CELEX: 61996CJ0392
Ambiente
Direttiva 85/337/CEE
Valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti e privati
Determinazione delle soglie limite

Motivazione della sentenza
1 Con domanda depositata in cancelleria il 5 dicembre 1996, la Commissione delle Comunità europee ha proposto a questa Corte, a norma dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso volto a far dichiarare che, non avendo adottato tutte le misure necessarie a garantire la corretta attuazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40; in prosieguo: la «direttiva»), l'Irlanda ha mancato agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva, e segnatamente dell'art. 12 di quest'ultima, e del Trattato CE.
2 La Commissione contesta all'Irlanda il fatto di aver proceduto ad una trasposizione non corretta dell'art. 4, n. 2, e dell'allegato II, punti 1, lett. b) e d), e 2, lett. a), nonché degli artt. 2, n. 3, 5 e 7 della direttiva.
3 L'art. 2, n. 1, della direttiva precisa i tipi di progetti che devono formare oggetto di uno studio:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto.
Detti progetti sono definiti nell'articolo 4».
4 Un certo numero di progetti devono sempre formare oggetto di valutazione. Essi sono descritti nell'allegato I della direttiva.
5 Per quanto riguarda gli altri tipi di progetti, l'art. 4, n. 2, prevede:
«I progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato II formano oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10 quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano.
A tal fine, gli Stati membri possono, tra l'altro, specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d'impatto o fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato II debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10».
6 L'allegato II elenca un certo numero di progetti, e in particolare:
«1.  Agricoltura
(...)
b) Progetti volti a destinare terre incolte o estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva
(...)
d) Primi rimboschimenti, qualora rischino di provocare trasformazioni ecologiche negative, e dissodamenti destinati a consentire la conversione ad un altro tipo di sfruttamento del suolo
(...)
2.  Industria estrattiva
a) Estrazione della torba
(...)».
7 L'art. 2, n. 3, della direttiva dispone:
«Gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva.
In questi casi gli Stati membri:
a) esaminano se sia opportuna un'altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione del pubblico le informazioni così raccolte;
b) mettono a disposizione del pubblico interessato le informazioni relative a tale esenzione e le ragioni per cui è stata concessa;
c) informano la Commissione, prima del rilascio dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano l'esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono eventualmente a disposizione dei propri cittadini.
La Commissione trasmette immediatamente i documenti ricevuti agli altri Stati membri.
La Commissione riferisce ogni anno al Consiglio in merito all'applicazione del presente paragrafo».
8 L'art. 3 della direttiva prevede che la valutazione dell'impatto ambientale individua, descrive e valuta gli effetti diretti e indiretti di un progetto, in particolare sull'uomo, la fauna e la flora, sul suolo, l'acqua, l'aria, il clima e il paesaggio, nonché sui beni materiali ed il patrimonio culturale.
9 L'art. 5 della direttiva dispone:
«1. Nel caso dei progetti che, a norma dell'articolo 4, devono formare oggetto di una valutazione dell'impatto ambientale ai sensi degli articoli da 5 a 10, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il committente fornisca, nella forma opportuna, le informazioni specificate nell'allegato III, qualora:
a) gli Stati membri ritengano che le informazioni siano appropriate ad una determinata fase della procedura di autorizzazione ed alle caratteristiche peculiari d'un progetto specifico o d'un tipo di progetto e dei fattori ambientali che possono subire un pregiudizio;
b) gli Stati membri ritengano che si possa ragionevolmente esigere che un committente raccolga i dati, tenendo conto fra l'altro delle conoscenze e dei metodi di valutazione disponibili.
2. Le informazioni che il committente deve fornire conformemente al paragrafo 1 comportano almeno:
- una descrizione del progetto con informazioni relative alla sua ubicazione, progettazione e dimensioni;
- una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente compensare rilevanti effetti negativi;
- i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull'ambiente;
- una sintesi non tecnica delle informazioni di cui al primo, secondo e terzo trattino.
3. Gli Stati membri, qualora lo reputino necessario, provvedono affinché le autorità mettano a disposizione del committente le informazioni appropriate di cui dispongono».
10 L'art. 7 della direttiva recita:
«Qualora uno Stato membro constati che un progetto può avere un impatto importante sull'ambiente di un altro Stato membro, o qualora uno Stato membro che potrebbe essere considerevolmente danneggiato ne faccia richiesta, lo Stato membro nel cui territorio si intende realizzare il progetto trasmette le informazioni raccolte ai sensi dell'articolo 5 all'altro Stato membro e contemporaneamente le mette a disposizione dei propri cittadini. Dette informazioni costituiscono la base per qualsiasi consultazione che si renda necessaria nell'ambito delle relazioni bilaterali tra i due Stati membri su un piano di reciprocità e di parità».
11 A norma dell'art. 12, n. 1, della direttiva, gli Stati membri dovevano prendere le misure necessarie per conformarsi a quest'ultima entro un termine di tre anni a decorrere dalla notifica. Poiché la direttiva è stata notificata il 3 luglio 1985 tale termine è scaduto il 3 luglio 1988.
12 Ritenendo che l'Irlanda non avesse trasposto correttamente la direttiva, il 13 ottobre 1989 la Commissione ha inviato una prima lettera di diffida con cui contestava l'inadeguatezza della trasposizione degli artt. 2 e 4 della direttiva, quanto ai progetti di cui agli allegati I e II, e la mancata trasposizione degli artt. da 5 a 9.
13 In risposta a detta lettera di diffida l'Irlanda ha comunicato due atti legislativi:
- la S.I. n. 349 del 1989, European Communities (Environmental Impact Assessment) Regulations (in prosieguo: la «S.I. n. 349»), e
- la S.I. n. 25 del 1990, Local Government (Planning and Development) Regulations (in prosieguo: la «S.I. n. 25»).
