CELEX: 62000CJ0053
Staatssteun
Belastingvoordeel voor bepaalde ondernemingen
Groothandelaars-distributeurs

Overwegingen van het arrest
1 Bij vonnis van 11 januari 2000, ingekomen bij het Hof op 21 februari daaraanvolgend, heeft het Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil het Hof krachtens artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG), 90, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 86, lid 2, EG) en 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG).
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een door de vennootschap Ferring SA (hierna: Ferring") bij het Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil ingesteld beroep tot terugbetaling van de heffing op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen die zij aan de Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Centraal bureau van de socialezekerheidsorganen; hierna: ACOSS") had betaald.
Toepasselijke bepalingen
De gemeenschapsregeling
3 In de laatste overweging van de considerans van richtlijn 92/25/EEG van de Raad van 31 maart 1992 betreffende de groothandel in geneesmiddelen voor menselijk gebruik (PB L 113, blz. 1) is eraan herinnerd, dat sommige lidstaten bepaalde verplichtingen inzake openbare dienstverlening opleggen aan groothandelaars die geneesmiddelen leveren aan apothekers en aan personen die gemachtigd zijn geneesmiddelen aan het publiek af te leveren, dat deze lidstaten die verplichtingen moeten kunnen toepassen ten aanzien van de op hun grondgebied gevestigde groothandelaars, en dat zij die verplichtingen ook moeten kunnen toepassen ten aanzien van groothandelaars uit andere lidstaten, op voorwaarde dat zij hun geen strengere verplichtingen opleggen dan aan hun eigen groothandelaars en voorzover deze verplichtingen omwille van de bescherming van de volksgezondheid als gerechtvaardigd kunnen worden beschouwd en in verhouding staan tot het doel van deze bescherming.
4 Artikel 1, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 92/25 preciseert, dat daarin onder de verplichting inzake openbare dienstverlening" wordt verstaan de aan groothandelaars opgelegde verplichting om permanent over een assortiment geneesmiddelen te beschikken waarmee in de behoeften van een bepaald geografisch gebied kan worden voorzien en in dit gehele gebied de gevraagde producten zeer snel te leveren".
De nationale regeling
5 Volgens artikel R. 5106, 5° , van de Code de la santé publique wordt onder een groothandelaar-distributeur" verstaan elke onderneming die zich toelegt op de aankoop en opslag van andere dan voor onderzoek op de mens bestemde geneesmiddelen met het oog op de groothandelsdistributie daarvan in ongewijzigde staat".
6 Het ministerieel besluit van 3 oktober 1962 betreffende de verplichtingen van de groothandelaars-distributeurs inzake de voorziening van de apotheken met geneesmiddelen (JORF van 12 oktober 1962, blz. 9999), dat tot en met februari 1998 van kracht was, bepaalde met name:
Artikel 1 - Elke in artikel R. 5115-6, vierde alinea, van de Code de la santé publique bedoelde vestiging van een groothandel in farmaceutische producten evenals de filialen ervan moeten permanent over een voorraad specialiteiten beschikken waarmee kan worden voorzien in het maandelijkse verbruik van de tot hun normale afnemers behorende apotheken in hun distributiegebied.
Deze voorraad geneesmiddelen moet van dien aard zijn dat hij een ,assortiment specialiteiten vormt dat minstens twee derde van de aanbiedingsvormen van werkelijk geëxploiteerde specialiteiten omvat, terwijl de waarde ervan overeenstemt met de gemiddelde maandomzet van het voorgaande jaar.
Artikel 2 - Elke vestiging van een groothandel in farmaceutische producten evenals de filialen ervan moeten elke tot hun normale afnemers behorende apotheek in hun distributiegebied elke geëxploiteerde specialiteit kunnen leveren, alsmede binnen de 24 uur na ontvangst van de bestelling elke specialiteit uit hun ,assortiment.
Zij moeten toezien op hun voorziening met specialiteiten teneinde uitputting van de voorraad te voorkomen.
Artikel 3 - Het in artikel 2 bedoelde gebied omvat het geografische gebied waarin de voor een vestiging van een groothandel in farmaceutische producten of voor een filiaal ervan verantwoordelijke apotheker heeft verklaard zijn activiteit uit te oefenen. [...]"
