CELEX: 62002CJ0160
Seguridad social de los trabajadores migrantes
Régimen austriaco de suplemento compensatorio para las pensiones de jubilación
Calificación de las prestaciones y licitud del requisito de residencia con arreglo al Reglamento (CEE) nº1408/71

Mediante resolución de 26 de marzo de 2002, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de abril siguiente, el Oberster Gerichtshof
planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 4, apartado 2
bis,
y 10
bis
y del anexo II
bis
del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad
social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan
dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre
de 1996 (DO 1997, L 28, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»).
Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Sr. Skalka y la Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft
(instituto de seguridad social de los trabajadores de los sectores industrial y artesanal; en lo sucesivo, «Sozialversicherungsanstalt»),
en relación con la negativa de ésta a conceder al Sr. Skalka el «suplemento compensatorio» de su pensión de jubilación previsto
por la Gewerbliche Sozialversicherungsgesetz (Ley federal de 11 de octubre de 1978, relativa al régimen de seguridad social
de los trabajadores autónomos del sector comercial; en lo sucesivo, «GSVG»).
Marco jurídico
Normativa comunitaria
El artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 dispone:
«El presente Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con:
[…]
c)
las prestaciones de vejez;
[…]»
Conforme al artículo 4, apartado 2
bis,
de dicho Reglamento, éste se aplica a las prestaciones especiales de carácter no contributivo sujetas a una legislación o
a un régimen distintos de los mencionados en el apartado 1 de dicho artículo o de los excluidos en virtud del apartado 4 del
mismo artículo, cuando dichas prestaciones vayan destinadas, en particular, a cubrir, con carácter supletorio, complementario
o accesorio, las contingencias correspondientes a las ramas contempladas en el apartado 1, letras a) a h), del citado artículo.
El artículo 10
bis,
apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 establece:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 10 y en el título III, las personas a las que se aplica el presente Reglamento se
beneficiarán de las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo mencionadas en el apartado 2
bis
del artículo 4 exclusivamente en el territorio del Estado miembro en el que residan y con arreglo a la legislación de dicho
Estado, siempre que estas prestaciones se mencionen en el Anexo II
bis.
Las prestaciones serán satisfechas por la institución del lugar de residencia y a su cargo.»
El anexo II
bis
del Reglamento nº 1408/71, titulado «Prestaciones especiales de carácter no contributivo», incluye, en su punto «K. Austria»,
letra a), la siguiente mención:
«Suplemento compensatorio (Ley Federal de 9 de septiembre de 1955 sobre el Seguro Social General – [ASVG], Ley Federal de
11 de octubre de 1978 relativa al Seguro Social para personas que trabajen en el comercio – GSVG y Ley Federal de 11 de octubre
de 1978 relativa al Seguro Social para los productores agrarios – BSVG).»
Normativa nacional
El sistema austriaco de pensiones tiene por objetivo garantizar al asegurado, al llegar a la vejez o en caso de disminución
de su capacidad laboral, una prestación acorde con su nivel de vida anterior a la jubilación o a la declaración de invalidez.
Si la prestación no garantiza un nivel de vida adecuado, denominado «nivel de referencia», en el caso de que los períodos
de seguro hayan sido demasiado cortos o de que la base de cálculo sea muy baja, la legislación austriaca prevé que se abone
un suplemento compensatorio. El régimen de los suplementos compensatorios se rige, para las situaciones como la del procedimiento
principal, por la Ley federal de 9 de septiembre de 1955, sobre el seguro social general, y por la GSVG.
Con arreglo al artículo 149, apartado 1, de la GSVG, cuando el importe de la pensión, incrementado, conforme al artículo 150
de la misma Ley, con la renta neta derivada de otros ingresos y con las demás cantidades que deban tenerse en cuenta, no alcance
el nivel de referencia, su titular tendrá derecho a un suplemento compensatorio igual a la diferencia entre el nivel de referencia
y su renta personal, siempre que tenga su residencia habitual en Austria.
Este suplemento sólo puede abonarse a quienes tengan reconocido un derecho a pensión en virtud del régimen obligatorio de
pensiones y constituye una prestación complementaria con respecto a esta pensión. La Administración lo calcula de oficio a
raíz de la solicitud de pensión, sin que sea necesaria la presentación de una solicitud separada, y su pago, simultáneo al
de la pensión, queda a cargo de la entidad gestora.
El artículo 156 de la GSVG regula la financiación del suplemento compensatorio. El apartado 1 de dicho artículo prevé que,
sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo, el suplemento compensatorio debe ser reembolsado por el
Land austriaco en el que tenga su sede la entidad asistencial que lo haya adelantado al beneficiario. Conforme a dicho apartado
2, el Estado federal participa en los gastos causados por el pago de los suplementos compensatorios y determina el importe
de dicha participación en la Finanzausgleichsgesetz (Ley de compensación financiera).
En realidad, el Estado federal se hace cargo de la financiación total de los suplementos compensatorios.
