (Bürgerliches Gesetzbuch) i den lydelse som gällde fram till den 31 december 2001 (nedan kallad BGB) stadgas följande:
”1)   Om en offentliganställd tjänsteman uppsåtligen eller av oaktsamhet handlar gentemot tredje man på ett sätt som strider mot hans skyldigheter i tjänsten, är han skyldig att ersätta denne för skada som denne lider till följd därav. Har tjänstemannen endast handlat av oaktsamhet är han skadeståndsskyldig endast om den skadelidande inte kan utfå ersättning på annat sätt.
2)   Om en offentliganställd tjänsteman vid meddelandet av en dom i ett mål handlar på ett sätt som strider mot hans skyldigheter i tjänsten är han endast ansvarig för den skada som uppkommer till följd härav om åsidosättande av dessa skyldigheter utgör en brottslig gärning. Denna bestämmelse är inte tillämplig då en offentliganställd tjänsteman felaktigt vägrat utöva sina skyldigheter i tjänsten eller utövat dessa för sent.
3)   Skadeståndsansvaret bortfaller om den skadelidande avsiktligt eller av oaktsamhet har underlåtit att förhindra skadan genom att använda ett rättsmedel.”
I 852 § BGB föreskrevs följande:
”1)   Rätten till skadestånd för skada som uppkommit till följd av en otillåten handling preskriberas tre år efter den tidpunkt då den skadelidande fick kännedom om skadan och om den ersättningsskyldiges identitet och, oavsett sådan kännedom, trettio år efter den tidpunkt då handlingen begicks.
2)   Pågår förhandlingar avseende ersättningsbeloppet mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade suspenderas preskriptionstiden fram till dess att den ena eller den andra parten vägrar att fortsätta förhandlingarna.
3)   Om den ersättningsskyldige genom den otillåtna handlingen har gjort en vinst på bekostnad av den skadelidande, ska han även efter preskriptionen av rätten till ersättning återbetala denna vinst i enlighet med bestämmelserna om återbetalning av obehörig vinst.”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Danske Slagterier, som är en branschorganisation för danska kooperativt organiserade slakterier och svinuppfödare, har för sina medlemmars räkning krävt skadestånd av Förbundsrepubliken Tyskland för den skada som branschorganisationen uppger att dess medlemmar har lidit till följd av ett brott mot gemenskapsrätten. Enligt Danske Slagterier åsidosatte Förbundsrepubliken Tyskland gemenskapsrätten när den åren 1993–1999 tillämpade ett förbud mot import av kött från okastrerade galtar. Enligt Danske Slagterier ledde importförbudet till en skada för svinuppfödarna och slakteriföretagen som under den aktuella perioden uppgick till minst 280 miljoner DEM.
I början av 1990-talet lanserades i Danmark det så kallade
Male-Pig-Projektet
för uppfödning av okastrerade galtar. Denna typ av uppfödning är intressant ur ekonomisk synpunkt men medför emellertid en risk att köttet avger en uttalad galtlukt vid värmebehandling. Enligt danska forskare kan denna starka lukt konstateras redan i samband med slakten, genom att skatolhalten mäts. I Danmark har därför samtliga slaktlinjer försetts med utrustning för mätning av skatol, så att kött som har nämnda lukt kan märkas och utsorteras. Under den aktuella tidsperioden var dock Förbundsrepubliken Tyskland av den uppfattningen att denna starka lukt härrörde från hormonet androstenon, vars uppkomst kan undvikas om kastrering sker på ett föregående stadium, och att enbart skatolhalten i sig inte kunde användas som en tillförlitlig metod för att spåra galtlukt.
I januari månad år 1993 underrättade Förbundsrepubliken Tyskland de högsta veterinära myndigheterna i medlemsstaterna om att den regel som föreskrivs i artikel 6.1 b i direktiv 64/433 hade införlivats med nationell rätt på så sätt att ett gränsvärde på 0,5 µg/g androstenon fastställts, oberoende av viktgränsen. Om detta gränsvärde överskreds hade nämligen köttet en uttalad galtlukt och var därmed otjänligt som livsmedel. I samband med detta betonades också att professor Claus modifierade immun-enzymtest var det enda som erkändes som sådan särskild undersökning som gör det möjligt att påvisa förekomst av androstenon, och att griskött från okastrerade galtar med en halt som överskred nämnda gränsvärde inte fick införas till Tyskland som färskt kött.
Åtskilliga partier griskött från Danmark blev således föremål för tyska myndigheters kontroller och stoppade på grund av att gränsvärdet för androstenon hade överskridits. Vidare tvingades de svinuppfödare och de slakteriföretag som i stort sett hade upphört med produktion av kastrerade galtar att återuppta denna produktion för att inte äventyra exporten till Tyskland. Danske Slagterier har gjort gällande att om det exporterade grisköttet hade kunnat tas från okastrerade svin i enlighet med vad som var tanken med
Male-Pig-Projektet
, hade en kostnadsbesparing på åtminstone 280 miljoner euro kunnat realiseras.
