CELEX: 61989CJ0058
No adaptación del Derecho interno a las Directivas 75/440/CEE y 79/869/CEE del Consejo
Aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable
Obligación de información

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar íntegramente su Derecho interno a la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (
DO L 194, p. 26
; EE 15/01, p. 123), así como a la Directiva 79/869/CEE del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos de medición y a la frecuencia de los muéstreos y del análisis de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (
DO L 271, p. 44
; EE 15/02, p. 146), y al no haber cumplido íntegramente con la obligación de informar que deriva del apartado 2 del artículo 4 en relación con el artículo 10 de la Directiva 75/440 y con el artículo 8 de la Directiva 79/869.
El artículo 10 de la Directiva 75/440 y el artículo 13 de la Directiva 79/869 establecen que los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir estas Directivas en un plazo de dos años a partir de su notificación e informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Dichos plazos expiraron para la demandada el 18 de junio de 1977 y el 9 de octubre de 1981, respectivamente.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la obligación de subdivisión de las aguas, establecida en el artículo 2 de la Directiva 75/440
La Comisión reprocha a la República Federal de Alemania el no haber adoptado un acto formal indicando, para cada punto de toma, en qué categoría se clasificaban sus aguas.
A este respecto, es necesario recordar que, según el artículo 2 de la Directiva 75/440, «las aguas superficiales se subdividen en tres grupos de valores límite, Al, A2 y A3, que corresponden a los procesos de tratamiento tipo adecuados que se indican en el Anexo I. Estos grupos corresponden a tres calidades diferentes de aguas superficiales cuyas características físicas, químicas y microbiológicas se indican en el cuadro que figura en el Anexo II».
Esta subdivisión de las aguas es indispensable para la ejecución, por parte de los Estados miembros, de las Directivas de que se trata. Ello ocurre, en concreto, con la fijación, para todos los puntos de toma, o para cada uno de ellos, de los valores aplicables de las aguas superficiales en lo que se refiere a los parámetros indicados en el Anexo II, establecida en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/440, con la definición de un plan de acción sistemático que incluya un calendario para el saneamiento de las aguas superficiales, prevista por el apartado 2 del artículo 4 de la misma Directiva, y con los muéstreos y análisis a que se refiere el artículo 6 y el Anexo II de la Directiva 79/869, cuyas frecuencias y métodos varían en función de la calidad de las aguas.
Por otra parte, la subdivisión de las aguas prevista por el artículo 2 de la Directiva 75/440 también determina los procesos de tratamiento que los Estados miembros deben aplicar, conforme al Anexo I de la misma Directiva, para la transformación de las aguas superficiales de las categorías Al, A2 y A3 en agua potable.
No obstante, ello no significa que la subdivisión de las aguas constituya una obligación autónoma, impuesta a los Estados miembros por el artículo 2, antes citado, que deba ejecutarse mediante un acto formal en el cual se indique, en relación con cada punto de toma, en qué categoría se clasifican sus aguas. Por otra parte, la Comisión no ha logrado explicar la existencia de tal obligación.
De ello se desprende que el motivo relativo a la no adaptación del Derecho interno al artículo 2 de la Directiva 75/440 no puede acogerse.
Sobre la obligación relativa a la fijación de los valores aplicables a las aguas superficiales, establecida en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/440, y la obligación relativa a la observancia de dichos valores, prevista en el apartado 1 del artículo 4 de la misma Directiva
En primer lugar, la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania no haber fijado, mediante actos vinculantes y publicados de manera apropiada, los valores aplicables a las aguas superficiales en relación con todos los puntos de toma, o con cada uno de ellos, conforme al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/440.
