CELEX: 62001CJ0241
Landwirtschaft
Bekämpfung der spongiformen Rinderenzephalopathie
Entscheidungen 98/692/EG und 1999/514/EG zur Beendigung des Embargos über Rindfleisch mit Ursprung im Vereinigten Königreich
Befugnis eines Mitgliedstaats, an den diese Entscheidungen gerichtet sind, deren Rechtmäßigkeit außerhalb der Klagefristen in Frage zu stellen oder die Beendigung des Embargos unter Berufung auf Artikel 30 EG abzulehnen

Entscheidungsgründe
1 Der Conseil d'État hat mit Entscheidung vom 28. Mai 2001, beim Gerichtshof eingegangen am 22. Juni 2001, gemäß Artikel 234 EG drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, von denen sich die erste auf die Befugnis eines Mitgliedstaats bezieht, die Gültigkeit von Gemeinschaftsentscheidungen unter Berufung auf Änderungen der tatsächlichen und rechtlichen Umstände in Frage zu stellen, die nach Ablauf der Fristen für die Anfechtung dieser Entscheidungen eingetreten sind, während die zweite die Auslegung des Vorsorgeprinzips und die dritte die Auslegung von Artikel 30 EG zum Gegenstand haben.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen der National Farmers' Union und dem Secrétariat général du gouvernement wegen stillschweigender Entscheidungen, mit denen die Aufhebung verschiedener nationaler Maßnahmen bezüglich des Verbotes der Einfuhr von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich in das französische Hoheitsgebiet abgelehnt wurde.
Rechtlicher Rahmen
3 Nachdem ein wahrscheinlicher Zusammenhang zwischen einer Erscheinungsform der Creutzfeldt-Jacob-Krankheit beim Menschen und der damals im Vereinigten Königreich weit verbreiteten bovinen spongiformen Enzephalopathie (im Folgenden: BSE) entdeckt worden war, erließ die Kommission die Entscheidung 96/239/EG vom 27. März 1996 mit den zum Schutz gegen die bovine spongiforme Enzephalopathie (BSE) zu treffenden Dringlichkeitsmaßnahmen (ABl. L 78, S. 47, im Folgenden: Embargo-Entscheidung), mit der dem Vereinigten Königreich der Versand u. a. von lebenden Rindern, von Rindfleisch und von Erzeugnissen von Rindern aus seinem Hoheitsgebiet nach den anderen Mitgliedstaaten und nach Drittländern untersagt wurde.
4 Diese Entscheidung stützte sich auf den EG-Vertrag, auf die Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt (ABl. L 224, S. 29), zuletzt geändert durch die Richtlinie 92/118/EWG des Rates vom 17. Dezember 1992 über die tierseuchenrechtlichen und gesundheitlichen Bedingungen für den Handel mit Erzeugnissen tierischen Ursprungs in der Gemeinschaft sowie für ihre Einfuhr in die Gemeinschaft, soweit sie diesbezüglich nicht den spezifischen Gemeinschaftsregelungen nach Anhang A Kapitel I der Richtlinie 89/662/EWG und - in Bezug auf Krankheitserreger - der Richtlinie 90/425/EWG unterliegen (ABl. 1993, L 62, S. 49), insbesondere Artikel 10 Absatz 4, sowie auf die Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt (ABl. L 395, S. 13), zuletzt geändert durch die Richtlinie 92/118, insbesondere Artikel 9.
5 Die Embargo-Entscheidung sah in Artikel 3 vor, dass das Vereinigte Königreich der Kommission jede zweite Woche einen Bericht über die Anwendung der in Übereinstimmung mit den gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Vorschriften zum Schutz gegen BSE getroffenen Maßnahmen übermittelt.
6 Nach ihrer siebten Begründungserwägung sollte die Embargo-Entscheidung nach Prüfung sämtlicher in der Entscheidung angeführten Punkte überarbeitet werden.
7 Am 16. März 1998 erließ der Rat die Entscheidung 98/256/EG mit Dringlichkeitsmaßnahmen zum Schutz gegen die spongiforme Rinderenzephalopathie sowie zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG und zur Aufhebung der Entscheidung 96/239/EG (ABl. L 113, S. 32), mit der er das Embargo für bestimmtes Fleisch und für bestimmte Fleischerzeugnisse von in Nordirland geschlachteten Rindern unter engen Voraussetzungen nach Maßgabe einer Regelung zur Freigabe von Herden (Export Certified Herds Scheme - ECHS") aufhob.
8 Mit der Entscheidung 98/692/EG der Kommission vom 25. November 1998 zur Änderung der Entscheidung 98/256 (ABl. L 328, S. 28) wurde durch eine Änderung von Artikel 6 der Entscheidung 98/256 die Versendung von Rindererzeugnissen im Rahmen einer datumsgestützten Ausfuhrregelung (Date-Based Export Scheme - DBES", im Folgenden: DBES-Regelung) grundsätzlich genehmigt.
9 Die DBES-Regelung ist in Anhang III der Entscheidung 98/256, der dieser durch die Entscheidung 98/692 beigefügt wurde, beschrieben.
10 In Nummer 3 des Anhangs III der geänderten Entscheidung 98/256 werden die nach der DBES-Regelung freigegebenen Tiere eng definiert. Diese müssen während ihrer gesamten Lebensdauer eindeutig gekennzeichnet sein, so dass ihre Herkunft zurückverfolgt werden kann.