Danske Slagterier väckte den 6 december 1999 skadeståndstalan mot Förbundsrepubliken Tyskland vid Landgericht i Bonn. Landgericht biföll talan i den del den avsåg perioden från den , medan den del av talan som avsåg yrkande om ersättning för skada som uppkommit före nämnda datum ogillades på grund av att skadeståndskravet i den delen var preskriberat. Domen överklagades till Oberlandesgericht i Köln, som biföll talan i dess helhet. Förbundsrepubliken Tyskland överklagade Oberlandesgerichts dom till Bundesgerichtshof. Genom överklagandet, som begränsas till rättsfrågor (
Revision
), yrkar Förbundsrepubliken Tyskland ogillande av hela skadeståndskravet.
Dessutom fastslog EG-domstolen i sin dom av den 12 november 1998 i mål
C-102/96, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-6871)
, att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.1 o och 6.1 b i direktiv 64/433 samt artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662 dels genom att kräva märkning och värmebehandling av slaktkroppar av okastrerade galtar då köttet, oavsett djurens vikt, enligt professor Claus modifierade immun-enzymtest uppvisade en androstenonhalt som översteg 0,5 µg/g, dels genom att anse att kött som överskred ett gränsvärde om 0,5 µg/g androstenon skulle anses avge en uttalad galtlukt som medförde att köttet var otjänligt som livsmedel.
Mot denna bakgrund beslutade Bundesgerichtshof att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ger bestämmelserna i artiklarna 5.1 o och 6.1 b, … iii i [direktiv 64/433] jämförda med artiklarna 5.1, 7 och 8 i [direktiv 89/662] producenter och saluförare av griskött sådana rättigheter att staten kan ådra sig skadeståndsansvar enligt gemenskapsrätten vid bristande införlivande och tillämpning av direktiven?
2)
Kan producenter och saluförare av griskött – oberoende av svaret på den första frågan – när nämnda direktiv har införlivats och tillämpats i strid med gemenskapsrätten åberopa att artikel 30 i EG-fördraget [nu artikel 28 EG] har åsidosatts som grund för ett gemenskapsrättsligt skadeståndsansvar för staten?
3)
Kräver gemenskapsrätten att preskriptionstiden för statens gemenskapsrättsliga skadeståndsansvar avbryts när ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG har inletts eller i varje fall suspenderas till dess att nämnda förfarande har avslutats, när ett effektivt nationellt rättsmedel för att tvinga medlemsstaten att införliva ett direktiv saknas?
4)
Börjar preskriptionstiden för statens gemenskapsrättsliga skadeståndsansvar, som har uppkommit på grund av att ett direktiv inte har införlivats i tillräcklig omfattning och av att det till följd därav föreligger ett (faktiskt) importförbud, oberoende av tillämplig nationell rätt, löpa först när direktivet har införlivats i alla delar, eller kan preskriptionstiden i enlighet med den nationella rätten börja löpa redan när skadan uppstår och ytterligare skador kan förutses? Om preskriptionstidens början är beroende av när direktivet har införlivats i alla delar, gäller detta i så fall i allmänhet eller endast när direktivet skapar rättigheter för enskilda?
5)
Är nationell lagstiftning enligt vilken skadeståndsansvaret bortfaller om den skadelidande avsiktligt eller av oaktsamhet har underlåtit att förhindra skadan genom att använda ett rättsmedel allmänt betänklig med hänsyn till att medlemsstaterna med avseende på statens gemenskapsrättsliga skadeståndsansvar inte får fastställa villkor som är mindre förmånliga än de villkor som avser liknande nationella ersättningsanspråk eller utforma villkoren på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd? Ger detta ’företräde för rättsskydd enligt primärrätten’ upphov till betänkligheter även när företrädet endast gäller under förutsättning att det rimligen kan krävas att den berörda personen tillgriper detta? Kan enligt gemenskapsrätten ett sådant krav rimligen inte ställas när det kan förutses att den nationella domstolen inte kan besvara de uppkomna frågor som berör gemenskapsrätten utan att begära ett förhandsavgörande av [EG-domstolen] eller när ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG redan är anhängiggjort?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sina två första frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 5.1 o och 6.1 b iii i direktiv 64/433 jämförda med artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662 innebär att producenter av griskött och de aktörer som saluför sådant kött har en rätt att när nämnda direktiv införlivas eller tillämpas på fel sätt kräva skadestånd på grund av statens åsidosättande av gemenskapsrätten samt huruvida nämnda producenter och saluförare under dessa omständigheter kan åberopa ett åsidosättande av artikel 28 EG som grund för rätt till skadestånd till följd av detta statens ansvar.