7 Deze regeling is met name bij decreet nr. 98-79 van 11 februari 1998 betreffende de farmaceutische vestigingen en tot wijziging van de Code de la santé publique (JORF van 13 februari 1998, blz. 2287) gewijzigd. Artikel R. 5115-13 van de Code de la santé publique, zoals gewijzigd bij dit decreet, bepaalt:
[...]
In haar distributiegebied komt de vestiging de volgende verplichtingen inzake openbare dienstverlening na:
1° Zij beschikt over een assortiment geneesmiddelen dat ten minste negen tiende van de in Frankrijk werkelijk geëxploiteerde aanbiedingsvormen omvat;
2° Zij moet in staat zijn:
a) te allen tijde te voorzien in het verbruik van haar normale afnemers gedurende ten minste twee weken;
b) binnen 24 uur na ontvangst van de bestelling elk geneesmiddel uit haar assortiment te leveren;
c) elk geneesmiddel te leveren, evenals, ingeval zij de distributie daarvan verzorgt onder de voorwaarden van artikel R. 5108-1, elk ander in artikel L. 512 bedoeld product, voorwerp of artikel te leveren, alsmede elke in artikel L. 511-1, 4° , bedoeld en in Frankrijk geëxploiteerde samenstellende stof, aan elke apotheek die daarom verzoekt.
[...]"
8 Artikel 12 van wet nr. 97-1164 van 19 december 1997 inzake de financiering van de sociale zekerheid voor 1998 (JORF van 23 december 1997, blz. 18635), waarbij artikel L. 245-6-1 in de Code de la sécurité sociale is opgenomen, voert een bijdrage in van 2,5 %, die wordt geheven over de in Frankrijk door de farmaceutische laboratoria vóór belasting behaalde omzet bij apotheken, ziekenfondsapotheken en mijnwerkersfondsapotheken, uit hoofde van de groothandelsverkoop van farmaceutische specialiteiten. Deze bijdrage wordt aangeduid als heffing op de rechtstreekse verkoop".
9 De Franse Conseil constitutionnel heeft er in zijn beschikking 97-393 van 18 december 1997 (JORF van 23 december 1997, blz. 18649), in het kader van een beroep tegen artikel 12 van wet nr. 97-1164, aan herinnerd, dat deze bijdrage, die niet wordt geheven over de verkoop van geneesmiddelen door de groothandelaars-distributeurs, werd ingevoerd om bij te dragen tot de financiering van de Caisse nationale d'assurance maladie en om het evenwicht te herstellen van de mededingingsvoorwaarden tussen de distributiecircuits voor geneesmiddelen, die vervalst zouden zijn doordat de verplichtingen inzake openbare dienstverlening wel gelden voor de groothandelaars-distributeurs doch niet voor de farmaceutische laboratoria.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
10 Ferring is een in Frankrijk gevestigde vennootschap naar Frans recht, die deel uitmaakt van een farmaceutische multinational, en in deze lidstaat via een systeem van rechtstreekse verkoop aan apotheken instaat voor de distributie van Lutrelef, een in Duitsland door een andere vennootschap van de groep geproduceerd geneesmiddel. Ferring is aan de heffing op de rechtstreekse verkoop onderworpen en moest ACOSS uit dien hoofde 40 155 FFR betalen.
11 Van mening dat de heffing onwettig was, stelde Ferring op 17 september 1998 bij het Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil beroep in tot terugbetaling van het aan ACOSS betaalde bedrag. Tot staving van haar beroep stelde zij enerzijds dat deze heffing enkel werd geheven over de verkoop door farmaceutische laboratoria, wat neerkomt op een aan de groothandelaars-distributeurs verleende staatssteun, die in strijd met artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) niet vooraf is aangemeld, en anderzijds dat deze maatregel een met artikel 59 van het Verdrag strijdige beperking van de vrijheid van dienstverrichting was.
