CELEX: 61984CJ0023
En stats traktatbrud
prisdifferentiering for mælk

Ved stævning, indgivet til Domstolens justitskontor den 25. januar 1984, har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-traktatens artikel 169 anlagt sag med påstand om, at det statueres, at Det forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 i Rådets forordning nr. 1422/78 af 20. juni 1978 om indrømmelse af visse særrettigheder til mælkeproducentorganisationer i Det forenede Kongerige (
EFT L 171, s. 14
) og artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 1565/79 af 25. juli 1979 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1422/78 (
EFT L 188, s. 29
), idet det har tilladt mælkeafsætningskontorerne Milk Marketing Boards (herefter benævnt »MMB«), som i England og Wales samt Skotland blev oprettet ved Milk Marketing Schemes, der godkendtes af parlamentet i 1933, og i Nordirland ved Milk Marketing Scheme af 1955,
I)
at anvende to forskellige priser for sødmælk bestemt til fremstilling af smør, alt efter om smørret skulle sælges til intervention eller i store partier, eller om det skulle sælges en detail som pakkesmør, og
II)
at anvende forskellige priser for sødmælk bestemt til fremstilling af smør og fløde, alt efter hvad den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen, skulle anvendes til.
Inden sin tiltrædelse af EØF havde Det forenede Kongerige en national markedsordning for mælk, og en af de væsentligste elementer heri var den rolle, MMB indtog. MMB, hvis medlemmer var valgt af mælkeproducenterne, havde til opgave at forbedre forholdene i forbindelse med produktion og afsætning af mejeriprodukter. Alle mælkeproducenter, bortset fra dem, der solgte deres produktion en detail, afsatte deres mælk gennem MMB. MMB påtog sig til gengæld at aftage mælkeproducenternes samlede produktion med henblik på at afsætte mælken med så stor fortjeneste som mulig, hvorefter producenterne blev betalt efter en enhedspris, der blev beregnet på grundlag af den samlede fortjeneste på alle markeder.
Efter tiltrædelsen af EØF blev MMB's funktion integreret i den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, jfr. Rådets forordning nr. 804/68 (EFT 1968 I, s. 169). I denne forbindelse blev der ved Rådets forordning nr. 1421/78 af 20. juni 1978 (
EFT L 171, s. 12
), der ændrede artikel 25 i forordning nr. 804/68, skabt »mulighed for at anerkende disse ’Boards’, og i lignende situationer tilsvarende organisationer inden for rammerne af den fælles markedsordning«, idet det samtidig skulle sikres, at MMB's funktion var i overensstemmelse med fællesskabsretten, »således at traktatens almindelige grundsætninger bliver overholdt«.
Samtidig med, at der ved forordning nr. 1421/78 blev skabt hjemmel for at anerkende MMB, blev disses aktiviteter ved forordningen underlagt en række vilkår. I henhold til den nye affattelse af artikel 25 kan Rådet bemyndige en medlemsstat til under visse betingelser at meddele en organisation, som repræsenterer en vis procentdel af de mælkeproducenter, der er etableret i et bestemt område, eneret til at opkøbe den mælk, der produceres og sælges i uforarbejdet stand af producenterne i det pågældende område, ligesom en organisation kan meddeles ret til at foretage en udligning af de priser, der afregnes med producenterne, uden hensyntagen til anvendelsen af den mælk, som den enkelte producent leverer. Når Rådet giver en sådan bemyndigelse, skal det samtidig udstede almindelige bestemmelser vedrørende de pågældende organisationers udøvelse af særrettighederne. Disse almindelige bestemmelser skal navnlig give sikkerhed for, at udøvelsen af særrettighederne:
—
er forenelig med traktatens almindelige grundsætninger;
—
ikke medfører forskelsbehandling af de producenter, der sælger deres mælk til organisationen, og dem, der ønsker at købe mælk fra denne;
—
kun i det absolut nødvendige omfang påvirker konkurrencen i landbrugssektoren, og
—
ikke får til følge, at den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter kommer til at fungere mindre tilfredsstillende, navnlig med hensyn til pris- og interventionsordningen.
De almindelige bestemmelser, hvorved der skete en fastsættelse af de vilkår, som skulle gælde for udøvelsen af de særrettigheder, Det forenede Kongerige meddelte MMB, er indeholdt i Rådets forordning nr. 1422/78 af 20. juni 1978. I henhold til forordningens artikel 9, stk. 1, må prisen for den mælk, som MMB sælger til købere i senere handelsled »kun variere
a)
efter den anvendelse, køberen gør deraf,
b)
efter andre kriterier, som er opstillet i overensstemmelse med den i stk. 4 omhandlede fremgangsmåde«,
dvs. kriterier fastsat i henhold til en procedure, hvorefter spørgsmålet skal afgøres ved behandling i et paritetisk udvalg, hvor MMB og køberne af mælk er repræsenteret på lige fod. Ifølge artikel 9, stk. 2, må en differentiering efter anvendelsen ikke bevirke en konkurrencefordrejning på Det forenede Kongeriges marked mellem mejeriprodukter med oprindelse i andre medlemsstater og indenlandsk fremstillede produkter.
