CELEX: 62001CJ0341
Directiva 94/62/CE
Envases y residuos de envases
Bolsas de plástico con asas
Normativa nacional en materia de recogida y recuperación de envases usados y de residuos de envases
Recogida y recuperación de envases usados y de residuos de envases
Obligación de recurrir a una empresa autorizada o de organizar un sistema de recogida
Admisibilidad

Mediante resolución de 4 de septiembre de 2001, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de septiembre siguiente, el Landesgericht
Korneuburg planteó, con arreglo al artículo 234 CE, siete cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 3,
número 1, de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases
y residuos de envases (DO L 365, p. 10), y de otras disposiciones comunitarias.
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Plato Plastik Robert Frank GmbH (en lo sucesivo, «Plato Plastik»),
fabricante y distribuidor de bolsas de plástico, y Caropack Handelsgesellschaft mbH (en lo sucesivo «Caropack»), que las comercializa,
sobre la negativa de ésta a emitir un certificado que acredite que participa en un sistema de recogida y recuperación de residuos
de envases.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
A tenor del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 94/62, ésta tiene por objeto armonizar las medidas nacionales sobre gestión
de envases y residuos de envases. Su finalidad es, por una parte, prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente de
los Estados miembros así como de países terceros, y asegurar, de esta forma, un alto nivel de protección del medio ambiente
y, por otra parte, garantizar el funcionamiento del mercado interior y evitar los obstáculos comerciales, así como falseamientos
y restricciones de la competencia dentro de la Comunidad.
Según su artículo 2, apartado 1, la Directiva 94/62 se aplica a todos los envases puestos en el mercado en la Comunidad y
a todos los residuos de envases, independientemente de que se usen o produzcan en la industria, comercio, oficinas, establecimientos
comerciales, servicios, hogares, o en cualquier otro sitio, sean cuales fueren los materiales utilizados.
El artículo 3, número 1, párrafo primero, de la Directiva 94/62, define el concepto de «envase» como:
«[…] todo producto fabricado con cualquier material de cualquier naturaleza que se utilice para contener, proteger, manipular,
distribuir y presentar mercancías, desde materias primas hasta artículos acabados, y desde el fabricante hasta el usuario
o el consumidor. Se considerarán también envases todos los artículos “desechables” utilizados con este mismo fin».
En el mismo artículo, número 1, párrafo segundo, se precisa que «los envases incluyen únicamente:
a)
“el envase de venta o envase primario”: todo envase diseñado para constituir en el punto de venta una unidad de venta destinada
al consumidor o usuario final;
b)
“envase colectivo o envase secundario”: todo envase diseñado para constituir en el punto de venta una agrupación de un número
determinado de unidades de venta, tanto si va a ser vendido como tal al usuario o consumidor final, como si se utiliza únicamente
como medio para reaprovisionar los anaqueles en el punto de venta; puede separarse del producto sin afectar a las características
del mismo;
c)
“envase de transporte o envase terciario”: todo envase diseñado para facilitar la manipulación y el transporte de varias unidades
de venta o de varios envases colectivos con objeto de evitar su manipulación física y los daños inherentes al transporte […]».
El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 94/62, se refiere a la creación de sistemas de devolución, recogida y recuperación
de envases y de residuos de envases. Está redactado en los siguientes términos:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se establezcan sistemas de:
a)
devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases procedentes del consumidor, […] con el fin de dirigirlos
hacia las alternativas de gestión más adecuadas;
b)
reutilización o valorización, incluido el reciclado, de los envases o residuos de envases recogidos,
que permitan cumplir los objetivos establecidos en la presente Directiva.
[…]»
Normativa nacional
En Austria, la Directiva 94/62 fue incorporada al Derecho interno mediante el Verpackungsverordnung, Reglamento del Ministerio
Federal del Medio Ambiente, Juventud y Familia, relativo a la prevención de la formación de residuos de envases y de determinados
residuos de mercancías y a la recuperación de éstos, así como a la creación de un sistema de recogida y recuperación (BGBl.
1996/648; en lo sucesivo, «Verpackungsverordnung»).
Según el artículo 1 del Verpackungsverordnung, ésta se aplica, entre otros, a cualquier operador que fabrique o comercialice
en el territorio nacional austriaco envases o produtos con los que se fabriquen envases, así como a quien adquiera o importe
envases, mercancías o bienes envasados para usarlos o consumirlos.
El artículo 2 del Verpackungsverordnung define el concepto de «envase» en estos términos:
«1.