14 Ritenendo tuttavia che questa nuova legislazione non garantisse ancora un'adeguata trasposizione della direttiva, il 7 novembre 1991 la Commissione ha rivolto all'Irlanda un'ulteriore lettera di diffida.
15 Con lettera 12 maggio 1992, l'Irlanda ha risposto che in pratica le disposizioni della direttiva erano rispettate.
16 Il 28 aprile 1993 la Commissione, non soddisfatta di tale risposta, ha inviato all'Irlanda un parere motivato in cui si contestava, tra l'altro,
- di non aver debitamente recepito l'art. 4, n. 2, della direttiva e l'allegato II di quest'ultima,
- di non aver correttamente previsto le eccezioni di cui all'art. 2, n. 3, della direttiva,
- di non aver debitamente definito le informazioni che il committente deve fornire conformemente all'art. 5 della direttiva,
- di non aver debitamente definito le informazioni da fornire agli altri Stati membri conformemente all'art. 7 della direttiva.
17 Con lettera 20 agosto 1993 l'Irlanda ha contestato taluni degli addebiti mossile. In seguito, con lettera 7 dicembre 1994, essa ha comunicato i Local Government (Planning and Development) Regulations 1994 e, infine, con lettera 7 maggio 1996, la S.I. n. 101 del 1996, European Communities (Environmental Impact Assessment) (Amendment) Regulations 1996 (in prosieguo: la «S.I. n. 101»).
18 Peraltro, dopo l'invio del parere motivato è intercorso un fitto scambio di corrispondenza riguardo a denunce relative a classi di progetti controverse nel presente ricorso, vale a dire la denuncia n. P 95/4724, concernente in particolare il rimboschimento sul Pettigo Plateau, e la denuncia n. P 95/4219, concernente l'estrazione della torba, segnatamente sul sito di Clonfinane Bog.
Sulla violazione dell'art. 4, n. 2, e dell'allegato II, punti 1, lett. b) e d), e 2, lett. a), della direttiva
19 La Commissione addebita all'Irlanda il fatto di avere mal trasposto l'art. 4, n. 2, della direttiva fissando soglie limite assolute per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. b) (destinazione di terre incolte o di estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva) e d) (primi rimboschimenti/dissodamenti), e 2, lett. a) (estrazione della torba). Il carattere assoluto delle soglie limite non permetterebbe di garantire che ogni progetto che possa avere un notevole impatto ambientale venga sottoposto a uno studio di impatto, in quanto basterebbe che esso non raggiunga la soglia limite perché non sia sottoposto, indipendentemente dalle altre sue caratteristiche, a detto studio. Ora, l'art. 4, n. 2, della direttiva imporrebbe di prendere in considerazione l'insieme delle caratteristiche di un progetto, e non il solo fattore della dimensione o della grandezza. D'altra parte, l'art. 2, n. 1, indicherebbe anche la natura e l'ubicazione del progetto tra gli elementi di valutazione dell'eventuale notevole impatto ambientale del progetto stesso. Quest'analisi sarebbe conforme alle sentenze della Corte 2 maggio 1996, causa C-133/94, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-2323), e 24 ottobre 1996, causa C-72/95, Kraaijeveld e a. (Racc. pag. I-5403).
20 Secondo la Commissione, progetti che non superano le soglie limite fissate possono cionondimeno avere un impatto ambientale notevole. Due sono i fattori che rileverebbero a tale riguardo.
21 Il primo fattore attiene alla possibilità che taluni siti particolarmente sensibili o di valore vengano deteriorati da progetti che non superano le soglie limite stabilite. E' questo il caso delle aree riconosciute di valore e importanza per la tutela della natura e di quelle che presentano un particolare interesse dal punto di vista archeologico o geomorfologico.
22 Il secondo fattore attiene alla circostanza che la legislazione non tiene conto dell'effetto cumulativo dei progetti. Così, più progetti distinti che, considerati individualmente, non superano la soglia limite e, pertanto, non richiedono uno studio di impatto, se considerati insieme possono avere un notevole impatto ambientale.
23 La Commissione ritiene che la determinazione di soglie limite assolute per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. b) (destinazione di terre incolte o di estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva) e d) (primi rimboschimenti/dissodamenti), e 2, lett. a) (estrazione della torba), violi l'art. 4, n. 2, della direttiva in quanto sussiste l'uno e/o l'altro fattore. Essa presenta un certo numero di esempi di progetti che possono avere o che hanno avuto un notevole impatto ambientale ma che, a causa del carattere assoluto delle soglie limite, non hanno costituito oggetto di nessuno studio di impatto.
24 Quanto ai progetti volti a destinare terre incolte o estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva di cui all'allegato II, punto 1, lett. b), della direttiva, la Commissione contesta la soglia limite di 100 ha fissata all'art. 24 della S.I. n. 349 e al n. 1, lett. a), della parte II del suo allegato I, in combinato disposto con altre norme della legge irlandese di trasposizione della direttiva. A tal proposito essa constata che 60 000 ha di terre seminaturali situate in Irlanda occidentale sono state adibite a pascolo intensivo per pecore e soffrono d'un grave degrado. A giudizio della Commissione, l'aumento del patrimonio zootecnico ovino avrebbe dovuto formare oggetto di uno studio d'impatto dato che il carattere intensivo della coltivazione può essere determinato in base al numero di capi di bestiame per ettaro. D'altra parte, la direttiva fornirebbe una definizione ampia del termine «progetto», che comprenderebbe anche un «intervento» su uno spazio aperto come il pascolo di pecore. Tale tipo di progetto avrebbe conseguenze ambientali importanti in quanto comporterebbe un'alterazione delle terre incolte o delle estensioni seminaturali derivante da un eccessivo sfruttamento dei pascoli con conseguente degrado ed erosione del suolo.
