CELEX: 62001CJ0087
Hogere voorziening
Besluit van Commissie waarbij twee onder verschillende rechtsorden vallende vorderingen worden verrekend
Verrekening in strijd met voor een van betrokken vorderingen geldende nationale rechtsregels
Onwettigheid

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 februari 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
krachtens artikel 49 van het Statuut-EG van het Hof van Justitie hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht
van eerste aanleg van 14 december 2000, CCRE/Commissie (T-105/99, Jurispr. blz. II-4099; hierna:
bestreden arrest), houdende toewijzing van het beroep van de vereniging naar Frans recht Conseil des communes et régions d'Europe (hierna:
CCRE) tot vernietiging van het besluit van de Commissie, vervat in haar brief van 15 februari 1999 (hierna:
litigieus besluit), om jegens CCRE tot verrekening van de wederzijdse schuldvorderingen over te gaan.
De feiten en het bestreden arrest
De aan het geding ten grondslag liggende feiten zijn in de punten 1 tot en met 10 van het bestreden arrest als volgt beschreven:
Op 11 februari 1994 en 25 april 1995 sloten de Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), een vereniging naar Frans
recht die nationale verenigingen van lokale en regionale overheden van Europa groepeert, de vereniging Agence pour les réseaux
transméditerranéens (ARTM) en de vereniging naar Frans recht Cités unies développement (CUD) met de Commissie drie contracten
voor technische bijstand.
Die contracten betroffen twee programma's voor regionale samenwerking, vastgesteld op grond van verordening (EEG) nr. 1763/92
van de Raad van 29 juni 1992 betreffende de financiële samenwerking met de mediterrane derde landen (PB L 181, blz. 5), genaamd
MED-URBS en MED-URBS MIGRATION (hierna:
MED-URBS-contracten). Volgens artikel 8 van beide contracten is Belgisch recht erop van toepassing; voorts zijn de burgerlijke rechterlijke instanties
te Brussel bevoegd verklaard voor het geval dat een tussen de partijen gerezen geschil niet in der minne kan worden geregeld.
Na controle van de rekeningen van de CCRE concludeerde de Commissie, dat in het kader van de MED-URBS-contracten een bedrag
van 195 991 ECU door de CCRE moest worden terugbetaald. Derhalve stelde zij op 30 januari 1997 debetnota nr. 97002489N ten
belope van dat bedrag op, en verzocht de CCRE bij brief van 7 februari 1997 om terugbetaling.
In die brief, die [de CCRE] eerst op 23 februari 1997 bereikte, baseerde de Commissie haar verzoek in algemene zin op niet-nakoming
van de contractsbepalingen.
Op verzoek van de CCRE preciseerde de Commissie in een brief van 25 juli 1997, dat de budgetten betreffende ieder contract
niet in acht waren genomen, daar zonder voorafgaande schriftelijke toestemming uitgaven waren gedaan die de budgettaire grenzen
overschreden.
De [CCRE] betwistte het standpunt van de Commissie in verschillende brieven alsook tijdens verschillende gesprekken, en weigerde
het gevorderde bedrag te betalen.
Bij aangetekende brief van 19 november 1998 verzocht de Commissie de CCRE om het betrokken bedrag binnen 15 dagen na ontvangst
van de brief te voldoen.
Bij brief van 3 december 1998 maande de Commissie de CCRE tot betaling van het bedrag van 195 991 ECU, waarbij zij wees op
de mogelijkheid om dat bedrag
zowel wat de hoofdsom als wat de interessen betreft, door verrekening met de uit hoofde van communautaire bijdragen [aan de
CCRE verschuldigde] bedragen, dan wel met rechtsmaatregelen te incasseren.
In antwoord op die brief betwistte de CCRE in zijn schrijven van 18 december 1998, dat zijn schuld vaststond, en verzette
hij zich tegen verrekening.