For at sikre, at MMB faktisk overholder disse bestemmelser, fastsættes det i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1422/78, at Det forenede Kongerige skal træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på til stadighed at kontrollere, at MMB overholder Fællesskabets principper og bestemmelser samt de særlige betingelser, som bemyndigelsen er undergivet. I henhold til artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 1565/79 af 25. juli 1979 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1422/78 skal Det forenede Kongerige fastsætte de fornødne nærmere bestemmelser til sikring af, at der til stadighed føres kontrol med, at artikel 9 i forordning nr. 1422/78 overholdes. Dette skal navnlig ske ved fastsættelse af regler om de mulige »anvendelser« af mælken, jfr. artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1422/78, og om de andre objektive kriterier, som kan tages i betragtning efter proceduren med behandlingen i det paritetiske udvalg, idet der regelmæssigt skal foretages en sammenligning af henholdsvis de priser, der på det britiske marked opnås ved første salg for de vigtigste mejeriprodukter fremstillet af mælk, som er solgt af det pågældende MMB, og de priser, der opnås for tilsvarende produkter, som importeres fra andre medlemsstater. Endelig skal Det forenede Kongerige hver måned give Kommissionen meddelelse om de laveste priser, der er registreret for henholdsvis indenlandsk fremstillede og imponerede produkter.
Med henblik på at bringe den britiske lovgivning i overensstemmelse med kravene i de fællesskabsretlige bestemmelser udstedte Det forenede Kongerige i 1981 Milk Marketing Boards (Special Conditions) Regulations, der finder anvendelse over alt i Det forenede Kongerige, samt nogle særlige Milk Marketing Scheme (Amendment) Regulations, der finder anvendelse i de forskellige områder, hvor der er et MMB. I henhold til § 66, stk. 7, i det Milk Marketing Scheme, der finder anvendelse i England og Wales, som ændret ved ovennævnte Regulations, kan MMB anvende en lang række forskellige salgspriser for mælk på grundlag af nogle af de forskellige anvendelsesmuligheder, der er for sødmælk og den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen af smør eller fløde. I henhold til § 66, stk. 8, kan prisen for den af MMB solgte mælk ligeledes differentieres på grundlag af de i bestemmelsens litra a)-f) fastsatte kriterier og endvidere »efter ministerens godkendelse på grundlag af ethvert andet objektivt kriterium« [litra g)]. Tilsvarende bestemmelser er blevet udstedt, for så vidt angår de øvrige MMB.
MMB for England og Wales, hvis praksis parterne i betragtning af dette MMB's fremherskende rolle og ligheden mellem de forskellige MMB's praksis er enige om at henholde sig til, var af den opfattelse, at det med hjemmel i denne lovgivning kunne lade prisen for sødmælk variere, i første række på grundlag af, om mælken var bestemt til fremstilling af smør til salg i store partier eller til fremstilling af smør, der skulle sælges som pakkesmør, og i anden række på grundlag af, om den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med forarbejdningen af sødmælken, var bestemt til fremstilling af skummetmælkspulver, til fremstilling af foder eller til andre formål.
Kommissionen har gjort gældende, at anvendelsen af to forskellige priser for mælk bestemt til fremstilling af smør og prisdifferentieringen på grundlag af anvendelsen af den som biprodukt fremstillede skummetmælk har været i strid med de vilkår, der er fastsat i forordningerne nr. 1422/78 og nr. 1565/79.
Det forenede Kongerige har gjort gældende, at den omtvistede ordning har været i fuld overensstemmelse med fællesskabsretten, og anfører, at dens nylige ophævelse udelukkende har været begrundet i kommercielle hensyn, der intet har at gøre med nogen tvivl med hensyn til ordningens forenelighed med de fællesskabsretlige regler. Det gøres på denne baggrund gældende, at Det forenede Kongerige på ingen måde ved at tillade den omhandlede praksis har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1422/78 og artikel 6 i forordning nr. 1565/79.
Den franske Republiks regering, der har interveneret til støtte for Kommissionens påstande, har heroverfor gjort gældende, at den af MMB anvendte praksis savner hjemmel i fællesskabsforordningerne, og at denne praksis endvidere har medført en meget alvorlig fordrejning af konkurrencevilkårene.
Anbringender med karakter af formalitetsindsigelser fremsat af Det forenede Kongerige
Det forenede Kongerige har fremsat nogle anbringender med karakter af formalitetsindsigelser, hvorved det gøres gældende at:
a)
det anlagte traktatbrudssøgsmål ikke er på sin plads, idet Kommissionen burde have stillet forslag om ændringer i de fællesskabsretlige bestemmelser eller anvendt den såkaldte forvaltningskomitéprocedure i stedet for at indlede en traktatbrudsprocedure ;
b)
at Kommissionen har støttet sig på rent teoretiske argumenter uden at foretage nogen undersøgelse af de relevante faktiske omstændigheder, selv om sagen netop forudsætter en vurdering af faktum, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger nogen »fordrejning« på markedet.