25 Quanto ai primi rimboschimenti di cui all'allegato II, punto 1, lett. d), della direttiva, la Commissione contesta in particolare la soglia limite di 70 ha stabilita dalla S.I. n. 101. A mente di tale disposizione, nel caso di un primo rimboschimento si deve effettuare uno studio di impatto solo qualora l'area interessata, presa individualmente o insieme ad un'altra area adiacente piantata dal richiedente o a suo nome nei tre anni precedenti, rappresenti una superficie totale piantata superiore a 70 ha.
26 La Commissione sottolinea che i progetti di rimboschimento possono avere un notevole impatto sull'ambiente anche quando rimangano al di sotto della soglia di 70 ha.
27 Essa cita a tal proposito l'acidificazione e l'eutrofizzazione delle acque provocate dal rimboschimento. Essa fa riferimento alla relazione The trophic status of Lough Conn, An investigation into the causes of recent accelerated eutrophication (McGarrigle and others on behalf of the Lough Conn Committee, published by Mayo County Council in association with Environmental Protection Agency, Central Fisheries Board, North Western Fisheries Board, Teagasc, Bord na Mona, Department of Agriculture and Department of Marine, December 1993), e alla relazione A Study of the Effects of Stream Hydrology and Water Quality in Forested Catchments on Fish and Invertebrates (nota sotto il nome di «Aquafor report»).
28 Essa rileva peraltro la mancata presa in considerazione, da parte della normativa irlandese, del notevole impatto ambientale che i progetti di rimboschimento possono avere nelle regioni in cui si trovano torbiere attive di copertura. Ora, il rimboschimento, in quanto implica l'aratura, il drenaggio, l'utilizzo di concimi e un radicale cambiamento della vegetazione, trasforma l'ecosistema delle torbiere tanto profondamente che esso ne risulta praticamente distrutto. A tale riguardo la Commissione rinvia  alla pubblicazione Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland (Strout, Reeds and others, Nature Conservancy Council, UK), che esamina gli effetti del rimboschimento sulle torbiere di copertura.
29 La Commissione cita a titolo d'esempio i rimboschimenti effettuati nei Dunragh Loughs e nel Pettigo Plateau, portati alla sua attenzione dalla denuncia n. P 95/4724. Detti siti figurano nell'elenco delle aree appartenenti al patrimonio naturale (Natural Heritage Areas; in prosieguo: i «NHA») stilato dalle autorità irlandesi. Il Pettigo Plateau, in particolare, è una vasta torbiera di copertura intatta (2 097 ha circa) di grande interesse scientifico, ed è uno dei siti oggetto del contratto concluso il 28 dicembre 1995 tra la Commissione e il National Parks and Wildlife Service in applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 21 maggio 1992, n. 1973, che istituisce uno strumento finanziario per l'ambiente (Life) (GU L 206, pag. 1). Una parte di tale altopiano (619,2 ha) è stata classificata come zona di protezione speciale a norma della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1). Trattasi inoltre di un sito transfrontaliero nel senso che l'altopiano sconfina nella contea di Fermanagh nel Regno Unito, il quale propone di classificare la parte dell'altopiano che si trova nel suo territorio come zona di protezione speciale ai sensi della direttiva 79/409 e come zona speciale di conservazione ai sensi della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7). La parte dell'altopiano situata nel Regno Unito rischia di risentire del notevole impatto ambientale dei progetti di rimboschimento perché le piantagioni potrebbero avere un effetto nefasto sul regime idrico delle torbiere da ambo i lati della frontiera. Malgrado l'interesse di tale area, vi sono state realizzate piantagioni, in parte sovvenzionate, nessuna delle quali superava la soglia limite fissata.
30 La Commissione riconosce che la S.I. n. 101 costituisce un miglioramento rispetto alla legislazione precedente in quanto la soglia limite è stata abbassata da 200 ha a 70 ha. Tuttavia, la tutela resta insufficiente perché, in linea di massima, purché i rimboschimenti siano condotti da committenti diversi, ciascuno dei quali non superi la soglia di 70 ha in tre anni, un'intera zona proposta come NHA potrebbe essere rimboscata senza che venga richiesto uno studio di impatto. La normativa irlandese non prenderebbe sufficientemente in considerazione l'effetto cumulativo dei progetti.
31 Quanto ai dissodamenti destinati a consentire la conversione ad un altro tipo di sfruttamento del suolo di cui all'allegato II, punto 1, lett. d), della direttiva, la Commissione contesta la soglia limite di 100 ha fissata dalla legislazione irlandese [art. 24 della S.I. n. 349 e n. 2, lett. c), sub ii), della parte II del suo allegato I, in combinato disposto con altre norme della legge irlandese di trasposizione della direttiva; detta soglia è mantenuta nella legge più recente, la S.I. n. 101].
32 Essa ritiene che la legislazione irlandese non garantisca una valutazione preventiva del notevole impatto ambientale relativamente ai progetti di dissodamento che non sono sottoposti all'obbligo di studio d'impatto in ragione delle loro dimensioni, ma che, considerati insieme, possono tuttavia avere un notevole impatto ambientale.