11 Nummer 4 des Anhangs III der geänderten Entscheidung 98/256 sieht vor, dass Tiere, die den Anforderungen der DBES-Regelung nicht in vollem Umfang gerecht werden, automatisch abgelehnt werden müssen.
12 Nach Nummer 5 des Anhangs III der geänderten Entscheidung 98/256 müssen die freigegebenen Tiere in spezialisierten, nicht für nicht freigegebene Tiere genutzten Schlachthöfen geschlachtet werden. Artikel 6 und Anhang III Nummer 6 dieser Entscheidung enthalten besondere Bedingungen für die Zerlegung des Fleisches.
13 Nach Nummer 7 des Anhangs III der geänderten Entscheidung 98/256 muss vollständig gesichert sein, dass das Fleisch und die Fleischerzeugnisse zurückverfolgt werden können.
14 Die Artikel 14 bis 17 der geänderten Entscheidung 98/256 lauten wie folgt:
Artikel 14
Die Kommission führt im Vereinigten Königreich vor Ort Gemeinschaftskontrollen durch, um die ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften dieser Entscheidung und insbesondere die ordnungsgemäße Durchführung der amtlichen Kontrollen zu überprüfen.
Artikel 15
Das Vereinigte Königreich übermittelt der Kommission jeden Monat einen Bericht über den Stand der Durchführung der auf der Grundlage der nationalen und der gemeinschaftlichen Vorschriften getroffenen Maßnahmen zum Schutz gegen BSE.
Artikel 16
Diese Entscheidung wird im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse regelmäßig überprüft und gegebenenfalls nach Anhörung des entsprechenden Wissenschaftlichen Ausschusses nach dem Verfahren des Artikels 18 der Richtlinie 89/662/EWG geändert.
Artikel 17
Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um dieser Entscheidung nachzukommen. Sie unterrichten die Kommission unverzüglich davon."
15 Nach Artikel 6 Absatz 5 der geänderten Entscheidung 98/256 setzt die Kommission nach Prüfung der Anwendung aller Bestimmungen dieser Entscheidung mit Hilfe von Gemeinschaftskontrollen und nach Unterrichtung der Mitgliedstaaten das Datum fest, an dem die Versendung der in Anhang III der Entscheidung genannten Erzeugnisse aufgenommen werden darf.
16 Nach dieser Bestimmung wurde dieses Datum durch die Entscheidung 1999/514/EG der Kommission vom 23. Juli 1999 zur Festsetzung des Datums, an dem die Versendung von Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich im Rahmen der datumsgestützten Ausfuhrregelung (Data-Based Export Scheme) gemäß Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung 98/256 aufgenommen werden darf (ABl. L 195, S. 42), auf den 1. August 1999 festgesetzt.
17 Im französischen Recht wurde die Einfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich mit der Verordnung vom 28. Oktober 1998 über besondere Maßnahmen für bestimmte aus dem Vereinigten Königreich versandte Rindfleischerzeugnisse (JORF vom 2. Dezember 1998, S. 18169) untersagt.
18 Nach Artikel 2 dieser Verordnung ist die Einfuhr von Tiermehl und von Erzeugnissen, die Tiermehl enthalten, aus dem Vereinigten Königreich verboten. Artikel 4 der Verordnung verbietet die Einfuhr von Fleisch und Fleischerzeugnissen von Rindern, die im Vereinigten Königreich mit Ausnahme Nordirlands geschlachtet wurden. Artikel 10 verbietet die Einfuhr von Gelatine, Dikalziumphosphat und Kollagen, die von im Vereinigten Königreich geschlachteten Rindern gewonnen werden und in die Nahrungs- oder Futtermittelkette gelangen könnten.
19 Die Verordnung vom 28. Oktober 1998 wurde durch eine Verordnung vom 11. Oktober 1999 (JORF vom 12. Oktober 1999, S. 15220) geändert, um die Durchfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich zu gestatten.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
20 Mit summarischer Klageschrift und ergänzendem Schriftsatz, die am 5. Juni und 5. Oktober 2000 bei der Kanzlei der Streitsachenabteilung des Conseil d'État eingingen, beantragte die National Farmers' Union,
- die stillschweigende Ablehnungsentscheidung des Premierministers für nichtig zu erklären, die in dem länger als vier Monate dauernden Schweigen auf den am 4. Oktober 1999 eingereichten Antrag auf Aufhebung des Ausfuhrverbots für britisches Rindfleisch nach Frankreich liegt;
- die stillschweigende Ablehnungsentscheidung des Premierministers, des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei und des Ministers für Wirtschaft, Finanzen und Industrie für nichtig zu erklären, die in dem länger als vier Monate dauernden Schweigen auf den am 3. Februar 2000 eingereichten Antrag auf Aufhebung der Verordnung vom 28. Oktober 1998 liegt;
- anzuordnen, dass diese Behörden die Artikel 2, 4 und 10 der Verordnung vom 28. Oktober 1998 unter Androhung eines Zwangsgelds von 5 000 FRF je Tag der Verspätung binnen einer Frist von drei Monaten aufzuheben haben;
- den Staat zur Zahlung von 20 000 FRF für die der Klägerin entstandenen, nicht in den Kosten enthaltenen Aufwendungen zu verurteilen.
