CELEX: 61990CJ0240
Política agrícola comum
Sector da carne de ovino
Ajuda ao rendimento agrícola
Exclusão do benefício de prestações futuras
Suplemento sobre montante a reembolsar
Competência da Comunidade
Competência da Comissão

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de Agosto de 1990, a República Federal da Alemanha requereu, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação do artigo 6. , n.  6, do Regulamento (CEE) n.  3007/84 da Comissão, de 26 de Outubro de 1984, que estabelece modalidades de aplicação do prémio aos produtores de carne de ovino (JO L 283, p. 28; EE 03 F32 p. 161), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n. 1260/90, de 11 de Maio de 1990 (JO L 124, p. 15), e do artigo 13. , n.  3, alíneas b) e c), do Regulamento (CEE) n.  3813/89 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1989, que estabelece as regras de execução do regime de ajudas transitórias ao rendimento agrícola (JO L 371, p. 17), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.  1279/90, de 15 de Maio de 1990 (JO L 126, p. 20).
2 Estas normas estabelecem sanções a aplicar pelas autoridades nacionais aos operadores que tenham cometido irregularidades quando da apresentação de um pedido destinado a obter uma ajuda financeira prevista nos regulamentos do Conselho. Estas sanções consistem quer no pagamento de um suplemento calculado sobre o montante da ajuda indevidamente paga, quer na exclusão do operador do benefício da ajuda ou do regime de ajudas durante a campanha que se segue àquela durante a qual se verificou a irregularidade.
3 A primeira norma impugnada, o artigo 6. , n.  6, do Regulamento n.  3007/84, reporta-se à organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino, instituída pelo Regulamento (CEE) n.  3013/89 do Conselho, de 25 de Setembro de 1989 (JO L 289, p. 1, a seguir "primeiro regulamento de base"). O artigo 5. deste regulamento prevê a concessão, sob determinadas condições, de um prémio aos produtores de carne de ovino.
4 Nos termos do n.  9, terceiro travessão, do artigo 5. , já referido, a Comissão está habilitada a adoptar, de acordo com o procedimento dos comités de gestão previsto no artigo 30. do mesmo regulamento, as regras de execução de todo o artigo e, nomeadamente, as relativas à apresentação dos pedidos de prémio e ao respectivo pagamento.
5 Ao abrigo desta norma, o Regulamento n.  1260/90, já referido, alterou o artigo 6. do Regulamento n.  3007/84, de 26 de Outubro de 1984 (a seguir "primeiro regulamento de execução"). Este artigo 6. , na nova redacção, estabelece, no n.  1, que, se o número de animais efectivamente elegíveis verificado aquando do controlo referido no artigo precedente for inferior àquele para que o pedido de prémios foi apresentado, não será pago qualquer prémio. O artigo 6. , n.  5, dispõe em seguida que os montantes pagos indevidamente serão restituídos, acrescidos de juros a determinar pelo Estado-membro, a contar da data do pagamento do prémio até à sua recuperação. Caso se verifique que a diferença resulta de uma falsa declaração feita deliberadamente ou com negligência grave, o n.  6 da mesma disposição institui então a seguinte sanção: o produtor é igualmente excluído do benefício do prémio para a campanha de comercialização posterior àquela na qual se verificou a irregularidade.
6 As restantes normas impugnadas referem-se ao regime de ajudas transitórias ao rendimento agrícola instituído pelo Regulamento (CEE) n.  768/89 do Conselho, de 21 de Março de 1989 (JO L 84, p. 8, a seguir "segundo regulamento de base"). Este regulamento criou a possibilidade de conceder uma ajuda transitória aos agricultores que preencham determinadas condições. O artigo 12. deste regulamento dispõe que as regras de execução do regulamento serão adoptadas de acordo com o processo dos comités de gestão previsto no seu artigo 13. .