La República Federal de Alemania sostiene, sobre este punto, que los Länder interesados garantizan el respeto de la obligación de que se trata, por una parte, mediante circulares o instrucciones ministeriales locales, que son objeto de publicación oficial e informan a las autoridades locales sobre las exigencias de la Directiva, con arreglo a las cuales dichas autoridades proceden, mediante decisiones o reglamentos, a la subdivisión de las aguas y, por otra, mediante actos individuales dirigidos a los titulares de las explotaciones de los puntos de toma de aguas superficiales, que determinan las condiciones para el ejercicio de esta actividad y exigen, en concreto, el respeto de los valores de que se trata.
Según la República Federal de Alemania, el carácter vinculante de tales actos deriva del artículo 7 y del número 2 del apartado 2 del artículo 36 b) de la Ley sobre gestión de las aguas (Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts,
Bundesgesetzblatt,
I, 1986, p. 1530; en lo sucesivo, «WHG»), que someten esta actividad a autorización y prevén la realización de planes de explotación para la totalidad o para parte de las aguas superficiales cuando sean necesarios, en especial, para la aplicación de disposiciones obligatorias de las Comunidades Europeas.
Sobre este punto, es necesario recordar que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania,
C-131/88, Rec. p. I-825, apartado 6
), la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente la reproducción formal y textual de sus disposiciones en una disposición legal expresa y específica y puede ser suficiente, en función de su contenido, un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
A este respecto, procede destacar que, tal y como se desprende del segundo considerando de la Directiva 75/440, ésta y, por tanto, la Directiva 79/869 que la completa tienen por objeto proteger la salud pública y ejercer a tal fin un control de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable, así como de su depuración. Por consiguiente, ello implica que, en todos los casos en los que la inobservancia de las medidas exigidas por las Directivas de que se trata pueda poner en peligro la salud de las personas, éstas puedan invocar normas imperativas para poder hacer valer sus derechos. Además, la fijación de los valores que han de respetarse en un texto cuyo carácter obligatorio sea incuestionable es también necesaria para que los titulares de las explotaciones de los puntos de toma de aguas superficiales conozcan exactamente las obligaciones a las que están sometidos.
Ahora bien, la República Federal de Alemania no ha demostrado que las circulares e instrucciones a las que ha aludido tengan efecto directo frente a terceros. Las disposiciones de la WHG invocadas por la demandada no pueden constituir el fundamento jurídico de dicho efecto, en la medida en que se limitan a establecer, por una parte, que la actividad de los titulares de explotaciones de los puntos de toma de aguas superficiales está sujeta a autorización y, por otra, la realización de planes de explotación cuya fuerza vinculante no se concreta.
Además, no se ha acreditado el carácter vinculante, ni siquiera frente a la Administración, de comunicaciones como la dirigida por el Ministerio del Interior bávaro al Landratsamt Hof, el 12 de julio de 1977, que se limita a llamar la atención de las autoridades locales sobre las disposiciones de la Directiva 75/440, a solicitar información y a anunciarles instrucciones adicionales.
Por otra parte, determinados actos, invocados por la República Federal de Alemania como elementos de prueba, no han sido aportados y las instrucciones dirigidas por el Ministro de la Naturaleza y el Medio Ambiente del Land de Schleswig-Holstein a las autoridades locales en materia de aguas de Lübeck y Kreis Štormam, mediante cartas de 14 de diciembre de 1988 y 5 de enero de 1989, respectivamente, son posteriores a la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado.
De cuanto antecede se desprende que no se ha demostrado que la ejecución del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/440 haya sido realizada con fuerza obligatoria incuestionable, ni con la concreción, precisión y claridad exigida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a fin de satisfacer las exigencias de seguridad jurídica, y que, en cualquier caso, determinadas medidas invocadas no se han probado o no han sido adoptadas sino después de transcurrido el plazo fijado en el dictamen motivado.
Por tanto, el motivo relativo a la no adaptación del Derecho interno al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/440 está fundado.
La Comisión reprocha, en segundo lugar, a la República Federal de Alemania el no haber respetado, en algunos casos, los valores límite fijados en virtud del artículo 3, antes citado, y haber infringido de este modo el apartado 1 del artículo 4 de la misma Directiva, que exige el respeto de dichos valores.