A efectos de este Reglamento se considerarán envases los materiales de envase […]. Se entenderá por materiales de envase los
productos destinados a cubrir o contener mercancías o bienes para su circulación, almacenamiento, transporte, envío o venta […]
2.

Se entenderá por envases de transporte los envases, como […] los sacos […] así como las partes de envases de transporte que
sirven para evitar el deterioro de las mercancías o los bienes cuando son transferidos del fabricante al distribuidor o, a
través de éste, al consumidor final, o que se empleen para garantizar la seguridad del transporte.
3.

Se entenderá por envases de venta los envases, como […] las bolsas […] las bolsas de asas […] o envoltorios similares, así
como las partes de envases de venta, que empleen los consumidores finales [...] hasta el consumo o el uso de las mercancías
o los bienes, especialmente los que contengan la información sobre el producto o las instrucciones para su uso exigidas por
ley […]
4.

Se entenderá por envases colectivos los envases […] que […] envuelvan uno o varios envases de venta o agrupen mercancías o
bienes, siempre y cuando no sean necesarios para su entrega al consumidor final, por ejemplo, por motivos higiénicos o por
motivos técnicos de producción o por motivos de conservación o de protección contra el deterioro o la suciedad.
5.

Se entenderá por envases de entrega los envases destinados al transporte y a la venta, como las bolsas de asas, […] las bolsas,
[…] o envoltorios similares, que se fabrican de manera uniforme desde el punto de vista técnico y se llenan normalmente en
los puntos de venta al público.
[…]»
El artículo 3 del Verpackungsverordnung regula las obligaciones de los fabricantes, importadores, envasadores y distribuidores
de envases de transporte y venta en el marco del reciclado.
El artículo 4, apartado 1, del Verpackungsverordnung establece que los distribuidores de envases de transporte o de venta,
denominados minoristas, están sometidos o bien a la obligación de participar en un sistema de recogida o de recuperación o
bien a la obligación de adoptar otras medidas de devolución y de recuperación de envases, que se describen en el artículo
3, apartado 6, del mismo Reglamento, cuando el importador, el envasador o el distribuidor de la fase anterior de la cadena
de comercialización no aporten la prueba y no acrediten por escrito que participan en un sistema de recogida y de recuperación
de los envases entregados en cada fase de comercialización.
El artículo 11 del Verpackungsverordnung, relativo al establecimiento de sistemas de recogida y recuperación, establece en
el apartado 1, lo siguiente:
«Un sistema de recogida y recuperación de envases de transporte o de venta realizará la recogida y la recuperación de los
materiales de los envases respecto a los cuales se hayan celebrado contratos con las personas obligadas con arreglo a los
artículos 3, 4 y 13, apartado 3. En el marco del ámbito de actuación que les asigne la decisión de autorización, los sistemas
de recogida y recuperación celebrarán contratos con cada una de las personas obligadas a que se refiere el artículo 3, si
éstas lo desean o está objetivamente justificado.»
Procedimiento principal
Plato Plastik fabrica y distribuye bolsas de plástico con asas y bolsas de plástico para anudar. Las suministra directamente
a minoristas o a comerciantes.
Caropack comercializa las bolsas de asas suministradas por Plato Plastik. Una parte de ellas se ofrecen a la venta en supermercados
de alimentación, colgándolas cerca de las cajas y entregándolas a los clientes a petición de éstos contra el pago de una cantidad
adicional. Entre estas bolsas se encuentran las que llevan el logotipo «Der Grüne Punkt», que indica que el fabricante participa
en el sistema de recogida y recuperación de residuos de envases. Otra parte de estas bolsas se utiliza en los comercios de
ropa. Los empleados de estos comercios introducen las mercancías adquiridas en la bolsa, sin que los clientes deban abonar
una cantidad adicional por ellas.
Caropack también comercializa bolsas para anudar suministradas por Plato Plastik. Estas bolsas se ponen gratuitamente a disposición
de los clientes en los puestos de frutas y verduras de los supermercados. Los clientes las utilizan para introducir en ellas
sus compras y pesarlas.
En virtud del Verpackungsverordnung, Plato Plastik está considerado fabricante de envases, debido a su condición de fabricante
de bolsas de plástico, y obligado a aceptar gratuitamente los residuos de envases que le sean devueltos o a participar en
un sistema de recogida y recuperación.
En Austria el sistema de recogida y recuperación de envases de transporte o de venta previsto por el Verpackungsverordnung
lo gestiona únicamente Altstoffrecycling Austria Aktiengesellschaft (en lo sucesivo, «ARA»). De los autos se desprende que
las empresas que participan en el sistema de recogida y recuperación establecido por esta sociedad (en lo sucesivo, «sistema
ARA») están obligadas a pagar una tasa.