Bij brief van 15 februari 1999 deelde de Commissie de CCRE mee, dat
de betrokken schuldvordering wel degelijk zeker, vaststaand en opeisbaar [was], zodat verrekening mogelijk was. Bovendien bracht zij [de CCRE] op de hoogte van haar besluit (hierna:
litigieus besluit [...]),
het bedrag van 195 991,00 euro in verrekening te brengen met de uit hoofde van communautaire bijdragen verschuldigde bedragen voor bepaalde maatregelen (hierna:
litigieuze maatregelen). Zij voegde daar nog aan toe:
De betalingen [...] moeten worden beschouwd als door de CCRE ontvangen met alle daaruit voortvloeiende verbintenissen, ongeacht
of de betaling een voorschot, een vooruitbetaling of een eindbetaling is.
Op 20 april 1999 heeft CCRE overeenkomstig het bevoegdheidsbeding in de MED-URBS-contracten voor de Rechtbank van eerste aanleg
te Brussel (België) de gegrondheid betwist van de door de Commissie in het kader van die contracten geldend gemaakte vordering
en gesteld dat niet was voldaan aan de Belgische wettelijke voorwaarden voor het tenietgaan van contractuele verbintenissen
door verrekening.
Op 28 april 1999 heeft CCRE bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
Tot staving van zijn beroep voerde CCRE vier middelen aan, ontleend aan het ontbreken van een rechtsgrondslag voor het litigieuze
besluit, schending van het rechtszekerheidsbeginsel, schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen, en schending
van de motiveringsplicht van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG).
In punt 23 van het bestreden arrest heeft het Gerecht om te beginnen de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
afgewezen, na te hebben vastgesteld dat blijkens het verzoekschrift het beroep van CCRE betrekking had op het in de brief
van 15 februari 1999 vervatte besluit van de Commissie om tot verrekening over te gaan, en niet, zoals de Commissie betoogde,
op de debetnota nr. 97002489N van 30 januari 1997, zodat het beroep binnen de termijn van artikel 173, vijfde alinea, EG-Verdrag
(thans, na wijziging, artikel 230, vijfde alinea, EG) was ingesteld.
Ten gronde heeft het Gerecht het litigieuze besluit, wat het middel ontleend aan het ontbreken van rechtsgrondslag betreft,
om de volgende redenen nietig verklaard:
Het onderhavige beroep strekt tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie, vervat in haar brief van 15 februari
1999, om jegens de CCRE tot verrekening van de wederzijdse vorderingen over te gaan. Anderzijds hebben partijen de burgerlijke
rechterlijke instanties te Brussel als bevoegde rechter aangewezen voor geschillen in verband met de MED-URBS-contracten.
Het Gerecht dient dus de wettigheid van voormeld besluit enkel te toetsen voorzover het ertoe leidt, dat geen daadwerkelijke
betaling van de litigieuze bedragen [aan de CCRE] heeft plaatsgehad.
Het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand bevat geen uitdrukkelijke regels inzake de bevoegdheid van de Commissie als verantwoordelijke
instelling voor de uitvoering van de gemeenschapsbegroting overeenkomstig artikel 205 EG-Verdrag (thans[, na wijziging,] artikel 274
EG), om een beroep op verrekening te doen tegenover instanties die schuldeiser van gemeenschapsgelden en tevens schuldenaar
van bedragen van communautaire oorsprong zijn.
Verrekening is een juridisch mechanisme dat met betrekking tot gemeenschapsgelden door het Hof [...] in overeenstemming met
het gemeenschapsrecht is geoordeeld [in de arresten van 1 maart 1983, DEKA/Raad en Commissie (250/78, Jurispr. blz. 421);
15 oktober 1985, Continental Irish Meat (125/84, Jurispr. blz. 3441), en 19 mei 1998, Jensen en Korn-og Foderstofkompagniet
(C-132/95, Jurispr. blz. I-2975) [...]
