CELEX: 61990CJ0355
Behoud van vogelstand
Speciale beschermingszones

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 30 november 1990, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk Spanje de op hem rustende verplichtingen krachtens de artikelen 3 en 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1; hierna "richtlijn"), niet is nagekomen, door geen maatregelen tot onderhoud en ruimtelijke ordening te treffen overeenkomstig de ecologische eisen van de leefgebieden, noch maatregelen te treffen tot herstel of het weer aanleggen van vernietigde biotopen in de moerassen van Santoña, gelegen in de autonome gemeenschap Cantabria, en door die moerassen niet als speciale beschermingszone aan te wijzen en niet de passende maatregelen te nemen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden aldaar te voorkomen.
2 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat de Lid-Staten, met inachtneming van de economische en recreatieve eisen, alle nodige maatregelen nemen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
3 Artikel 4, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen worden getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. De Lid-Staten dienen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan te wijzen.
4 Artikel 4, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat de Lid-Staten ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels soortgelijke maatregelen nemen met betrekking tot hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lid-Staten bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
5 Volgens artikel 4, lid 4, van de richtlijn ten slotte nemen de Lid-Staten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
6 De Commissie meent dat het Koninkrijk Spanje met een aantal maatregelen en verrichtingen in de moerassen van Santoña de beschermingsverplichtingen volgens de artikelen 3 en 4 van de richtlijn heeft veronachtzaamd.
7 De Spaanse regering verwerpt de aantijgingen van de Commissie zowel rechtens als feitelijk.
8 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de zaak, het procesverloop en de argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
I ° Uitlegging van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn
9 De Commissie meent in de eerste plaats, dat het Koninkrijk Spanje verplicht was de bepalingen van de richtlijn vanaf 1 januari 1986 uit te voeren.
10 De Spaanse regering betoogt dat de in de artikelen 3 en 4 van de richtlijn vervatte verplichtingen naar hun aard slechts geleidelijk en niet onmiddellijk kunnen worden uitgevoerd.
11 Dit argument moet worden verworpen. Opgemerkt zij om te beginnen dat de Akte van toetreding van Spanje tot de Europese Gemeenschappen geen speciale bepaling bevat over de toepasselijkheid van de richtlijn in deze Lid-Staat die, ingevolge artikel 395 van de Akte, vanaf de toetreding de noodzakelijke maatregelen diende te nemen om daaraan te voldoen. Ook de richtlijn zelf zegt niets over een bepaalde termijn voor de nationale autoriteiten om uitvoering te geven aan de verplichtingen van de artikelen 3 en 4, ten aanzien waarvan, evenals voor alle overige bepalingen van de richtlijn, de noodzakelijke omzettingsmaatregelen binnen de in artikel 18 van de richtlijn genoemde termijn moesten worden getroffen.
12 Overigens is het zo, dat de Commissie de Spaanse regering zeer ruim de tijd heeft gelaten om aan die verplichtingen te voldoen. Zij heeft het beroep immers pas ruim twee jaar na de ingebrekestelling en bijna vijf jaar na de toetreding van het Koninkrijk Spanje tot de Gemeenschappen ingesteld.
13 De Commissie betoogt vervolgens, dat de verplichtingen die uit de artikelen 3 en 4 van de richtlijn voortvloeien, inhouden dat gerichte maatregelen worden genomen voor het behoud van de leefgebieden van de in het wild levende vogels.
14 De Spaanse regering meent daarentegen, dat de genoemde bepalingen slechts een resultaatsverplichting, namelijk het behoud van de in het wild levende vogels, opleggen.
15 De Commissie moet op dit punt gelijk worden gegeven. De artikelen 3 en 4 van de richtlijn verplichten de Lid-Staten de leefgebieden als zodanig, wegens hun ecologische waarde, te beschermen, in stand te houden en te herstellen. Volgens de negende overweging van de richtlijn zijn trouwens de bescherming, de instandhouding of het herstel van verblijfplaatsen, die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend, noodzakelijk voor het behoud van alle vogelsoorten. De voor de Lid-Staten uit de artikelen 3 en 4 van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen gelden derhalve reeds voordat een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of het gevaar van verdwijning van een beschermde soort is ingetreden.