7 Com base nestas normas, a Comissão adoptou o Regulamento n.  3813/89, de 19 de Dezembro de 1989 (a seguir "segundo regulamento de execução"). O artigo 13. , n.  3, deste regulamento, conforme alterado pelo Regulamento n. 1279/90, já referido, está redigido nos seguintes termos:
"Sempre que se conclua que uma ARA foi concedida com base em dados inexactos fornecidos pelo agricultor que os certificou, o Estado-membro em questão tomará todas as seguintes medidas:
a) O montante da ajuda indevidamente paga será recuperado junto do agricultor, acrescido de juros contados a partir da data do pagamento da ajuda até à data da sua recuperação efectiva. A taxa de juro a aplicar é a que se encontrar em vigor para operações de recuperação análogas no âmbito da legislação nacional;
b) Quando a autoridade competente determinar que o montante indevidamente pago o foi devido a graves irregularidades por parte do agricultor, o Estado-membro:
- em todos os casos, cobrará ao agricultor um montante igual a 30% do montante da ajuda indevidamente paga ou,
- em regra geral, cobrará ao agricultor um montante igual a 30% da ajuda indevidamente paga, mas terá a possibilidade de aplicar, com base na gravidade do caso, um montante não inferior a 20% e não superior a 40% da ajuda indevidamente paga;
c) O agricultor responsável por dados inexactos que estejam na origem de uma das penalizações previstas na alínea b) deixa de ser elegível para quaisquer pagamentos ao abrigo de qualquer PARA durante um período de um ano a contar da data em que a penalização foi decidida. Nos casos em que a ajuda tiver sido capitalizada, o Estado-membro em causa tomará as medidas necessárias para assegurar um tratamento equivalente ao aplicável se os pagamentos não tivessem sido capitalizados;
..."
As alíneas b) e c) desta última norma são postas em causa pelo Governo alemão no âmbito do presente recurso.
8 Conforme já sublinhado, as normas impugnadas devem ser divididas em duas categorias: por um lado, o artigo 13. , n.  3, alínea b), do segundo regulamento de execução da Comissão, na versão alterada, que impõe ao agricultor em falta o pagamento de um montante que acresce ao reembolso, com juros, do prémio já pago (a seguir "suplementos"); por outro, o artigo 6. , n.  6, do primeiro regulamento de execução e o artigo 13. , n.  3, alínea c), do segundo regulamento de execução, na nova redacção, que obrigam as autoridades nacionais a excluir, durante um ano, os operadores do benefício da subvenção ou do regime de subvenções em causa (a seguir "exclusões").
9 Contra estas medidas, o Governo alemão invoca dois fundamentos. O primeiro consiste em negar a competência da Comunidade, o segundo a da Comissão.
Quanto à competência da Comunidade
10 A título liminar, deve declarar-se que este primeiro fundamento apenas diz respeito às normas já referidas relativas às exclusões. Por outras palavras, o Governo alemão não contesta que a Comunidade seja competente para instituir sanções, como o pagamento dos suplementos previstos no artigo 13. , n.  3, alínea b), do segundo regulamento de execução.
11 A este respeito, há que recordar, antes de mais, que o poder de instituir sanções necessárias para a aplicação efectiva das regulamentações existentes no domínio da Política Agrícola Comum foi reconhecido em diversas ocasiões pelo Tribunal à Comunidade. Este poder baseia-se nos artigos 40. , n.  3, e 43. , n.  2, do Tratado.
12 Resulta da jurisprudência que estas sanções podem revestir diferentes formas. Assim, por exemplo, o Tribunal reconheceu a legalidade de medidas que consistem em impor a um operador económico o reembolso, acrescido de juros, de um benefício indevidamente obtido (v. acórdão de 5 de Fevereiro de 1987, Plange Kraftfutterwerke, 288/85, Colect., p. 611), ou ainda a perda da caução equivalente a esse benefício (v., nomeadamente, o acórdão de 27 de Novembro de 1991, Italtrade, C-199/90, Colect., p. I-5545). Do mesmo modo, entendeu que a perda de uma caução constitui uma sanção conforme ao direito comunitário nos casos em que aquela apenas sirva para garantir o cumprimento de uma obrigação livremente assumida pelos interessados, e em que estes não tenham recebido qualquer benefício financeiro da Comunidade (v. acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Colect., p. 1125, e de 18 de Novembro de 1987, Maizena, 137/85, Colect., p. 4587).