Hvad for det første angår det under b) anførte, bemærkes, at det pågældende anbringende først vil kunne vurderes i forbindelse med gennemgangen af sagens realitet.
Hvad angår det under a) anførte, gør Det forenede Kongerige gældende, at Kommissionen siden slutningen af 1978 var bekendt med, at der blev gennemført en prisdifferentiering for mælk, og at den på trods heraf ved forordning nr. 1565/79 godkendte, at der blev indrømmet MMB særrettigheder, hvorfor Kommissionen, såfremt den herefter ønskede at rejse prisdifferentieringen som et problem, burde have udstedt »yderligere generelle gennemførelsesbestemmelser eller [vedtaget] særlige beslutninger« i medfør af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1565/79. Det anføres endvidere, at Kommissionen i stedet for at anlægge traktatbrudssag først i medfør af artikel 9, stk. 5, i forordning nr. 1422/78 burde have ladet »forvaltningskomiteen for mælk og mejeriprodukter gennemgå [de omhandlede priser] i overensstemmelse med artikel 31 i forordning (EØF) nr. 804/68«.
Kommissionen har heroverfor anført, at den af den britiske regering anbefalede fremgangsmåde ville indebære en ændring af fællesskabslovgivningen, mens den egentlige genstand for denne sag er, at en medlemsstat har gennemført den pågældende fællesskabslovgivning forkert, idet Kommissionen på denne baggrund fastholder, at en gennemførelse af proceduren efter artikel 169 fuldt ud er på sin plads med henblik på at få statueret, at der er sket et sådant traktatbrud.
Kommissionen har fra starten stillet sig forbeholden med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en differentieret prisordning er i overensstemmelse med fællesskabsretten, idet den f. eks. i en skrivelse af 13. juli 1979 fra generaldirektøren for landbrug til den britiske minister for landbrug, fiskeri og fødevarer anførte, at »en prisdifferentieringsordning ville være forenelig med bestemmelsen i forordning [nr. 1422/78], såfremt den ikke forhindrede den fælles markedsordnings mekanismer, herunder navnlig interventionsordningen, i at fungere efter hensigten. Såfremt en differentieret prisordning imidlertid har en sådan indvirkning på disse mekanismer og ikke er neutral, vil den stride mod denne bestemmelse«. Man kan derfor ikke hævde, at Kommissionen principielt har accepteret, at enhver form for prisdifferentiering er forenelig med fællesskabsretten.
Noget sådant kan heller ikke udledes af, at Kommissionen ikke har forsøgt at få ophævet den til Det forenede Kongerige givne bemyndigelse under henvisning til, at betingelserne i forordning nr. 1422/78 ikke var opfyldt. Det fremgår således af hændelsesforløbet, at Kommissionen ikke har haft noget ønske om at anfægte hele MMB-ordningen — hvis fordele for forbrugerne ikke bestrides — på grund af en tilsidesættelse af de fællesskabsretlige bestemmelser, som den britiske regering kunne bringe til ophør uden at ophæve ordningen som sådan.
Hvad angår spørgsmålet om en gennemgang af de britiske priser i forvaltningskomiteen for mælk og mejeriprodukter, fremgår det af sagen, at der i hvert fald én gang er sket en sådan. Det bemærkes endvidere, at der må gives Kommissionen medhold i, at det ikke ved en sådan gennemgang kan afgøres, om en medlemsstat har gennemført fællesskabslovgivningen forkert.
Det må herefter lægges til grund, at der intet har været til hinder for, at Kommissionen indledte proceduren i henhold til artikel 169.
Den under I angivne påstand
Det forenede Kongeriges påstand om afvisning fra realitetsbehandling af Kommissionens første anbringende i sagen
Det forenede Kongeriges regering har endvidere nedlagt påstand om afvisning fra realitetsbehandling af Kommissionens første anbringende til støtte for den under I angivne påstand, hvorved Kommissionen gør gældende, at prisdifferentieringen for sødmælk på grundlag af, om det heraf fremstillede smør skulle sælges som smør i store partier eller som pakkesmør, strider mod artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1422/78. Det anføres nærmere, at dette anbringende ikke kan tages i betragtning, idet Kommissionen hverken i korrespondancen med de britiske myndigheder vedrørende spørgsmålet om prisdifferentieringen for mælk eller i den begrundede udtalelse af 10. juni 1983 har anført, at prisdifferentieringen for mælk på grundlag af de af MMB anvendte kriterier
i sig selv
skulle stride mod de fællesskabsretlige bestemmelser, dvs. uden at det i denne forbindelse var nødvendigt at undersøge, om ordningen medførte en konkurrencefordrejning, eller om den forhindrede den fælles markedsordnings støtteordninger i at fungere efter hensigten.
