CELEX: 61999TJ0323
Aiuti concessi dagli Stati
Costruzione navale
Nozione di aiuto
Difetto di motivazione

Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1 Ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE, «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
2 Ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. e), CE, possono considerarsi compatibili con il mercato comune le «categorie di aiuti determinate con decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione».
3 Il 21 dicembre 1990 è stata adottata la direttiva del Consiglio 90/684/CEE concernente gli aiuti alla costruzione navale (GU L 380, pag. 27). Il testo è stato modificato più volte, ma tali modifiche non hanno interessato le disposizioni rilevanti nel caso di specie.
4 L'art. 1, lett. d), della direttiva 90/684 dispone, in particolare, che per «aiuti» si intendono gli aiuti di Stato di cui agli artt. 87 CE e 88 CE e che «tale nozione comprende non solo gli aiuti concessi dallo Stato stesso, ma anche quelli accordati dagli enti pubblici regionali o locali, nonché gli elementi di aiuto eventualmente contenuti nelle misure di finanziamento messe in atto dagli Stati membri a favore delle imprese di costruzione e riparazione navali da essi controllate direttamente o indirettamente e che non rientrano nel capitale di rischio messo a disposizione di una società secondo la normale prassi in un'economia di mercato».
5 L'art. 4, n. 1, della direttiva 90/684 prevede, in particolare, che «gli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi possono essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che l'importo totale dell'aiuto accordato ad un singolo contratto non superi, in equivalente sovvenzione, un massimale comune espresso in percentuale del valore contrattuale prima dell'aiuto, in seguito denominato "massimale"».
6 Tale direttiva 90/684 è stata prorogata l'ultima volta dal regolamento (CE) del Consiglio 19 dicembre 1997, n. 2600, che modifica il regolamento (CE) n. 3094/95 sugli aiuti alla costruzione navale (GU L 351, pag. 18), ai sensi del quale «[f]intantoché non sia entrato in vigore l'accordo [dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE)], le pertinenti disposizioni della direttiva 90/684/CEE si applicano sino all'entrata in vigore dell'accordo stesso e in ogni caso non oltre il 31 dicembre 1998».
7 Il regolamento (CE) del Consiglio 29 giugno 1998, n. 1540, relativo agli aiuti alla costruzione navale (GU L 202, pag. 1), è entrato in vigore il 1° gennaio 1999. Nei primi due considerando di tale regolamento il Consiglio rileva che l'accordo OCSE non è ancora entrato in vigore e che le disposizioni rilevanti della direttiva 90/684 sono applicabili solo fino al 31 dicembre 1998.
8 L'art. 1, lett. e), del regolamento n. 1540/98 definisce la nozione di aiuti in modo sostanzialmente identico all'art. 1, lett. d), della direttiva 90/684 (v. precedente punto 4).
9 L'art. 3 del regolamento n. 1540/98 dispone, in particolare, che «sino al 31 dicembre 2000 gli aiuti alla produzione a favore di contratti di costruzione e trasformazione di navi, ma non a favore della riparazione navale, possono essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che l'importo totale dell'aiuto accordato ad un singolo contratto (compreso l'equivalente sovvenzione di qualsiasi aiuto concesso all'armatore o a terzi) non superi, in equivalente sovvenzione, un massimale comune espresso in percentuale del valore contrattuale prima dell'aiuto. Per i contratti di costruzione navale con valore contrattuale prima dell'aiuto superiore ai 10 milioni di ECU il massimale è del 9%, negli altri casi del 4,5%».
Fatti all'origine della controversia
10 Il cantiere navale Industrie Meccaniche Affini SpA (INMA) di La Spezia è un'impresa pubblica che dal 1945 svolge la sua attività nel settore della riparazione e della trasformazione di navi e, dal 1989, nel settore della costruzione navale. Il 100% del suo capitale è detenuto dall'impresa pubblica GEPI SpA, divenuta, nel 1997, Italia Investimenti SpA (Itainvest).
11 Tra il 1987 e il 1998 la INMA ha ricevuto dal Ministero della Marina mercantile, divenuto in seguito Ministero dei Trasporti e della Navigazione, diverse somme ai sensi delle leggi italiane nn. 599/82, 111/85, 234/89 e 132/94.
12 Tra il 1996 e il 1998 la Itainvest ha prestato a favore della INMA talune garanzie, in particolare fideiussioni, relative a navi commissionate dagli armatori Stolt Nielsen, Tirrenia, Pugliola e Corsica Ferries.
13 A chiusura dell'esercizio 1996, le perdite della INMA ammontavano a 21,4 miliardi di lire italiane (ITL). L'assemblea degli azionisti 13 novembre 1997 ha deciso di coprire tali perdite, da un lato, con le riserve dell'impresa, per un importo di ITL 4,68 miliardi e, dall'altro, con un apporto di capitali della Itainvest di ITL 16,7 miliardi.
14 L'assemblea degli azionisti 24 marzo 1998 ha constatato che i conti della INMA, chiusi al 30 novembre 1997, presentavano già perdite per ITL 81,89 miliardi. La Itainvest ha coperto tali perdite.
15 Nel corso dell'assemblea degli azionisti 23 giugno 1998 i conti della INMA hanno rivelato, per l'esercizio 1997, perdite complessive di ITL 103,7 miliardi. La Itainvest ha coperto il saldo non ancora coperto di tale importo, vale a dire ITL 21,81 miliardi.
16 Infine, nel corso dell'assemblea degli azionisti 6 novembre 1998 la INMA è stata messa in liquidazione.
Procedimento amministrativo
17 La Commissione, nell'ambito dell'obbligo di informazione da essa imposto per quanto riguarda taluni tipi di interventi della Itainvest, è stata informata del trasferimento da parte della Itainvest alla INMA di circa ITL 100 miliardi per coprire le perdite registrate da quest'ultima nel 1996 e nel 1997.
