CELEX: 61997CJ0356
Imposição suplementar sobre o leite
Cômputo anual das quantidades de leite entregues ao comprador
Comunicação tardia
Coima
Validade do artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 536/93

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 17 de Setembro de 1997, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Outubro do mesmo ano, o Finanzgericht München submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), uma questão prejudicial sobre a validade do artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 57, p. 12).
2 A questão foi suscitada no quadro de um litígio entre a Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG (a seguir «central leiteira de Wiedergeltingen») e o Hauptzollamt Lindau (a seguir «HZA») a propósito da comunicação tardia por esta central leiteira, na sua qualidade de compradora do leite, do registo dos cômputos efectuados por cada produtor membro e da indicação das quantidades de leite por este entregues.
Enquadramento jurídico
3 O Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1, a seguir «regulamento de base»), prorrogou por sete novos períodos consecutivos de doze meses, a partir de 1 de Abril de 1993, a imposição suplementar sobre o leite instituída pelo Regulamento (CEE) n._ 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n._ 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).
4 O artigo 2._, n.os 1 e 2, primeiro parágrafo, do regulamento de base estabelece:
«1. A imposição é devida sobre todas as quantidades de leite ou de equivalente-leite comercializadas durante o período de doze meses em causa que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3._ A imposição é repartida entre os produtores que contribuíram para o excedente.
Consoante a decisão do Estado-Membro, a contribuição dos produtores para o pagamento da imposição devida deve ser estabelecida, após eventual redistribuição das quantidades de referência não utilizadas, quer ao nível do comprador em função do excedente subsistente depois de se terem repartido as quantidades de referência não utilizadas proporcionalmente às quantidades de referência de que dispõe cada um dos produtores, quer ao nível nacional em função do excedente em relação à quantidade de referência de que cada um dos produtores dispõe.
2. No que diz respeito às entregas, o comprador responsável pela imposição pagará o montante em dívida ao organismo competente do Estado-Membro, antes de uma data e segundo regras a determinar; esse montante será deduzido pelo próprio comprador do preço do leite pago aos produtores devedores da imposição, e, se tal não for possível, será cobrado por qualquer outra forma adequada.»
5 O artigo 11._ do regulamento de base dispõe:
«As normas de execução do presente regulamento e, designadamente, as características do leite, entre as quais o teor de matéria gorda, consideradas representativas para efeitos de fixação das quantidades de leite entregues ou compradas, serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 30._ do Regulamento (CEE) n._ 804/68.»
6 Em conformidade com o disposto nesta última disposição, a Comissão adoptou o Regulamento n._ 536/93.
7 O artigo 3._, n.os 2 e 4, primeiro parágrafo, deste último regulamento prevê em matéria de prazo para comunicação e para pagamento:
«2. Antes de 15 de Maio de cada ano, o comprador comunicará à autoridade competente do Estado-Membro um registo dos cômputos estabelecidos para cada produtor ou, se for caso disso, conforme decisão do Estado-Membro, o volume total, o volume corrigido em conformidade com o n._ 2 do artigo 2._ e o teor médio de matéria gorda do leite e/ou equivalente-leite que lhe tiver sido entregue por produtores, bem como a soma das quantidades de referência individuais e o teor representativo médio de matéria gorda de que dispuserem esses produtores.
Em caso de não cumprimento do prazo, o comprador ficará devedor de uma coima igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente-leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser superior a 20 000 ecus.
4. Antes de 1 de Setembro de cada ano, o comprador devedor da imposição pagará ao organismo competente o montante devido, em conformidade com as normas determinadas pelo Estado-Membro.»
8 O prazo fixado no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 foi retomado no artigo 11._, n._ 3, da Milch-Garantiemengen-Verordnung (regulamento sobre as quantidades de leite).
