CELEX: 62009CJ0224
Pedido de decisão prejudicial
Directiva 92/57/CEE
Prescrições mínimas de segurança e de saúde a aplicar nos estaleiros temporários ou móveis
Artigo 3.º
Obrigações de nomear um coordenador em matéria de segurança e de saúde e de elaborar um plano de segurança e de saúde

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação da Directiva 92/57/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1992,
relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde a aplicar nos estaleiros temporários ou móveis (oitava directiva especial
na acepção do n.° 1 do artigo 16.° da Directiva 89/391/CEE) (JO L 245, p. 6, e rectificativo no JO 1993, L 41, p. 50).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo‑crime contra M. Nussbaumer, que foi acusada de ter violado as obrigações
de segurança que incumbem ao dono da obra ou ao director/fiscal da obra em estaleiros temporários ou móveis.

Quadro jurídico

Regulamentação da União
O artigo 3.° da Directiva 92/57, sob a epígrafe «Coordenadores – Plano de segurança e de saúde – Parecer prévio», enuncia:
«1.      O dono da obra ou o director/fiscal da obra nomeará, para um estaleiro em que vão operar várias empresas, um ou vários coordenadores
em matéria de segurança e de saúde […].
2.      O dono da obra ou o director/fiscal da obra assegurará que, antes da abertura do estaleiro, seja estabelecido um plano de
segurança e de saúde, em conformidade com a alínea b) do artigo 5.°
Os Estados‑Membros, após consultarem os parceiros sociais, poderão derrogar o primeiro parágrafo, excepto se se tratar:
–        de trabalhos que impliquem riscos particulares como os enumerados no anexo II, ou
–        de trabalhos em relação aos quais se requeira um parecer prévio, em aplicação do n.° 3 do presente artigo.
3.      No caso de estaleiros
–        cujos trabalhos tenham uma duração presumivelmente superior a 30 dias úteis e que empreguem simultaneamente mais de 20 trabalhadores
ou
–        cujo volume se presuma vir a ser superior a 500 homens‑dia,
o dono da obra ou o director/fiscal da obra comunicarão às autoridades competentes, antes do início dos trabalhos, o parecer
prévio elaborado em conformidade com o anexo III.
O parecer prévio deverá ser afixado no estaleiro de forma visível e, se necessário, deverá ser actualizado.»
O artigo 5.° da referida directiva, sob a epígrafe «Elaboração do projecto da obra: Função dos coordenadores», dispõe:
«O coordenador ou coordenadores em matéria de segurança e de saúde durante a elaboração do projecto da obra, nomeado(s) em
conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 3.°:
a)      Coordenarão a aplicação das disposições do artigo 4.°;
b)      Elaborarão ou mandarão elaborar um plano de segurança e de saúde que indicará com precisão as regras aplicáveis ao estaleiro
em questão, atendendo eventualmente às actividades de exploração que se realizem no local; esse plano deve ainda incluir medidas
específicas relativas aos trabalhos que se insiram numa ou mais das categorias do anexo II;
c)      Elaborarão um
dossier
adaptado às características da obra, que incluirá os elementos úteis em matéria de segurança e de saúde a ter em conta em
eventuais trabalhos posteriores.»
O artigo 6.° da mesma directiva, sob a epígrafe «Realização da obra: Função dos coordenadores», prevê:
«O coordenador ou coordenadores em matéria de segurança e de saúde durante a realização da obra, nomeado(s) em conformidade
com o disposto no n.° 1 do artigo 3.°:
a)      Coordenarão a aplicação dos princípios gerais de prevenção e de segurança:
–        nas opções técnicas e/ou organizacionais para planificar os diferentes trabalhos ou fases de trabalho que irão desenrolar‑se
simultânea ou sucessivamente,
–        na previsão do tempo destinado à realização desses diferentes trabalhos ou fases do trabalho;
b)      Coordenarão a aplicação das disposições pertinentes, a fim de garantir que as entidades patronais e, se tal for necessário
para a protecção dos trabalhadores, os trabalhadores independentes:
–        apliquem de forma coerente os princípios indicados no artigo 8.°,
–        apliquem, sempre que a situação o exija, o plano de segurança e de saúde previsto na alínea b) do artigo 5.°;
c)       Procederão ou mandarão proceder a eventuais adaptações do plano de segurança e de saúde referido na alínea b) do artigo 5.°
e do
dossier
referido na alínea c) do artigo 5.°, em função da evolução dos trabalhos e das modificações eventualmente efectuadas;
[…]»
O anexo II da Directiva 92/57 contém uma lista não exaustiva dos trabalhos que implicam riscos especiais para a segurança
e a saúde dos trabalhadores referidos no artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, primeiro travessão, dessa directiva.

