CELEX: 61993CJ0315
Agricultura
Lucha contra la peste porcina clásica
Indemnización a los propietarios de cerdos sacrificados

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 26 de mayo de 1993, registrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de junio siguiente, el Rechtbank van eerste aanleg te Gent (Bélgica) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez de la Decisión 88/529/CEE de la Comisión, de 7 de octubre de 1988, por la que se aprueba el plan de erradicación de la peste porcina clásica presentado por el Reino de Bélgica (DO L 291, p. 78).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de litigios entre la cooperativa agrícola Flip CV (en lo sucesivo, "Flip") y la sociedad O. Verdegem NV (en lo sucesivo, "Verdegem"), por un lado, y el Estado belga, por otro, en relación con la indemnización que consideran que se les adeuda por el sacrificio de cerdos de su propiedad por orden de las autoridades sanitarias belgas, en el marco de las medidas de lucha contra la peste porcina clásica. Es objeto de los litigios tanto el importe de las indemnizaciones adeudadas como el pago de intereses de demora.
3 Sus pretensiones se basan en lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 15 del Real Decreto de 10 de septiembre de 1981, por el que se establecen medidas de policía sanitaria relativas a la peste porcina clásica y a la peste porcina africana (Belgisch Staatsblad de 11 de noviembre de 1981, p. 14238), a tenor del cual:
"Dentro de los límites de los créditos presupuestarios, se concede al propietario de cerdos sacrificados por orden [de la inspección veterinaria] una indemnización igual a:
1º 50 % del valor de tasación de los cerdos sacrificados infectados o que se sospeche que están infectados;
2º la totalidad del valor de tasación de los cerdos sacrificados que se sospeche que están contaminados."
4 Ante el órgano jurisdiccional nacional, el Estado belga sostuvo que dicho artículo únicamente obliga al pago de una indemnización, con exclusión de cualesquiera intereses de demora, dentro de los límites de los créditos presupuestarios disponibles.
5 Flip y Verdegem contestaron que el Real Decreto de 10 de septiembre de 1981 debía interpretarse con arreglo a la normativa comunitaria relativa a la lucha contra la peste porcina y, en particular, con arreglo a lo dispuesto en la letra f) del punto 1 del artículo 2 de la Decisión 80/1097/CEE del Consejo, de 11 de noviembre de 1980, por la que se establece una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña (DO L 325, p. 8), en cuya virtud, los planes de erradicación de la peste porcina deben prever "la inmediata y completa indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados con arreglo al plan".
6 Sostuvieron que debía considerarse dicha disposición implícitamente contenida en la citada Decisión 88/529, y que el órgano jurisdiccional nacional debía tenerla en cuenta para interpretar y aplicar en el caso de autos el Real Decreto de 10 de septiembre de 1981. Alegaron que si el principio de indemnización que establece el artículo 2 de la citada Decisión 80/1097 no se extendiera a la Decisión 88/529, se produciría una discriminación contra los productores belgas, contraria al artículo 7 del Tratado.
7 Por ello, el órgano jurisdiccional nacional se planteó la interpretación y la validez de las disposiciones de Derecho comunitario en la materia. En consecuencia, decidió suspender el procedimiento en cada uno de los asuntos de que conoce y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) En materia de interpretación
a) ¿Debe interpretarse la Decisión 88/529/CEE de la Comisión, de 7 de octubre de 1988, por la que se aprueba el plan de erradicación de la peste porcina clásica presentado por el Reino de Bélgica (DO 1988, L 291, de 25 de octubre de 1988, p. 78), de la que el Reino de Bélgica es destinatario, en el sentido de que también comprende la disposición relativa a la 'inmediata y completa indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados con arreglo al plan' , como dispone la letra f) del punto 1 del artículo 2 de la Decisión 80/1097/CEE del Consejo, de 11 de noviembre de 1980 (DO 1980, L 325, de 1 de diciembre de 1980, p. 8), de la que la República Italiana es destinataria?
b) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 1 a) ¿deben pagarse asimismo intereses de demora y judiciales sobre el principal?
2) En cuanto a la validez
En caso de respuesta negativa a las cuestiones anteriores, ¿viola o no la Decisión 88/529/CEE el principio de no discriminación del artículo 7 del Tratado CEE, habida cuenta de que los propietarios italianos tienen derecho a una inmediata y completa indemnización, mientras que los propietarios belgas sólo disfrutan de tal derecho dentro de los límites de los créditos presupuestarios, pese a que ambas Decisiones sean el corolario de una misma norma de Derecho comunitario?"
Las medidas comunitarias en materia de lucha contra la peste porcina
8 Con carácter preliminar, debe destacarse que las Decisiones invocadas por las demandantes en el procedimiento principal y mencionadas por el Juez remitente en sus cuestiones se refieren, una a la peste porcina denominada "clásica" (Decisión 88/529), y la otra a la peste porcina denominada "africana" (Decisión 80/1097), que son dos enfermedades diferentes del ganado y que han sido objeto de diferentes medidas por parte de la Comunidad.