Litigio principal y cuestión prejudicial
El demandante en el procedimiento principal, el Sr. Skalka, es nacional austriaco. Desde el 1 de mayo de 1990 percibe de la
Sozialversicherungsanstalt una pensión de invalidez. Desde que cumplió los 60 años de edad, percibe esta misma prestación
en concepto de pensión anticipada de vejez por haber cubierto un período largo de seguro.
El Sr. Skalka tiene su residencia habitual en Tenerife desde finales de 1990. El 16 de diciembre de 1999, solicitó a la Sozialversicherungsanstalt
la concesión del suplemento compensatorio de conformidad con la GSVG. Dicho organismo desestimó esta solicitud el 12 de octubre
de 2000, por considerar que el Sr. Skalka tenía su residencia habitual en el extranjero y que la prestación de que se trata
no es exportable.
El Sr. Skalka interpuso un recurso contra esta resolución desestimatoria. A juicio de los órganos jurisdiccionales que conocieron
del fondo del asunto en primera instancia y en apelación, el suplemento compensatorio es una prestación especial de carácter
no contributivo a efectos del artículo 10
bis
del Reglamento nº 1408/71, que no puede concederse, conforme a dicho artículo, a una persona que resida de modo habitual en
un Estado miembro que no sea la República de Austria.
Ambos órganos jurisdiccionales consideraron innecesario plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia acerca de
la calificación jurídica de la prestación de que se trata en el litigio principal a efectos del Reglamento nº 1408/71, por
entender que la sentencia de 8 de marzo de 2001, Jauch (C‑215/99, Rec. p. I‑1901), esclarecía suficientemente este extremo.
El Sr. Skalka, al estimar que debería haberse planteado una cuestión ante el Tribunal de Justicia, interpuso un recurso de
casación contra la sentencia de apelación ante el Oberster Gerichtshof, que decidió suspender el procedimiento y plantear
al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Deben interpretarse el artículo 10
bis
y el anexo II
bis
del Reglamento nº 1408/71 en el sentido de que el suplemento compensatorio previsto por la Ley federal austriaca de 11 de
octubre de 1978, relativa al régimen de seguridad social de los trabajadores autónomos del sector comercial, está comprendido
dentro de su ámbito de aplicación y, por tanto, constituye una prestación especial de carácter no contributivo conforme al
artículo 4, apartado 2
bis,
del mismo Reglamento, de modo que la situación de quienes, como el demandante, reúnan con posterioridad al 1 de junio de
1992 los requisitos para la concesión de dicha prestación se rige exclusivamente por el sistema de coordinación establecido
en el mencionado artículo 10
bis?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el suplemento compensatorio, previsto por
la GSVG e incluido en el anexo II
bis
del Reglamento nº 1408/71, constituye una prestación especial de carácter no contributivo en el sentido del artículo 4, apartado
2
bis,
del mismo Reglamento, de modo que la situación de quienes, como el demandante en el litigio principal, reúnan con posterioridad
al 1 de junio de 1992 los requisitos para la concesión de dicha prestación se rige exclusivamente, a partir del 1 de enero
de 1995, fecha de la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea, por el sistema de coordinación establecido en
el artículo 10
bis
del mencionado Reglamento y, en consecuencia, tal prestación sólo puede concederse a quienes residan habitualmente en Austria.
Las excepciones al carácter exportable de las prestaciones de seguridad social, previstas en el artículo 10
bis
del Reglamento nº 1408/71, deben interpretarse restrictivamente. Esta disposición sólo puede aplicarse a las prestaciones
que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2
bis,
del Reglamento nº 1408/71, es decir, a las prestaciones que presenten al mismo tiempo un carácter especial y no contributivo
y que se mencionen en el anexo II
bis
de dicho Reglamento (sentencia Jauch, antes citada, apartado 21).
Como se ha recordado en el apartado 6 de la presente sentencia, el suplemento compensatorio figura en la lista de las prestaciones
especiales de carácter no contributivo, en el sentido del artículo 4, apartado 2
bis,
del Reglamento nº 1408/71, que se recoge en el anexo II
bis
del mismo Reglamento.
Por consiguiente, debe verificarse si, por un lado, la prestación de que se trata es especial y cubre con carácter supletorio,
complementario o accesorio las contingencias correspondientes a alguna o algunas de las ramas de seguridad social contempladas
en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, y si, por otro lado, dicha prestación tiene carácter no contributivo.
Prestación especial
A juicio de la Sozialversicherungsanstalt, de todos los Gobiernos que han presentado observaciones y de la Comisión, las prestaciones
especiales a que se refiere el artículo 4, apartado 2
bis,
tienen carácter mixto. Se caracterizan por estar relacionadas, por un lado, con la seguridad social, al reconocerse a quienes
cumplen los requisitos para percibir la prestación de seguridad social a la que están vinculadas, y, por otro lado, con la
asistencia social, puesto que no se basan en períodos de actividad o de cotización y pretenden atenuar una situación manifiesta
de necesidad.
