CELEX: 62005CJ0241
Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen
Art. 20, n. 1
Requisiti per la circolazione dei cittadini di uno Stato terzo non soggetti all'obbligo di visto
Soggiorno non superiore a tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso nello spazio Schengen
Soggiorno successivo
Nozione di "primo ingresso"

1       La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo
di Schengen 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania
e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19;
in prosieguo: la «CAAS»), firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 giugno 1990.
2       Tale domanda è stata presentata nel contesto di un ricorso proposto dal sig. Bot, cittadino rumeno, diretto all’annullamento
del decreto del prefetto di Val‑de‑Marne (Francia) che disponeva il suo riaccompagnamento alla frontiera.

Contesto normativo

L’acquis di Schengen
Gli accordi di Schengen
3       L’Accordo fra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica
francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, firmato a Schengen il 14 giugno 1985 (GU 2000,
L 239, pag. 13; in prosieguo: l’«Accordo di Schengen»), ha avuto attuazione mediante la firma della CAAS.
4       L’art. 1 della CAAS definisce la nozione di «straniero» come «chi non è cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee».
5       Al titolo II della CAAS, rubricato «Soppressione dei controlli alle frontiere interne e circolazione delle persone», l’art. 5,
n. 1, prevede le condizioni di ingresso degli stranieri nei territori degli Stati contraenti l’Accordo di Schengen (in prosieguo:
lo «spazio Schengen») per un soggiorno non superiore a tre mesi.
6       Il capitolo 3 dello stesso titolo II contiene le norme in materia di visti.
7       L’art. 11, n. 1, della CAAS, che fa parte della sezione 1 di tale capitolo, intitolata «Visti per i soggiorni di breve durata»,
è formulato come segue:
«Il visto istituito all’articolo 10 può essere:
a)      un visto di viaggio valido per uno o più ingressi, purché né la durata di un soggiorno ininterrotto, né il totale dei soggiorni
successivi siano superiori a tre mesi per semestre a decorrere dalla data del primo ingresso;
(…)».
8       L’art. 18 della CAAS, che fa parte della sezione 2 del medesimo capitolo, intitolata «Visti per soggiorni di lunga durata»,
dispone quanto segue:
«I visti per un soggiorno di oltre tre mesi sono visti nazionali rilasciati da una delle Parti contraenti conformemente alla
propria legislazione. (…)».
9       Il capitolo 4 del titolo II della CAAS enuncia, agli artt. 19‑24, le condizioni di circolazione degli stranieri. Esso prevede,
in particolare, quanto segue:
«
Articolo 19
1.      Gli stranieri titolari di un visto uniforme, entrati regolarmente nel territorio di una delle Parti contraenti, possono circolare
liberamente nel territorio di tutte le Parti contraenti per il periodo di validità del visto, sempreché soddisfino le condizioni
di ingresso di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a), c), d) ed e).
(…)
Articolo 20
1.      Gli stranieri non soggetti all’obbligo del visto possono circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una
durata massima di tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso, sempreché soddisfino
le condizioni di ingresso di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a), c), d) ed e).
(…)
Articolo 23
1.      Lo straniero che non soddisfa o che non soddisfi più le condizioni di soggiorno di breve durata applicabili nel territorio
di una delle Parti contraenti deve, in linea di principio, lasciare senza indugio i territori delle Parti contraenti.
(…)».
Il protocollo di Schengen
10     Ai sensi dell’art. 1 del protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea, allegato al
Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea dal Trattato di Amsterdam (in prosieguo: il
«protocollo di Schengen»), tredici Stati membri dell’Unione europea, tra cui la Repubblica francese, sono stati autorizzati
ad instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel settore rientrante nell’ambito di applicazione dell’acquis di Schengen,
quale definito nell’allegato del detto protocollo. Tale cooperazione deve essere realizzata nell’ambito giuridico e istituzionale
dell’Unione e dei Trattati UE e CE.
11     Conformemente all’allegato del protocollo di Schengen, fanno in particolare parte dell’acquis di Schengen l’accordo di Schengen
e la CAAS.
12     Ai sensi dell’art. 2, n. 1, primo comma, del protocollo di Schengen, a decorrere dalla data di entrata in vigore del Trattato
di Amsterdam, ossia dal 1° maggio 1999, l’acquis di Schengen si applica immediatamente ai tredici Stati membri di cui all’art. 1
del detto protocollo.