13 Este poder de sanção implica que, no domínio da Política Agrícola Comum, a Comunidade está habilitada a estabelecer sanções aplicáveis pelas autoridades nacionais contra operadores económicos autores de comportamentos fraudulentos.
14 No âmbito do presente recurso, o Governo alemão sustenta que a competência de sanção da Comunidade que acaba de ser invocada não se estende às exclusões. A este respeito, invoca três tipos de fundamentos.
15 Antes de mais, as exclusões são medidas tão diferentes das enumeradas no artigo 40. que não podem ser abrangidas pela norma de habilitação contida nesse artigo. A este propósito, salienta que, na medida em que sejam exercidos no domínio das sanções, os poderes da Comunidade devem ser interpretados de modo restritivo.
16 Em seguida, o Governo alemão deduz do artigo 87. , n. 2, alínea a), do Tratado que as multas e as adstrições são as únicas sanções autorizadas em direito comunitário. Dado que as suas consequências não são quantificáveis para os operadores económicos em causa, as exclusões, diferentemente dos suplementos, não podem ser equiparadas a estes dois tipos de sanções.
17 O Governo alemão alega, por último, que as exclusões constituem sanções penais que nem o Conselho nem a Comissão têm o poder de instituir. Com efeito, estas sanções são a expressão de um juízo de censura em relação ao operador que cometeu a irregularidade.
18 Esta argumentação não procede. Com efeito, ao primeiro argumento invocado pelo Governo alemão, deve responder-se, por um lado, que as medidas estipuladas no artigo 40. , n. 3, apenas valem como exemplo e que, por outro, as exclusões cumprem a única condição que esta norma estabelece para que façam parte dos poderes da Comunidade, a saber, que as medidas projectadas sejam necessárias para a prossecução dos objectivos da Política Agrícola Comum.
19 A este respeito, há que salientar que, conforme o próprio Governo alemão reconhece, as exclusões, como de resto os suplementos, se destinam a lutar contra as numerosas irregularidades cometidas no âmbito das ajudas à agricultura e que, ao onerar gravemente o orçamento da Comunidade, são susceptíveis de comprometer as acções levadas a cabo pelas instituições neste domínio para estabilizar os mercados, apoiar o nível de vida dos agricultores e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.
20 Há que acrescentar, por outro lado, que incumbe apenas ao legislador comunitário determinar as soluções mais adequadas para a prossecução dos objectivos da Política Agrícola Comum. No presente caso, este legislador, ao prever exclusões para reprimir as irregularidades cometidas pelos operadores no âmbito dos regimes de subvenção em questão no presente recurso, não excedeu os limites dos seus poderes.
21 Deve observar-se a este respeito que, sendo os pedidos de subvenção muito numerosos para serem sujeitos a controlos sistemáticos e completos, é difícil considerar um reforço dos controlos existentes. Do mesmo modo, a aplicação de sanções nacionais não permite garantir a uniformidade das medidas aplicadas aos autores de fraudes.
22 Por conseguinte, há que concluir que nada no artigo 40. , n.  3, do Tratado permite subtrair as exclusões do poder de sanção que a Comunidade detém no domínio da Política Agrícola Comum.
23 Os dois outros argumentos invocados pelo Governo alemão também não são pertinentes. Ao argumento deduzido do artigo 87. , n.  2, alínea a), do Tratado, deve objectar-se que essa norma apenas diz respeito às sanções determinadas e aplicadas directamente pelas instituições comunitárias. Atendendo a que as exclusões impugnadas se destinam a ser aplicadas pelas autoridades nacionais em conformidade com as normas uniformes do direito comunitário, o artigo 87. , n.  2, alínea a), do Tratado não serve de ponto de referência no âmbito do presente recurso.
24 Quanto ao último argumento avançado pelo Governo alemão, deve, antes de mais, observar-se que, no âmbito do presente litígio, não é necessário apreciar a competência da Comunidade no domínio penal.
25 Com efeito, as exclusões impugnadas não constituem sanções penais. A este respeito, o Governo alemão, que não contestou o poder da Comunidade para estabelecer suplementos como os que estão em causa no presente recurso, não demonstrou existir uma diferença fundamental entre a sanção que consiste em impor a um operador o pagamento desse suplemento e a que consiste em privar esse mesmo operador do direito de beneficiar de uma vantagem durante um determinado período. Em ambas as hipóteses, a pessoa visada sofre uma perda financeira que excede o simples reembolso, eventualmente acrescido de juros, das prestações indevidamente recebidas.