El suplemento compensatorio austriaco responde a los criterios que el Tribunal de Justicia ya formuló en la sentencia de 27
de septiembre de 1988, Lenoir (313/86, Rec. p. 5391).
La función es reconocer ingresos complementarios a los beneficiarios de prestaciones de seguridad social insuficientes, garantizando
a quienes perciben ingresos totales por debajo del límite legal un mínimo de medios de vida. Puesto que pretende garantizar
a los titulares de pensiones medios mínimos de subsistencia, la mencionada prestación tiene carácter de ayuda social. Dicha
prestación se halla estrechamente relacionada con la situación económica y social del país de que se trate y su importe, fijado
por la ley, tiene en cuenta el nivel de vida en dicho país. En consecuencia, su finalidad se vería frustrada si se concediera
fuera del Estado de residencia.
El carácter especial de la prestación, en el sentido del artículo 4, apartado 2
bis,
del Reglamento nº 1408/71, depende de su finalidad. Debe reemplazar o completar una prestación de seguridad social y tener
carácter de ayuda social justificada por razones económicas y sociales y establecida en una normativa que prevea criterios
objetivos (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de noviembre de 1997, Snares, C‑20/96, Rec. p. I‑6057, apartados 33,
42 y 43; de 11 de junio de 1998, Partridge, C‑297/96, Rec. p. I‑3467, apartado 34, y de 31 de mayo de 2001, Leclère y Deaconescu,
C‑43/99, Rec. p. I‑4265, apartado 32).
Como han señalado todos los intervinientes en el procedimiento, el suplemento compensatorio austriaco completa una pensión
de vejez o de invalidez. Pertenece a la asistencia social por cuanto pretende garantizar medios mínimos de subsistencia a
su beneficiario, en los casos en que la pensión sea insuficiente. Su concesión se basa en criterios objetivos definidos por
la ley. Por tanto, debe calificarse de «prestación especial» en el sentido del Reglamento nº 1408/71.
Prestación de carácter no contributivo
En opinión de la Sozialversicherungsanstalt, de todos los Gobiernos que han presentado observaciones y de la Comisión, el
suplemento compensatorio austriaco no tiene carácter contributivo.
El criterio determinante en esta materia es el de la financiación real de la prestación (véase, en este sentido, la sentencia
Jauch, antes citada, apartados 32 y 33). El Tribunal de Justicia ha de examinar si dicha financiación queda directa o indirectamente
garantizada mediante cotizaciones sociales o mediante fondos públicos.
En lo que atañe al suplemento compensatorio austriaco, los gastos quedan provisionalmente a cargo de un organismo social que,
posteriormente, obtiene su reembolso íntegro del Land de que se trate; a su vez, éste percibe del presupuesto federal los
importes necesarios para la financiación de la prestación. Las cotizaciones de los asegurados no intervienen de modo alguno
en dicha financiación.
Por consiguiente, debe considerarse que el suplemento compensatorio austriaco tiene carácter no contributivo en el sentido
del artículo 4, apartado 2
bis,
del Reglamento nº 1408/71.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder al Oberster Gerichtshof que el artículo 10
bis
y el anexo II
bis
del Reglamento nº 1408/71 deben interpretarse en el sentido de que el suplemento compensatorio, previsto por la GSVG, está
incluido en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y, por tanto, constituye una prestación especial de carácter no contributivo
conforme al artículo 4, apartado 2
bis,
del mismo Reglamento, de modo que la situación de quienes reúnan con posterioridad al 1 de junio de 1992 los requisitos para
la concesión de dicha prestación se rige exclusivamente, a partir del 1 de enero de 1995, fecha de la adhesión de la República
de Austria a la Unión Europea, por el sistema de coordinación establecido en el mencionado artículo 10
bis.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco, alemán, neerlandés, finlandés y del Reino Unido y por la Comisión, que
han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento
tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional,
corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Oberster Gerichtshof mediante resolución de 26 de marzo de de 2002, declara:
El artículo 10
bis
y el anexo II
bis
del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad
social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan
dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre
de 1996, deben interpretarse en el sentido de que el suplemento compensatorio, previsto por la Gewerbliche Sozialversicherungsgesetz
(Ley federal relativa al régimen de seguridad social de los trabajadores autónomos del sector comercial), está incluido en
el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y, por tanto, constituye una prestación especial de carácter no contributivo conforme
al artículo 4, apartado 2
bis,
del mismo Reglamento, de modo que la situación de quienes reúnan con posterioridad al 1 de junio de 1992 los requisitos para
la concesión de dicha prestación se rige exclusivamente, a partir del 1 de enero de 1995, fecha de la adhesión de la República
de Austria a la Unión Europea, por el sistema de coordinación establecido en el mencionado artículo 10
bis.
Cunha Rodrigues
Puissochet
Macken
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de abril de 2004.
El Secretario
El Presidente de la Sala Cuarta
R. Grass
J.N. Cunha Rodrigues
–
Lengua de procedimiento: alemán.