CELEX: 62000CJ0049
Niet-nakoming
Onvolledige omzetting van richtlijn 89/391/EEG
Veiligheid en gezondheid van werknemers

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 februari 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek,
- door niet voor te schrijven dat de werkgever alle risico's voor de gezondheid en de veiligheid op het werk moet evalueren,
- door de werkgever de keuze te laten om al dan niet een beroep te doen op beschermings- en preventiediensten van buitenaf indien de capaciteiten binnen de onderneming onvoldoende zijn, en
- door niet te bepalen over welke capaciteiten en middelen de personen moeten beschikken die verantwoordelijk zijn voor de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers,
de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 6, lid 3, sub a, en 7, leden 3, 5 en 8, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1; hierna: richtlijn").
De gemeenschapswetgeving
2 Op grond van artikel 6, lid 3, sub a, van de richtlijn moet de werkgever rekening houdend met de aard van de activiteiten van het bedrijf en/of de inrichting de risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers evalueren, met inbegrip van de keuze van de werkuitrusting, de chemische stoffen of preparaten en de inrichting van de arbeidsplaatsen".
3 Artikel 7 van de richtlijn, getiteld Beschermings- en preventiediensten, leden 1 en 3, bepaalt:
1. Onverminderd de in de artikelen 5 en 6 bedoelde verplichtingen wijst de werkgever een of meer werknemers aan die zich met de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf en/of de inrichting zullen bezighouden.
[...]
3. Indien de mogelijkheden in het bedrijf en/of de inrichting onvoldoende zijn om deze beschermings- en preventieactiviteiten te organiseren, moet de werkgever een beroep doen op deskundigen (personen of diensten) van buiten het bedrijf en/of de inrichting."
4 Artikel 7, lid 5, van de richtlijn luidt:
In alle gevallen:
- moeten de aangewezen werknemers over de nodige capaciteiten en middelen beschikken,
- moeten de geraadpleegde personen of diensten van buitenaf de nodige bekwaamheden hebben en over de nodige personele en professionele middelen beschikken
en
- moeten de aangewezen werknemers en de geraadpleegde personen of diensten van buitenaf voldoende in aantal zijn,
om de beschermings- en preventieactiviteiten op zich te nemen, afhankelijk van de grootte van het bedrijf en/of de inrichting en/of de risico's waaraan de werknemers zijn blootgesteld, alsmede de verdeling ervan over het gehele bedrijf en/of de gehele inrichting."
5 Artikel 7, lid 8, eerste alinea, van de richtlijn luidt:
De lidstaten bepalen welke capaciteiten en welke bekwaamheden als bedoeld in lid 5 nodig zijn."
De nationale wetgeving
6 De richtlijn is in het Italiaanse rechtsstelsel omgezet bij wetsdecreet nr. 626 van 19 september 1994 (GURI nr. 265 van 12 november 1994, gewoon supplement nr. 141, blz. 5), zoals gewijzigd bij wetsdecreet nr. 242 van 19 maart 1996 (GURI nr. 104 van 6 mei 1996, gewoon supplement nr. 75, blz. 5; hierna: wetsdecreet").
7 Artikel 4, lid 1, van het wetsdecreet bepaalt:
De werkgever evalueert, rekening houdend met de aard van de activiteiten van het bedrijf of de inrichting, bij de keuze van de werkuitrusting, de chemische stoffen of preparaten en de inrichting van de arbeidsplaatsen de risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, met inbegrip van die voor categorieën werknemers die aan bijzondere risico's zijn blootgesteld."
8 Artikel 8 van het wetsdecreet, getiteld Beschermings- en preventiediensten", luidt:
1. Onverminderd de bepalingen van artikel 10 organiseert de werkgever de beschermings- en preventiedienst in de onderneming of de productie-eenheid, of belast er personen of diensten buiten de onderneming mee, overeenkomstig de bepalingen van dit artikel.
2. De werkgever wijst binnen de onderneming of de productie-eenheid een of meer van hem afhankelijke personen aan om de in artikel 9 bedoelde taken uit te voeren, waaronder de verantwoordelijke voor de dienst die over de benodigde bevoegdheden en bekwaamheden beschikt, na voorafgaande raadpleging van de vertegenwoordiger voor de veiligheid.