18 Con lettera 1° ottobre 1998 la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di trasmetterle informazioni complementari al riguardo. Le autorità italiane hanno aderito a tale richiesta trasmettendo, con lettera 9 novembre 1998, i conti annuali della INMA relativi agli esercizi 1992-1997.
19 La Commissione ha deciso di avviare il procedimento previsto dall'art. 88, n. 2, CE in merito alla copertura delle perdite della INMA da parte della Itainvest. Di ciò ha informato le autorità italiane con una lettera del 19 gennaio 1999 che è stata oggetto di una comunicazione pubblicata il 5 marzo 1999 nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU C 63, pag. 2).
20 Nella lettera 19 gennaio 1999 la Commissione ha invitato la Repubblica italiana a trasmettere, da un canto, le sue osservazioni e tutte le informazioni utili per quanto riguarda gli interventi della Itainvest a favore della INMA sotto forma di copertura di perdite e ricapitalizzazione e, dall'altro, l'elenco completo degli aiuti versati rispettivamente dal Ministero della Marina mercantile e da quello dei Trasporti e della Navigazione. Nella lettera la Commissione rileva altresì che la maggior parte dei crediti bancari della INMA è stata coperta mediante garanzie prestate dalla Itainvest.
21 Le autorità italiane hanno risposto a tale lettera con missiva 2 marzo 1999.
22 Le osservazioni delle parti interessate, depositate in seguito alla comunicazione 5 marzo 1999, sono state trasmesse alle autorità italiane, che vi hanno risposto con lettera 30 giugno 1999.
Decisione impugnata
23 Il 20 luglio 1999 la Commissione ha adottato la decisione 2000/262/CE, relativa all'aiuto di Stato concesso dall'Italia al cantiere navale INMA tramite la holding pubblica Itainvest (ex GEPI) (GU 2000, L 83, pag. 21; in prosieguo: la «decisione impugnata»), il cui punto V, intitolato «Valutazione», può essere riassunto nel modo seguente.
24 In via preliminare, la Commissione dichiara che, trattandosi di un'impresa di costruzione e di riparazione navali, gli aiuti contestati devono essere esaminati alla luce della direttiva 90/684 e del regolamento n. 1540/98 (punto 19 della motivazione della decisione).
25 Per quanto riguarda gli aiuti alla produzione e gli aiuti agli investimenti che il governo italiano ha concesso alla INMA nel periodo 1991-1998, la Commissione constata che essi sono conformi ai regimi di aiuto previsti dalle leggi italiane nn. 599/82, 111/85, 234/89 e 132/94 che essa ha autorizzati. Essa rileva tuttavia che, per i contratti di costruzione navale conclusi con gli armatori Pugliola, Corsica Ferries e Stolt Nielsen, è stato o sarà accordato il tasso di aiuto massimo in vigore alla data della firma dei contratti previsto all'art. 4, n. 1, della direttiva 90/684 (punto 20).
26 La Commissione ricorda che le autorità italiane imputano le difficoltà incontrate dalla INMA a partire dal 1996 ad errori di gestione delle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia». Essa constata, tuttavia, che la buona esecuzione di queste commesse è stata garantita dalla Itainvest per un totale di ITL 42 miliardi fin dal marzo 1996. Di conseguenza, essa ritiene che nessuna anticipazione di fondi da parte di enti finanziari avrebbe potuto essere accordata senza una garanzia della Itainvest e che tali garanzie costituiscono già aiuti ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE (punti 24 e 25).
27 La Commissione ritiene pertanto che le autorità italiane non possano giustificare la copertura di perdite in quanto meno onerosa della realizzazione delle garanzie prestate, poiché tali garanzie costituiscono un aiuto non notificato (punto 26).
28 La Commissione rileva che, poiché alle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia» sarà o è stato concesso, sotto forma di contributi del Ministero competente, il tasso di aiuto massimo definito all'art. 4, n. 1, della direttiva 90/684 e poiché le suddette garanzie, data la loro natura di aiuti, devono essere incluse nel calcolo del tasso di aiuto a favore del contratto, il massimale del 9% del valore contrattuale prima dell'aiuto sarà o è stato superato (punti 26 e 27).
29 La Commissione ritiene inoltre che l'affermazione delle autorità italiane secondo cui il disavanzo improvviso registrato dalla INMA, emerso nel maggio 1997, sarebbe imputabile alla cattiva gestione delle commesse del dicembre 1995 sia infondata in quanto nella presentazione del bilancio dell'esercizio 1996 è indicato che le dette commesse non hanno contribuito in maniera sostanziale ai risultati di tale esercizio contabile. La Commissione ne deduce che la cattiva situazione dell'impresa è dunque anteriore ed è stata causata da altre commesse (punti 28 e 29).
30 A questo riguardo la Commissione rileva che la Itainvest ha concesso alla INMA una «garanzia di mobilizzo di credito» collegata alla commessa delle navi «Corsica Ferries I» e «Corsica Ferries II», per un periodo di 10 anni e per un importo di ITL 32,44 miliardi. Tuttavia, dato che queste due navi sono state consegnate nel 1996 e il loro prezzo, in linea di massima, è stato pagato, la Commissione rileva che i crediti garantiti sono stati utilizzati nella gestione globale del cantiere. Essa rileva che le garanzie in questione, essendo state concesse mediante fondi pubblici, costituiscono aiuti di Stato assimilabili agli aiuti al funzionamento che rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1540/98 e che vanno inclusi nel massimale degli aiuti per i contratti. Ora, la Commissione constata che il Ministero competente ha già accordato il 9% del valore contrattuale prima degli aiuti per tutte le navi già consegnate, ossia il massimo degli aiuti consentito dall'art. 4, n. 1, della direttiva 90/684 (punto 29).