9 É útil acrescentar que, em 13 de Maio de 1998, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n._ 1001/98, que altera o Regulamento n._ 536/93 (JO L 142, p. 22), que - não sendo embora aplicável no presente caso - passou a prever no seu artigo 1._:
«O n._ 2, segundo parágrafo, do artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 536/93 passa a ter a seguinte redacção:
`Em caso de não cumprimento do prazo, o comprador ficará devedor de uma coima calculada do seguinte modo:
- se a comunicação referida no primeiro parágrafo for feita antes de 1 de Junho, a coima será igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente-leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser inferior a 500 ecus nem superior a 20 000 ecus,
- se a comunicação referida no primeiro parágrafo for feita após 31 de Maio e antes de 16 de Junho, a coima será igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,2% das quantidades de leite e de equivalente-leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser inferior a 1 000 ecus nem superior a 40 000 ecus,
- se a comunicação referida no primeiro parágrafo for feita após 15 de Junho e antes de 1 de Julho, a coima será igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,3% das quantidades de leite e de equivalente-leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser inferior a 1 500 ecus nem superior a 60 000 ecus,
- se a comunicação referida no primeiro parágrafo não for feita antes de 1 de Julho, a coima será a referida no terceiro travessão, majorada de um montante igual a 3% da mesma por cada dia de calendário de atraso a partir de 1 de Julho. Esta coima não pode ser superior a 100 000 ecus.
Contudo, no caso em que as quantidades de leite ou de equivalente-leite entregues ao comprador por período de doze meses foram inferiores a 100 000 kg, as coimas mínimas referidas nos três primeiros travessões serão reduzidas, respectivamente, para 100, 200 e 300 ecus'».
Matéria de facto e tramitação processual
10 A central leiteira de Wiedergeltingen é uma empresa de transformação de leite que exerce as suas actividades sob a forma de uma cooperativa (cooperativa de leite), cujos membros são os produtores de leite que a abastecem e que beneficiam dos lucros que ela realiza. Em 1996, a fábrica realizou um volume de negócios de 17 086 021 DEM.
11 As 24 289 toneladas de leite transformadas em 1996 foram entregues por 165 fornecedores, o que representa em média uma quantidade de leite entregue de 147 206 kg por produtor, quantidade esta que excede largamente a produção média por criador de gado na Baviera, ou seja, 95 642 kg por ano.
12 Em 9 de Abril de 1997, o HZA lembrou à central leiteira de Wiedergeltingen que devia comunicar o registo dos cômputos a que se referia o artigo 3._, n._ 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 até 14 de Maio de 1997, o mais tardar. Porém, só em 16 de Maio de 1997 é que o registo foi enviado, tendo sido recebido pelo HZA em 20 de Maio de 1997, dado que o dia 19 de Maio tinha sido feriado.
13 Em 22 de Maio de 1997, o HZA liquidou, em cumprimento do disposto no segundo parágrafo do n._ 2 do artigo 3._ do Regulamento n._ 536/93, uma coima no montante de 16 661,90 DEM.
14 Tendo a sua reclamação contra esta decisão sido indeferida, a central leiteira de Wiedergeltingen interpôs recurso no tribunal de reenvio.
15 O Finanzgericht München decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O segundo parágrafo do n._ 2 do artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993 (JO L 57, p. 12), é válido para efeitos de imposição de uma sanção pecuniária a uma central leiteira (compradora de leite)?»
Quanto à questão colocada
16 O Finanzgericht tem dúvidas sobre a validade do artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93, em primeiro lugar, devido à falta de base jurídica válida no regulamento de base para delegar à Comissão o poder de aplicar sanções e, em segundo lugar, devido ao carácter desproporcionado da sanção em relação à importância do atraso.
17 O Governo alemão sustenta que o artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 infringe os princípios da proporcionalidade e da não discriminação. A central leiteira de Wiedergeltingen alega que, além desta infracção, foram igualmente violados por esta disposição certos princípios fundamentais do direito penal.
Quanto à alegada falta de base jurídica
18 O órgão jurisdicional nacional considera que nem o artigo 11._ do regulamento de base nem as disposições em matéria agrícola, isto é, os artigos 38._, 40._ e 43._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 32._ CE, 34._ CE e 37._ CE) e os artigos 39._, 41._, 42._ e 46._ do Tratado CE (actuais artigos 33._ CE, 35._ CE, 36._ CE e 38._ CE), são susceptíveis de constituir uma base jurídica que habilite a Comissão a estabelecer a sanção prevista no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93. Só a adopção pelo Conselho de um regulamento de base com fundamento no artigo 145._ do Tratado CE (actual artigo 202._ CE) teria podido permitir à Comissão instituir essa sanção.