Det ska i detta hänseende inledningsvis erinras om att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna, enligt fast rättspraxis, utgör en väsentlig del av EG-fördragets system (dom av den 19 november 1991 i de förenade målen
C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I-5357, punkt 35, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-435
, av den i de förenade målen
C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029
, punkt 31, av den i mål
C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553
, punkt 24, och av den i de förenade målen
C-178/94, C-179/94 och C-188/94–C-190/94, Dillenkofer m.fl., REG 1996, s. I-4845
, punkt 20).
Enligt domstolen har skadelidande enskilda personer rätt till skadestånd när tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att syftet med den gemenskapsrättsliga bestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och den skada som de enskilda har lidit (se domarna i de ovannämnda målen Brasserie de pêcheur och Factortame, punkt 51, Hedley Lomas, punkt 25, och Dillenkofer m.fl., punkt 21).
Vad beträffar det första villkoret har domstolen haft tillfälle att pröva medlemsstaternas ansvar för åsidosättande av gemenskapsrätten när direktiv som är avsedda för fullbordandet av den inre marknaden inte har införlivats (se, bland annat, domarna i de ovannämnda målen Francovich m.fl. och Dillenkofer m.fl.). Till skillnad från de mål som utmynnade i de två nyssnämnda domarna, där endast sekundärrätten hade skapat en rättslig ram genom vilken enskilda gavs rättigheter, avser målet vid den nationella domstolen ett fall där en av parterna i målet, nämligen Danske Slagterier, har uppgett sig åtnjuta de åberopade rättigheterna redan genom artikel 28 EG.
Domstolen erinrar i detta avseende om att det är klarlagt att artikel 28 EG har direkt effekt genom att den ger enskilda rättigheter som de kan göra gällande direkt vid de nationella domstolarna, och att en överträdelse av denna bestämmelse kan ge rätt till skadestånd (domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 23).
Danske Slagterier har även åberopat bestämmelserna i direktiv 64/433 och direktiv 89/662. Som framgår av ordalydelsen i rubriken och i första skälet i direktiv 89/662, antogs detta för fullbordandet av den inre marknaden, liksom även var fallet beträffande direktiv 91/497, genom vilket direktiv 64/433 ändrades, såsom framgår av tredje skälet i direktiv 91/497. Den fria rörligheten för varor utgör alltså ett av ändamålen med dessa direktiv, vilka genom undanröjande av skillnaderna mellan medlemsstaternas hygienföreskrifter för färskt kött är avsedda att främja handeln inom gemenskapen. Den rätt som artikel 28 EG förlänar preciseras och konkretiseras alltså i nämnda direktiv.
När det gäller innehållet i direktiven 64/433 och 89/662 påpekar domstolen att dessa bland annat reglerar hygienkontroll och intyg avseende färskt kött som producerats i en medlemsstat och levererats till en annan. Som framgår av bland annat artikel 7.1 b i direktiv 89/662 får medlemsstaterna motsätta sig import av färskt kött bara om varan inte uppfyller de villkor som fastställts genom gemenskapens direktiv eller om mycket speciella omständigheter föreligger såsom vid epidemier. Förbudet för medlemsstaterna att hindra import ger enskilda rätten att i en annan medlemsstat saluföra färskt kött som uppfyller gemenskapens krav.
Det framgår för övrigt av bestämmelserna i direktiv 64/433 jämförda med bestämmelserna i direktiv 89/662 att de åtgärder som syftar till att upptäcka kött från okastrerade galtar som avger en uttalad galtlukt har harmoniserats i gemenskapslagstiftningen (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 29). Denna harmonisering innebär således ett förbud mot att medlemsstaterna inom det område som varit föremål för uttömmande harmonisering, motiverar hindret för den fria rörligheten för varor med andra skäl än dem som föreskrivs i direktiven 64/433 och 89/662.
De två första frågorna ska alltså besvaras så, att enskilda som har lidit skada till följd av felaktigt införlivande och felaktig tillämpning av direktiven 64/433 och 89/662 kan åberopa rätten till fri rörlighet för varor för att resa skadeståndskrav mot staten för åsidosättande av gemenskapsrätten.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida gemenskapsrätten innebär att när Europeiska gemenskapernas kommission har inlett ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG, ska den i den nationella lagstiftningen föreskrivna preskriptionstid som gäller för skadeståndskrav grundat på statens ansvar till följd av ett åsidosättande av gemenskapsrätten avbrytas eller suspenderas under detta förfarande om det i denna stat inte finns något effektivt rättsmedel för att framtvinga ett införlivande av ett direktiv.
Denna fråga blir tydligare om omständigheterna i målet betraktas i kronologisk ordning. Av beslutet om hänskjutande framgår nämligen att det fördragsbrottsförfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland som utmynnade i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland inleddes den 27 mars 1996. Skadan för de personer som lidit densamma uppkom från år 1993, med det var först i december år 1999 som de skadelidande personerna väckte skadeståndstalan mot staten. Om man i likhet med den hänskjutande domstolen tillämpar den preskriptionstid på tre år som föreskrivs i 852 § första punkten BGB började denna preskriptionstid löpa från mitten av år 1996, när de skadelidande personerna enligt den domstolen fick kännedom om skadan och om den ersättningsskyldiges identitet. I målet vid den nationella domstolen kan alltså skadeståndstalan mot staten vara preskriberad. Av denna anledning är det för avgörandet av tvisten i målet vid den nationella domstolen relevant att utröna huruvida kommissionens väckande av fördragsbrottstalan har inverkat på nämnda preskriptionstid.
