CELEX: 62007CJ0335
Nesplnění povinnosti státem
Životní prostředí
Směrnice 91/271/EHS
Čištění městských odpadních vod
Upuštění od požadavku, aby byl dusík ve všech čistírnách městských odpadních vod odváděných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10 000 PE odstraňován čištěním podle přísnějších požadavků

Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Finská republika tím, že nevyžadovala účinnější čistění všech odpadních vod odváděných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 5 odst. 2, 3 a 5 směrnice Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod (
Úř. věst. L 135, s. 40
, Zvl. vyd. 15/02, s. 26), ve znění směrnice Komise 98/15/ES ze dne (
Úř. věst. L 67, s. 29
; Zvl. vyd. 15/04, s. 27, dále jen „směrnice 91/271“).
Právní rámec
Úmluva o ochraně mořského prostředí oblasti Baltského moře
Evropské společenství je spolu s některými členskými státy a Ruskou federací stranou Úmluvy o ochraně mořského prostředí oblasti Baltského moře (Helsinská úmluva revidovaná v roce 1992) (
Úř. věst. 1994, L 73, s. 20
, dále jen „Úmluva o Baltském moři“), která byla přijata rozhodnutím Rady 94/157/ES ze dne 21. února 1994 o uzavření Úmluvy o ochraně mořského prostředí oblasti Baltského moře (Helsinská úmluva revidovaná v roce 1992) (
Úř. věst. L 73, s. 19
; Zvl. vyd. 11/19, s. 291) jménem Společenství.
Právní úprava Společenství
Směrnice 91/271 se podle svého článku 1 týká odvádění, čištění a vypouštění městských odpadních vod a čištění a vypouštění odpadních vod z určitých průmyslových odvětví a jejím cílem je ochrana životního prostředí před nepříznivými účinky vypouštění výše uvedených odpadních vod.
Článek 2 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1)
‚městskými odpadními vodami‘: splašky nebo směs splašků, průmyslových odpadních vod nebo dešťových vod;
[…]
4)
‚aglomerací‘: oblast, v níž jsou obyvatelé a popřípadě i hospodářské činnosti natolik soustředěni, že městské odpadní vody jsou shromažďovány a odváděny do městské čistírny odpadních vod nebo do společného místa vypouštění;
5)
‚stokovou soustavou‘: kanalizační systém shromažďující a odvádějící městské odpadní vody;
6)
‚1 PE (populačním ekvivalentem)‘: zatížení vyjádřené jako produkce organického biologicky odbouratelného znečištění, která odpovídá pětidenní biochemické spotřebě kyslíku (BSK5) 60 g O
/den;
[…]
8)
‚sekundárním čištěním‘: čištění městských odpadních vod postupem obvykle zahrnujícím biologické čištění s dosazováním nebo jiný postup, který vyhovuje požadavkům uvedeným v tabulce 1 přílohy I;
9)
‚přiměřeným čištěním‘: čištění městských odpadních vod jakýmkoli postupem nebo způsobem zneškodňování, který zajistí, že po jejich vypuštění vyhoví recipient jakostním cílům a příslušným ustanovením této směrnice nebo jiných směrnic Společenství;
[…]
11)
‚eutrofizací‘: obohacování vod živinami, zejména dusíkatými látkami nebo fosforem, které způsobuje urychlený růst řas a vyšších rostlin, a tím nežádoucí porušení rovnováhy mezi organismy přítomnými ve vodách a jakostí těchto vod;
[…]
13)
‚pobřežními vodami‘: vody nacházející se vně hranice odlivu nebo vnější hranice ústí.“
Obecná pravidla použitelná na odpadní vody, na které se vztahuje uvedená směrnice, jsou obsažena v jejím článku 4, který ve svém prvním odstavci stanoví:
„Členské státy zajistí, aby městské odpadní vody odváděné stokovými soustavami byly před vypuštěním podrobeny sekundárnímu čištění nebo jinému rovnocennému čištění […]“
Článek 5 směrnice 91/271 stanoví:
„1.   Pro účely odstavce 2 vymezí členské státy do 31. prosince 1993 citlivé oblasti podle kritérií uvedených v příloze II.
2.   Členské státy zajistí, aby městské odpadní vody odváděné stokovými soustavami byly před vypuštěním do citlivých oblastí čištěny podle přísnějších požadavků, než jaké jsou popsány v článku 4, a to nejpozději do 31. prosince 1998 u všech vypouštění z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE.
3.   Vypouštění z čistíren městských odpadních vod popsaných v článku [odstavci] 2 musí vyhovovat příslušným požadavkům přílohy I B. […]
4.   Požadavky na jednotlivé čistírny uvedené v odstavcích 2 a 3 nemusejí být uplatněny v citlivých oblastech, kde lze prokázat, že minimální snížení veškerého zatížení vstupujícího do všech čistíren městských odpadních vod v příslušné oblasti dosahuje nejméně 75 % u celkového fosforu a nejméně 75 % u celkového dusíku.
5.   Vypouštění z čistíren městských odpadních vod, které se nacházejí v příslušných povodích nad citlivými oblastmi a přispívající ke znečištění těchto oblastí, podléhá ustanovením odstavců 2, 3 a 4.
[…]
8.   Členský stát nemusí pro účely této směrnice vymezit citlivé oblasti, pokud provádí požadavky na čištění stanovené v odstavcích 2, 3 a 4 na celém území svého státu.“
Druhý a třetí odstavec přílohy I B této směrnice zní následovně:
„2.
Vypouštění z čistíren městských odpadních vod podrobené čištění podle článků 4 a 5 této směrnice musí vyhovovat požadavkům uvedeným v tabulce 1.
3.