Die rechtspraak van het Hof bevat nochtans niet alle elementen die nodig zijn om de onderhavige zaak te kunnen beslechten.
Overigens zou het de voorkeur verdienen, wanneer de met de verrekening samenhangende problemen in algemene bepalingen door
de wetgever werden geregeld en niet in individuele beslissingen van de gemeenschapsrechter in het kader van de hem voorgelegde
geschillen.
Bij gebreke van uitdrukkelijke regels ter zake dient aan de hand van de regels van gemeenschapsrecht betreffende het optreden
van de Commissie en de bovenaangehaalde rechtspraak te worden onderzocht, of het bestreden besluit steun in het recht vindt.
In dit verband moet met name rekening worden gehouden met het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, waarnaar
in die rechtspraak (arrest Jensen [en Korn- og Foderstofkompagniet, reeds aangehaald], punten 54 en 67) wordt verwezen, en
met het beginsel van goed financieel beheer.
Het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht houdt in, dat de middelen van de Gemeenschap overeenkomstig hun
bestemming ter beschikking worden gesteld en worden gebruikt.
Bijgevolg moest de Commissie, alvorens een beroep op verrekening te doen, in casu nagaan, of ondanks deze verrekening gewaarborgd
was, dat de betrokken gelden voor de gestelde doeleinden werden gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen
waren toegekend, werden uitgevoerd.
Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de verrekening een wijze van tenietgaan van twee wederzijdse vorderingen is. In de
onderhavige zaak zou volgens de Commissie door de verrekening haar vordering op de CCRE in verband met de MED-URBS-contracten
zijn tenietgegaan en ook, althans gedeeltelijk, de vordering die de CCRE op de Commissie had ter zake van de communautaire
subsidies die in het kader van de litigieuze maatregelen moesten worden betaald. Bovendien moet worden opgemerkt, dat de Commissie
in de brief van 15 februari 1999 preciseerde, dat de door middel van de verrekening verrichte betalingen moesten worden beschouwd
als door de CCRE ontvangen met alle daaruit voortvloeiende verbintenissen. Aldus heeft de Commissie te kennen gegeven, dat zij van [de CCRE] verlangde dat hij zijn verplichting tot uitvoering van
de litigieuze maatregelen nakwam.
Aangezien de voor de nakoming van deze laatste verplichting bestemde bedragen niet daadwerkelijk zijn betaald, is het duidelijk,
dat deze bedragen niet overeenkomstig hun bestemming zouden worden gebruikt en dat de litigieuze maatregelen daarom mogelijk
niet zouden worden uitgevoerd, hetgeen in strijd is met de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht en, meer in het bijzonder,
met de nuttige werking van de besluiten waarbij de litigieuze bedragen zijn toegekend.
Het standpunt van de Commissie impliceerde, dat de CCRE de uit hoofde van de MED-URBS-contracten toegekende en door haar gevorderde
gelden nog steeds ter beschikking had en dat de CCRE, na de verrekening, die gelden zou kunnen gebruiken om de litigieuze
maatregelen uit te voeren.
Het is echter duidelijk, dat wanneer de CCRE die gelden niet meer tot zijn beschikking had, hij de uitvoering van de litigieuze
maatregelen niet meer kon financieren.
Het bestreden besluit had dus tot gevolg, dat het probleem van de inning van de vordering die de Commissie met betrekking
tot de MED-URBS-contracten geldend maakte, werd verplaatst naar de uitvoering van de litigieuze maatregelen waarbij een communautair
belang bestond, dat thans door de verrekening wordt bedreigd.
De litigieuze bedragen waren echter niet bedoeld om schulden van de CCRE te voldoen, maar om de maatregelen te kunnen uitvoeren
waarvoor die bedragen waren bestemd. Anders dan de situatie in het arrest Jensen [en Korn- og Foderstofkompagniet, reeds aangehaald]
(punten 38 en 59), waar de betrokken verordening ertoe strekte de landbouwers een bepaald inkomen te verzekeren, konden in
casu de litigieuze bedragen enkel worden gebruikt voor de uitvoering van de maatregelen waarvoor die bedragen waren bestemd.
