CELEX: 61997CJ0359
Incumplimiento
Artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva sobre el IVA
Utilización de vías de peaje
No sujeción al IVA
Reglamentos (CEE, Euratom) nos 1552/89 y 1553/89
Recursos propios procedentes del IVA

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de octubre de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE al no considerar sujetos al Impuesto sobre el Valor Añadido (en lo sucesivo, «IVA») los peajes percibidos en las carreteras y puentes de peaje en el Reino Unido, en contra de lo dispuesto en los artículos 2 y 4, apartados 1, 2 y 5, de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54; en lo sucesivo, «Sexta Directiva»), y al no poner a disposición de la Comisión el importe de los recursos propios y de los intereses de demora correspondientes, como consecuencia de dicha infracción.
El marco jurídico
2 El artículo 2 de la Sexta Directiva establece:
«Estarán sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido:
1. Las entregas de bienes y prestaciones de servicios, realizadas a título oneroso en el interior del país por un sujeto pasivo que actúe como tal.
2. Las importaciones de bienes.»
3 Con arreglo al artículo 4, apartados 1, 2 y 5, de la Sexta Directiva:
«1. Serán considerados como sujetos pasivos quienes realicen con carácter independiente, y cualquiera que sea el lugar de realización, alguna de las actividades económicas mencionadas en el apartado 2, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad.
2. Las actividades económicas a que se alude en el apartado 1 son todas las de fabricación, comercio o prestación de servicios, incluidas las actividades extractivas, las agrícolas y el ejercicio de profesiones liberales o asimiladas. En especial será considerada como actividad económica la operación que implique la explotación de un bien corporal o incorporal con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo.
[...]
5. Los Estados, las regiones, las provincias, los municipios y los demás organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas, ni siquiera en el caso de que con motivo de tales actividades u operaciones perciban derechos, rentas, cotizaciones o retribuciones.
No obstante, cuando efectúen tales actividades u operaciones deberán ser considerados como sujetos pasivos en cuanto a dichas actividades u operaciones, en la medida en que el hecho de no considerarlos sujetos pasivos lleve a distorsiones graves de la competencia.
En cualquier caso, los organismos anteriormente citados tendrán la condición de sujetos pasivos cuando efectúen las operaciones enumeradas en el Anexo D, excepto cuando el volumen de éstas sea insignificante.
Los Estados miembros podrán considerar como actividades de la autoridad pública las actividades de los organismos anteriormente citados que estén exentas en virtud de los artículos 13 o 28.»
4 Consta que la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje no constituye ninguna de las operaciones mencionadas en el Anexo D de la Sexta Directiva.
5 A tenor del artículo 13, parte B, de la Sexta Directiva:
«Sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones comunitarias, los Estados miembros eximirán, en las condiciones por ellos fijadas y a fin de asegurar la aplicación correcta y simple de las exenciones previstas a continuación y de evitar todo posible fraude, evasión o abusos:
[...]
b) el arrendamiento y alquiler de bienes inmuebles, con excepción de:
1. las operaciones de alojamiento, tal como se definan en las legislaciones de los Estados miembros, que se efectúen en el marco del sector hotelero o en sectores que tengan una función similar, incluidos los arrendamientos de campos de vacaciones o de terrenos acondicionados para acampar;
2. los arrendamientos de espacios para el estacionamiento de vehículos;
3. los arrendamientos de herramientas y maquinarias de instalación fija;
4. los alquileres de cajas de seguridad.
Los Estados miembros podrán ampliar el ámbito de aplicación de esta exención a otros supuestos;
[...]»
6 El artículo 1 del Reglamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del Impuesto sobre el Valor Añadido (DO L 155, p. 9), que sustituyó, a partir del 1 de enero de 1989, al Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 2892/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, sobre la aplicación, para los recursos propios que provengan del Impuesto sobre el Valor Añadido, de la Decisión de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 336, p. 8; EE 01/02, p. 83), modificado, en último lugar, por el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 3735/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985 (DO L 356, p. 1; EE 01/05, p. 43), señala:
«Los recursos IVA resultan de la aplicación de un porcentaje uniforme, fijado con arreglo a la Decisión 88/376/CEE, Euratom, a la base determinada con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento.»
7 Según el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1553/89:
«La base de los recursos IVA se determinará a partir de las operaciones imponibles contempladas en el artículo 2 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme, modificada en último lugar por la Directiva 84/386/CEE, salvo las operaciones exentas con arreglo a los artículos 13 a 16 de dicha Directiva.»
8 El artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 155, p. 1), que entró en vigor el 1 de enero de 1989 y derogó el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 2891/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, por el que se aplica la Decisión de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 336, p. 1; EE 01/02, p. 76), modificado, en último lugar, por el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 1990/88 del Consejo, de 30 de junio de 1988 (DO L 176, p. 1) dispone:
«Con arreglo a las modalidades que se definen en el artículo 10, cada Estado miembro consignará los recursos propios en el haber de la cuenta abierta a dicho efecto a nombre de la Comisión en su Tesoro Público o en el organismo que haya designado.»
