CELEX: 62007CJ0473
Forurening og skader
direktiv 96/61/EF
bilag I
punkt 6.6, litra a)
intensiv fjerkræavl
definition
begrebet »fjerkræ«
det maksimale antal dyr pr. anlæg

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af punkt 6.6, litra a), i bilag I til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (
EFT L 257, s. 26
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003 (
EUT L 284, s. 1
, herefter »direktiv 96/61«).
Anmodningen er blevet forelagt af Conseil d’État i forbindelse med et søgsmål om magtoverskridelse anlagt af Association nationale pour la protection des eaux et rivières-TOS samt af foreningen OABA med påstand om annullation af dekret nr. 2005-989 af 10. august 2005 om ændring af nomenklaturen for klassificerede anlæg (JORF af 13.8.2005, tekst 52).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Artikel 1 i direktiv 96/61 bestemmer:
»Dette direktiv tager sigte på integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra de aktiviteter, der er omhandlet i bilag I. Det indeholder foranstaltninger med henblik på at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse emissioner fra ovennævnte aktiviteter i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, herunder foranstaltninger vedrørende affald, for generelt at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau, uden at dette berører [Rådets] direktiv 85/337/EØF [af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet] og andre fællesskabsbestemmelser på området.«
Artikel 2 i direktiv 96/61 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
3)
»anlæg«: en stationær teknisk enhed, hvor der gennemføres én eller flere af de aktiviteter, som er nævnt i bilag I […]
4)
»bestående anlæg«: anlæg, der enten er i drift, eller som er godkendt efter den lovgivning, der var gældende inden datoen for dette direktivs gennemførelse, eller for hvilke der efter den kompetente myndigheds opfattelse er indgivet en komplet ansøgning om godkendelse under forudsætning af, at anlægget sættes i drift senest et år efter dette direktivs frist for gennemførelse
[…]
9)
»godkendelse«: en eller flere skriftlige afgørelser eller en del heraf, hvorved der gives tilladelse til drift af et anlæg eller en del heraf på visse vilkår med det formål at sikre, at anlægget opfylder direktivets krav […]
[…]«
Følgende fremgår af artikel 4 i direktiv 96/61:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at intet nyt anlæg tages i drift uden en godkendelse i henhold til dette direktiv […]«
Artikel 9 i direktiv 96/61 med overskriften »Vilkår i godkendelsen« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sørger for, at godkendelsen omfatter alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde de i artikel 3 og 10 omhandlede vilkår for udstedelse af en godkendelse for at sikre beskyttelse af luft, vand og jord og således opnå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
2.   Ved nye anlæg eller væsentlige ændringer, hvor artikel 4 i direktiv 85/337/EØF finder anvendelse, skal der i forbindelse med meddelelse af godkendelsen tages hensyn til alle relevante oplysninger eller konklusioner, der er fremkommet i forbindelse med anvendelsen af artikel 5, 6 og 7 i nævnte direktiv.
3.   Godkendelsen skal omfatte emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer, navnlig de på listen i bilag III opførte, som under hensyn til deres art og deres potentielle evne til at overføre forurening fra et miljø til et andet (vand, luft og jord) vil kunne udledes fra det pågældende anlæg i betydelige mængder. Om nødvendigt skal godkendelsen indeholde passende forskrifter til beskyttelse af jord og grundvand og foranstaltninger vedrørende forvaltning af affald, der produceres på anlægget. Grænseværdierne kan eventuelt suppleres eller erstattes med tilsvarende parametre eller tekniske foranstaltninger.
For de i punkt 6.6 i bilag I nævnte anlæg skal der for de emissionsgrænseværdier, der er fastlagt i henhold til dette stykke, tages hensyn til de praktiske forhold, der gælder for disse grupper af anlæg.