Vypouštění z čistíren městských odpadních vod do citlivých oblastí podléhajících eutrofizaci, jak stanoví příloha II A písm. a), musí navíc vyhovovat požadavkům uvedeným v tabulce 2 této přílohy.“
Tabulka 2 uvedené přílohy I zní následovně:
„Tabulka 2: Požadavky na vypouštění z čistíren městských odpadních vod v citlivých oblastech vymezených podle přílohy II A písm. a), které podléhají eutrofizaci. Podle místní situace se může použít jeden nebo oba ukazatele. Použijí se hodnoty koncentrací nebo procenta úbytku.“
Podle druhé řádky této tabulky musí celkové množství dusíku buď představovat maximální koncentraci 15 mg/l u aglomerací, jejichž populační ekvivalent se pohybuje mezi 10000–100000 PE, a 10 mg/l u větších aglomerací, nebo být sníženo minimálně o 70–80 %.
Druhý pododstavec přílohy II A písm. a) směrnice 91/271 stanoví:
„Při uvažování o živině, která má být dalším čištěním omezena, by měly být vzaty v úvahu následující prvky:
i)
jezera a vodní toky vtékající do jezer, nádrží a uzavřených zálivů, u kterých byla zjištěna malá výměna vody, a proto v nich může docházet k akumulaci. V těchto oblastech by mělo být zahrnuto odstraňování fosforu, pokud nelze dokázat, že toto odstraňování nebude mít žádný účinek na stupeň eutrofizace. U vypouštění z velkých aglomerací se bere v úvahu také odstraňování dusíku;
ii)
ústí řek, zálivy a další pobřežní vody, u kterých byla zjištěna malá výměna vody, nebo do kterých je přiváděno velké množství živin. Vypouštění z malých aglomerací mají v těchto oblastech obvykle menší důležitost, ale u vypouštění z velkých aglomerací je nutno zahrnout odstraňování fosforu a dusíku, pokud nelze dokázat, že toto odstraňování nebude mít žádný účinek na stupeň eutrofizace.“
Vnitrostátní právní úprava
Podle článku 4 rozhodnutí Rady ministrů č. 365/2004 ze dne 19. května 1994 o čištění odpadních vod z obecních kanalizací a některých průmyslových odvětví, které jsou vypouštěny do vod, jakož i o čištění průmyslových odpadních vod, které jsou vypouštěny do obecních kanalizací, se všechna finská vodní prostředí považují za citlivé oblasti ve smyslu směrnice 91/271.
Z popisu vnitrostátní právní úpravy, který poskytla ve svých písemnostech Finská republika, vyplývá, že každá finská čistírna, která zajišťuje čištění městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 100 PE, musí získat environmentální povolení založené na individuálním posouzení. Při tomto posuzování je třeba vždy zohlednit stav vod a dopad, který na něj mají městské odpadní vody.
Orgán příslušný k vydávání environmentálních povolení má při svém posuzování čistíren, které zajišťují čištění městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 4000 PE, k dispozici znalecký posudek v oblasti práva životního prostředí, jakož i vědecký a technický posudek. Tento orgán musí zohlednit informace, které při schvalování obdrží, včetně posudku vydaného dotyčným ympäristökeskus (středisko pro životní prostředí).
Toto středisko má zejména za úkol dbát na obecný zájem v oblasti životního prostředí. V posudcích, které předkládá orgánu příslušnému k vydávání environmentálních povolení, musí navrhnout snížení zatížení dusíkem, pokud je to z hlediska ochrany životního prostředí nezbytné, a zohlednit při tom místní situaci a nejnovější vědecké poznatky. Žádost o snížení zatížení dusíkem musí být v zásadě zaslána všem čistírnám městských odpadních vod odváděných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, které vypouštějí odpadní vody přímo do oblastí jižního Kvarkenu (Merenkurkku), které se nacházejí mezi Botnickou zátokou (Perämeri) a Botnickým mořem (Selkämeri), jež společně tvoří Botnický záliv (Pohjanlahti). Botnický záliv pak tvoří rameno Baltského moře.
Postup před zahájením soudního řízení
Jelikož se Komise domnívala, že čištění dusíku a fosforu podle přísnějších požadavků ve smyslu čl. 5 odst. 2, 3 a 5 směrnice 91/271 (dále jen „terciární čištění“) je povinné ve všech finských aglomeracích s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, nacházejících se v povodích nad Baltským mořem, zaslala Finské republice dne 1. července 2002 výzvu dopisem, v níž ji vyzývá, aby splnila povinnosti vyplývající z článku 5 směrnice 91/271.
Ve své odpovědi ze dne 27. srpna 2002 uvedla Finská republika, že směrnici 91/271 dodržuje. Snižování zatížení dusíkem se totiž provádí, pokud je to považováno za nezbytné, přičemž v souladu s požadavky uvedené směrnice se pokaždé zohledňuje stav recipientů.
Dne 1. dubna 2004 zaslala Komise Finské republice na základě prvního pododstavce článku 226 ES odůvodněné stanovisko, ve kterém uvedla, že Finská republika tím, že nevyžaduje účinnější čistění odpadních vod odváděných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 5 odst. 2, 3 a 5 směrnice 91/271, a vyzvala tento členský stát k přijetí opatření uvedených v tomto odůvodněném stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho doručení.
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí poskytnutou finskými orgány na toto odůvodněné stanovisko spokojena, podala projednávanou žalobu.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 7. srpna 2008 bylo Švédskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Finské republiky.