16 In de derde plaats wijst de Commissie op het dwingende karakter van de in artikel 4 van de richtlijn vermelde verplichtingen.
17 Naar de mening van de Spaanse regering moeten de in deze bepaling gestelde ecologische eisen aan andere belangen, zoals sociale en economische belangen, worden onderworpen, althans daartegen worden afgewogen.
18 Dit argument kan niet worden aanvaard. Immers, zoals volgt uit het arrest van het Hof van 28 februari 1991 (zaak C-57/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-883), mogen de Lid-Staten bij de uitvoering van de richtlijn niet naar eigen inzicht redenen verband houdend met andere belangen aanvoeren om van de richtlijn af te wijken.
19 In het bijzonder met betrekking tot artikel 4 van de richtlijn heeft het Hof in genoemd arrest te kennen gegeven dat zulke redenen slechts kunnen worden aanvaard, indien zij verband houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied. De in artikel 2 van de richtlijn genoemde economische en recreatieve belangen kunnen in dit verband niet in aanmerking komen. Zoals het Hof immers reeds in de arresten van 8 juli 1987 (zaak 247/85, Commissie/België, en zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 3029 resp. 3073) besliste, vormt deze bepaling geen zelfstandige afwijking van de door de richtlijn ingevoerde beschermingsregeling.
20 In de vierde plaats betoogt de Commissie, dat een Lid-Staat gelijktijdig inbreuk kan maken op zowel artikel 4, leden 1 en 2, betreffende de aanwijzing van een gebied als speciale beschermingszone, als artikel 4, lid 4, van de richtlijn, betreffende de beschermingsmaatregelen voor een dergelijke zone.
21 Volgens de Spaanse regering kan een Lid-Staat niet gelijktijdig schending van deze beide bepalingen worden verweten, daar beschermingsmaatregelen pas kunnen worden uitgevoerd, nadat een besluit tot aanwijzing van een gebied als speciale beschermingszone is genomen.
22 Dit betoog moet worden verworpen. De in de richtlijn genoemde beschermingsdoeleinden, zoals die in de negende overweging ervan nader worden verklaard, zouden namelijk niet kunnen worden bereikt, indien de Lid-Staten de uit artikel 4, lid 4, van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen alleen zouden moeten nakomen in de gevallen waar tevoren een speciale beschermingszone is vastgesteld.
23 Ten slotte, wat de verhouding tussen de artikelen 3 en 4 van de richtlijn betreft, zij opgemerkt dat eerstgenoemde bepaling verplichtingen van algemene aard oplegt, namelijk de verplichting te zorgen voor een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan voor alle in de richtlijn bedoelde vogelsoorten, terwijl de laatstgenoemde bepaling bijzondere verplichtingen bevat betreffende de in bijlage I opgesomde vogelsoorten en de niet in die bijlage genoemde trekvogels. Aangezien vaststaat dat beide soorten vogels in de moerassen van Santoña voorkomen, volstaat het de grieven van de Commissie in het licht van de bepalingen van artikel 4 van de richtlijn te bezien.
II ° De verplichting de moerassen van Santoña als speciale beschermingszone aan te wijzen overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn
24 De Commissie wijst erop dat de moerassen van Santoña niet alleen een onmisbaar leefgebied zijn voor het overleven van met uitsterving bedreigde vogelsoorten, in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn, maar tevens een watergebied van internationale betekenis voor aldaar geregeld voorkomende trekvogels in de zin van lid 2 van dat artikel.
25 De Spaanse regering erkent de ecologische waarde van dit gebied. Zij merkt op dat de moerassen van Santoña en Noja wegens het belang van deze watergebieden als leefgebieden voor talrijke diersoorten bij wet nr. 6 van 27 maart 1992 zijn ingedeeld bij de natuurreservaten. De nationale autoriteiten beschikken haars inziens echter over een beoordelingsmarge aangaande de keuze en de begrenzing van de speciale beschermingszones en het tijdstip van de aanwijzing ervan.