För att kunna ge ett användbart svar på den hänskjutande domstolens fråga fordras dock inledningsvis en prövning av dennas implicita fråga, nämligen huruvida gemenskapsrätten utgör hinder för en analog tillämpning i målet vid den nationella domstolen av den treåriga preskriptionstid som föreskrivs i 852 § första punkten BGB.
När det gäller tillämpningen av 852 § första punkten BGB har Danske Slagterier nämligen hävdat att rättsläget i Tyskland beträffande den nationella preskriptionsbestämmelse som är tillämplig på skadestånd på grund av statens ansvar för åsidosättande av gemenskapsrätten är oklar i den meningen att nämnda fråga ännu inte har reglerats i lag och inte heller avgjorts av domstol i högsta instans samt hävdat att flera uppfattningar framförts på denna punkt i doktrinen då olika rättsliga grunder är tänkbara. Att för första gången, och analogt, tillämpa den preskriptionstid som föreskrivs i 852 § BGB på talan om statens ansvar på grund av åsidosättande av gemenskapsrätten vore att åsidosätta såväl principerna om rättssäkerhet och rättslig klarhet som effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen.
I detta avseende gäller enligt fast rättspraxis att i avsaknad av gemenskapsrättsliga föreskrifter ska det i varje medlemsstats rättsordning anges vilka domstolar som är behöriga och vilka förfaranden för att väcka talan som är avsedda att tillvarata rättigheter som för enskilda följer av gemenskapsrätten. Det är alltså inom ramen för nationell skadeståndsrätt som det ankommer på staten att gottgöra följderna av den vållade skadan, på villkor att de förutsättningar, bland annat avseende tidsfrister, som fastställs i nationell lagstiftning i fråga om skadestånd inte får vara mindre förmånliga än de som avser liknande nationella ersättningsanspråk (likvärdighetsprincipen) eller utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (effektivitetsprincipen) (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl., punkterna 42 och 43, och dom av den 10 juli 1997 i mål
C-261/95, Palmisani, REG 1997, s. I-4025
, punkt 27).
Vad gäller den sistnämnda principen har domstolen bekräftat att det är förenligt med gemenskapsrätten att det av rättssäkerhetshänsyn till skydd för både den skattskyldige och den berörda myndigheten fastställs rimliga tidsfrister för att väcka talan (se dom av den 17 november 1998 i mål
C-228/96, Aprile, REG 1998, s. I-7141
, punkt 19 och där angiven rättspraxis). Sådana tidsfrister medför nämligen inte att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten. I detta avseende förefaller en nationell preskriptionstid på tre år som rimlig (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Aprile, punkt 19, och dom av den i mål
C-62/00, Marks & Spencer, REG 2002, s. I-6325
, punkt 35).
Av punkt 39 i domen i det ovannämnda målet Marks & Spencer framgår dock även att en preskriptionstid måste fastställas i förväg för att den ska fylla sin funktion att säkerställa rättssäkerheten. En situation som kännetecknas av betydande osäkerhet i rättsligt hänseende kan utgöra ett åsidosättande av effektivitetsprincipen, eftersom den kan innebära att det blir orimligt svårt för enskilda att få ersättning för skada som åsamkats dem genom en medlemsstats åsidosättande av gemenskapsrätten, om de inte med rimlig säkerhet kan avgöra vilken preskriptionstid som ska tillämpas.
Det är den nationella domstolens uppgift att, med beaktande av samtliga de element som kännetecknar den rättsliga och faktiska situationen vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, pröva, med hänsyn tagen till effektivitetsprincipen, huruvida den analoga tillämpningen av den i 852 § första punkten BGB föreskrivna preskriptionstiden för krav på ersättning för skada som orsakats av den berörda medlemsstatens åsidosättande av gemenskapslagstiftningen var tillräckligt förutsebar för den enskilde.
Vad för övrigt gäller frågan huruvida den analoga tillämpningen av nämnda preskriptionstid är förenlig med likvärdighetsprincipen, är det även här den nationella domstolen som ska pröva huruvida villkoren för ersättning för skada som enskilda lidit till följd av denna medlemsstats åsidosättande av gemenskapsrätten inte till följd av denna tillämpning skulle ha varit mindre förmånliga än de som är tillämpliga på liknande skadestånd i interna rättsförhållanden.
Vad beträffar det faktum att preskriptionstiden avbryts eller suspenderas när talan om fördragsbrott väcks, följer det av vad som anförts ovan att det är medlemsstaterna som har att reglera denna typ av förfarandefrågor så länge likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen iakttas.