[…]
4.   Uden at artikel 10 berøres heraf, fastsættes emissionsgrænseværdierne, de tilsvarende parametre og tekniske foranstaltninger (jf. stk. 3) på grundlag af den bedste tilgængelige teknik, uden at der foreskrives anvendelse af en bestemt teknik eller teknologi, og under hensyn til det pågældende anlægs tekniske karakteristika, geografiske beliggenhed og de lokale miljøforhold. Godkendelsesvilkårene skal i alle tilfælde indeholde krav om størst mulig begrænsning af forurening over store afstande eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
[…]«
Artikel 16, stk. 2, i direktiv 96/61 bestemmer:
»Kommissionen sørger for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og de berørte industrier om den bedste tilgængelige teknik, om overvågningsbestemmelserne i forbindelse hermed og udviklingen i begge dele. Kommissionen offentliggør hvert tredje år resultaterne af denne udveksling af oplysninger.«
I bilag I til direktiv 96/61 fastsættes de i direktivets artikel 1 omhandlede kategorier af industrielle aktiviteter. Punkt 2 i indledningen til bilag I bestemmer:
»De nedenfor nævnte tærskelværdier vedrører generelt produktionskapacitet eller ydelse […]«
I bilag I, punkt 6.6, litra a), nævnes også som de i artikel 1 i direktiv 96/61 omhandlede industrielle aktiviteter »[a]nlæg til intensiv fjerkræavl […] med mere end […] 40000 pladser til fjerkræ«.
Bilag III til direktiv 96/61 med overskriften »Vejledende liste over de vigtigste forurenende stoffer, der skal tages hensyn til, hvis de er relevante for fastsættelsen af emissionsgrænseværdier«, opregner forskellige forurenende elementer i luft og vand. Hvad således angår luft nævner dette bilag navnlig nitrogenoxider og andre nitrogenforbindelser samt metaller og forbindelser heraf. Hvad angår vand henviser bilaget bl.a. til organiske phosphorforbindelser, metaller og metalforbindelser samt stoffer, der bidrager til eutrofiering, især nitrater og phosphater.
De nationale bestemmelser
Bilag I til dekret nr. 2005-989, der ændrer nomenklaturen for klassificerede anlæg, indeholder bl.a. følgende tabel:
NUMMER
BETEGNELSE I RUBRIKKEN
G.A.S.
(
)
A
(
)
[…]



Fjerkræ og fuglevildt (opdræt, salg osv.) med undtagelse af særlige aktiviteter omhandlet i andre rubrikker:



1.
Mere end 30 000 dyreækvivalenter……………………….
G

5 000 til 30 000 dyreækvivalenter…………………….
NB — fjerkræ og fuglevildt opgøres under anvendelse af følgende værdier udtrykt i dyreækvivalenter:
vagtel = 0,125
due, agerhøne = 0,25
hanekylling = 0,75
lille kylling = 0,85
høne, kylling, kylling med mærke, økologisk kylling, hønekylling, liggehøne, avlshøne, fasan, perlehøne, stokand = 1
stor kylling = 1,15
stegeand, and, der er klar til stopfodring, avlsand = 2
lille kalkun = 2,20
kalkun af mellemstørrelse, avlskalkun, gås = 3
stor kalkun = 3,50
svømmefugl, der er opfedet ved stopfodring = 7
A

[…]



(
)
G: godkendelse, A: anmeldelse, S: servitut til fordel for almenvellet
(
)
Anmeldelsesomkreds i kilometer
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Til støtte for deres påstand om annullation af hele eller dele af dekret nr. 2005-989 har Association nationale pour la protection des eaux et rivières-TOS samt foreningen OABA for Conseil d’État gjort gældende, at dette dekret tilsidesætter punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61. I rubrik 2111 i nomenklaturen for klassificerede anlæg fastsætter dette dekret nemlig en tærskel på 30000 dyreækvivalenter, over hvilken der ikke må ske opdræt af fjerkræ og fuglevildt uden forudgående godkendelse hertil, idet omregningskoefficienten er fastsat til 0,125 for vagtler og 0,25 for agerhøns og duer. Under anvendelse af disse koefficienter når opdræt på mere end 40000 vagtler, agerhøns eller duer således ikke tærsklen på 30000 dyreækvivalenter og kan ske inden for anmeldelsesordningen.
Vedrørende bestemmelserne i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 har Conseil d’État i begrundelserne for sin afgørelse bemærket:
—
Anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser skal undergives en godkendelsesordning.
—
Dette direktiv fastsætter ikke de arter, der skal anses for »fjerkræ« i henhold til dette bilag, mens de direktiver, som finder anvendelse på fjerkræ i medfør af anden lovgivning, udtrykkeligt anfører de arter, der henhører under deres anvendelsesområde, enten ved at udelukke vagtler, agerhøns og duer eller ved at omfatte dem.