31 La Commissione ritiene che il numero e l'epoca delle obbligazioni per le quali la Itainvest si è portata garante mostrino che quest'ultima, in quanto società madre, era strettamente legata alla gestione quotidiana e rischiosa della INMA e, di conseguenza, non si è comportata come un investitore privato. La Commissione rileva che, tenuto conto dell'ammontare già elevato delle perdite evidenziate nel bilancio chiuso al 31 dicembre 1996, perdite di cui la Itainvest doveva essere a conoscenza molto prima del maggio 1997, la INMA si trovava in stato di insolvenza già a tale data e avrebbe dovuto essere sottoposta a procedura concorsuale (punto 30).
32 La Commissione ne deduce che la copertura delle perdite non può essere considerata come un aiuto per il salvataggio ai sensi degli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato per il salvataggio e per la ristrutturazione delle imprese in difficoltà (GU 1994, C 368, pag. 12) (punto 31).
33 Essa ritiene, parimenti, che gli apporti finanziari di ITL 21,4 miliardi nel 1997 e di ITL 103,7 miliardi nel 1998, destinati a coprire le perdite registrate, costituiscano aiuti poiché sono stati effettuati in circostanze che non sarebbero accettabili per un investitore operante in condizioni normali di economia di mercato. Pertanto, tale copertura di perdite sarebbe stata operata soltanto nell'intento di valorizzare artificialmente la INMA iniettando capitali a fondo perduto, dato che non è dimostrato che il prezzo di una eventuale vendita di quest'ultima da parte della Itainvest avrebbe coperto l'ammontare di ITL 120 miliardi «investito», tenuto conto in particolare della situazione che caratterizza il settore della costruzione navale (punti 32 e 33).
34 La Commissione ritiene al riguardo che la Itainvest, preferendo coprire le perdite della INMA anziché presentare istanza di fallimento, non abbia scelto la soluzione migliore. Infatti, quest'ultima soluzione avrebbe consentito di fare venir meno gli obblighi contrattuali e, conseguentemente, di diminuire il costo delle obbligazioni assunte nei confronti degli armatori. La Commissione osserva che, se così non fosse, ciò rafforzerebbe ancor più il suo convincimento che gli impegni assunti dalla Itainvest andavano ben oltre quelli che avrebbe assunto un investitore privato. La Commissione rileva inoltre che la Itainvest ha prestato una fideiussione di ITL 22,7 miliardi per la commessa «Tirrenia» nel marzo 1998 e una fideiussione di ITL 9 miliardi per la commessa «Stolt Nielsen» nel marzo e nel maggio 1998, ossia dopo aver preso la decisione di coprire le perdite della INMA in considerazione della situazione patrimoniale al 30 novembre 1997 (punto 34).
35 La Commissione ne conclude che la copertura delle perdite configura un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune (punto 35).
36 Nelle conclusioni della decisione impugnata, la Commissione constata che l'Italia ha illegittimamente concesso garanzie per la costruzione delle navi di cui alle commesse «Corsica Ferries», «Pugliola», «Tirrenia» e «Stolt Nielsen» ed ha coperto le perdite della INMA nel 1997 e nel 1998, in violazione dell'art. 88, n. 3, CE. Le garanzie concesse per la costruzione delle navi e la copertura delle perdite avrebbero dovuto essere calcolate entro i limiti del massimale degli aiuti per i singoli contratti di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva 90/684. Tali aiuti dovrebbero dunque essere recuperati (punto 36).
37 Ai sensi dell'art. 1 della decisione impugnata:
«L'aiuto di Stato concesso dall'Italia tramite la holding pubblica Itainvest al cantiere navale INMA SpA, sotto forma di garanzie per le commesse "Corsica Ferries", "Pugliola", "Stolt Nielsen" e "Tirrenia" e di copertura delle perdite per un importo di 120,4 miliardi di ITL (62,2 milioni di EUR), è incompatibile con il mercato comune».
38 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, della decisione impugnata:
«L'Italia adotta tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto di cui all'articolo 1 già illegittimamente concesso al beneficiario».
Procedimento e conclusioni delle parti
39 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 15 novembre 1999, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
40 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione ampliata) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento e, nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all'art. 64 del regolamento di procedura, ha posto taluni quesiti scritti cui le parti hanno risposto nel termine indicato.
41 All'udienza 7 giugno 2001 sono state sentite le difese delle parti, le quali hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale.
42 Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione impugnata;
- condannare la Commissione alle spese.
43 La convenuta chiede che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
44 A sostegno della loro istanza le ricorrenti invocano due motivi. Con il primo motivo deducono la violazione dell'art. 87 CE, dell'art. 1, lett. d), della direttiva 90/684 e dell'art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1540/98. Con il secondo motivo deducono la violazione delle forme sostanziali e un difetto di motivazione.
45 Nel caso di specie, occorre esaminare anzitutto questo secondo motivo. Infatti, il Tribunale potrà controllare la validità del ragionamento della Commissione solo se la motivazione dell'atto è sufficiente.
Argomenti delle parti
46 Nell'ambito di questo secondo motivo, le ricorrenti sostengono che la Commissione, nel valutare il caso di specie, ha omesso di prendere in considerazione i dati e gli argomenti relativi alla situazione finanziaria ed economica della INMA forniti dalle autorità italiane durante il procedimento amministrativo, ha omesso di chiedere chiarimenti alle autorità italiane e alle stesse ricorrenti e non ha appurato se esistevano ragioni economiche e finanziarie che potessero giustificare gli interventi della Itainvest a favore dell'INMA. Inoltre, le ricorrenti affermano che la decisione impugnata si fonda solo su mere supposizioni. Stando alle ricorrenti, queste varie lacune hanno gravemente viziato la motivazione della decisione impugnata, il che ha loro impedito di comprendere la motivazione stessa e di esercitare i loro diritti della difesa.
