CELEX: 62001CJ0215
Vrij verrichten van diensten
Richtlijn 64/427/EEG
Ambachtelijke pleisterwerkzaamheden
Nationale regeling die inschrijving van buitenlandse ambachtelijke ondernemingen in ambachtsregister vereist
Evenredigheid

Bij beschikking van 26 februari 2001, ingekomen bij het Hof op 23 mei daaraanvolgend en aangevuld op 11 juli 2001, heeft het
Amtsgericht Augsburg krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 49 EG, 50
EG, 54 EG en 55 EG en van richtlijn 64/427/EEG van de Raad van 7 juli 1964 betreffende de overgangsmaatregelen op het gebied
van de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van de be- en verwerkende nijverheid behorende tot de klassen 23 tot
en met 40 van de ISIC (Industrie en Ambacht) (PB 1964, 117, blz. 1863).
Die vraag is gerezen in een bij die rechterlijke instantie aanhangige procedure tegen B. Schnitzer, wegens overtreding van
de Duitse wettelijke regeling betreffende de bestrijding van zwartwerk.
Rechtskader
Het gemeenschapsrecht
Artikel 49, eerste alinea, EG bepaalt: In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden
ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene
is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Artikel 50 EG luidt als volgt: In de zin van dit Verdrag worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden,
voorzover de bepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van
toepassing zijn.De diensten omvatten met name werkzaamheden:a) van industriële aard,b) van commerciële aard,c) van het ambacht,d) van de vrije beroepen.Onverminderd de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging, kan degene die de diensten verricht, daartoe
zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke
dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
Op 18 december 1961 heeft de Raad op basis van de artikelen 54, lid 1, et 63, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 44,
lid 1, EG en 52, lid 1, EG), twee algemene programma's vastgesteld voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van
vestiging en het vrij verrichten van diensten (PB 1962, 2, respectievelijk blz. 36 en 32). Om de verwezenlijking van die programma's
te vergemakkelijken heeft de Raad op 7 juli 1964 richtlijn 64/427 vastgesteld.
Die richtlijn voorziet voornamelijk in een stelsel van wederzijdse erkenning van in het land van oorsprong verworven beroepservaring
en is zowel op de vestiging als op het vrij verrichten van diensten in een andere lidstaat van toepassing.
Richtlijn 64/427, die van kracht was tijdens de feiten in het hoofdgeding, is ingetrokken bij richtlijn 1999/42/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 7 juni 1999 betreffende de invoering van een regeling voor de erkenning van diploma's betreffende
beroepswerkzaamheden die binnen de werkingssfeer van de liberaliseringsrichtlijnen en van de richtlijnen houdende overgangsmaatregelen
vallen en tot aanvulling van het algemene stelsel van erkenning van diploma's (PB L 201, blz. 77).
Het nationale recht
In Duitsland is de uitoefening van een ambacht geregeld bij de Handwerksordnung (wet op het ambacht), waarvan de versie van
24 september 1998 (BGBl. 1998 I, blz. 3074) op de hoofdprocedure van toepassing is. Overeenkomstig § 1, lid 1, eerste volzin,
van deze wet is de zelfstandige uitoefening van een ambacht enkel toegestaan aan in het ambachtsregister (
Handwerksrolle) ingeschreven natuurlijke en rechtspersonen en personenvennootschappen. Die inschrijving komt overeen met het verlenen van
een beroepsvergunning voor de uitoefening van de betrokken werkzaamheden.
Volgens § 7, lid 1, eerste volzin, van de Handwerksordnung wordt
in het ambachtsregister ingeschreven degene die in het door hem uit te oefenen dan wel in een verwant ambacht voor het vakdiploma
is geslaagd [...].
§ 8, lid 1, eerste volzin, van de Handwerksordnung bepaalt dat
in bijzondere gevallen toestemming tot inschrijving in het ambachtsregister wordt gegeven, wanneer de aanvrager bewijst dat
hij de voor de zelfstandige uitoefening van het ambacht noodzakelijke kennis en vaardigheden bezit.
