CELEX: 62000CJ0210
Agriculture
Restitutions à l'exportation
Déclaration inexacte
Sanction
Validité de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement (CEE) nº 3665/87, tel que modifié par le règlement (CE) nº 2945/94
Notion de 'force majeure'

Motifs de l'arrêt
1 Par décision du 4 avril 2000, parvenue à la Cour le 26 mai suivant, le Bundesfinanzhof a posé, en application de l'article 234 CE, deux questions préjudicielles relatives, la première, à la validité de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n_ 2945/94 de la Commission, du 2 décembre 1994 (JO L 310, p. 57, ci-après le «règlement n_ 3665/87»), et, la seconde, à l'interprétation de la notion de «force majeure» figurant à l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du même règlement.
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (ci-après «KCH») au Hauptzollamt Hamburg-Jonas (ci-après le «Hauptzollamt») quant à l'application à KCH de la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 pour avoir demandé une restitution à l'exportation pour un produit n'autorisant pas l'octroi d'une telle restitution.
Cadre juridique
3 Le règlement n_ 2945/94 a notamment modifié l'article 11 du règlement n_ 3665/87. Ses premier, deuxième et cinquième considérants sont rédigés comme suit:
«considérant que la réglementation communautaire en vigueur prévoit l'octroi de restitutions à l'exportation sur la seule base de critères objectifs, notamment en ce qui concerne la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté ainsi que la destination géographique de celui-ci; que, à la lumière des expériences acquises, la lutte contre les irrégularités, et surtout contre la fraude, au détriment du budget communautaire mérite d'être renforcée; que, à cet effet, il est nécessaire de prévoir la récupération des montants indûment versés ainsi que des sanctions de façon à inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire;
considérant que, pour garantir le bon fonctionnement du système des restitutions à l'exportation, des sanctions doivent être appliquées quel que soit l'aspect subjectif de la faute; qu'il convient cependant de renoncer à l'application de sanctions dans certains cas, notamment d'erreur manifeste reconnue par l'autorité compétente, et de prévoir des sanctions plus lourdes s'il y a un acte intentionnel;
[...]
considérant que l'expérience acquise, ainsi que les irrégularités, et surtout les fraudes déjà constatées dans ce contexte indiquent que cette mesure est nécessaire, proportionnée, suffisamment dissuasive et qu'elle doit être uniformément appliquée dans tout État membre».
4 L'article 11, paragraphe 1, premier, troisième et huitième alinéas, du règlement n_ 3665/87 dispose:
«Lorsqu'il est constaté que, en vue de l'octroi d'une restitution à l'exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, la restitution due pour l'exportation en question est la restitution applicable au produit effectivement exporté, diminuée d'un montant correspondant:
a)  à la moitié de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable à l'exportation effectivement réalisée;
b)  au double de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable si l'exportateur a fourni intentionnellement des données fausses.
[...]
La sanction en question au point a) n'est pas applicable:
-  en cas de force majeure,
-  dans certains cas exceptionnels, caractérisés par des circonstances qui échappent au contrôle de l'exportateur, et qui apparaissent après l'acceptation, par les autorités compétentes, de la déclaration d'exportation ou de la déclaration de paiement [...],
-  en cas d'erreur manifeste sur la restitution demandée, reconnue par l'autorité compétente,
-  dans les cas où la demande de restitution est conforme au règlement (CE) n_ 1222/94, et notamment à son article 3 paragraphe 2, et a été calculée sur la base des quantités moyennes utilisées sur une période donnée,
-  en cas d'ajustement du poids, pour autant que la différence de poids soit due à une méthode de pesage différente.
[...]
Les sanctions s'appliquent sans préjudice de sanctions supplémentaires prévues à l'échelon national.»
5 Le 18 décembre 1995, le Conseil a adopté le règlement (CE, Euratom) n_ 2988/95, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1). Ce règlement établit une distinction entre, d'une part, les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence et, d'autre part, les autres irrégularités.
6 L'article 4 du règlement n_ 2988/95 prévoit ainsi que toute irrégularité entraîne le retrait de l'avantage indûment perçu.
7 Selon l'article 5, paragraphe 1, du même règlement, en revanche, une irrégularité intentionnelle ou causée par négligence peut conduire à des sanctions administratives telles que le paiement d'une amende administrative, le paiement d'un montant excédant les sommes indûment perçues, le retrait temporaire d'un agrément nécessaire à la participation à un régime d'aides communautaire ou encore la perte d'une garantie ou d'un cautionnement constitués aux fins du respect des conditions d'une réglementation.
8 L'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 2988/95 est rédigé comme suit:
«Sans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, les autres irrégularités ne peuvent donner lieu qu'aux sanctions non assimilables à une sanction pénale prévues au paragraphe 1, pour autant que de telles sanctions soient indispensables à l'application correcte de la réglementation.»
Litige au principal et questions préjudicielles
9 KCH a exporté en 1996 du fromage fondu, fabriqué par une entreprise tierce, sur la base d'une déclaration d'exportation sous le code de la nomenclature de restitutions 0406 3039 9500 et a reçu, à sa demande, du Hauptzollamt une avance sur restitutions à l'exportation d'environ 30 000 DEM.
10 À la suite de l'examen d'un échantillon prélevé sur un envoi lors de l'exportation, il est apparu que la marchandise contenait des graisses végétales et devait être classée, en tant que préparation alimentaire, sous le code de la nomenclature de restitutions 2106 9098 0000.
