CELEX: 62002CJ0346
Versicherungen
Dritte Richtlinie 'Schadenversicherung'
Bonus-Malus-System

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt mit ihrer Klageschrift, festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg
dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts-
und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien
73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) (ABl. L 228, S. 1) verstoßen hat, dass es entgegen dem in
den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger
oder systematischer Kontrollen von Tarifen und Verträgen ein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat, das sich automatisch
und zwingend ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz im Großherzogtum Luxemburg und Versicherungsunternehmen,
die ihre Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für alle in
Luxemburg von natürlichen Personen geschlossenen Kraftfahrzeug-Versicherungsverträge gelten, auswirkt.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
In Titel II – „Aufnahme der Versicherungstätigkeit“ – bestimmt Artikel 6 der Richtlinie 92/49:
„Artikel 8 der Richtlinie 73/239/EWG erhält folgende Fassung:
‚
Artikel 8
…
(3) Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten Rechts- und Verwaltungsvorschriften einführen
oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen
Dokumente vorschreiben.
Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung
der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das
Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebungen nur als Element
eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.
…‘“
Artikel 29 der Richtlinie 92/49, der in deren Titel III – „Harmonisierung der Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit“
– steht, lautet:
„Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung
der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das
Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen
Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nicht-systematische Übermittlung dieser
Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner
Tätigkeit darstellen darf.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil
eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
In Titel IV der Richtlinie 92/49 – „Bestimmungen über die freie Niederlassung und den freien Dienstleistungsverkehr“ – bestimmt
Artikel 39 Absätze 2 und 3:
„(2) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige
Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie
der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt,
verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von
jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden
will, nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das
Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
(3) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung darf die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der
vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
Nationales Recht
Mit der Großherzoglichen Verordnung vom 20. Dezember 1994 zur Durchführung des Artikels 17 Absätze 2 und 3 des geänderten
Gesetzes vom 7. April 1976 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und zur Festsetzung der Anforderungen, die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsverträge
erfüllen müssen (
Mémorial
A 1994, S. 2776, im Folgenden: Verordnung), wurde u. a. ein System der Festsetzung der Höhe der Versicherungsprämien in das
nationale Recht eingeführt, nach dem die Prämien nach mehreren schadensfreien Jahren sinken und nach einem Schadensfall steigen.
Artikel 3 der Verordnung bestimmt:
„Klauseln in einem Versicherungsvertrag, die bezwecken oder bewirken,
…
5.
dass die Bonus-Malus-Skala, wie sie in den nachfolgenden Artikeln 7 und 8 aufgeführt ist, auf den Vertrag keine Anwendung
findet,
sind verboten.“
Artikel 7 der Verordnung sieht zwingende Kriterien vor, die für jeden Haftpflichtversicherungsvertrag gelten, den eine natürliche
Person für ein Kraftfahrzeug mit gewöhnlichem Standort in Luxemburg abschließt.
Nach diesem System wird jeder neue Versicherungsnehmer in Stufe 11 der Bonus-Malus-Skala eingestuft (Bonus von 0 %). Schadensfreiheit
während eines Beobachtungszeitraums führt zu einer Herabstufung um eine Stufe auf der Skala. Die Bonus-Malus-Skala endet mit
der Stufe ‑3, auf der der Versicherungsnehmer nur 45 % der Basisprämie zahlt.
Dagegen führt jeder Schadensfall im Referenzzeitraum zu einer Heraufstufung um drei Stufen. Die höchste Stufe auf der Bonus‑Malus‑Skala
ist die Stufe 22, auf der der Versicherungsnehmer einen Betrag in Höhe von 250 % der Basisprämie zahlt.
Die obligatorische Bonus-Malus-Skala gilt nur für Verträge, die natürliche Personen abschließen. Außerdem betrifft das Bonus-Malus-System
nur die Haftpflichtversicherungsprämie. Die übrigen Bestandteile der Gesamtprämie für eine Kraftfahrzeugversicherung, wie
die Risiken Glasbruch, Diebstahl und Brand sowie Rechtsschutz, unterliegen diesem System nicht.