§ 9 van de Handwerksordnung verklaart de bondsminister van Economische Zaken bevoegd om de voorwaarden te bepalen waaronder
aan onderdanen van andere lidstaten buiten de in § 8, lid 1, van de Handwerksordnung bedoelde gevallen die bijzondere toestemming
tot inschrijving in het ambachtsregister wordt gegeven. Op basis van die bepaling heeft genoemde minister bij besluit van
4 augustus 1966 de voorwaarden voor inschrijving van onderdanen van andere lidstaten in het ambachtsregister vastgesteld (BGBl.
1966 I, blz. 469). Deze verordening heeft de bepalingen van de artikelen 3 en 4, leden 2 en 3, van richtlijn 64/427 in Duits
recht omgezet.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
De gemeente Augsburg heeft Schnitzer bij beschikking van 28 augustus 2000 een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding
van de Duitse wettelijke regeling betreffende de bestrijding van zwartwerk.
Volgens deze beschikking had de vennootschap waarvan Schnitzer in zijn hoedanigheid van bedrijfsleider de wettelijke vertegenwoordiger
is, de onderneming Codeigal-Construção, Decoração e Isolamentos de Portugal  L
da
opgedragen om van november 1994 tot en met november 1997 pleisterwerkzaamheden van aanzienlijke omvang in Zuid-Beieren te
verrichten. Omdat deze onderneming in Portugal was gevestigd en niet was ingeschreven in het Duitse ambachtsregister, had
zij dus, zonder over de daartoe vereiste vergunning te beschikken, diensten verricht die vallen onder de Duitse sector van
de stukadoren. Voormelde beschikking heeft betrekking op de periode van november 1996 tot en met oktober 1997, in de loop
van welke maand de in Portugal gevestigde onderneming had verzocht om inschrijving in het Duitse ambachtsregister, waarin
zij op 27 november 1997 is ingeschreven.
Schnitzer heeft deze beschikking bestreden voor het Amtsgericht Augsburg. Deze rechterlijke instantie merkt op dat het Hof
zich in zijn arrest van 3 oktober 2000, Corsten (C-58/98, Jurispr. blz. I-7919), reeds heeft uitgesproken over de vraag of
het verenigbaar is met het gemeenschapsrecht dat een in een lidstaat gevestigde onderneming die slechts af en toe, of maar
één keer, diensten wil verrichten in een andere lidstaat, verplicht is zich in een beroepsregister in te schrijven. Zij acht
het mogelijk dat het Hof een dergelijke verplichting om zich in een register in te schrijven ook als ongerechtvaardigd beschouwt
in het geval de dienstverrichter zijn werkzaamheid in de ontvangende lidstaat herhaaldelijk dan wel min of meer regelmatig
verricht.
In deze omstandigheden heeft het Amtsgericht Augsburg besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende
prejudiciële vraag te stellen: Is het verenigbaar met de bepalingen van gemeenschapsrecht betreffende het vrij verrichten van diensten, wanneer een Portugese
onderneming die in Portugal aan de voorwaarden voor het verrichten van een bedrijfsactiviteit voldoet, daarnaast ook moet
voldoen aan andere, zelfs louter formele, voorwaarden [in casu de inschrijving in het ambachtsregister (Handwerksrolle)],
om deze activiteit in Duitsland niet slechts gedurende een korte termijn, maar ook over een langere periode te mogen verrichten?
De prejudiciële vraag
Bij het Hof ingediende opmerkingen
De Portugese regering voert aan dat de prejudiciële vraag twee problemen doet rijzen. In de eerste plaats moet worden uitgemaakt
of een onderneming die is gevestigd in een lidstaat en voldoet aan de voorwaarden die nodig zijn voor de uitoefening van haar
werkzaamheid in die lidstaat, andere, louter formele, voorwaarden moet vervullen wanneer zij diensten verricht op het grondgebied
van een andere lidstaat. In de tweede plaats moet worden uitgemaakt of het antwoord op het eerste deel van de vraag al dan
niet anders luidt wanneer de dienst gedurende een langere periode wordt verricht.
Aangaande het eerste probleem voert de Portugese regering met name onder verwijzing naar het reeds aangehaalde arrest Corsten
aan dat het vrij verrichten van diensten, als door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid, slechts mag worden beperkt
door nationale maatregelen indien er dwingende redenen van algemeen belang bestaan die op eenvormige wijze op alle economische
operatoren van toepassing zijn, het algemeen belang niet reeds is gewaarborgd door de wettelijke regeling van de lidstaat
van vestiging en het evenredigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd. Volgens voormelde regering zijn die voorwaarden in casu niet
vervuld.