Conseil d’État har således besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal punkt 6.6, litra a), i bilag I til […] direktiv 96/61[…], der omhandler intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser, fortolkes således,
—
at det omfatter vagtler, agerhøns og duer
—
at det i bekræftende fald ikke er til hinder for en bestemmelse, hvorved tærsklerne for godkendelse beregnes ud fra en ordning med »dyreækvivalenter«, der vægter antallet af dyr pr. plads ud fra arterne, med henblik på en hensyntagen til det kvælstof, som de forskellige arter reelt udskiller i afføringen?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Det skal indledningsvis fastslås, at det af bestemmelserne i direktiv 96/61 og af punkt 6.6, litra a), i bilag I hertil følger, at anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser undergives en ordning med forudgående godkendelse.
Anvendelsesområdet for denne bestemmelse er bestemt af tre kumulative forhold: opdrættet skal være intensivt, det skal dreje sig om fjerkræavl, og de omhandlede anlæg skal have et mindste antal pladser på mere end 40000.
Det er i øvrigt ubestridt, at direktiv 96/61 hverken definerer begrebet »intensiv avl«, begrebet »fjerkræ« eller begrebet »plads«.
Første del af det præjudicielle spørgsmål
Med spørgsmålets første del ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt begrebet »fjerkræ«, der anvendes i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61, omfatter vagtler, agerhøns og duer.
Den franske regering har indledningsvis gjort gældende, at vagtler, agerhøns og duer ikke kan gøres til genstand for intensivt opdræt. Den franske regering mener følgelig ikke, at punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 kan finde anvendelse på disse fugle.
Et sådant ræsonnement kan ikke tiltrædes.
Den franske regering har nemlig ikke fremlagt noget videnskabeligt bevis til støtte for, at det er umuligt at opdrætte disse fugle intensivt, og alene den omstændighed, at de franske avlsanlæg for vagtler og duer i gennemsnit omfatter 3000 dyr, kan ikke godtgøre, at avlsanlæg med mere end 40000 fugle ikke kan forekomme.
Det skal i øvrigt fastslås, at der i fransk lovgivning er taget hensyn til forekomsten af intensive avlsanlæg for visse af disse fugle, hvilket navnlig fremgår af bestemmelserne i ministeriel bekendtgørelse af 18. september 1985 om fastsættelse af ækvivalenskoefficienter for indendørs opdræt (JORF af 8.10.1985, s. 11683), som for en landbruger definerer, at minimumsarealet for anlæg til indendørs opdræt er 200000 vagtler solgt levende og 120000 vagtler solgt døde.
Hvad angår begrebet fjerkræ, som ikke specifikt er defineret i direktiv 96/61, skal det fastslås, at begrebet i sin sædvanlige betydning angiver alle fugle, som opdrættes for deres æg eller kød. Vagtler, agerhøns og duer, som er fuglearter, kan opdrættes med henblik på konsum af deres æg eller kød.
Denne fortolkning kan også finde støtte i den almindelige opbygning af og formålet med dette direktiv (jf. analogt dom af 24.10.1996, sag
C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403
, præmis 38).
Det skal i denne forbindelse fastslås, at formålet med direktiv 96/61, sådan som dette er defineret i direktivets artikel 1, er den integrerede forebyggelse og bekæmpelse af forurening gennem iværksættelsen af foranstaltninger med henblik på at forebygge eller begrænse emissioner fra de aktiviteter, som er omhandlet i bilag I til direktivet, i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, for at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau.
Som generaladvokaten har understreget i punkt 34 i forslaget til afgørelse, udmøntes denne integrerede strategi ved en tilstrækkelig samordning af proceduren og godkendelsesvilkårene for industrielle anlæg med et stort forureningspotentiale, hvilket vil bidrage til at opnå det højest mulige beskyttelsesniveau for miljøet som helhed, idet godkendelsesvilkårene under alle omstændigheder skal indeholde vilkår om begrænsning af langtrækkende eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
Da formålet med direktiv 96/61 er blevet defineret bredt, kan det ikke antages, at punkt 6.6, litra a), i bilag I kan fortolkes på en måde, som ikke omfatter vagtler, agerhøns og duer.