26 Em seguida, há que considerar que a aplicação de uma sanção a um operador económico pressupõe que, previamente, lhe tenha sido atribuído um direito. Este, na medida em que se reporta a um regime de ajudas comunitário alimentado por fundos públicos e baseado numa ideia de solidariedade, deve estar subordinado à condição de que o seu beneficiário apresente todas as garantias de probidade e de fiabilidade. Nesta perspectiva, a sanção impugnada constitui um instrumento administrativo específico que faz parte integrante do regime de ajudas e se destina a garantir a boa gestão financeira dos fundos públicos comunitários.
27 Resulta do que precede que o Governo alemão não invocou qualquer razão que justifique subtrair as exclusões do poder de sanção que a Comunidade detém no domínio da Política Agrícola Comum. Esta deve, por conseguinte, ser considerada competente para as adoptar.
28 Isto é tanto mais válido quanto, no acórdão Internationale Handelsgesellschaft, já referido, o Tribunal, como já foi recordado, reconheceu a legalidade de sanções que, como as exclusões e, de resto, os suplementos, igualmente contestados no âmbito deste recurso, não se limitam ao simples reembolso, eventualmente acrescido de juros, de uma prestação indevidamente paga.
29 Resulta das considerações precedentes que a Comunidade é competente para adoptar sanções que, como as exclusões previstas no artigo 6. , n.  6, do primeiro regulamento de execução e no artigo 13. , n.  3, alínea c), do segundo regulamento de execução, excedam a simples restituição de uma prestação indevidamente paga.
Quanto à competência da Comissão
30 No âmbito deste segundo fundamento, o Governo alemão considera que apenas o Conselho tem o poder de instituir sanções como os suplementos e que, em nenhum caso, esta competência pode ser delegada na Comissão. Supondo que seja reconhecido à Comissão o poder de adoptar as exclusões, o Governo alemão entende que a Comissão não podia ser habilitada a exercê-lo.
31 Em apoio da sua posição, o Governo recorrente alega, antes de mais, que o Tratado, quando se refere à instituição de sanções, só menciona o Conselho. É o caso do artigo 87. , n.  2, alínea a), que convida o Conselho, e não a Comissão, a prever multas e adstrições nos actos que adopte nos termos do artigo 87. , n.  1, e do artigo 172. que atribui a competência de plena jurisdição ao Tribunal de Justiça no que diz respeito às sanções previstas apenas nos regulamentos do Conselho.
32 O Governo alemão invoca, em seguida, o princípio da legalidade, segundo o qual a instituição de sanções pertence em exclusivo à competência do legislador, e o princípio do equilíbrio institucional. Na sua qualidade de legislador da Comunidade, só o Conselho estaria habilitado a fixar os elementos essenciais das organizações comuns de mercado. Sanções que, como as exclusões e os suplementos, excedem o simples reembolso de uma prestação indevida e, por conseguinte, afectam os direitos fundamentais dos indivíduos, fazem parte desses elementos essenciais.
33 Por último, de acordo com o Governo recorrente, a instituição de sanções contra operadores que cometeram irregularidades não pode ser considerada o exercício de uma competência de execução na acepção dos artigos 145. e 155. do Tratado. O objectivo dessas regras não é executar os regulamentos de base do Conselho, mas sim completá-los.
34 Para responder a esta argumentação, há que, antes de mais, afastar os artigos 87. , n.  2, alínea a), e 172. do Tratado. Conforme já declarado no n.  23, a propósito do artigo 87. , n.  2, alínea a), o artigo 172. apenas diz respeito às sanções determinadas e aplicadas directamente pelas instituições comunitárias. Ora, tal não é o caso das sanções no cerne do presente litígio.