Aangaande het tweede probleem is de Portugese regering van mening dat de omstandigheid dat een dienst gedurende een langere
periode wordt verricht, geen andere uitlegging rechtvaardigt dan die welke het Hof in het reeds aangehaalde arrest Corsten
heeft gegeven. Het is immers onmogelijk te weten, vanaf welk moment inschrijving in het ambachtsregister verplicht wordt.
De Oostenrijkse regering is van mening dat de duur van de dienst, zelfs al wordt hij gedurende langere tijd verricht, geen
voldoende reden kan vormen om af te wijken van de in het reeds aangehaalde arrest Corsten gekozen oplossing. Volgens haar
is er immers geen standaardduur op basis waarvan een werkzaamheid als dienstverrichting kan worden aangemerkt. De langere
duur van de werkzaamheden vormt hooguit een aanwijzing dat het veeleer gaat om werkzaamheden die onder de vrijheid van vestiging
vallen, hetgeen van geval tot geval moet worden beoordeeld.
De Oostenrijkse regering voert hoe dan ook aan dat, ook in geval van dienstverrichtingen van langere duur, het vereiste van
inschrijving in het handelsregister in strijd is met het gemeenschapsrecht voorzover het de uitoefening van de in het hoofdgeding
aan de orde zijnde werkzaamheden vertraagt of bemoeilijkt dan wel administratieve kosten of de verplichte betaling van bijdragen
aan de ambachtskamer met zich brengt.
De Commissie merkt om te beginnen op dat richtlijn 64/427 is vervangen door richtlijn 1999/42 en, meer in het bijzonder, dat
artikel 4 van richtlijn 1999/42 juncto bijlage A, lijst I, van deze richtlijn overeenstemt met artikel 3 van deze richtlijn.
Ofschoon laatstgenoemde richtlijn is ingetrokken op de dag van de inwerkingtreding van richtlijn 1999/42, namelijk op 31 juli
1999, en de termijn voor de omzetting van deze laatste eerst op 31 juli 2001 verstreek, is de Commissie van mening dat er
geen hiaat is dat de continuïteit van de door richtlijn 64/427 opgelegde en in richtlijn 1999/42 overgenomen verplichtingen,
in gevaar brengt.
De Commissie is van mening dat de vraag of de verplichte inschrijving in het ambachtsregister in een situatie als thans aan
de orde verenigbaar is met het vrij verrichten van diensten, dat van fundamenteel belang is in de interne markt, moet worden
getoetst aan de criteria die het Hof in punt 46 van het reeds aangehaalde arrest Corsten heeft vastgesteld.
Het is evenwel moeilijk deze criteria toe te passen op het hoofdgeding. Het kan immers niet worden uitgesloten dat een werkzaamheid
die achteraf moet worden beschouwd als een voortdurende en langdurige werkzaamheid, aanvankelijk of althans gedurende een
bepaalde aanvangsperiode helemaal niet aldus was gepland, en het is goed mogelijk dat zij, gelet op het commerciële succes
van de eerste verrichte diensten, naderhand is gewijzigd.
Bovendien moet worden vermeden dat eventuele rechtsonzekerheid aangaande de precieze datum waarop de verplichting tot inschrijving
is ontstaan, negatieve gevolgen heeft voor de betrokken dienstverrichter. Dit is des te belangrijker wanneer, zoals in casu,
de inschrijving, ofschoon zij louter formeel is, niettemin wordt opgelegd op straffe van administratieve boetes waarvan het
bedrag dermate hoog is dat het ondernemingen kan beletten gebruik te maken van hun fundamentele vrijheden.
De Commissie is bijgevolg van mening dat de in het reeds aangehaalde arrest Corsten gekozen oplossing ook toepasselijk is
op een situatie waarin de betrokken werkzaamheid wordt verricht gedurende een langere periode, zonder dat evenwel de verdragsbepalingen
betreffende het recht van vestiging van toepassing zijn. Volgens haar staat het aan de feitenrechter om met betrekking tot
langdurige dienstverrichtingen te bepalen vanaf welk moment de verplichting om zich in te schrijven in het ambachtsregister
zeker verenigbaar is met het Verdrag. De rechter moet de duur van de betrokken werkzaamheid beoordelen tegen de achtergrond
van de op basis van objectieve feiten vastgestelde oorspronkelijke bedoelingen van de verrichter.