9 En lo que atañe a la peste porcina clásica, el Consejo inició una actuación en 1980. En primer lugar, adoptó la Directiva 80/217/CEE, de 22 de enero de 1980, por la que se establecen medidas comunitarias para la lucha contra la peste porcina clásica (DO L 47, p. 11; EE 03/17, p. 123). El objeto de esta Directiva es armonizar las normas nacionales de prevención y de lucha contra la peste porcina clásica. El objeto del citado Real Decreto de 10 de septiembre de 1981 es, en parte, la adaptación del Derecho belga a dicha Directiva.
10 A continuación, con el fin de erradicar la peste porcina clásica que en aquel tiempo hacía estragos en el territorio de la Comunidad, el Consejo adoptó la Directiva 80/1095/CEE, de 11 de noviembre de 1980, por la que se fijan las condiciones para que el territorio de la Comunidad se haga y mantenga indemne de la peste porcina clásica (DO L 325, p. 1; EE 03/19, p. 228). Sustancialmente, esta Directiva obligaba a los Estados miembros cuyo territorio estaba afectado por la enfermedad a adoptar planes encaminados a erradicar esta última en un plazo de cinco años. La Decisión 80/1096/CEE del Consejo, de 11 de noviembre de 1980, por la que se establece una acción financiera de la Comunidad con el fin de erradicar la peste porcina clásica (DO L 325, p. 5; EE 03/19, p. 232), estableció una ayuda financiera de la Comunidad a los Estados miembros.
11 Dicha acción resultó insuficiente, por lo que el Consejo adoptó en 1987 una nueva serie de medidas para completar y reforzar las anteriores. Concretamente, impuso a los Estados miembros que todavía no estaban indemnes de peste porcina clásica la obligación de elaborar nuevos planes de erradicación para eliminar la enfermedad en un plazo de cuatro años. Dichos planes también fueron objeto de una ayuda financiera de la Comunidad.
12 El objeto de la Decisión 88/529, a la que aluden las cuestiones del Juez remitente, es precisamente la aprobación del nuevo plan de erradicación de la peste porcina clásica presentado por el Reino de Bélgica. Esta Decisión establece, por un lado, en su artículo 1, que "queda aprobado el plazo para completar la erradicación de la peste porcina clásica presentado por Bélgica" y, por otro, en su artículo 2, que "Bélgica adoptará las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la puesta en práctica del plan mencionado en el artículo 1 el 1 de enero de 1988".
13 En lo referente a la peste porcina denominada "africana", la Comunidad adoptó medidas más puntuales, limitadas a la erradicación de la enfermedad en determinadas regiones o en determinados países de la Comunidad.
14 Por un lado, el Consejo obligó a determinados Estados miembros a aprobar planes de erradicación de la enfermedad como contrapartida de una ayuda financiera de la Comunidad. Es el caso, concretamente, de las medidas adoptadas para erradicar la peste porcina africana aparecida en 1977 en Cerdeña. El Consejo adoptó la citada Decisión 80/1097, tras, en un primer momento, haber concedido una ayuda financiera a Italia. Dicha Decisión obliga a la República Italiana a establecer un plan de urgencia con el fin de erradicar la peste porcina africana en Cerdeña en un plazo de cinco años. Establece que dicho plan debe contener medidas rigurosas de erradicación y, en particular, "una inmediata y completa indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados con arreglo al plan" [letra f) del punto 1 del artículo 2]. La enfermedad persistió, por lo que las autoridades italianas debieron adoptar un nuevo plan de erradicación de la peste porcina africana con arreglo a la Decisión 90/217/CEE del Consejo, de 25 de abril de 1990, por la que se establece una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña (DO L 116, p. 24).
15 Por otro lado, la Comunidad adoptó medidas de política sanitaria destinadas a evitar la circulación dentro de la Comunidad de animales o de carne de animal procedentes de zonas afectadas por la enfermedad.
Las cuestiones del Juez remitente
16 Los fundamentos de Derecho de la resolución de remisión ponen de relieve que, habida cuenta de la argumentación expuesta ante él, el Juez nacional se plantea la compatibilidad entre el Derecho comunitario y lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 15 del citado Real Decreto de 10 de septiembre de 1981, en la medida en que esta norma no establece una completa e inmediata indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados por orden de la administración, como parte de una acción de lucha contra la peste porcina clásica.