21 Wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof erklärt worden ist, gelten die stillschweigenden Entscheidungen über die Ablehnung der Anträge auf Aufhebung des Embargos als vier Monate nach der Einreichung dieser Anträge durch die Klägerin des Ausgangsverfahrens, d. h. am 4. Februar und 3. Juni 2000, erlassen.
22 Vor dem vorlegenden Gericht berief sich der Minister für Landwirtschaft und Fischerei auf ein Gutachten der Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Französische Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln) vom 6. Dezember 1999, wonach die Aufhebung des Embargos mit plausiblen Risiken verbunden sei, die damit zusammenhingen, dass ungewiss sei, wie sich die Infektuosität im Laufe der Zeit im Organismus des Rindes verteile und wie sämtliche Übertragungswege des Krankheitserregers aussähen, sowie auf das Protokoll der Sitzungen des Ständigen Veterinärausschusses der Europäischen Union vom 23. und 24. November und 6. Dezember 1999, aus denen hervorgehe, dass zu diesem Zeitpunkt mehrere Mitgliedstaaten die Einführung eines Systems der besonderen Kennzeichnung für britisches Fleisch, das nach Einfuhr und Verarbeitung zur Wiederversendung in einen anderen Mitgliedstaat bestimmt ist, abgelehnt hätten. Der Minister machte insbesondere geltend, dass diese Umstände, von denen er nach Ablauf der Anfechtungsfrist für die Entscheidungen 98/692 und 1999/514, aber vor Erlass der angefochtenen Entscheidungen Kenntnis erhalten habe, belegten, dass die genannten Gemeinschaftsentscheidungen gegen das in Artikel 174 EG niedergelegte Vorsorgeprinzip verstießen. Er verwies außerdem auf die Bestätigung eines ersten Falles von BSE bei einem nach dem 1. August 1996 - Zeitpunkt des Verkaufs- und Verwendungsverbots für Tiermehl - geborenen Rind im Vereinigten Königreich, von der er am 30. Juni 2000 erfahren habe und die Anlass zu der Besorgnis gebe, dass das DBES-System ineffizient sei.
23 Da der Conseil d'État der Auffassung ist, dass die Rechtmäßigkeit der bei ihm angefochtenen Entscheidungen notwendig die Gültigkeit der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 voraussetze, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kann sich ein Mitgliedstaat angesichts des normativen Charakters der Entscheidungen 98/692/EG der Kommission vom 25. November 1998 und 1999/514/EG der Kommission vom 23. Juli 1999 trotz des Ablaufs der Frist für deren Anfechtung mit Erfolg auf wesentliche Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Umstände, die nach Ablauf der Anfechtungsfrist eingetreten sind, berufen, sofern diese Änderungen die Gültigkeit der Entscheidungen in Frage stellen können?
2. Waren die genannten Entscheidungen der Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidungen der französischen Behörden im Hinblick auf das in Artikel 174 EG niedergelegte Vorsorgeprinzip gültig?
3. Ist ein Mitgliedstaat aufgrund von Artikel 30 EG (früher Artikel 36 EG-Vertrag) befugt, die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse und lebender Tiere zu verbieten, weil nicht davon auszugehen ist, dass die Richtlinien 89/662/EWG und 90/425/EWG die Maßnahmen harmonisiert haben, die zur Erreichung des in diesem Artikel genannten spezifischen Zieles des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen erforderlich sind?
24 In der Begründung der Vorlageentscheidung weist der Conseil d'État darauf hin, dass die zweite Frage nur für den Fall gestellt werde, dass die erste Frage zu bejahen sei.
Zur ersten Frage
25 Mit seiner ersten Frage möchte der Conseil d'État wissen, ob sich ein Mitgliedstaat angesichts des normativen Charakters der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 trotz des Ablaufs der Frist für deren Anfechtung mit Erfolg auf wesentliche Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Umstände berufen kann, die nach Ablauf der Fristen für die Anfechtung dieser Entscheidungen eingetreten sind, sofern diese Änderungen die Gültigkeit der Entscheidungen in Frage stellen können.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
26 Die National Farmers' Union, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission schlagen vor, die Frage zu verneinen. Sie verweisen darauf, dass die Entscheidung eines Gemeinschaftsorgans, die von ihrem Adressaten nicht innerhalb der Frist des Artikels 230 Absatz 5 EG angefochten werde, diesem gegenüber bestandskräftig werde. Dieser Grundsatz gelte auch für Mitgliedstaaten, die nicht befugt seien, die Rechtswidrigkeit einer solchen Entscheidung in einem anderen Verfahren geltend zu machen, unabhängig davon, ob es sich um ein Verfahren nach Artikel 88 EG (Urteil vom 12. Oktober 1978 in der Rechtssache 156/77, Kommission/Belgien, Slg. 1978, 1881, Randnr. 21), nach Artikel 226 EG (Urteil vom 10. Juni 1993 in der Rechtssache C-183/91, Kommission/Griechenland, Slg. 1993, I-3131, Randnr. 10) oder um ein Vorabentscheidungsverfahren (Urteile vom 9. März 1994 in der Rechtssache C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Slg. 1994, I-833, Randnrn. 15, 18 und 25, und vom 30. Januar 1997 in der Rechtssache C-178/95, Wiljo, Slg. 1997, I-585, Randnr. 19) handele.