Ondanks de verklaringen van de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting heeft zij niet kunnen bewijzen, dat zij
vóór de verrekening althans het risico had onderzocht, dat het uitblijven van een feitelijke betaling van de litigieuze bedragen
aan [de CCRE] betekende voor de uitvoering van de betrokken maatregelen.
Het voorgaande wordt bevestigd, wanneer het beginsel van goed financieel beheer, overeenkomstig hetwelk de Commissie krachtens
artikel 205 van het Verdrag de gemeenschapsbegroting moet uitvoeren, bij de beoordeling wordt betrokken.
Wat namelijk de inning van de vordering betreft die de Commissie op [de CCRE] meent te hebben, had de Commissie, aangezien
de CCRE niet in staat van insolventie verkeert, voor de bevoegde Belgische rechter betaling ervan kunnen vorderen.
Bovendien had de Commissie, indien zij twijfels had omtrent het beheer van de communautaire gelden door de CCRE, teneinde
het goede gebruik van de litigieuze bedragen te waarborgen kunnen overwegen om de betaling van die bedragen aan die vereniging
preventief op te schorten, zoals zij ook bij andere aan de CCRE verschuldigde gelden heeft gedaan.
Op die manier had de Commissie zowel betaling van de vordering uit de MED-URBS-contracten kunnen verkrijgen alsook veiligstellen,
dat de litigieuze bedragen in geval van betaling aan de CCRE daadwerkelijk voor de verwezenlijking van de litigieuze maatregelen
zouden worden gebruikt.
Ten slotte mag het beginsel van goed financieel beheer niet worden gereduceerd tot een louter boekhoudkundige definitie, waarbij
de eenvoudige mogelijkheid om een vordering als formeel betaald te beschouwen, als essentieel wordt gezien. Bij een juiste
uitlegging van dat beginsel moeten integendeel ook de praktische gevolgen van de besluiten van financieel beheer worden betrokken,
waarvoor onder meer het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht als richtsnoer kan dienen.
Uit al het voorgaande volgt, dat de Commissie het litigieuze besluit niet mocht vaststellen zonder zich vooraf ervan te verzekeren,
dat het geen risico meebracht voor het gebruik van de betrokken gelden voor de doeleinden waarvoor zij waren bestemd, en ook
niet voor de uitvoering van de litigieuze maatregelen, daar zij een andere weg had kunnen volgen, zonder de inning van haar
vermeende vordering op [de CCRE] en het goede gebruik van de litigieuze bedragen in gevaar te brengen.
De hogere voorziening
In hogere voorziening concludeert de Commissie dat het het Hof behage:
─
het bestreden arrest te vernietigen en daaraan alle gevolgen rechtens te verbinden;
─
CCRE in de kosten van de hogere voorziening te verwijzen.
Tot staving van haar hogere voorziening voert zij drie middelen aan, ontleend aan schending van het gemeenschapsbeginsel van
het begrip verrekening van vorderingen, schending van het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, en schending
van het beginsel van goed financieel beheer en van goede rechtsbedeling.
CCRE concludeert dat het het Hof behage, de hogere voorziening gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te
verklaren, subsidiair het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren, en de Commissie in de kosten te verwijzen. Meer subsidiair
en voor het geval de hogere voorziening zou worden toegewezen, verzoekt CCRE dat het Hof de zaak zelf afdoet door het in eerste
aanleg gevorderde toe te kennen.