13     In applicazione dell’art. 2, n. 1, secondo comma, seconda frase, del protocollo di Schengen, il Consiglio dell’Unione europea
ha emanato, il 20 maggio 1999, la decisione 1999/436/CE che determina, in conformità delle pertinenti disposizioni del Trattato
che istituisce la Comunità europea e del Trattato sull’Unione europea, la base giuridica per ciascuna delle disposizioni o
decisioni che costituiscono l’acquis di Schengen (GU L 176, pag. 17). Dall’art. 2 di tale decisione, in combinato disposto
con l’allegato A della medesima, risulta che l’art. 62, n. 3, CE, che fa parte del titolo IV del Trattato CE, rubricato «Visti,
asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone», è stato designato dal Consiglio
come la base giuridica dell’art. 20 della CAAS.
Il regolamento (CE) n. 539/2001
14     Ai sensi dell’art. 2 del regolamento (CE) del Consiglio 15 marzo 2001, n. 539, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini
devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui
cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 7 dicembre 2001,
n. 2414 (GU L 327, pag. 1), i cittadini rumeni sono esentati dall’obbligo di munirsi di visto per l’attraversamento delle
frontiere esterne degli Stati membri per soggiorni la cui durata complessiva non sia superiore a tre mesi.

La normativa nazionale
15     L’ordinanza 2 novembre 1945, n. 45‑2658, concernente le condizioni d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Francia (JORF
4 novembre 1945, pag. 7225), come modificata, in particolare, dalla legge 26 novembre 2003, n. 2003-1119, relativa al controllo
dell’immigrazione, al soggiorno degli stranieri in Francia e alla nazionalità (JORF 27 novembre 2003, pag. 20136; in prosieguo:
l’«ordinanza n. 45‑2658»), prevedeva, all’art. 22, quanto segue:
«I.- Il rappresentante dello Stato nel dipartimento e, a Parigi, il prefetto di polizia possono, con decreto motivato, decidere
che uno straniero sia ricondotto alla frontiera nei seguenti casi:
1°       Qualora lo straniero non possa dimostrare di essere entrato regolarmente in territorio francese, a meno che non sia titolare
di un diritto di soggiorno in corso di validità;
(…)
II.– Le disposizioni del primo comma, sub 1), si applicano allo straniero che non è cittadino di uno Stato membro della Comunità
europea:
a)       se non soddisfa le condizioni di ingresso previste dall’art. 5 della [CAAS];
b)       o se, provenendo direttamente dal territorio di uno Stato contraente di questa Convenzione, egli non può dimostrare di essere
entrato nel territorio metropolitano a norma degli artt. 19, n. 1 o 2, 20, n. 1, 21, n. 1 o 2, della [CAAS]».

Controversia principale e questione pregiudiziale
16     Dalla decisione di rinvio risulta che il sig. Bot, cittadino rumeno, ha soggiornato nello spazio Schengen, e in particolare
in Francia, dal 15 agosto al 2 novembre 2002, poi dalla fine del mese di novembre 2002 alla fine del mese di gennaio 2003.
Successivamente, transitando dall’Ungheria il 23 febbraio 2003, poi, a suo dire, dall’Austria e dalla Germania, è tornato
in Francia dove è stato fermato dalla polizia il 25 marzo 2003.
17     Con decreto 26 marzo 2003 il prefetto di Val-de-Marne disponeva il suo riaccompagnamento alla frontiera, ai sensi dell’art. 22,
secondo comma, lett. b), dell’ordinanza n. 45-2658.
18     L’istanza di annullamento di tale decreto proposta dal sig. Bot veniva respinta con sentenza del Tribunale amministrativo
di Melun 1° aprile 2003, con la motivazione che, in sostanza, tornando in Francia quando il periodo di sei mesi previsto all’art. 20,
n. 1, della CAAS non era ancora trascorso, il sig. Bot aveva ripetutamente disatteso tale disposizione e non poteva pertanto
considerarsi che fosse entrato in Francia regolarmente ai sensi della detta ordinanza.
19     Il 5 maggio 2003 il sig. Bot chiedeva al Conseil d’État (Consiglio di Stato) l’annullamento di tale pronuncia.
20     Ritenendo che per stabilire se, alla data del decreto di riaccompagnamento alla frontiera, il sig. Bot fosse in posizione
regolare alla luce dell’art. 20, n. 1, della CAAS fosse necessario sapere cosa occorra intendere per «data di primo ingresso»
ai sensi di tale disposizione, il Conseil d’État decideva di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente
questione pregiudiziale:
«Cosa occorra intendere per “data di primo ingresso” ai sensi delle disposizioni dell’art. 20, n. 1, della [CAAS] e, in particolare,
se si debba considerare come “primo ingresso” nel territorio degli Stati contraenti di tale Convenzione ogni ingresso che
avviene alla fine di un periodo di sei mesi in cui non c’è stato nessun altro ingresso in tale territorio, nonché, nel caso
di uno straniero che entra più volte per soggiorni brevi, ogni ingresso immediatamente successivo alla scadenza di un periodo
di tempo di sei mesi a decorrere dalla data del precedente “primo ingresso” conosciuto».