K žalobě
Argumentace účastnic řízení
Komise je toho názoru, že jelikož jsou veškeré finské vody citlivými oblastmi ve smyslu směrnice 91/271, vztahuje se povinnost zajistit, aby všechny městské odpadní vody odváděné stokovými soustavami byly před vypuštěním čištěny podle přísnějších požadavků, než jaké jsou obsaženy v článku 4 uvedené směrnice pro veškerá vypouštění odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, na celé finské území.
Za těchto podmínek ze směrnice 91/271 podle Komise vyplývá, že dusík musí být podroben terciárnímu čištění ve všech čistírnách městských odpadních vod odváděných z finských aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, které se nacházejí v pobřežních zónách a povodích Baltského moře.
Komise má za to, že k tomu, aby byl splněn cíl směrnice 91/271, musí být u veškerých vypouštění z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE do Baltského moře zajištěno čištění jak od fosforu, tak od dusíku. Toto čištění omezuje odvádění dusíku do centrální části Baltského moře, Finského zálivu (Suomenlahti), Ostrovního moře (Saaristomeri) a některých částí Botnického moře, a tudíž eutrofizaci těchto oblastí. Podle názoru Komise finské orgány neprokázaly, že rozhodnutí, podle kterého se nebude v žádné z dotyčných čistíren provádět terciární čištění od dusíku, nemá dopad na eutrofizaci uvedených oblastí.
Finská republika poznamenává, že městské odpadní vody jsou ve všech finských aglomeracích čištěny v biochemických čistírnách a že tyto čistírny musí získat environmentální povolení. Podstatnou část řízení o vydání tohoto povolení tvoří konzultace s regionálními středisky pro životní prostředí, kterým přísluší doporučovat snižování zatížení dusíkem vždy, je-li to považováno za nezbytné k ochraně životního prostředí. Krom toho se při pravidelném přezkumu každého environmentálního povolení vyhodnocuje nezbytnost snížení zatížení dusíkem z hlediska místních okolností podle požadavků směrnice 91/271.
Finská republika tvrdí, že v převážné části jejích vnitrozemských vod, sestávajících z jezer a řek, nemá dusík vliv na eutrofizaci, jelikož živinou způsobující eutrofizaci je fosfor. Finská republika se domnívá, že dusík není ani živinou způsobující eutrofizaci v žádné z finských mořských oblastí.
Za těchto podmínek Finská republika zpochybňuje, že směrnice 91/271 ukládá povinnost zajistit snížení zatížení dusíkem ve všech odpadních vodách vypouštěných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE. Podle požadavků uvedených v tabulce 2 přílohy I uvedené směrnice se totiž nezbytnost provést snížení zatížení dusíkem posuzuje „podle místní situace“. Komise neprokázala, že když směrnice 91/271 vyžaduje snížení zatížení dusíkem, nevyžadovaly ho rovněž finské orgány, a to v rámci posouzení prováděného u každé čistírny městských odpadních vod vypouštěných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 100 PE pro účely vydání nebo prodloužení platnosti environmentálního povolení vyžadovaného podle vnitrostátních právních předpisů.
Finská republika krom toho uvádí, že podmínky týkající se „místní situace“ uvedené v tabulce 2 přílohy I směrnice 91/271 se omezují na vodní oblast, ve které může vypouštění z čistíren odpadních vod způsobit škodu, kterou předvídá uvedená směrnice. Mimoto je požadavek, že zatížení dusíkem musí být v každém případě sníženo v souladu s hodnotami uvedenými v této tabulce bez ohledu na jeho vliv na vodní prostředí, v rozporu se zásadou proporcionality.
Finská republika navíc předkládá tři hlavní okolnosti odůvodňující její praxi, jež spočívá v posuzování nezbytnosti snížit zatížení dusíkem v každém jednotlivém případě u každé čistírny, která na základě vnitrostátních právních předpisů podléhá povinnosti získat environmentální povolení. Zaprvé tento členský stát tvrdí, že v některých případech nemá snížení zatížení dusíkem v městských odpadních vodách vliv na eutrofizaci Baltského moře, jelikož je zadržen jezery a řekami. Zadruhé není vyloučeno, že za určitých okolností má snížení zatížení dusíkem škodlivý účinek na stav vod především proto, že způsobuje kvetení některých škodlivých řas. Zatřetí Finská republika uvádí, že nízkou úroveň odvádění dusíku z Botnické zátoky, ve které se eutrofizace neprojevuje a v níž není dusík omezující živinou, do jiných mořských oblastí nelze považovat za původce poškození v dotyčných oblastech ve smyslu směrnice 91/271.
Závěry Soudního dvora
Z článku 5 odst. 2 směrnice 91/271 vyplývá, že veškeré městské odpadní vody vypouštěné z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE do citlivé oblasti musí být čištěny podle přísnějších požadavků, než jaké jsou popsány v článku 4 uvedené směrnice, a to nejpozději do 31. prosince 1998.
V této souvislosti již Soudní dvůr rozhodl, že k tomu, aby došlo k vypouštění ve smyslu čl. 5 odst. 2 směrnice 91/271, nezáleží na tom, zda jsou odpadní vody vypouštěny do citlivé oblasti přímo nebo nepřímo (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 25. dubna 2002, Komise v. Itálie,
C-396/00, Recueil, s. I-3949
, body 29 až 32). Jak uvedla generální advokátka v bodě 72 svého stanoviska, je to v souladu s vysokou úrovní ochrany, kterou stanoví politika Společenství v oblasti životního prostředí podle čl. 174 odst. 2 ES.
Vymezení citlivých oblastí se může podle přílohy II A směrnice 91/271 zakládat na eutrofizaci, odběru pitné vody nebo požadavcích jiných směrnic.
V projednávaném případě je nesporné, že Finská republika v roce 1994 vymezila veškeré své vody jako oblasti citlivé na eutrofizaci a že všechny čistírny tohoto členského státu vypouštějí odpadní vody přímo či nepřímo do těchto oblastí.