11 S'agissant d'un produit ne figurant pas à l'annexe II du traité CE (devenue, après modification, annexe I CE) et ne justifiant pas l'octroi d'une restitution à l'exportation, le Hauptzollamt a réclamé à KCH le paiement d'une pénalité en vertu de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87.
12 Le Finanzgericht Hamburg (Allemagne) ayant rejeté la requête tendant à l'annulation de cette sanction introduite par KCH, celle-ci a formé un recours en «Revision» devant le Bundesfinanzhof.
13 Devant ce dernier, KCH a fait valoir que l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 n'était pas valide au motif qu'il violait le principe de l'État de droit et l'interdiction de discrimination.
14 Le Bundesfinanzhof a, en premier lieu, constaté que les conditions d'application de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 étaient réunies, de sorte que le Hauptzollamt devait infliger la sanction y prévue, pour autant que KCH ne se trouve pas dans l'un des cas énumérés au troisième alinéa de la même disposition, dans lesquels la sanction ne s'applique pas.
15 En deuxième lieu, le Bundesfinanzhof a considéré que la composition non contractuelle (ou une composition ne satisfaisant simplement pas aux exigences implicitement supposées évidentes par l'exportateur) d'un produit fabriqué par un tiers ne saurait constituer un cas de force majeure pour l'exportateur au sens de l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du règlement n_ 3665/87. Dans sa jurisprudence relative à la force majeure, la Cour aurait en effet jugé, notamment, que le non-respect de ses obligations contractuelles par un partenaire commercial de l'exportateur ne peut être considéré comme inhabituel et imprévisible pour ce dernier, auquel il appartient de prendre les mesures appropriées pour prévenir cette éventualité, soit en incorporant des clauses correspondantes dans le contrat en question, soit en contractant une assurance spécifique (arrêts du 27 octobre 1987, Theodorakis, 109/86, Rec. p. 4319, et du 9 août 1994, Boterlux, C-347/93, Rec. p. I-3933). La Cour n'aurait même pas reconnu la force majeure en cas de comportement frauduleux du cocontractant de l'exportateur (arrêts du 8 mars 1988, McNicholl, 296/86, Rec. p. 1491, et Boterlux, précité).
16 Le Bundesfinanzhof a également estimé que l'on n'était pas non plus en présence d'un cas prévu à l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, troisième tiret, du règlement n_ 3665/87, c'est-à-dire d'une erreur manifeste sur la restitution demandée, reconnue par l'autorité compétente. En effet, ce ne serait qu'à l'aide d'analyses chimiques poussées que le Hauptzollamt a pu déterminer la véritable composition de la marchandise exportée et la requérante au principal elle-même ne l'aurait, selon elle, tout d'abord pas connue.
17 Examinant, en dernier lieu, si l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 méconnaissait les droits fondamentaux, le Bundesfinanzhof a considéré que tel n'était, à son sens, pas le cas, car cette disposition n'édictait pas une peine et ne violait ni le principe de proportionnalité ni l'interdiction de discrimination.
18 L'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 ne prévoirait pas une sanction pénale. Selon le Bundesfinanzhof, une sanction pénale a pour objectif de réprimer certains comportements à l'égard desquels elle exprime une désapprobation éthico-sociale. Une telle sanction présuppose une culpabilité subjective et, en général, son degré de sévérité est déterminé par le degré de culpabilité. Or, la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 viserait seulement à dissuader l'exportateur de fournir à l'avenir de fausses indications, lesquelles sont susceptibles de mettre en péril les intérêts financiers de la Communauté et l'exécution correcte du régime des organisations communes de marchés concernées. Elle n'exprimerait aucun reproche d'ordre moral ou éthique mais poursuivrait un simple objectif de prévention, ainsi que le démontrerait le fait que la faute de l'exportateur n'est pas une condition d'application de la disposition en cause.
19 Selon le Bundesfinanzhof, le fait que les considérants du règlement n_ 2945/94 font référence à une «sanction» de l'exportateur ne serait pas pertinent, car il est possible qu'il y ait lieu de comprendre cette notion dans une acception plus large et non technique.
20 Examinant le règlement n_ 2988/95, le Bundesfinanzhof considère que son article 5, paragraphe 1, ne prévoit de sanctions administratives que lorsque des irrégularités ont été commises intentionnellement ou par négligence. Toutefois, selon le paragraphe 2 du même article, des sanctions sont introduites «[s]ans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement» et auxquelles appartiennent les règles sur la sanction en cause au principal.
21 Le Bundesfinanzhof considère par ailleurs que l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 ne méconnaît pas le principe de proportionnalité. Premièrement, le fait que la menace de sanction est dirigée contre un exportateur prudent et de bonne foi ne constituerait pas une violation du principe de proportionnalité dès lors que l'exportateur est totalement libre d'exercer ses activités dans le domaine des exportations de marchandises subventionnées par des restitutions. S'il prend la décision de participer, dans son propre intérêt, à un système de prestations publiques, il est alors tenu de se conformer aux règles établies, dont fait partie la sanction litigieuse, sans pouvoir ensuite critiquer leur sévérité. Deuxièmement, le Bundesfinanzhof considère que le fait d'épargner ainsi aux autorités douanières la tâche, souvent difficile, de devoir apporter la preuve non équivoque d'un acte d'imprudence de l'exportateur et d'éviter d'emblée les différends prévisibles en cas d'admission d'une preuve à décharge, facilitant ainsi la gestion des restitutions à l'exportation, plaide également en faveur de l'interprétation du mécanisme de sanction de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 comme étant une diminution de la restitution indépendante d'une faute. Selon lui, la sanction ne serait pas inappropriée, compte tenu du grand nombre de déclarations inexactes difficiles à déceler, ni excessive au regard de l'objectif poursuivi.