33 Essa cita a tal riguardo i dissodamenti che hanno avuto luogo nella regione del Burren, un'ampia distesa di pavimenti calcarei nella contea di Clare, di eccezionale interesse per la sua fauna, per la sua flora e per i paesaggi naturali e ricca di vestigia archeologiche. Gli effetti cumulati di tali dissodamenti avrebbero allarmato lo Heritage Council e, da una relazione del 1996 redatta a sua richiesta e intitolata «A survey of recent reclamation in the Burren», risulterebbe che in detta area esistono 59 «nuovi» siti di dissodamento, di cui 31 in zone proposte come NHA, per una superficie totale di 256 ha. Gli interventi comporterebbero il livellamento di pavimenti calcarei con i bulldozer, l'estirpazione delle sterpaglie (i cespugli di nocciòli sono caratteristici di tale habitat), la semina e l'ammendamento delle terre dissodate. La relazione rileverebbe anche la perdita di numerose vestigia archeologiche e storiche, come i pozzi sacri e gli antichi sistemi fondiari.
34 Infine, quanto ai progetti di estrazione della torba di cui all'allegato II, punto 2, lett. a), della direttiva, la Commissione contesta la soglia limite di 50 ha fissata all'art. 24 della S.I. n. 349 e al n. 2, lett. a), della parte II del suo allegato I, in combinato disposto con altre norme della legge irlandese di trasposizione della direttiva.
35 Essa spiega che l'estrazione di fango implica il drenaggio, che determina il disseccamento della vegetazione da cui si forma la torba. La vegetazione cambia e si passa da una vegetazione dominata dagli sfagni e dai muschi a una vegetazione nella quale predominano le specie di torbe secche, finché la torbiera non viene colonizzata dagli alberi. L'abbassamento del livello della falda acquifera provoca un abbassamento del volume della torba, la cui inclinazione fa accrescere lo scolo delle acque, aggravando ulteriormente il dissecamento. L'estrazione della torba ha dunque un impatto ambientale notevole e irreversibile.
36 La Commissione cita il caso di Ballyduff-Clonfinane Bog, nella contea di Tipperary, da essa esaminato in modo particolareggiato in seguito alla denuncia n. P 95/4219. Questo sito di circa 312 ha comprende due torbiere, Ballyduff e Clonfinane (187 ha). Dopo uno studio condotto dal National Parks and Wildlife Service nel 1983, detto sito aveva ottenuto lo status di area d'interesse scientifico (Area of Scientific Interest o ASI). Secondo una relazione predisposta nel 1990 per il ministro delle Finanze irlandese, esso doveva far parte d'una rete di riserve naturali di torbiere alte. Nel 1995 esso è stato proposto come NHA. Inoltre, il sito era uno di quelli oggetto del contratto concluso il 28 dicembre 1995 tra la Commissione e il National Parks and Wildlife Service in applicazione del regolamento n. 1973/92. Esso ha inoltre beneficiato della decisione della Commissione 29 luglio 1996, C(96) 2113, concernente il fondo di coesione, che ha approvato la concessione di una somma di 344 000 ECU per la preservazione delle torbiere. Ciononostante, nel 1994 un progetto di estrazione della torba ha preso il via a Clonfinane senza che venisse richiesto uno studio di impatto, in quanto l'area interessata dal progetto era inferiore alla soglia di 50 ha. Quando, nel 1996, si è posta la questione se fosse necessario uno studio di impatto, il progetto interessava già più di 50 ha.
37 La Commissione paragona la soglia limite applicabile in materia di torbiere (50 ha) a quella applicabile in materia di estrazione di pietre, ghiaia, sabbia o argilla (5 ha), notando che, in quest'ultimo caso, una valutazione d'impatto ambientale è necessaria al di sotto di una superficie di 5 ha se l'amministrazione locale competente ritiene che vi sia la probabilità di rilevanti effetti ambientali (art. 24 della S.I. n. 349 e n. 2 della parte II del suo allegato I, nonché artt. 4, n. 1, e 6, n. 1, della S.I. n. 25). Il carattere assoluto della soglia applicabile in materia di torbiere impedirebbe qualunque valutazione in concreto della probabilità che un determinato progetto abbia un notevole impatto ambientale.
38 Essa ricorda che esistono almeno 49 società produttrici di torba e che l'economia dell'estrazione su scala ridotta è stata trasformata dall'entrata in funzione di nuove attrezzature per l'estrazione della torba, di modo che dal 1980 la quantità di torba estratta dai produttori privati è considerevolmente aumentata. Essa sottolinea che il fatto che nessun progetto d'estrazione della torba abbia dato luogo a valutazione d'impatto, malgrado perdite continue che pregiudicano la tutela della natura, dimostra che la soglia irlandese è tale da lasciare la direttiva senza effetto quanto alle torbiere importanti per la protezione dell'ambiente.
39 Nel controricorso, l'Irlanda contesta la ricevibilità della censura relativa all'effetto cumulativo dei progetti in quanto essa non sarebbe stata mossa nel corso del procedimento precontenzioso e, segnatamente, nel parere motivato. Essa sostiene altresì che le denunce cui la Commissione fa riferimento non possono essere ammesse come elementi di prova non essendo state menzionate nel parere motivato e formando oggetto di inchieste distinte.
40 In generale, l'Irlanda ritiene che la Commissione non abbia fornito la prova di un reale abuso delle soglie limite da parte di progetti cumulativi. A tal riguardo essa sottolinea che la possibilità teorica di siffatto abuso non rende illegittimo l'uso delle soglie dal momento che esso è previsto dalla direttiva ed è stato approvato nei due casi esaminati dalla Corte (citate sentenze Commissione/Belgio e Kraaijeveld e a.). Solo la direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE, che modifica la direttiva 85/337 (GU L 73, pag. 5), ha imposto di tener conto del cumulo di progetti.