19 Ao invés, o Governo alemão e a Comissão entendem que o artigo 11._ do regulamento de base confere a esta última competência para definir as modalidades de aplicação do regime de imposição suplementar sobre o leite, nomeadamente para prever sanções.
20 A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já declarou, no seu acórdão de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C-240/90, Colect., p. I-5383, n._ 35), que, se o artigo 43._, n._ 2, terceiro parágrafo, do Tratado atribui, em princípio, competência ao Conselho para adoptar, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, as regras relativas a uma organização comum de mercado, os artigos 145._ e 155._ do Tratado CE (actual artigo 211._ CE) permitem, por outro lado, ao Conselho conferir à Comissão, nos actos que adopta, competência para executar as regras que estabelece. O artigo 145._ do Tratado prevê, contudo, que o Conselho pode, em casos específicos, reservar-se o exercício dessas competências.
21 Se, para efeitos de aplicação dos artigos 145._ e 155._ do Tratado, a jurisprudência distingue entre as regras com carácter essencial, reservadas à competência do Conselho, e as regras que, limitando-se a constituir a execução daquelas, podem ser objecto de delegação à Comissão, só as normas que têm por objecto traduzir as orientações fundamentais da política comunitária devem ser classificadas de regras essenciais (v. acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.os 36 e 37).
22 Como foi sublinhado pelo advogado-geral no n._ 23 das suas conclusões, não é esse o caso de sanções que se destinam, como a coima prevista no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93, a garantir que essas orientações fundamentais sejam postas em prática.
23 Segundo a jurisprudência acima mencionada, a partir do momento em que as regras essenciais do regime da imposição suplementar sobre o leite foram fixadas pelo Conselho no regulamento de base, basta que seja delegado à Comissão um poder geral para adoptar as medidas de execução. Nestas condições, o artigo 11._ do regulamento de base deve ser considerado como uma delegação válida concedida à Comissão para estabelecer a sanção constante do artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93.
24 Porém, o artigo 11._ do regulamento de base autoriza a Comissão a adoptar todas as medidas de execução necessárias ou úteis para a implementação da regulamentação de base, desde que não sejam contrárias a esta (v., neste sentido, o acórdão de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão, 478/93, Colect., p. I-3081, n._ 31).
25 Ora, o órgão jurisdicional nacional interroga-se sobre a observância, pela Comissão, das orientações e dos objectivos prosseguidos pelo Conselho através do regulamento de base, quando exerceu a sua competência de execução ao instituir a coima em causa. O Finanzgericht considera que entre as intenções do Conselho e os objectivos prosseguidos pela Comissão através da coima existe uma diferença.
26 No que diz respeito aos objectivos do Conselho, o órgão jurisdicional nacional refere-se, por um lado, ao oitavo considerando do regulamento de base, segundo o qual «é conveniente determinar que o comprador, que se afigura ser a pessoa mais indicada para efectuar as operações necessárias, seja responsável pelo pagamento da imposição e atribuir-lhe os meios para garantir a sua cobrança junto dos produtores que dela são devedores». Segundo este órgão jurisdicional, resulta deste considerando que o Conselho pretendeu reforçar a posição e os direitos dos compradores, ou seja, das centrais leiteiras.
27 Por outro lado, este órgão jurisdicional deduz do quinto considerando do Regulamento n._ 536/93 que, ao contrário da intenção expressa pelo Conselho, a Comissão imputou os atrasos essencialmente às actividades dos compradores, visto que neste considerando se afirma que «a experiência adquirida demonstrou que os importantes atrasos verificados na transmissão dos dados relativos à recolha e à venda directa e no pagamento da imposição comprometiam a eficácia do regime; que, para obviar a essa situação, importa extrair da experiência adquirida as conclusões necessárias e prever exigências estritas em matéria de prazos de comunicação e pagamento, bem como sanções para os casos de incumprimento.»