Antwoord van het Hof
Blijkens het dossier is de onderneming waaraan Schnitzer de verrichting van pleisterwerkzaamheden heeft opgedragen, een in
Portugal gevestigde onderneming en heeft zij deze werkzaamheden tegen betaling uitgevoerd in Duitsland. Het gaat bijgevolg
om verrichtingen waarop de bepalingen van het hoofdstuk van het Verdrag betreffende diensten toepasselijk zijn, tenzij de
betrokken onderneming zou moeten worden geacht in Duitsland te zijn gevestigd, in welk geval deze verrichtingen ingevolge
artikel 50, eerste alinea, EG zouden vallen onder de artikelen 43 EG tot en met 48 EG, inzake het recht van vestiging.
Artikel 50, derde alinea, EG verduidelijkt dat degene die een dienst verricht daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk kan uitoefenen
in de lidstaat waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke die lidstaat aan zijn eigen onderdanen
oplegt. Voorzover die uitoefening in die lidstaat tijdelijk blijft, blijft een dergelijke verrichter dan ook onder de bepalingen
van het hoofdstuk betreffende de diensten vallen.
Aangaande het tijdelijk karakter van de werkzaamheid van de verrichter in de lidstaat van ontvangst, heeft het Hof geoordeeld
dat dit niet enkel aan de hand van de duur van de dienst moet worden beoordeeld, doch tevens aan de hand van de frequentie,
de periodiciteit of de continuïteit ervan. Het tijdelijk karakter van de dienst sluit niet uit, dat een dienstverrichter,
in de zin van het Verdrag, zich in de lidstaat van ontvangst voorziet van een zekere infrastructuur (daaronder begrepen een
kantoor of kabinet), wanneer die infrastructuur noodzakelijk is om de betrokken dienst te kunnen verrichten (arrest van 30 november
1995, Gebhard, C-55/94, Jurispr. blz. I-4165, punt 27, en 13 februari 2003, Commissie/Italië, C-131/01, Jurispr. blz. I-1659,
punt 22).
Het Hof heeft deze situatie onderscheiden van die van een onderdaan van een lidstaat die op duurzame wijze een beroepswerkzaamheid
uitoefent in een andere lidstaat, waar hij zich vanuit een kantoor richt tot, onder anderen, de onderdanen van die lidstaat.
Het Hof heeft daaruit geconcludeerd dat een dergelijke onderdaan onder de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het recht
van vestiging valt, en niet onder die van het hoofdstuk betreffende de diensten (zie arrest Gebhard, reeds aangehaald, punt 28).
Het begrip
dienst in de zin van het Verdrag kan dus slaan op diensten van zeer verschillende aard, met inbegrip van diensten die gedurende
een lange periode, zelfs meerdere jaren, worden verricht, bijvoorbeeld wanneer het gaat om diensten in het kader van de oprichting
van een groot gebouw. Van diensten in de zin van het Verdrag kan evenzeer sprake zijn in geval van diensten die een in een
lidstaat gevestigde ondernemer op min of meer frequente of regelmatige wijze, zelfs gedurende langere tijd, verstrekt aan
personen die in één of meer andere lidstaten zijn gevestigd, bijvoorbeeld adviesverlening of informatieverstrekking tegen
betaling.
Geen enkele bepaling van het Verdrag maakt het immers mogelijk op abstracte wijze de duur of de frequentie te bepalen vanaf
welke de verrichting van een dienst of van een bepaald soort dienst in een andere lidstaat niet meer kan worden beschouwd
als een dienstverrichting in de zin van het Verdrag.
Hieruit volgt dat het enkele feit dat een in een lidstaat gevestigde ondernemer op min of meer frequente of regelmatige wijze
identieke of gelijksoortige diensten verricht in een andere lidstaat zonder dat hij aldaar over een infrastructuur beschikt
die hem in staat stelt in die lidstaat op duurzame wijze een beroepswerkzaamheid uit te oefenen en zich, vanuit die infrastructuur,
tot onder anderen de onderdanen van die lidstaat te richten, niet volstaat om hem te beschouwen als gevestigd in die lidstaat.
