CELEX: 62001CJ0292
Teletjenester
generelle tilladelser og individuelle tilladelser
direktiv 97/13/EF
gebyrer og afgifter for individuelle tilladelser

Ved to kendelser af 12. juni 2001, indgået til Domstolens Justitskontor den 23. juli 2001, har Consiglio di Stato i medfør
af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål, der er enslydende i de to sager, om fortolkningen af Europa-Parlamentets
og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser
for teletjenester (EFT L 117, s. 15).
Dette spørgsmål er blevet rejst under to sager anlagt af Albacom SpA (herefter »Albacom«) og Infostrada SpA (herefter »Infostrada«),
der er indehavere af tilladelser til at udøve offentlig telenetvirksomhed, til prøvelse af et fællesministerielt dekret, hvorefter
der afkræves virksomheder, som er indehavere af sådanne tilladelser, et bidrag, der beregnes som en procentsats af deres omsætning.
De fællesskabsretlige bestemmelser
Tolvte betragtning til direktiv 97/13 har følgende ordlyd:
»[...] eventuelle gebyrer eller afgifter, der pålægges virksomhederne som led i procedurer for udstedelse af tilladelser,
skal være baseret på objektive, ikke-diskriminerende og gennemsigtige kriterier«.
Artikel 6 i direktiv 97/13, der vedrører »Gebyrer og afgifter for generelle tilladelsesprocedurer«, bestemmer:
»Uden at det finansielle bidrag til opfyldelsen af forsyningspligten, jf. bilaget, herved berøres, sikrer medlemsstaterne,
at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har til formål at dække administrationsomkostningerne
i forbindelse med forvaltningen, kontrollen og håndhævelsen af den gældende ordning for generelle tilladelser. Der offentliggøres
på hensigtsmæssig vis tilstrækkeligt detaljerede og let tilgængelige oplysninger om sådanne gebyrer.«
Direktivets artikel 11, der har overskriften »Gebyrer og afgifter for individuelle tilladelser«, har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har
til formål at dække administrationsomkostningerne i forbindelse med udstedelsen, forvaltningen, kontrollen og håndhævelsen
af den gældende ordning for individuelle tilladelser. Gebyret for en individuel tilladelse skal stå i rimeligt forhold til
det ydede arbejde, og der skal på hensigtsmæssig vis offentliggøres tilstrækkeligt detaljerede og let tilgængelige oplysninger
herom.
2. Uanset stk. 1 kan medlemsstaterne, hvis der kun er knappe ressourcer, tillade, at den nationale tilsynsmyndighed pålægger
yderligere afgifter for at sikre, at sådanne ressourcer udnyttes optimalt. Disse afgifter skal være ikke-diskriminerende og
navnlig tage hensyn til behovet for at støtte udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrence.«
De nationale bestemmelser
Dekret nr. 318 af 19. september 1997 fra republikkens præsident (almindeligt tillæg til GURI nr. 221 af 22.9.1997, s. 5, herefter
»dekret nr. 318«) og dekret af 5. februar 1998 (GURI nr. 63 af 17.3.1998, s. 27), der er vedtaget med henblik på gennemførelse
af artikel 6 i dekret nr. 318, vedrører de økonomiske bidrag, som televirksomhederne pålægges som led i tilladelsesprocedurerne.
Artikel 6, stk. 5, i dekret nr. 318 bestemmer, at »det bidrag, virksomhederne skal betale for proceduren vedrørende den generelle
tilladelse, udelukkende dækker de administrative omkostninger, der er forbundet med sagsbehandlingen, kontrollen med driften
af tjenesten og med overholdelsen af de betingelser, der er fastsat med hensyn til tilladelsen«.
Artikel 6, stk. 20, i dekret nr. 318 indeholder en tilsvarende bestemmelse vedrørende bidraget i forbindelse med individuelle
tilladelser. Artiklens stk. 21 fastsætter desuden et bidrag i tilfælde af udnyttelse af knappe ressourcer.
Dekretet af 5. februar 1998 bestemmer, at indehaveren af en individuel tilladelse skal betale et bidrag til dækning af: a)
udgifterne til sagsbehandlingen og udstedelsen af tilladelsen, og at bidraget skal betales på det tidspunkt, hvor ansøgningen
indgives, b) kontrolforanstaltninger og undersøgelser (betales hvert år), c) udnyttelsen af knappe ressourcer (betales hvert
år) samt d) tildeling af numre (betales hvert år).