26 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Weliswaar beschikken de Lid-Staten over een zekere beoordelingsmarge ten aanzien van de keuze van de speciale beschermingszones, maar voor de aanwijzing van die zones gelden bepaalde in de richtlijn aangegeven ornithologische criteria, zoals de aanwezigheid van de in bijlage I genoemde vogelsoorten enerzijds, en de aanduiding van een leefgebied als watergebied anderzijds.
27 Ten deze vormen de moerassen van Santoña onbetwist een der belangrijkste ecosystemen van het Iberisch schiereiland voor talrijke watervogels. De moerassen dienen immers als overwinteringsgebied of als rustplaats voor tal van vogels op hun trek uit Europese landen naar gebieden in zuidelijk Afrika en het Iberisch schiereiland zelf. Onder de vogels die hier verkeren, zijn er verschillende uitstervende soorten, vooral de lepelaar, die zich op zijn trek voedt en rust in de moerassen van Santoña. Bovendien blijkt uit het dossier en uit de mondelinge behandeling voor het Hof, dat dit gebied doorgaans negentien in bijlage I van de richtlijn genoemde soorten en ten minste veertien soorten trekvogels opneemt.
28 De aanwijzing van de moerassen van Santoña als natuurreservaat bij wet nr. 6 van 27 maart 1992 kan zowel wat de oppervlakte als de beschermingsstatus van het gebied betreft, niet worden geacht te voldoen aan de eisen van de richtlijn.
29 Hieromtrent dient om te beginnen te worden vastgesteld dat het natuurreservaat niet het gehele gebied van de moerassen omvat, daar een oppervlakte van 40 000 m2 ervan is uitgesloten. Deze gronden zijn echter van groot belang voor watervogels die in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van de richtlijn dreigen uit te sterven, aangezien in de andere moeraszones nabij de kust de voor het nestelen beschikbare ruimten meer en meer zijn afgenomen.
30 Voorts zij opgemerkt, dat zelfs voor de moerassen binnen de aangewezen zone de noodzakelijke beschermingsmaatregelen niet nader zijn aangegeven. Zo is het plan voor de ruimtelijke ordening van de natuurreservaten, als voorzien in artikel 4 van de wet, blijkens het dossier niet goedgekeurd door de bevoegde autoriteiten. Dit plan is echter van het hoogste belang voor de bescherming van de in het wild levende vogelsoorten, omdat het de activiteiten dient aan te duiden, die de ecosystemen in de zone aantasten.
31 Waar derhalve zo wezenlijke maatregelen als die welke de ruimtelijke ordening van die zone betreffen of het gebruik van de moerassen en de daar uitgeoefende activiteiten regelen, niet zijn vastgesteld, kan aan de eisen van de richtlijn niet worden geacht te zijn voldaan.
32 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje de krachtens de leden 1 en 2 van artikel 4 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door de moerassen van Santoña niet te hebben aangewezen als bijzondere beschermingszone.
III ° De verplichting de moerassen van Santoña te beschermen overeenkomstig artikel 4, lid 4, van de richtlijn
A ° Het tweede deeltraject van de weg tussen Argoños en Santoña
33 De Commissie betoogt, dat door het nieuwe traject van de weg C-629 tussen Argoños en Santoña niet alleen de oppervlakte van de moerassen van Santoña niet onaanzienlijk wordt verkleind, maar ook de rust van deze streek en bijgevolg de door de bepalingen van de richtlijn beschermde wilde vogels worden verstoord.
34 De Spaanse regering zet uiteen, dat de nieuwe weg nodig is om de toegang over de weg tot de stad Santoña te verbeteren. Bovendien is het nieuwe traject van de verschillende mogelijkheden de beste oplossing, vooral gezien de vrij geringe omvang van deze weg ten opzichte van de totale oppervlakte van de moerassen.
35 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Zoals het Hof in zijn reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland heeft verklaard, beschikken de Lid-Staten weliswaar over een zekere beoordelingsmarge, wanneer zij de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor aanwijzing als speciale beschermingszones in aanmerking komen, maar beschikken zij niet over dezelfde beoordelingsmarge in het kader van artikel 4, lid 4, van de richtlijn, wanneer zij de oppervlakte van dergelijke zones wijzigen of verkleinen.