3. De in lid 2 bedoelde werknemers moeten voldoende in aantal zijn, de nodige bekwaamheden hebben en over voldoende middelen en tijd beschikken om de hun toebedeelde taken uit te voeren. Zij mogen als gevolg van hun werkzaamheden geen nadeel ondervinden voor het vervullen van hun eigen taak.
4. Onverminderd de bepalingen van lid 2 kan de werkgever een beroep doen op personen van buiten de onderneming die de noodzakelijke professionele kennis hebben om de preventie- en beschermingswerkzaamheden uit te voeren.
5. De preventie- en beschermingsdienst dient echter binnen de onderneming of de productie-eenheid te worden georganiseerd in de volgende gevallen: a) in industriële ondernemingen bedoeld in artikel 1 van presidentieel decreet nr. 175 van 17 mei 1988, zoals nadien gewijzigd, die op grond van de artikelen 4 en 6 van genoemd decreet aan de meldings- of notificatieplicht zijn onderworpen; b) in thermo-elektrische centrales; c) in nucleaire installaties en laboratoria; d) in ondernemingen voor de vervaardiging en afgescheiden opslag van explosieven, kruit en munitie; e) in industriële ondernemingen met meer dan 200 werknemers; f) in ondernemingen voor de winning van delfstoffen met meer dan 50 werknemers; g) in medische instellingen en kuuroorden, zowel openbaar als particulier.
6. Onverminderd het bepaalde in lid 5 kan de werkgever, indien de capaciteiten van de werknemers binnen de onderneming of de productie-eenheid onvoldoende zijn, een beroep doen op personen of diensten buiten de onderneming, na raadpleging van de vertegenwoordiger voor de veiligheid.
7. De externe dienst moet zijn aangepast aan de kenmerken van de onderneming of de productie-eenheid waarvoor hij zijn werkzaamheden uitvoert, met name wat het aantal medewerkers betreft.
8. De verantwoordelijke van de externe dienst moet over de nodige bekwaamheden en capaciteiten beschikken.
9. De minister van Arbeid en Sociale Voorzieningen kan per decreet - uitgevaardigd met goedkeuring van de ministers van Gezondheid en van Industrie, Handel en Ambachten, en na de permanente raadgevende commissie te hebben gehoord - voorwaarden, werkwijzen en specifieke procedures voor de certificering van de diensten voorschrijven, alsmede het minimumaantal personen bedoeld in de leden 3 en 7.
10. Indien de werkgever een beroep doet op personen of diensten van buitenaf, ontslaat dit hem niet van zijn verantwoordelijkheid op dit gebied.
11. De werkgever deelt de arbeidsinspectie en de plaatselijk bevoegde medische eenheden de naam mede van de verantwoordelijke voor de interne of externe preventie- en beschermingsdienst van de onderneming. Deze mededeling gaat vergezeld van een verklaring omtrent de betrokkene, waarin wordt vermeld: a) de verrichte taken op het gebied van preventie en bescherming; b) de periode waarin deze taken werden verricht; c) de beroepsopleiding."
De feiten en de precontentieuze procedure
9 Overeenkomstig de procedure van artikel 226, eerste alinea, EG heeft de Commissie, na de Italiaanse Republiek in de gelegenheid te hebben gesteld haar opmerkingen te maken, deze lidstaat bij brief van 19 oktober 1998 een met redenen omkleed advies toegezonden, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen te nemen om aan haar verplichtingen uit hoofde van de richtlijn te voldoen. Aangezien de Italiaanse Republiek niet op dit advies heeft gereageerd, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Beoordeling door het Hof
De eerste grief
10 Volgens de Commissie verplicht artikel 6, lid 3, sub a, van de richtlijn de werkgever, alle risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te evalueren. De drie soorten risico's die in deze bepaling worden genoemd, zijn slechts voorbeelden van bijzondere risico's die geëvalueerd moeten worden. Daarom betoogt de Commissie met haar eerste grief, dat de Italiaanse omzettingsmaatregel, namelijk artikel 4, lid 1, van het wetsdecreet, die de werkgever slechts verplicht tot evaluatie van die drie specifieke soorten risico's, in strijd met de richtlijn is.