9 Conforme al tenor del artículo 11 del Reglamento nº 1552/89:
«Todo retraso en las consignaciones en la cuenta mencionada en el apartado 1 del artículo 9 dará lugar al pago de intereses por el Estado miembro correspondiente, al tipo aplicado el día del vencimiento en el mercado monetario de dicho Estado miembro para las financiaciones a corto plazo, incrementado en 2 puntos. Este tipo se aumentará 0,25 puntos por cada mes de retraso. El tipo así incrementado se aplicará a todo el período de retraso.»
El procedimiento administrativo previo
Sobre el procedimiento relativo a la Sexta Directiva
10 Mediante escrito de 27 de marzo de 1987, la Comisión comunicó al Reino Unido sus argumentos en favor de la sujeción de los peajes al IVA.
11 Las autoridades del Reino Unido contestaron el 3 de julio de 1987 que no podían modificar el sistema británico del IVA antes de que la cuestión fuera examinada en el seno del Comité IVA creado por las Directivas IVA.
12 Mediante escrito de 20 de abril de 1988, la Comisión comunicó al Gobierno del Reino Unido que estimaba que la no sujeción al IVA de los peajes sobre las carreteras, túneles y puentes del Reino Unido infringía los artículos 2 y 4 de la Sexta Directiva. Con arreglo al artículo 169 del Tratado, requirió al Gobierno del Reino Unido para que presentase sus observaciones al respecto en el plazo de dos meses.
13 Las autoridades del Reino Unido respondieron el 21 de julio de 1988, señalando que la percepción de peajes en el Reino Unido no entraba dentro del ámbito de aplicación de la Sexta Directiva, con arreglo al artículo 4, apartado 5, de dicha norma.
14 Por estimar que las explicaciones de las autoridades del Reino Unido no resultaban convincentes, el 10 de agosto de 1989, la Comisión remitió al Gobierno del Reino Unido un dictamen motivado donde, en particular, llegaba a la conclusión de que el Reino Unido no respetaba las obligaciones derivadas de la Sexta Directiva. En consecuencia, la Comisión instó a dicho Estado miembro a adoptar, en un plazo de dos meses, las medidas necesarias para atenerse a dichas obligaciones.
15 Mediante escrito de 8 de diciembre de 1989, las autoridades del Reino Unido confirmaron que mantenían su punto de vista, según el cual los organismos que permitían a los usuarios la utilización de las infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje eran organismos de Derecho público y percibían los peajes en calidad de autoridades públicas, por lo que se les podía aplicar la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva.
Sobre el procedimiento relativo al sistema de recursos propios
16 Mediante escrito de 27 de noviembre de 1987, la Comisión llamó la atención de las autoridades del Reino Unido sobre la normativa comunitaria relativa a los recursos comunes de las Comunidades. Asimismo, instó al Reino Unido a verificar si, como consecuencia de la falta de percepción del IVA sobre los peajes, el importe de los recursos propios procedentes del IVA (en lo sucesivo, «recursos propios del IVA») aportado para los ejercicios 1984, 1985 y 1986 era insuficiente y, en su caso, a poner a disposición de la Comisión las cantidades que faltasen.
17 En respuesta a dicho escrito, no se comunicó ningún cálculo.
18 Mediante escrito de 31 de enero de 1989, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado. En particular, la Comisión solicitó en dicho escrito a las autoridades del Reino Unido que realizaran los cálculos necesarios, para determinar el importe de los recursos propios del IVA correspondiente a los ejercicios de 1984 a 1986 que no habían aportado, y le abonaran dichas cantidades junto a los intereses de demora devengados a partir del 31 de marzo de 1988. Asimismo, la Comisión reclamó que, para los años posteriores a 1986, se efectuaran los cálculos necesarios, a fin de determinar la cuantía de los recursos propios devengados cada año, y que dicha cantidad se pusiera a su disposición no más tarde del primer día laboral del mes de agosto del año siguiente, junto con los intereses de demora, en su caso.
19 En su respuesta de 23 de marzo de 1989, las autoridades del Reino Unido indicaron que estimaban que las operaciones en cuestión estaban exentas del IVA en virtud del artículo 4, apartado 5, de la Directiva.
20 Por no considerar satisfactoria la respuesta, la Comisión imputó también al Reino Unido, mediante el dictamen motivado de 10 de agosto de 1989 mencionado en el apartado 14 de esta sentencia, el no haber respetado la normativa comunitaria relativa a los recursos propios.
21 Al no estimar satisfactorias las explicaciones del Gobierno del Reino Unido contenidas en el escrito de 8 de diciembre de 1989, mencionado en el apartado 15 de esta sentencia, en relación tanto con la imputación basada en la infracción de la Sexta Directiva, como con la imputación relativa a la infracción de la normativa comunitaria sobre los recursos propios, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
22 El Gobierno del Reino Unido destaca que el procedimiento administrativo previo al presente procedimiento jurisdiccional duró más de diez años, de los que ocho corresponden al período comprendido entre la respuesta del Reino Unido al dictamen motivado y la interposición del recurso.
23 Este período es, en su opinión, excesivo, en particular, en la medida en que la Comisión no sólo pretende que el Tribunal de Justicia declare que el Reino Unido ha infringido la Sexta Directiva, sino también que se obligue a este último a aportar ciertas cantidades correspondientes a recursos propios del IVA desde el ejercicio de 1984, junto a los intereses de demora.