Kommissionen har heroverfor anført, at den allerede i en skrivelse af 18. september 1980 til Det forenede Kongeriges faste repræsentation ved De europæiske Fællesskaber gjorde gældende, at de af MMB i forbindelse med den differentierede prisordning for sødmælk anvendte kriterier var i strid med artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1422/78, idet dette blev gentaget i en skrivelse af 10. juni 1982 til Det forenede Kongeriges udenrigsminister og i den begrundede udtalelse af 10. juni 1983. Det i stævningen angivne anbringende er derfor blot udtryk for en præcisering af det oprindelige klagepunkt, hvorfor det må kunne tages i betragtning under sagen.
Det bemærkes herom indledningsvis, at Kommissionen i åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse ikke som i stævningen udtrykkeligt gjorde gældende, at prisdifferentieringen for mælk — på grundlag af om denne var bestemt til fremstilling af smør til salg i store partier eller til fremstilling af pakkesmør — allerede i sig selv skulle være udtryk for en tilsidesættelse af artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1422/78, uanset hvilke følger en sådan ordning måtte kunne få for den måde, den fælles markedsordning fungerer på.
Det må imidlertid endvidere tages i betragtning, at Kommissionen allerede i den nævnte skrivelse af 18. september 1980 anførte, at en bestemmelse, hvorefter MMB blev bemyndiget til at fastsætte forskellige priser for sødmælk, således at der blev taget hensyn til, om det færdige produkt skulle sælges på deţ frie marked eller til interventionsorganet, udmærket kunne være en foranstaltning, der forhindrede den fælles markedsordning i at fungere efter hensigten, idet det tillige anførtes, at »herudover kan det ikke i almindelighed anses for et objektivt kriterium at lægge vægt på, hvem den senere køber af det færdige produkt (interventionsorgan eller privat erhvervsdrivende) er«. Det fremgår af skrivelsen, at Kommissionen allerede på dette tidspunkt gav udtryk for den opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt et i forbindelse med en prisdifferentiering anvendt kriterium er foreneligt med de fællesskabsretlige bestemmelser, vil kunne bedømmes, uden at det er nødvendigt at undersøge de følger, prisdifferentieringen får for den fælles markedsordnings funktion.
I åbningsskrivelsen anførte Kommissionen ikke alene, at den differentierede prisordning for mælk måtte anses for ulovlig, fordi den forhindrede den fælles markedsordning i at fungere efter hensigten, men gjorde endvidere gældende, at ordningen stred mod artikel 9, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1422/78. Disse klagepunkter blev gentaget i den begrundede udtalelse. Det bemærkes endvidere, at selv om det i artikel 9, stk. 2, er fastsat, at en prisdifferentiering efter anvendelsen ikke må bevirke en konkurrencefordrejning, opstiller stk. 1 blot den generelle regel, at priserne for mælk kun må variere efter den anvendelse, køberen »gør deraf«.
Herefter kan det ikke anses for godtgjort af den britiske regering, at Kommissionen ved den præcisering af de under den administrative procedure fremsatte klagepunkter, der er sket i stævningen, har udvidet sagens genstand. Formalitetsindsigelsen kan herefter ikke tages til følge.
Realiteten
Kommissionen har gjort gældende, at der ikke ved begrebet »anvendelse« af mælken kan forstås andet end den anvendelse, som køberen agter at gøre af den hos MMB købte mælk, her nærmere bestemt fremstilling af smør, hvorimod »anvendelse« af mælken i henhold til artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1422/78 efter den britiske ordning er blevet forstået på den måde, at der er tale om den anvendelse, der gøres af et følgeprodukt, nemlig smør.
Det forenede Kongerige har heroverfor gjort gældende, at der ved begrebet »anvendelse« i virkeligheden er tænkt på det marked, hvor det endelige produkt skal sælges, og at prisdifferentieringen har været tilstrækkeligt begrundet i, at der består to forskellige markeder for smør, nemlig markedet for smør i store partier og markedet for pakkesmør.
Da der ikke foreligger nogen definition af begrebet »anvendelse«, må indholdet heraf fastlægges på grundlag af en fortolkning af den retsakt, hvori begrebet optræder.
For det første fremgår det allerede af ordlyden af artikel 9, stk. 1, at denne bestemmelse hviler på et enhedsprisprincip (»Priserne er de samme for samtlige berørte købere«), hvilket da også er i overensstemmelse med det grundlæggende princip om enhedspriser, der gælder i forbindelse med den fælles markedsordning, idet priserne ifølge bestemmelsen kun som en undtagelse til denne generelle regel kan differentieres.