Vorverfahren
Am 25. Juli 2001 sandte die Kommission dem Großherzogtum Luxemburg ein Mahnschreiben, in dem sie die Auffassung vertrat, dass
das System der Festsetzung der Versicherungsprämien bestimmte Vorschriften der Richtlinie 92/49, insbesondere deren Artikel
6 Absatz 3, 29 und 39, verletze.
Da dieses Mahnschreiben nicht beantwortet wurde, richtete die Kommission am 20. Dezember 2001 eine mit Gründen versehene Stellungnahme
an das Großherzogtum Luxemburg, in der sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, der Stellungnahme binnen einer Frist von zwei
Monaten nach ihrer Zustellung durch den Erlass der geforderten Maßnahmen nachzukommen.
Die luxemburgische Regierung antwortete auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 6. März 2002. Sie räumte
ein, dass die Tariffreiheit ein von der Richtlinie 92/49 festgelegter Grundsatz sei, und machte geltend, dass die Festsetzung
des Basistarifs dem freien Ermessen der Versicherungsunternehmen überlassen sei. Außerdem trage das Bonus‑Malus‑System zum
Schutz der Verbraucher und zur Verhütung von Unfällen bei.
Da die Kommission der Auffassung war, dass die luxemburgischen Behörden nicht die erforderlichen Maßnahmen erlassen hatten,
um den Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49 nachzukommen, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Begründetheit
Vorbringen der Parteien
Die Kommission meint, dass das luxemburgische Bonus-Malus-System zum einen gegen den sich aus den Bestimmungen der Richtlinie
92/49 ergebenden Grundsatz der Tariffreiheit verstoße, wonach es den Mitgliedstaaten verboten sei, die Tarife oder Tariferhöhungen,
die ein Versicherungsunternehmen im Gebiet der Mitgliedstaaten zu verwenden oder vorzunehmen beabsichtige, der Pflicht zur
Mitteilung, vorherigen Genehmigung oder systematischen Übermittlung zu unterwerfen; zum anderen verstoße es gegen das Ziel
dieser Richtlinie, die den freien Vertrieb der Versicherungsprodukte in der Gemeinschaft erreichen wolle. Ihre Auslegung werde
durch die Urteile des Gerichtshofes vom 11. Mai 2000 in der Rechtssache C-296/98 (Kommission/Frankreich, Slg. 2000, I-3025)
und vom 25. Februar 2003 in der Rechtssache C-59/01 (Kommission/Italien, Slg. 2003, I-1759) bestätigt.
Die Kommission spricht den Mitgliedstaaten nicht die Befugnis ab, eine Abstufung, die die Schadenshäufigkeit der Versicherungsnehmer
berücksichtige, oder gar ein einheitliches Bonus-Malus-System einzuführen. Solche Regelungen verstießen jedoch gegen die Richtlinie
92/49, wenn sie sich automatisch auf die Tarife auswirkten, was bei dem luxemburgischen Bonus-Malus-System der Fall sei.
Sie räumt ein, dass die Versicherer in Luxemburg die Basisprämie grundsätzlich frei festsetzten. Um den Grundsatz der Tariffreiheit
zu wahren, müssten jedoch nicht nur die Basisprämie, sondern alle konstitutiven Faktoren der Versicherungsprämie von den Versicherungsgesellschaften
frei festgesetzt werden.
Die Tariffreiheit könne nämlich weitgehend fiktiv bleiben, wenn die Versicherungsgesellschaften die Prämie im Hinblick auf
ein so grundlegendes Kriterium wie die Schadenshäufigkeit des Versicherungsnehmers nur unter Einhaltung fester Vorgaben anpassen
dürften. Zudem habe die vorgeschriebene Anpassung nicht nur eine marginale Wirkung auf die Höhe der Prämie, sondern könne
diese bis auf das Doppelte erhöhen.
Unter Bezugnahme auf Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien trägt die luxemburgische Regierung vor, dass die Regelung
dem Grundsatz der Tariffreiheit entspreche, da sie weder vorschreibe, dass die von den Versicherungsgesellschaften verwendeten
Tarife vor ihrer Anwendung einer Aufsichts- oder Kontrollbehörde mitgeteilt werden müssten, noch, dass diese Behörde verpflichtet
sei, diese Tarife vor ihrer Verwendung zu genehmigen.