En lugar de participar en el sistema ARA, Plato Plastik transmitió a Caropack, mediante contrato privado, su obligación de
recoger las bolsas de plástico. Considera que mediante dicho contrato, ésta se obligó a entregarle en cada caso un certificado
escrito que acreditara su participación en el sistema de recogida y recuperación de las mercancías que se le suministraran.
Tras haber sido objeto de un procedimiento sancionador incoado por las autoridades administrativas austriacas por no haberse
adherido al sistema ARA, Plato Plastik solicitó a Caropack un certificado que acreditara su adhesión a dicho sistema para
las bolsas de plástico que le habían sido suministradas. Caropack se negó a emitir dicho certificado por entender que las
bolsas de plástico con asas no son envases en el sentido del Verpackungsverordnung y de la Directiva 94/62 y que, por consiguiente,
no tenía ninguna obligación de recogerlas. También puso en entredicho la compatibilidad del sistema ARA con el Derecho comunitario.
En el recurso interpuesto ante el Landesgericht Korneuburg, Plato Plastik solicita, basándose en el contrato citado, que se
condene a Caropack a entregarle el certificado de que se trata.
Cuestiones prejudiciales
El Landesgericht Korneuburg considera que Caropack no está obligada a emitir el certificado solicitado por Plato Plastik si
las bolsas de plástico a que se refiere el procedimiento principal no son envases en el sentido de la Directiva 94/62 o Plato
Plastik no puede ser considerado fabricante de envases. En cualquier caso entiende que no existe obligación de participar
en el sistema ARA ni de pagar la correspondiente tasa puesto que las disposiciones del Verpackungsverordnung son contrarias
al Derecho comunitario.
En estas circunstancias, el Landesgericht Kornenburg resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia
las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
a)
¿Las bolsas de plástico con asas son envases en el sentido de la Directiva 94/62 […], especialmente en el sentido de su artículo
3, número 1,
b)
–
Primera cuestión subsidiaria, para el caso de que alguna de las cuestiones anteriores reciba una respuesta afirmativa con
arreglo a la versión alemana:
2)
¿Es conforme con el Derecho comunitario que el gestor de un sistema de recogida y reciclaje de envases utilizado en Austria
exija una retribución (“licencia”) también por envases no incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 94/62 únicamente
porque van identificados con un distintivo (“Der Grüne Punkt”) del que es titular?
3)
a)
¿Debe considerarse “fabricante” en el sentido del artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62 únicamente a la persona que
pone en conexión o permite que se ponga en conexión la mercancía con el producto que es considerado como envase, pero no a
la empresa que fabrica el producto destinado a servir como envase, y en tal caso debe ser éste considerado como material de
envase?
4)
¿Es incompatible con el principio de que “quien contamina paga”, mencionado en la exposición de motivos de la Directiva 94/62,
que una disposición legal, como el artículo 3, apartado 1, primera frase, del Verpackungsverordnung […] establezca que los
fabricantes, especialmente los fabricantes de materiales de envase (véase el artículo 3, apartado 1, en relación con el artículo
1, apartado 1, del Verpackungsverordnung), los importadores, los envasadores y los distribuidores están obligados a recoger
gratuitamente los envases de venta y transporte después de haber sido usados, teniendo en cuenta que esta incompatibilidad
podría consistir en que el grupo de personas al que se impone dicha obligación se describe de forma muy restrictiva y no incluye
también a los consumidores?, y/o, ¿es incompatible tal disposición con el artículo 1, apartado 1, de la Directiva, en la medida
en que en éste se menciona como objetivo evitar los obstáculos al comercio, siendo así que la obligación del fabricante de
recoger los materiales de envase constituye el mayor obstáculo imaginable al comercio?
5)
¿Es incompatible un sistema de recogida y recuperación como el gestionado en Austria por la sociedad Altstoffrecycling Austria
con arreglo al artículo 11 del Verpackungsverordnung con el principio de proporcionalidad si dicho sistema resulta desmesurado
en relación con las exigencias de una protección eficaz del medio ambiente?