Sulla questione pregiudiziale
21     Con tale questione, il giudice del rinvio intende ottenere l’interpretazione della nozione di «primo ingresso» di cui all’art. 20,
n. 1, della CAAS al fine di stabilire se il diritto di un cittadino di uno Stato terzo non soggetto all’obbligo di visto di
circolare liberamente nello spazio Schengen, ai sensi di tale disposizione, per un periodo non superiore a tre mesi nel corso
di un periodo di sei mesi si sia esaurito nel caso del ricorrente nella causa principale.
22     Risulta dalla decisione di rinvio che il sig. Bot, dopo aver effettuato, nello spazio Schengen, soggiorni successivi per una
durata totale superiore a tre mesi nell’arco di un periodo di sei mesi dal suo primissimo ingresso in tale spazio, vi è rientrato
dopo che tale periodo iniziale di sei mesi era trascorso ed è stato sottoposto ad un controllo meno di tre mesi dopo tale
nuovo ingresso.
23     In una situazione del genere, il giudice del rinvio si chiede se la nozione di «primo ingresso» riguardi qualsiasi nuovo ingresso
nello spazio Schengen oppure soltanto, oltre al primissimo ingresso in tale territorio, l’ulteriore ingresso avvenuto dopo
la scadenza di un periodo di sei mesi da quel primissimo ingresso.
24      Come risulta dalla formulazione dell’art. 20, n. 1, della CAAS, la data di primo ingresso nello spazio Schengen di un cittadino
di uno Stato terzo non soggetto all’obbligo di visto costituisce la data di inizio di un periodo di sei mesi nel corso del
quale un tale cittadino ha il diritto, conformemente a tale disposizione, di circolare liberamente nel detto spazio per una
durata massima di tre mesi.
25     Ne risulta che, come rilevato dal giudice del rinvio, il primissimo ingresso di tale cittadino nello spazio Schengen costituisce
un primo ingresso ai sensi dell’art. 20, n. 1, della CAAS, a decorrere dal quale deve essere determinato il suo diritto di
soggiorno di una durata massima di tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi.
26     Come hanno ammesso tutti gli interessati che hanno presentato osservazioni scritte alla Corte, tale disposizione autorizza
al riguardo, come quanto esplicitamente previsto dall’art. 11, n. 1, lett. a), della CAAS per quanto riguarda i cittadini
di uno Stato terzo soggetti all’obbligo di visto per i soggiorni di breve durata, sia il soggiorno ininterrotto di durata
di tre mesi sia i soggiorni successivi di durata inferiore, i quali, cumulati, non superino una durata totale di tre mesi.
27     Risulta tuttavia dalla formulazione dell’art. 20, n. 1, della CAAS, in combinato disposto con l’art. 23, n. 1, della medesima,
che, qualora tale diritto di soggiorno di durata massima di tre mesi si sia esaurito nel corso dei sei mesi trascorsi dalla
data del primissimo ingresso nello spazio Schengen, il cittadino interessato deve, in linea di principio, lasciarlo senza
indugio, pena il superamento della durata massima per il suo soggiorno in tale spazio.
28     Pertanto, se nella formulazione dell’art. 20, n. 1, della CAAS niente vieta a questo stesso cittadino di circolare nuovamente
in un periodo successivo nello spazio Schengen, il che non è stato peraltro contestato da nessuno degli interessati che hanno
presentato osservazioni alla Corte, ciò è a condizione che costui rientri in tale spazio ma dopo che sono trascorsi sei mesi
dalla data del suo primissimo ingresso nel detto spazio.
29     Come sostenuto dai governi francese, ceco e slovacco, anche un simile nuovo ingresso va quindi considerato come un primo ingresso
ai sensi dell’art. 20, n. 1, della CAAS, proprio come il primissimo ingresso nello spazio Schengen. Tale disposizione consente
così ai cittadini di uno Stato terzo, non soggetti all’obbligo di visto, di soggiornare in tale spazio per una durata massima
di tre mesi nel corso di periodi successivi di sei mesi, a condizione che ognuno di tali periodi cominci con un primo ingresso
di tal genere.