Undtagelsen omfatter kun prisdifferentiering »efter den anvendelse, køberen gør« af den af MMB solgte mælk. Selv om den anvendelse, som køberen gør af mælken, kan bestå i, at den forarbejdes til smør, kan der ikke med begrebet være tænkt på, hvorledes det således fremstillede smør senere emballeres, bringes på markedet eller sælges. En sådan udvidelse af begrebet »anvendelse« ville kunne medføre, at der ikke alene kunne blive tale om den anvendelse, som køberen gør af mælken i form af fremstilling af smør, men også om den anvendelse, som en erhvervsdrivende i et senere handelsled gør af smørret.
Når henses til, at der ifølge artikel 9 i forordning nr. 1422/78 kun undtagelsesvis kan gennemføres en prisdifferentiering, og i betragtning af den klare affattelse af bestemmelsen, kan denne ikke som hævdet af den britiske regering antages at indeholde hjemmel til at gennemføre en prisdifferentiering på grundlag af, hvilket marked smørret som endeligt produkt afsættes på.
Der må herefter anlægges en snæver fortolkning af begrebet »anvendelse« i artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1422/78, og der kan ved begrebet derfor kun forstås den anvendelse, der gøres af mælken, og ikke den anvendelse, der gøres af det forarbejdede produkt, f. eks. smør.
Den britiske regering har endvidere gjort gældende, at selv om det lægges til grund, at den omhandlede prisdifferentieringsordning for mælk ikke er blevet fastsat i overensstemmelse med bestemmelsen i artikel 9, stk. 1, litra a), må den antages at have hjemmel i artikel 9, stk. 1, litra b), hvorefter priserne kan differentieres »efter andre kriterier, som er opstillet i overensstemmelse med den i stk. 4 omhandlede fremgangsmåde«, dvs. efter forhandlinger, hvor det pågældende MMB og dets købere af mælk har været repræsenteret på lige fod. Det anføres, at der er blevet anvendt objektive kriterier, nærmere bestemt omkostningerne i forbindelse med henholdsvis salg af smør i store partier og salg af pakkesmør, samt de forskellige priser, der kan opnås for smør på de pågældende to markeder.
Kommissionen har indledningsvis anført, at den ikke er bekendt med, at der skulle være blevet fastsat nogen nye kriterier for en prisdifferentiering på grundlag af proceduren i henhold til artikel 9, stk. 4. Det anføres endvidere, at selv om dette havde været tilfældet, ville en prisdifferentiering for mælk på grundlag af, om det af mælken fremstillede smør er bestemt til salg en detail eller salg til intervention, under alle omstændigheder ikke kunne anses som et objektivt kriterium i den i den nævnte bestemmelse forudsatte betydning, når henses til, at de objektive kriterier, der er opstillet i § 66, stk. 8, litra a)-f), i Milk Marketing Scheme, som ændret i 1981 — såsom størrelsen af mælkeleverancerne, mælkens betegnelse og kvalitet og det sted, hvor mælken produceres, forarbejdes eller leveres — alle er kriterier, som vedrører selve mælken og ikke på nogen måde det marked, hvor det af mælken fremstillede produkt skal afsættes.
Det bemærkes, at den britiske regering hverken under skriftvekslingen eller den mundtlige forhandling har godtgjort, at den omhandlede prisdifferentieringsordning som hævdet er blevet indført i overensstemmelse med proceduren med behandling i det paritetiske udvalg. Ser man helt bort fra spørgsmålet om de i § 66, stk. 8, litra a)-f), fastsaue kriterier, og selv om det antages, at det paritetiske udvalg kan tage ethvert andet objektivt kriterium i betragtning, jfr. litra g), må det konstateres, at den britiske regering i sit svar på et spørgsmål fra Domstolen om, »hvorvidt, og i bekræftende fald hvornår, proceduren med behandling i det paritetiske udvalg er blevet anvendt med henblik på at fastsætte nye objektive kriterier«, blot har anført, at »fastsættelsen af en enhedspris for smørfedt i mælk til fremstilling af smør har gjort det overflødigt for det paritetiske udvalg at fastsætte nye objektive kriterier«.
Herefter, og uden at det i denne forbindelse er nødvendigt at gå nærmere ind på spørgsmålet om, hvorvidt det af MMB anvendte kriterium måtte kunne anses for objektivt efter de fællesskabsretlige bestemmelser, må det fastslås, at kriteriet ikke er blevet fastsat i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, litra b).
Den britiske regering har herudover gjort gældende, at en manglende overholdelse af artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1422/78 ikke
i sig selv
kan anses som en tilsidesættelse af fællesskabsretten, når der ikke derved er sket nogen konkurrencefordrejning eller forskelsbehandling eller opstillet nogen hindringer for, at den fælles markedsordning kan fungere efter hensigten. Til støtte herfor har den britiske regering henvist til visse udtalelser fra Kommissionens tjenestegrene og til artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1565/79. Der henvises tillige til artikel 9, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1422/78, hvori det er fastsat, henholdsvis at en prisdifferentiering efter anvendelsen ikke må bevirke en konkurrencefordrejning på det britiske marked mellem mejeriprodukter med oprindelse i andre medlemsstater og indenlandsk fremstillede produkter, og at MMB ikke må sælge mælk til en lavere pris end den, der svarer til den laveste pris på markedet i Det forenede Kongerige for det pågældende mejeriprodukt, når det importeres, idet det gøres gældende, at såfremt disse bestemmelser er blevet overholdt, således som den britiske regering mener at kunne godtgøre, må det være uden betydning, at artikel 9, stk. 1, ikke er blevet iagttaget.