47 La Commissione replica che questo motivo non è adeguatamente sviluppato dalle ricorrenti, manca di riferimenti precisi e non individua i vizi formali denunciati. Inoltre, le due ricorrenti, pur essendo individualmente implicate fin dalla prima fase del procedimento promosso dalla Commissione ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE, non avrebbero ritenuto opportuno intervenire presentando osservazioni adeguate in tempo utile. D'altra parte, le ricorrenti si fonderebbero su considerazioni singolari per giustificare la loro assenza di ruolo nel procedimento amministrativo.
48 Ad ogni modo, la lettura della decisione impugnata, la quale conterrebbe una parte dedicata alla descrizione della INMA, una parte dedicata alle dettagliate osservazioni formulate dalle autorità italiane nella lettera 2 marzo 1999 e una parte dedicata alla valutazione degli aiuti, consentirebbe di confutare gli argomenti delle ricorrenti.
49 A tale riguardo, la Commissione sottolinea che gli argomenti che essa presenta nell'ambito del presente ricorso non sono affatto intesi a completare la motivazione della decisione impugnata, che è di per sé esauriente, bensì, semplicemente, a rispondere alle censure formulate nel ricorso e a confutarle.
50 La Commissione contesta inoltre l'affermazione delle ricorrenti secondo la quale la sua analisi si baserebbe su una valutazione ex post dei fatti di cui trattasi.
Giudizio del Tribunale
Osservazioni preliminari
51 In via preliminare va rilevato che la Commissione deduce che tale motivo non è stato adeguatamente sviluppato dalle ricorrenti.
52 E' vero che nella loro argomentazione le ricorrenti, deducendo una violazione dell'obbligo di motivazione, rimproverano alla Commissione soprattutto un errore manifesto di valutazione che sarebbe dovuto all'insufficienza dell'istruzione nel procedimento amministrativo. Si deve pertanto distinguere tale argomentazione, che mette in discussione la legittimità nel merito della decisione impugnata, dal motivo attinente al difetto di motivazione, che rientra nella violazione delle forme sostanziali e che, eventualmente, deve essere sollevato d'ufficio dal giudice comunitario (sentenze della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France, Racc. pag. I-1719, punto 67, e 22 marzo 2001, causa C-17/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I-2481, punti 35 e 38).
53 Ciò non toglie che le ricorrenti hanno altresì fatto valere che la decisione impugnata è inficiata da un grave vizio di motivazione in quanto esse non hanno potuto comprenderne i motivi.
54 Ne discende che l'argomento della Commissione non può essere accolto.
Sulla motivazione della decisione impugnata
55 Da una giurisprudenza costante risulta che la motivazione richiesta dall'art. 253 CE dev'essere adeguata alla natura dell'atto in questione e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La motivazione dev'essere valutata in base alle circostanze del caso di specie, in particolare in base al contenuto dell'atto, alla natura dei motivi addotti e all'interesse a ricevere spiegazioni che potrebbero avere i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall'atto. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto nell'accertare se la motivazione di un atto soddisfi le condizioni di cui all'art. 253 CE si deve tener conto non solo del tenore della stessa, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (sentenza della Corte 29 febbraio 1996, causa C-56/93, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-723, punto 86).
56 Ove si tratti di una decisione in cui la Commissione accerta l'esistenza di aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune, occorre ricordare che l'esercizio da parte della Commissione delle competenze attribuitele dall'art. 87, n. 3, CE presuppone l'esistenza di un aiuto concesso da uno Stato ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE. Pertanto, la Commissione è tenuta a verificare in primo luogo se la misura costituisca un aiuto statale ai sensi di tale articolo (sentenza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa T-296/97, Alitalia/Commissione, Racc. pag. II-3871, punto 73).
57 Per quanto riguarda la qualificazione di una misura di aiuto, dall'art. 253 CE discende che la Commissione deve indicare le ragioni per le quali ritiene che il provvedimento in questione rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 87, n. 1, CE (sentenze del Tribunale 30 aprile 1998, causa T-16/96, Cityflyer Express/Commissione, Racc. pag. II-757, punto 66; 13 giugno 2000, cause riunite T-204/97 e T-270/97, EPAC/Commissione, Racc. pag. II-2267, punto 36, e 29 settembre 2000, causa T-55/99, CETM/Commissione, Racc. pag. II-3207, punto 59). In tale contesto, la motivazione non può ridursi all'affermazione che la detta misura costituisce un aiuto, ma deve contenere un riferimento ai fatti concreti, in modo da consentire agli interessati di far conoscere utilmente il loro punto di vista sull'esistenza e sulla rilevanza dei fatti e delle circostanze addotti e al giudice comunitario di esercitare il suo controllo (v., in tal senso, sentenze della Corte 13 marzo 1985, cause riunite 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione, Racc. pag. 809, punti 19-30, e 24 ottobre 1996, cause riunite C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Germania e a./Commissione, Racc. pag. I-5151, punto 52).
58 In secondo luogo, la Commissione deve assicurarsi che la motivazione dell'atto controverso permetta di individuare con precisione gli aiuti considerati incompatibili con il Trattato e che devono essere soppressi (v., in tal senso, sentenza della Corte 27 giugno 2000, causa C-404/97, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-4897, punto 47).
59 Nel caso di specie, occorre ricordare il contesto nel quale si è inserita la decisione impugnata e, più in particolare, le circostanze in cui si è svolto il procedimento amministrativo in esito al quale la Commissione ha ritenuto che i provvedimenti controversi costituissero aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune.
60 A tale riguardo si deve rilevare che nella lettera 19 gennaio 1999 la Commissione ha invitato le autorità italiane a trasmettere informazioni riguardanti, in particolare, gli interventi della Itainvest a favore della INMA sotto forma di copertura di perdite. Per quanto riguarda le garanzie prestate alla INMA dalla Itainvest, la Commissione si è limitata a osservare che la maggior parte dei crediti bancari della INMA era stata coperta da garanzie della Itainvest, senza tuttavia chiedere la comunicazione di informazioni su tali provvedimenti.