35 Quanto ao restante, há que remeter para o sistema legislativo estabelecido pelo Tratado. Se o artigo 43. , n. 2, terceiro parágrafo, atribui, em princípio, competência ao Conselho para adoptar, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, as regras relativas a uma organização comum de mercados, os artigos 145. e 155. permitem, por outro lado, ao Conselho conferir à Comissão, nos actos que adopte, as competências de execução das regras que estabeleça. O artigo 145. prevê, contudo, que o Conselho pode, em casos específicos, reservar-se o exercício dessas competências.
36 Conforme resulta do acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koester, n.  6 (25/70, Recueil, p. 1161), as normas já referidas estabelecem uma distinção entre, por um lado, as regras que, tendo carácter essencial para a matéria em questão, devem ser reservadas para a competência do Conselho e, por outro, as regras que, limitando-se a constituir a execução, podem ser objecto de uma delegação na Comissão.
37 Na ocorrência, as regras contestadas pelo Governo alemão não podem ser qualificadas de essenciais para a organização comum de mercado estabelecida no primeiro regulamento de base e para o regime de ajudas instituído no segundo regulamento de base. Com efeito, esta qualificação deve ser reservada para as normas que têm por objecto traduzir as orientações fundamentais da política comunitária. Tal não é o caso de sanções que, como os suplementos ou as exclusões, se destinam a garantir estas opções, assegurando a boa gestão financeira dos fundos comunitários que devem servir para a sua prossecução.
38 Por último, deve acrescentar-se que a inclusão do poder de sanção nas competências de execução já foi admitida pelo Tribunal no acórdão Koester, já referido. Recorde-se que, nesse acórdão, com efeito, foi considerado que as normas que subordinam a emissão de um certificado de exportação à constituição de uma caução e que estabelecem a perda dessa caução quando a obrigação de exportar não seja cumprida nos prazos impostos fazem parte da competência de execução da Comissão. À semelhança dos suplementos e das exclusões na origem do presente recurso, esta sanção não consiste na simples restituição de uma prestação indevida.
39 Por conseguinte, há que concluir que as medidas que consistem em instituir sanções como suplementos e exclusões, para a hipótese de o operador económico em causa comunicar falsas informações à administração, não excedem o âmbito da execução dos princípios estabelecidos nos regulamentos de base e que, na medida em que o Conselho não a reservou para si, esta competência podia ser objecto de delegação na Comissão.
40 A título subsidiário, o Governo alemão sustenta que, caso o poder de adoptar as sanções impugnadas pudesse ser objecto de delegação na Comissão, o artigo 5. , n.  9, terceiro travessão, do primeiro regulamento de base e o artigo 12. do segundo regulamento de base foram redigidos em termos demasiado genéricos para produzir esse efeito. A este respeito, invoca o artigo 1. , primeiro parágrafo, segunda frase, da Decisão 87/373/CEE do Conselho , de 13 de Julho de 1987, que fixa as modalidades de exercício da competência de execução atribuída à Comissão (JO L 197, p. 33), segundo o qual o Conselho especifica os elementos essenciais da competência de execução conferida à Comissão. No presente caso, esta norma obriga o Conselho a habilitar expressamente a Comissão a adoptar sanções, e mesmo a fixar a natureza e o nível máximo destas.
41 Esta argumentação também não procede. Resulta do acórdão Koester que, na medida em que o Conselho fixou no seu regulamento de base as regras essenciais da matéria em causa, pode delegar na Comissão o poder genérico de adoptar as suas regras de execução sem ter de especificar os elementos essenciais das competências delegadas e que, para o efeito, uma norma redigida em termos genéricos fornece uma base de habilitação suficiente.
42 Este princípio não pode ser posto em causa pela decisão já referida. Com efeito, constituindo um acto de direito derivado, esta decisão não pode acrescer às regras do Tratado, as quais não obrigam o Conselho a especificar os elementos essenciais da competência de execução delegada na Comissão.
43 Tendo em conta as considerações precedentes, há que concluir que a Comissão é competente para estabelecer os suplementos e as exclusões previstos nos artigos 6. , n. 6, do primeiro regulamento de execução e no artigo 13. , n. 3, alíneas b) e c), do segundo regulamento de execução.
44 Por conseguinte, há que julgar o recurso improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 Por força do artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O recurso é julgado improcedente.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.