11 Volgens de Italiaanse regering is deze grief ongegrond. In de eerste plaats omvatten de drie soorten risico's die in de richtlijn worden genoemd en die in de nationale wetgeving zijn overgenomen, in werkelijkheid alle soorten risico's op de werkplek. Bovendien bevatten de andere bepalingen van het wetsdecreet en andere nationale voorschriften specifieke verplichtingen voor risico-evaluatie door de wetgever. Tot slot verplicht artikel 2087 van het Italiaanse burgerlijk wetboek de werkgever om maatregelen te nemen tot bescherming van de lichamelijke en geestelijke integriteit van de werknemers; aan deze verplichting kan niet worden voldaan zonder voorafgaande evaluatie van de betrokken risico's.
12 Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat zowel uit het doel van de richtlijn - die volgens de vijftiende overweging ervan op alle risico's van toepassing is - als uit de formulering van artikel 6, lid 3, sub a, ervan blijkt, dat de werkgever verplicht is de risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te evalueren.
13 Hieraan zij toegevoegd, dat de beroepsrisico's die door de werkgever moeten worden geëvalueerd, niet eens en voor altijd worden vastgesteld, maar voortdurend evolueren, met name als gevolg van de steeds betere arbeidsomstandigheden en het wetenschappelijk onderzoek op het gebied van beroepsrisico's.
14 Hieruit volgt dat artikel 4, lid 1, van het wetsdecreet, dat de werkgever weliswaar verplicht specifieke risico's te evalueren, maar de werkingssfeer van deze verplichting beperkt tot de drie soorten risico's die bij wijze van voorbeeld in artikel 6, lid 3, sub a, van de richtlijn worden genoemd, geen correcte omzetting van deze bepaling kan zijn.
15 Het argument van de Italiaanse regering dat andere bepalingen in het wetsdecreet en andere nationale voorschriften specifieke verplichtingen voor risico-evaluatie door de wetgever bevatten, moet van de hand worden gewezen, aangezien het niet-opnemen in nationaal recht van de in de richtlijn vervatte algemene verplichting om alle risico's voor de veiligheid en de gezondheid van werknemers te evalueren, niet kan worden gecompenseerd door de invoering van specifieke maatregelen die slechts sommige van de betrokken risico's betreffen.
16 Ten aanzien van het argument dat de Italiaanse regering aan artikel 2087 van het burgerlijk wetboek ontleent, volstaat de opmerking dat de verplichting voor de werkgever om maatregelen tot bescherming van de lichamelijke en geestelijke integriteit van de werknemers te nemen, niet voldoet aan de specifieke verplichting om alle risico's voor de gezondheid en de veiligheid van werknemers te evalueren met het oog op de doelstellingen van de richtlijn en binnen het hierin vastgestelde rechtskader.
17 Het bestaan van artikel 2087 van het burgerlijk wetboek ontslaat de Italiaanse Republiek dan ook niet van de verplichting om artikel 6, lid 3, sub a, van de richtlijn naar behoren in nationaal recht om te zetten.
18 Derhalve dient de eerste grief van de Commissie, ontleend aan schending van artikel 6, lid 3, sub a, van de richtlijn, te worden aanvaard.
De tweede grief
19 Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet, dat de werkgever de keuze laat om al dan niet een beroep te doen op diensten van buitenaf indien de capaciteiten van de werknemers van de onderneming onvoldoende zijn, kennelijk in strijd is met de dwingende regel van artikel 7, lid 3, van de richtlijn.
20 De Italiaanse regering betoogt dat artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet, gelezen in samenhang met de andere bepalingen van dit artikel, met name de leden 1 en 5, aldus moet worden uitgelegd dat indien de werkgever niet over voldoende capaciteiten beschikt om de beschermings- en preventiemaatregelen binnen zijn onderneming te organiseren, hij verplicht is personeel met de juiste capaciteiten aan te werven of een beroep te doen op personen of diensten van buitenaf.