24 En consecuencia, el Tribunal de Justicia debería declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que pretende que se pronuncie sobre el período anterior a la sentencia.
25 En este contexto, el Gobierno del Reino Unido recuerda que el Tribunal de Justicia señaló, en asuntos anteriores, que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado puede violar los derechos de defensa y constituir un motivo de inadmisibilidad (sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, C-96/89, Rec. p. I-2461, apartado 16). Por otra parte, añade que el perjuicio ocasionado al Reino Unido por el comportamiento de la Comisión, de prosperar la demanda de dicha Institución, sería considerable y no habría podido ser evitado por dicho Estado miembro (véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 17).
26 En primer lugar, los recursos propios reclamados son, a su juicio, mucho más importantes que los que se hubieran exigido de haberse iniciado el procedimiento en un plazo razonable. En segundo lugar, el Reino Unido no tiene ninguna posibilidad de recaudar a posteriori el IVA necesario para compensar el déficit o de recuperar el IVA correspondiente a los usuarios de las carreteras, que deberían haberlo abonado en los peajes desde 1984. Ello supone, en consecuencia, una carga para el Ministerio de Hacienda. En tercer lugar, El Reino Unido estima que debe abonar una cantidad considerable en concepto de intereses de demora, que habría podido evitar fácilmente si el procedimiento hubiese concluido en un plazo razonable. En cuarto lugar, el Reino Unido señala que, el interés de la seguridad jurídica y, dado el prolongado silencio de la Comisión, las expectativas legítimas del Reino Unido hacen que sea abusivo iniciar un procedimiento, a fin de intentar obtener el mencionado resultado, en el caso de autos. En último lugar, el cálculo de los recursos propios contemplados reposa sobre afirmaciones imprecisas e imposibles de verificar.
27 Con carácter subsidiario, el Reino Unido alega que si el Tribunal de Justicia rechazara sus argumentos sobre la admisibilidad y sobre el fondo, debería limitar en el tiempo los efectos de su sentencia, de forma que el Reino Unido no tenga que responder de las consecuencias, en particular financieras, del incumplimiento en que incurrió en el pasado, al no recaudar el IVA en los peajes.
28 De manera preliminar, procede recordar que aunque, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones del artículo 169 del Tratado son aplicables sin que la Comisión deba observar un plazo determinado, también resulta de esta misma jurisprudencia que, en determinados supuestos, una duración excesiva del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado puede aumentar, respecto al Estado demandado, la dificultad de rebatir las alegaciones de la Comisión y puede violar, así, los derechos de defensa (sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartados 15 y 16).
29 Sin embargo, en el caso de autos, el Gobierno del Reino Unido ni ha probado, ni ha alegado siquiera, que la duración poco habitual del procedimiento haya influido en la manera de articular su defensa.
30 Asimismo, como señaló la Comisión durante la vista sin que se la contradijera, la República francesa había solicitado, en particular, a dicha Institución que retrasara su decisión de interponer contra ella un recurso, a fin de permitir el examen del régimen del IVA aplicable al túnel bajo el Canal de la Mancha. Ahora bien, según las explicaciones de la Comisión, la interposición del recurso contra los diferentes Estados miembros afectados se retrasó a fin de garantizar una uniformidad en el planteamiento respecto de todos ellos. Al hacerlo, la Comisión no utilizó de forma contraria al Tratado la facultad de apreciación que le otorga el artículo 169 del Tratado.
31 Por último, por lo que respecta a las consecuencias financieras perjudiciales que alega el Gobierno del Reino Unido, éste hubiera podido evitarlas poniendo a disposición de la Comisión las cantidades reclamadas y formulando reservas en cuanto al fundamento de la tesis defendida por dicha Institución (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 17).
32 En estas circunstancias, procede desestimar la solicitud del Gobierno del Reino Unido de que se declare la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que se refiere al período anterior a la sentencia.
33 La solicitud, presentada con carácter subsidiario por el Gobierno del Reino Unido, de que se limiten los efectos de la sentencia en el tiempo, presupone la constatación de la infracción alegada por la Comisión. Por ello, debe examinarse el fondo del recurso antes de abordar, en su caso, la cuestión de la limitación de los efectos de la sentencia en el tiempo.
Sobre el fondo
34 En su recurso, la Comisión alega que el Reino Unido, por una parte, no respetó las disposiciones de la Sexta Directiva al no considerar sujetos al IVA los peajes percibidos como contraprestación por la utilización de las carreteras y puentes de peaje y, por otra, infringió la normativa relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades al no aportar al presupuesto comunitario los recursos propios del IVA relativos a las cantidades que hubieran debido recaudarse en concepto de IVA en los mencionados peajes.
Sobre la primera imputación
35 En opinión de la Comisión, permitir la utilización de infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje por el usuario constituye una actividad económica en el sentido de los artículos 2 y 4 de la Sexta Directiva. Debe considerarse que dicha actividad constituye una prestación de servicios efectuada por un sujeto pasivo en el marco de la explotación de un bien con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo, en el sentido del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Sexta Directiva.