6)
¿Es contrario a los principios establecidos en los artículos 30 CE y siguientes, especialmente en el artículo 37 CE, que en
un Estado miembro, como ha sucedido en Austria en virtud del artículo 11 del Verpackungsverordnung, se cree, conforme al artículo
7 de la Directiva, un sistema de recogida y recuperación de envases con una posición de monopolio (en Austria, la sociedad
Altstoffrecycling Austria), restringiendo así la competencia y las libertades fundamentales de una forma desproporcionada
y excesiva, sin que esta medida pueda contribuir eficazmente a la mejora del nivel de protección del medio ambiente, cuando,
además, dicho sistema, que funciona en paralelo al sistema municipal, al mezclar todo lo que está identificado con el distintivo
“Der Grüne Punkt”, no es compatible con el objetivo de separación de los residuos en el origen, “fundamental” según la exposición
de motivos de la Directiva, y, además, priva al consumidor del derecho, concedido y garantizado conforme a la Sexta Directiva
IVA, de 17 de mayo de 1977, a la aplicación, según los casos, de la mitad del tipo del IVA o de un tipo reducido por la eliminación
de sus residuos domésticos?
7)
¿Puede el Verpackungsverordnung adaptar el Derecho interno a la obligación de creación de sistemas de recogida y recuperación
impuesta en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva de modo que un monopolio o un oligopolio pueda disponer por sí solo
de la totalidad de los residuos de envases para reciclarlos de nuevo como materia prima y, de esta manera, orientar y subvencionar
a voluntad la valorización de desechos a través de ayudas individuales a favor de empresas, sectores de actividad (por ejemplo,
la industria cementera) o municipios (por ejemplo, el municipio de Viena) y crear así distorsiones de la competencia o, por
el contrario, tal sistema es incompatible con el Derecho comunitario, especialmente con los artículos 30 CE y siguientes,
especialmente con el artículo 37 CE?»
Admisibilidad
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
El Gobierno austriaco duda de la admisibilidad de las cuestiones segunda, quinta, sexta y séptima y de la cuestión subsidiaria
a la tercera. Opina que la segunda cuestión tiene carácter hipotético. Afirma que las cuestiones segunda y quinta y la cuestión
subsidiaria a la tercera se refrieren a la compatibilidad de una norma nacional con el Derecho comunitario. Añade, por último,
que la resolución de remisión no precisa el marco fáctico jurídico en el que se inscriben las cuestiones segunda, quinta,
sexta y séptima.
La Comisión expresa sus dudas sobre la admisibilidad de la remisión prejudicial en conjunto y, más concretamente, de las cuestiones
segunda y cuarta a séptima y la cuestión subsidiaria a la tercera cuestión. Señala que las partes del procedimiento principal
parecen estar de acuerdo en la existencia del derecho invocado y desean utilizar el procedimiento prejudicial para obtener
una resolución del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de las disposiciones nacionales de adaptación a la Directiva
94/62, por una parte y sobre el funcionamiento del sistema ARA, por otra parte. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no puede
pronunciarse sobre un litigio ficticio (véase, en especial, la sentencia de 11 de marzo de 1980, Foglia, 104/79, Rec. p. 745,
apartado 11). Además, el auto de remisión no proporciona suficientes indicaciones sobre el marco fáctico y jurídico en el
que se inscriben las cuestiones planteadas.
Respuesta del Tribunal de Justicia
Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce
del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las
particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia
de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la
interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véanse, en particular,
las sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman, C‑415/93, Rec. p. I‑4921, apartado 59; de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra,
C‑379/98, Rec. p. I‑2099, apartado 38; de 10 de diciembre de 2002, Der Weduwe, C‑153/00, Rec. p. I‑11319, apartado 31, y de
21 de enero de 2003, Bacardi-Martini y Cellier des Dauphins, C‑318/00, Rec. p. I‑905, apartado 40).
Sin embargo, el Tribunal de Justicia también ha indicado que, en supuestos excepcionales, le corresponde examinar las circunstancias
en las que el juez nacional se dirige a él (véase, en este sentido, la sentencia PreussenElektra, antes citada, apartado 39).
En efecto, el espíritu de colaboración que debe presidir el funcionamiento de la remisión prejudicial supone que, por su parte,
el órgano jurisdiccional nacional tenga en cuenta la función encomendada al Tribunal de Justicia, que es la de contribuir
a la administración de justicia en los Estados miembros y no la de formular dictámenes consultivos sobre cuestiones generales
o hipotéticas (véanse las sentencias, antes citadas, Bosman, apartado 60, Der Weduwe, apartado 32, y Bacardi-Martini y Cellier
des Dauphins, apartado 41).
Así, el Tribunal de Justicia ha estimado que no puede pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano
jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria,
solicitada por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal,
cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de
Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véanse las sentencias Bosman, antes citada,
apartado 61; de 9 de marzo de 2000, EKW y Wein & Co., C‑437/97, Rec. p. I‑1157, apartado 52, y de 13 de julio de 2000, Idéal
tourisme, C‑36/99, Rec. p. I‑6049, apartado 20).