30     Questa interpretazione è corroborata dalle disposizioni della CAAS applicabili ai visti per i soggiorni di breve durata. Infatti,
in forza degli artt. 11, n. 1, lett. a), e 19 di tale Convenzione, i cittadini di uno Stato terzo in possesso di un visto
di viaggio che sono entrati regolarmente nello spazio Schengen possono circolarvi liberamente per un periodo che non ecceda
i tre mesi per semestre a partire dal primo ingresso, consentendo così esplicitamente soggiorni di tre mesi nel corso di periodi
successivi di sei mesi.
31     Occorre, peraltro, precisare che, come hanno giustamente sostenuto i governi francese e ceco nonché la Commissione delle Comunità
europee, la nozione di «primo ingresso» di cui all’art. 20, n. 1, della CAAS, così com’è interpretata, non priva in alcun
modo le autorità nazionali competenti della possibilità di sanzionare, nel rispetto del diritto comunitario, un cittadino
di uno Stato terzo il cui soggiorno nello spazio Schengen abbia oltrepassato la durata massima di tre mesi nel corso di un
precedente periodo di sei mesi, anche qualora, alla data del controllo a cui è stato sottoposto, il suo soggiorno nel detto
spazio, come quello del sig. Bot nella causa principale, non ecceda i tre mesi dalla data di primo ingresso più recente.
32     La Commissione sostiene tuttavia che questa interpretazione letterale dell’art. 20, n. 1, della CAAS può indurre comportamenti
abusivi finalizzati ad aggirare le norme applicabili ai soggiorni di lunga durata, mentre sia gli artt. 62 CE e 63 CE sia
le disposizioni della CAAS, in particolare i suoi artt. 5 e 18, operano una netta distinzione tra i soggiorni di durata superiore
a tre mesi, che rientrano fra le norme in materia di politica di immigrazione, da un lato, e i soggiorni di durata inferiore
a tre mesi che rientrano fra le norme relative alla libera circolazione delle persone, dall’altro.
33     Infatti, la Commissione, così come il governo finlandese, rileva che un cittadino di uno Stato terzo non soggetto all’obbligo
di visto il quale, dopo essersi premurato di lasciare la spazio Schengen il giorno stesso del suo primo ingresso, abbia effettuato
un soggiorno di tre mesi meno un giorno alla fine di un primo periodo di sei mesi, potrebbe, uscendo solamente un giorno da
tale spazio alla fine di questo primo periodo e rientrandovi il giorno dopo, soggiornare nel detto spazio per altri tre mesi
nell’arco di un secondo periodo di sei mesi, consentendogli così di circolare liberamente nel detto territorio per un periodo
di sei mesi, meno un giorno, consecutivi.
34     Ciò premesso, la Commissione e il governo finlandese ritengono che l’art. 20, n. 1, della CAAS dovrebbe, conformemente agli
obiettivi perseguiti da tale Convenzione, essere interpretato in modo tale da assicurare che ogni cittadino di uno Stato membro
che intenda effettuare uno o più soggiorni successivi che in totale oltrepassi la durata massima di tre mesi nel corso di
un qualsiasi periodo di sei mesi sia soggetto al regime previsto dal diritto comunitario per i soggiorni di lunga durata.
35     Secondo la Commissione, la nozione di «primo ingresso» deve quindi essere interpretata come riguardante qualsiasi primo ingresso
nello spazio Schengen nonché ogni nuovo ingresso a condizione che sia trascorso un periodo di oltre tre mesi senza soggiornare
nel detto spazio tra l’ultima uscita e tale nuovo ingresso. Se ciò non avviene, occorrerebbe distinguere a seconda che la
durata del soggiorno nel corso del periodo di sei mesi che precede questo nuovo ingresso sia superiore o inferiore a tre mesi.
Nel primo caso, il diritto di soggiorno si sarebbe esaurito. Nel secondo caso, il diritto di soggiorno dovrebbe essere calcolato
con riferimento alle durate di soggiorno cumulate nel corso di tale periodo di sei mesi.
36     Quanto al governo finlandese, esso ritiene che la nozione di «primo ingresso» debba essere interpretata nel senso che riguarda
il primo ingresso nello spazio Schengen occorso nei sei mesi che precedono un nuovo ingresso in tale spazio, laddove ogni
soggiorno già effettuatovi nel corso di tale periodo riduce in proporzione la durata di soggiorno di tre mesi autorizzata.
37     Certamente, si evince dai termini stessi dell’art. 62, n. 3, CE, il quale, conformemente alla decisione 1999/436, costituisce
il fondamento normativo dell’art. 20, n. 1, della CAAS, che il Consiglio può soltanto adottare, in base a tale disposizione
del Trattato CE, misure che stabiliscono a quali condizioni i cittadini di uno Stato terzo possono circolare liberamente nello
spazio Schengen per un periodo non superiore a tre mesi.