36 El hecho de que dicha actividad sea ejercida, como ocurre en el Reino Unido, por operadores públicos o privados con arreglo a un régimen especial no significa, a su juicio, que las operaciones contempladas no estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Sexta Directiva.
37 A este respecto, la Comisión destaca que, con arreglo al artículo 4, apartado 5, párrafo primero, de la Sexta Directiva, los organismos de Derecho público no tienen la condición de sujetos pasivos únicamente en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollan en el ejercicio de sus funciones públicas. Ahora bien, en su opinión, éste no es el caso de la actividad objeto del litigio, que no figura entre las responsabilidades propias del poder público, no delegables, en ningún caso, a organismos privados, mientras que la regla de no sujeción de los organismos de Derecho público debe ser interpretada en sentido estricto.
38 Por otra parte, la Comisión estima que, en cualquier caso, la excepción prevista por la disposición mencionada en el apartado anterior sólo puede invocarse en el supuesto de que la actividad controvertida sea ejercida por un organismo de Derecho público.
39 Procede señalar de forma preliminar que la Sexta Directiva asigna un ámbito de aplicación muy amplio al IVA, al contemplar en su artículo 2, relativo a las operaciones imponibles, junto a las importaciones de bienes, las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas a título oneroso en el interior del país, y al definir en su artículo 4, apartado 1, como sujeto pasivo a aquel que realice con carácter independiente una actividad económica, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, 235/85, Rec. p. 1471, apartado 6).
40 El concepto de actividades económicas está recogido en el artículo 4, apartado 2, de la Sexta Directiva e incluye todas las actividades de fabricación, comercio o prestación de servicios. En especial, se considera como actividad económica la operación que implique la explotación de un bien corporal o incorporal con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo.
41 El análisis de estas definiciones pone de relieve tanto la amplitud del ámbito de aplicación cubierto por el concepto de actividades económicas, como su carácter objetivo, en el sentido de que la actividad se define por sí misma, con independencia de sus fines o de sus resultados (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 8).
42 A la vista de la amplitud del ámbito de aplicación definido por el concepto de actividades económicas, procede señalar que en el Reino Unido los operadores, en la medida en que permiten a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio de una remuneración, realizan una actividad económica en el sentido de la Sexta Directiva.
43 Dado el carácter objetivo del concepto de actividades económicas, es irrelevante que la actividad contemplada en el apartado anterior consista en el desempeño de funciones conferidas y reguladas mediante ley por motivos de interés público. En efecto, la Sexta Directiva, en su artículo 6, prevé expresamente la sujeción al régimen del IVA de determinadas actividades ejercidas por mandato legal (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 10).
44 Por otra parte, debe señalarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 8 de marzo de 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Rec. p. 1443, apartado 12, y de 16 de octubre de 1997, Fillibeck, C-258/95, Rec. p. I-5577, apartado 12), el concepto de prestación de servicios realizada a título oneroso en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Sexta Directiva supone la existencia de una relación directa entre el servicio prestado y la contraprestación recibida.
45 Ahora bien, como indicó acertadamente la Comisión, la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje concuerda con dicha definición. En efecto, la utilización de la infraestructura viaria está subordinada al pago de un peaje cuyo precio depende, principalmente, de la categoría a la que pertenezca el vehículo utilizado y de la distancia recorrida. Existe, por tanto, una relación directa y necesaria entre el servicio prestado y la contraprestación pecuniaria percibida.
46 En estas circunstancias, permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje constituye una prestación de servicios realizada a título oneroso en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Sexta Directiva.
47 En consecuencia, procede comprobar si, como sostiene el Gobierno del Reino Unido, la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva se aplica a los operadores contemplados, respecto de la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.
48 Dicha disposición señala, en su párrafo primero, que los organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades y operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas.
49 Como ha declarado este Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, el análisis de este precepto a la luz de los objetivos de la Directiva pone de manifiesto que para que pueda aplicarse la exención deben reunirse acumulativamente dos requisitos, a saber, el ejercicio de actividades por parte de un organismo público y la realización de estas actividades en su condición de autoridad pública (véase, en particular, la sentencia de 25 de julio de 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Rec. p. I-4247, apartado 18).
50 Respecto a este último requisito, resulta de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (sentencias de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, asuntos acumulados 231/87 y 129/88, Rec. p. 3233, apartado 16; de 15 de mayo de 1990, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, C-4/89, Rec. p. I-1869, apartado 8, y de 6 de febrero de 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Rec. p. I-779, apartado 17) que las actividades que desarrollan en el ejercicio de sus funciones públicas en el sentido del artículo 4, apartado 5, párrafo primero, de la Sexta Directiva son las que realizan los organismos de Derecho público en el ámbito del régimen jurídico que les es propio, a excepción de las actividades que desarrollen en las mismas condiciones jurídicas que los operadores económicos privados.
51 Con arreglo a dicha jurisprudencia debe rechazarse la tesis de la Comisión, expuesta en el apartado 37 de la presente sentencia, según la cual un organismo actúa «en el ejercicio de sus funciones públicas» únicamente respecto de las actividades propias del concepto de autoridad pública en el sentido estricto del término, en el que no cabe, a su juicio, incluir la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.