Para que el Tribunal de Justicia pueda cumplir su misión con arreglo al Tratado CE, es indispensable que los órganos jurisdiccionales
nacionales expliquen las razones por las que consideran necesaria una respuesta a sus cuestiones para resolver el litigio,
cuando dichas razones no se desprendan inequívocamente de los autos (véase la sentencia de 16 de diciembre de 1981, Foglia,
244/80, Rec. p. 3045, apartado 17). Por tanto, el Tribunal de Justicia ha insistido en varias ocasiones en la importancia
de que el órgano jurisdiccional nacional indique las razones precisas que le llevan a cuestionarse sobre la interpretación
del Derecho comunitario y a considerar necesario plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. (véanse, en particular,
los autos de 25 de junio de 1996, Italia Testa, C‑101/96, Rec. p. I‑3081, apartado 6; de 30 de abril de 1998, Testa y Modesti,
asuntos acumulados C‑128/97 y C‑137/97, Rec. p. I‑2181, apartado 15, y de 28 de junio de 2000, Laguillaumie, C‑116/00, Rec.
p. I‑4979, apartado 16).
En el presente asunto, se ha sometido al órgano jurisdiccional nacional un litigio destinado a que se declare, a instancia
de Plato Plastik, que Caropak debe emitir un certificado que acredite su adhesión al sistema ARA respecto a las bolsas de
plástico que le han sido suministradas. Pues bien, de los elementos fácticos y normativos indicados en la resolución de remisión
no se deduce de manera manifiesta que se trate, en realidad, de un litigio ficticio (véase, en este sentido, la sentencia
de 21 de septiembre de 1988, Van Eycke, 267/86, Rec. p. 4769). El hecho de que las partes del procedimiento principal estén
de acuerdo en la interpretación de las disposiciones comunitarias aplicables no priva de realidad al litigio (en este sentido,
véase la sentencia de 9 de febrero de 1995, Leclerc-Siplec, C‑412/93, Rec. p. I‑179).
Por consiguiente, no puede acogerse la alegación de que se trata de un litigio ficticio.
En estas circunstancias procede comprobar si las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente son pertinentes
para resolver el litigio principal y si el Tribunal de Justicia dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios
para responder manera útil a estas cuestiones.
Mediante las cuestiones primera y tercera y mediante las cuestiones subsidiarias a la primera cuestión, el órgano jurisdiccional
remitente solicita que se interpreten los conceptos de «envase» y de «fabricante» que figuran en el artículo 3, número 1,
de la Directiva 94/62, con el fin de apreciar si las bolsas de plástico con asas a que se refiere el procedimiento principal
deben ser consideradas envases y si Plato Plastik debe ser considerado fabricante de envases.
Es indudable que estas cuestiones responden a una necesidad objetiva inherente a la solución del procedimiento principal.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia dispone de suficientes elementos para poder proporcionar una respuesta útil al órgano
jurisdiccional nacional.
Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si el gestor de un sistema de recogida y recuperación
de envases está autorizado para exigir una retribución por las bolsas de plástico que no sean envases en el sentido de la
Directiva 94/62, pero llevan una indicación de la que es titular el gestor, en el presente asunto, el distintivo «Der Grüne
Punkt». Mediante la cuestión subsidiaria a la tercera cuestión el órgano jurisdiccional nacional desea que se dilucide si
la Comisión o los Estados miembros están facultados para obligar a los fabricantes de envases a participar en un sistema de
recogida y recuperación. La cuarta cuestión versa en particular sobre el papel del consumidor en el sistema de recogida y
recuperación de envases y de residuos de envases.
Como señala acertadamente la Comisión en los puntos 33 y 46 de sus observaciones, es preciso reconocer que estas cuestiones
no son, manifiestamente, objeto del procedimiento principal.
Mediante las cuestiones quinta a séptima, el órgano jurisdiccional remitente desea averiguar si el sistema ARA es compatible
con el Derecho comunitario, habida cuenta de las normas de competencia, de las libertades fundamentales y del principio de
proporcionalidad.
No es evidente que estas cuestiones tengan incidencia en la solución del procedimiento principal. Comprobar la existencia
de tal incidencia y, en su caso, examinar dichas cuestiones resulta complicado debido a que la resolución de remisión contiene
pocos datos sobre los antecedentes de hecho. En efecto, como señala acertadamente el Abogado General en el punto 33 de sus
conclusiones, el Tribunal de Justicia no tiene ninguna información acerca del funcionamiento o de las prácticas de ARA, ni
de su posición en el mercado nacional o de su comportamiento frente a los diferentes agentes económicos. Además, el órgano
jurisdiccional nacional no aclara la relación que existe entre cada una de las disposiciones de Derecho comunitario cuya interpretación
solicita y los elementos de hecho. A falta de estas indicaciones no es posible discernir el problema concreto de interpretación
que podría plantearse en relación con cada una de estas disposiciones.