12 ACOSS voerde in wezen aan, dat de in het hoofdgeding bedoelde fiscale regeling niet kon worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, dat deze regeling hoe dan ook gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het Franse systeem inzake de geneesmiddelendistributie, en dat deze regeling, zelfs indien zij als steun zou worden aangemerkt, onder de afwijking van artikel 90, lid 2, van het Verdrag valt. Wat de gestelde schending van artikel 59 van het Verdrag betreft, betoogde ACOSS dat deze bepaling in casu niet van toepassing is, aangezien het om een zuiver interne situatie van een lidstaat gaat, en de onderhavige belastingregeling hoe dan ook niet in strijd is met de gemeenschapsregeling inzake de vrijheid van dienstverrichting.
13 In die omstandigheden heeft het Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende prejudiciële vragen:
1) Kan de bij artikel L. 245-6-1 van de Code de la sécurité sociale ingevoerde heffing worden beschouwd als overheidssteun in de zin van artikel 87 EG (voorheen artikel 92 EG-Verdrag)?
Zo ja, vindt zij haar rechtvaardiging in de aard en de opzet van het systeem?
2) Zijn de groothandelaars-distributeurs belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, EG (voorheen artikel 90, lid 2, EG-Verdrag)?
Indien de betrokken heffing kan worden aangemerkt als overheidssteun, is dan voor een afwijking in de zin van artikel 86, lid 2, vereist dat de heffing precies overeenkomt met de extra kosten die het gevolg zijn van de aan de groothandelaars-distributeurs opgelegde verplichtingen?
3) Moet artikel 49 EG (voorheen artikel 59 EG-Verdrag) aldus worden uitgelegd, dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling als deze van de wet van 19 december 1997?"
De uitlegging van artikel 92 van het Verdrag
14 Artikel 92, lid 1, van het Verdrag bepaalt dat [b]ehoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt".
15 Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat, zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op de begroting van een onderneming drukken en daardoor - zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (zie arresten van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 13, en 17 juni 1999, Piaggio, C-295/97, Jurispr. blz. I-3735, punt 34).
16 De term steunmaatregelen" in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag houdt noodzakelijkerwijze voordelen in, die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd of die een extra last voor de staat of voor daartoe aangewezen of ingestelde instellingen meebrengen (zie, met name, arrest van 7 mei 1998, Viscido e.a., C-52/97-C-54/97, Jurispr. blz. I-2629, punt 13).
17 Het bestaan van een voordeel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan echter niet automatisch worden afgeleid uit het feit dat de betrokken ondernemingen verschillend worden behandeld. Van een dergelijk voordeel is immers geen sprake wanneer deze verschillende behandeling is gerechtvaardigd door redenen die de opzet van het systeem betreffen (zie in deze zin arrest van 9 december 1997, Tiercé Ladbroke/Commissie, C-353/95 P, Jurispr. blz. I-7007, met name de punten 33 en 35).
18 Zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet dus eerst worden onderzocht of, ongeacht de door de Franse wetgever opgelegde verplichtingen inzake openbare dienstverlening, het feit dat de groothandelaars-distributeurs niet aan de heffing op de rechtstreekse verkoop zijn onderworpen in beginsel staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan zijn en, zo ja, zal moeten worden onderzocht of de kwalificatie van deze regeling als steun moet worden uitgesloten wegens de specifieke verplichtingen inzake openbare dienstverlening die ingevolge het Franse systeem van voorziening van de apotheken met geneesmiddelen worden opgelegd aan de groothandelaars-distributeurs.
19 Dienaangaande zij erop gewezen dat er in Frankrijk twee direct concurrerende distributiecircuits voor geneesmiddelen bestaan: enerzijds dat van de groothandelaars-distributeurs, en anderzijds dat van de farmaceutische laboratoria die hun producten rechtstreeks verkopen. Vaststaat bovendien dat de heffing op de rechtstreekse verkoop met name het herstel van het evenwicht beoogt inzake de mededingingsvoorwaarden tussen de twee distributiecircuits voor geneesmiddelen, die volgens de Franse wetgever zijn vervalst omdat de verplichtingen inzake openbare dienstverlening alleen gelden voor de groothandelaars-distributeurs. Overigens is niet betwist dat na de invoering van deze heffing bij wet nr. 97-1164 niet enkel de in de onmiddellijk daaraan voorafgaande jaren vastgestelde groei van de rechtstreekse verkoop is stilgevallen, maar dat thans een tegenovergestelde tendens wordt vastgesteld, aangezien de groothandelaars-distributeurs marktaandelen hebben teruggewonnen.