Sie macht geltend, dass das Bonus-Malus-System es möglich mache, die Versicherungsprämie entsprechend der Vorgeschichte des
Versicherungsnehmers und der Anzahl der Schadensfälle, für die der Versicherte haftbar sei, anzupassen. Es handele sich um
ein System der nachträglichen Personalisierung der Prämie, das allein die Veränderung der Versicherungsprämie betreffe. Dagegen
lasse dieses System den Versicherern völlige Freiheit, alle Faktoren, die in die Prämienberechnung der Kraftfahrzeugversicherung
eingingen, festzulegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Wie der Gerichtshof in Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien festgestellt hat, hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber die
Absicht, den Grundsatz der Tariffreiheit im Versicherungssektor (mit Ausnahme der Lebensversicherung) einschließlich der Pflichtversicherung
wie der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zu gewährleisten. Dieser Grundsatz umfasst, wie der Gerichtshof ebenfalls in
Randnummer 29 des genannten Urteils ausgeführt hat, das Verbot jeder Regelung einer vorherigen oder systematischen Mitteilung
und der Genehmigung der Tarife, die ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden
beabsichtigt. Die einzige in der Richtlinie 92/49 zugelassene Ausnahme von diesem Grundsatz betrifft die vorherige Mitteilung
und die Genehmigung von „Tariferhöhungen“ im Rahmen eines „allgemeinen Preiskontrollsystems“.
Im Urteil Kommission/Italien sah der Gerichtshof eine Regelung, mit der die Preise im Hinblick auf die Festlegung wie auf
die Entwicklung der Tarife im Rahmen von Schadensfälle auf italienischem Gebiet betreffenden Verträgen über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung
eingefroren wurden, als Verstoß gegen den Grundsatz der Tariffreiheit an (Urteil Kommission/Italien, Randnrn. 32 und 48).
Das luxemburgische Bonus-Malus-System, das Gegenstand dieser Klage ist, unterscheidet sich in seinen Auswirkungen auf die
Tarife der Versicherungsunternehmen von den italienischen Rechtsvorschriften, um die es im Urteil Kommission/Italien ging.
Dieses System hat zwar Auswirkungen auf die Entwicklung der Prämien. Es führt jedoch nicht zu einer unmittelbaren Festlegung
der Tarife durch den Staat, denn den Versicherungsunternehmen steht es frei, die Höhe der Basisprämien festzusetzen. Unter
diesen Umständen kann das luxemburgische Bonus‑Malus‑System nicht einer gegen den Grundsatz der Tariffreiheit verstoßenden
Tarifgenehmigungsregelung gleichgestellt werden, wie der Gerichtshof sie in Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien definiert
hat.
Eine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet der Tarife im Bereich der Versicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung,
mit der jede nationale Maßnahme ausgeschlossen wird, die Auswirkungen auf die Tarife haben kann, kann mangels eines entsprechenden
vom Gemeinschaftsgesetzgeber klar geäußerten Willens nicht vermutet werden.
Demnach kann dem der Klage der Kommission zugrunde liegendem Vorbringen nicht gefolgt werden, dass das luxemburgische Bonus‑Malus‑System
trotz der Tatsache, dass die Basisprämie völlig frei festgesetzt werden kann, allein deshalb gegen den Grundsatz der Tariffreiheit
verstoße, weil es Auswirkungen auf die Entwicklung dieser Prämie habe.
Im Übrigen behauptet die Kommission nicht, dass dieses System darauf hinauslaufe, eine Pflicht zur vorherigen oder systematischen
Mitteilung oder zur Einholung einer Genehmigung der Tarife einzuführen, die ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen
zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt.
Folglich hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen den in den Artikeln 6 Absatz 3, 29
und 39 der Richtlinie 92/49 vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger oder systematischer Kontrollen
von Versicherungstarifen und -verträgen verstoßen hat, indem es sein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat.
Da die Kommission den Gegenstand ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme und der vorliegenden Klage auf die Feststellung
einer Verletzung des Grundsatzes der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger Kontrollen von Versicherungstarifen und
‑verträgen, wie er sich aus den in der vorstehenden Randnummer genannten Bestimmungen ergibt, beschränkt hat, ist die Klage
abzuweisen.
Kosten
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da
die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr dem Antrag des Großherzogtums Luxemburg gemäß die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
–
Verfahrenssprache: Französisch.