De foranstaltninger, der er genstand for søgsmålene i hovedsagerne, er lov nr. 448 af 23. december 1998 om finansielle bestemmelser
med henblik stabilisering og udvikling (finansloven 1999) (almindeligt tillæg til GURI nr. 302 af 29.12.1998, s. 5, herefter
»lov nr. 448«) og det fællesministerielle dekret af 21. marts 2000, som er vedtaget af Ministeriet for Statskassen, Statsbudgettet
og Økonomisk Planlægning i samråd med Ministeriet for Telekommunikation (GURI nr. 92 af 19.4.2000, s. 12, herefter »dekret
af 21. marts 2000«).
Artikel 20, stk. 2, i lov nr. 448 bestemmer:
»Der indføres et bidrag for virksomhed i forbindelse med etablering og drift af offentlige telenet, for udbydelse til offentligheden
af taletelefoni-, mobiltelefoni- og personkommunikationstjenester. Bidraget betales af koncessionshaverne til offentlige teletjenester
eller indehavere af tilladelser til etablering og drift af offentlige telenet for udbydelse til offentligheden af taletelefoni-,
mobiltelefoni- og personkommunikationstjenester.
Bidraget beregnes som en procentsats af den omsætning, der er faktureret for alle teletjenester og -ydelser i det foregående
år, dvs. 3% for 1999, 2,7% for 2000, 2,5% for 2001, 2% for 2002 og 1,5% for 2003.
For virksomheder, der har en omsætning på under 200 milliarder lire i referenceåret for beregningen af bidraget, fastsættes
den omhandlede sats til 2% til og med 2002 og til 1,5% i 2003. Disse virksomheder skal ikke betale bidrag, såfremt de har
underskud.
Bidraget betales inden 30 dage efter godkendelsen af regnskabet for det regnskabsår, som omsætningen vedrører. Den 15. december
hvert år indbetales et acontobeløb for det bidrag, der skal betales det efterfølgende år, således at acontobeløbet for 1999
udgør 70%, for 2000 85% og for 2001 og de efterfølgende år 95% af bidraget for det foregående år. For 1999 beregnes acontobeløbet
på grundlag af den forventede omsætning for det samme år, dog således at den forventede omsætning ikke kan være mindre end
omsætningen i 1998.
[...]«
Gennemførelsesbestemmelserne for betalingen af det bidrag, der er indført ved artikel 20, stk. 2, i lov nr. 448, er fastsat
i dekret af 21. marts 2000.
Hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
Albacom og Infostrada skulle indbetale et a contobeløb for det bidrag, der er omhandlet i artikel 20, stk. 2, i lov nr. 448
og i dekret af 21. marts 2000 (herefter »det omtvistede bidrag«). Den forelæggende ret har anført, at beløbet i Albacoms tilfælde
udgør 5 300 000 000 ITL. De to selskaber er af den opfattelse, at lov nr. 448 ved indførelse af det omtvistede bidrag i praksis
har genindført de koncessionsafgifter, som tidligere, da der var monopol på telekommunikationsområdet, blev opkrævet i Italien,
og at loven er i strid med fællesskabsbestemmelserne.
Hvert af selskaberne har derfor til republikkens præsident iværksat ekstraordinær rekurs med påstand om annullation af dekretet
af 21. marts 2000. Ministeriet for Statskassen, Statsbudgettet og Økonomisk Planlægning (herefter »ministeriet«) har derfor
anmodet Consiglio di Stato om en afgørelse vedrørende dekretets gyldighed.
Ifølge ministeriet udgør det omtvistede bidrag hverken en genindførelse af koncessionsafgiften eller en ny afgift, men en
form for deltagelse for de omhandlede virksomheder i de udgifter, staten direkte og indirekte afholder med henblik på forberedelserne
af de instrumenter, der er nødvendige med henblik på liberaliseringen af telekommunikationssektoren.
Consiglio di Stato har præciseret, at teletjenesterne tidligere hørte under statens monopol, og at loven derfor fastsatte,
at alle koncessionshavere skulle betale en bestemt årlig afgift til staten.
Den forelæggende ret har tilføjet, at ordningen blev ændret grundlæggende i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser,
navnlig ved Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 om ændring af direktiv 90/388/EØF for så vidt angår gennemførelse
af liberaliseringen af markederne for teletjenester (EFT L 74, s. 13), samt ved direktiv 97/13.
En første gennemførelsesforanstaltning, vedtaget i 1996, gjorde retten for hver enkelt virksomhed til at udbyde teletjenester
og til at etablere telenet, bortset fra de koncessioner, der er fastsat i lovgivningen, betinget af en administrativ tilladelse.
Den Italienske Republik vedtog efterfølgende andre foranstaltninger, herunder dekret nr. 318 og dekret af 5. februar 1998,
der navnlig omhandlede adgangen til udnyttelse af telenet for virksomheder med generelle og individuelle tilladelser for teletjenester.