22 Le Bundesfinanzhof estime enfin que l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 ne méconnaît pas l'interdiction de discrimination. En effet, dès lors que cette disposition n'inflige aucune sanction pénale fondée sur l'existence d'une faute, la forme et la gravité de la faute du demandeur de la restitution, voire l'absence totale de faute personnelle, ne constitueraient pas par nature des critères permettant de déterminer la sévérité de la sanction. La menace de sanction viserait à dissuader de la même manière les comportements imprudents et répréhensibles d'un point de vue subjectif et les indications seulement inexactes d'un point de vue objectif.
23 Considérant cependant qu'il n'est pas en mesure de se prononcer lui-même sur la validité de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87, le Bundesfinanzhof a décidé d'interroger la Cour à ce sujet.
24 Compte tenu des difficultés d'interprétation des arrêts de la Cour du 12 mai 1998, Steff-Houlberg Export e.a. (C-366/95, Rec. p. I-2661), et du 16 juillet 1998, Oelmühle et Schmidt Söhne (C-298/96, Rec. p. I-4767), quant aux conditions dans lesquelles des exportateurs peuvent invoquer leur bonne foi, le Bundesfinanzhof a également estimé nécessaire d'interroger la Cour sur l'interprétation qu'il convient de donner à l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du règlement n_ 3665/87.
25 C'est dans ces conditions que le Bundesfinanzhof a posé à la Cour les questions suivantes:
«1) L'article 11, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, s'applique-t-il également, dans la mesure où il prévoit une sanction, lorsque l'exportateur sollicite, sans faute de sa part, une restitution à l'exportation plus importante que celle à laquelle il peut prétendre?
2) En cas de réponse positive: l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, dudit règlement peut-il être interprété en ce sens que les indications erronées fournies, de bonne foi, par le demandeur de restitutions à l'exportation sur la base des informations inexactes du fabricant constituent en principe un cas de force majeure lorsque le demandeur ne pouvait pas déceler l'inexactitude des informations ou uniquement grâce à des contrôles effectués dans l'usine de fabrication?»
Sur la première question
26 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 est valide en tant qu'il prévoit une sanction pour l'exportateur qui, sans faute de sa part, sollicite une restitution à l'exportation plus importante que celle à laquelle il peut prétendre.
27 KCH estime que cette disposition constitue une violation des principes fondamentaux de droit pénal, inhérents au principe de l'État de droit, que sont le principe «Nulla poena sine culpa» (pas de peine sans faute), le principe de proportionnalité et l'interdiction de discrimination.
28 Il convient d'examiner successivement ces trois moyens.
Sur la violation du principe «Nulla poena sine culpa»
Observations soumises à la Cour
29 KCH soutient que, compte tenu de son importance et du fait qu'elle ne vise pas simplement à faire disparaître les conséquences d'un acte illégal, la sanction prévue à l'article 11 du règlement n_ 3665/87 a un caractère pénal. En tant qu'elle permet d'infliger une telle sanction même en l'absence de toute faute, cette disposition serait contraire au principe «Nulla poena sine culpa» qui ferait partie des principes généraux du droit communautaire. Il s'agirait en effet d'un principe reconnu par l'article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), par les droits des États membres et par le droit communautaire lui-même.
30 Examinant la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, KCH relève que, selon cette juridiction, le principe «Nulla poena sine culpa», consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, s'applique également aux sanctions administratives.
31 S'agissant du droit des États membres, KCH cite une étude de droit comparé demandée par la Commission en vue de la préparation du règlement n_ 2988/95 d'où il ressortirait que le principe «Nulla poena sine culpa» s'applique dans la grande majorité des États membres et que des exceptions à celui-ci ne sont légales que dans quelques États et dans une mesure extrêmement limitée.
32 Pour ce qui concerne le droit communautaire, KCH renvoie à l'historique des dispositions relatives à la protection des intérêts financiers de la Communauté ainsi qu'à un certain nombre d'arrêts prononcés par la Cour, parmi lesquels les arrêts du 16 novembre 1983, Thyssen/Commission (188/82, Rec. p. 3721); du 17 mai 1984, Estel/Commission (83/83, Rec. p. 2195); du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission (C-240/90, Rec. p. I-5383); du 23 novembre 1993, Schumacher (C-365/92, Rec. p. I-6071); du 12 octobre 1995, Cereol Italia (C-104/94, Rec. p. I-2983); du 17 juillet 1997, National Farmers' Union e.a. (C-354/95, Rec. p. I-4559), et du 6 juillet 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C-356/97, Rec. p. I-5461). L'arrêt du 10 juillet 1990, Hansen (C-326/88, Rec. I-2911), n'irait pas à l'encontre de cette thèse, car les sanctions en cause dans cette affaire résultaient d'une législation nationale et pas du droit communautaire.
33 La Commission indique être d'accord avec les arguments développés par le Bundesfinanzhof. Elle ajoute que, ainsi que la Cour l'aurait admis dans ses arrêts du 18 novembre 1987, Maizena (137/85, Rec. p. 4587, point 13), et Allemagne/Commission, précité (points 25 et 26), la nature juridique d'une sanction ne dépend pas uniquement de sa gravité mais également de sa finalité et du contexte global dans lequel elle s'inscrit.