27 Die National Farmers' Union begründet die Anwendung des in vorstehender Randnummer wiedergegebenen Grundsatzes auch auf Mitgliedstaaten damit, dass es entscheidend darauf ankomme, ob derjenige, der die Rechtswidrigkeit einer Entscheidung geltend mache, deren Adressat gewesen sei und über ein Anfechtungsrecht verfügt habe. Der Gerichtshof habe nämlich einer Partei das Recht, die Gültigkeit einer Gemeinschaftsbestimmung in Frage zu stellen, bei der die Anfechtungsfrist bereits verstrichen gewesen sei, nur in Fällen zuerkannt, in denen nicht festgestanden habe, ob die Partei zur Anfechtung des Gemeinschaftsrechtsakts befugt gewesen sei, da es sich um eine allgemein geltende Verordnung (Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-241/95, Accrington Beef u. a., Slg. 1996, I-6699) oder um eine Richtlinie gehandelt habe, die an die Mitgliedstaaten gerichtet gewesen sei (Urteil vom 11. November 1997 in der Rechtssache C-408/95, Eurotunnel u. a., Slg. 1997, I-6315). Im vorliegenden Fall sei die Französische Republik Adressatin der Entscheidungen 98/256 und 1999/514 gewesen und habe damit auch die Befugnis zu deren Anfechtung gehabt. Folglich könne sie sich nicht mehr auf die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidungen berufen.
28 Die Kommission hat Zweifel, ob das vorlegende Gericht den Entscheidungen 98/692 und 1999/514 zu Recht normativen Charakter" beigemessen habe. Es komme nicht darauf an, ob einige der ergriffenen Maßnahmen allgemeiner Natur gewesen seien und Wirtschaftsteilnehmer betroffen hätten, sondern nur darauf, dass die Französische Republik Adressatin der genannten Entscheidungen gewesen sei.
29 Hilfsweise macht die Kommission geltend, die von den französischen Behörden vor dem vorlegenden Gericht angeführten Tatsachen und Gesichtspunkte seien nach dem Erlass der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 eingetreten; nach ständiger Rechtsprechung sei jedoch die Gültigkeit einer Handlung anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Vornahme der Handlung zu beurteilen (Urteil vom 17. Juli 1997 in den Rechtssachen C-248/95 und C-249/95, SAM Schiffahrt und Stapf, Slg. 1997, I-4475, Randnr. 46). Die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung könne nicht von einer rückschauenden Betrachtung ihres Wirkungsgrads abhängen (Urteile vom 5. Oktober 1994 in den Rechtssachen C-133/93, C-300/93 und C-362/93, Crispoltoni u. a., Slg. 1994, I-4863, Randnr. 43, und vom 12. Juli 2001 in der Rechtssache C-189/01, Jippes u. a., Slg. 2001, I-5689, Randnr. 84). Der Begriff der wesentlichen Änderungen, auf den sich die französische Regierung berufe, könne darauf hinauslaufen, dass die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung von ihrer Relevanz im Hinblick auf die neuesten wissenschaftlichen Entwicklungen abhänge, was dem für Gemeinschaftshandlungen geltenden Grundsatz der Rechtssicherheit zuwiderlaufe.
30 Die National Farmers' Union, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission weisen darauf hin, dass ein Mitgliedstaat bei einer Änderung der Umstände, die nach seiner Auffassung eine Modifizierung bestandskräftig gewordener Entscheidungen rechtfertige, nicht die Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Entscheidung geltend machen könne, sondern von dem geeigneten Rechtsbehelf Gebrauch machen müsse, nämlich von der Untätigkeitsklage nach Artikel 232 EG (Beschluss vom 21. Juni 2000 in der Rechtssache C-514/99, Frankreich/Kommission, Slg. 2000, I-4705, Randnr. 48).
31 Nach Auffassung der französischen Regierung ist dagegen auf die erste Frage zu antworten, dass sich ein Mitgliedstaat auf neue tatsächliche oder rechtliche Gesichtspunkte berufen könne, von denen er nach Ablauf der Frist für die Anfechtung einer Entscheidung Kenntnis erhalten habe, soweit diese Gesichtspunkte wesentlich seien.
32 Wie der Conseil d'État in seiner ersten Frage erwähne, wiesen die Entscheidungen 98/692 und 1999/514 eine Reihe normativer Merkmale auf, so dass sie Verordnungen näher kämen als Entscheidungen, da sie für objektiv bestimmte Situationen gälten und Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt betrachteten Personengruppen erzeugten. Dass die Kommission im Rahmen der Rechtssache, die zum Urteil vom 13. Dezember 2001 (C-1/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-9989) geführt habe, diese Entscheidungen verwendet habe, um die vollständige Harmonisierung der Vorsorgemaßnahmen gegen BSE darzutun, spreche ebenfalls für eine solche Umqualifizierung. Ein Mitgliedstaat könne sich daher gemäß Artikel 241 EG auf die Rechtswidrigkeit der genannten Entscheidungen berufen, da das Urteil TWD Textilwerke Deggendorf nicht für Handlungen mit normativem Charakter gelte.