Den af den franske regering påberåbte omstændighed, at punkt 17, litra a), i bilag I til direktiv 85/337 i den version af dette bilag, som var resultatet af Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 (
EFT L 73, s. 5
), henviser til anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 85000 slagtekyllinger og 60000 høner, kan ikke påvirke den fortolkning, der skal anlægges i forhold til punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61. Sidstnævnte bestemmelse er en særlig bestemmelse, der — sådan som det fremgår af dens ordlyd — vedrører fjerkræ i bred forstand og fastsætter en anden tærskel end dem, der er foreskrevet i nævnte punkt 17, litra a).
Den franske regerings argument om at begrænse anvendelsesområdet for punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 til alene at omfatte læggehøns, slagtekyllinger, kalkuner, ænder og perlehøns med den begrundelse, at en sådan begrænsning er foretaget i dokumentet om de bedste tilgængelige teknikker for intensiv fjerkræavl og svineavl, betegnet BREF, og som Kommissionen offentliggjorde i juli 2003 (
EUT C 170, s. 3
) i henhold til artikel 16, stk. 2, i direktiv 96/61, må i øvrigt forkastes.
Det bemærkes dels, at BREF-dokumentet selv præciserer, at fortolkningen af ordet »fjerkræ« er specifikt for dette dokument, dels at et sådant dokument hverken er bindende eller tjener til at fortolke direktiv 96/61, idet dokumentet begrænser sig til at give en status over den tekniske viden inden for de bedste tilgængelige avlsteknikker.
Den omstændighed, at det pågældende BREF-dokument hverken behandler vagtler, agerhøns eller duer, indebærer følgelig ikke på nogen måde, at disse tre fugle ikke er omfattet af begrebet »fjerkræ« som anført i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61.
Endelig skal den franske regerings opfattelse, hvorefter forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og begrænsning af forurening), forelagt af Kommissionen den 21. december 2007 [KOM(2007) 844 endelig], der har til formål at revidere og omarbejde mange fællesskabsinstrumenter — herunder direktiv 96/61 — til et enkelt retsdokument, støtter en snæver forståelse af begrebet »fjerkræ« i sidstnævnte direktivs forstand, afvises.
Et forslag til direktiv kan nemlig ikke danne grundlag for fortolkningen af et gældende direktiv, selv når forslaget begrænser sig til at omarbejde gældende regler til sammenhængende ret.
Henset til disse betragtninger skal første del af det præjudicielle spørgsmål besvares med, at begrebet »fjerkræ« i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 skal fortolkes således, at det omfatter vagtler, agerhøns og duer.
Anden del af det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret også oplyst, hvorvidt punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 er til hinder for, at en medlemsstat indfører en ordning, en såkaldt »dyreækvivalentordning«, bestående i at fastsætte tærskler for forudgående godkendelse af anlæg til intensiv fjerkræavl ved at foretage en vægtning af antallet af dyr pr. plads ud fra arterne med henblik på hensyntagen til det kvælstof, som de forskellige arter reelt udskiller i afføringen.
De i hovedsagen sagsøgende foreninger har gjort gældende, at brugen af en dyreækvivalentordning ikke er forbudt, så længe tærsklen for godkendelse ikke overstiger 40000 fjerkræ, som på samme tidspunkt fysisk befinder sig på anlægget.
Den franske regering har gjort gældende, at den franske lovgivning bestemmer, at en godkendelse er nødvendig for fjerkræ- eller fuglevildtavl, der omfatter mere end 30000 dyreækvivalenter, og fastsætter en vægtningskoefficient svarende til 0,125 for vagtler og 0,25 for agerhøns og duer. På grundlag af data offentliggjort af Comité d’orientation pour les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (Corpen) (styringsudvalget for miljøvenlig landbrugspraksis), som er et organ under landbrugsministeriets og miljøministeriets tilsyn, var disse koefficienter blevet beregnet på en måde, så de ikke kun afspejler mængden af kvælstof, de forskellige arter udskiller i afføringen, men også helheden af andre former for indvirkning på miljøet, såsom mængden af spildevand, der produceres i løbet af et år, eller gener forbundet med støj og lugt.