36 Ten deze zij opgemerkt dat bij de aanleg van het nieuwe tracé van de weg C-629 tussen Argoños en Santoña de oppervlakte van de moeraszone wordt verkleind, hetgeen nog wordt verergerd door de plaatsing van ettelijke nieuwe gebouwen vlakbij het nieuwe wegtracé. Door deze verrichtingen zijn schuil-, rust- en broedgebieden voor de vogels verloren gegaan. Ook heeft dit optreden, naast de door de wegwerken veroorzaakte stoornis, een verandering van de getijdenbeweging en daardoor de verzanding van dit deel van de moeraszone tot gevolg.
37 Aangezien, op grond van de voorgaande beginseloverwegingen, een dergelijke ingreep niet is te rechtvaardigen met de behoefte de toegangswegen naar de gemeente Santoña te verbeteren, dient de grief te worden aanvaard.
B ° De industriegebieden Laredo en Colindres
38 De Commissie meent dat de vestiging van de industriegebieden Laredo en Colindres ertoe zal leiden dat een aanzienlijk deel van de moeraszone, namelijk het gebied ter zijde van de monding van de Río Asón, ook genoemd Ría del Asón o de Treto, verloren zal gaan. De ophoging van de gronden langs deze gebieden zou de getijdenbeweging in de baai eveneens ongunstig beïnvloeden.
39 De Spaanse regering verklaart, dat de bevoegde autoriteiten de inrichting van deze industriegebieden, zoals die aanvankelijk waren gepland, hebben laten varen.
40 Het Hof neemt akte van de schriftelijke en mondelinge verklaring van de Spaanse regering, dat de vestiging van de industriegebieden Laredo en Colindres niet tot stand is gebracht en dat de betrokken gemeenten hebben afgezien van de uitvoering van deze beide plannen in hun oorspronkelijke opzet.
41 Al mag het zo zijn dat de uitvoering van deze projecten niet meer wordt overwogen, dit neemt niet weg dat na de toetreding van het Koninkrijk Spanje tot de Gemeenschappen de plaatselijke overheden de dijken die reeds rond de voor de industrievestigingen bestemde grondstukken waren aangelegd, nog hebben gedicht. Ook staat vast dat tot dusver geen enkele maatregel is genomen om de dijken te slechten, hoewel dezelfde autoriteiten de verderfelijke invloed ervan voor het aquamilieu hebben erkend en zich hadden verplicht de dijken neer te halen. Onder deze omstandigheden dient de niet-nakoming op dit punt te worden vastgesteld.
C ° Voorzieningen voor de aquacultuur
42 De Commissie oefent kritiek op het feit dat de Spaanse overheid een visserscooeperatie goedkeuring heeft verleend voor de kweek van tapijtschelpen in het centraal gedeelte van de moerassen, evenals op andere aquacultuurprojecten in de riviermond.
43 De Spaanse regering wijst erop dat deze activiteit van economisch belang is en de moerasecologie in geringe mate beïnvloedt.
44 Ten deze zij opgemerkt dat de uitvoering van aquacultuurprojecten, die niet alleen tot een oppervlakteverkleining van de moeraszone en een verandering van de natuurlijke afzettingsprocessen in de moerasgebieden leiden, maar ook de bestaande bodemstructuur wijzigen, tot gevolg heeft dat de bijzondere vegetatie van die gebieden, die een belangrijke voedingsbron voor de vogels is, wordt vernietigd.
45 Zoals reeds gezegd, kunnen overwegingen omtrent economische problemen, veroorzaakt door de achteruitgang van de industrie en de visserij in het gebied, hetgeen overigens wordt weersproken door het schrappen van andere projecten wegens onvoldoende rentabiliteit, niet een afwijking van de in artikel 4, lid 4, van de richtlijn neergelegde beschermingseisen rechtvaardigen.
46 Aangezien de oppervlakte waarop genoemde actviteit betrekking heeft, geenszins te verwaarlozen is en die activiteit het leefgebied en de levensomstandigheden van de vogels temidden van de moerassen van Santoña in belangrijke mate heeft verslechterd, dient de grief gegrond te worden verklaard.
D ° Storting van vast afval
47 De Commissie betoogt, dat de storting van vast afval de stromingen aantast, die ontstaan door de inwerking op elkaar van de getijden en het rivierwater, en derhalve de natuur- en scheikundige parameters van de moerassen aanzienlijk wijzigt.