21 Volgens vaste rechtspraak van het Hof is voor de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling, en kan een algemene juridische context volstaan wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert (zie met name arresten van 16 november 2000, Commissie/Griekenland, C-214/98, Jurispr. blz. I-9601, punt 49, en 7 december 2000, Commissie/Frankrijk, C-38/99, Jurispr. blz. I-10941, punt 53).
22 Het is met het oog op het vereiste van rechtszekerheid van bijzonder belang, dat de rechtspositie van particulieren duidelijk en nauwkeurig is vastgelegd, zodat dezen al hun rechten en plichten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden (zie arrest van 19 september 1996, Commissie/Griekenland, C-236/95, Jurispr. blz. I-4459, punt 13).
23 In dit verband zij eraan herinnerd, dat artikel 7, leden 1 en 3, van de richtlijn een verplichting voor de werkgever bevat om een dienst voor de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf te organiseren of, indien de interne mogelijkheden onvoldoende zijn, een beroep te doen op deskundigen van buitenaf.
24 Op grond van artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet heeft de werkgever evenwel de mogelijkheid, maar niet de plicht, een beroep te doen op personen of diensten buiten de onderneming indien de capaciteiten van de werknemers binnen de onderneming onvoldoende zijn.
25 Uit artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet als zodanig blijkt dus niet dat de werkgever in alle gevallen verplicht is, personeel met de juiste capaciteiten aan te nemen of een beroep te doen op personen of diensten van buitenaf die zich met de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het betrokken bedrijf zullen bezighouden.
26 Derhalve moet nog worden onderzocht, of artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet, gelezen in samenhang met de andere bepalingen van dit artikel, met name de leden 1 en 5, toch op de door de Italiaanse regering voorgestelde wijze moet worden uitgelegd.
27 Weliswaar wordt in artikel 8, lid 1, van het wetsdecreet het beginsel vermeld dat de werkgever de beschermings- en preventiedienst binnen de onderneming organiseert of er personen of diensten van buitenaf mee belast, maar deze bepaling verwijst voor de concrete toepassing van het beginsel naar andere leden van genoemd artikel 8 en lijkt niet bedoeld te zijn om aan lid 6 een andere betekenis te geven dan uit de formulering ervan blijkt.
28 Uit artikel 8, lid 1, van het wetsdecreet blijkt dan ook niet duidelijk, dat artikel 8, lid 6, aldus moet worden uitgelegd, dat het de werkgever in alle omstandigheden verplicht, personeel met de vereiste capaciteiten aan te nemen of een beroep te doen op personen of diensten van buiten de onderneming indien de capaciteiten binnen de onderneming onvoldoende zijn.
29 Artikel 8, lid 5, van het wetsdecreet, dat eveneens door de Italiaanse regering wordt ingeroepen, verplicht de werkgever in een limitatief opgesomd aantal gevallen om de preventie- en beschermingsdienst binnen de onderneming te organiseren. Deze bepaling moet weliswaar worden uitgelegd als een verplichting voor de werkgever om in de genoemde gevallen altijd preventie- en beschermingsdiensten te organiseren, maar er volgt niet noodzakelijkerwijze uit dat de werkgever in alle overige gevallen verplicht is dergelijke diensten te organiseren, met name wanneer artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet van toepassing is.
30 Overigens leidt een uitlegging van artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet in samenhang met de andere bepalingen van dit artikel niet tot een ander resultaat.
31 Derhalve moet worden geconcludeerd, dat de door de Italiaanse regering bepleite uitlegging van artikel 8, lid 6, van het wetsdecreet, die inhoudt dat de werkgever in alle omstandigheden verplicht is personen met de juiste capaciteiten aan te werven of een beroep te doen op personen of diensten van buiten de onderneming, onvoldoende duidelijk en nauwkeurig uit de formulering van deze bepaling of uit haar juridische context blijkt.
32 Hieruit volgt, dat de tweede grief van de Commissie, ontleend aan schending van artikel 7, lid 3, van de richtlijn, moet worden aanvaard.