28 Há que sublinhar a este propósito que o oitavo considerando do regulamento de base não está de modo nenhum em contradição com o objectivo prosseguido pela Comissão ao instituir a sanção pecuniária.
29 Com efeito, este considerando define o papel do comprador na sua qualidade de responsável pelo pagamento da imposição suplementar sobre o leite e precisa a seguir a natureza das suas relações com os devedores dessa imposição. Assim, o que este considerando visa essencialmente é a cobrança dos montantes que o responsável deve entregar a seguir, por força dos artigos 2._, n._ 2, primeiro parágrafo, do regulamento de base e 3._, n._ 4, do Regulamento n._ 536/93, e portanto, a relação entre esse responsável e o devedor da imposição. Como salientou o advogado-geral no n._ 26 das suas conclusões, não parece que o Conselho, ao aprovar o regulamento de base, tenha pretendido compensar os encargos administrativos impostos às centrais leiteiras no quadro das disposições aplicáveis em matéria de quotas leiteiras.
30 Por sua vez, o quinto considerando do Regulamento n._ 536/93 refere-se ao modo de pagamento dos montantes cobrados como imposição suplementar sobre o leite e visa, portanto, a relação entre o responsável por esse pagamento e a entidade competente destinatária desses montantes.
31 Assim, os dois considerandos visam ambos melhorar e acelerar a transferência da imposição suplementar sobre o leite do devedor, ou seja, do produtor, para o credor, ou seja, para a entidade competente do Estado-Membro. Simultaneamente, sublinham o papel de intermediário desempenhado pelo comprador na sua qualidade de responsável pela transferência.
32 Resulta do que precede que o artigo 11._ do regulamento de base constitui uma base jurídica válida que habilita a Comissão a estabelecer a coima prevista no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93.
Quanto à violação dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação e à violação de determinados princípios fundamentais de direito penal
33 Relativamente à violação do princípio da proporcionalidade, as partes que apresentaram observações no Tribunal de Justiça sustentaram todas, com excepção da Comissão, que este princípio tinha sido infringido, porque o montante da coima pecuniária tinha sido fixado independentemente da importância do atraso da comunicação do registo dos cômputos, que a data de 15 de Maio era perfeitamente arbitrária, que a sanção pecuniária era calculada em função das quantidades de leite entregues e não em função do montante da imposição suplementar sobre o leite eventualmente devida, que é aplicada mesmo no caso de a central leiteira não ser devedora da imposição, que é calculada sem ter em conta a responsabilidade da central leiteira no atraso e, por último, que eventuais dificuldades nas relações entre as autoridades competentes do Estado-Membro não têm qualquer incidência no cálculo do montante da coima.
34 O órgão jurisdicional de reenvio e a central leiteira de Wiedergeltingen observam, no essencial, que o montante da sanção pecuniária é fixado independentemente da importância do atraso. Assim, a coima prevista no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 é idêntica quer o atraso seja de um dia quer muito maior.
35 Recorde-se liminarmente que, segundo jurisprudência constante, para apurar, especialmente no sector das organizações comuns de mercados agrícolas, se uma disposição de direito comunitário é conforme ao princípio da proporcionalidade, há que verificar se a sanção ultrapassa os limites do que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo pretendido pela regulamentação violada (v. acórdãos de 27 de Junho de 1990, Lingenfelser, C-118/89, Colect., p. I-2637, n._ 12; de 21 de Janeiro de 1992, Pressler, C-319/90, Colect., p. I-203, n._ 12, e de 17 de Julho de 1997, National Farmers' Union e o., C-354/95, Colect., p. I-4559, n._ 49).
36 Mais precisamente, há que verificar se a sanção que a disposição em causa institui para a realização do objectivo visado está de acordo com a importância deste e se os inconvenientes causados não são desproporcionados em relação aos fins prosseguidos (v., neste sentido, acórdãos de 26 de Junho de 1990, Zardi, C-8/89, Colect., p. I-2515, n._ 10, Pressler, já referido, n._ 12, e de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n._ 41).