52 La Comisión, cuyo razonamiento jurídico no ha sido aceptado, por consiguiente, por el Tribunal de Justicia, ni ha demostrado, ni ha intentado demostrar siquiera, que, en el caso de autos, los operadores contemplados actúen en las mismas condiciones que un operador económico privado en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por el contrario, el Reino Unido se ha esforzado en demostrar que la actividad de que se trata era realizada por estos operadores en el ámbito del régimen jurídico que les era propio en el sentido de esta misma jurisprudencia.
53 En consecuencia, es preciso señalar que la Comisión no ha aportado a este Tribunal de Justicia los elementos que le permitan apreciar la existencia de la infracción alegada en relación con el requisito relativo a la realización de una actividad en el ejercicio de funciones públicas.
54 No obstante, como también se ha recordado en el apartado 49 de la presente sentencia, la regla de no sujeción, recogida en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva supone que la actividad considerada se realice en el ejercicio de funciones públicas y además que dicha actividad sea efectuada por un organismo de Derecho público.
55 A propósito de este punto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una actividad ejercida por un particular no queda exenta del IVA por el mero hecho de que consista en actos cuya ejecución entre dentro de las prerrogativas de la autoridad pública (sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, apartado 21, y Ayuntamiento de Sevilla, apartado 19, antes citadas). El Tribunal de Justicia dedujo de ello, en el apartado 20 de la sentencia Ayuntamiento de Sevilla, antes citada, que, cuando un Ayuntamiento confía la actividad de recaudación de tributos a un tercero independiente, no puede aplicarse la exclusión prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva. Asimismo, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 22 de la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, que, en caso de que procediera considerar que los notarios y los gerechtsdeurwaarders ejercen en los Países Bajos, en el desempeño de sus funciones públicas, prerrogativas de poder público en virtud de un nombramiento oficial, éstos no podrían, sin embargo, beneficiarse de la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva, dado que no ejercen estas actividades en calidad de órgano de Derecho público, puesto que no están integrados en la organización de la Administración Pública, sino como actividades económicas independientes, en el marco de una profesión liberal.
56 Ahora bien, en el caso de autos consta que, en el Reino Unido, la actividad que consiste en permitir a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje no es realizada, al menos en ciertos casos, por un organismo de Derecho público, sino por operadores privados. En tal caso la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva no puede aplicarse.
57 En estas circunstancias, debe desestimarse la primera imputación de la Comisión, en la medida en que se refiere al supuesto de que la actividad que consiste en poner a disposición de los usuarios una infraestructura viaria es realizada en el Reino Unido por un organismo de Derecho público.
58 El Gobierno del Reino Unido estima, por otra parte, que permitir la utilización de infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje constituye un «alquiler de bienes inmuebles», en el sentido del artículo 13, parte B, letra b), de la Sexta Directiva, por lo que, en cualquier caso, dicha prestación está exenta del IVA, en virtud de dicha disposición.
59 Una interpretación amplia del concepto de alquiler, en el sentido del artículo 13, parte B, letra b), de la Sexta Directiva está justificada, en su opinión, máxime cuando puede deducirse de la enumeración de las excepciones al ámbito de aplicación de la exención prevista en dicha disposición que actividades con un carácter tan temporal como la ocupación de la habitación de un hotel durante una noche o el arrendamiento de plazas para el estacionamiento de vehículos se pueden subsumir, a primera vista, en el concepto de arrendamiento o de alquiler.
60 A juicio del Gobierno del Reino Unido, en la medida en que el IVA es un impuesto que grava la entrega de bienes y la prestación de servicios, procede preguntarse cuál es la contraprestación que se obtiene con carácter principal a cambio del pago. Cuando el derecho a utilizar un terreno sea accesorio respecto al servicio prestado, la operación estará sujeta al impuesto. Ahora bien, en el caso del pago de un peaje en una vía de circulación, la principal ventaja obtenida es el derecho a utilizar la vía sujeta al pago del peaje, por lo que la operación entra, en su opinión, dentro del ámbito de aplicación de la exención prevista en el artículo 13, parte B, letra b).
61 En contra de la tesis defendida por la Comisión, los conceptos de arrendamiento y de alquiler, en el sentido del artículo 13, parte B, letra b), de la Sexta Directiva, no implican, según dicho Gobierno, ni la existencia de un derecho de ocupación exclusivo, ni una duración determinada del ejercicio del derecho a utilizar un bien. Cualquier otra interpretación es, a su juicio, incompatible con el artículo 13, parte B, letra b), punto 2, de la Sexta Directiva, del que se desprende que el arrendamiento de plazas para el estacionamiento de vehículos constituye, a primera vista, un arrendamiento o alquiler en el sentido de dicha disposición. En efecto, un contrato de este tipo no implica un uso exclusivo de la plaza de estacionamiento, ni siquiera de una determinada plaza en el aparcamiento.
62 El Gobierno demandado precisa que en el Reino Unido siempre se ha considerado que los peajes privados representan la contraprestación por la concesión de una autorización («licence») para pasar por un terreno, exenta del IVA, en virtud del artículo 13, parte B, letra b), ya que la persona que concede la autorización consiente en que sus derechos sobre el terreno resulten afectados de una manera determinada y convencional. En su opinión, el análisis jurídico de una autorización para atravesar un terreno no es, a los efectos del IVA, diferente del aplicable a la autorización para ocupar una habitación de hotel o al alquiler de una vivienda.