Det ska i detta hänseende erinras om att skadeståndet inte får villkoras av att domstolen dessförinnan har fastställt en sådan överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas en medlemsstat (se domarna i de ovannämnda målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkterna 94–96, och Dillenkofer m.fl., punkt 28).
Att ett fördragsbrott fastställts utgör nämligen en viktig del som dock inte är absolut nödvändig för kontrollen av att det villkor som innebär att åsidosättandet av gemenskapsrätten är tillräckligt klart är uppfyllt. Enskildas rättigheter får inte heller villkoras vare sig av kommissionens bedömning av lämpligheten av att agera enligt artikel 226 EG mot en medlemsstat eller av att domstolen har avkunnat en dom avseende ett eventuellt fördragsbrott (se domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkterna 93 och 95).
En enskild kan alltså väcka skadeståndstalan inom ramen för de former som föreskrivs därför i den nationella rätten, utan att behöva invänta att en dom med fastställelse av att medlemsstaten har åsidosatt gemenskapsrätten meddelas. Det faktum att en väckt fördragsbrottstalan inte medför att preskriptionstiden avbryts eller suspenderas innebär följaktligen inte att det blir omöjligt eller orimligt svårt för den enskilde att utöva sina rättigheter enligt gemenskapsrätten.
Danske Slagterier har vidare åberopat ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen, eftersom det i den tyska lagstiftningen föreskrivs att preskriptionstiden avbryts när det parallellt används ett rättsmedel enligt nationell rätt i enlighet med 839 § BGB, och då en talan enligt artikel 226 EG ska likställas med ett sådant rättsmedel.
Domstolen påpekar i detta avseende att bedömningen av huruvida olika processuella regler är likvärdiga ska ske genom en objektiv och abstrakt prövning av om reglerna i fråga liknar varandra med beaktande av reglernas funktion i förfarandet som helhet betraktat, hur förfarandet är utformat och reglernas särskilda kännetecken (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2000 i mål
C-78/98, Preston m.fl., REG 2000, s. I-3201
, punkt 63).
Vid bedömningen av om de ifrågavarande reglerna liknar varandra ska särdragen i förfarandet enligt artikel 226 EG beaktas.
Det ska i detta avseende erinras om att kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den har tilldelats enligt artikel 226 EG inte behöver visa att den har ett intresse av att få saken prövad (se domarna av den 4 april 1974 i mål
167/73, kommissionen mot Frankrike, REG 1974, s. 359, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 2, s. 257
, och av den i de förenade målen
C-20/01 och C-28/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2003, s. I-3609
, punkt 29). Kommissionen ska nämligen i gemenskapens allmänna intresse på eget initiativ övervaka medlemsstaternas tillämpning av gemenskapsrätten samt söka få eventuella fördragsbrott fastställda för att dessa överträdelser ska upphöra (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 15, och domen av den i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 29).
Syftet med artikel 226 EG är alltså inte att skydda denna institutions egna rättigheter. Denna är ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott och på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet detta i så fall ska ske (dom av den 2 juni 2005 i mål
C-394/02, kommissionen mot Grekland, REG 2005, s. I-4713
, punkt 16 och där angiven rättspraxis). Kommissionen har alltså behörighet att företa skönsmässiga bedömningar i detta avseende, vilket utesluter rätten för enskilda att kräva av den att den ska ta ställning i en viss riktning (se dom av den i mål
247/87, Star Fruit mot kommissionen, REG 1989, s. 291
, punkt 11).
Det ska alltså konstateras att likvärdighetsprincipen iakttas i en nationell lagstiftning i vilken det inte föreskrivs att preskriptionstiden för rätten till skadestånd till följd av statens ansvar på grund av åsidosättande av gemenskapsrätten ska avbrytas eller suspenderas när kommissionen har inlett ett förfarande enligt artikel 226 EG.
Med hänsyn till samtliga ovan redovisade överväganden ska den tredje frågan således besvaras enligt följande: När kommissionen har inlett ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG krävs det inte enligt gemenskapsrätten att den i den nationella lagstiftningen föreskrivna preskriptionstid som gäller för skadeståndskrav grundat på statens ansvar för åsidosättande av gemenskapsrätten avbryts eller suspenderas under detta förfarande.
Den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fjärde fråga för att få klarhet i huruvida preskriptionstiden för en talan om ansvar för staten för felaktigt införlivande av ett direktiv, oberoende av om den tillämpliga nationella rätten börjar löpa först då direktivet har införlivats i alla delar eller om denna preskriptionstid i enlighet med den nationella rätten börjar löpa då de första skadeverkningarna av det felaktiga införlivandet inträffar och när ytterligare skadeverkningar av detta kan förutses. För det fall det fullständiga införlivandet inverkar på denna preskriptionstids förlopp har den hänskjutande domstolen frågat om det rör sig om en generell regel eller om den endast gäller när direktivet skapar en rättighet för den enskilde.