61 La Commissione, interrogata su tale punto all'udienza, ha affermato che non le era sembrato opportuno chiedere alle autorità italiane informazioni sulle condizioni di concessione delle garanzie controverse. Pertanto, la Commissione ha valutato questi provvedimenti e li ha considerati aiuti di Stato senza disporre di tali informazioni.
62 Le autorità italiane, nella missiva con cui hanno risposto alla lettera 19 gennaio 1999, hanno rilevato anzitutto che questa lettera riguardava gli interventi finanziari effettuati dalla Itainvest a favore della INMA a decorrere dal 1997 e gli aiuti concessi alla INMA dal Ministero della Marina mercantile, divenuto in seguito Ministero dei Trasporti e della Navigazione. Esse hanno precisato che nella loro missiva fornivano gli elementi necessari per valutare i suddetti interventi finanziari.
63 In seguito alla presentazione dei dati finanziari relativi, da un canto, alla copertura di perdite e, dall'altro, alle garanzie prestate dalla Itainvest a favore della INMA, le autorità italiane hanno dichiarato quanto segue:
«Ciò premesso, si può senz'altro concludere nel senso che gli interventi finanziari sopra descritti sono pienamente coerenti con la normale prassi in un'economia di mercato [art. 1, lett. d), della direttiva]. Tenuto conto della perdita emersa nel maggio 1997, Itainvest ha infatti approfonditamente e prudentemente valutato, con l'ausilio di primarie società di consulenza, la situazione complessiva dell'impresa e le prospettive di sua dismissione.
In tale quadro, e in linea con i principi comunitari dianzi ricordarti, essa ha correttamente ritenuto che l'erogazione di ulteriori limitate risorse finanziarie costituisse, in quel momento, la soluzione oggettivamente preferibile sotto il profilo economico-finanziario in quanto idonea: a) ad evitare una situazione di default del cantiere che avrebbe determinato l'escussione immediata di fidejussioni per oltre 223 Mld/lire e oneri ulteriori quantificabili in altri 100 Mld/lire circa, e b) ad avviare la dismissione del cantiere alle migliori condizioni di realizzo».
64 Tenuto conto dell'obbligo posto dall'art. 253 CE e del contesto in cui la decisione impugnata è stata adottata, occorre esaminare se la Commissione abbia fornito una motivazione giuridicamente sufficiente della qualificazione come aiuti di Stato sia delle garanzie controverse concesse dalla Itainvest a favore della INMA sia della copertura da parte della Itainvest delle perdite registrate dalla INMA.
- Sulla motivazione della qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie prestate dalla Itainvest
65 In via preliminare, va ricordato che ai sensi dell'art. 1 della decisione impugnata le garanzie per le commesse «Corsica Ferries», «Pugliola», «Stolt Nielsen» e «Tirrenia» sono considerate aiuti concessi da uno Stato incompatibili con il mercato comune.
66 Nell'ambito del punto V della decisione impugnata, intitolato «Valutazione», le garanzie suddette sono, da un canto, quelle prestate nel 1996 a fronte delle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia», per un importo di ITL 42 miliardi (v. punto 24 della decisione impugnata), e a fronte delle commesse «Corsica Ferries», per un importo di ITL 32,44 miliardi (v. punto 29 della decisione impugnata), e, dall'altro, due fideiussioni a fronte delle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia», prestate nel 1998 per un importo, rispettivamente, di ITL 22,7 miliardi e di ITL 9 miliardi (v. punto 34 della decisione impugnata).
67 Le ricorrenti, nelle loro comparse e difese, ritengono che l'art. 1 della decisione impugnata si riferisca a tutte le garanzie sopra menzionate, fideiussioni comprese.
68 Tuttavia, la Commissione, rispondendo ad un quesito posto dal Tribunale nel corso dell'udienza, ha affermato che l'art. 1 della decisione impugnata si riferiva alle sole garanzie di cui ai punti 24 e 29 della stessa. Trattasi delle garanzie prestate nel 1996 a fronte delle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia», per un importo di ITL 42 miliardi, e a fronte delle commesse «Corsica Ferries», per un importo di ITL 32,44 miliardi, escluse le fideiussioni di cui al punto 34 della decisione impugnata.
69 Quanto alla garanzia riguardante la commessa «Pugliola», che non è oggetto di nessuno sviluppo particolare nell'ambito del punto V - «Valutazione» - della decisione impugnata, la Commissione ha riconosciuto all'udienza che l'art. 1 della detta decisione non avrebbe dovuto riferirsi a tale garanzia.
70 Ne discende che l'art. 1 della decisione impugnata deve essere annullato nella parte in cui si riferisce alla garanzia per la commessa «Pugliola».
71 Quanto alle fideiussioni relative alle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia» prestate nel 1998, occorre constatare che esse non sono oggetto dell'art. 1 della decisione impugnata. Infatti, al punto 34 della decisione impugnata, la Commissione, dopo avere concluso che gli impegni assunti dalla Itainvest andavano ben oltre quelli che avrebbe assunto un investitore privato in condizioni normali di mercato, si è semplicemente limitata a «rilevare» che nel prospetto degli impegni della Itainvest figuravano anche le dette fideiussioni. Tuttavia, la Commissione, come ha osservato all'udienza rispondendo ad un quesito del Tribunale, non si è pronunciata sulla qualificazione di tali fideiussioni come aiuti concessi da uno Stato incompatibili con il mercato comune. Pertanto, gli argomenti delle ricorrenti, nella parte in cui si riferiscono alle dette fideiussioni, sono privi di oggetto.
72 Alla luce di quanto precede, si deve esaminare se la Commissione abbia fornito una motivazione giuridicamente sufficiente della qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie cui si riferiscono effettivamente i punti 24 e 29 della decisione impugnata. A tale riguardo, occorre appurare se tale decisione faccia apparire, in maniera chiara e non equivoca, il ragionamento che ha condotto la Commissione a ritenere che un investitore privato non avrebbe prestato le dette garanzie e che queste ultime fossero, pertanto, aiuti di Stato ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE.