33 Zu der Möglichkeit, sich auf neue Gesichtspunkte zu berufen, macht die französische Regierung geltend, der Gerichtshof habe in Randnummer 47 des Urteils SAM Schiffahrt und Stapf nicht ausgeschlossen, dass die Gültigkeit eines Aktes in bestimmten Fällen anhand neuer, nach seinem Erlass eingetretener Gesichtspunkte beurteilt werden kann". Diese Auslegung werde bestätigt durch Randnummer 47 des Urteils vom 21. März 2000 in der Rechtssache C-6/99 (Greenpeace France u. a., Slg. 2000, I-1651), in der der Gerichtshof ausgeführt habe: Verfügt der betreffende Mitgliedstaat ... inzwischen über neue Informationen, durch die er zu der Auffassung gelangt, dass das angemeldete Produkt eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellen kann, so ist er nicht verpflichtet, seine Zustimmung zu erteilen ..."
Würdigung durch den Gerichtshof
34 Nach ständiger Rechtsprechung wird eine Entscheidung der Gemeinschaftsorgane, die von ihrem Adressaten nicht innerhalb der Frist des Artikels 230 Absatz 5 EG angefochten wurde, diesem gegenüber bestandskräftig (u. a. Urteile Kommission/Belgien, Randnrn. 20 bis 24, Kommission/Griechenland, Randnrn. 9 und 10, TWD Textilwerke Deggendorf, Randnr. 13, und vom 15. Februar 2001 in der Rechtssache C-239/99, Nachi Europe, Slg. 2001, I-1197, Randnr. 29). Diese Rechtsprechung beruht vor allem auf der Erwägung, dass die Klagefristen der Wahrung der Rechtssicherheit dienen, indem sie verhindern, dass Gemeinschaftshandlungen, die Rechtswirkungen entfalten, unbegrenzt in Frage gestellt werden können (Urteil Wiljo, Randnr. 19).
35 Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass diese Erfordernisse der Rechtssicherheit es ausschließen, dass der Empfänger einer staatlichen Beihilfe, der eine nur an den Mitgliedstaat, dem er angehört, unmittelbar gerichtete Entscheidung der Kommission, die diese Beihilfe zum Gegenstand hatte, zweifellos hätte anfechten können und die hierfür in Artikel 230 Absatz 5 EG vorgesehene Ausschlussfrist verstreichen ließ, vor den nationalen Gerichten anlässlich einer Klage gegen die von den nationalen Behörden getroffenen Maßnahmen zur Durchführung dieser Entscheidung deren Rechtmäßigkeit in Frage stellt (Urteile TWD Textilwerke Deggendorf, Randnrn. 17 und 20, und Wiljo, Randnrn. 20 und 21). Andernfalls würde nämlich dem Beihilfeempfänger die Möglichkeit eröffnet, die Bestandskraft, die eine Entscheidung gemäß dem Grundsatz der Rechtssicherheit nach Ablauf der Klagefristen haben muss, zu umgehen (Urteile TWD Textilwerke Deggendorf, Randnr. 18, und Wiljo, Randnr. 21).
36 Die gleichen Erwägungen der Rechtssicherheit rechtfertigen es, dass ein Mitgliedstaat, der Partei in einem Rechtsstreit vor einem nationalen Gericht ist, nicht die Befugnis hat, sich vor diesem Gericht auf die Rechtswidrigkeit einer an ihn gerichteten Gemeinschaftsentscheidung zu berufen, gegen die er nicht innerhalb der in Artikel 230 Absatz 5 EG vorgesehenen Frist Nichtigkeitsklage erhoben hat.
37 In Bezug auf die Möglichkeit, sich auf neue, nach dem Erlass eines Gemeinschaftsrechtsakts eingetretene Gesichtspunkte zu berufen, um dessen Rechtmäßigkeit zu bestreiten, ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts auf jeden Fall anhand der Sach- und Rechtslage zu beurteilen ist, die zum Zeitpunkt seines Erlasses bestand (Urteile vom 7. Februar 1979 in den Rechtssachen 15/76 und 16/76, Frankreich/Kommission, Slg. 1979, 321, Randnr. 7, sowie SAM Schiffahrt und Stapf, Randnr. 46). Insbesondere kann die Rechtmäßigkeit nicht von einer rückschauenden Betrachtung des Wirkungsgrads dieses Rechtsakts abhängen (Urteil Jippes u. a., Randnr. 84).
38 Unabhängig davon, dass in Artikel 16 der geänderten Entscheidung 98/256 eine regelmäßige Überprüfung im Licht neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse vorgesehen ist, muss sich ein Mitgliedstaat, nach dessen Auffassung die Kommission aufgrund neuer Gesichtspunkte zum Erlass einer neuen Entscheidung verpflichtet ist, der hierfür im Vertrag und in den Gemeinschaftsrechtsakten geregelten Verfahren bedienen und gegebenenfalls das zu diesem Zweck vorgesehene Untätigkeitsverfahren einleiten (Beschluss Frankreich/Kommission, Randnr. 48).
39 Auf die erste Frage ist daher zu antworten, dass sich ein Mitgliedstaat, an den die Entscheidungen 98/692 und 1999/514 gerichtet sind und der die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen nicht innerhalb der in Artikel 230 Absatz 5 EG vorgesehenen Frist bestritten hat, nicht später vor einem nationalen Gericht auf die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidungen berufen kann, um die Begründetheit einer gegen ihn erhobenen Klage in Abrede zu stellen.