Legislação nacional
A Directiva 92/57 foi transposta para a ordem jurídica italiana pelo Decreto Legislativo n.° 494, de 14 de Agosto de 1996
(suplemento ordinário do GURI n.° 223, de 23 de Setembro de 1996), alterado pelos Decretos Legislativos n.° 528, de 19 de
Novembro de 1999 (GURI n.° 13, de 18 de Janeiro de 2000, p. 20), e n.° 276, de 10 de Setembro de 2003 (suplemento ordinário
do GURI n.° 235, de 9 de Outubro de 2003, a seguir «Decreto Legislativo n.° 494/96»).
O Decreto Legislativo n.° 494/96 foi revogado pelo Decreto Legislativo n.° 81, de 9 de Abril de 2008 (suplemento ordinário
do GURI n.° 101, de 30 de Abril de 2008, a seguir «Decreto Legislativo n.° 81/08»). No título IV deste último decreto legislativo,
dedicado aos estaleiros temporários e móveis, figura, nomeadamente, o artigo 90.°, que estabelece as obrigações que incumbem
ao dono da obra ou ao director/fiscal da obra, no que se refere ao coordenador de segurança nesses estaleiros.
O artigo 90.° do Decreto Legislativo n.° 81/08 dispõe:
«1.      O dono da obra ou o director/fiscal da obra, na fase de projecto da obra, e em particular no momento das opções técnicas,
na execução do projecto e da organização das operações de estaleiro, respeitará os princípios e as medidas gerais de protecção
referidos no artigo 15.° Para permitir o planeamento da execução, em condições de segurança, dos diferentes trabalhos ou fases
de trabalho que devem decorrer simultânea ou sucessivamente, o dono da obra ou o director/fiscal da obra prevê a duração desses
trabalhos ou fases de trabalho no projecto.
2.      O dono da obra ou o director/fiscal da obra, na fase de projecto da obra, avaliará os documentos referidos no artigo 91.°,
n.° 1, alíneas a) e b).
3.      Nos estaleiros onde está prevista a presença de várias empresas, ainda que não simultânea, o dono da obra, mesmo nos casos
em que é igualmente a empresa executante, ou o director/fiscal da obra, a partir do momento em que lhe seja atribuída a responsabilidade
pelo projecto, nomeará o coordenador do projecto.
4.      No caso referido no n.° 3, o dono da obra ou o director/fiscal da obra nomeará, antes de lhe serem atribuídos os trabalhos,
o coordenador para a execução dos trabalhos, que deverá preencher os requisitos referidos no artigo 98.°
5.      A disposição referida no n.° 4 é igualmente aplicável no caso em que, após ter sido atribuída a uma única empresa, a execução
dos trabalhos ou de parte deles é atribuída a uma ou várias empresas.
[…]
11.      No caso de obras particulares, o disposto no n.° 3 não é aplicável a obras que não necessitem de licença de construção. É
aplicável, em todo o caso, o disposto no artigo 92.°, n.° 2.»
O artigo 91.° do Decreto Legislativo n.° 81/08 define as obrigações do coordenador do projecto e prevê, no essencial, a elaboração
do plano de segurança e de coordenação.
O artigo 92.°, n.° 2, do mesmo decreto, relativo às obrigações que incumbem ao coordenador para a execução dos trabalhos,
tem a seguinte redacção:
«Nos casos referidos no artigo 90.°, n.° 5, o coordenador para a execução, para além de desempenhar as funções referidas no
n.° 1, elabora o plano de segurança e de coordenação e prepara o
dossier
referido no artigo 91.°, n.° 1, alíneas a) e b).»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Em 20 de Junho de 2008, os inspectores do serviço de protecção do trabalho da província autónoma de Bolzano procederam a uma
inspecção dos trabalhos de construção num estaleiro situado no território do município de Merano, relativos à reconstrução
da cobertura do telhado de uma casa de habitação com uma altura de cerca de 6 a 8 metros. O dono da obra era M. Nussbaumer.