41 Quanto ai progetti volti a destinare terre incolte o estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva di cui all'allegato II, punto 1, lett. b), della direttiva, l'Irlanda contesta che il pascolo di pecore come praticato nel suo territorio rientri nell'agricoltura intensiva e possa essere considerato come un progetto ai sensi dell'art. 1, n. 2, di tale direttiva. Non si tratterebbe d'un intervento sull'ambiente naturale o sul paesaggio ai sensi di detta disposizione e sarebbe assurdo sostenere che un allevatore sia tenuto a chiedere un'autorizzazione preventiva ogniqualvolta intenda aumentare il numero di pecore che possono pascolare su un terreno. Un sistema del genere sarebbe tanto più impraticabile in quanto gran parte dei terreni adibiti a pascolo di pecore sono terreni in comunione tra un certo numero di allevatori che hanno tutti il diritto di farvi pascolare le loro pecore.
42 L'Irlanda ritiene che la direttiva non sia stata mai diretta ad applicarsi a taluni tipi d'agricoltura, come l'allevamento di pecore su vaste distese di terreno, e che essa non sia adatta a tali pratiche, in particolare a motivo del costo della realizzazione degli studi di impatto rispetto al reddito degli allevatori. La protezione dell'ambiente formerebbe invece oggetto del programma istituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU L 215, pag. 85), applicato dal regolamento (CE) della Commissione 24 aprile 1996, n. 746, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio (GU L 102, pag. 19). Già oltre il 15% degli allevatori irlandesi parteciperebbe a detto programma di tutela dell'ambiente rurale volto a far sì che gli allevatori non pratichino l'allevamento intensivo sulle loro terre, e il ministero dell'Agricoltura avrebbe presentato alla Commissione proposte ai sensi del programma operativo per l'agricoltura, lo sviluppo rurale e la silvicoltura nell'ambito del quadro comunitario di sostegno per l'Irlanda 1994-1999, perché, a partire dal 1_ gennaio 1998, gli allevatori nelle aree danneggiate avessero diritto alle sovvenzioni sotto forma di premi per numero di montoni/pecore alla sola condizione di partecipare al programma di protezione dell'ambiente rurale.
43 Per quanto riguarda la censura relativa ai rimboschimenti, l'Irlanda sostiene che la Commissione non ha presentato alcun elemento di prova obiettivamente verificabile tale da dimostrare che progetti di rimboschimento inferiori alla soglia limite avessero avuto un impatto notevole sulle acque. Essa non avrebbe allegato al ricorso le due relazioni Lough Conn e Aquafor da essa citate, relazioni di cui una non sarebbe del resto ancora definitiva.
44 L'Irlanda contesta anche l'esistenza di una prova del fatto che taluni progetti di rimboschimento su torbiere abbiano avuto un notevole impatto ambientale. D'altronde, sarebbero pochi i progetti silvicoli realizzati su torbiere, dati i requisiti minimi di produttività del sistema delle sovvenzioni e dato il fatto che le torbiere hanno una produzione silvicola per ettaro inferiore agli altri tipi di terreni.
45 L'Irlanda sostiene inoltre che la Commissione ha presentato in maniera inesatta i problemi del Pettigo Plateau. Infatti, il rimboschimento ha avuto luogo solo su un'area esigua e quindi non richiedeva la consultazione delle autorità britanniche ai sensi dell'art. 7 della direttiva. Peraltro, l'area del Pettigo classificata come zona di protezione speciale in forza della direttiva 79/409 appartiene al National Parks and Wildlife Service e non è stata interessata dal rimboschimento. Infine, il National Parks and Wildlife Service avrebbe proposto di classificare la zona come NHA solo successivamente alla concessione di una sovvenzione per rimboschimento e senza sapere che vi doveva essere effettuato un rimboschimento. In ogni caso, le censure sollevate in tale denuncia riguarderebbero solamente la gestione del regime e non la trasposizione da parte dell'Irlanda dell'art. 4, n. 2, o dell'allegato II della direttiva.
46 Quanto ai dissodamenti, considerati all'allegato II, punto 1, lett. d), della direttiva, l'Irlanda osserva che la Commissione fornisce soltanto l'esempio della regione del Burren, che è una zona unica nel suo genere. Essa si basa su uno studio inedito e incompleto e non identifica i dissodamenti effettuati. D'altra parte, la superficie complessiva esaminata nella relazione citata dalla Commissione (250 ha circa) non sarebbe significativa, tenuto conto dell'estensione totale della regione del Burren (30 000 ha circa). Alla luce di tali elementi, l'Irlanda ritiene che la Commissione non abbia proceduto a una valutazione globale dei progetti di dissodamento in Irlanda, a differenza di quanto necessario in base alla citata sentenza Kraaijeveld e a.
47 L'Irlanda adduce lo stesso argomento quanto ai progetti di estrazione della torba di cui all'allegato II, punto 2, lett. a), della direttiva, facendo valere che la Commissione ha fornito un solo esempio di progetto d'estrazione inferiore alla soglia limite il quale, a suo dire, avrebbe avuto un notevole impatto ambientale.
48 Essa sostiene inoltre che le censure della Commissione attengono solamente all'estrazione di torba da torbiere che presentano un interesse per la conservazione. Esisterebbero a tal riguardo provvedimenti legali e amministrativi per proteggerle, vale a dire gli «Habitats Regulations», nonché la classificazione delle zone come NHA. La denuncia relativa all'estrazione di torba nel sito di Ballyduff-Clonfinane Bog dimostrerebbe soltanto la necessità di misure di conservazione. Essa riconosce che, anche se è vero che si sarebbero potute stabilire varie soglie limite, tenuto conto dell'istituzione di zone speciali di conservazione a norma degli «Habitats Regulations», ciò non le era parso necessario.