Kommissionen har bestridt, at dens tjenestegrene nogensinde skulle have givet udtryk for den opfattelse, at en manglende overholdelse af artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1422/78 kun ville udgøre en tilsidesættelse af fællesskabsretten, såfremt forholdet forhindrede den fælles markedsordning i at fungere efter hensigten. Hvad angår artikel 9, stk. 2 og 3, gøres det endvidere gældende, at det af den britiske regering anførte under alle omstændigheder ikke kan lægges til grund, allerede fordi de britiske myndigheder ikke har kunnet godtgøre, at den omstændighed, at det på flere tidspunkter efter februar 1982 kunne konstateres, at den laveste pris for britisk fremstillet smør var lavere end den laveste pris for importeret smør, var uden sammenhæng med den af MMB gennemførte prisdifferentiering for mælk.
Det fremgår af sagen, at der må gives Det forenede Kongeriges regering medhold i, at Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med sine mundtlige og skriftlige kontakter med de britiske myndigheder ikke altid har givet udtryk for en entydig opfattelse. Det fremgår imidlertid også, at der ikke over for de britiske myndigheder blev afgivet nogen forsikringer, der kunne lede til den antagelse, at den bemyndigelse, der blev givet dem ved forordning nr. 1422/78, havde den store rækkevidde, som den britiske regering nu vil tillægge den.
Hvad angår artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1565/79, hvorefter »differentiering af salgsprisen efter mælkens anvendelse eller efter andre objektive kriterier [kun] udelukkes..., såfremt det kan føre til diskrimination mellem køberne af mælken, og såfremt det hindrer markedsordningen, særlig interventionssystemet og Fællesskabets støtteordninger, i at fungere efter hensigten«, bemærkes, at det om bestemmelsen anførte er udtryk for en meget udvidende fortolkning af denne, således at en prisdifferentiering for mælk kun skulle være udelukket — selv når anvendelsen eller andre objektive kriterier ikke lægges til grund herfor — såfremt det godtgøres, at der består en risiko for forskelsbehandling eller konkurrencefordrejning. En sådan fortolkning er imidlertid åbenbart i strid med den ordning, der fremgår af det samlede fællesskabsretlige regelsæt, som giver hjemmel for MMB's virksomhed, og som er kendetegnet ved, at der skal føres et meget indgående tilsyn med denne virksomhed. Når henses til denne ordning, må det herefter antages, at det er udelukket at gennemføre en prisdifferentiering, når denne må antages at medføre risiko for konkurrencefordrejning eller forskelsbehandling, hvilket også gælder, selv om prisdifferentieringen er i overensstemmelse med kriterier vedrørende anvendelsen eller andre objektive kriterier, som ellers principielt i sig selv skulle give sikkerhed for, at prisdifferentieringen er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
Hvad angår artikel 9, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1422/78, er det ufornødent at undersøge det herom anførte, for så vidt det er blevet fastslået, at en manglende overholdelse af stk. 1
i sig selv
er udtryk for en tilsidesættelse af fællesskabsretten.
Det må herefter lægges til grund, at Det forenede Kongerige ved at tillade MMB at anvende forskellige priser for sødmælk, alt efter om det af den solgte mælk fremstillede smør skulle sælges i store partier eller som pakkesmør, har tilsidesat sine forpligtelser efter de omhandlede fællesskabsretlige bestemmelser.
Den under II angivne påstand
Ved Kommissionens anden påstand i sagen gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1565/79, hvorefter »differentiering af salgsprisen efter mælkens anvendelse eller efter andre objektive kriterier [kun er udelukket], såfremt det kan føre til diskrimination mellem køberne af mælken, og såfremt det hindrer markedsordningen, særlig interventionssystemet og Fællesskabets støtteordninger, i at fungere efter hensigten«. Kommissionen gør herved gældende, at den gennemførte prisdifferentiering for sødmælk på grundlag af anvendelsen af den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen af smør eller fløde, har været en hindring for, at Fællesskabets støtteordninger kunne fungere efter hensigten.