Domstolen erinrar i detta avseende om att det, i likhet med vad som framgår av punkterna 31 och 32 i förevarande dom, i avsaknad av gemenskapsrättsliga föreskrifter ankommer på medlemsstaterna att ange vilka förfaranden för att väcka talan som är avsedda att tillvarata rättigheter som för enskilda följer av gemenskapsrätten, inbegripet preskriptionsreglerna, så länge dessa former är förenliga med likvärdighets- och effektivitetsprinciperna. Domstolen erinrar dessutom om att fastställandet av rimliga talefrister ska ske med beaktande av dessa principer och att de framför allt inte får anses medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten.
Att den preskriptionstid som föreskrivs i nationell rätt börjar löpa från den tidpunkt då de första skadeverkningarna uppstår, samtidigt som ytterligare verkningar av detta slag kan förutses kan inte heller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten.
Den av Danske Slagterier åberopade domen av den 13 juli 2006 i de förenade målen
C-295/04–C-298/04, Manfredi m.fl. (REG 2006, s. I-6619)
, rubbar inte denna slutsats.
Domstolen fann i punkterna 78 och 79 i nämnda dom att det inte kan uteslutas att en kort preskriptionstid för att väcka talan om skadestånd, som börjar löpa den dag då överenskommelsen respektive det samordnade förfarandet etableras, skulle medföra att det i praktiken blev omöjligt att utöva rätten att begära ersättning för den skada som orsakats genom denna överenskommelse eller detta förfarande som är förbjudet. Vid kontinuerliga eller upprepade överträdelser skulle det alltså inte vara uteslutet att preskriptionstiden löpte ut till och med innan överträdelsen hade upphört. Var och en som har lidit skada efter det att fristen löpt ut saknar då helt möjlighet att väcka talan.
Så är emellertid inte fallet i målet vid den nationella domstolen. Av beslutet om hänskjutande framgår nämligen att den preskriptionstid som är i fråga i det målet inte kan börja löpa innan den skadelidande personen har fått kännedom om skadan och om den ersättningsskyldiges identitet. Under sådana omständigheter är det alltså omöjligt att en skadelidande person befinner sig i en situation där preskriptionstiden börjar löpa, eller har löpt ut, utan att personen ens är medveten om sin skada, vilket skulle ha kunnat vara fallet i det ovannämnda målet Manfredi m.fl., där preskriptionstiden började löpa då överenskommelsen eller det samordnade förfarandet genomfördes, något som det är möjligt att vissa berörda personer inte fick kännedom om förrän långt senare.
När det gäller möjligheten att fastställa en tidpunkt då preskriptionstiden böjar löpa innan det ifrågavarande direktivet fullständigt införlivats, fann domstolen i punkt 23 i sin dom av den 25 juli 1991 i mål
C-208/90, Emmott (REG 1991, s. I-4296; svensk specialutgåva, volym 11, s. 393)
, mycket riktigt att innan direktivet har blivit korrekt genomfört kan den medlemsstat som underlåter att göra detta inte gentemot en enskild som mot staten i fråga väckt talan i syfte att tillvarata de rättigheter som bestämmelser i direktivet tillerkänner denne, åberopa att dennes talan väckts för sent. Domstolen fann att en frist för väckande av talan i nationell rätt därför kan börja löpa först från den tidpunkten.
Som domstolen bekräftade i sin dom av den 6 december 1994 i mål
C-410/92, Johnson (REG 1994, s. I-5483
, punkt 26), framgår det av dom av den i mål
C-338/91, Steenhorst-Neerings (REG 1993, s. I-5475)
, att den lösning som valdes i domen i det ovannämnda målet Emmott motiverades av de omständigheter som var utmärkande för det målet och under vilka preskriptionen ledde till att käranden i målet vid den nationella domstolen helt berövades möjligheten att göra gällande sin rätt till lika behandling med stöd av ett direktiv (se även dom av den i mål
C-90/94, Haar Petroleum, REG 1997, s. I-4085
, punkt 52, och i de förenade målen
C-114/95 och C-115/95, Texaco och Olieselskabet Danmark, REG 1997, s. I-4263
, punkt 48, samt av den i de förenade målen
C-279/96–C-281/96, Ansaldo Energia m.fl., REG 1998, s. I-5025
, punkt 20).
I det här aktuella nationella målet framgår dock varken av handlingarna i målet eller av vad som yttrats under det muntliga förfarandet att den omtvistade preskriptionstiden, såsom i det ovannämnda målet Emmott, har lett till att de skadelidande personerna helt har fråntagits möjligheten att göra sina rättigheter gällande vid de nationella domstolarna.
Den fjärde frågan ska följaktligen besvaras så, att gemenskapsrätten inte utgör hinder för att preskriptionstiden för en skadeståndstalan mot en stat på grund av ett felaktigt införlivande av ett direktiv börjar löpa då de första skadeverkningarna av detta införlivande uppstår och då ytterligare skadeverkningar kan förutses, även om denna tidpunkt ligger före det korrekta införlivandet av direktivet.