34 Selon la Commission, l'argument selon lequel, passé un certain niveau, une sanction administrative deviendrait une sanction répressive pénale ne saurait convaincre. Une telle approche serait d'abord contraire à la jurisprudence de la Cour. Ensuite, la délimitation nécessaire entre des sanctions administratives et des sanctions pénales en serait rendue arbitraire et impossible à justifier objectivement. Enfin, la protection des opérateurs contre les sanctions excessives serait déjà assurée par l'application du principe de proportionnalité.
Réponse de la Cour
35 Dès lors que la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 n'est susceptible de violer le principe «Nulla poena sine culpa» que si elle a une nature pénale, il convient de vérifier s'il faut reconnaître un caractère pénal à cette disposition.
36 Il convient de rappeler, tout d'abord, que, interrogée spécifiquement sur la nature pénale de sanctions édictées par des réglementations de politique agricole commune telles que la perte d'une caution, infligée de manière forfaitaire et en dehors de toute faute éventuellement imputable à l'opérateur économique concerné, et l'exclusion temporaire d'un opérateur économique du bénéfice d'un régime d'aides, la Cour a conclu que de telles sanctions n'avaient pas un caractère pénal (arrêts précités Maizena, point 13, et Allemagne/Commission, point 25).
37 Aucun élément ne justifie une réponse différente à cette question, s'agissant de la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87.
38 En effet, ainsi que la Cour l'a relevé au point 19 de l'arrêt Allemagne/Commission, précité, les exclusions temporaires du bénéfice d'un régime d'aides, comme d'ailleurs les majorations calculées sur le montant d'une aide indûment versée, sont destinées à lutter contre les nombreuses irrégularités qui sont commises dans le cadre des aides à l'agriculture et qui, en grevant lourdement le budget de la Communauté, sont de nature à compromettre les actions entreprises par les institutions dans ce domaine pour stabiliser les marchés, soutenir le niveau de vie des agriculteurs et assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.
39 Dans le même sens, le neuvième considérant du règlement n_ 2988/95 précise que «les mesures et les sanctions communautaires prises dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune font partie intégrante des régimes d'aides» et qu'«elles ont une finalité propre».
40 Quant au règlement n_ 2945/94, qui a modifié le règlement n_ 3665/87, il indique, dans son premier considérant, que «la réglementation communautaire en vigueur prévoit l'octroi de restitutions à l'exportation sur la seule base de critères objectifs, notamment en ce qui concerne la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté ainsi que la destination géographique de celui-ci; que, à la lumière des expériences acquises, la lutte contre les irrégularités, et surtout contre la fraude, au détriment du budget communautaire mérite d'être renforcée; que, à cet effet, il est nécessaire de prévoir la récupération des montants indûment versés ainsi que des sanctions de façon à inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire».
41 Pour préciser la nature des infractions reprochées, la Cour a souligné à plusieurs reprises que les normes transgressées s'adressaient uniquement aux opérateurs économiques qui ont fait le choix, en toute liberté, de recourir à un régime d'aides en matière agricole (voir, en ce sens, arrêts précités Maizena, point 13, et Allemagne/Commission, point 26). Dans le contexte d'un régime d'aides communautaire, dans lequel l'octroi de l'aide est nécessairement subordonné à la condition que son bénéficiaire présente toutes les garanties de probité et de fiabilité, la sanction prise en cas de non-respect de ces exigences constitue un instrument administratif spécifique faisant partie intégrante du régime d'aides et destiné à assurer la bonne gestion financière des fonds publics communautaires.
42 En l'espèce, il n'est ainsi pas contesté que seuls les opérateurs qui ont demandé à bénéficier de restitutions à l'exportation sont susceptibles de se voir infliger la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 lorsqu'il apparaît que les informations fournies par de tels opérateurs à l'appui de leur demande sont erronées.
43 Enfin, il convient de relever que la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 consiste dans le paiement d'une pénalité dont le montant est déterminé en proportion du montant qui aurait été indûment perçu par l'opérateur économique si une irrégularité n'avait pas été détectée par les autorités compétentes. Elle fait donc partie intégrante du régime des restitutions à l'exportation en cause et n'a pas de caractère pénal.
44 Il résulte de l'ensemble de ces considérations qu'un caractère pénal ne peut être reconnu à la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87. Il s'ensuit que le principe «Nulla poena sine culpa» n'est pas applicable à cette sanction.
45 L'examen des droits des États membres auquel KCH a procédé dans ses observations ne permet pas non plus d'établir que le principe «Nulla poena sine culpa» serait applicable dans l'ensemble des droits des États membres à des sanctions telles que celle prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87. KCH cite elle-même un certain nombre d'États membres, tels le royaume de Danemark, la République française, l'Irlande, le royaume des Pays-Bas et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, qui connaissent des hypothèses de sanctions sans faute.
46 S'agissant de la jurisprudence de la Cour, il suffit de rappeler que, au point 14 de l'arrêt Maizena, précité, la Cour a conclu explicitement que le principe «Nulla poena sine culpa» ne s'appliquait pas en ce qui concerne l'imposition de sanctions telles que la perte d'une caution, en cause dans ledit arrêt. Dans l'arrêt Allemagne/Commission, précité, où il s'agissait également d'une sanction infligée dans le domaine de la politique agricole commune, la Cour est arrivée à la même conclusion.
47 Dans d'autres domaines, la Cour a admis qu'un système de responsabilité pénale objective sanctionnant la violation d'un règlement communautaire n'est pas, en lui-même, incompatible avec le droit communautaire (arrêts Hansen, précité, point 19, et du 27 février 1997, Ebony Maritime et Loten Navigation, C-177/95, Rec. p. I-1111, point 36).