63 Con carácter preliminar, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, las exenciones previstas por el artículo 13 de la Sexta Directiva constituyen conceptos autónomos del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias de 15 de junio de 1989, Stichting Uitvoering Financiële Acties, 348/87, Rec. p. 1737, apartado 11; de 11 de agosto de 1995, Bulthuis-Griffioen, C-453/93, Rec. p. I-2341, apartado 18, y de 5 de junio de 1997, SDC, C-2/95, Rec. p. I-3017, apartado 21). En consecuencia, éstas deben definirse para toda la Comunidad.
64 También se desprende de una reiterada jurisprudencia que los términos empleados para designar las exenciones previstas por el artículo 13 de la Sexta Directiva deben ser objeto de interpretación estricta, por constituir excepciones al principio general de que el IVA se percibe sobre toda prestación de servicios efectuada a título oneroso por un sujeto pasivo (véanse, en particular, las sentencias Stichting Uitvoering Financiële Acties, antes citada, apartado 13; Bulthuis-Griffioen, antes citada, apartado 19; SDC, antes citada, apartado 20, y de 7 de septiembre de 1999, Gregg, C-216/97, Rec. p. I-4947, apartado 12).
65 A este respecto, procede señalar que el tenor del artículo 13, parte B, letra b), de la Sexta Directiva no aclara el alcance de los términos «arrendamiento» o «alquiler de bienes inmuebles».
66 Es cierto que el concepto de «alquiler de bienes inmuebles» en el sentido de la disposición mencionada es más amplio, en algunos aspectos, que el recogido en diversos ordenamientos nacionales. Así, dicha disposición se refiere, en particular, para excluirlo de la exención, al contrato relativo a servicios de hostelería («operaciones de alojamiento [...] en el marco del sector hotelero»), que, habida cuenta de la preeminencia de los servicios prestados por el hostelero y del control que este último ejerce sobre el disfrute del inmueble por sus clientes, no es considerado, en algunos ordenamientos nacionales, como un contrato de arrendamiento.
67 Exceptuando los supuestos particulares expresamente contemplados en el artículo 13, parte B, letra b), de la Sexta Directiva, el concepto de «alquiler de bienes inmuebles» debe, sin embargo, ser objeto de una interpretación estricta. En efecto, como se recordó en el apartado 64 de la presente sentencia, dicho concepto constituye una excepción al régimen general del IVA establecido en la Directiva mencionada.
68 En consecuencia, no pueden incluirse dentro de este concepto contratos que se caracterizan, como en el caso de autos, por el hecho de que el consentimiento de las partes no tiene en cuenta el tiempo durante el cual se disfrutará del bien inmueble, elemento esencial del contrato de arrendamiento.
69 En efecto, cuando se permite la utilización de una infraestructura viaria, lo que interesa al usuario es la posibilidad que se le ofrece de realizar un recorrido determinado de manera rápida y con mayor seguridad. Las partes no toman en consideración el tiempo de utilización de la infraestructura viaria, especialmente, a fin de fijar el precio.
70 A la vista de todo cuanto precede, procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 4 de la Sexta Directiva, al no considerar sujetos al IVA los peajes percibidos por la utilización de carreteras y puentes de peaje, como contraprestación por el servicio prestado a los usuarios, cuando éste no es ofrecido por un organismo de Derecho público en el sentido del artículo 4, apartado 5, de dicha Directiva.
Sobre la segunda imputación
71 La Comisión recuerda que las normas comunitarias relativas a la percepción de los recursos propios del IVA figuran en el Reglamento nº 1553/89, que sustituyó, a partir del 1 de enero de 1989, al Reglamento nº 2892/77, tras su modificación.
72 A este respecto, destaca que, cuando un sujeto pasivo efectúa una operación contemplada en los artículos 2 y 4 de la Sexta Directiva, el consumidor final de dicha entrega o el destinatario de esta prestación de servicios debe abonar el IVA y que, correlativamente, las disposiciones relativas a la aportación de los recursos comunes del IVA se aplican al Estado miembro en el que se percibe el IVA.
73 La Comisión estima que cuando se infringe lo dispuesto en la Sexta Directiva y, por consiguiente, se reduce la base imponible de los recursos propios del IVA, se le debe abonar el importe de los recursos propios correspondiente al impuesto que debería haberse percibido, so pena de irrogarle un perjuicio económico que habría de ser compensado a través de la aportación basada en el producto nacional bruto. En su opinión, dicha infracción causa, pues, un perjuicio económico a los demás Estados miembros y, por consiguiente, vulnera el principio de igualdad.
74 En relación con el pago de los intereses, la Comisión recuerda que, según el Tribunal de Justicia, los intereses de demora previstos por el artículo 11 del Reglamento nº 1552/89 se adeudan por «todo retraso» y son exigibles cualquiera que sea la razón por la cual la consignación en la cuenta de la Comisión se haya efectuado con retraso (véase, por ejemplo, la sentencia de 22 de febrero de 1989, Comisión/Italia, 54/87, Rec. p. 385, apartado 12).