Kommissionens første anbringende til støtte for påstanden er, at fastsættelsen af en højere pris for sødmælk, når den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen, anvendes til foderbrug, end når skummetmælken forarbejdes til skummetmælkspulver, nedsætter gennemslagskraften af den støtte til skummetmælk bestemt til foderbrug, der ydes i henhold til Rådets forordning nr. 986/68 af 15. juli 1968 (EFT 1968 I, s. 250), Kommissionens forordning nr. 1105/68 af 27. juli 1968 (EFT 1968 II, s. 375) og Kommissionens forordning nr. 2793/77 af 15. december 1977 (
EFT L 321, s. 30
).
Kommissionens andet anbringende er, at fastsættelsen af en højere pris for sødmælk, når den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen, skal forarbejdes til kasein og kaseinater, end når skummetmælken forarbejdes til skummetmælkspulver, nedsætter gennemslagskraften af den støtte, der i henhold til Rådets forordning nr. 987/68 af 15. juli 1968 (EFT 1968 I, s. 252) ydes til skummetmælk, der forarbejdes til kasein og kaseinater.
Det forenede Kongeriges påstand om afvisning fra realitetsbehandling af Kommissionens andet anbringende
Det forenede Kongeriges regering har nedlagt påstand om afvisning fra realitetsbehandling af anbringendet om, at den pågældende prisdifferentiering har været en hindring for, at støtteordningen til skummetmælk, der forarbejdes til kasein og kaseinater, kunne fungere efter hensigten, idet det anføres, at Kommissionen ikke har rejst dette spørgsmål før sagens anlæg.
Kommissionen har heroverfor anført, at den i åbningsskrivelsen til Det forenede Kongerige af 10. juni 1982 og derefter i den begrundede udtalelse af 10. juni 1983 generelt har omtalt spørgsmålet om Fællesskabets støtteordninger, hvorfor den britiske regering ikke kan påberåbe sig det forhold, at kun visse støtteordninger er blevet nævnt som eksempler, mens andre ikke er blevet omtalt.
Herom bemærkes, at selv om den nævnte skrivelse af 10. juni 1982 og den begrundede udtalelse af 10. juni 1983 ganske vist indeholder visse generelle bemærkninger, som vil kunne gælde for alle Fællesskabets støtteordninger vedrørende skummetmælk, må det konstateres, at Kommissionen ikke på noget tidspunkt før sagens anlæg — end ikke indirekte — har givet udtryk for noget, hvoraf det fremgik, at den var af den opfattelse, at prisdifferentieringen også var en hindring for, at Fællesskabets støtteordning til skummetmælk bestemt til fremstilling af kasein og kaseinater kunne fungere efter hensigten.
Det må herefter lægges til grund, at Kommissionen først ved sagens anlæg har gjort det andet anbringende gældende, hvorfor dette ikke vil kunne tages i betragtning.
Realiteten, for så vidt angår det første anbringende
Kommissionen har under henvisning til de seneste prisoplysninger, som Det forenede Kongerige meddelte den før sagens anlæg i september 1983, anført, at priserne for sødmælk blev fastsat højere i de tilfælde, hvor den som biprodukt udvundne skummetmælk blev anvendt i landbrugsbedrifter, end når skummetmælken blev forarbejdet til skummetmælkspulver. Prisforskellen, der svingede mellem 0,83 og 0,89 ECU/100 kg, alt efter anvendelsen af smørfedtindholdet, repræsenterede 14,6% af støtten til skummetmælk bestemt til kalvefoder og 9,8% af støtten til skummetmælk bestemt til svine- og fjerkræfoder, idet disse to former for støtte i september 1983 udgjorde henholdsvis 6,10 og 9,10 ECU/100 kg.
Under henvisning til disse angivelser anfører Kommissionen, at fællesskabsstøttens reelle størrelse derved blev nedsat, idet købere af sødmælk, der skulle anvende skummetmælken til foderbrug, blev tvunget til at betale en højere pris for sødmælken end den, de skulle have betalt, såfremt de i stedet ville forarbejde skummetmælken til skummetmælkspulver. Dette formindskede støttens gennemslagskraft, fordi køberne af sødmælk derved i mindre omfang anvendte skummetmælken til brug i landbrugsbedrifterne, end de ellers ville have gjort, således at der skete en stigning i den mængde, der blev forarbejdet til skummetmælkspulver.
Det forenede Kongeriges regering har erkendt, at skummetmælk i Storbritannien næsten udelukkende anvendes som svinefoder, således at skummetmælk praktisk taget ikke benyttes som kalve- og fjerkræfoder. Den britiske regering erkender endvidere, at »værdien af skummetmælk, der anvendes i landbrugsbedrifterne, er 0,89 ECU/100 kg højere end værdien af skummetmælk, der forarbejdes til skummetmælkspulver, idet den pris, svineavlerne er villige til at betale for skummetmælk, der anvendes i landbrugsbedrifterne (i forhold til konkurrerende foderstoffer), indebærer — efter at omkostningerne er blevet fratrukket — en større fortjeneste for mælkeproducenterne end markedsprisen for skummetmælkspulver, fratrukket omkostningerne til tørring«.