Krom toho čl. 5 odst. 3 směrnice 91/271 určuje, jakým pravidlům podléhá terciární čištění odpadních vod vypouštěných do těchto citlivých oblastí. Z tohoto ustanovení, ve spojení s ustanoveními, na která odkazuje, vyplývá, že vypouštění z čistíren městských odpadních vod do citlivých oblastí, které jsou ohroženy eutrofizací, musí vyhovovat požadavkům uvedeným v tabulce 2 přílohy I této směrnice.
Soudní dvůr již rozhodl, že se tyto požadavky použijí s výhradou druhého pododstavce přílohy II A písm. a) směrnice 91/271 (rozsudek ze dne 23. září 2004, Komise v. Francie,
C-280/02, Sb. rozh. s. I-8573
, body 104 a 105). Bod ii) tohoto ustanovení uvádí, že co se týče pobřežních vod, u kterých byla zjištěna malá výměna vody nebo do kterých je přiváděno velké množství živin, je u velkých aglomerací nutno zahrnout odstraňování fosforu a dusíku, pokud nelze prokázat, že toto odstraňování nebude mít žádný účinek na stupeň eutrofizace.
Tabulka 2 přílohy I této směrnice se týká snižování fosforu a dusíku v městských odpadních vodách. Podle názvu této tabulky se stanoví, že podle místní situace se může použít jeden nebo oba ukazatele. Fosfor nebo dusík, či obě dvě látky, musí být totiž snižovány podle podmínek místní situace. Členský stát si tedy může zvolit, zda použije hodnoty koncentrací, nebo procenta úbytku.
Je třeba uvést, že Komise a Finská republika se shodují na skutečnosti, že eutrofizace Baltského moře představuje velký ekologický problém a že tento jev je způsoben zvýšenou koncentrací dusíku a fosforu, což jsou látky, které jsou nicméně nezbytné pro mořský život.
Jak uvedla samotná Komise, mechanismus omezení eutrofizace způsobené dusíkem nebo fosforem se mezi jednotlivými mořskými oblastmi Baltského moře značně liší, a to i v rámci jedné oblasti. Jednotné řešení problému eutrofizace celého Baltského moře tedy neexistuje.
Z vyjádření předložených účastníky řízení vyplývá, že se obvykle jedna z živin, buď fosfor, nebo dusík, vyskytuje v menším množství než druhá z nich, a že tento nedostatek omezuje růst řas. Tato látka je tedy nazývána „omezujícím faktorem“. Vody v určité oblasti mohou být citlivé na některou z těchto látek nebo i na obě. Snížení fosforu nebo dusíku, v závislosti na citlivosti uvedených vod, tedy umožní omezení růstu řas.
Za takových podmínek nejsou opatření, jež je nezbytné přijmout pro jednotlivé části Baltského moře ke snížení eutrofizace, stejná. Směrnice 91/271 v tomto ohledu stanoví, že členské státy na základě místní situace posoudí, které látky – fosfor, anebo dusík – přispívají k eutrofizaci, a přijmou v souladu s tímto posouzením příslušná opatření týkající se čištění.
Jak uvedla Finská republika, směrnice 91/271 tedy nevyžaduje automaticky snížení zatížení dusíkem, ačkoli odpadní vody jsou z čistíren městských odpadních vod vypouštěny do recipientů, které se nacházejí v citlivé oblasti. Faktorem určujícím, zda má být sníženo množství dusíku nebo fosforu, je citlivost těchto recipientů společně s posouzením místní situace.
Nelze proto přijmout výklad Komise, podle něhož pouhá okolnost, že městské odpadní vody vypouštěné z čistíren odtékají do citlivé oblasti, umožňuje mít za to, že směrnice 91/271 vyžaduje terciární čištění od dusíku. Podle čl. 5 odst. 5 uvedené směrnice závisí povinnost snižovat zatížení dusíkem na míře, v jaké vypouštění z čistíren městských odpadních vod, které se nacházejí v povodích nad citlivými oblastmi, přispívá ke znečištění těchto oblastí.
Jelikož je určení omezujícího faktoru spojeno nikoli výlučně s citlivostí recipientů, ale i s existencí znečišťujícího účinku vypouštění na tyto recipienty, nelze tvrdit, jak to v podstatě činí Komise, že vzhledem k tomu, že v Baltském moři v užším smyslu dochází k silné eutrofizaci z důvodu působení jak dusíku, tak fosforu a že většina finských vnitrozemských vod ústí do tohoto moře, musejí být řeky, stejně jako jezera, jakož i finské pobřežní vody považovány za citlivé na obě látky.
Z těchto úvah vyplývá, že v rozporu s tím, co tvrdí Komise, nestanoví směrnice 91/271 obecnou povinnost požadovat snižování množství dusíku při vypouštění městských odpadních vod z každé čistírny z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE.
Jelikož směrnice 91/271 ukládá povinnost snižování fosforu nebo dusíku podle místní situace, tedy podle citlivosti recipientů na některou z těchto živin a znečišťujícího účinku vypouštění na tyto recipienty, lze provést společné posouzení dotčených čistíren, ze kterých dochází k vypouštění do stejného povodí.
Krom toho vypouštění z čistíren městských odpadních vod nacházejících se ve stejném povodí citlivé oblasti, ať jsou přímá či nepřímá, podléhají na základě čl. 5 odst. 5 směrnice 91/271 požadavkům použitelným na citlivé oblasti pouze tehdy, pokud tato vypouštění přispívají ke znečištění této oblasti. Musí tedy existovat příčinná souvislost mezi uvedeným vypouštěním a znečištěním citlivých oblastí.