48 Contrairement à ce qu'affirme KCH, le fait que l'arrêt Hansen, précité, soit relatif à des sanctions nationales n'a pas pour effet de lui faire perdre toute pertinence lorsqu'il s'agit de décrire l'état du droit communautaire. La Cour était interrogée sur l'interprétation du droit communautaire et a d'ailleurs explicitement conclu, au point 20 de cet arrêt, que les principes généraux du droit communautaire ne font pas obstacle à l'application de dispositions nationales instaurant une responsabilité pénale objective de l'employeur pour des infractions à une réglementation communautaire commises par ses préposés.
49 Le reste de la jurisprudence citée par KCH n'est pas déterminant. Dans la plupart des arrêts cités, le contrôle de la sanction est fait au regard du principe de proportionnalité et non du principe «Nulla poena sine culpa» (arrêts précités Thyssen/Commission, points 18 à 22; Schumacher, points 25 à 31; Cereol Italia, points 13 à 27; National Farmers' Union e.a., points 49 à 55, et Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, points 33 à 45). Quant à l'arrêt Estel/Commission, précité, aux points 38 à 43 duquel la Cour a constaté qu'une entreprise sidérurgique sanctionnée par la Commission pour avoir dépassé le quota de production qui lui était imposé avait commis une erreur qui n'était pas excusable et que, dès lors, la Commission n'avait pas violé le principe «Nulla poena sine culpa», il a été rendu dans une matière bien distincte de celle des règlements agricoles et sans que la Cour se soit explicitement prononcée sur la nature pénale ou non de la sanction en cause.
50 Il convient de souligner, au surplus, que, s'agissant du règlement n_ 2988/95, invoqué à plusieurs reprises par KCH dans ses observations, celui-ci n'a pas apporté de modification à l'état du droit communautaire tel qu'il est décrit dans le présent arrêt. À cet égard, il convient de relever, premièrement, qu'il découle de son article 5, paragraphe 2, que le régime des sanctions mis en place par ce règlement s'applique sans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de son entrée en vigueur, ce qui était le cas de l'article 11 du règlement n_ 3665/87, dans sa version résultant du règlement n_ 2945/94.
51 Deuxièmement, l'article 5, paragraphe 2, du règlement n_ 2988/95 précise que les irrégularités autres qu'intentionnelles ou causées par négligence ne peuvent donner lieu qu'aux sanctions non assimilables à une sanction pénale prévues au paragraphe 1 du même article. Or, il n'apparaît pas que la vérification de la condition selon laquelle la sanction envisagée ne doit pas être assimilable à une sanction pénale exige la mise en oeuvre de critères différents de ceux utilisés par la Cour aux points 35 à 44 du présent arrêt.
52 Il convient enfin de rappeler que le fait que le principe «Nulla poena sine culpa» n'est pas applicable aux sanctions telles que celles en cause au principal ne laisse pas les justiciables sans protection juridique. La Cour a jugé à cet égard qu'une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë. Par ailleurs, il est de jurisprudence constante que les dispositions de droit communautaire doivent être conformes au principe de proportionnalité (voir arrêt Maizena, précité, point 15), dont l'examen sera effectué dans le cadre du deuxième moyen soulevé par KCH.
Sur la violation du principe de proportionnalité Observations soumises à la Cour
53 KCH considère que la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 n'est pas appropriée pour atteindre le but recherché, n'est pas nécessaire et n'est pas proportionnée eu égard au but recherché.
54 En premier lieu, la sanction ne serait pas appropriée pour éviter des irrégularités commises par un exportateur, car elle ne tiendrait pas compte du rôle de ce dernier dans le financement du système de soutien des prix agricoles, ainsi que cela aurait été exposé dans l'arrêt Oelmühle et Schmidt Söhne, précité. Elle lui causerait une perte financière importante puisqu'il ne conserve pas le montant de la restitution, mais le reverse aux producteurs par un prix d'achat du produit surévalué par rapport au niveau des prix du marché mondial. KCH fait également valoir que, contrairement à ce qu'expose le premier considérant du règlement n_ 2945/94, les restitutions ne sont pas octroyées sur la seule base de critères objectifs, mais à la suite de la présentation, par l'exportateur, d'une déclaration établie par lui. Or, des déclarations exactes seraient difficiles à faire en matière agricole, compte tenu de l'absence de qualité uniforme propre aux produits agricoles et de l'existence de défectuosités impossibles à déceler.
55 En deuxième lieu, la sanction ne serait pas nécessaire, car, lorsqu'il doit rembourser une restitution indûment perçue alors qu'il en a reversé le montant au producteur par un prix d'achat surévalué, l'exportateur subit déjà une perte financière. Par ailleurs, le fait que, selon l'article 5, paragraphe 1, du règlement n_ 2988/95, seules les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire à certaines sanctions administratives démontrerait, a contrario, que le Conseil n'a pas estimé nécessaire de sanctionner les irrégularités non intentionnelles. Enfin, les sanctions prévues à l'article 11 du règlement n_ 3665/87 ne seraient pas nécessaires puisque le droit allemand sanctionne déjà le fait de fournir des indications inexactes dans la déclaration d'exportation ou de paiement et qu'il existe déjà d'autres sanctions en application d'autres réglementations communautaires.
56 En dernier lieu, la sanction ne serait pas proportionnée, puisque la plus petite erreur serait sanctionnée, indépendamment de la question de savoir si elle a causé un dommage ou si l'exportateur était en mesure d'éviter cette erreur.