49 Quanto alle torbiere non sottoposte agli «Habitats Regulations», l'Irlanda giustifica la soglia di 50 ha in quanto essa mira a distinguere l'estrazione di torba a fini commerciali, che può avere un notevole impatto ambientale, dall'estrazione di torba a fini non commerciali, che rappresenta un'attività tradizionale della vita rurale irlandese. L'Irlanda sostiene che la direttiva non è stata concepita in modo da essere interpretata nel senso che richieda uno studio di impatto per l'estrazione di torba a fini non commerciali su scala ridotta. Richiedere studi di impatto per zone di torbiera di superficie esigua avrebbe la conseguenza di impedire qualsiasi estrazione a motivo della sproporzione tra il costo di una valutazione d'impatto e l'utile che ci si può attendere da un'estrazione di torba. Un'interpretazione siffatta della direttiva condurrebbe a negare il diritto tradizionale, in particolare dei coloni e dei mezzadri, di estrarre la torba delle torbiere per i loro propri bisogni.
Valutazione della Corte
50 In via preliminare, occorre esaminare il motivo fatto valere dall'Irlanda secondo il quale la censura relativa all'effetto cumulativo dei progetti sarebbe irricevibile in quanto essa non sarebbe stata mossa durante il procedimento precontenzioso e, segnatamente, nel parere motivato.
51 A tal riguardo è necessario ricordare che il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. L'oggetto di un ricorso ai sensi dell'art. 169 del Trattato è determinato dal procedimento precontenzioso previsto dallo stesso articolo. Pertanto, l'atto introduttivo del ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel parere motivato (v., in particolare, sentenza 11 giugno 1998, causa C-206/96, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3401, punto 13).
52 Nella specie, da un esame dei documenti scambiati nell'ambito del procedimento precontenzioso risulta che, sebbene la Commissione non abbia utilizzato espressamente i termini «effetto cumulativo dei progetti», essa ha cionondimeno affrontato tale questione nel quadro della più generale problematica della determinazione delle soglie limite, facendo per l'appunto valere che un committente può sottrarsi ad uno studio di impatto scindendo il progetto iniziale in vari progetti che non superino la soglia limite.
53 Pertanto non si può ritenere che il procedimento precontenzioso non abbia consentito all'Irlanda di sviluppare un'utile difesa contro la censura relativa all'effetto cumulativo dei progetti.
54 L'Irlanda deduce altresì a propria difesa il motivo secondo cui la Commissione non potrebbe utilizzare come prove di inadempimento denunce che non siano state menzionate nel parere motivato, in quanto ricevute posteriormente a tale parere, e che continuano a formare oggetto di inchieste distinte.
55 Tale motivo è tuttavia connesso alla questione della prova dell'inadempimento, che occorre esaminare globalmente.
56 L'Irlanda contesta che la Commissione abbia dimostrato un reale abuso nell'impiego delle soglie limite. A suo parere detta prova sarebbe necessaria per dimostrare l'inadempimento.
57 La Commissione replica che è l'uso di soglie limite assolute a costituire l'inadempimento e che ad essa bastava presentare un insieme di elementi da cui risultasse provato che l'uso di soglie siffatte poteva comportare che i progetti tali da avere un notevole impatto ambientale non venissero sottoposti ad uno studio di impatto in quanto al di sotto della soglia stabilita dalla legge. Essa aggiunge che richiedere, nell'ambito di un ricorso per inadempimento, la prova di seri e gravi danni all'ambiente per dimostrare l'inadeguatezza della trasposizione contrasterebbe con l'obiettivo di prevenzione della direttiva. Essa sottolinea infine la difficoltà che avrebbe a produrre prove concrete nel caso di progetti che si situano al di sotto delle soglie limite.
58 A tal riguardo occorre constatare come l'inadempimento che la Commissione rimprovera all'Irlanda consista nella trasposizione non corretta dell'art. 4, n. 2, della direttiva mediante il ricorso a soglie limite tali che, per determinare se un progetto vada sottoposto a uno studio di impatto, non viene preso in considerazione l'insieme delle sue caratteristiche. Taluni progetti che possono avere un notevole impatto ambientale possono pertanto venire sottratti all'obbligo di valutazione per il fatto di non raggiungere le soglie fissate.
59 Ne deriva che oggetto dell'inadempimento è il modo in cui la direttiva è stata trasposta nell'ordinamento irlandese e non il risultato concreto dell'applicazione della normativa di attuazione.
60 Per dimostrare che la trasposizione di una direttiva è insufficiente o inadeguata non è necessario comprovare gli effetti reali della normativa nazionale di attuazione. Infatti, nel testo stesso di tale normativa è insita l'insufficienza o la manchevolezza della trasposizione.
61 Pertanto, nulla osta a che la Commissione dimostri detta manchevolezza o insufficienza senza attendere che l'applicazione della legge di trasposizione produca effetti pregiudizievoli.
62 L'opinione contraria sarebbe tanto più ingiustificata nella fattispecie in quanto la direttiva in questione si inserisce nell'ambito della politica comunitaria dell'ambiente, la quale, come ricorda il primo considerando della direttiva, consiste nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti.
63 Di conseguenza, poco importa che gli elementi di prova forniti dalla Commissione a sostegno del ricorso siano mere denunce di cui non è ancora stata compiuta l'istruzione.
64 Quanto alla censura relativa alle soglie, occorre ricordare che, se è vero che l'art. 4, n. 2, secondo comma, della direttiva conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità per specificare taluni tipi di progetti da sottoporre a valutazione d'impatto o fissare criteri e/o soglie limite da adottare, il detto margine trova però i suoi limiti nell'obbligo enunciato all'art. 2, n. 1, di sottoporre ad una valutazione d'impatto i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione (sentenza Kraaijeveld e a., citata, punto 50).