Otázku, zda Komise prokázala existenci takové příčinné souvislosti, je tedy třeba posuzovat ve světle těchto úvah.
Je totiž třeba připomenout, že podle ustálené judikatury přísluší Komisi v rámci řízení o nesplnění povinnosti zahájeného podle článku 226 ES prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Komise musí Soudnímu dvoru předložit veškeré poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku (viz zejména rozsudky ze dne 25. května 1982, Komise v. Nizozemsko, 96/81, Recueil, s. 1791, bod 6, a ze dne , Komise v. Itálie,
C-135/05, Sb. rozh. s. I-3475
, bod 26).
Krom toho, pokud Komise předložila dostatečné poznatky umožňující prokázat věcnou správnost skutkových okolností, ke kterým došlo na území žalovaného členského státu, přísluší tomuto členskému státu, aby zevrubně a podrobně zpochybnil předložené údaje a důsledky, jež z nich vyplývají (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 22. září 1988, Komise v. Řecko, 272/86, Recueil, s. 4875, bod 21, a ze dne , Komise v. Itálie,
C-365/97, Recueil, s. I-7773
, body 84 a 86).
Je třeba konstatovat, jak vyplývá ze spisu, že finské čistírny odpadních vod jsou rozmístěny v povodích, jejichž recipienty jsou zaprvé Botnický záliv, který se dělí na dvě mořské oblasti, jimiž je jednak Botnická zátoka, a jednak Botnické moře, zadruhé Baltské moře v užším smyslu a zatřetí Finský záliv.
Za těchto okolností je třeba posoudit, zda Komise prokázala, že vypouštění dusíku z čistíren městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, které se nacházejí v příslušných povodích výše uvedených mořských oblastí, přispívá k eutrofizaci těchto oblastí.
K vypouštění z čistíren městských odpadních vod do Botnického zálivu
Některé z čistíren městských odpadních vod, které vypouštějí odpadní vody do Botnického zálivu, vypouštějí své odpadní vody přímo či nepřímo do Botnické zátoky, další pak své odpadní vody vypouštějí přímo či nepřímo do Botnického moře. Je tedy možné společně posoudit dotčené čistírny, ze kterých dochází k vypouštění do stejného povodí.
– K čistírnám, které vypouštějí odpadní vody přímo do Botnické zátoky nebo do jejího povodí
Účastníci řízení se shodují na tom, že Botnická zátoka je jedinou významnou oblastí v tomto moři, která není obecně zasažena eutrofizací. Komise navíc uznává, že fosfor je omezujícím faktorem v Botnické zátoce. Krom toho Finská republika tvrdí, že pokud má orgán pověřený vydáváním environmentálních povolení za to, že to místní situace vyžaduje, uplatňuje se u čistíren odpadních vod nacházejících se na okraji Botnické zátoky rovněž povinnost provádět odstraňování dusíku.
Za těchto podmínek Komise neprokázala, že Finská republika měla vzhledem k podmínkám panujícím v Botnické zátoce povinnost zavést terciární čištění od dusíku v každé čistírně městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, ze kterých jsou odpadní vody vypouštěny do Botnické zátoky.
– K čistírnám, které vypouštějí odpadní vody přímo do Botnického moře nebo do jeho povodí
Účastníci řízení se neshodují ani v otázce výskytu eutrofizace a určení omezujícího faktoru v Botnickém moři, ani v otázce existence a případných účinků přesunu dusíku z Botnického zálivu do Baltského moře v užším smyslu.
K výskytu eutrofizace a k určení omezujícího faktoru v Botnickém moři
Podle výsledků studií, které ke spisu připojila Finská republika, je jediným subregionem Baltského moře, který nevykazuje zjevné znaky eutrofizace, Botnický záliv, včetně Botnického moře.
Komise vychází ve svém tvrzení, podle něhož je dusík významným omezujícím faktorem eutrofizace Botnického moře, ze zprávy o provedení směrnice 91/271 ve Finsku, kterou v roce 2004 vypracoval na její žádost Water Research Center (dále jen „zpráva z roku 2004“).
Z této zprávy však vyplývá, že eutrofizace není obecně považována za problém v Botnickém moři a především v otevřených vodách Botnického zálivu. V uvedené zprávě se dále tvrdí, že Ostrovní moře je z hlediska eutrofizace přechodnou oblastí mezi Finským zálivem a Botnickým zálivem. Kvalita vody zde byla z velké míry popsána jako uspokojivá.
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise neprokázala, že je dusík významným omezujícím faktorem eutrofizace v otevřených vodách Botnického moře.
Pokud jde o pobřežní vody, zpráva z roku 2004 potvrzuje, že tyto vody podléhají eutrofizaci z důvodu malé výměny vody a vyššího zatížení živinami. Tato zpráva navíc tvrdí, že dusík se postupně stává omezujícím faktorem ve finských pobřežních vodách.
V tomto ohledu je třeba zohlednit bod ii) přílohy II A písm. a) druhého pododstavce směrnice 91/271, který uvádí, že u pobřežních vod mají vypouštění z malých aglomerací obvykle menší důležitost, ale u vypouštění z velkých aglomerací je nutno zahrnout odstraňování fosforu a dusíku, pokud nelze dokázat, že toto odstraňování nebude mít žádný účinek na stupeň eutrofizace.
Finská republika poznamenala, že pokud jde o čistírny městských odpadních vod nacházejících se na okraji Botnického zálivu, nelze dusík obsažený v odpadních vodách obecně považovat za původce poškození ve smyslu uvedené směrnice především z důvodu jevu, jakým je zadržování dusíku.