57 La Commission, en revanche, fait valoir que l'article 11, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87 ne viole pas le principe de proportionnalité. Elle renvoie à cet égard aux arguments développés dans la décision de renvoi et, notamment, au fait que, premièrement, dans le domaine de la politique agricole commune, les irrégularités ne peuvent être combattues efficacement par le simple remboursement des prestations indûment perçues, deuxièmement, des sanctions limitées aux cas prouvés de faute n'auraient qu'un faible effet dissuasif, car il est souvent très difficile, voire impossible, de prouver une faute, et, troisièmement, dans le cas de la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87, le montant supplémentaire dû est calculé en fonction du niveau de l'aide indûment octroyée à l'exportateur puisqu'il correspond à la différence entre la restitution demandée et celle effectivement due.
58 La Commission rappelle par ailleurs que, dans le domaine de la politique agricole commune, le législateur communautaire dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu, de sorte que la légalité d'une mesure n'est affectée que si cette mesure a un caractère manifestement inapproprié par rapport à l'objectif que l'institution compétente entend poursuivre ou si l'institution a manifestement outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce.
Réponse de la Cour
59 À cet égard, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, exige que les moyens mis en oeuvre par une disposition communautaire soient aptes à réaliser l'objectif visé et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (arrêts Maizena, précité, point 15, et du 7 décembre 1993, ADM Ölmühlen, C-339/92, Rec. p. I-6473, point 15).
60 S'agissant du règlement n_ 2945/94, qui a modifié l'article 11 du règlement n_ 3665/87, il résulte de ses premier et deuxième considérants qu'il a pour objectif de combattre les irrégularités et les fraudes constatées en matière de restitutions à l'exportation. Ces considérants rappellent que les restitutions à l'exportation sont payées sur la seule base de critères objectifs relatifs au produit et à sa destination géographique. Ils précisent que, pour garantir le bon fonctionnement du système des restitutions à l'exportation, des sanctions doivent être appliquées quel que soit l'aspect subjectif de la faute, afin d'inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire.
61 C'est à juste titre que ces considérants soulignent les difficultés inhérentes à la preuve d'une intention frauduleuse. En effet, alors que les autorités n'ont à leur disposition que des données relatives au produit et à sa destination et que l'exportateur est le plus souvent le dernier maillon d'une chaîne contractuelle d'achats pour revente, il existe un risque réel qu'il puisse échapper à la responsabilité liée à l'inexactitude de sa déclaration en raison de l'éventualité d'une erreur, d'une négligence ou d'une fraude en amont dans cette chaîne.
62 Il y a dès lors lieu de constater que, contrairement à ce qu'affirme KCH, c'est précisément pour tenir compte du rôle de l'exportateur en tant que dernier intervenant dans la chaîne de production, de transformation et d'exportation des produits agricoles que l'article 11 du règlement n_ 3665/87 le rend responsable, sous peine de sanctions, de l'exactitude de la déclaration.
63 Il n'est pas contesté qu'il soit difficile d'établir des déclarations exactes. Il convient cependant de relever que l'obligation, pour l'exportateur, de garantir l'exactitude de la déclaration doit l'inciter à effectuer les contrôles du produit présenté à l'exportation qui sont appropriés tant quant à leur intensité qu'à leur fréquence. Il importe en outre de rappeler que l'exportateur a le choix de ses cocontractants et qu'il peut se prémunir contre leur défaillance soit en incorporant des clauses correspondantes dans les contrats en question, soit en contractant une assurance spécifique.
64 Il s'ensuit que la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 ne saurait être considérée comme inapte à réaliser l'objectif de combattre les irrégularités et les fraudes.
65 S'agissant de l'article 5 du règlement n_ 2988/95, il suffit de rappeler que, ainsi qu'il a été constaté aux points 50 et 51 du présent arrêt, il n'exclut pas l'application de certaines sanctions en cas d'irrégularités autres qu'intentionnelles ou causées par négligence.
66 L'existence d'autres sanctions de droit national ou de droit communautaire et le fait que l'exportateur subit déjà un préjudice financier en raison du simple remboursement de la restitution ne démontrent aucunement que la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 ne serait pas nécessaire. Les irrégularités et fraudes constatées dans le secteur des restitutions à l'exportation, mentionnées au cinquième considérant du règlement n_ 2945/94, attestent au contraire que ces autres sanctions et le remboursement de la seule restitution n'étaient pas suffisants pour avoir un effet dissuasif et inciter les exportateurs à faire le nécessaire pour que la réglementation communautaire soit respectée.
67 Enfin, le caractère proportionné de la sanction ressort, tout d'abord, de la distinction qui est faite par l'article 11 du règlement n_ 3665/87 entre les irrégularités intentionnelles et celles qui ne le sont pas, ensuite, des nombreuses hypothèses prévues à cet article, dans lesquelles la sanction n'est pas applicable, comme celle de la force majeure, et, enfin, du rapport établi entre le montant de la sanction et le montant du préjudice qu'aurait subi le budget communautaire si l'irrégularité n'avait pas été découverte.
68 Il résulte de ces différents éléments que la sanction prévue à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 ne viole pas le principe de proportionnalité dès lors qu'elle ne peut être considérée ni comme inapte à réaliser l'objectif poursuivi par la réglementation communautaire, à savoir la lutte contre les irrégularités et les fraudes, ni comme allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
Sur la violation du principe de non-discrimination
Observations soumises à la Cour
69 KCH soutient que, en punissant indistinctement des comportements non fautifs ou caractérisés par une faute légère, une négligence ou une négligence grave, l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 viole l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, du traité CE (devenu, après modification, article 34, paragraphe 2, CE). Un tel traitement indifférencié ne serait objectivement justifié ni par la lutte contre la fraude, puisque la fraude suppose une intention, ni par la simplification administrative.