Consiglio di Stato har afslutningsvis nævnt lov nr. 448 og har understreget, at selv om loven har bekræftet, at den årlige
afgift, der tidligere blev opkrævet af koncessionshaverne, ikke finder anvendelse på udbydere af offentlige teletjenester,
har lovens artikel 20, stk. 2, imidlertid indført en ny form for bidrag.
Da den forelæggende ret finder det tvivlsomt, om nævnte artikel 20, stk. 2, og dekretet af 21. marts 2000 er i overensstemmelse
med fællesskabsretten, har den udsat de to sager og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Tillægger direktiv 97/13/EF medlemsstaterne en ret til at pålægge virksomheder, der er indehavere af individuelle eller generelle
tilladelser for teletjenester, at betale økonomiske ydelser, uanset hvorledes de er betegnet, der adskiller sig fra eller
opkræves ud over dem, der i henhold til direktivet lovligt kan opkræves?«
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12. september 2001 er sagerne C-292/01 og C-293/01 blevet forenet med henblik
på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Om det præjudicielle spørgsmål
Det bemærkes indledningsvis, at hovedsagerne vedrører to virksomheder med individuelle tilladelser i den forstand, hvori udtrykket
er anvendt i direktiv 97/13, og at indlæggene for Domstolen har koncentreret sig om bestemmelserne i direktivets artikel 11,
der vedrører gebyrer og afgifter, der opkræves af virksomheder med individuelle tilladelser. Det må derfor antages, at Consiglio
di Stato nærmere bestemt ønsker oplyst, om direktivets bestemmelser og navnlig direktivets artikel 11 forbyder medlemsstaterne
at pålægge virksomheder med individuelle tilladelser for teletjenester økonomiske byrder som det omtvistede bidrag, alene
fordi virksomhederne er i besiddelse af disse tilladelser.
Det skal herved for det første undersøges, om medlemsstaterne efter artikel 11 i direktiv 97/13 eller nogen anden bestemmelse
i direktivet udtrykkeligt har ret til at pålægge de nævnte virksomheder en økonomisk byrde som det omtvistede bidrag.
Artikel 11 i direktiv 97/13 bestemmer i stk. 1, at de gebyrer, som medlemsstaterne afkræver virksomheder med individuelle
tilladelser, kun kan have til formål at dække de administrationsomkostninger, der er knyttet til det arbejde, der udføres
i forbindelse med udstedelsen af tilladelserne. Efter direktivets artikel 11, stk. 2, kan de nationale tilsynsmyndigheder
dog pålægge yderligere afgifter i tilfælde af udnyttelse af knappe ressourcer.
Ud over de gebyrer og afgifter, der er nævnt i artikel 11, og de gebyrer, som skal dække administrationsomkostningerne i forbindelse
med procedurerne for udstedelse af generelle tilladelser, og som er fastsat i artikel 6, omhandler direktiv 97/13 kun udtrykkeligt
en anden form for økonomisk byrde, nemlig det finansielle bidrag til opfyldelse af forsyningspligten, der er omhandlet i direktivets
artikel 6 og i punkt 3.2. i bilaget til direktivet.
Det er imidlertid ubestridt, at det omtvistede bidrag hverken skal dække administrationsomkostninger, der er knyttet til en
tilladelsesprocedure, eller sikre udnyttelsen af knappe ressourcer. Der er således indført andre bidrag med disse formål ved
bestemmelserne i dekret nr. 318 og dekretet af 5. februar 1998. Det er endvidere ikke blevet gjort gældende, at det omtvistede
bidrag har til formål at finansiere forsyningspligten.
Det må derfor konstateres, at et bidrag som det omtvistede ikke henhører under et af de tilfælde, der udtrykkeligt er nævnt
i artikel 6 og 11 i direktiv 97/13.
Det skal for det andet undersøges, om et sådant bidrag derfor er forbudt.
Der skal herved henvises til formålet med direktiv 97/13 og den juridiske kontekst, hvori det er blevet vedtaget.
Den italienske regering har gjort gældende, at en byrde som det omtvistede bidrag ikke er i strid med formålet med direktiv
97/13, og at den i betragtning af ordlyden af direktivets artikel 11, stk. 2, ligefrem må anses for tilladt. Da denne bestemmelse
tillader medlemsstaterne at opkræve yderligere afgifter i tilfælde af ressourceknaphed, såsom et lille antal ledige numre
eller radiofrekvenser, med henblik på at sikre en optimal udnyttelse af disse ressourcer, må det efter regeringens opfattelse
ligeledes være muligt for medlemsstaterne at pålægge yderligere byrder, der har til formål at bidrage til de investeringer,
der er foretaget, med henblik på at sikre den generelle liberalisering på telekommunikationsområdet.