A este respecto, procede destacar que este motivo no ha sido mencionado ni en el escrito de requerimiento ni en el dictamen motivado y que, por tanto, no puede ser examinado por este Tribunal de Justicia.
Sobre la obligación de definir un plan de acción sistemático establecida por el apartado 2 del artículo 4 y de comunicar dicho plan a la Comisión, conforme al artículo 10 de la Directiva 75/440
Según la Comisión, la República Federal de Alemania no ha definido un plan de acción sistemático que incluya un calendario para el saneamiento de las aguas superficiales, conforme al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440.
La República Federal de Alemania alega, en primer lugar, que el hecho de que se rebasen los valores límite de la categoría Al no puede dar lugar a una obligación de saneamiento y que, en cualquier caso, cuando el valor límite se rebasa debido a la naturaleza del suelo, se aplica el método de tratamiento previsto para la categoría de calidad inmediatamente inferior. Ahora bien, en Alemania ello ocurre en todos los casos en los que no existen planes de saneamiento para las aguas de la categoría A2.
A este respecto, procede recordar, conforme al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440:
«En el marco de los objetivos de la presente Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar la mejora continua del medio ambiente. A este fin, definirán un plan de acción sistemático que incluya un calendario para el saneamiento de las aguas superficiales, en particular las de categoría A3. En el curso de los diez próximos años, deberán realizarse mejoras sustanciales a este respecto, en el marco de los programas nacionales.
Para el establecimiento del calendario previsto en el párrafo primero, se tendrá en cuenta, por una parte, la necesidad de mejorar la calidad del medio ambiente y, en particular, de las aguas y, por otra parte, las limitaciones de carácter económico y técnico que existan o puedan existir en las diferentes regiones de la Comunidad.
La Comisión procederá a un examen en profundidad de los planes de acción mencionados en el párrafo primero, incluidos los calendarios y, en su caso, presentará al Consejo propuestas adecuadas al respecto.»
Del tenor literal de este artículo se desprende que cada Estado miembro debe definir un plan de acción sistemático.para el saneamiento de todas las aguas cuyos parámetros sean susceptibles de mejora, debiendo realizarse dicho plan de mejora escalonada, con arreglo a determinadas prioridades y habida cuenta de los imperativos de orden económico y técnico. En los Estados miembros, cuyos Estados federados o regiones gocen de competencia en esta materia, dicho plan exige, en su caso, una coordinación adecuada.
El citado plan debe incluir las aguas cuya contaminación se deba a la naturaleza del suelo. En efecto, según el párrafo primero del artículo 8 de la Directiva 75/440, sólo se admiten excepciones en los casos que se enumeran y en la medida en que, conforme al párrafo cuarto del mismo articuló, el Estado miembro afectado informe inmediatamente de ello a la Comisión, precisando los motivos y los plazos.
Puesto que la República Federal de Alemania no invocó tales excepciones, debe incluir en el plan de saneamiento-las aguas cuya contaminación se deba a la naturaleza del suelo.
La República Federal de Alemania alega, a continuación, que se han establecido planes de saneamiento para el Danubio y el Land de Renania-Westfalia y que, en lo que respecta a los dos cursos de agua situados en el Land de Baviera, han sido clasificados en la categoría A3 por razones de seguridad, péro su calidad corresponde a la categoría Al, la cual no requiere saneamiento.
A este respecto, procede afirmar en primer lugar que, entre las medidas relativas al Land de Renania-Westfalia, a las que alude el Gobierno alemán, a saber, la adopción, por una parte, del método de tratamiento aplicable al agua de la categoría A2 para las aguas de la categoría Al de los embalses de Perlenbach y de Dreilägerbach, en los que se comprobó que, en algunos casos, se rebasaban los valores límite, y, por otra, en lo que respecta al embalse de Heilenbecke, en el cual se rebasa el valor límite tolerado para el nitrato a causa de la utilización intensiva de su cuenca de alimentación para la agricultura, el establecimiento de una franja de terreno libre de toda utilización contigua al lago, únicamente esta última constituye una medida destinada a garantizar la mejora de la calidad del agua, en el sentido del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440. En efecto, el agua de los lagos de Perlenbach y de Dreilägerbach debería haber sido clasificada en la categoría correspondiente al proceso de tratamiento utilizado.