De ontvankelijkheid
CCRE betoogt dat de hogere voorziening gedeeltelijk niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hij meent meer in het bijzonder
dat het eerste middel van de Commissie niet aan de vereisten van artikel 51 van het Statuut-EG van het Hof voldoet, te weten,
in casu, dat het moet zijn ontleend aan schending van het gemeenschapsrecht. Zijns inziens is het begrip verrekening van vorderingen,
waarvan de Commissie schending aanvoert, immers geen beginsel van gemeenschapsrecht.
Volgens CCRE kan de niet-ontvankelijkheid van het eerste middel voorts gevolgen hebben voor het eerste en het derde onderdeel
van het tweede middel en voor het derde middel van de hogere voorziening, aangezien de Commissie zelf heeft beklemtoond dat
er verbanden bestaan tussen deze middelen en het eerste middel.
In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat, zoals de Commissie terecht heeft betoogd, het al dan niet bestaan
van een gemeenschapsbeginsel dat de verrekening van schuldvorderingen toestaat, juist een van de rechtsvragen is waarover
de partijen in eerste aanleg verdeeld waren en waarover zij het in de fase van de hogere voorziening nog steeds niet eens
zijn, zodat deze vraag desgevallend slechts in het kader van het onderzoek ten gronde van de hogere voorziening kan worden
behandeld.
Mitsdien moet de hogere voorziening ontvankelijk worden verklaard.
Het middel ontleend aan schending van het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt vooraf dat uit de rechtspraak van het Hof (reeds aangehaalde arresten DEKA/Raad en Commissie, Continental
Irish Meat en Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet) voortvloeit dat verrekening, als betalingswijze en als mechanisme waarmee
twee wederzijdse vorderingen gelijktijdig teniet worden gedaan, plaats kan vinden krachtens een beginsel van gemeenschapsrecht
dat geïnspireerd is door de beginselen welke de lidstaten gemeen hebben, zelfs bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling
in die zin.
Uitgaand van deze precisering betoogt de Commissie met haar tweede middel, waarvan de drie onderdelen kunnen worden samengevoegd,
in wezen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in punt 61 van het bestreden arrest
heeft geoordeeld dat het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht vereist dat de Commissie, alvorens verrekening
toe te passen, nagaat of ondanks deze verrekening gewaarborgd was dat de betrokken gemeenschapsgelden voor de gestelde doeleinden
werden gebruikt en de litigieuze maatregelen waarvoor die gelden waren toegekend, werden uitgevoerd.
Hiermee was het Gerecht in feite van oordeel, zoals met name uit punt 54 van het bestreden arrest blijkt, dat verrekening,
voor wat de gevolgen ervan betreft, diende te worden onderscheiden van daadwerkelijke betaling. Volgens de Commissie is een
dergelijk onderscheid echter juridisch ongegrond, omdat zowel verrekening als daadwerkelijke betaling tot het tenietgaan van
een juridische verplichting leiden. Ook boekhoudkundig is dit onderscheid ongegrond, omdat voldoening door daadwerkelijke
betaling en voldoening door verrekening hetzelfde gevolg hebben zowel voor de balans als voor de solventie van degene op wie
het wordt toegepast, nu in het eerste geval de activa van laatstbedoelde toenemen, en in het tweede geval zijn passiva dalen.
De door het Gerecht geformuleerde verplichting van een voorafgaande controle gaat bovendien voorbij aan de passende voorwaarden
om een doeltreffende inning van de vorderingen van de Commissie te verzekeren, nu van de schuldeiser wordt verlangd dat hij
slechts op basis van de financiële middelen van zijn schuldenaar handelt, ongeacht of het om verrekening of om andere vormen
van inning gaat.
De formulering van een dergelijke verplichting is voorts weinig relevant gelet op de omstandigheid dat wanneer eenmaal bij
daadwerkelijke betaling is voldaan, een geldsom voorwerp kan zijn van andere vormen van vorderingen tot inning die even nadelig
zijn voor de betrokken communautaire maatregelen, zoals beslaglegging.