Med beaktande av svaret på den första delen av den fjärde frågan saknas skäl att ta ställning till den fjärde frågans andra del.
Den femte frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin femte fråga för att få klarhet i huruvida gemenskapsrätten utgör hinder för en sådan bestämmelse som den som föreskrivs i 839 § tredje punkten BGB, där det stadgas att en enskild inte kan erhålla ersättning för skada som vederbörande uppsåtligen eller av oaktsamhet har underlåtit att förhindra genom att använda sig av ett rättsmedel. Den hänskjutande domstolen har preciserat sin fråga genom att förhöra sig om huruvida en sådan nationell lagstiftning kan strida mot gemenskapsrätten i den mån den tillämpas med förbehåll för att den berörde ska ha en rimlig möjlighet att använda sig av detta rättsmedel. Slutligen önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det kan betecknas som rimligt att använda sig av ett rättsmedel när det är troligt att den domstol vid vilken talan väckts kommer att begära förhandsavgörande med stöd av artikel 234 EG eller när ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG har inletts.
Som påpekats i svaren på de två föregående frågorna är det medlemsstaterna som i avsaknad av gemenskapsrättsliga föreskrifter ska ange vilka förfaranden för att väcka talan som är avsedda att tillvarata rättigheter som för enskilda följer av gemenskapsrätten, vilka förfaranden för att väcka talan som är avsedda att tillvarata rättigheter som för enskilda följer av gemenskapsrätten så länge dessa former är förenliga med likvärdighets- och effektivitetsprinciperna.
Vad beträffar användandet av tillgängliga rättsmedel slog domstolen i punkt 84 i domen i det ovannämnda målet Brasserie de pêcheur och Factortame fast att den nationella domstolen, i fråga om en medlemsstats ansvar för åsidosättande av gemenskapsrätten, kan pröva huruvida den skadelidande har visat rimlig aktsamhet för att förhindra skadan eller för att begränsa dess omfattning och särskilt om denne i god tid har använt sig av alla de rättsmedel som står till hans förfogande.
Enligt en allmän princip som är gemensam för medlemsstaternas rättsordningar ska nämligen den skadelidande, med risk för att annars själv behöva stå för skadan, visa en rimlig aktsamhet för att begränsa skadans omfattning (dom av den 19 maj 1992 i de förenade målen
C-104/89 och C-37/90, Mulder m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1992, s. I-3061, punkt 33, svensk specialutgåva, volym 12, s. I-55
, och domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 85).
Det skulle dock strida mot effektivitetsprincipen att ålägga personer som lidit skada att systematiskt gå igenom samtliga rättsmedel som står till deras förfogande även när detta leder till orimliga svårigheter eller rimligen inte kan krävas av dem.
I sin dom av den 8 mars 2001 i de förenade målen
C-397/98 och C-410/98, Metallgesellschaft (REG 2001, s. I-1727)
, punkt 106, slog domstolen nämligen fast att det skulle bli omöjligt eller orimligt svårt för enskilda att utöva de rättigheter som följer av de direkt tillämpliga bestämmelserna i gemenskapsrätten om deras anspråk på skadestånd på grund av åsidosättande av gemenskapsrätten ogillades eller nedsattes enbart på grund av att de inte hade begärt att få åtnjuta den rättighet som gemenskapsbestämmelserna förlänar, som de enligt nationell lagstiftning inte kunde beviljas, för att få till stånd en omprövning av medlemsstatens avslag genom att utnyttja härför avsedda rättsmedel, med stöd av principerna om gemenskapsrättens företräde och direkta effekt. Det hade i ett sådant fall inte varit rimligt att kräva av de skadelidande personerna att de skulle utnyttja de rättsmedel som stod till deras förfogande, eftersom dessa i vilket fall som helst hade varit tvungna att erlägga den ifrågavarande betalningen i förskott och eftersom de ifrågavarande personerna, även om den nationella domstolen hade funnit att skyldigheten att erlägga betalningen i förskott var oförenlig med gemenskapsrätten, inte hade kunnat erhålla den upplupna räntan på detta belopp och hade kunnat påföras eventuella böter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Metallgesellschaft m.fl., punkt 104).
Domstolen finner följaktligen att gemenskapsrätten inte utgör hinder för tillämpning av en sådan nationell lagstiftning som den som föreskrivs i 839 § tredje punkten BGB, förutsatt att det är rimligt att kräva av den skadelidande att denne använder sig av det ifrågavarande rättsmedlet. Det ankommer på den nationella domstolen att med hänsyn till samtliga omständigheter i målet vid den nationella domstolen avgöra huruvida detta är fallet.