Zur zweiten Frage
40 Mit seiner zweiten Frage, die für den Fall gestellt wird, dass die erste Frage zu bejahen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Entscheidungen 98/692 und 1999/514 zum Zeitpunkt des Erlasses der stillschweigenden Ablehnungsentscheidungen der französischen Behörden im Hinblick auf das in Artikel 174 EG niedergelegte Vorsorgeprinzip gültig waren.
41 Angesichts der Antwort auf die erste Frage ist die zweite Frage gegenstandslos und braucht daher nicht beantwortet zu werden.
Zur dritten Frage
42 Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Mitgliedstaat unter Berufung auf Artikel 30 EG die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse und lebender Tiere verbieten kann, weil nicht davon auszugehen ist, dass die Richtlinien 89/662 und 90/425 die Maßnahmen harmonisiert haben, die zur Erreichung des in diesem Artikel genannten spezifischen Zieles des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen erforderlich sind.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
43 Die National Farmers' Union, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission beziehen sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Anwendung von Artikel 30 EG ausgeschlossen sei, sofern Harmonisierungsmaßnahmen bestuenden.
44 Was die zu berücksichtigenden Bestimmungen betrifft, so sind sich alle drei darin einig, dass neben den Richtlinien 89/662 und 90/425, die das vorlegende Gericht in der dritten Frage anführe, auch die Entscheidungen 98/256, 98/692 und 1999/514 einzubeziehen seien, die im Rahmen der genannten Richtlinien zur Festlegung der DBES-Regelung erlassen worden seien. Nach Auffassung der Kommission sind außer diesen Rechtsakten auch die sonstigen einschlägigen Bestimmungen wie die über frisches Fleisch, Fleischzubereitungen oder Fleischerzeugnisse heranzuziehen.
45 Die National Farmers' Union, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission tragen vor, es bestehe eine Harmonisierung, die es ausschließe, dass die französische Regierung auf Artikel 30 EG zurückgreife. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens räumt allerdings ein, dass der Gerichtshof in Randnummer 126 des Urteils Kommission/Frankreich nicht zu den der DBES-Regelung unterliegenden Erzeugnissen Stellung genommen habe, die im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zerlegt, verarbeitet oder neu verpackt und anschließend ohne besondere Kennzeichnung nach Frankreich ausgeführt worden seien, und erkennt an, dass insoweit ein Vorbehalt bestehen könnte. Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission sind dagegen der Ansicht, dass dieses Problem der so genannten Dreieckseinfuhren" lediglich die Durchführung der Entscheidungen über die DBES-Regelung durch die Mitgliedstaaten betreffe, aber nichts daran ändere, dass eine Harmonisierung bestehe. Jedenfalls habe die französische Regierung nicht die Einfuhr derartiger Erzeugnisse verboten, die auch nicht Gegenstand des Ausgangsverfahrens seien.
46 Die Kommission fügt hinzu, dass die französische Regierung, wenn sie mit den ergriffenen Maßnahmen nicht einverstanden gewesen wäre und deren Änderung wegen neuer Gesichtspunkte gewünscht oder die Einführung von vorläufigen Maßnahmen für erforderlich gehalten hätte, jedenfalls den verfahrensrechtlichen Rahmen der Richtlinie 89/662, auf deren Grundlage die Entscheidung 98/692 ergangen sei, hätte einhalten oder die im EG-Vertrag vorgesehenen Klagemöglichkeiten hätte in Anspruch nehmen müssen.
47 Die französische Regierung ist dagegen der Ansicht, dass sie zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden stillschweigenden Entscheidungen über die Aufrechterhaltung des Embargos zur Anwendung von Artikel 30 EG befugt gewesen sei, da noch keine vollständige Harmonisierung bestanden habe. Diese sei erst mit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABl. L 147, S. 1) verwirklicht worden, die seit dem 1. Juli 2001 gelte. Zur Rechtfertigung der nationalen Maßnahmen verweist sie außerdem auf die mangelnde Zuverlässigkeit des Systems zur Kennzeichnung der Rinder im Vereinigten Königreich, das Fehlen einer systematischen Anwendung der Bedingungen der DBES-Regelung im Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreichs und die Nichteinhaltung der Voraussetzungen für die Rückverfolgbarkeit und die Etikettierung des britischen Fleisches durch die Mitgliedstaaten.
Würdigung durch den Gerichtshof
48 Nach ständiger Rechtsprechung ist, wenn Gemeinschaftsrichtlinien die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Tieren und Menschen notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, der Rückgriff auf Artikel 30 EG nicht mehr gerechtfertigt, und es sind in dem von der Harmonisierungsrichtlinie gezogenen Rahmen die geeigneten Kontrollen durchzuführen und die Schutzmaßnahmen zu ergreifen (Urteile vom 5. Oktober 1977 in der Rechtssache 5/77, Tedeschi, Slg. 1977, 1555, Randnr. 35, vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C-5/94, Hedley Lomas, Slg. 1996, I-2553, Randnr. 18, vom 25. März 1999 in der Rechtssache C-112/97, Kommission/Italien, Slg. 1999, I-1821, Randnr. 54, und vom 11. Mai 1999 in der Rechtssache C-350/97, Monsees, Slg. 1999, I-2921, Randnr. 24).