Zoals uit de punten 63 tot en met 65 van het bestreden arrest blijkt, is het door het Gerecht gestelde beginsel overigens
op de onjuiste premisse gebaseerd dat voor de betrokken communautaire maatregelen enkel de voor de verwezenlijking ervan toegekende
gemeenschapsgelden kunnen worden gebruikt, waarmee voorbij wordt gegaan aan de substitueerbaarheid van geld.
In deze zelfde punten van het bestreden arrest heeft het Gerecht ten slotte een onjuiste voorstelling van de feiten gegeven
of verzuimd zijn opmerkingen te motiveren. Het wordt immers niet duidelijk om welke redenen de uit hoofde van de MED-URBS-contracten
ontvangen middelen niet langer ter beschikking van CCRE moesten staan, noch waarom hij niet over voldoende tegoeden zou hebben
beschikt om de litigieuze maatregelen uit te voeren, nu het Gerecht in punt 70 van dat arrest juist opmerkt dat CCRE niet
in staat van insolventie verkeerde.
CCRE meent dat het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest terecht een strikt onderscheid maakt tussen de beoordeling
van de door de Commissie toegepaste verrekening, hetgeen in casu uitsluitend een kwestie van Belgisch recht is waarvoor alleen
de Belgische rechter bevoegd is, en het achterwege blijven van de daadwerkelijke uitbetaling van de litigieuze bedragen, wat
de bezwarende handeling is die aan de controle van de gemeenschapsrechter kan worden onderworpen met betrekking tot haar gevolgen
voor de doelen van de betrokken gemeenschapsregeling.
Dit onderscheid is immers geheel in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof waaruit enerzijds voortvloeit dat de kwestie
van verrekening niet door het gemeenschapsrecht is geregeld maar onder een nationale rechtsorde valt, en anderzijds dat de
op de verrekening toepasselijke nationale regeling niet tot gevolg mag hebben dat inbreuk wordt gemaakt op de doeltreffendheid
van het gemeenschapsrecht (arrest Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet, reeds aangehaald, punten 37, 38, 41 en 54).
Deze rechtspraak wettigt derhalve volledig het vereiste dat de Commissie vooraf een onderzoek verricht om zich ervan te vergewissen
dat de voorgenomen verrekening niet tot gevolg heeft dat inbreuk wordt gemaakt op de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
Anders dan de bedragen waarom het in de reeds aangehaalde zaak Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet ging, waarmee een algemeen
doel van verhoging van het inkomen van landbouwers werd nagestreefd, moesten de bedragen die de Commissie in het kader van
de onderhavige zaak door middel van verrekening meende te voldoen, door CCRE worden besteed voor de verwezenlijking van bijzondere
communautaire maatregelen, zodat een verrekening de doeltreffendheid van die maatregelen inderdaad kon schaden.
Hoewel de verrekening geen gevolg heeft voor de balans van de partij waarop zij wordt toegepast, kan verrekening immers liquiditeitsproblemen
veroorzaken bij die partij, en aldus de betrokken communautaire maatregelen in gevaar brengen.
Betreffende het door de Commissie aangevoerde vereiste van doeltreffendheid van de inning van gemeenschapsvorderingen, dit
kan niet rechtvaardigen dat communautaire maatregelen waarvan de uitvoering aan CCRE is opgedragen, in gevaar komen, in het
bijzonder wanneer de gestelde te innen vordering wordt betwist, zoals in casu het geval is.
Betreffende ten slotte het argument dat het Gerecht ten onrechte op het standpunt stond dat de litigieuze communautaire maatregelen
vanwege de verrekening in gevaar kwamen omdat de onbetwiste solventie van CCRE hem in werkelijkheid in staat stelde aan zijn
verplichtingen te voldoen, is CCRE van mening dat dit erop neerkomt te erkennen dat een schuldeiser van de nakoming van zijn
contractsverplichtingen kan afzien onder het voorwendsel dat zijn schuldenaar over voldoende middelen beschikt om datgene
waarvoor hij betaald had moeten worden, uit te voeren.