Así, debido a la referencia demasiado imprecisa al marco fáctico y jurídico a que se refieren las cuestiones quinta a séptima,
las indicaciones contenidas en la resolución de remisión no permiten al Tribunal de Justicia delimitar el problema concreto
de interpretación del Derecho comunitario y proporcionar una interpretación útil al respecto.
De las consideraciones precedentes se desprende que sólo procede responder a la primera cuestión y a las cuestiones subsidiarias
que se refieren a ella, así como a la tercera cuestión.
I .
Primera cuestión
Mediante la primera cuestión el órgano jurisdiccional nacional pregunta esencialmente si las bolsas de plástico con asas que
se ponen a disposición de los clientes en los comercios al por menor para que éstos lleven en ellas las mercancías adquiridas
son envases en el sentido de la Directiva 94/62 y si tiene relevancia el hecho de que sea el propio cliente el que adquiera
la bolsa o que el minorista se la entregue y la llene sin que aquél lo solicite y sin cobrarle una cantidad adicional.
Con carácter preliminar procede señalar que esta cuestión sólo se refiere a las bolsas con asas, y no a las bolsas para anudar,
que también son objeto del procedimiento principal.
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
Según Plato Plastik y Caropack, las bolsas de plástico con asas no son envases a efectos de la Directiva 94/62. En virtud
del artículo 3, número 1, de esta Directiva, para que fuera así habría que utilizar la bolsa para envasar una mercancía, cosa
que no sucede en el presente asunto, puesto que la mercancía se entrega al consumidor con independencia de la bolsa. Además,
según algunas versiones lingüísticas de esta disposición, las mercancías destinadas a ser contenidas en el envase deben estar
determinadas, es decir, identificadas previamente. Pues bien, las bolsas de plástico llenas de mercancías y entregadas al
cliente no sirven para contener y proteger mercancías determinadas.
Caropack afirma que las funciones del envase están enumeradas en el artículo 3, número 1, párrafo primero, de la Directiva
94/62 de manera cumulativa. Las bolsas de asas no sirven para presentar una mercancía determinada en el sentido de esta disposición.
En efecto, estas bolsas son mercancías que se ofrecen a los clientes como cualquier otro producto.
Los Gobiernos austriaco, francés, finlandés y sueco y la Comisión están de acuerdo en que las bolsas de plástico con asas
son envases en el sentido de la Directiva 94/62. Esta interpretación viene corroborada por el tenor del artículo 3, número
1, de esta Directiva, y por el contexto y la finalidad de la normativa de que forma parte. Sostienen que la intención del
legislador comunitario es crear un concepto de envase amplio. Además era preciso no menoscabar el principio de reciclado.
Finalmente, el memorando del comité a que se refiere el artículo 21 de esta Directiva, enumera expresamente las bolsas de
caja entre los envases.
Estos Gobiernos y la Comisión afirman que no procede atribuir trascendencia alguna al extremo de si el cliente compra la bolsa
de plástico con asas o si la recibe del comerciante sin tener que pagar por ella, como tampoco a la cuestión de si es el cliente
o el comerciante quien la llena con las mercancías.
Respuesta del Tribunal de Justicia.
Procede recordar que, conforme al artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62, por envase se entiende cualquier producto que
cumpla dos requisitos.
Por una parte, conforme a la primera frase de la citada disposición, debe tratarse de un producto que se utilice para contener,
proteger, manipular, distribuir y presentar mercancías desde el fabricante hasta el usuario o el consumidor. En la segunda
frase de esta misma disposición se precisa que también se consideran envases todos los artículos «desechables» utilizados
con este mismo fin.
Como señala acertadamente el Abogado General en el punto 41 de sus conclusiones, la enumeración de las posibles funciones
del envase, contenida en el artículo 3, número 1, primera frase de la Directiva, no es cumulativa. Esta interpretación viene
corroborada por el objetivo de la Directiva 94/62, como se desprende de los apartados 54 a 58 de esta sentencia.