Finská republika navíc uvedla, aniž by Komise prokázala opak, že pouze 0,3 % celkového množství dusíku vypouštěného každoročně do Botnického moře pochází z městských odpadních vod, které přitékají z Botnické zátoky. Podle tohoto členského státu je navíc účinek odstraňování dusíku v Botnickém zálivu na stupeň eutrofizace Baltského moře v užším smyslu tak nevýznamný, že nemůže být zachycen ve statistikách.
Za těchto okolností je důvodné konstatovat, že Komise neprokázala, že Finská republika měla vzhledem k podmínkám panujícím v Botnickém moři povinnost zavést terciární čištění od dusíku obsaženého v odpadních vodách vypouštěných z každé čistírny městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, které vypouštějí odpadní vody do Botnického moře.
K existenci a případným účinkům přenosu dusíku z Botnického zálivu do Baltského moře v užším smyslu
Komise poznamenává, že mezi jednotlivými částmi mořských vod dochází každopádně k přemísťování významného množství živin. 62 % celkového množství dusíku vypouštěného přímo či nepřímo do Botnické zátoky odtéká do Botnického moře, které je mořskou oblastí, ve které dusík představuje významný omezující faktor.
Jednak sice platí, jak uvádí Komise a Finská republika, že povinnost zajistit čištění od dusíku je nutno posuzovat z globálního hlediska s přihlédnutím k citlivosti vnitrozemských vod a zároveň k citlivosti pobřežních vod, které jsou recipienty. Je třeba mít nicméně na paměti, že pojem „povodí“ má meze. V této souvislosti je nutno uvést, že Komise při jednání připustila, a to v rozporu s tím, co vyplývá z její repliky, že netvrdí, že Botnická zátoka a Botnické moře mohou být považovány za povodí Baltského moře v užším smyslu.
Dále je třeba uvést, že Finská republika nezpochybňuje, že dusík cirkuluje mezi jednotlivými mořskými oblastmi, ale tvrdí, že z toho nelze vyvodit, že místní situace vyžaduje snižování dusíku ve všech čistírnách městských odpadních vod vypouštěných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, které se nacházejí na okrajích těchto mořských oblastí.
Je třeba uvést, jak vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, že Baltské moře je mělké moře, což výměnu vody nepodporuje. Jak bylo mimoto uznáno v bodě 77 rozsudku ze dne 6. října 2009, Komise v. Švédsko (
C-438/07, Sb. rozh. s. I-9517
), vyhlášeného ve stejný den jako tento rozsudek, mezi Botnickou zátokou a Botnickým mořem je výměna vody omezena přírodními překážkami, které se nacházejí na severu souostroví Kvarken. Botnická zátoka je totiž s Botnickým mořem propojena mělčinou, která dosahuje maximální hloubky 25 metrů.
Za těchto okolností je nutno konstatovat, že Komise neprokázala, že neexistuje žádná fyzická zábrana, která by omezovala přemísťování dusíku mezi příslušnými částmi mořských vod.
Krom toho, jak uvedla generální advokátka v bodu 93 svého stanoviska, Botnické moře je skutečnou sběrnou jímkou dusíku.
Ačkoli tedy dochází k přenosu dusíku mezi Botnickým zálivem a Baltským mořem v užším smyslu, Komise neprokázala, že odvádění vody z Botnické zátoky a Botnického moře do Baltského moře v užším smyslu vede k přenosu značné míry znečištění dusíkem ze severních regionů Finska.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že se účastníci řízení shodují v tom, že do Baltského moře v užším smyslu plyne přibližně 11 % celkového množství dusíku, který se vyskytuje v Botnickém moři.
Jak nicméně vyplývá z dokumentů ve spisu a z vyjádření Finské republiky v průběhu jednání, v projednávaném případě je relevantní takové procentuální množství, jaké odpovídá množství dusíku, které je vypouštěno z čistíren městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, z nichž jsou odpadní vody vypouštěny do Botnického zálivu, a které je odváděno do Baltského moře. Naopak celkový přísun dusíku nemůže být v projednávaném případě považován za skutečnost rozhodnou pro určení, zda u dusíku pocházejícího z uvedených čistíren musí být zajištěno terciární čištění.
Dokumenty ze spisu totiž umožňují prokázat, že živiny, a mezi nimi i dusík, pocházejí z řady lidských činností a dostávají se nakonec do moře, v první řadě prostřednictvím emisí do ovzduší a z toho vyplývajících nánosů, zadruhé prostřednictvím vypouštění z bodových zdrojů, nacházejících se podél pobřeží nebo pocházejících z povodí, přenášených řekami a zatřetí úniky z difúzních zdrojů.
V této souvislosti umožňují dokumenty ve spisu prokázat, že jednak velké množství dusíku, které se vyskytuje v Botnickém zálivu, pochází z vypouštění z difúzních zdrojů. Dále pak je v rámci této kategorie zemědělství lidskou činností, která má značný podíl na vypouštění dusíku.
Z toho vyplývá, že množství dusíku, které je vypouštěno z čistíren městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, neodpovídá podílu dusíku, který uvedla Komise.
Za těchto podmínek je obtížné pochopit, čemu odpovídá procentuální míra přenosu dusíku ve výši 62 % uvedená Komisí. Taková míra nemůže v žádném případě odpovídat množství dusíku obsaženého odpadních vodách, jež vypouštějí čistírny z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE.
Finská republika při jednání uvedla, že procentuální míra přenosu dusíku, která zahrnuje výlučně vypouštění této živiny z dotčených čistíren, činí přibližně 1,2 %.