75 La Comisión estima que dio al Gobierno del Reino Unido un plazo suficiente para poner fin a la infracción y le advirtió que el importe de los recursos propios que el Reino Unido no hubiera aportado, por no aplicar el IVA a los peajes viarios, devengaría intereses de demora.
76 Procede recordar que, en virtud del artículo 1 del Reglamento nº 1553/89, los recursos propios del IVA resultan de la aplicación de un porcentaje uniforme sobre la base determinada con arreglo al propio Reglamento y que, según el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento, esta base se determina a partir de las operaciones imponibles contempladas en el artículo 2 de la Sexta Directiva.
77 Ahora bien, en la medida en que los peajes percibidos como contraprestación por la utilización de ciertas infraestructuras viarias en el Reino Unido, no se consideraron sujetos al IVA, tampoco se tuvieron en cuenta las cantidades correspondientes a la hora de determinar la base de los recursos propios del IVA, por lo que el Reino Unido también infringió, en igual medida, la normativa relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades.
78 Por otra parte, los intereses de demora reclamados por la Comisión se basan en el artículo 11 del Reglamento nº 1552/89. Como ésta ha recordado acertadamente, los intereses de demora son exigibles cualquiera que sea la razón por la cual la consignación se haya efectuado con retraso (véase, en particular, la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 12).
79 Es preciso preguntarse, sin embargo, si el hecho de que hayan transcurrido más de siete años entre la notificación del dictamen motivado y la interposición del presente recurso tiene alguna repercusión sobre el alcance de la obligación del Reino Unido de aportar a posteriori ciertas cantidades en virtud de la normativa relativa a los recursos propios de las Comunidades.
80 En efecto, a pesar de que no se haya previsto un plazo de prescripción para la recaudación del IVA ni en la Sexta Directiva (sentencia de 19 de noviembre de 1998, SFI, C-85/97, Rec. p. I-7447, apartado 25), ni en la normativa relativa a los recursos propios de las Comunidades, la exigencia fundamental de seguridad jurídica puede, sin embargo, oponerse a que la Comisión pueda, en el marco de un procedimiento por incumplimiento dirigido a obtener la aportación a posteriori de recursos propios, retrasar indefinidamente la decisión de iniciar la fase contenciosa del mismo (véase, mutatis mutandis, la sentencia de 14 de julio de 1972, ACNA/Comisión, 57/69, Rec. p. 933, apartado 32).
81 A este respecto, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1553/89, los Estados miembros deben remitir a la Comisión un estado que indique el importe total de la base de los recursos propios del IVA correspondiente al año civil precedente, a la que se aplica el porcentaje uniforme contemplado en el artículo 1 del mismo Reglamento, a fin de determinar los recursos propios del IVA.
82 Con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1553/89, las rectificaciones que, por cualquier causa, deban introducirse en los estados contemplados en el artículo 7, apartado 1, relativos a los ejercicios precedentes, se efectuarán mediante acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro interesado. A falta de acuerdo del Estado miembro y tras un nuevo examen, la Comisión adoptará las medidas que considere oportunas para la correcta aplicación de dicho Reglamento.
83 El artículo 9, apartado 2, del Reglamento mencionado dispone:
«A partir del 31 de julio del cuarto año siguiente a un ejercicio dado, el estado anual mencionado en el apartado 1 del artículo 7 no se podrá rectificar, salvo aquellos puntos que la Comisión o el Estado miembro interesado hayan notificado antes de esa fecha.»
84 Esta disposición, que no se refiere a los casos en que se haya iniciado un procedimiento de infracción en virtud del artículo 169 del Tratado, pone de manifiesto, sin embargo, las exigencias de seguridad jurídica en el ámbito presupuestario en la medida en que excluye cualquier rectificación transcurridos cuatro ejercicios presupuestarios.
85 Procede admitir que las mismas consideraciones de seguridad jurídica justifican una aplicación por analogía de la regla enunciada en la disposición mencionada, cuando la Comisión decide iniciar un procedimiento por incumplimiento a fin de conseguir la aportación a posteriori de recursos propios del IVA.
86 En consecuencia, la Comisión, que no decidió interponer el presente recurso hasta el 21 de octubre de 1997, sólo puede reclamar la aportación a posteriori de recursos propios del IVA y de sus intereses de demora a partir del ejercicio presupuestario de 1994.
87 A la vista de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los Reglamentos nos 1553/89 y 1552/89, al no poner a disposición de la Comisión, como recursos propios del IVA, las cantidades correspondientes al IVA que debería haberse recaudado sobre los peajes percibidos por la utilización de carreteras y puentes de peaje y los intereses de demora.
Sobre la limitación de los efectos de la sentencia
88 El Gobierno del Reino Unido estima que, si el Tribunal de Justicia tuviera que pronunciarse a favor de la tesis defendida por la Comisión, la declaración de la existencia de cualquier infracción únicamente debería surtir efectos en el futuro.
89 En primer lugar, nada impide, a su juicio, que el Tribunal de Justicia pueda imponer una limitación en el tiempo de los efectos de una sentencia por incumplimiento, puesto que la posibilidad de determinar el alcance de una sentencia, prevista expresamente en el artículo 174 del Tratado CE (actualmente artículo 231 CE), respecto de los recursos de anulación, ya ha sido reconocida en relación con las sentencias dictadas con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE).