A continuación, procede afirmar que se elaboró un plan para el Danubio en el Land de Baden-Württemberg. Es cierto que el punto de toma se sitúa en Baviera pero, tal y como el Gobierno alemán ha señalado sin que la Comisión lo negara, este saneamiento debe hacerse río arriba, es decir, en el Land de Baden-Württemberg, dada la forma en que el río fluye por esta región, a saber: de oeste a este.
Finalmente procede indicar que, en lo que respecta a las aguas extraídas en el Land de Baviera, que fueron clasificadas en la categoría A3 en virtud del riesgo de contaminación procedente de Checoslovaquia, no se ha adoptado ninguna medida de saneamiento. Ahora bien, el origen externo de la contaminación no impide toda medida de saneamiento, como demuestran las adoptadas para el lago de Constanza por la demandada en colaboración con los Estados ribereños y que la Comisión consideró ajustadas a las exigencias del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440.
De lo anterior se desprende que, si bien, en lo referente a determinadas aguas, se han elaborado planes de saneamiento en los Länder, estos planes no se extienden a todas las aguas cubiertas por la Directiva de que se trata y que, en cualquier caso, la República Federal de Alemania no ha elaborado el plan de conjunto exigido por el apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva.
De ello se desprende que el motivo relativo a la no adaptación del Derecho interno al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440 está fundado y que, por tanto, no procede analizar el motivo basado en el hecho de que el plan previsto en la disposición antes citada no fue comunicado a la Comisión, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 10 de la misma Directiva.
Sobre la obligación de facilitar información relativa a la frecuencia de los análisis, establecida por el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/869
Mediante este motivo la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania el no haberle proporcionado una respuesta completa a su petición de información sobre la frecuencia de los análisis. Alega que la República Federal de Alemania sólo le envió un cuadro precisando la frecuencia de los análisis en los puntos de toma del Land de Baja-Sajonia y que, en los demás casos, la demandada se contentó con afirmar que dicha frecuencia satisfacía las exigencias de la Directiva 79/869. La Comisión añade que los datos relativos al Land de Baja Sajonia eran incompletos, puesto que no incluían las cifras relativas a la población abastecida por cada punto de toma, a pesar de que se trata de elementos indispensables para apreciar si la frecuencia de los análisis se ajusta a las exigencias del Anexo II de la Directiva, que dependen de la importancia de la población.
A este respecto, es necesario destacar que, según el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/869, los Estados miembros proporcionarán a la Comisión, a instancia de ésta, todas las informaciones pertinentes relativas a los métodos de análisis utilizados y a la frecuencia de los análisis.
Ahora bien, los datos de carácter general aportados por la República Federal de Alemania no cumplen ni las exigencias derivadas de los propios términos del artículo antes citado ni el objetivo que persigue, a saber: que la Comisión pueda elaborar un informe de síntesis relativo a la aplicación de la citada Directiva..
Por tanto, el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de información, prevista en el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/869, está fundado.
Del conjunto de consideraciones que anteceden se desprende que là República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros, y al no haber cumplido íntegramente con su obligación de información derivada del artículo 8 de la Directiva 79/869/CEE del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos de medición y a la frecuencia de los muéstreos y del análisis de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los principales motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros, y al no haber cumplido íntegramente con su obligación de información derivada del artículo 8 de la Directiva 79/869/CEE del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos de medición y a la frecuencia de los muéstreos y del análisis de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Due
Slynn
Joliét
Grévisse
Kapteyn
Kakouris
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de octubre de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.