Por otra parte, el producto debe formar parte de alguna de las tres clases de envases enumeradas y definidas en el artículo
3, número 1, párrafo segundo, letras a) a c) de la Directiva 94/62, esto es, el envase de venta, el envase colectivo y el
envase de transporte. En la letra c) de esta disposición se define el envase de transporte como todo envase diseñado para
facilitar la manipulación y el transporte de varias unidades de venta con objeto de evitar su manipulación física y los daños
inherentes al transporte.
En cambio, el artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62 no prevé que haya de atribuirse relevancia a circunstancias como
que sea el propio cliente el que adquiera el producto que pueda servir de envase o que el comerciante se lo entregue y lo
llene sin que el cliente lo haya solicitado y sin gastos adicionales.
En el presente asunto, las bolsas de plástico con asas entregadas a un cliente en una tienda se destinan a contener las mercancías
adquiridas por éste, a proteger dichas mercancías y a facilitar su transporte desde el comercio hasta el lugar de consumo.
Están concebidas para facilitar, en particular, el transporte de varias unidades de venta con objeto de evitar su manipulación
física y los daños inherentes a su transporte. Tras su utilización estas bolsas normalmente se desechan, vacías o conteniendo
residuos.
Hay que reconocer que las bolsas de plástico con asas que se entregan a los clientes en un comercio cumplen los dos requisitos
exigidos por el artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62. Por consiguiente, están, en principio, incluidas en la definición
del concepto de «envase» contenido en el artículo 3, número 1, de dichas Directiva.
Esa interpretación viene corroborada por los elementos sistemáticos y teleológicos de esta disposición.
A este respecto es preciso recordar que la Directiva tiene por objeto prevenir y reducir el impacto de los envases y de los
residuos de envases en el medio ambiente de los Estados miembros y de países terceros y asegurar de esta forma un nivel elevado
de protección del medio ambiente. Para ello obliga, en particular, a los Estados miembros a instaurar un sistema de recogida
y recuperación de envases y de residuos de envases.
Conforme al quinto considerando y al artículo 2 de la Directiva 94/62, ésta se aplica de manera amplia a todos los envases
comercializados en la Comunidad.
Pues bien, excluir las bolsas de plástico con asas del concepto de «envase» contravendría la interpretación amplia de este
concepto de envase. Además, tal limitación podría menoscabar la consecución de los objetivos de la Directiva 94/62. Es innegable
que, como señala acertadamente el Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, el amplio uso de bolsas de plástico
en la vida cotidiana origina un problema medioambiental debido al elevado número de bolsas en circulación y a su larga vida.
El hecho de que sea el propio cliente quien compre la bolsa con asas o el vendedor quien se la entregue y la llene, sin que
aquél se la haya pedido, y la cuestión de si dicha bolsa se le entrega o no contra el pago de determinada cantidad no tiene
ninguna incidencia en esta apreciación. En efecto, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden de
la Directiva 94/62, es necesario que los fabricantes y usuarios de bolsas con asas puedan saber si este producto es un envase
en el sentido de esta Directiva incluso cuando está vacía, sin que tengan que conocer la manera en que le será entregada al
cliente y los eventuales gastos adicionales. Por otra parte, debe destacarse que, si hubiera que tener en cuenta estas circunstancias,
los operadores económicos podrían intentar fácilmente eludir las obligaciones que se desprenden de dicha Directiva, en particular
fijando un precio nominal sobre las citadas bolsas.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes procede responder a la primera cuestión que el artículo 3, número 1, de la
Directiva 94/62 debe interpretarse en el sentido de que las bolsas de plástico con asas entregadas a los clientes en un comercio
gratuitamente o a título oneroso son envases en el sentido de la citada Directiva.
Cuestiones subsidiarias a la primera cuestión
Mediante la primera cuestión subsidiaria a la primera cuestión el órgano jurisdiccional nacional desea que se dilucide si
la repuesta a la primera cuestión varía según que la interpretación se refiera a una u otra versión lingüística del artículo
3, número 1, de la Directiva 94/62.
Con carácter preliminar procede señalar que las versiones francesa, italiana y finesa de esta disposición vinculan el concepto
de «envase» al de determinadas mercancías («marchandises données», «determinate merci» y «tiettyjen tavaroiden»), mientras
que las demás versiones lingüísticas sólo se refieren a mercancías.
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
Plato Plastik y Caropack afirman que, entre las distintas versiones lingüísticas del artículo 3, número 1, párrafo primero,
de la Directiva 94/62, debe darse prioridad a las versiones francesa e italiana, que permiten salvaguardar el efecto útil
de la disposiciones controvertidas. Por consiguiente, las mercancías destinadas a ser introducidas en el envase deben ser
identificadas de antemano.