De derde grief
33 Met haar derde grief betoogt de Commissie dat de Italiaanse Republiek artikel 7, leden 5 en 8, van de richtlijn heeft geschonden door geen duidelijke en gedetailleerde regelgeving in te voeren betreffende de vereiste vaardigheden van degenen die verantwoordelijk zijn voor de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf.
34 De Italiaanse regering betoogt, dat zij de werkgever de taak heeft toevertrouwd om de criteria te kiezen waarmee de voor de uitoefening van die activiteiten noodzakelijke capaciteiten en bekwaamheden kunnen worden beoordeeld. Overigens biedt artikel 8, lid 9, van het wetsdecreet de verantwoordelijke minister de mogelijkheid, regels voor de certificering van de diensten voor de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's vast te stellen. Bovendien verplicht artikel 8, lid 11, van het wetsdecreet de werkgever om de bevoegde nationale autoriteiten gegevens over de voor de genoemde diensten verantwoordelijke personen te verstrekken.
35 Op grond van artikel 7, lid 8, van de richtlijn moeten de lidstaten bepalen welke capaciteiten en welke bekwaamheden vereist zijn voor de in lid 5 van deze bepaling bedoelde personen of diensten die zich bezighouden met activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf.
36 Voor de tenuitvoerlegging van deze verplichting dienen de lidstaten wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die aan de eisen van de richtlijn voldoen en die op passende wijze aan de betrokken ondernemingen moeten worden bekendgemaakt, zodat deze hun verplichtingen op dit gebied kennen en de bevoegde nationale autoriteiten op de naleving van deze bepalingen kunnen toezien.
37 De door de Italiaanse regering gekozen oplossing om aan de werkgever de verantwoordelijkheid over te laten om te bepalen welke bekwaamheden en bevoegdheden nodig zijn om werkzaamheden voor de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's uit te oefenen, voldoet duidelijk niet aan de voorschriften van artikel 7, leden 5 en 8, van de richtlijn.
38 Artikel 8, lid 9, van het wetsdecreet, dat de nationale autoriteiten de mogelijkheid biedt om maatregelen op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's vast te stellen, is een facultatieve bepaling, en de Italiaanse regering heeft geen enkel gegeven verstrekt waaruit blijkt, dat de nationale autoriteiten van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt.
39 Wat ten slotte artikel 8, lid 11, van het wetsdecreet betreft, hoeft er slechts op te worden gewezen dat deze bepaling niet tot doel heeft, regels betreffende de capaciteiten en bekwaamheden van de verantwoordelijken van de diensten voor de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's vast te stellen, maar dat zij betrekking heeft op de verstrekking van gegevens over deze personen door de werkgever aan de bevoegde nationale autoriteiten.
40 Hieruit volgt dat de derde grief van de Commissie, ontleend aan schending van artikel 7, leden 5 en 8, van de richtlijn, eveneens moet worden aanvaard.
41 Gelet op bovenstaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek,
- door niet voor te schrijven dat de werkgever alle risico's voor de gezondheid en de veiligheid op het werk moet evalueren,
- door de werkgever de keuze te laten om al dan niet een beroep te doen op beschermings- en preventiediensten van buitenaf indien de capaciteiten binnen de onderneming onvoldoende zijn, en
- door niet te bepalen over welke capaciteiten en middelen de personen moeten beschikken die verantwoordelijk zijn voor de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers,
de krachtens de artikelen 6, lid 3, sub a, en 7, leden 3, 5 en 8, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
42 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Daar de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart voor recht:
1) - Door niet voor te schrijven dat de werkgever alle risico's voor de gezondheid en de veiligheid op het werk moet evalueren,
- door de werkgever de keuze te laten om al dan niet een beroep te doen op beschermings- en preventiediensten van buitenaf indien de capaciteiten binnen de onderneming onvoldoende zijn, en
- door niet te bepalen over welke capaciteiten en middelen de personen moeten beschikken die verantwoordelijk zijn voor de maatregelen op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers,
is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 6, lid 3, sub a, en 7, leden 3, 5 en 8, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk.
2) De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen.