CELEX: 62000CJ0170
EUGFL
Regnskabsafslutning
Regnskabsårene 1996 og 1997
Kødpræmier
Procedure, som skal følges af Kommissionen

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. maj 2000 har Republikken Finland i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 2000/216/EF af 1. marts 2000 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 67, s. 37, herefter »den anfægtede beslutning«), for så vidt som den udelukker udgifter til et beløb på 7 270 885,76 FIM, som den sagsøgende medlemsstat har afholdt i form af forudbetalte kødpræmier i regnskabsårene 1996 og 1997, fra EF-finansiering.
2 Beløbet svarer til udgifterne ved de særlige præmier, som Finland har afholdt mellem den 20. maj 1995 og den 21. december 1996.
Retsforskrifter
3 Artikel 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne sender med regelmæssige mellemrum Kommissionen nedenstående oplysninger vedrørende de i artikel 4 nævnte godkendte udbetalende organer og forbindelsesorganer for så vidt angår de af Garantisektionen finansierede foranstaltninger:
[...]
2. Efter høring af Fondskomitéen
[...]
b) afslutter Kommissionen inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår de udbetalende organers regnskaber på grundlag af de i stk. 1, litra b), nævnte oplysninger.
Beslutningen om regnskabsafslutning er betinget af, at de indsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.
Beslutningen foregriber ikke senere beslutninger efter litra c).
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning. Denne bestemmelse finder dog ikke anvendelse på de finansielle konsekvenser, der skal drages
af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 8, stk. 2
på grund af statsstøtte eller overtrædelser, som de i traktatens artikel 93 og 169 omhandlede procedurer er indledt for.
3. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel vedtages efter proceduren i artikel 13. Bestemmelserne skal bl.a. vedrøre attesteringen af regnskaberne som omhandlet i stk. 1 samt procedurerne for beslutningerne som omhandlet i stk. 2.«
4 Artikel 8, stk. 1 og 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70, bestemmer følgende vedrørende regnskabsafslutningsproceduren for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6):
»1. Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat sine resultater og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidig overholdes, og giver en vurdering af eventuelle udgifter, som den påtænker at udelukke i henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70. Meddelelsen skal indeholde en henvisning til nærværende forordning. Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge besvarelsesfristen.
Efter udløbet af den til besvarelsen afsatte periode indleder Kommissionen en bilateral drøftelse, og de to parter søger at nå frem til en aftale om de foranstaltninger, der skal træffes. Kommissionen underretter derefter officielt medlemsstaten om sine konklusioner under henvisning til Kommissionens beslutning 94/442/EF.
2. De beslutninger, der omhandles i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70, træffes efter gennemgang af en eventuel rapport, som er udarbejdet af forligsorganet i henhold til Kommissionens beslutning 94/442/EF.«
Regnskabsafslutningsproceduren
5 I april 1997 foretog EUGFL's kontroltjeneste en undersøgelse i Finland af anvendelsen af præmieordningen for køer, tyre og får samt af gennemførelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1357/96 af 8. juli 1996 om tillægsbetalinger i 1996 til præmierne i forordning (EØF) nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød og om ændring af samme forordning (EFT L 175, s. 9).
6 Den 20. maj 1997 sendte Kommissionen til Finlands Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union i Bruxelles (herefter »Den Faste Repræsentation«) og til det finske ministerium for land- og skovbrug i Helsinki (herefter »ministeriet«) et dokument på finsk (herefter »dokument af 20. maj 1997«), hvori Kommissionen henledte den finske regerings opmærksomhed på, at Kommissionen havde konstateret visse huller i den finske kontrolordning i forbindelse med undersøgelsen på stedet. Kommissionen anførte, at den forbeholdt sig ret til på et senere tidspunkt at tage stilling til, om udgifter til kødpræmier til markedsføring i årene 1995 og 1996 skulle udelukkes fra EF-finansiering, og anmodede om at få svar på dokumentet senest to måneder efter dets modtagelse.
7 Skønt dokument af 20. maj 1997 var udformet som en telex, blev den ifølge den finske regering sendt som fax, hvilket bekræftes af de angivelser, der fremgår af forsiden. Tilsyneladende var der forud for det tidspunkt blevet afsendt en telex med et tilsvarende indhold, affattet på engelsk og dateret den 7. maj 1997, idet dokumentet af 20. maj 1997 henviser hertil.
8 Den finske regering besvarede dokument af 20. maj 1997 ved skrivelse af 21. juli 1997, hvori det anførtes, at man havde taget hensyn til Kommissionens forslag og bemærkninger.
9 Kommissionen sendte den 17. september 1998 en skrivelse, der var affattet på finsk, til Den Faste Repræsentation, som modtog skrivelsen den 18. september 1998, med kopi heraf til ministeriet, der modtog kopien af skrivelsen den 24. september 1998 (herefter »skrivelse af 17. september 1998«), hvori Kommissionen under henvisning til artikel 8 i forordning nr. 1663/95 og artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 underrettede den finske regering om, at den havde til hensigt at foreslå at udelukke en del af de anmeldte udgifter for regnskabsårene 1996 og 1997 fra EF-finansiering. Denne ændring var ifølge Kommissionen begrundet i, at kontrollen ikke var blevet udført efter reglerne, hvilket fremgik af resultaterne af Kommissionens efterprøvning, som var beskrevet i et bilag til skrivelsen af 17. september 1998. Den finske regering blev gjort opmærksom på, at den havde en svarfrist på to måneder at regne fra modtagelsen af skrivelsen.
10 Bilaget, som angiveligt indeholdt detaljerede oplysninger om den kontrol, som EUGFL havde udført på stedet, samt en anmodning om supplerende oplysninger, var ikke vedlagt skrivelsen af 17. september 1998. På den finske regerings begæring sendte Kommissionen den 11. december 1998 dette bilag, affattet på finsk, til ministeriet sammen med et følgebrev, ligeledes på finsk, der gengav det sidste afsnit af skrivelsen af 17. september 1998 (herefter »skrivelse af 11. december 1998«). Skrivelsen indgik til ministeriet den 22. december 1998, mens en kopi, stilet til Den Faste Repræsentation, indgik til repræsentationen den 14. december.
11 Det fremgår af Kommissionens oplysninger, at en engelsk version af skrivelsen af 17. september 1998 med bilag den 10. juli 1998 var blevet sendt til Den Faste Repræsentation, med kopi til ministeriet.
12 Efter en brevveksling meddelte den finske regering ved skrivelse af 5. august 1999 Kommissionen, at den ønskede at gøre brug af den forligsprocedure, der er hjemlet i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, og at den ikke fandt, at Kommissionen var berettiget til at afvise at finansiere de udgifter, der var afholdt mere end 24 måneder forud for den 22. december 1998, der var den dato, hvor regeringen modtog bilaget til skrivelsen af 17. september 1998.
13 De udgifter, som Kommissionen således skulle have fortabt retten til at udelukke fra finansiering, udgjorde ifølge den finske regerings beregninger 7 270 885,76 FIM, hvilket beløb Kommissionen ikke har bestridt.
14 Kommissionen har ikke desto mindre i den anfægtede beslutning afvist at finansiere de omtvistede udgifter, der var afholdt mellem den 20. maj 1995 og den 21. december 1996.
Sagsøgerens anbringende
15 Den finske regering har i sit anbringende gjort gældende, at den anfægtede beslutning er vedtaget i strid med artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95. Det fremgår af disse bestemmelser, at den frist på 24 måneder, som er omhandlet i førstnævnte forordning, henviser til det tidsrum på 24 måneder, der ligger forud for den dato, hvor Kommissionen sender en skriftlig meddelelse til den pågældende medlemsstat, som indeholder resultaterne af Kommissionens undersøgelse og dens bemærkninger hertil samt en udtrykkelig henvisning til forordning nr. 1663/95.
16 Den finske regering har anført, at dokument af 20. maj 1997 ikke er en skriftlig meddelelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95, idet det ikke opfylder de heri fastsatte betingelser. Dokumentet er for det første ikke en skrivelse, og hverken en telex eller en fax opfylder kravet om skriftlighed. For det andet er der intet i dokumentet af 20. maj 1997, der antyder, at der fra det pågældende tidspunkt skulle løbe en frist. For det tredje indeholder dokumentet ikke en henvisning til forordning nr. 1663/95, som foreskrevet i dennes artikel 8, stk. 1.
17 Det er i princippet kun skrivelsen af 17. september 1998, der opfylder disse krav. Men da Kommissionen ikke havde vedlagt det bilag, der indeholdt resultaterne af undersøgelsen, er det kun datoen den 22. december 1998 og altså ikke den 20. maj 1997 der kan anvendes ved beregningen af fristen på 24 måneder, idet det var den dato, ministeriet modtog nævnte bilag.
18 Kommissionen har gjort gældende, at fristen på 24 måneder, som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70, udløb den 20. maj 1997, da dokumentet, dateret den 20. maj 1997, opfylder samtlige krav.
19 Formålet med fristen på 24 måneder er ifølge Kommissionen, at medlemsstaterne ikke skal kunne pålægges finansielle korrektioner flere år efter det pågældende regnskabsår, uden at de er blevet advaret om, at der består en sådan risiko. Dette formål kan ganske enkelt opfyldes ved en meddelelse, hvori Kommissionen skriftligt og klart anfører hovedkonklusionerne og oplyser, at der muligvis vil blive foretaget finansielle korrektioner. Det afgørende, set i forhold til beskyttelsen af den pågældende medlemsstats berettigede forventning, er således ikke, at den skriftlige meddelelse antager en bestemt form, men at den udformes på en sådan måde, at målsætningen om, at medlemsstaten på tilstrækkelig vis advares om risikoen for fremtidige korrektioner, opfyldes.
20 Denne målsætning er i den foreliggende sag opfyldt med dokumentet af 20. maj 1997. Dette dokument, der blev sendt som fax, var som sådan skriftligt, indeholdt alle fornødne oplysninger og fastsatte en svarfrist på to måneder. Det er ikke nødvendigt udtrykkeligt at anføre, at »forældelsesfristen« på 24 måneder afbrydes. Det er i øvrigt ikke nødvendigt at henvise til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95. Der er faktisk ikke nogen forbindelse mellem denne bestemmelse og artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, hvilket også fremgår af anden henvisning i præamblen til forordning nr. 1663/95, hvorefter forordningen har hjemmel i artikel 5, stk. 3, og ikke i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70.
21 Kommissionen har subsidiært gjort gældende, at fristen på 24 måneder udløb den 18. september 1998, der er datoen for modtagelsen af skrivelsen af 17. september 1998, for så vidt som selv om det antages, at skrivelsen ikke indeholdt noget bilag med resultaterne af den undersøgelse, som EUGFL's kontroltjeneste havde foretaget bilaget den 10. juli 1998 blevet fremsendt på engelsk og indeholdt resultaterne af ni kontroller på stedet, der blev udført, mens de finske myndigheder var til stede. Skrivelsen af 11. december 1998 må derfor ifølge Kommissionen ses som udtryk for, at der blev indrømmet en forlænget svarfrist.
22 For så vidt angår datoen for modtagelsen af skrivelsen af 11. december 1998 og det medfølgende bilag er det i øvrigt ikke datoen for skrivelsens modtagelse i ministeriet, der er afgørende, men derimod den dato, hvor Den Faste Repræsentation modtog meddelelsen, dvs. den 14. december 1998.
23 Den finske regering har over for Kommissionens subsidiære anbringende for det første gjort gældende, at skrivelsen af 10. juli 1998, affattet på engelsk, i hvert fald ikke opfylder formkravene. Det fremgår af artikel 3 i Rådets forordning nr. 1 af 15. april 1958 om den ordning, der skal gælde for Det Europæiske Økonomiske Fællesskab på det sproglige område (EFT 1952-1958, s. 59), som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1), at »[d]okumenter, som en fællesskabsinstitution retter til en medlemsstat eller til en person, der er undergivet en medlemsstats jurisdiktion, skal affattes på denne stats sprog«.
24 Den finske regering har for det andet anført, at Den Faste Repræsentation den 14. december 1998 udelukkende modtog en kopi af skrivelsen af 11. december 1998. Den originale skrivelse var udtrykkeligt stilet til ministeriet, hvorfor det er datoen for ministeriets modtagelse af skrivelsen, den 22. december 1998, der er afgørende.
Domstolens bemærkninger
25 Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70 bestemmer, at »[e]n afvisning af finansiering [ikke kan] vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning«.
26 Forordning nr. 1663/95, der er gennemførelsesforordningen til forordning nr. 729/70, indeholder i artikel 8, stk. 1, første afsnit, en præcisering af, hvad den skriftlige meddelelse skal indeholde. Meddelelsen skal i henhold til denne artikel
angive de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at de pågældende regler fremtidig overholdes, og give en vurdering af eventuelle udgifter, som den påtænker at udelukke, og indeholde en henvisning til forordning nr. 1663/95.
27 Kommissionens anbringende om, at der ikke er nogen forbindelse mellem artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 og artikel 8 i forordning nr. 1663/95, kan ikke tiltrædes. Det fremgår således af bestemmelsernes ordlyd, at de begge henviser til meddelelsen af resultaterne af de undersøgelser, som EUGFL's kontroltjeneste udfører i medlemsstaterne. Selv om artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70 anvender udtrykket »resultaterne af sin efterforskning«, mens artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95 anvender udtrykket »resultater af en undersøgelse«, er det alligevel klart, at de henviser til samme del af regnskabsafslutningsproceduren for EUGFL, Garantisektionen, dvs. de undersøgelser, som Kommissionens tjenestegrene udfører på stedet i medlemsstaterne.
28 Det skal følgelig undersøges, om dokumentet af 20. maj 1997 opfylder kravene i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, sammenholdt med artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95.