48 De Spaanse regering verklaart, dat dat probleem al sedert 1988 is opgelost. Er zijn namelijk maatregelen getroffen in het kader van het plan tot verwerking van vast stadsafval van de gemeenten in de baai van Santoña. Tot 1990 zouden nog slechts enkele illegale stortingen hebben plaats gevonden.
49 Uit de mondelinge behandeling voor het Hof blijkt, dat de toegestane storting van afval is gestaakt in 1988, dus vóór het met redenen omkleed advies van de Commissie. De grief is derhalve niet-ontvankeljk.
E ° Lozing van afvalwater
50 De Commissie wijst erop, dat de lozing van ongezuiverd afvalwater schadelijke gevolgen heeft voor de kwaliteit van het water in de baai van Santoña.
51 De Spaanse regering ontkent niet, dat afvalwater van de gemeenten aan de baai van Santoña ongezuiverd op de moerassen van Santoña is geloosd. Naar haar mening verplicht echter geen enkele bepaling van de richtlijn de Lid-Staten voor zuiveringsinstallaties te zorgen om de waterkwaliteit in een speciale beschermingszone op peil te houden.
52 Dit betoog moet worden verworpen. De lozing van afvalwater dat giftige en gevaarlijke stoffen bevat, veroorzaakt een aanzienlijke schade aan de ecologische omstandigheden in de moerassen van Santoña en doet sterk afbreuk aan de kwaliteit van het water in dit gebied.
53 Gezien het fundamentele belang van de kwaliteit van dit water voor de moerasgebieden, is het Koninkrijk Spanje verplicht eventueel voor zuiveringssystemen te zorgen om deze leefgebieden niet te laten verontreinigen. Bijgevolg is de niet-nakoming op dit punt komen vast te staan.
F ° De terreinopspuiting te Escalante en de steengroeve te Montehano
54 De Commissie betoogt, dat door de opspuitingswerkzaamheden van de gemeente Escalante op moerasgebieden en door de exploitatie van de steengroeve en de storting van niet gebruikte materialen in de moerassen de oppervlakte van de beschermde zone is verkleind.
55 De Spaanse regering merkt op, dat deze kritiek betrekking heeft op feiten vóór de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap. De storting van materiaal in de moerassen is in 1986 verboden en sindsdien dus illegaal.
56 Noch het tijdvak noch de omvang van de litigieuze verrichtingen aan het randgebied van de moeraszone is tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof duidelijk geworden. Het is dan ook niet mogelijk na te gaan, of en in hoeverre na 1986 opspuitingswerkzaamheden en storting van materiaal uit de betrokken steengroeve in het moerasgebied hebben plaats gevonden. Daarentegen staat wel vast, enerzijds dat de werkzaamheden van de gemeente Escalante in 1986 zijn afgesloten en dat voor andere werkzaamheden geen toestemming is verleend, en anderzijds dat de activiteiten van de steengroeve in Montehano worden gecontroleerd en dat de storting van droge materialen in de moerassen definitief is verboden. Deze grief moet derhalve worden afgewezen.
G ° De verschillende grieven sub III
57 Uit de voorgaande overwegingen volgt, dat het Koninkrijk Spanje met de bovengenoemde handelingen, behalve die vermeld in de grieven sub III ° D en F, de krachtens artikel 4, lid 4, van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet de passende maatregelen te hebben genomen om de vervuiling of verslechtering van de leefgebieden in de moerassen van Santoña te voorkomen.
58 Derhalve moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door in strijd met het bepaalde in artikel 4 van de richtlijn de moerassen van Santoña niet als speciale beschermingszone aan te wijzen en niet de passende maatregelen te nemen om de vervuiling of verslechtering van de leefgebieden aldaar te voorkomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
59 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien het Koninkrijk Spanje op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verklaart:
1) Het Koninkrijk Spanje is de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen door in strijd met het bepaalde in artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, de moerassen van Santoña niet als speciale beschermingszone aan te wijzen en niet de passende maatregelen te nemen om de vervuiling of verslechtering van de leefgebieden aldaar te voorkomen.
2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.