49 Wie der Gerichtshof außerdem entschieden hat, kann sich ein Mitgliedstaat auch dann, wenn eine Richtlinie weder ein gemeinschaftliches Verfahren für die Kontrolle ihrer Einhaltung regelt noch Sanktionen für den Fall eines Verstoßes gegen ihre Vorschriften vorsieht, nicht darauf berufen, dass er einseitig Abhilfe- oder Abwehrmaßnahmen zu ergreifen habe, um einer möglichen Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften durch einen anderen Mitgliedstaat entgegenzuwirken (Urteil Hedley Lomas, Randnrn. 19 und 20).
50 In der von der Europäischen Gemeinschaft gebildeten Rechtsgemeinschaft hat nämlich ein Mitgliedstaat die Bestimmungen des Vertrages zu beachten und insbesondere im Rahmen der im Vertrag und in der einschlägigen Regelung vorgesehenen Verfahren vorzugehen.
51 Im Licht dieser verschiedenen Aspekte ist zu prüfen, ob sich die französische Regierung zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden stillschweigenden Entscheidungen auf Artikel 30 EG berufen konnte, um das Einfuhrverbot für Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich aufrechtzuerhalten.
52 Auch wenn die Verordnung Nr. 999/2001 wohl eine vollständige Harmonisierung der Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien bewirkt hat, so haben doch die Entscheidungen 98/256 und 98/692 mit der Aufstellung der DBES-Regelung, wie der Generalanwalt in den Nummern 91 bis 94 seiner Schlussanträge festgestellt hat, die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit bei der Wiederaufnahme der Rindfleischausfuhr aus dem Vereinigten Königreich in andere Mitgliedstaaten erforderlichen Vorschriften erlassen.
53 Diese Entscheidungen, die zu den bereits vorhandenen allgemeinen Bestimmungen hinzutreten, regeln die Voraussetzungen für die Zulassung und die Rückverfolgbarkeit der Tiere, die nach der DBES-Regelung freigegeben werden können, die von den Schlachthöfen einzuhaltenden Bedingungen sowie die Voraussetzungen für die Zerlegung des Fleisches, die zusätzlich zu den bestehenden Vorschriften über die Entfernung bestimmter Innereien gelten.
54 Außerdem bestimmt Artikel 14 der geänderten Entscheidung 98/256, dass die Kommission im Vereinigten Königreich Gemeinschaftskontrollen durchzuführen hat, um die ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften dieser Entscheidung zu überprüfen, während Artikel 15 vorsieht, dass das Vereinigte Königreich der Kommission jeden Monat einen Bericht über den Stand der Durchführung der Maßnahmen zum Schutz gegen BSE übermittelt.
55 In Bezug auf die Verpflichtungen anderer Mitgliedstaaten als des Vereinigten Königreichs bestimmt Artikel 17 der geänderten Entscheidung 98/256, dass diese alle erforderlichen Maßnahmen treffen, um der Entscheidung nachzukommen, und die Kommission unverzüglich hiervon unterrichten.
56 Wie bereits in Randnummer 38 des vorliegenden Urteils ausgeführt, sieht zudem Artikel 16 der geänderten Entscheidung 98/256 vor, dass diese im Licht neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse regelmäßig überprüft wird und eventuelle Änderungen nach dem Verfahren des Artikels 18 der Richtlinie 89/662/EWG durchgeführt werden.
57 Eine Prüfung dieser verschiedenen Bestimmungen zeigt, dass die geänderte Entscheidung 98/256 außer der Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Menschen notwendigen Maßnahmen Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regelt und durch Verweisung auf die Richtlinie 89/662 das geeignete Verfahren zur Durchführung von Änderungen bestimmt, die durch die Entwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse unerlässlich werden könnten.
58 Was die Dringlichkeitsmaßnahmen betrifft, die von einem Mitgliedstaat im Fall einer ernsten Gefahr für die menschliche Gesundheit ergriffen werden könnten, so ist daran zu erinnern, dass die Entscheidungen 98/256 und 98/692 auf der Grundlage der Richtlinien 89/662 und 90/425 erlassen wurden, und zwar die Entscheidung 98/256 auf der der beiden Richtlinien und die Entscheidung 98/692 nur auf der der Richtlinie 89/662.
59 Die Richtlinie 89/662 beschreibt in den Artikeln 7, 8 und 9 die Maßnahmen, die der Bestimmungsmitgliedstaat insbesondere dann ergreifen kann, wenn seine zuständigen Behörden feststellen, dass die Ware nicht die Bedingungen der Gemeinschaftsvorschriften erfuellt. Artikel 7 erlaubt die unschädliche Beseitigung oder die Rücksendung solcher Waren, während Artikel 9 u. a. vorsorgliche Maßnahmen des Bestimmungsmitgliedstaats gestattet, wenn schwerwiegende Gründe in Bezug auf den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorliegen.