Kommissionen har anført, at uanset at den af den franske regering anlagte fortolkning kan forekomme begrundet, nærmer fortolkningen sig på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin en fortolkning contra legem. Ifølge Kommissionen henviser udtrykket »mere end 40000 pladser til fjerkræ« i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 nemlig til en samtidig produktion på mere end 40000 fjerkræ og ikke til en tærskel for godkendelse, som afhænger af den forurening, som hver fjerkræart producerer.
Uanset at det i denne henseende er ubestridt, at begrebet »plads« ikke er defineret i direktiv 96/61, skal det dog fastslås, at punkt 2 i indledningen til bilag I til dette direktiv præciserer, at »[d]e nedenfor nævnte tærskelværdier vedrører generelt produktionskapacitet eller ydelse«. Direktiv 96/61 har dermed ikke til formål at fastsætte tærsklen for godkendelse — uden dog at udelukke den — i henhold til en dyreækvivalentmetode.
Da formålet med direktiv 96/61 er forebyggelse og bekæmpelse af forurening hidrørende fra visse aktiviteter, herunder intensiv fjerkræavl, bør brugen af en dyreækvivalentmetode kun tillades, hvis den i fuldt omfang sikrer dette formål. Anvendelsen af denne metode kan derimod ikke føre til, at anlæg, der henset til deres samlede antal pladser henhører under direktivet, unddrages den ved dette direktiv indførte ordning.
I det foreliggende tilfælde har den franske regering desuden ikke påvist, at der er en forbindelse mellem indholdet af den franske lovgivning og en hensyntagen til det kvælstof, som dette fjerkræ reelt udskiller i afføringen.
Det er nemlig tilstrækkeligt at fastslå, at de oplysninger, der følger af bilagene til cirkulæret fra ministeriet for økologi og varig udvikling af 7. september 2007 vedrørende klassificerede anlæg (opdræt, fjerkræ), anvendelse af nye udledningsreferencer (Bulletin officiel, 30.10.2007, MEDAD 2007/20, tekst 15, s. 1), påviser, at forholdet mellem kvælstofudledninger fra en vagtel, en agerhøne eller en due og en kylling ikke svarer til vægtningen i dekret nr. 2005-989. Dette dekret fastsætter, at en kylling svarer til otte vagtler, fire agerhøns eller duer, uanset at det af de ovennævnte oplysninger fremgår, at ekskrementerne fra en vagtel eller en agerhøne har et kvælstofindhold svarende til halvdelen af en standardkyllings, mens en due producerer mere end fem gange mere. Ifølge samme oplysninger er indholdet af phosphor, kobber og zink i udledninger fra vagtler, agerhøns og duer også højere end i udledninger fra kyllinger.
For at retfærdiggøre denne manglende proportionalitet har den franske regering under retsmødet forklaret, at der var taget hensyn til de andre indvirkninger på miljøet, uden dog at fremlægge videnskabelige beviser for beskaffenheden og udstrækningen af disse andre indvirkninger på miljøet.
Under disse omstændigheder, og som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, synes dekret nr. 2005-989 at føre til, at franske anlæg til intensivt opdræt, som omfatter mellem 40001 og 240000 vagtler eller mellem 40001 og 120000 duer eller agerhøns, undtages fra proceduren med forudgående godkendelse i henhold til direktiv 96/61, uanset at disse anlæg kan producere en mængde kvælstof, phosphor, kobber og zink, der er større end den mængde, der produceres af anlæg til intensivt opdræt af 40000 kyllinger.
I lyset af alle foregående betragtninger skal anden del af det præjudicielle spørgsmål besvares med, at punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der indebærer, at tærsklerne for godkendelse af anlæg til intensiv fjerkræavl beregnes på grundlag af en ordning med dyreækvivalenter, som tager udgangspunkt i en vægtning af dyr pr. plads ud fra arterne, med henblik på en hensyntagen til det kvælstof, som de forskellige fugle reelt udskiller i afføringen.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)
Begrebet »fjerkræ« i punkt 6.6, litra a), i bilag I til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003, skal fortolkes således, at det omfatter vagtler, agerhøns og duer.

2)
Punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der indebærer, at tærsklerne for godkendelse af anlæg til intensiv fjerkræavl beregnes på grundlag af en ordning med dyreækvivalenter, som tager udgangspunkt i en vægtning af dyr pr. plads ud fra arterne, med henblik på en hensyntagen til det kvælstof, som de forskellige fugle reelt udskiller i afføringen.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.