70 La Commission conteste cet argument. Selon elle, l'absence de différenciation est objectivement justifiée pour les raisons exposées par la juridiction de renvoi. Elle souligne qu'une faute est difficile, voire impossible, à prouver. Elle rappelle à nouveau que le législateur communautaire dispose d'un large pouvoir d'appréciation et qu'il n'y aurait lieu d'admettre une violation de l'interdiction de toute discrimination que si l'institution concernée avait commis une erreur manifeste d'appréciation.
Réponse de la Cour
71 À cet égard, il est de jurisprudence constante que le principe de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu'un tel traitement soit objectivement justifié (arrêt National Farmers' Union e.a., précité, point 61).
72 Il y a lieu de considérer que ce principe n'est pas violé par l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87. Ainsi que le souligne la juridiction de renvoi, cette disposition a une fonction dissuasive et vise à prévenir tant les comportements imprudents et répréhensibles d'un point de vue subjectif que les indications seulement inexactes d'un point de vue objectif. Il s'ensuit que, eu égard à cet objectif de dissuasion, le caractère fautif ou non des comportements en cause est sans intérêt et que, dès lors, le traitement indistinct à cet égard de ces comportements ne peut pas être considéré comme contraire au principe de non-discrimination.
73 En conséquence, il convient de conclure que l'examen de la première question posée n'a pas révélé d'éléments de nature à mettre en cause la validité de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87, en tant qu'il prévoit une sanction pour l'exportateur qui, sans faute de sa part, sollicite une restitution à l'exportation plus importante que celle à laquelle il peut prétendre.
Sur la seconde question
Observations soumises à la Cour
74 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande si l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du règlement n_ 3665/87 doit être interprété en ce sens que constitue un cas de force majeure la situation dans laquelle un exportateur remplit, de bonne foi, une demande de restitutions à l'exportation sur la base d'informations erronées fournies par le fabricant des marchandises exportées, lorsque l'exportateur ne pouvait pas déceler l'inexactitude des informations ou l'aurait pu uniquement par des contrôles effectués dans l'usine de fabrication.
75 KCH estime qu'elle se trouvait dans un cas de force majeure au sens de la jurisprudence de la Cour, à savoir confrontée à des circonstances étrangères, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n'auraient pas pu être évitées malgré toute la diligence déployée. Elle précise que l'indication erronée dans sa demande de restitution reposait sur des informations inexactes du fabricant, une entreprise réputée en Allemagne. L'ajout de graisse végétale au fromage fondu exporté aurait été réalisé, de sa propre initiative, par un directeur technique du fabricant. Il constituait un incident totalement inattendu et anormal. Il ne pouvait être constaté par le biais des examens habituels auxquels KCH avait, par ailleurs, procédé, mais n'aurait pu être décelé que grâce à des contrôles effectués dans l'usine de fabrication.
76 KCH est consciente du fait que, conformément à l'acception courante des termes «force majeure», l'opérateur est responsable des fautes de son partenaire. Elle estime cependant que, en vertu des arrêts précités Steff-Houlberg Export e.a. et Oelmühle et Schmidt Söhne, un exportateur est en droit de se fier aux informations fournies par le fabricant, dont il n'a pas été en mesure de vérifier la véracité. Il ne saurait par ailleurs être exigé de l'exportateur qu'il contrôle le processus de fabrication. Selon KCH, ces arrêts concernent certes la récupération d'aides communautaires régie par le droit national, mais rien ne justifierait que les mêmes principes ne s'appliquent pas aux sanctions prévues dans le système de restitutions à l'exportation.
77 KCH ajoute que seule une interprétation large de la notion de «force majeure» figurant à l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du règlement n_ 3665/87 pourrait écarter les doutes qui existent quant à la validité de la sanction prévue au paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du même article au regard des principes de droit pénal inhérents à l'État de droit, car elle offrirait aux opérateurs économiques une possibilité de se disculper, tenant ainsi compte du principe de culpabilité, ne serait-ce que de façon limitée.
78 La Commission partage l'analyse de la juridiction de renvoi, selon laquelle des indications erronées fournies de bonne foi par l'exportateur sur la base d'informations inexactes émanant du fabricant ne peuvent pas constituer un cas de force majeure au sens de la jurisprudence de la Cour, même si l'exportateur ne pouvait pas en déceler l'inexactitude, à moins d'effectuer des contrôles dans l'usine de fabrication. Les arrêts cités par la juridiction de renvoi ne permettraient pas de conclure différemment, car les situations visées dans ces arrêts ne seraient pas comparables à la présente espèce. Était en cause dans ces arrêts l'application d'une réglementation nationale dans le contexte d'aides communautaires indûment versées, alors qu'il s'agirait en l'espèce d'une disposition arrêtée par la Communauté elle-même.
Réponse de la Cour
79 À cet égard, il convient de rappeler que la notion de «force majeure» dans le domaine des règlements agricoles doit être entendue dans le sens de circonstances étrangères à l'opérateur concerné, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n'auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées (voir, notamment, arrêts du 13 octobre 1993, An Bord Bainne Co-operative et Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Rec. p. I-5061, point 11, et Boterlux, précité, point 34).