O parapeito instalado ao longo do rebordo do telhado, a autogrua para levantar o material e a mão‑de‑obra eram fornecidos
por três empresas diferentes presentes simultaneamente no estaleiro. Nos termos da legislação italiana aplicável, não era
exigida licença de construção. No entanto, tinha sido transmitida ao referido município uma declaração de início de obras.
No âmbito dessa inspecção, colocou‑se a questão de saber se, no caso em apreço, não deveria ter sido nomeado um coordenador
de segurança, quer para a fase de elaboração do projecto quer para a fase de execução dos trabalhos, tal como previsto não
só no artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 92/57 mas também no artigo 3.° do Decreto Legislativo n.° 494/96, independentemente
do facto de o artigo 90.°, n.° 11, do Decreto Legislativo n.° 81/08 não exigir esta nomeação.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que, em conformidade com o artigo 90.°, n.
os
3 e 4, do Decreto Legislativo n.° 81/08, deve ser nomeado um coordenador do projecto e da execução dos trabalhos para qualquer
estaleiro onde operem várias empresas. Todavia, nos termos do n.° 11 do referido artigo 90.°, o disposto no n.° 3 do mesmo
artigo não é aplicável às obras particulares que não necessitem de licença de construção. Ora, segundo o referido órgão jurisdicional,
partindo do pressuposto de que um estaleiro de obras particulares tem menos importância e, por isso, é destituído de riscos,
o legislador nacional não reconheceu que os trabalhos que não estão sujeitos a licença de construção podem ser igualmente
complexos e perigosos e necessitar, assim, da nomeação de um coordenador do projecto da obra. Além disso, uma vez que o n.° 4
do artigo 90.° se refere ao n.° 3 deste, o dono da obra está igualmente dispensado da obrigação de nomear um coordenador para
a realização dos trabalhos.
O órgão jurisdicional de reenvio manifesta, assim, dúvidas sobre a compatibilidade, com o disposto no artigo 3.°, n.° 1, da
Directiva 92/57, das derrogações que o direito interno italiano prevê à obrigação de nomear um coordenador.
Nestas condições, o Tribunale di Bolzano decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões
prejudiciais:
«1)      O regime nacional contido no Decreto Legislativo [n.° 81/08], em especial a disposição constante do artigo 90.°, n.° 11, na
parte em que derroga, para estaleiros em que operam várias empresas, a obrigação do dono da obra ou do responsável da obra
de designar o coordenador de projecto a que se refere o n.° 3 da referida disposição legal, para obras [particulares] não
sujeitas a licença de construção, independentemente da natureza dos trabalhos e dos riscos especiais enumerados no anexo II
da directiva, viola o disposto no artigo 3.° da Directiva [92/57]?
2)      O regime nacional contido no Decreto Legislativo [n.° 81/08], em especial a disposição constante do artigo 90.°, n.° 11, viola
o disposto no artigo 3.° da Directiva [92/57], relativamente à obrigação do dono da obra ou do responsável da obra de designar,
em todos os casos, um coordenador durante a execução da obra nos estaleiros, independentemente da tipologia das obras e, portanto,
também no caso de obras [particulares] não sujeitas a licença de construção, que possam implicar os riscos a que se refere
o anexo II da directiva?
3)      A disposição constante do artigo 90.°, n.° 11, do Decreto Legislativo [n.° 81/08], na medida em que impõe ao coordenador da
execução [da obra] a obrigação de elaborar um plano de segurança apenas nos casos em que, tratando‑se de obras [particulares]
não sujeitas a licença de construção, intervenham no decurso da obra várias empresas, para além daquela a quem a mesma foi
inicialmente encomendada, viola o artigo 3.° da Directiva [92/57], que estabelece para todos os casos a obrigação de nomear
um coordenador da execução, independentemente da tipologia das obras, e que exclui a possibilidade de derrogação da obrigação
de elaborar o plano de segurança e de saúde quando se trate de obras que implicam riscos especiais como os mencionados no
anexo II da directiva?»