Beoordeling door het Hof
Voor de beslissing over het tweede middel van de hogere voorziening kan worden volstaan met vast te stellen dat, gesteld dat
verrekening onder bepaalde voorwaarden inderdaad door het gemeenschapsrecht is toegestaan, buitengerechtelijke verrekening
hoe dan ook ─ en anders dan het Gerecht in de punten 60 en 61 van het bestreden arrest heeft geoordeeld ─ niet afhankelijk
kan worden gesteld van een voorafgaande verplichting om zich ervan te vergewissen dat niettegenstaande de voorgenomen verrekening
gewaarborgd blijft dat de betrokken gelden voor de gestelde doeleinden worden gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze
bedragen waren toegekend, worden uitgevoerd.
Waar het Gerecht een dergelijke verplichting afleidt uit het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, op grond
waarvan gemeenschapsgelden in overeenstemming met hun doel ter beschikking moeten worden gesteld en moeten worden gebruikt,
heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Een dergelijk beginsel lijkt immers op een dubbel uitgangspunt te zijn gebaseerd. Enerzijds worden de door de Gemeenschap
voor communautaire maatregelen bestemde bedragen, wanneer zij eenmaal aan een met die maatregelen belaste derde zijn uitbetaald,
geacht binnen diens vermogen afgezonderd te blijven en uitsluitend te zijn bestemd voor de betrokken communautaire maatregelen,
hetgeen de goede uitvoering van die maatregelen zou garanderen. Anderzijds onderscheidt de terbeschikkingstelling van deze
bedragen door middel van de daadwerkelijke uitbetaling zich van een terbeschikkingstelling door een eventueel beroep op andere
wijzen van betaling, waaronder ─ gesteld dat zij is toegestaan ─ verrekening.
Zoals de Commissie terecht betoogt, zijn deze uitgangspunten om verschillende redenen onjuist. Om te beginnen gaan zij voorbij
aan de substitueerbaarheid van geld binnen het vermogen. Vervolgens gaan zij eraan voorbij dat het vermogen, zoals de advocaat-generaal
in punt 91 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, het onderpand voor de schuldeisers vormt en dat de communautaire bedragen,
zodra zij aan de medecontractant van de Gemeenschap zijn uitbetaald, in beginsel niet beschermd zijn tegen gedwongen tenuitvoerlegging
door diens schuldeisers. Ten slotte gaan zij eraan voorbij dat de vorm waarin de betaling plaatsvindt, neutraal is wat de
gevolgen voor het vermogen van de belanghebbende betreft.
Daaruit volgt dat het Gerecht het litigieuze besluit niet nietig kon verklaren wegens miskenning door de Commissie van een
vermeende verplichting om zich er vooraf van te vergewissen, dat in geval van verrekening gewaarborgd blijft dat de betrokken
gelden voor de gestelde doeleinden worden gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen waren toegekend, worden
uitgevoerd, zodat het tweede middel van de Commissie moet worden aanvaard.
Het middel ontleend aan schending van de beginselen van goed financieel beheer en van goede rechtsbedeling
Met haar derde middel betoogt de Commissie dat het Gerecht bovendien de beginselen van goed financieel beheer en van goede
rechtsbedeling heeft miskend.
Waar het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest oordeelt dat de Commissie voor de bevoegde Belgische rechter betaling
van haar vordering had kunnen eisen, gaat het voorbij aan de bestaansreden van verrekening, die juist bedoeld is om nodeloze
kosten en procedures te vermijden, zowel in de verhoudingen tussen partijen en uit hoofde van een goed financieel beheer,
als in het belang van een goede rechtsbedeling.
Het Gerecht is voorts voorbij gegaan aan de eisen van een goed financieel beheer waar het in de punten 70 en 73 van het bestreden
arrest suggereert dat de Commissie, wanneer zij voor een nationale rechter bedragen vordert van een medecontractant, aan laatstgenoemde
niettemin de bedragen moet uitbetalen die zij hem op andere gronden verschuldigd is.