38     Ne risulta che, a prescindere dal rispetto del criterio relativo al periodo di sei mesi dalla data di primo ingresso di cui
all’art. 20, n. 1, della CAAS, il soggiorno dei cittadini di uno Stato terzo nello spazio Schengen ai sensi di tale disposizione
non può in nessun caso oltrepassare la durata totale di tre mesi consecutivi. Per quanto riguarda i cittadini di uno Stato
terzo non soggetti all’obbligo di visto, un tale limite massimo assoluto deriva chiaramente dall’art. 5, n. 1, della CAAS
e dall’art. 1, n. 2, del regolamento n. 539/2001.
39     Alla luce di tali premesse, contrariamente a quanto suggeriscono la Commissione e il governo finlandese, l’interpretazione
della nozione di «primo ingresso» di cui all’art. 20, n. 1, della CAAS, come emerge dai punti 28 e 29 della presente sentenza,
non porta in alcun modo al risultato di consentire ai cittadini di uno Stato terzo non soggetti all’obbligo di visto di circolare
liberamente nello spazio Schengen per una durata di oltre tre mesi consecutivi, poiché, come è stato constatato in tali punti,
ogni «primo ingresso» ai sensi di tale disposizione richiede necessariamente un nuovo ingresso nel detto spazio dopo che è
trascorso un precedente periodo di sei mesi.
40     Inoltre, se è vero che, secondo le interpretazioni suggerite dalla Commissione e dal governo finlandese, la nozione di «primo
ingresso» è, in sostanza, tale da garantire che un cittadino di uno Stato terzo non soggetto all’obbligo di visto non soggiorni
più di tre mesi nello spazio Schengen nel corso di un qualsiasi periodo di sei mesi, si deve necessariamente rilevare che
questa non è la norma sancita dall’art. 20, n. 1, della CAAS, la quale si limita a vietare i soggiorni che oltrepassano tre
mesi nel corso di un periodo di sei mesi partendo da una data corrispondente al primo ingresso in tale spazio. Orbene, prendendo
in considerazione date che partono dal primo ingresso e che cambiano in funzione della data dell’ultimo ingresso, le dette
interpretazioni finiscono per ignorare il fatto che l’art. 20, n. 1, della CAAS è articolato intorno alla nozione stessa di
«primo ingresso», sostituendovi quella della data dell’ultimo ingresso, che non vi figura.
41     Ciò premesso, non trovando alcun fondamento nella lettera di tale disposizione, tali interpretazioni, di cui la relativa complessità
potrebbe, del resto, pregiudicare l’applicazione uniforme dell’art. 20, n. 1, della CAAS e, pertanto, nuocere alla certezza
del diritto dei singoli, non possono essere accettate.
42     Quanto al rischio di aggirare le norme applicabili ai soggiorni di lunga durata affermato dalla Commissione, basti osservare
che, sebbene l’art. 20, n. 1, della CAAS, così come è attualmente formulato, consenta effettivamente ad un cittadino di uno
Stato terzo non soggetto all’obbligo di visto, cumulando due soggiorni successivi non consecutivi, di soggiornare nello spazio
Schengen per un periodo di quasi sei mesi, spetta al legislatore comunitario modificare, all’occorrenza, tale disposizione,
qualora esso ritenga che un cumulo del genere possa pregiudicare le norme applicabili ai soggiorni di durata superiore a tre
mesi.
43     Di conseguenza, occorre risolvere la questione pregiudiziale dichiarando che l’art. 20, n. 1, della CAAS deve essere interpretato
nel senso che la nozione di «primo ingresso» di cui a tale disposizione riguarda, oltre il primissimo ingresso nello spazio
Schengen, anche il primo ingresso in tale spazio che avviene dopo la scadenza di un periodo di sei mesi da tale primissimo
ingresso nonché qualsiasi altro primo ingresso che avviene dopo la scadenza di ogni nuovo periodo di sei mesi a decorrere
da una precedente data di primo ingresso.

Sulle spese
44     Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte dichiara:
L’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell’Unione
economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei
controlli alle frontiere comuni, firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 giugno 1990, deve essere interpretato nel senso che
la nozione di «primo ingresso» di cui a tale disposizione riguarda, oltre il primissimo ingresso nei territori degli Stati
contraenti di detto Accordo, anche il primo ingresso in tali territori che avviene dopo la scadenza di un periodo di sei mesi
da tale primissimo ingresso nonché qualsiasi altro primo ingresso che avviene dopo la scadenza di ogni nuovo periodo di sei
mesi a decorrere da una precedente data di primo ingresso.
Firme
*
Lingua processuale: il francese.