I den foreliggende sag udgør det omtvistede bidrag en deltagelse i de investeringer, staten afholder med henblik på at liberalisere
telekommunikationen og på at gøre fremkomsten af nyskabende tjenester mulig. Desuden opkræves bidraget kun i en begrænset
periode og overholder de kriterier om objektivitet, ikke-diskrimination og gennemsigtighed, der er nævnt i tolvte betragtning
til direktivet.
Hertil skal det imidlertid bemærkes, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 97/13 udtrykkeligt bestemmer, at medlemsstaterne skal
sikre, at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har til formål at dække de
administrationsomkostninger, der er knyttet til det arbejde, der kræves i forbindelse med tilladelsesordningen. I forhold
til den generelle bestemmelse i dette stk. 1, tages der i artiklens stk. 2 et forbehold, som er begrænset til tilfælde af
ressourceknaphed.
Ordlyden af direktivets artikel 11, stk. 2, må derfor gives en restriktiv fortolkning, og den tillader under alle omstændigheder
ikke i sig selv en generalisering i den forstand, som den italienske regering har påberåbt sig.
Det fremgår af første, tredje og femte betragtning til direktiv 97/13, at direktivet udgør en del af de foranstaltninger,
der er truffet med henblik på fuld liberalisering af teletjenester og teleinfrastruktur fra den 1. januar 1998, og at direktiv
96/91 om liberalisering af markederne for teletjenester også hører til disse foranstaltninger. Til dette formål opstiller
direktiv 97/13 ensartede principper for tilladelsesordningerne, der skal være et betydeligt bidrag til at hjælpe nye operatører
ind på markedet.
Disse principper omhandler ikke blot reglerne vedrørende bl.a. procedurerne for udstedelse af tilladelser og indholdet af
disse, men også arten eller endog størrelsen af de økonomiske byrder, som er knyttet til disse procedurer, og som medlemsstaterne
kan pålægge virksomhederne i telekommunikationssektoren.
Som det er præciseret i tolvte betragtning til direktiv 97/13, skal disse byrder være baseret på objektive, ikke-diskriminerende
og gennemsigtige kriterier. De må endvidere ikke modvirke formålet om fuld liberalisering af markedet, der indebærer, at markedet
fuldt ud åbnes for konkurrence.
Som generaladvokaten har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, ville de ensartede principper med hensyn til de generelle
tilladelser og de individuelle tilladelser for teletjenester, som direktivet tilsigter at indføre, miste enhver virkning,
hvis medlemsstaterne frit kunne fastsætte, hvilke økonomiske byrder virksomhederne i telesektoren skulle pålægges.
Det er endvidere af betydning, at Den Italienske Republik i den første fase af gennemførelsen af de fællesskabsretlige direktiver
med henblik på liberalisering af de nationale telemarkeder ophævede det bidrag, beregnet af omsætningen, der tidligere blev
afkrævet koncessionshaverne for teletjenester. Selv om dette tidligere bidrag og det omtvistede bidrag ikke er identiske,
må det imidlertid bemærkes, at det omtvistede bidrag, som det tidligere, er en byrde, der beregnes på grundlag af omsætningen
for virksomheder med individuelle tilladelser, og at den således genindfører en økonomisk hindring for liberaliseringsprocessen.
Det må derfor fastslås, at en sådan byrde gør de gebyrer og afgifter, som medlemsstaterne udtrykkeligt er berettigede til
at opkræve i henhold til direktiv 97/13, betydelig tungere, og således skaber en væsentlig hindring for den frie udveksling
af teletjenester.
Heraf følger, at en sådan byrde er i strid med de formål, som fællesskabslovgiveren har haft for øje, og falder uden for de
ensartede principper, der er opstillet ved direktiv 97/13.
Det forelagte spørgsmål skal herefter besvares med, at bestemmelserne i direktiv 97/13 og navnlig direktivets artikel 11 forbyder
medlemsstaterne at pålægge virksomheder med individuelle tilladelser for teletjenester økonomiske byrder, som den i hovedsagerne
omhandlede, der adskiller sig fra og opkræves ud over dem, der i henhold til direktivet lovligt kan pålægges, alene fordi
virksomhederne er i besiddelse af disse tilladelser.
Sagsomkostningerne
De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke
erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale
ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Consiglio di Stato ved kendelser af 12. juni 2001, for ret:
Bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser
og individuelle tilladelser for teletjenester og navnlig direktivets artikel 11 forbyder medlemsstaterne at pålægge virksomheder
med individuelle tilladelser for teletjenester økonomiske byrder som den i hovedsagerne omhandlede, der adskiller sig fra
og opkræves ud over dem, der i henhold til direktivet lovligt kan pålægges, alene fordi virksomhederne er i besiddelse af
disse tilladelser.
Wathelet
Timmermans
La Pergola
Jann
von Bahr
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. september 2003.
R. Grass
M. Wathelet
Justitssekretær
Formand for Femte Afdeling
–
Processprog: italiensk.