Quanto às questões prejudiciais
A título preliminar, importa lembrar que, embora não caiba ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se, no âmbito de um processo
instaurado nos termos do artigo 267.° TFUE, sobre a compatibilidade de normas de direito interno com o direito da União, nem
interpretar as disposições legislativas ou regulamentares nacionais, ele tem competência para fornecer ao órgão jurisdicional
de reenvio todos os elementos de interpretação pertinentes do direito da União que lhe permitam apreciar essa compatibilidade
para efeitos da decisão do processo que lhe foi submetido (v., designadamente, acórdãos de 15 de Dezembro de 1993, Hünermund
e o., C‑292/92, Colect., p. I‑6787, n.° 8, e de 27 de Novembro de 2001, Lombardini e Mantovani, C‑285/99 e C‑286/99, Colect.,
p. I‑9233, n.° 27).
Nestas condições, as questões colocadas, que cabe examinar conjuntamente, devem ser entendidas como perguntando, no essencial,
se o artigo 3.° da Directiva 92/57 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que, por um lado,
no caso de um estaleiro de obras particulares não sujeitas a licença de construção e onde operam várias empresas, permite
derrogar a obrigação que incumbe ao dono da obra ou ao responsável da obra de nomear um coordenador quer para a elaboração
do projecto da obra quer para a realização dos trabalhos e que, por outro, prevê a obrigação de esse coordenador elaborar
um plano de segurança e de saúde, unicamente quando intervenham várias empresas num estaleiro de obras particulares não sujeitas
a licença de construção.
Importa recordar desde logo que, no seu acórdão de 25 de Julho de 2008, Comissão/Itália (C‑504/06), o Tribunal de Justiça
já foi chamado a pronunciar‑se sobre o artigo 3.° da Directiva 92/57.
Ora, no n.° 29 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça observou que o artigo 3.° da Directiva 92/57 está dividido em três
parágrafos numerados que enunciam três normas jurídicas claramente distintas, relativas, respectivamente, à nomeação dos coordenadores,
ao plano de segurança e de saúde e ao parecer prévio aos trabalhos de uma certa importância. Esta distinção entre os três
parágrafos resulta, aliás, da própria epígrafe do referido artigo 3.°, a saber, «Coordenadores – Plano de segurança e de saúde
– Parecer prévio». De acordo com esta estrutura, a questão da nomeação dos coordenadores é, portanto, referida exclusivamente
no n.° 1 desse artigo, enquanto o n.° 2 do mesmo artigo contém as regras relativas ao plano de segurança e de saúde.
O Tribunal de Justiça inferiu daqui, no n.° 30 do referido acórdão Comissão/Itália, que a excepção prevista no artigo 3.°,
n.° 2, segundo parágrafo, da dita directiva apenas se pode referir à norma que a precede imediatamente, isto é, à norma relativa
à elaboração do plano de segurança e de saúde.
Por consequência, tal como declarou o Tribunal de Justiça no n.° 35 do acórdão Comissão/Itália, já referido, o artigo 3.°,
n.° 1, da Directiva 92/57, cuja redacção é clara e precisa e que enuncia sem ambiguidade a obrigação de nomear um coordenador
em matéria de segurança e de saúde para qualquer estaleiro onde vão operar várias empresas, não admite nenhuma derrogação
a essa obrigação.
Por conseguinte, deve ser sempre nomeado um coordenador em matéria de segurança e de saúde para um estaleiro onde vão operar
várias empresas, independentemente do facto de os trabalhos estarem ou não sujeitos a licença de construção ou ainda de os
trabalhos nesse estaleiro implicarem ou não riscos particulares.
No que respeita ao momento em que deve ser feita a nomeação do coordenador de segurança e de saúde, resulta dos artigos 5.°
e 6.° da Directiva 92/57 que este deve ser nomeado na fase da elaboração do projecto da obra ou, em todo o caso, antes da
execução dos trabalhos.
Por conseguinte, deve concluir‑se, no que se refere ao primeiro aspecto das questões colocadas, tal como reformuladas no n.° 18
do presente acórdão, que o artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 92/57 exige que, no caso de um estaleiro em que vão operar várias
empresas, seja sempre nomeado um coordenador em matéria de segurança e de saúde, na fase da elaboração do projecto da obra
ou, em todo o caso, antes da execução dos trabalhos.