80 Même si la faute ou l'erreur commises par un cocontractant sont susceptibles de constituer une circonstance étrangère à l'exportateur, il n'en demeure pas moins qu'elles relèvent d'un risque commercial habituel et ne sauraient être considérées comme imprévisibles dans le cadre de transactions commerciales. L'exportateur est libre du choix de ses cocontractants et il lui appartient de prendre les précautions appropriées soit en incorporant des clauses en ce sens dans les contrats en question, soit en contractant une assurance spécifique (voir, en ce sens, arrêts précités Theodorakis, point 8, et Boterlux, points 35 et 36).
81 Ainsi qu'il a été souligné au point 62 du présent arrêt, c'est précisément pour tenir compte du rôle de l'exportateur en tant que dernier intervenant dans la chaîne de production, de transformation et d'exportation des produits agricoles que l'article 11 du règlement n_ 3665/87 le rend responsable de l'exactitude de la déclaration, eu égard au fait qu'il est en mesure, notamment par des exigences contractuelles visant à obtenir de ses cocontractants des produits à exporter conformes aux dispositions communautaires, de faire en sorte que des irrégularités ne soient pas commises.
82 Tout comme pour un commerçant détaillant qui souhaite garantir au consommateur que le produit qu'il lui vend a été obtenu en suivant une filière de qualité, il est loisible à l'exportateur d'exiger contractuellement de ses cocontractants des niveaux déterminés de qualité. Il peut contraindre ces derniers à effectuer des contrôles sévères et à lui en communiquer les résultats. Il peut également exiger de pouvoir lui-même procéder à certains contrôles dans l'entreprise de fabrication ou de confier de tels contrôles à des organismes indépendants.
83 Les arrêts précités Steff-Houlberg Export e.a. et Oelmühle et Schmidt Söhne ne vont pas à l'encontre d'une telle interprétation du droit communautaire. Il convient de rappeler qu'ils ont été rendus sur renvois préjudiciels de juridictions nationales appelées à trancher des litiges relatifs à la récupération de montants d'aides communautaires indûment versés et tenues, en application de la jurisprudence constante de la Cour, d'appliquer leur droit national, en la forme et au fond, dans la mesure où le droit communautaire n'avait pas autrement disposé en la matière (voir, notamment, arrêt du 12 juin 1980, Express Dairy Foods, 130/79, Rec. p. 1887, point 11).
84 Dans l'affaire au principal, les conditions de la répétition de restitutions à l'exportation indûment versées sont définies par l'article 11 du règlement n_ 3665/87, disposition qui, ainsi que la Cour l'a relevé expressément au point 22 de l'arrêt Steff-Houlberg Export e.a., précité, ne s'appliquait pas ratione temporis à la récupération des restitutions en cause dans ce dernier arrêt. Les dispositions nationales n'étant plus applicables à la récupération de tels montants, il s'ensuit que l'interprétation du droit communautaire développée par la Cour dans les arrêts précités Steff-Houlberg Export e.a. et Oelmühle et Schmidt Söhne n'est pas transposable à la présente espèce.
85 Il convient en outre de souligner que, si, ainsi qu'il résulte du dispositif de l'arrêt Steff-Houlberg Export e.a., précité, la Cour a interprété le droit communautaire en ce sens qu'il permet, dans le cadre d'une procédure en répétition de l'indu poursuivie en application du droit national, de prendre en considération des éléments tels que le comportement négligent des autorités nationales et l'écoulement d'un laps de temps important depuis le versement des aides répétées, elle n'a cependant pas admis que soit prise en considération la faute d'un tiers avec lequel le bénéficiaire de l'aide entretient des relations contractuelles, estimant que cette faute relève davantage de la sphère du bénéficiaire de l'aide que de celle de la Communauté (arrêt Steff-Houlberg Export e.a., précité, point 28 et dispositif).
86 Il résulte des considérations qui précèdent que l'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du règlement n_ 3665/87 doit être interprété en ce sens que ne constitue pas un cas de force majeure la situation dans laquelle un exportateur remplit, de bonne foi, une demande de restitutions à l'exportation sur la base d'informations erronées fournies par le fabricant des marchandises exportées, lorsque l'exportateur ne pouvait pas déceler l'inexactitude des informations ou l'aurait pu uniquement par des contrôles effectués dans l'usine de fabrication. La faute d'un cocontractant relève d'un risque commercial habituel et ne saurait être considérée comme imprévisible dans le cadre de transactions commerciales, et l'exportateur dispose de divers moyens de se prémunir contre une telle faute.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
87 Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(cinquième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Bundesfinanzhof, par décision du 4 avril 2000, dit pour droit:
1) L'examen de la première question posée n'a pas révélé d'éléments de nature à mettre en cause la validité de l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, tel que modifié par le règlement (CE) n_ 2945/94 de la Commission, du 2 décembre 1994, en tant qu'il prévoit une sanction pour l'exportateur qui, sans faute de sa part, sollicite une restitution à l'exportation plus importante que celle à laquelle il peut prétendre.
2) L'article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, premier tiret, du règlement n_ 3665/87, tel que modifié par le règlement n_ 2945/94, doit être interprété en ce sens que ne constitue pas un cas de force majeure la situation dans laquelle un exportateur remplit, de bonne foi, une demande de restitutions à l'exportation sur la base d'informations erronées fournies par le fabricant des marchandises exportées, lorsque l'exportateur ne pouvait pas déceler l'inexactitude des informations ou l'aurait pu uniquement par des contrôles effectués dans l'usine de fabrication. La faute d'un cocontractant relève d'un risque commercial habituel et ne saurait être considérée comme imprévisible dans le cadre de transactions commerciales, et l'exportateur dispose de divers moyens de se prémunir contre une telle faute.