Za těchto okolností Komise neprokázala, že přenos dusíku z finských čistíren, které zajišťují čištění městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, z nichž jsou odpadní vody vypouštěny přes Botnický záliv do Baltského moře v užším smyslu, lze považovat za významný ve smyslu judikatury, podle níž přísun dusíku způsobený městskými odpadními vodami, které jsou odváděny do eutrofizovaných vod, musí být považován za významný, pokud představuje minimálně 10 % celkového přísunu dusíku (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 77).
Krom toho výbor Helcom, zřízený na základě Úmluvy o Baltském moři, přijal na svém ministerském zasedání v Krakově dne 15. listopadu 2007 akční plán pro Baltské moře (Helcom Baltic Sea Action Plan). Tento akční plán, který byl předmětem debat v průběhu jednání, stanoví maximální limity pro vypouštění dusíku a fosforu, jakož i nezbytné snížení množství dusíku a fosforu v jednotlivých částech Baltského moře. Z toho vyplývá, že v Botnické zátoce a v Botnickém moři není nezbytné snižovat podíl dusíku.
Ačkoli je pravda, že se uvedený akční plán zároveň vyslovil i pro snížení dusíku v Baltském moři v užším smyslu do výše 94000 tun ročně, je třeba uvést, že jak poznamenala Finská republika při jednání, tento požadavek se tohoto členského státu netýká. Vztahuje se naopak na státy, které se nacházejí v oblasti povodí Baltského moře v užším smyslu.
Za těchto podmínek Komise nepředložila důkaz ani o tom, že vypouštění dusíku z vnitrozemských vod a pobřežních vod Botnické zátoky přispívá k eutrofizaci Botnického moře, ani o tom, že dusík představuje hlavní omezující faktor eutrofizace Botnického moře.
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise neprokázala, že množství dusíku, které pochází z čistíren městských odpadních vod vypouštěných z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, ze kterých jsou odpadní vody vypouštěny do Botnického zálivu, přispívá k eutrofizaci v Baltském moři v užším smyslu. Komise tedy nepředložila důkaz o tom, že Finská republika měla povinnost zajistit terciární čištění od dusíku v každé čistírně městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, ze kterých jsou odpadní vody vypouštěny do Botnického zálivu.
Za těchto okolností je důvodné mít za to, že Komise nepředložila důkaz, že Finská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 91/271 ohledně každé čistírny městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, ze kterých jsou odpadní vody vypouštěny do Botnického zálivu.
K čistírnám, které vypouštějí odpadní vody přímo do Baltského moře v užším smyslu nebo do jeho povodí
Pokud jde o vypouštění z čistíren ve vnitrozemí jižního Finska, které zajišťují čištění odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, jež se nacházejí v povodí, z nichž jsou vody odváděny do vod Baltského moře v užším smyslu citlivých na dusík, Finská republika tvrdí, že terciární čištění od dusíku není nezbytné, jelikož dostatečné odstranění této živiny je umožněno jevem přírodního zadržování dusíku.
V tomto ohledu ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že zadržování je přírodní proces, k němuž dochází v jezerech a vodních tocích, které zachycují značnou část vypouštěného dusíku a přeměňují jej na neškodný plyn, což odpovídá rovněž procesu, který se používá při odstraňování dusíku v čistírnách. K zadržení dochází především ve vodních nádržích, kde se tok vody zpomaluje a doba setrvání obvykle činí několik let. Tento jev probíhá tak, že dusík je odstraňován buď s organickými látkami v usazeninách ze dna jezer, anebo procesem nitrifikace/denitrifikace mikrobů, jakožto plynný dusík do ovzduší.
Komise nepopírá, že zadržování dusíku je chemický proces, který probíhá ve vodě a který snižuje koncentraci dusíku, tvrdí však, že tento proces nemůže nahradit odstraňování dusíku čistírnami, jež je upraveno ve směrnici 91/271, neboť je to v rozporu se zásadou obezřetnosti. Komise se navíc domnívá, že proces zadržování dusíku neumožňuje jeho trvalé odstranění a podléhá sezónním výkyvům.
Nejprve je třeba konstatovat, že žádné ustanovení směrnice 91/271 nebrání tomu, aby přírodní zadržování dusíku mohlo být považováno za způsob odstraňování dusíku z městských odpadních vod.
Pokud jde o argument Komise, podle něhož je proces zadržování dusíku příliš nestabilní, než aby mohl být zohledněn, je třeba uvést, že Finská republika poznamenala, aniž by jí Komise oponovala, že ve výpočtech bilancí vodních oblastí podle látek, ze kterých vycházejí analýzy týkající se zadržování, jsou zohledněny procesy odstraňování dusíku z vody a přísunu dusíku do vody. Je tedy třeba zohlednit denitrifikaci, zadržení dusíku v usazeninách, zadržení dusíku z ovzduší modrými řasami a uvolňování dusíku ve vodě z usazenin. Finská republika dodala, že z výpočtů jsou vyňaty roky, které jsou z hydrologického hlediska výjimečné, a prezentovány jsou průměrné výsledky za několik let.
Konečně je třeba připomenout, jak bylo uvedeno v bodě 44 tohoto rozsudku, že mezi vypouštěním a znečištěním citlivých oblastí musí existovat přiměřená příčinná souvislost. Ačkoli jsou tedy vody Baltského moře v užším smyslu stiženy eutrofizací způsobenou především dusíkem, dokud Komise neprokázala, že vypouštění dusíku z čistíren městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE do Baltského moře v užším smyslu přispívá k eutrofizaci tohoto moře, nelze vyžadovat u žádné z těchto čistíren, aby zajišťovaly terciární čištění od dusíku.