20 Aldus blijkt, dat het feit dat de groothandelaars-distributeurs niet zijn onderworpen aan de heffing op de rechtstreekse verkoop, die bestemd is voor de financiering van de Caisse nationale d'assurance maladie, erop neerkomt dat hun een belastingvrijstelling wordt verleend. Aldus hebben de Franse overheden in de praktijk ten voordele van de groothandelaars-distributeurs afgezien van de inning van belastinginkomsten en hun bijgevolg een economisch voordeel verleend. Vastgesteld moet dus worden dat dit voordeel met staatsmiddelen werd bekostigd en dat het de mededingingspositie van de groothandelaars-distributeurs ten opzichte van het andere distributiecircuit voor geneesmiddelen heeft versterkt.
21 Overigens zij eraan herinnerd, dat wanneer een door een lidstaat verleend voordeel de positie van een categorie van ondernemingen ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door dit voordeel te worden beïnvloed (zie, met name, arrest van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 11). Aangezien op de farmaceutische markt een groot aantal multinationale ondernemingen aanwezig is, die hun producten in lidstaten afzetten, lijdt het geen twijfel dat een maatregel als de heffing op de rechtstreekse verkoop de handelsstromen tussen lidstaten kan beïnvloeden.
22 Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat, ongeacht de door de Franse wetgever opgelegde verplichtingen inzake openbare dienstverlening, de heffing op de rechtstreekse verkoop, voorzover zij niet geldt voor de groothandelaars-distributeurs, staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan zijn.
23 Onderzocht moet evenwel worden of de kwalificatie van deze regeling als steun moet worden uitgesloten wegens de specifieke verplichtingen inzake openbare dienstverlening die ingevolge het Franse systeem van voorziening van de apotheken met geneesmiddelen aan de groothandelaars-distributeurs worden opgelegd.
24 Er zij aan herinnerd, dat ingevolge de Franse regeling enkel op de groothandelaars-distributeurs de verplichting rust permanent over een assortiment geneesmiddelen te beschikken waarmee in de behoeften van een bepaald geografisch gebied kan worden voorzien en in dit gehele gebied de gevraagde producten zeer snel te leveren, zodat voor de volledige bevolking de geneesmiddelenvoorziening te allen tijde is verzekerd.
25 De naleving van deze verplichtingen brengt echter voor de groothandelaars-distributeurs extra kosten mee die de farmaceutische laboratoria niet moeten dragen.
26 Dienaangaande zij herinnerd aan hetgeen het Hof heeft vastgesteld met betrekking tot een in richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23) bepaalde vergoeding. Deze vergoeding, die wordt gefinancierd volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt, in voorkomend geval door een heffing die wordt toegepast op producten die na gebruik afgewerkte olie zijn geworden of op afgewerkte olie, en die de jaarlijkse reële kosten niet te boven gaat, kon worden verleend aan de bedrijven die afgewerkte olie inzamelen en/of verwijderen als tegenprestatie voor hun verplichtingen inzake inzameling en/of verwijdering van de producten die door de houders ervan worden aangeboden. Volgens het Hof moet een dergelijke vergoeding niet als een steunmaatregel in de zin van de artikelen 92 en volgende van het Verdrag worden aangemerkt, maar wel als een prijs die de tegenprestatie vormt voor de door de inzamelings- en verwijderingsondernemingen verrichte prestaties (zie arrest van 7 februari 1985, ADBHU, 240/83, Jurispr. blz. 531, punt 18).