In de hoofdprocedure blijkt niet, hetgeen de nationale rechterlijke instantie echter dient na te gaan, dat de Portugese onderneming
in Duitsland over een infrastructuur beschikt op basis waarvan zij kan worden geacht in die lidstaat te zijn gevestigd, of
dat zij zich onrechtmatig poogt te onttrekken aan de verplichtingen van de nationale wettelijke regeling van die lidstaat.
Aangaande de inschrijving in het ambachtsregister heeft het Hof geoordeeld dat de verplichting, opgelegd aan een in een andere
lidstaat gevestigde onderneming die als dienstverrichter een ambachtelijke werkzaamheid in een andere lidstaat wil uitoefenen,
om zich in het ambachtsregister van laatstgenoemde staat in te schrijven, een beperking in de zin van artikel 49 EG vormt
(arrest Corsten, reeds aangehaald, punt 34).
Weliswaar kan een beperking van het vrij verrichten van diensten worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen
belang, zoals de doelstelling de kwaliteit van de uitgevoerde ambachtelijke werken te waarborgen en de afnemers ervan te beschermen,
maar de toepassing van de nationale regelingen van een lidstaat op in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters moet
geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan voor het bereiken van
dat doel noodzakelijk is (arrest Corsten, reeds aangehaald, punt 39).
Bijgevolg mag de door de ontvangende lidstaat ingevoerde vergunningprocedure de uitoefening van het recht van een in een andere
lidstaat gevestigde persoon, zijn diensten op het grondgebied van de eerstbedoelde staat te verrichten, niet vertragen of
bemoeilijken, nadat het onderzoek naar de voorwaarden voor toegang tot de betrokken activiteiten is verricht en heeft uitgewezen
dat aan die voorwaarden is voldaan (arrest Corsten, reeds aangehaald, punt 47).
Wanneer deze voorwaarden zijn vervuld, moet de eventueel vereiste inschrijving in het ambachtsregister van de lidstaat van
ontvangst automatisch gebeuren en mag zij noch een voorafgaande voorwaarde vormen voor het verrichten van diensten, noch leiden
tot administratieve kosten voor de betrokken verrichter, noch de verplichting doen ontstaan om bijdragen te betalen aan de
ambachtskamer.
Dit geldt niet alleen voor verrichters die van plan zijn slechts af en toe, wellicht slechts één keer, diensten te verrichten
in de lidstaat van ontvangst, maar ook voor verrichters die herhaaldelijk of min of meer regelmatig diensten verrichten of
wensen te verrichten.
Op het moment immers waarop de verrichter diensten wenst te gaan verrichten in de lidstaat van ontvangst en wanneer de voorwaarden
voor toegang tot de betrokken werkzaamheden zijn onderzocht, is het vaak moeilijk te zeggen of deze diensten slechts één keer
of zeer af en toe of juist herhaaldelijk of min of meer regelmatig zullen worden verricht.
Derhalve dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van gemeenschapsrecht inzake het vrij verrichten
van diensten zich ertegen verzetten dat een ondernemer wordt onderworpen aan een verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister
die het verrichten van zijn diensten in de lidstaat van ontvangst vertraagt, bemoeilijkt of duurder maakt, wanneer de in de
richtlijn inzake erkenning van beroepskwalificaties gestelde voorwaarden voor de uitoefening van deze werkzaamheid in die
lidstaat, vervuld zijn. Het enkele feit dat een in een lidstaat gevestigde ondernemer herhaaldelijk of min of meer regelmatig identieke of gelijksoortige
diensten verricht in een andere lidstaat, zonder dat hij aldaar over een infrastructuur beschikt die hem in staat stelt in
die lidstaat op duurzame wijze een beroepswerkzaamheid uit te oefenen en zich, vanuit die infrastructuur, tot onder anderen
de onderdanen van die lidstaat te richten, volstaat niet om hem te beschouwen als gevestigd in die lidstaat.
Kosten
De kosten door de Portugese en de Oostenrijkse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt,
kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar
gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Amtsgericht Augsburg bij beschikking van 26 februari 2001 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Edward
La Pergola
von Bahr
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 december 2003.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
–
Procestaal: Duits.