17 La Decisión 88/529 a la que precisamente se refieren las cuestiones del Juez remitente, constituye una medida de aplicación de la citada Directiva 80/1095, y de las que la modificaron, mientras que el Real Decreto de 10 de septiembre de 1981 adapta el Derecho belga a la también citada Directiva 80/217. Por lo tanto, dicha Decisión tiene un objeto distinto del objeto del Real Decreto. Además, no contiene ninguna medida imperativa para el Estado belga distinta de la obligación de poner en práctica el plan de erradicación a partir del 1 de enero de 1988, cuyas disposiciones no se cuestionan en el litigio principal.
18 Por consiguiente, la interpretación de la Decisión 88/529, así como la apreciación de su validez carecen de toda utilidad para responder a las cuestiones que, en realidad, se plantea el Juez remitente.
19 Para dar una respuesta completa y útil, el Tribunal de Justicia considera que debe entenderse que con las cuestiones prejudiciales se pretende, de manera más general, dilucidar si la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina clásica, en su totalidad, debe interpretarse en el sentido de que obliga a una completa e inmediata indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales y, si éste no fuera el caso, si dicha normativa debe considerarse compatible con el principio de no discriminación establecido en el artículo 7 del Tratado CEE, actualmente artículo 6 del Tratado CE.
Sobre la interpretación de la normativa comunitaria
20 Las demandantes en el procedimiento principal sostienen que la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina debe interpretarse en el sentido de que obliga a una inmediata y completa indemnización, es decir, incluidos los intereses de demora, a los propietarios de los animales sacrificados. Alegan que esta normativa constituye un régimen uniforme que no permite la lectura aislada de las Decisiones 88/529 y 80/1097, mencionadas por el Juez remitente en sus cuestiones. En su opinión, la letra f) del punto 1 del artículo 2 de la Decisión 80/1097 establece una regla general de la política comunitaria en la materia, que debe considerarse, en cualquier caso, implícitamente contenida en la Decisión 88/529.
21 Por el contrario, la Comisión y el Gobierno belga sostienen que la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina clásica no establece el principio de una inmediata y completa indemnización a los propietarios de los animales sacrificados. A su juicio, la normativa relativa a la peste porcina clásica no contiene disposición alguna sobre el particular, y una indemnización de este tipo no constituye un principio general de Derecho comunitario ni siquiera un principio de la política comunitaria en dicha materia. En particular, la Comisión alega que semejante principio no puede derivar de disposiciones como las Decisiones del Consejo 86/649/CEE y 86/650/CEE, de 16 de diciembre de 1986 (DO L 382, pp. 5 y 9); 89/145/CEE, de 20 de febrero de 1989 (DO L 53, p. 55); 90/424/CEE, de 26 de junio de 1990 (DO L 224, p. 19), o 90/638/CEE, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 347, p. 27), relativas a las enfermedades del ganado distintas de la peste porcina clásica y que establecen principios de indemnización diferentes.
22 Procede estimar la tesis de la Comisión.
23 El principio de una indemnización a los propietarios de cerdos sacrificados en el marco de acciones de lucha contra la peste porcina clásica no se deduce ni del sistema ni del tenor literal de las Directivas y Decisiones adoptadas en esta materia.
24 Al adoptar las Directivas 80/217 y 80/1095, el legislador comunitario sólo pretendió establecer las medidas de carácter sanitario y profiláctico que los Estados miembros están obligados a adoptar para prevenir y para eliminar la peste porcina clásica en su territorio. Entre dichas medidas figuran, en particular, la vacuna de los animales, la vigilancia de las explotaciones infectadas, el sacrificio de los animales, la destrucción de las carnes o de los productos que pueden estar infectados, la desinfección de los locales contaminados o incluso la elaboración y la ejecución de planes de erradicación bajo control de la Comisión.
25 Por el contrario, ni de los considerandos ni de las normas de ambas Directivas se deduce que el legislador comunitario haya pretendido regular los aspectos financieros de la ejecución de dichas medidas por parte de los propietarios interesados ni, en particular, imponer medidas de indemnización a favor de dichos propietarios. Las Directivas no contienen disposición alguna que expresa ni implícitamente establezcan semejante indemnización.
26 Es cierto que la Decisión 80/1096 establece una ayuda financiera de la Comunidad en favor de los Estados miembros que, en particular, hayan costeado la indemnización de los propietarios de los animales sacrificados o destruidos en el marco de acciones de lucha contra la peste porcina clásica. Sin embargo, si bien el legislador comunitario pudo considerar, en el marco de la amplia facultad de apreciación que ostenta en materia de política agrícola (véase, especialmente, la sentencia de 19 de marzo de 1992, Hierl, C-311/90, Rec. p. I-2061, apartado 13), que la indemnización, parcial o total, a los propietarios de animales sacrificados podía ser un medio adecuado para facilitar la lucha contra la peste porcina clásica y que se debía apoyar el uso que de ella podían hacer los Estados miembros, ni de los considerandos ni del tenor de dicha Decisión se deduce que se haya pretendido hacer de la indemnización de los propietarios de animales sacrificados un principio de la política comunitaria en la materia. La letra a) del apartado 2 del artículo 3 y la letra a) del apartado 2 bis del artículo 3 de la Decisión 80/1096, completada y modificada por la Decisión 87/488/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1987 (DO L 280, p. 26) se limita, por lo tanto, a establecer la mera posibilidad de un reembolso por parte del FEOGA a los Estados miembros, hasta un máximo del 50 % de los gastos realizados, en su caso, para indemnizar a los propietarios por el sacrificio de los animales.