No que se refere ao plano de segurança e de saúde, objecto do segundo aspecto das questões colocadas, conforme reformuladas,
as condições relativas à elaboração deste projecto devem, por motivos idênticos aos enunciados nos n.
os
20 e 21 do presente acórdão, ser determinadas unicamente à luz do artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 92/57.
Ora, contrariamente ao artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 92/57, que não admite nenhuma derrogação, o n.° 2, segundo parágrafo,
do referido artigo autoriza os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais, a derrogar a obrigação de elaborar um
plano de segurança e de saúde prevista no primeiro parágrafo do mesmo n.° 2, excepto se se tratar de trabalhos que impliquem
riscos particulares enumerados no anexo II da referida directiva ou de trabalhos para os quais seja exigido um parecer prévio
referido no n.° 3 do mesmo artigo.
Daqui resulta que a obrigação de elaborar, antes da abertura do estaleiro, um plano de segurança e de saúde, tal como resulta
do artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 92/57, deve ser entendida no sentido de que se impõe a todos os estaleiros cujos trabalhos
impliquem riscos particulares, como os enumerados no anexo II dessa directiva, ou para os quais seja exigido um parecer prévio,
sendo irrelevante, para o efeito, o número de empresas que operem no estaleiro.
Por conseguinte, o referido artigo opõe‑se a uma legislação nacional que limita a obrigação de o coordenador da execução da
obra elaborar um plano de segurança e de saúde unicamente ao caso em que intervenham várias empresas num estaleiro de obras
particulares não sujeitas a licença de construção e que não considera como critério dessa obrigação os riscos particulares
como os enumerados no anexo II da Directiva 92/57.
Para dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta exaustiva, há ainda que recordar que, segundo jurisprudência assente
do Tribunal de Justiça, uma directiva não pode, por si só, criar obrigações na esfera jurídica de um particular e que uma
disposição de uma directiva não pode, portanto, ser invocada enquanto tal contra esse particular (v. acórdãos de 12 de Dezembro
de 1996, X, C‑74/95 e C‑129/95, Colect., p. I‑6609, n.
os
23 a 25, e de 3 de Maio de 2005, Berlusconi e o., C‑387/02, C‑391/02 e C‑403/02, Colect., p. I‑3565, n.
os
73 e 74).
À luz do exposto, há que responder às questões submetidas que o artigo 3.° da Directiva 92/57 deve ser interpretado do seguinte
modo:
–        O n.° 1 do referido artigo opõe‑se a uma legislação nacional que, no caso de um estaleiro de obras particulares não sujeitas
a licença de construção e onde vão operar várias empresas, permite derrogar a obrigação que incumbe ao dono da obra ou ao
responsável pelos trabalhos de nomear um coordenador de segurança e de saúde na fase da elaboração do projecto da obra ou,
em todo o caso, antes da execução dos trabalhos;
–        O n.° 2 do mesmo artigo opõe‑se a uma legislação nacional que limita a obrigação de o coordenador da execução da obra elaborar
um plano de segurança e de saúde unicamente ao caso em que intervenham várias empresas num estaleiro de obras particulares
não sujeitas a licença de construção e que não considera como critério dessa obrigação os riscos particulares como os enumerados
no anexo II da referida directiva.

Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
O artigo 3.° da Directiva 92/57/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1992, relativa às prescrições mínimas de segurança e de
saúde a aplicar nos estaleiros temporários ou móveis (oitava directiva especial na acepção do n.° 1 do artigo 16.° da Directiva
89/391/CEE), deve ser interpretado do seguinte modo:
–
O n.° 1 do referido artigo opõe‑se a uma legislação nacional que, no caso de um estaleiro de obras particulares não sujeitas
a licença de construção e onde vão operar várias empresas, permite derrogar a obrigação que incumbe ao dono da obra ou ao
responsável pelos trabalhos de nomear um coordenador de segurança e de saúde na fase da elaboração do projecto da obra ou,
em todo o caso, antes da execução dos trabalhos;
–
O n.° 2 do mesmo artigo opõe‑se a uma legislação nacional que limita a obrigação de o coordenador da execução da obra elaborar
um plano de segurança e de saúde unicamente ao caso em que intervenham várias empresas num estaleiro de obras particulares
não sujeitas a licença de construção e que não considera como critério dessa obrigação os riscos particulares como os enumerados
no anexo II da referida directiva.
Assinaturas
*
Língua do processo: italiano.