37 À luz desta jurisprudência, importa sublinhar, em primeiro lugar, que a coima prevista no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 se destina a fazer cumprir a data de 15 de Maio de cada ano como data-limite até à qual o registo dos cômputos das quantidades de leite entregues por cada produtor deve ser comunicado por cada central leiteira à autoridade nacional competente.
38 Quanto ao objectivo visado através deste prazo, resulta das explicações não contestadas da central leiteira de Wiedergeltingen que este prazo constitui a primeira etapa de um processo administrativo nacional que se destina, em última análise, a permitir o pagamento, pela central leiteira à entidade competente, das importâncias devidas a título de imposição suplementar sobre o leite. Mais especificamente, este prazo deve garantir que esse processo se desenvolve dentro dos prazos por forma a que o pagamento seja efectuado antes de 1 de Setembro de cada ano, nos termos do disposto no artigo 3._, n._ 4, do Regulamento n._ 536/93.
39 Quanto à importância do prazo, resulta dos termos do quinto considerando do Regulamento n._ 536/93 que este formula exigências estritas em matéria de prazos de comunicação a fim de tirar as lições da experiência adquirida no passado. Com efeito, atrasos importantes na transmissão dos montantes da colecta e no pagamento da imposição impediriam a plena eficácia do regime.
40 A aplicação estrita do prazo para comunicação fixado no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 parece tanto mais necessária quanto - como se infere das explicações da Comissão - um atraso na transmissão dos dados da colecta, além de 15 de Maio, por um lado, teria repercussões sobre todos os outros prazos que devem ser observados durante o processo administrativo, e, por outro, poderia pôr em risco o pagamento atempado dos montantes devidos pela imposição suplementar sobre o leite.
41 Ainda que a observância do prazo de 15 de Maio seja necessária para assegurar o bom funcionamento do regime para garantir o pagamento atempado desses montantes, não se pode daí concluir que a observância do referido prazo é absolutamente indispensável ao bom funcionamento do regime, dado que um atraso mínimo, como o que está em causa no processo principal, não poria em perigo o pagamento da imposição suplementar sobre o leite antes de 1 de Setembro.
42 Decorre nomeadamente da apresentação pormenorizada efectuada pela central leiteira de Wiedergeltingen das formalidades administrativas posteriores ao envio do registo dos cômputos que um atraso mínimo não pode ter incidência no pagamento atempado dos montantes devidos a título de imposição suplementar sobre o leite.
43 Importa notar a este respeito que a sanção pecuniária prevista no artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 não permite ter em conta nem a gravidade do atraso nem o impacto que esse atraso pode ter na realização do objectivo prosseguido por essa regulamentação.
44 Nestas condições - e independentemente dos motivos que estiveram na origem de o prazo de 15 de Maio ter sido excedido pela central leiteira -, há que reconhecer que o artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 é inválido por não permitir graduar o montante da sanção em função da importância do atraso na comunicação e da sua incidência sobre a obrigação do comprador de pagar, até 1 de Setembro de cada ano, os montantes devidos a título de imposição suplementar sobre o leite.
45 Assim, e sem que seja necessário proceder à análise dos outros fundamentos de invalidade da disposição em causa no processo principal, invocados pela central leiteira de Wiedergeltingen e pelo Governo alemão, resulta de quanto precede que há que responder à questão submetida que o artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 536/93 é inválido porque aplica ao comprador, em caso de desrespeito do prazo mencionado no seu primeiro parágrafo, uma sanção pecuniária igual ao montante da imposição suplementar sobre o leite devida por terem sido excedidas em 0,1% as quantidades de leite e de equivalente-leite entregues pelos produtores, sem que haja qualquer possibilidade de tomar em consideração a importância do atraso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
46 As despesas efectuadas pelo Governo alemão e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Finanzgericht München, por despacho de 17 de Setembro de 1997, declara:
O artigo 3._, n._ 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, é inválido porque aplica ao comprador, em caso de desrespeito do prazo mencionado no seu primeiro parágrafo, uma sanção pecuniária igual ao montante da imposição suplementar devida por terem sido excedidas em 0,1% as quantidades de leite e de equivalente-leite entregues pelos produtores, sem que haja qualquer possibilidade de tomar em consideração a importância do atraso.