27 Como acertadamente señala la Comisión en sus observaciones, el principio de una indemnización a los propietarios de animales sacrificados en el marco de campañas de lucha contra la peste porcina clásica tampoco puede deducirse de lo dispuesto en la letra f) del punto 1 del artículo 2 de la citada Decisión 80/1097, a la que se refirió el Juez remitente en sus cuestiones, ni siquiera de disposiciones semejantes de la normativa comunitaria en materia de lucha contra las enfermedades del ganado.
28 En efecto, el objeto de la Decisión 80/1097 es la erradicación de una enfermedad del ganado distinta de la peste porcina clásica: la peste porcina africana. Además, según sus considerandos segundo y tercero, su objetivo es reforzar las medidas nacionales para la lucha contra esta enfermedad en una región concreta de la Comunidad, con el fin de lograr su erradicación total y urgente. En este contexto, la inmediata y completa indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados o destruidos puede ser un elemento importante, incluso determinante, de la lucha contra la enfermedad por el estímulo que supone para la eliminación de animales infectados o de los que se sospecha que están infectados por la enfermedad. Por último, cabe destacar que la citada Decisión 90/217, que impone a la República Italiana la obligación de elaborar un nuevo plan de erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña, sólo establece en la letra c) del punto 1 de su artículo 2 el principio del "pago inmediato de una indemnización adecuada" a los propietarios interesados.
29 Asimismo, las demás Decisiones del Consejo mencionadas por la Comisión en sus observaciones, a saber, las citadas Decisiones 86/649, 86/650, 89/145, 90/424, o 90/638, que establecen una indemnización a los propietarios de animales sacrificados por orden de las autoridades veterinarias, se refieren a enfermedades del ganado distintas de la peste porcina clásica e imponen tan sólo la obligación de una indemnización justa y suficiente a los propietarios de animales sacrificados.
30 A falta de disposiciones comunitarias sobre el particular, la indemnización a los propietarios de cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales en el marco de medidas de lucha contra la peste porcina clásica es competencia de cada Estado miembro.
31 De ello se sigue que la normativa comunitaria aplicable en materia de lucha contra la peste porcina clásica debe interpretarse en el sentido de que no obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de indemnización a los propietarios de cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales.
Sobre la validez de la normativa comunitaria
32 No obstante, el Juez nacional se plantea, en tal supuesto, la validez de la normativa comunitaria en función del principio de no discriminación por razón de nacionalidad establecido en el artículo 7 del Tratado.
33 A este respecto, contrariamente a lo que sostienen las partes demandantes en el procedimiento principal, la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina clásica no viola el principio de no discriminación establecido en este artículo.
34 En efecto, dicha normativa no establece un régimen de indemnización distinto en función de la nacionalidad de los propietarios de animales sacrificados ya que, como se ha dicho anteriormente, no regula el problema de la indemnización a estos propietarios. La circunstancia de que, en ejercicio de las competencias que conservan, algunos Estados miembros hayan adoptado un régimen de indemnización a dichos propietarios mientras que otros Estados miembros no lo han adoptado tampoco infringe las normas del Tratado.
35 Por último, la circunstancia de que la Comunidad haya obligado indemnizar, total o parcialmente, a los propietarios de animales sacrificados para luchar contra las enfermedades del ganado distintas de la peste porcina clásica, tampoco viola el principio de no discriminación ni el principio de igualdad de trato establecido en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, habida cuenta de que las situaciones controvertidas son objetivamente distintas.
36 En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas, por un lado, que la normativa comunitaria aplicable en materia de lucha contra la peste porcina clásica debe interpretarse en el sentido de que no obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales y, por otro, que el examen de la normativa comunitaria sobre el particular no ha revelado elementos que puedan afectar a su validez.
Decisión sobre las costas
Costas
37 Los gastos efectuados por el Gobierno belga y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Rechtbank van eerste aanleg te Gent (Bélgica) mediante resolución de 26 de mayo de 1993, declara:
1) La normativa comunitaria aplicable en materia de lucha contra la peste porcina clásica debe interpretarse en el sentido de que no impone a los Estados miembros la obligación de establecer un régimen de indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales.
2) El examen de la normativa comunitaria sobre el particular no ha revelado elementos que puedan afectar a su validez.