73 Si deve in proposito rammentare che nella lettera 19 gennaio 1999 la Commissione non aveva chiesto la comunicazione di informazioni riguardanti le garanzie relative alle commesse «Stolt Nielsen», «Tirrenia» e «Corsica Ferries» e che essa non aveva esposto, neanche sommariamente, i motivi per cui si doveva ritenere che la concessione di tali garanzie costituisse un aiuto di Stato. Ciò premesso, e tenuto conto del fatto che la Itainvest era strettamente legata alla INMA, di cui deteneva il 100% del capitale, era a maggior ragione necessario che la decisione impugnata fosse sufficientemente dettagliata a tale riguardo.
74 Quanto alle garanzie relative alle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia», al punto 24 della decisione impugnata la Commissione afferma che «risulta (...), alla lettura delle varie operazioni di finanziamento necessarie per l'esecuzione delle commesse in corso, che nessuna anticipazione di fondi da parte di enti finanziari avrebbe potuto essere accordata senza una garanzia di Itainvest, quindi senza ricorrere a fondi pubblici».
75 Ora, tale affermazione non può costituire una motivazione chiara e sufficiente della qualificazione come aiuti di Stato delle dette garanzie che consenta agli interessati di comprendere il ragionamento della Commissione quanto all'applicazione nel caso di specie del criterio dell'investitore privato e al giudice comunitario di esercitare il suo controllo. Occorre in proposito osservare che la Commissione non ha neanche fornito, a sostegno della sua affermazione, precisazioni circa le operazioni di finanziamento menzionate, né spiegazioni riguardo al legame esistente tra la concessione delle garanzie e l'intervento degli enti finanziari interessati.
76 E' vero che in occasione del procedimento contenzioso la Commissione ha prodotto taluni elementi atti ad esplicitare il punto 24 della decisione impugnata. Infatti, essa ha addotto che la sua conclusione, secondo la quale nessuna anticipazione di fondi da parte di enti finanziari avrebbe potuto essere accordata senza una garanzia della Itainvest, è spiegata dal «fatto che quest'ultima ha deliberatamente concesso tali garanzie malgrado le gravi difficoltà in cui versava la INMA, soprattutto per commesse assai onerose accettate a prezzi sottocosto e, di conseguenza, destinate al disastro finanziario». Tuttavia, nessuno di tali elementi figura nella decisione impugnata (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 12 dicembre 1996, causa T-16/91, Rendo e a./Commissione, Racc. pag. II-1827, punto 45, e 25 maggio 2000, causa T-77/95, Ufex e a./Commissione, Racc. pag. II-2167, punto 54).
77 Inoltre, al punto 25 della decisione impugnata la Commissione si limita ad affermare che le garanzie riguardanti le commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia» sono aiuti concessi da uno Stato e cita al riguardo un passo della sua comunicazione agli Stati membri sull'applicazione degli artt. [87] e [88] del Trattato CEE e dell'art. 5 della direttiva della Commissione 80/723/CEE alle imprese pubbliche dell'industria manifatturiera (GU 1993, C 307, pag. 3). Orbene, la Commissione, limitandosi ad invocare, a sostegno di tale affermazione, un passo della detta comunicazione senza indicare le considerazioni fattuali e giuridiche pertinenti nel caso di specie, non ha fornito una motivazione giuridicamente sufficiente della conclusione cui è giunta.
78 L'affermazione relativa alla natura di aiuti di Stato di tali garanzie è ripetuta nel primo periodo del punto 26 della decisione impugnata, anche qui senza fornire spiegazioni riguardo a tale qualificazione.
79 Ne discende che la qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie riguardanti le commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia» prestate dalla Itainvest a favore della INMA nel 1996 non è motivata.
80 Per quanto riguarda le garanzie a fronte delle commesse «Corsica Ferries», dichiarate incompatibili con il mercato comune nell'art. 1 della decisione impugnata, ai punti 28 e 29 di quest'ultima la Commissione afferma che le prime perdite registrate dalla INMA sono emerse non già nel maggio 1997, come sostenuto dalle autorità italiane, bensì alla chiusura del bilancio al 31 dicembre 1996 e che la cattiva situazione della INMA è stata causata da commesse diverse dalle commesse «Stolt Nielsen» e «Tirrenia». In proposito, la Commissione rileva che le due commesse «Corsica Ferries», anch'esse oggetto di garanzie della Itainvest a favore dei costruttori, sono state eseguite proprio nel 1996. Le informazioni fornite dalle autorità italiane indicherebbero che la Itainvest ha accordato alla INMA una garanzia di mobilizzo di credito collegata a queste due commesse. Ora, stando alla Commissione, poiché le due navi oggetto di tali commesse sono state consegnate e poiché il prezzo, in linea di massima, è stato pagato, i crediti garantiti sono stati utilizzati nella gestione globale del cantiere.
81 La Commissione prosegue dichiarando che, «[p]oiché le garanzie sono state concesse mediante fondi pubblici, si tratta di aiuti di Stato assimilabili ad aiuti al funzionamento che rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1540/98 e dovevano dunque essere inclusi nel massimale degli aiuti per i contratti e ridurre di conseguenza il livello degli aiuti concessi dal governo italiano».
82 Da tali rilievi risulta che, per quanto riguarda le commesse «Corsica Ferries», la motivazione della decisione impugnata è particolarmente ambigua. Infatti, al punto 29 della decisione impugnata si parla di «garanzie a favore dei costruttori» e di «una garanzia di mobilizzo di credito collegata alla commessa». Tuttavia, solo la garanzia di mobilizzo di credito collegata alla commessa sembra essere stata considerata un aiuto concesso da uno Stato. Ciononostante, in questo stesso punto la Commissione conclude che, «poiché le garanzie [al plurale] sono state concesse mediante fondi pubblici, si tratta di aiuti di Stato».