Det bemærkes, at støtten til skummetmælk bestemt til foderbrug — således som det fremgår af anden betragtning til forordning nr. 986/68 — har til formål at sikre en så lav salgspris som muligt, for derved at tilskynde til en større anvendelse af skummetmælk som foder.
Kommissionen har med rette anført, at målet med denne støtte kan føres ud i livet ved, at skummetmælken sælges til brugerne til den lavest mulige pris, dvs. til en lavere pris end den, der ville kunne opnås, såfremt der ikke var nogen fællesskabsstøtte, og i hvert fald til en pris, der ikke er højere end prisen for skummetmælk, der anvendes til andre formål.
Det fremgår af det af den britiske regering i sagen anførte, at det paritetiske udvalg imidlertid har fastsat prisen for skummetmælk bestemt til foderbrug under hensyntagen til den højeste pris, som avlerne, herunder navnlig svineavlerne, var villige til at betale, når henses til prisen for konkurrerende foderstoffer.
Den britiske regering må således antages selv at erkende, at den i Det forenede Kongerige gennemførte ordning har forhindret, at målet med fællesskabsstøtten, nemlig at sikre »en så lav salgspris som muligt« for skummetmælk bestemt til foderbrug, har kunnet føres ud i livet. Fællesskabsstøttens funktion under ordningen har således ikke været andet eller mere end den, at mejerierne har kunnet sælge skummetmælk — ikke til den lavest mulige pris — men til den højeste pris, som avlerne har været villige til at betale, når henses til prisen for konkurrerende foderstoffer.
Det må herefter lægges til grund, at det fald i priserne for skummetmælk, der ville være indtruffet, såfremt den britiske prisfastsættelsesordning for mælk havde været af en sådan art, at fællesskabsstøtten kunne få fuld gennemslagskraft, ville have gjort det mere fordelagtigt at anvende skummetmælk fremfor konkurrerende foderstoffer, hvorfor forbruget af skummetmælk ville være steget. Det bemærkes herved, at den britiske regering, således som det fremgår af Kommissionens svar af 6. september 1985 på et spørgsmål fra Domstolen, har stillet forslag om, at der for produktionsåret 1985/1986 blev fastsat »en særlig og højere pris for mælk, der anvendes til formål, hvortil der ikke er knyttet nogen støtte«, og at der fortsat i dette produktionsår skulle anvendes »en enhedspris for skummetmælk, som bør svare til prisen for skummetmælkspulver, der anvendes til formål omfattet af en af støtte- og interventionsordningerne«. Den britiske regering må derved indirekte antages at have erkendt, at fastsættelsen af en højere pris for et produkt, der blev anvendt til et af en støtteordning omfattet formål, var i strid med de gældende bestemmelser.
Det må herefter fastslås, at fastsættelsen af en højere pris for skummetmælk til foderbrug udgør en hindring for, at Fællesskabets støtteordninger, der har til formål at fremme anvendelsen af dette produkt, kan fungere efter hensigten.
Det følger heraf, at en prisdifferentiering for sødmælk, alt efter om den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen af smør og fløde, er bestemt til foderbrug eller skal forarbejdes til skummetmælkspulver, må anses for uforenelig med fællesskabsretten.
Det må herefter lægges til grund, at Det forenede Kongerige ved at tillade Milk Marketing Boards
I)
at anvende to forskellige priser for sødmælk bestemt til fremstilling af smør, alt efter om smørret skulle sælges til intervention eller i store partier, eller om det skulle sælges en detail som pakkesmør, og
II)
at anvende forskellige priser for sødmælk bestemt til fremstilling af smør og fløde, alt efter om den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen, skulle anvendes til foderbrug eller forarbejdes til skummetmælkspulver,
har til tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 i Rådets forordning nr. 1422/78 af 20. juni 1978 og artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 1565/79 af 25. juli 1979.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Det forenede Kongerige har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagens omkostninger, herunder de omkostninger, som intervenienten, Den franske Republik, har afholdt, idet den har nedlagt påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN

1)
Ved at tillade Milk Marketing Boards
I)
at anvende to forskellige priser for sødmælk bestemt til fremstilling af smør, alt efter om smørret skulle sælges til intervention eller i store partier, eller om det skulle sælges en detail som pakkesmør, og
II)
at anvende forskellige priser for sødmælk bestemt til fremstilling af smør og fløde, alt efter om den skummetmælk, der er et biprodukt i forbindelse med fremstillingen, skulle anvendes til foderbrug eller forarbejdes til skummetmælkspulver,
har Det forenede Kongerige tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 i Rådets forordning nr. 1422/78 af 20. juni 1978 og artikel 6 i Kommissionens forordnine nr. 1565/79 af 25. ¡uli 1979.

2)
Det forenede Kongerige betaler sagens omkostninger, herunder de omkostninger, som intervenienten, Den franske Republik, har afholdt.

Mackenzie Stuart
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliét
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 2. december 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Processprog: Engelsk.