60 Nach diesen Bestimmungen, die die Verpflichtung begründen, die ergriffenen Maßnahmen unverzüglich den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission mitzuteilen, und die eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission vorschreiben, hat ein Mitgliedstaat vorzugehen, der sich einer Lage gegenübersieht, in der die Gesundheit seiner Bevölkerung gefährdet ist (vgl. entsprechend zu den Verpflichtungen zur unverzüglichen Mitteilung und zur loyalen Zusammenarbeit beim Erlass vorsorglicher Maßnahmen nach der Richtlinie 90/425 Urteil vom 8. Januar 2002 in der Rechtssache C-428/99, Van den Bor, Slg. 2002, I-127, Randnrn. 45 bis 48).
61 Im Übrigen ist in der dreizehnten Begründungserwägung der Entscheidung 98/692 die Anwendung vorsorglicher Maßnahmen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 89/662 für den Fall vorgesehen, dass sich bei der Versendung von Erzeugnissen, die grundsätzlich den Anforderungen der DBES-Regelung genügt haben, im Nachhinein herausstellt, dass sie von einem Tier stammen, das nicht zur Ausfuhr hätte freigegeben werden sollen.
62 Aus der Prüfung dieser sämtlichen Bestimmungen ergibt sich, dass die bestehende Regelung und insbesondere auch die Richtlinie 89/662 sowie die Entscheidungen 98/256 und 98/692 die erforderliche Harmonisierung vorsehen, um den Schutz der öffentlichen Gesundheit bei der Wiederaufnahme der Rindfleischausfuhr aus dem Vereinigten Königreich in die anderen Mitgliedstaaten zu gewährleisten, und dass sie gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln.
63 Der Gerichtshof hat zwar in Randnummer 134 des Urteils Kommission/Frankreich ausgeführt, dass die Auslegung der geänderten Entscheidung 98/256 Schwierigkeiten im Hinblick auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bei der Rückverfolgbarkeit der Erzeugnisse aufwirft. Dazu genügt jedoch die Feststellung, dass, wie sich aus Randnummer 135 des genannten Urteils ergibt, diese Auslegungsschwierigkeiten zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden stillschweigenden Entscheidungen über die Ablehnung einer Aufhebung des Embargos nicht mehr bestanden.
64 Was die der DBES-Regelung unterliegenden Erzeugnisse angeht, die im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zerlegt, verarbeitet oder neu verpackt und anschließend ohne besondere Kennzeichnung nach Frankreich ausgeführt wurden, so ist lediglich festzustellen, dass derartige Erzeugnisse nicht Gegenstand des Ausgangsverfahrens sind und die französische Regierung jedenfalls niemals Einwände gegen deren Einfuhr erhoben hat.
65 Da demzufolge die Richtlinie 89/662 und die geänderte Entscheidung 98/256 die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit bei der Wiederaufnahme der Rindfleischausfuhr aus dem Vereinigten Königreich in die anderen Mitgliedstaaten erforderlichen Vorschriften aufstellen, da sie ein gemeinschaftliches Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung der genannten Entscheidung sowie ein Verfahren zur Überprüfung dieser Entscheidung im Licht neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse regeln und da sie den geeigneten rechtlichen Rahmen für den Erlass vorsorglicher Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit durch einen Bestimmungsmitgliedstaat vorsehen, kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Artikel 30 EG berufen, um sich der Wiederaufnahme der gemäß der geänderten Entscheidung 98/256 und der Entscheidung 1999/514 durchgeführten Einfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich in sein Hoheitsgebiet zu widersetzen.
Kostenentscheidung
Kosten
66 Die Auslagen der französischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Conseil d'État mit Entscheidung vom 28. Mai 2001 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Ein Mitgliedstaat, an den die Entscheidungen 98/692/EG der Kommission vom 25. November 1998 zur Änderung der Entscheidung 98/256/EG hinsichtlich bestimmter Dringlichkeitsmaßnahmen zum Schutz gegen die spongiforme Rinderenzephalopathie und 1999/514/EG der Kommission vom 23. Juli 1999 zur Festsetzung des Datums, an dem die Versendung von Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich im Rahmen der datumsgestützten Ausfuhrregelung (Data-Based Export Scheme) gemäß Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung 98/256/EG des Rates aufgenommen werden darf, gerichtet sind und der die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen nicht innerhalb der in Artikel 230 Absatz 5 EG vorgesehenen Frist bestritten hat, kann sich nicht später vor einem nationalen Gericht auf die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidungen berufen, um die Begründetheit einer gegen ihn erhobenen Klage in Abrede zu stellen.
2. Da die Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt und die Entscheidung 98/256 in der Fassung der Entscheidung 98/692 die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit bei der Wiederaufnahme der Rindfleischausfuhr aus dem Vereinigten Königreich in die anderen Mitgliedstaaten erforderlichen Vorschriften aufstellen, da sie ein gemeinschaftliches Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung der genannten Entscheidung sowie ein Verfahren zur Überprüfung dieser Entscheidung im Licht neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse regeln und da sie den geeigneten rechtlichen Rahmen für den Erlass vorsorglicher Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit durch einen Bestimmungsmitgliedstaat vorsehen, kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Artikel 30 EG berufen, um sich der Wiederaufnahme der gemäß der Entscheidung 98/256 in der durch die Entscheidung 98/692 geänderten Fassung und der Entscheidung 1999/514 durchgeführten Einfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich in sein Hoheitsgebiet zu widersetzen.