Las demás partes que han presentado observaciones están de acuerdo en considerar que el adjetivo «determinadas» que figura
en algunas versiones lingüísticas no tiene ningún significado particular y no aporta, en realidad, ninguna calificación adicional
al concepto de «mercancías».
Respuesta del Tribunal de Justicia
Según jurisprudencia reiterada, las distintas versiones lingüísticas de una norma comunitaria deben ser objeto de una interpretación
uniforme, por lo cual, en caso de discrepancia entre las citadas versiones, dicha disposición debe ser interpretada en función
de la sistemática general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias de 27 de octubre
de 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, apartado 14; de 7 de diciembre de 1995, Rockfon, C‑449/93, Rec. p. I‑4291, apartado
28; de 17 de diciembre de 1998, Codan, C‑236/97, Rec. p. I‑8679, apartado 28, y de 11 de diciembre de 2003, Hässle, C‑127/00,
Rec. p. I‑0000, apartado 70).
Como se deduce del apartado 54 de la presente sentencia, la interpretación según la cual las bolsas de plástico con asas están
incluidas en la definición del concepto de «envase» contenido en el artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62 viene corroborada
por los elementos sistemáticos y teleológicos de esta disposición. Pues bien, resulta que el adjetivo «determinadas» que figura
en tres versiones lingüísticas de dicha disposición no aporta realmente una calificación adicional al concepto de «mercancías».
En estas circunstancias, el hecho de que algunas versiones lingüísticas parezcan vincular el concepto de «envase» al de mercancías
determinadas no implica que la respuesta a la primera cuestión deba ser distinta de la proporcionada en el apartado 59 de
la presente sentencia.
Habida cuenta de las respuestas a la primera cuestión y a la cuestión subsidiaria a ella, no procede responder a la segunda
cuestión subsidiaria, que únicamente se plantea para el supuesto de que no se consideraran envases a efectos del artículo
3, número 1, de la Directiva 94/62 las bolsas de plástico con asas entregadas al cliente en un comercio.
Tercera cuestión
Mediante la tercera cuestión el órgano jurisdiccional nacional solicita fundamentalmente que se aclare el contenido del concepto
de «fabricante» contenido en el artículo 3, número 1, párrafo primero, de la Directiva 94/62.
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
Plato Plastik opina que es preciso determinar si debe ser considerada suministradora de material de envase en el sentido de
la Directiva 94/62 en lo que respecta a bolsas para anudar que, a diferencia de las bolsas de plástico con asas, deban ser
consideradas envases.
Caropack afirma que debe ser considerado fabricante en el sentido del articulo 3, número 1, párrafo primero, de la Directiva
94/62 quien ponga en conexión o permita poner en conexión la mercancía con el producto que le sirve de envase, y no el empresario
que fabrica el producto destinado a servir de envase.
El Gobierno francés y la Comisión afirman que, en el contexto del artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62, el concepto
de «fabricante» se refiere al fabricante de las mercancías que deben ser envasadas. Según el Gobierno austriaco, este concepto
no sólo se refiere a quien pone en conexión los envases y las mercancías que deban ser envasadas, sino también al fabricante
del material que se utiliza a continuación como envase.
Respuesta del Tribunal de Justicia
El concepto de «fabricante» que figura en el artículo 3, número 1, párrafo primero, de la Directiva 94/62 se utiliza en este
contexto para describir una de las funciones del envase, la de permitir el transporte de las mercancías desde su productor,
esto es, el fabricante de las mercancías, hasta el consumidor o usuario de las mismas.
Del tenor de esta disposición se desprende de manera indubitada que el concepto de «fabricante» se refiere al de las mercancías
que deben ser envasadas, y no al del envase o del material de envase.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes procede señalar que, en el contexto del artículo 3, número 1, párrafo primero,
de la Directiva 94/62, el concepto de «fabricante» se refiere al fabricante de las mercancías, y no al fabricante de los productos
de envasado.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco, francés, finlandés y sueco y por la Comisión, que han presentado observaciones
ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio
principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre
las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Landesgericht Korneuburg mediante resolución de 4 de septiembre de 2001,
declara:
1)
El artículo 3, número 1, de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa
a los envases y residuos de envases, debe interpretarse en el sentido de que las bolsas de plástico con asas entregadas a
los clientes en un comercio gratuitamente o a título oneroso son envases en el sentido de la citada Directiva.
2)
En el contexto del artículo 3, número 1, párrafo primero, de la Directiva 94/62, el concepto de «fabricante» se refiere al
fabricante de las mercancías, y no al fabricante de los productos de envasado.
Timmermans
Rosas
von Bahr
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de abril de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lengua de procedimiento: alemán.