65 Pertanto, uno Stato membro che dovesse fissare criteri e/o soglie limite che tengano conto solo delle dimensioni dei progetti, e non anche della loro natura e della loro ubicazione, eccederebbe il margine di discrezionalità di cui dispone ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva.
66 Infatti, anche un progetto di dimensioni ridotte può avere un notevole impatto ambientale se è ubicato in un luogo in cui i fattori ambientali descritti all'art. 3 della direttiva, come la fauna e la flora, il suolo, l'acqua, il clima o il patrimonio culturale, sono sensibili al minimo cambiamento.
67 Parimenti, indipendentemente dalle sue dimensioni, un progetto può avere un notevole impatto qualora, a causa della sua natura, rischi di trasformare detti fattori ambientali in modo sostanziale o irreversibile.
68 Nell'ambito della dimostrazione dell'esistenza di un inadempimento in tal senso da parte dell'Irlanda, la Commissione ha presentato vari esempi convincenti di progetti che, pur considerati unicamente per le loro dimensioni, possono tuttavia avere un notevole impatto ambientale a causa della loro natura o della loro ubicazione.
69 L'esempio più significativo è quello del rimboschimento, in quanto esso, se realizzato in regioni in cui si trovano torbiere di copertura attive, comporta, per la sua natura e la sua ubicazione, la distruzione dell'ecosistema delle torbiere e la perdita irreversibile di biotopi originali, rari e di grande interesse scientifico. In quanto tale, esso può anche provocare l'acidificazione e l'eutrofizzazione delle acque.
70 Era tuttavia necessario e possibile prendere in considerazione elementi come la natura o l'ubicazione dei progetti, ad esempio fissando più soglie limite corrispondenti a dimensioni di progetti diverse, applicabili in funzione della natura o dell'ubicazione del progetto.
71 A tal proposito si deve respingere la spiegazione dell'Irlanda secondo cui l'esistenza di altre normative poste a tutela dell'ambiente, come gli «Habitats Regulations», rendeva superfluo l'obbligo di valutazione dei progetti di rimboschimento, di dissodamento o di estrazione della torba realizzati in luoghi sensibili dal punto di vista ambientale. Infatti, nulla nella direttiva fa ritenere escluse dal suo ambito di applicazione le regioni o le aree protette per altri aspetti in forza di altre disposizioni di origine comunitaria.
72 Ne consegue che, fissando, per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. d), e 2, lett. a), della direttiva, soglie limite che tengono conto solo delle dimensioni e non anche della natura e dell'ubicazione dei progetti, l'Irlanda ha ecceduto il margine di discrezionalità di cui disponeva ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva.
73 Quanto all'effetto cumulativo dei progetti, occorre ricordare che i criteri e/o le soglie limite di cui all'art. 4, n. 2, hanno lo scopo di agevolare la valutazione delle caratteristiche concrete di un progetto al fine di stabilire se vada sottoposto all'obbligo di valutazione e non di sottrarre anticipatamente a detto obbligo talune classi complete di progetti di cui all'allegato II che si prevede di attuare nel territorio di uno Stato membro (sentenze Commissione/Belgio, citata, punto 42; Kraaijeveld e a., citata, punto 51, e 22 ottobre 1998, causa C-301/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6135, punto 45).
74 La questione se, nel fissare tali criteri e/o soglie limite, lo Stato membro abbia ecceduto il suo margine di discrezionalità non può essere risolta con riferimento alle caratteristiche di un unico progetto, ma dipende da una valutazione globale delle caratteristiche dei progetti di tale natura che si prevede di realizzare nel territorio dello Stato membro interessato (sentenza Kraaijeveld e a., citata, punto 52).
75 Pertanto, uno Stato membro che dovesse fissare i criteri e/o le soglie limite a un livello tale che in pratica la totalità dei progetti d'un certo tipo resterebbe a priori sottratta all'obbligo di valutazione di impatto eccederebbe il margine di discrezionalità di cui dispone ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva, a meno che la totalità dei progetti esclusi potesse considerarsi, sulla base di una valutazione globale, come inidonea a produrre un impatto ambientale importante (v., in tal senso, sentenza Kraaijeveld e a., citata, punto 53).
76 Ciò si verificherebbe nel caso di uno Stato membro che si limitasse a fissare un criterio di dimensione dei progetti e che, per il resto, non si assicurasse che l'obiettivo della normativa non venga aggirato tramite un frazionamento dei progetti. Infatti, la mancata presa in considerazione dell'effetto cumulativo dei progetti comporta in pratica che la totalità dei progetti d'un certo tipo può venire sottratta all'obbligo di valutazione mentre, presi insieme, tali progetti possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell'art. 2, n. 1, della direttiva.
77 Per dimostrare l'esistenza di un inadempimento al riguardo da parte dell'Irlanda, la Commissione ha anche addotto vari esempi degli effetti della normativa irlandese così come è redatta.
78 Così, l'Irlanda non ha contestato il fatto che nessun progetto di estrazione della torba di cui all'allegato II, punto 2, lett. a), della direttiva ha formato oggetto d'uno studio di impatto mentre l'estrazione della torba su scala ridotta si è meccanizzata, industrializzata e considerevolmente intensificata, determinando la perdita continua di aree di torbiera importanti per la protezione della natura.
79 Quanto ai primi rimboschimenti di cui all'allegato II, punto 1, lett. d), della direttiva, si deve constatare che, incentivati dalla concessione di sovvenzioni, essi possono venire realizzati gli uni in prossimità degli altri senza che si effettui il ben che minimo studio d'impatto purché siano condotti da committenti diversi ciascuno dei quali non superi la soglia di 70 ha in tre anni.