90 En segundo lugar, considera que concurren los requisitos para una limitación de este tipo. En efecto, una sentencia por incumplimiento que produjera efectos anteriores a la fecha de su pronunciamiento obligaría al Reino Unido a pagar a la Comisión una cantidad considerable, más los intereses de demora, que debería detraer de sus recursos generales, en la medida en que no podrían obtenerse dichos fondos de las personas que utilizaron las carreteras y puentes de peaje en cuestión durante el período contemplado. Además, las consecuencias financieras mencionadas habrían sido considerablemente agravadas por el prolongado período de inactividad de la Comisión tras la respuesta del Reino Unido al dictamen motivado, inactividad que, por otra parte, justificaba que éste considerara que los argumentos que había alegado frente al dictamen motivado habían sido aceptados como conformes a Derecho o, al menos, que la Comisión no iniciaría un procedimiento contra dicho Estado por la violación imputada. Así, el Reino Unido, al no recaudar el IVA en los peajes, actuó de buena fe y sobre la base de una interpretación sincera y completamente razonable de las normas pertinentes, comunicada a la Comisión por este mismo Estado durante la fase administrativa previa. El Reino Unido invoca a este respecto los principios de seguridad jurídica y de respeto de la confianza legítima. Finalmente, el cálculo de los recursos propios controvertidos depende, en su opinión, de hipótesis imprecisas e imposibles de verificar.
91 Debe recordarse que una limitación de los efectos de una sentencia que decide sobre una solicitud de interpretación parece completamente excepcional. El Tribunal de Justicia únicamente ha recurrido a esta solución en circunstancias muy determinadas, cuando existía un riesgo de repercusiones económicas graves debidas en particular al elevado número de relaciones jurídicas constituidas de buena fe sobre la base de una normativa considerada válidamente en vigor y era patente que los particulares y las autoridades nacionales habían sido incitados a observar una conducta contraria a la normativa comunitaria en razón de una incertidumbre objetiva e importante en cuanto al alcance de las disposiciones comunitarias, incertidumbre a la que habían contribuido eventualmente los mismos comportamientos adoptados por otros Estados miembros o por la Comisión (sentencia de 11 de agosto de 1995, Roders y otros, asuntos acumulados C-367/93 a C-377/93, Rec. p. I-2229, apartado 43).
92 Ahora bien, aun suponiendo que las consideraciones anteriores puedan conducir a una limitación de los efectos en el tiempo de una sentencia dictada con arreglo al artículo 169 del Tratado, basta con señalar que, en el caso de autos, las autoridades del Reino Unido no pueden alegar válidamente que fueran incitadas a observar una conducta contraria a la normativa comunitaria en razón de una incertidumbre objetiva e importante en cuanto al alcance de las disposiciones comunitarias.
93 En efecto, por una parte, la mayoría de los Estados miembros que disponen de infraestructuras viarias de pago someten al IVA los peajes exigidos por su utilización. Por otra parte, a más tardar desde el inicio de un procedimiento por incumplimiento en su contra, en el que precisamente se le imputaba la incompatibilidad con el Derecho comunitario de la exención del IVA de los peajes viarios, el Reino Unido debería haber adoptado las medidas necesarias para evitar los perjuicios y dificultades alegadas.
94 A este respecto, aun cuando el período que media entre la respuesta del Reino Unido al dictamen motivado y la interposición del presente recurso parece, al menos a primera vista, anormalmente largo, no es menos cierto que no se ha alegado que la Comisión manifestara, durante dicho período, su intención de desistir del mencionado procedimiento de infracción. Al contrario, como la Comisión señaló en la vista ante el Tribunal de Justicia sin que se la contradijera, dicha Institución reclamó cada año los recursos propios controvertidos a los Estados miembros que no sometían al IVA los peajes percibidos por la utilización de las infraestructuras viarias de pago.
95 Para terminar, por lo que respecta a las consecuencias de los retrasos imputables a la Comisión, el Reino Unido hubiera podido evitarlas calculando y poniendo a disposición de la Comisión el importe reclamado (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 39).
96 En consecuencia, procede desestimar la solicitud del Reino Unido de que se limiten los efectos de la presente sentencia.
Decisión sobre las costas
Costas
97 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena en costas del Reino Unido y por haber sido desestimados en lo fundamental los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 4 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme, y de los Reglamentos (CEE, Euratom) nos 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del Impuesto sobre el Valor Añadido, y 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, al no considerar sujetos al Impuesto sobre el Valor Añadido los peajes percibidos por la utilización de carreteras y puentes de peaje, como contraprestación por el servicio prestado a los usuarios, cuando éste no es ofrecido por un organismo de Derecho público en el sentido del artículo 4, apartado 5, de la mencionada Directiva, y al no poner a disposición de la Comisión de las Comunidades Europeas, como recursos propios procedentes del Impuesto sobre el Valor Añadido, las cantidades correspondientes a dicho Impuesto que debería haberse recaudado sobre los mencionados peajes y los intereses de demora.
2) Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.