27 In dezelfde zin kan, voorzover de aan de farmaceutische laboratoria opgelegde heffing op de rechtstreekse verkoop overeenstemt met de door de groothandelaars-distributeurs daadwerkelijk gedragen extra kosten om hun verplichtingen inzake openbare dienstverlening na te komen, het feit dat deze laatsten niet aan die heffing zijn onderworpen worden beschouwd als de tegenprestatie voor de verrichte prestaties, en bijgevolg als een maatregel die geen staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag is. Overigens genieten, wanneer aan dit vereiste van equivalentie tussen de verleende vrijstelling en de extra kosten is voldaan, de groothandelaars-distributeurs in werkelijkheid niet een voordeel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, want de betrokken maatregel zal enkel tot gevolg hebben dat voor hen en voor de farmaceutische laboratoria vergelijkbare mededingingsvoorwaarden gelden.
28 In casu staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of aan deze voorwaarde is voldaan.
29 Mitsdien moet worden geantwoord, dat artikel 92 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel zoals die van artikel 12 van wet nr. 97-1164, die enkel van toepassing is op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen door farmaceutische laboratoria, slechts als staatssteun aan de groothandelaars-distributeurs kan worden aangemerkt wanneer het voordeel dat zij halen uit het feit dat zij niet zijn onderworpen aan de heffing op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen, groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbare dienstverlening die hun bij de nationale regeling zijn opgelegd.
De uitlegging van artikel 90, lid 2, van het Verdrag
30 Voor het geval dat het voordeel dat de groothandelaars-distributeurs halen uit het feit dat zij niet zijn onderworpen aan de heffing op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbare dienstverlening, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een dergelijk voordeel onder artikel 90, lid 2, van het Verdrag valt.
31 Volgens artikel 90, lid 2, van het Verdrag vallen de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de regels van het Verdrag, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.
32 Indien dus blijkt dat de groothandelaars-distributeurs uit het feit dat zij niet zijn onderworpen aan de heffing op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen een voordeel halen dat groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbare dienstverlening die hun bij de nationale regeling zijn opgelegd, kan het gedeelte van dit voordeel dat groter is dan deze extra kosten hoe dan ook niet als noodzakelijk worden beschouwd om deze marktdeelnemers hun bijzondere taak te laten vervullen.
33 Derhalve moet worden geantwoord, dat artikel 90, lid 2, van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het niet geldt voor een belastingvoordeel voor ondernemingen als bedoeld in het hoofdgeding die zijn belast met het beheer van een openbare dienst, voorzover dit voordeel groter is dan de extra kosten voor de openbare dienstverlening.
De uitlegging van artikel 59 van het Verdrag
34 De in het hoofdgeding bedoelde heffing op de rechtstreekse verkoop wordt geheven over de verkoop door Ferring van geneesmiddelen en heeft in casu geen betrekking op een dienstverrichting als omschreven in artikel 60 EG-Verdrag (thans artikel 50 EG). Een uit deze heffing voortvloeiende situatie, zoals die in het hoofdgeding, valt dus niet binnen de werkingssfeer van artikel 59 van het Verdrag, dat beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verbiedt.
35 Bijgevolg moet worden geantwoord dat artikel 59 van het Verdrag niet van toepassing is in een situatie zoals die in het hoofdgeding, die geen verband houdt met een dienstverrichting.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
36 De kosten door de Franse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil bij vonnis van 11 januari 2000 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) moet aldus worden uitgelegd dat een maatregel zoals die van artikel 12 van wet nr. 97-1164 van 19 december 1997 inzake de financiering van de sociale zekerheid voor 1998, die enkel van toepassing is op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen door farmaceutische laboratoria, slechts als staatssteun aan de groothandelaars-distributeurs kan worden aangemerkt wanneer het voordeel dat zij halen uit het feit dat zij niet zijn onderworpen aan de heffing op de rechtstreekse verkoop van geneesmiddelen, groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbare dienstverlening die hun bij de nationale regeling zijn opgelegd.
2) Artikel 90, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 86, lid 2, EG) moet aldus worden uitgelegd, dat het niet geldt voor een belastingvoordeel voor ondernemingen als bedoeld in het hoofdgeding die zijn belast met het beheer van een openbare dienst, voorzover dit voordeel groter is dan de extra kosten voor de openbare dienstverlening.
3) Artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) moet aldus worden uitgelegd, dat het niet van toepassing is in een situatie zoals die in het hoofdgeding, die geen verband houdt met een dienstverrichting.