29 Det skal for det første fastslås, at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 for så vidt angår formkravene sondrer mellem »meddelelse af resultater«, som nævnt i stk. 1, første afsnit, hvilket er situationen i den foreliggende sag, og den »officielle underretning om konklusioner«, som nævnt i stk. 1, andet afsnit, der finder sted på et senere tidspunkt. Det følger heraf, at formkravene for den første meddelelse ikke er så strenge som for den anden. Som generaladvokaten har anført i punkt 62-71 i forslaget til afgørelse, har kravet om skriftlighed i denne fase af proceduren alene til formål at fungere som bevissikring i forholdet mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Et sådant bevis kan sikres ved enhver skriftlig henvendelse. En meddelelse af resultater kan således ske ved fremsendelse af en skriftlig meddelelse pr. telex eller fax.
30 I den foreliggende sag opfylder dokumentet af 20. maj 1997 således de formkrav, der fremgår af artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95.
31 Det skal for det andet undersøges, om dokumentet af 20. maj 1997 opfylder de øvrige krav, der stilles. I dokumentet præciseres det således indledningsvis, at det tilsendes de nationale myndigheder »for formelt og så tidligt som muligt at gøre opmærksom på, hvilke forhold der under kontrollen især har givet anledning til bekymring«. Den indeholder først en beskrivelse af kontrolordningen for kødpræmier i den pågældende medlemsstat, manglerne ved behandlingen af ansøgninger om præmier, de regnskabsmæssige bemærkninger, de problemer vedrørende regnskabskontrollen, som EUGFL's tjenestegrene stødte på, en risikoanalyse, en beskrivelse af det antal kontroller, der blev udført på stedet, samt detaljerede oplysninger om, hvad man havde konstateret, og de mangler, der var blevet konstateret i forbindelse med kontrollerne på stedet. I dokumentet anføres endelig, at Kommissionen forbeholder sig retten til på et senere tidspunkt at fremsætte et regreskrav med hensyn til de særlige præmier for tyre til markedsføring i årene 1995 og 1996, for at få tilbagebetalt udgifterne til de afviste ansøgninger. Sidst i skrivelsen opfordres de nationale myndigheder til at fremsende deres svar vedrørende de anførte punkter inden to måneder efter skrivelsens modtagelse.
32 Under disse omstændigheder opfylder dokumentet af 20. maj 1997 de krav, der stilles til en meddelelse om resultaterne af undersøgelsen på stedet og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes, og fristen på 24 måneder, som er omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70, kan derfor beregnes ud fra denne dato. Der stilles ikke i de gældende bestemmelser krav om, at der udtrykkeligt skal henvises til nævnte frist. I dokumentet af 20. maj 1997 anføres i øvrigt også, at der er en svarfrist på to måneder, som foreskrevet i artikel 8 i forordning nr. 1663/95.
33 Dokumentet af 20. maj 1997 indeholder derimod ingen udtrykkelig henvisning til artikel 8 i forordning nr. 1663/95. Det skal derfor undersøges, om denne udeladelse i sig selv er tilstrækkelig til, at det pågældende dokument ikke kan anses for at være en skriftlig meddelelse.
34 Det bemærkes, at Kommissionen i sine relationer til medlemsstaterne er forpligtet til at overholde de betingelser, som den i gennemførelsesforordninger har pålagt sig selv. Medlemsstaterne kan dog i deres relationer til Kommissionen ikke indtage en fuldstændig formalistisk holdning, når det fremgår af omstændighederne, at deres rettigheder fuldt ud er respekteret. I denne sag gav dokumentet af 20. maj 1997, således som det er anført ovenfor i præmis 31, den finske regering et udmærket kendskab til Kommissionens forbehold og de korrektioner, der måtte formodes at ville blive foretaget, for så vidt angår de omhandlede præmier, og dokumentet fungerer derfor som en advarsel, som krævet af en skriftlig meddelelse i henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 og artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95. Under disse omstændigheder forekommer den blotte undladelse af i dokumentet at henvise til forordning nr. 1663/95 ikke at udgøre en tilsidesættelse af et væsentligt formkrav.
35 Det følger heraf, at den finske regerings påstande ikke kan tiltrædes, og at Kommissionen var berettiget til at antage, at de udgifter, som den ikke længere kunne afslå at finansiere, var de udgifter, der var afholdt forud for den 20. maj 1995, eller mere end 24 måneder forud for meddelelsen af nævnte dokument. Der er således ikke behov for at undersøge Kommissionens subsidiære anbringender vedrørende brevvekslingen efter denne dato.
36 Republikken Finlands søgsmål bør herefter afvises.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Finland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Republikken Finland at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Republikken Finland betaler sagens omkostninger.