83 Tale ambiguità è rafforzata dalla circostanza che al punto 36 della decisione impugnata la Commissione constata che l'Italia ha illegittimamente concesso garanzie per la «costruzione delle navi relative alle commesse "Corsica Ferries"».
84 Ne discende che la decisione impugnata non consente di comprendere chiaramente quale sia l'aiuto «sotto forma di garanzie per le commesse "Corsica Ferries"» cui fa riferimento l'art. 1 della decisione impugnata. Inoltre, la Commissione non ha spiegato perché la garanzia di mobilizzo di credito collegata alla commessa relativa alle due navi «Corsica Ferries I e II», già consegnate, poteva essere qualificata, al punto 36 della decisione impugnata, come garanzia per la costruzione delle dette navi.
85 In ogni caso, la motivazione della decisione impugnata non permette di comprendere le ragioni per cui la Commissione ha ritenuto che tali garanzie siano aiuti concessi da uno Stato. Infatti, né le affermazioni relative alla situazione finanziaria della INMA alla chiusura dell'esercizio 1996 né quelle relative ai crediti garantiti consentono di concludere che al momento della concessione delle dette garanzie la situazione finanziaria della INMA fosse compromessa e che la Itainvest non si sia comportata come un investitore privato.
86 Ne deriva che la qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie riguardanti le commesse «Corsica Ferries» non è motivata.
87 All'udienza, la Commissione ha dedotto che la motivazione della qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie controverse era contenuta anche nel punto 30 della decisione impugnata, ai sensi del quale l'insieme delle constatazioni fatte dalla Commissione sul numero e sull'epoca delle obbligazioni per le quali la Itainvest si è portata garante mostra che quest'ultima, in quanto società madre, era strettamente legata alla gestione quotidiana e rischiosa della INMA e, di conseguenza, non si è comportata come un investitore privato.
88 Tuttavia, occorre di nuovo rilevare che a sostegno di tale affermazione la Commissione non ha fornito alcuna spiegazione e che quest'ultima non può essere trovata nei motivi precedenti della decisione impugnata. Infatti, la Commissione si fonda su supposizioni e omette di indicare i fatti concreti su cui basa la conclusione secondo cui la situazione finanziaria della INMA era compromessa al momento della concessione delle garanzie in questione e la Itainvest non si è comportata come un investitore privato.
89 Ne discende che la Commissione, per quanto riguarda la qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie controverse, non ha esposto i fatti e le considerazioni giuridiche che sono di importanza essenziale nell'economia della decisione.
90 Questa conclusione non può essere infirmata dall'argomento della Commissione secondo cui, in sostanza, essa non è stata informata sulle condizioni di concessione dell'insieme delle garanzie controverse perché tali informazioni non le sono state trasmesse in occasione del procedimento amministrativo.
91 In proposito, la Commissione non può far valere, per giustificare il difetto di motivazione della decisione impugnata, la frammentarietà delle informazioni trasmessele al riguardo durante il procedimento amministrativo, in quanto non ha esercitato tutti i poteri di cui disponeva per indurre le autorità italiane a fornirle le informazioni pertinenti relative alle condizioni finanziarie di concessione di tali garanzie (v., in tal senso, sentenza della Corte 13 aprile 1994, cause riunite C-324/90 e C-342/90, Germania e Pleuger Worthington/Commissione, Racc. pag. I-1173, punto 29). Infatti, come precedentemente rilevato, nella lettera 19 gennaio 1999 la Commissione non ha chiesto la comunicazione di informazioni sulle garanzie controverse (v. precedente punto 60). D'altronde, la Commissione, interrogata su tale punto all'udienza, ha affermato che non le era sembrato opportuno chiedere tali informazioni durante il procedimento amministrativo (v. precedente punto 61).
92 Infine, va osservato che è vero che nelle sue comparse la Commissione ha addotto un certo numero di elementi riguardanti la natura sociale dei compiti affidati alla Itainvest, la situazione finanziaria della INMA e la situazione del settore della costruzione navale, diretti a dimostrare che le garanzie in questione dovevano essere considerate aiuti concessi da uno Stato. Tuttavia, tale motivazione non figura nella decisione impugnata e non è idonea ad ovviare al difetto di motivazione precedentemente accertato.
93 Tenuto conto di tutto ciò che precede, si deve concludere che la motivazione della decisione impugnata non soddisfa l'obbligo di cui all'art. 253 CE per quanto riguarda la qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie di cui trattasi.
- Sulla motivazione della qualificazione come aiuto di Stato della copertura delle perdite
94 Nella decisione impugnata la Commissione ha rilevato che dal maggio 1997 la INMA si trovava in stato di insolvenza (v. punto 30 della decisione impugnata), che un investitore privato non avrebbe effettuato la copertura di perdite alla quale la Itainvest ha consentito nel 1997 e nel 1998 (v. punto 32 della decisione impugnata) e che, tenuto conto della situazione che caratterizza il settore della costruzione navale, non è dimostrato che il prezzo di una eventuale vendita della INMA da parte della Itainvest avrebbe coperto l'ammontare di ITL 120 miliardi «investito» sotto forma di copertura di perdite (v. punto 33 della decisione impugnata).
95 Tuttavia, nelle osservazioni 2 marzo 1999 le autorità italiane, replicando alla lettera 19 gennaio 1999, hanno sostenuto che la copertura da parte della Itainvest delle perdite registrate dalla INMA nel 1996 e nel 1997 corrispondeva pienamente alla prassi normale in un'economia di mercato.