Jak navíc uvedla generální advokátka v bodě 82 svého stanoviska, tabulka 2 přílohy I směrnice 91/271 nevyžaduje v rámci terciárního čištění úplné vyčištění, nýbrž v případě dusíku jeho snížení, aby byla dodržena buď norma 15mg/l u aglomerací s populačním ekvivalentem 10000 PE až 100000 PE, nebo aby bylo dosaženo minimálního procenta snížení o 70 až 80 %. Nepřímé vypouštění dusíku do vod citlivých vůči této látce tedy vede k povinnosti zajistit snížení dusíku pouze tehdy, pokud z některé čistírny zasáhne tyto citlivé vody více než 30 % dusíku obsaženého v městských odpadních vodách.
Je tedy nutno určit, zda Komise prokázala, že vypouštění z každé čistírny městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE přímo do Baltského moře v užším smyslu nebo do jeho povodí není v souladu s těmito požadavky.
Zaprvé, jak uvádí Finská republika, území tohoto členského státu je tvořeno četnými jezery a řekami. Finská republika navíc dodala, aniž by jí Komise oponovala, že sladké vody tvoří často říční cesty, mezi nimi krátké řeky, jež propojují několik po sobě jdoucích jezer a poté se vlévají do pobřežních vod. Za těchto podmínek je nutno konstatovat, že přírodní charakteristiky finského území jsou zjevně takové povahy, že umožňují zadržování dusíku.
Zadruhé je třeba uvést, že Finská republika tvrdí, že ve velké části jezer a řek nemá dusík vliv na eutrofizaci, jelikož živinou, která reguluje eutrofizaci, je fosfor. Je nutno konstatovat, že Komise nedokázala tento argument vyvrátit.
Zatřetí Finská republika uvedla, aniž by jí Komise oponovala, že klasická čistírna vybavená k mechanickému, biologickému a chemickému odstraňování znečištění provádí vždy určité odstraňování dusíku, i když není k tomuto účelu speciálně vybavena. Snížení dusíku v takové čistírně činí v průměru 30 %.
Vzhledem k výše uvedenému a s ohledem na technické a vědecké údaje poskytnuté účastníky řízení ohledně vypouštění odpadních vod z každé čistírny přímo či nepřímo do Baltského moře v užším smyslu, Komise neprokázala, že účinky snížení dusíku v čistírnách na jedné straně spolu s přírodním zadržením dusíku na straně druhé neumožňují dosáhnout minimální míry odstranění dusíku, požadované směrnicí 91/271.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Komise nepředložila důkaz o tom, že Finská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 91/271, pokud jde o čistírny městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, které vypouštějí odpadní vody přímo nebo nepřímo do Baltského moře v užším smyslu.
K čistírnám, které vypouštějí odpadní vody přímo do Finského zálivu nebo do jeho povodí
Pokud jde o vypouštění z čistíren ve vnitrozemí jižního Finska, které zajišťují čištění odpadních vod z aglomerací, jež se nacházejí v povodí, z nichž jsou vody odváděny do vod Finského zálivu, citlivých na dusík, Finská republika tvrdí, že terciární čištění od dusíku není nezbytné, jelikož dostatečné odstranění této živiny je umožněno přírodním zadržováním dusíku.
V tomto ohledu je třeba uvést, že zjištění v bodech 84 až 94 tohoto rozsudku ohledně čistíren, které vypouštějí odpadní vody přímo nebo nepřímo do Baltského moře v užším smyslu, se použijí obdobně na čistírny, které vypouštějí odpadní vody přímo nebo nepřímo do Finského zálivu.
Finská republika tvrdí, že z důvodu jevu zadržování neproniká dusík, který se vyskytuje ve vodách, jejichž čištění zajišťují čistírny nacházející se na okrajích jezer a řek, ve značných množstvích do vod Finského zálivu, kde by mohl způsobovat škody. Tento členský stát uvedl, aniž by mu Komise oponovala nebo prokázala opak, že dusík je zadržován ve finských jezerech v procentuálních množstvích od 19 % do 82 %.
Akční plán pro Baltské moře, uvedený v bodě 78 tohoto rozsudku, sice stanovil, že státy, které jsou smluvními stranami Úmluvy o Baltském moři, musí odstranit 6000 tun dusíku z Finského zálivu. Nicméně podíl na snížení zatížení dusíkem, za který odpovídá Finská republika, činí pro celé Baltské moře pouze 1200 tun ročně.
Finská republika navíc zdůrazňuje, že z celkového zatížení dusíkem lidského původu ve Finsku činí podíl připadající na městské odpadní vody přibližně 15 %. Je nutno uvést, že toto tvrzení je potvrzeno závěry studií připojených ke spisu, podle nichž je znečištění Finského zálivu způsobeno z velké míry zemědělstvím.
Za těchto okolností je nutno konstatovat, že Komise neprokázala, že vypouštění dusíku z čistíren městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, ke kterému dochází přímo do Finského zálivu nebo jeho povodí, přispívá významně k eutrofizaci ve Finském zálivu. Komisi přitom přísluší, jak bylo připomenuto v bodě 46 tohoto rozsudku, tyto důkazy v projednávaném případě předložit.
Není proto prokázáno, že finské vnitrostátní orgány mají povinnost vyžadovat terciární čištění od dusíku u čistíren městských odpadních vod z aglomerací s populačním ekvivalentem vyšším než 10000 PE, z nichž jsou odpadní vody vypouštěny přímo do Finského zálivu nebo do jeho povodí.
Z výše uvedeného vyplývá, že žalobu Komise je třeba zamítnout.
K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Finská republika náhradu nákladů řízení od Komise požadovala a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné Komisi uložit náhradu nákladů řízení. Podle odst. 4 prvního pododstavce téhož článku Švédské království, které vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník, nese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.

3)
Švédské království ponese vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: finština.