80 La Commissione ha anche citato l'esempio dei dissodamenti di cui all'allegato II, punto 1, lett. d), della direttiva, per i quali la normativa irlandese non tiene conto dell'effetto cumulativo dei progetti. D'altronde, non si è contestato il fatto che numerosi progetti di dissodamento sono stati realizzati nella regione del Burren senza che sia stato effettuato il ben che minimo studio di impatto, e ciò malgrado si tratti di una regione di innegabile interesse. I pavimenti calcarei, caratteristici di detta regione, sono stati distrutti, così come la vegetazione e i resti archeologici, per far spazio a pascoli. Considerati congiuntamente, tali interventi potevano avere un notevole impatto ambientale.
81 Per quanto riguarda più in particolare l'allevamento delle pecore, la Commissione ha dimostrato che, incentivata anch'essa dalla concessione di sovvenzioni, tale attività si era sviluppata in modo sfrenato, il che può comportare effetti negativi per l'ambiente. Tuttavia, la Commissione non ha provato che l'allevamento ovino praticato in Irlanda costituisca un progetto ai sensi dell'art. 1, n. 2, della direttiva.
82 Da quanto sopra esposto risulta che, avendo fissato soglie limite per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. d), e 2, lett. a), della direttiva, senza peraltro assicurarsi che l'obiettivo della normativa non venisse aggirato tramite un frazionamento dei progetti, l'Irlanda ha ecceduto il margine di discrezionalità di cui disponeva ai sensi degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva.
83 Conseguentemente, la censura relativa alla violazione dell'art. 4, n. 2, della direttiva per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. d), e 2, lett. a), è fondata.
Sulla violazione dell'art. 2, n. 3, della direttiva
84 La Commissione asserisce che la S.I. n. 349 prevede un sistema di esenzione che permette al ministro competente di dispensare un progetto dall'obbligo di studio di impatto qualora ritenga che ciò sia giustificato da circostanze eccezionali. Tale disposizione non sarebbe conforme alla direttiva in quanto, da una parte, il ministro non sarebbe tenuto ad esaminare se sia opportuna un'altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione del pubblico le informazioni così raccolte e, dall'altra, egli non sarebbe tenuto a informare la Commissione.
85 L'Irlanda ha precisato all'udienza che la normativa di modifica era stata appena adottata.
86 Tuttavia, secondo una giurisprudenza costante, le modifiche introdotte nella normativa nazionale sono irrilevanti ai fini della pronuncia sull'oggetto di un ricorso per inadempimento, allorché non sono state attuate prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato (v., in particolare, sentenza 1_ giugno 1995, causa C-123/94, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-1457, punto 7).
87 Occorre pertanto dichiarare fondata la censura relativa alla violazione dell'art. 2, n. 3, della direttiva.
Sulla violazione dell'art. 5 della direttiva
88 La Commissione ritiene che la legge irlandese non trasponga adeguatamente l'art. 5 in quanto non prevede in alcun modo che venga verificata la pertinenza o la ragionevolezza della richiesta al committente di fornire le informazioni specificate nell'allegato III. Infatti, l'art. 2, n. 5, della S.I. n. 349 prevede semplicemente che uno studio di impatto può comprendere tali informazioni.
89 L'Irlanda ha precisato all'udienza che la normativa di modifica era stata appena adottata.
90 Per lo stesso motivo indicato al punto 86 della presente sentenza, occorre dichiarare fondata la censura relativa alla violazione dell'art. 5 della direttiva.
Sulla violazione dell'art. 7 della direttiva
91 La Commissione asserisce che l'art. 17 della S.I. n. 25 sembra recare attuazione dell'art. 7 quanto ai progetti che richiedono un'autorizzazione a norma degli Irish Local Government (Planning and Development) Acts 1963-1983. Esso prevede un meccanismo in base al quale le autorità locali devono notificare al ministro irlandese dell'Ambiente qualunque domanda che possa avere un impatto notevole sull'ambiente di un altro Stato membro. Il ministro può quindi chiedere all'autorità locale di fornirgli le informazioni e i documenti da lui ritenuti necessari.
92 Essa ritiene tuttavia che tale disposizione non costituisca una trasposizione adeguata dell'art. 7 della direttiva dato che il ministro non è esplicitamente tenuto a trasmettere le informazioni all'altro Stato membro. Peraltro, il ministro non dispone del potere di esigere informazioni dalle autorità locali qualora sia l'altro Stato membro a chiedere di essere consultato.
93 Nella fase scritta del procedimento, l'Irlanda ha precisato di voler chiarire la sua normativa e che la normativa di modifica era in corso di elaborazione. All'udienza, essa ha inoltre precisato che gli accordi relativi all'Irlanda del Nord avrebbero in futuro consentito migliori comunicazioni con il Regno Unito.
94 Per il motivo indicato al punto 86 della presente sentenza, occorre dichiarare fondata la censura relativa alla violazione dell'art. 7 della direttiva.
95 Da quanto precede scaturisce che, non avendo adottato i provvedimenti necessari alla corretta attuazione dell'art. 4, n. 2, per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. d), e 2, lett. a), e non avendo attuato gli artt. 2, n. 3, 5 e 7 della direttiva, l'Irlanda ha mancato agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva. Per il resto il ricorso è respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
96 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha chiesto la condanna dell'Irlanda alle spese. Essendo risultata sostanzialmente soccombente, quest'ultima va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato i provvedimenti necessari alla corretta attuazione dell'art. 4, n. 2, per le classi di progetti di cui all'allegato II, punti 1, lett. d), e 2, lett. a), e non avendo attuato gli artt. 2, n. 3, 5 e 7 della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, l'Irlanda ha mancato agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) L'Irlanda è condannata alle spese.