96 In proposito, le autorità italiane, come sopra rilevato, hanno addotto che la Itainvest «ha correttamente ritenuto che l'erogazione di ulteriori limitate risorse finanziarie costituisse, in quel momento, la soluzione oggettivamente preferibile sotto il profilo economico-finanziario in quanto idonea: a) ad evitare una situazione di default del cantiere che avrebbe determinato l'escussione immediata di fidejussioni per oltre 223 Mld/lire e oneri ulteriori quantificabili in altri 100 Mld/lire circa, e b) ad avviare la dismissione del cantiere alle migliori condizioni di realizzo» (v. precedente punto 63).
97 Va osservato che gli argomenti svolti dalle autorità italiane nelle osservazioni 2 marzo 1999 sono stati riassunti dalla Commissione nei punti 10-18 della decisione impugnata.
98 Secondo la giurisprudenza citata al precedente punto 55, l'obbligo di motivazione non impone alla Commissione di affrontare tutti i punti di fatto e di diritto sollevati dagli interessati. L'istituzione è però tenuta a rispondere in forma motivata a ciascuno dei motivi essenziali dedotti dagli interessati.
99 Le considerazioni fattuali sopra menzionate non costituiscono affatto un argomento fuori luogo, privo di significato o chiaramente secondario delle autorità italiane, bensì un argomento essenziale, volto a dimostrare che la copertura da parte della Itainvest delle perdite registrate dalla INMA negli esercizi 1996 e 1997 non è un aiuto concesso da uno Stato ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE.
100 Ciò premesso, la Commissione era tenuta ad esporre alle autorità italiane, in modo chiaro e non equivoco, per quali ragioni non era fondato l'argomento secondo cui la Itainvest, preferendo coprire le perdite della INMA per minimizzare i costi che avrebbero potuto gravare su di essa in quanto garante e azionario unico, si è comportata come un investitore privato in un'economia di mercato.
101 E' vero che al punto 26 della decisione impugnata la Commissione afferma che, «se le autorità italiane intendono giustificare l'intervento di Itainvest sotto forma di copertura di perdite, in quanto meno oneroso rispetto agli obblighi derivanti da obbligazioni sotto forma di garanzia, occorre sottolineare che tali obbligazioni costituiscono fin dall'inizio un aiuto non notificato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, [CE] e rientrano nella nozione di aiuti di cui all'articolo 2, paragrafi 1 e 2, del regolamento (...) n. 1540/98».
102 A tale riguardo, si deve rilevare che la risposta della Commissione all'argomento delle autorità italiane si basa sulla dichiarazione della natura di aiuti di Stato delle garanzie prestate dalla Itainvest a favore della INMA. Ora, come già dichiarato, la motivazione della decisione impugnata non soddisfa l'obbligo di cui all'art. 253 CE per quanto riguarda la qualificazione come aiuti di Stato delle garanzie di cui trattasi. Pertanto, il Tribunale non è in grado di esercitare il suo controllo di legittimità sulla spiegazione fornita dalla Commissione al punto 26 della decisione impugnata.
103 Inoltre, al punto 34 della decisione impugnata la Commissione afferma di dubitare che, «preferendo coprire le perdite, Itainvest abbia scelto il costo minore poiché una semplice istanza di fallimento avrebbe in linea di massima l'effetto di far venir meno gli obblighi contrattuali, in particolare quelli riguardanti la commessa "Tirrenia" e di conseguenza di diminuire il costo delle obbligazioni assunte nei riguardi degli armatori, dato che uno degli effetti della procedura è di mettere anzitutto i creditori su un piede di parità e successivamente di privilegiare quelli che hanno realmente anticipato dei fondi, non già quelli che avrebbero diritto ad un indennizzo per mancato adempimento di una clausola contrattuale». Essa aggiunge che «se così non fosse ciò rafforzerebbe ancor più il [suo] convincimento (...) che gli impegni assunti da Itainvest andavano ben oltre quelli di un investitore privato operante in normali condizioni di mercato».
104 Tuttavia, da questo punto non risulta in modo comprensibile che la Commissione si sia pronunciata circa le conseguenze che un'istanza di fallimento della INMA avrebbe avuto sulle garanzie accordatele dalla Itainvest e, in particolare, circa la questione se, in tal caso, le dette garanzie avrebbero potuto essere attuate.
105 Così, la spiegazione della Commissione riguardo alla natura degli impegni contrattuali di cui a tale punto è talmente imprecisa ed equivoca da non permettere al Tribunale di esercitare il suo controllo quanto alla questione se, tenuto conto delle garanzie accordate dalla Itainvest a favore della INMA, fosse preferibile, come sostengono le autorità italiane, coprire le perdite registrate negli esercizi 1996 e 1997.
106 Da quanto precede risulta che la motivazione della qualificazione come aiuto di Stato della copertura di perdite non consente di sapere perché sono stati respinti gli argomenti essenziali delle autorità italiane e non permette al giudice comunitario di esercitare il suo controllo.
107 Ne discende che la motivazione della decisione impugnata non soddisfa l'obbligo di cui all'art. 253 CE per quanto riguarda la qualificazione come aiuto di Stato della copertura di perdite.
108 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, occorre dichiarare che, per quanto riguarda la qualificazione come aiuti di Stato dei provvedimenti controversi cui effettivamente si riferisce l'art. 1 della decisione impugnata, quest'ultima non soddisfa l'obbligo di motivazione prescritto dall'art. 253 CE.
109 Di conseguenza, si deve annullare la decisione impugnata per violazione delle forme sostanziali, senza che occorra esaminare l'altro motivo dedotto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
110 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Visto che la convenuta è rimasta soccombente e poiché le ricorrenti hanno concluso in tal senso, essa deve essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 20 luglio 1999, 2000/262/CE, relativa all'aiuto di Stato concesso dall'Italia al cantiere navale INMA tramite la holding pubblica Itainvest (ex GEPI), è annullata.
2) La Commissione sopporterà le spese proprie e quelle sostenute dalle ricorrenti.