När det gäller möjligheten att det sålunda använda rättsmedlet skulle kunna leda till att ett förhandsavgörande begärdes och den inverkan detta får på frågan huruvida rättsmedlet är skäligt eller ej, erinrar domstolen om att det av fast rättspraxis följer att det förfarande som inrättats genom artikel 234 EG utgör ett medel för samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om tolkningen av gemenskapsrätten som de behöver för att kunna avgöra anhängiga tvister (se dom av den 16 juli 1992 i mål
C-83/91, Meilicke, REG 1992, s. I-4871, punkt 22, svensk specialutgåva, volym 13, s. I-105
, och av den i mål
C-380/01, Schneider, REG 2004, s. I-1389
, punkt 20). De klargöranden som den nationella domstolen erhåller genom dessa avgöranden innebär alltså att denna lättare kan tillämpa gemenskapsrätten. Användningen av detta medel för samarbete gör det således inte på något sätt orimligt svårt för den enskilde att utöva sina rättigheter enligt gemenskapsrätten. Det vore följaktligen inte rimligt att inte använda sig av ett rättsmedel uteslutande på grund av att detta kan förmodas föranleda en begäran om förhandsavgörande.
Härav följer att en hög sannolikhet för att ett rättsmedel kommer att föranleda en begäran om förhandsavgörande inte i sig utgör något skäl för att slå fast att det inte är rimligt att använda sig av detta rättsmedel.
Vad gäller frågan huruvida det är rimligt att kräva att tillgängliga rättsmedel utnyttjas trots att en talan om fördragsbrott har väckts vid domstolen med stöd av artikel 226 EG, konstaterar domstolen endast att förfarandet enligt artikel 226 EG är helt fristående från de nationella förfarandena och inte ersätter dessa. Som påpekats vid besvarandet av den tredje frågan utgör en talan om fördragsbrott nämligen en objektiv laglighetskontroll av allmänintresse. Även om resultatet av en sådan talan kan tjäna den enskildes intressen gäller likafullt att det är rimligt att den enskilde förhindrar skada genom att använda sig av samtliga för honom till buds stående medel, det vill säga utnyttjar tillgängliga rättsmedel.
Av detta följer att den omständigheten att en talan om fördragsbrott har väckts vid domstolen eller den att det är sannolikt att den nationella domstolen kommer att begära ett förhandsavgörande av domstolen inte, i sig, kan utgöra ett tillräckligt skäl för att fastslå att det inte är rimligt att använda sig av ett rättsmedel.
Den femte frågan ska alltså besvaras så, att gemenskapsrätten inte utgör hinder för tillämpningen av en nationell lagstiftning där det föreskrivs att en enskild inte kan erhålla ersättning för skada som vederbörande uppsåtligen eller av oaktsamhet har underlåtit att förhindra genom att använda sig av ett rättsmedel, förutsatt att det är rimligt att kräva av den skadelidande att denne använder sig av det ifrågavarande rättsmedlet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att avgöra, med hänsyn till samtliga omständigheter i målet vid den nationella domstolen. Den omständigheten att det är sannolikt att den nationella domstolen kommer att begära ett förhandsavgörande med stöd av artikel 234 EG av domstolen eller den att en talan om fördragsbrott har väckts vid domstolen kan inte, i sig, utgöra ett tillräckligt skäl för att fastslå att det inte är rimligt att använda sig av ett rättsmedel.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Enskilda som har lidit skada till följd av felaktigt införlivande och felaktig tillämpning av rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den , och av rådets direktiv 89/662/EEG av den om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden kan åberopa rätten till fri rörlighet för varor för att resa skadeståndskrav mot staten för åsidosättande av gemenskapsrätten.

2)
När Europeiska gemenskapernas kommission har inlett ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG krävs det inte enligt gemenskapsrätten att den i den nationella lagstiftningen föreskrivna preskriptionstid som gäller för skadeståndskrav grundat på statens ansvar för åsidosättande av gemenskapsrätten avbryts eller suspenderas under detta förfarande.

3)
Gemenskapsrätten utgör inte hinder för att preskriptionstiden för en skadeståndstalan mot en stat på grund av ett felaktigt införlivande av ett direktiv börjar löpa då de första skadeverkningarna av detta införlivande uppstår och då ytterligare skadeverkningar kan förutses, även om denna tidpunkt ligger före det korrekta införlivandet av detta direktiv.

4)
Gemenskapsrätten utgör inte hinder för tillämpningen av en nationell lagstiftning där det föreskrivs att en enskild inte kan erhålla ersättning för skada som vederbörande uppsåtligen eller av oaktsamhet har underlåtit att förhindra genom att använda sig av ett rättsmedel, förutsatt att det är rimligt att kräva av den skadelidande att denne använder sig av det ifrågavarande rättsmedlet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att avgöra, med hänsyn till samtliga omständigheter i målet vid den nationella domstolen. Den omständigheten att det är sannolikt att den nationella domstolen kommer att begära ett förhandsavgörande med stöd av artikel 234 EG av domstolen eller den att en talan om fördragsbrott har väckts vid domstolen kan inte, i sig, utgöra ett tillräckligt skäl för att fastslå att det inte är rimligt att använda sig av ett rättsmedel.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.