Dienaangaande zij opgemerkt, zoals uit punt 73 van het bestreden arrest blijkt, dat het Gerecht er volgens zijn eigen woorden
uiteindelijk slechts toe is gebracht schending vast te stellen van het beginsel van goed financieel beheer voorzover volgens
hem de juiste uitlegging van dat beginsel vereist dat de betrokken autoriteit ook de praktische gevolgen van zijn besluiten
van financieel beheer in aanmerking neemt door onder meer het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht als
richtsnoer te nemen. Met name onder verwijzing naar deze laatste vaststelling is het Gerecht in punt 74 van het bestreden
arrest tot de slotsom gekomen, dat de Commissie het litigieuze besluit niet mocht vaststellen zonder vooraf na te gaan dat
het geen risico meebracht voor het gebruik van de betrokken gemeenschapsgelden voor de voorziene doeleinden en evenmin voor
de uitvoering van de maatregelen op grond waarvan die gelden waren toegekend, op welke grond het dat besluit vervolgens nietig
heeft verklaard.
Blijkens de punten 29 tot en met 33 van het onderhavige arrest heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting
waar het een dergelijke voorafgaande controle verlangde.
Nu de nietigverklaring van het litigieuze besluit door het Gerecht volledig op de omstandigheid berust dat de Commissie onrechtmatig
een dergelijke voorafgaande controle achterwege heeft gelaten, terwijl een dergelijke controle krachtens het gemeenschapsrecht
in het geheel niet is vereist, moet het bestreden arrest op die grond worden vernietigd, zonder dat de argumenten van de Commissie
ontleend aan de gestelde schending van de beginselen van goed financieel beheer en van goede rechtsbedeling verder behoeven
te worden onderzocht.
Niettemin kan worden opgemerkt dat, zoals de Commissie terecht heeft gesteld, indien het door het Gerecht gestelde vereiste
van voorafgaande controle zou worden aanvaard, daaruit logischerwijs zou volgen dat dit niet alleen in geval van betaling
via verrekening zou moeten worden toegepast, maar meer in het algemeen vóór iedere betaling van gemeenschapsgelden in welk
vorm ook, alsmede alvorens eventueel betaling te vorderen van een met de uitvoering van communautaire maatregelen belaste
partij. Zoals de advocaat-generaal in punt 94 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn dergelijke consequenties echter moeilijk
met het beginsel van goed financieel beheer te verzoenen.
Het middel betreffende miskenning van het begrip verrekening
Aangezien het bestreden arrest om de in punt 39 van het onderhavige arrest vermelde redenen moet worden vernietigd, behoeft
het eerste middel van de hogere voorziening ontleend aan gestelde miskenning door het Gerecht van het begrip verrekening van
vorderingen, niet te worden onderzocht.
Het beroep in eerste aanleg
Overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie dient het Hof zich ten gronde uit te spreken over de door
CCRE in eerste aanleg gevorderde nietigverklaring van de litigieuze beschikking, wanneer de zaak in staat van wijzen is.
Vooraf moet ter vervollediging van de beschrijving van het kader waarbinnen het geschil valt, worden opgemerkt dat de Rechtbank
van eerste aanleg te Brussel, uitspraak doende op het in punt 3 van het onderhavige arrest bedoelde beroep, bij vonnis van
16 november 2001 heeft beslist dat de Commissie uit hoofde van de MED-URBS-contracten geen enkele schuldvordering tegen CCRE
had. Tegen deze beslissing heeft de Commissie echter beroep ingesteld bij het Hof van beroep te Brussel (België).
Tevens zij gepreciseerd dat zoals met name uit de door partijen verstrekte gegevens blijkt, het Belgische recht drie vormen
van verrekening kent. Verrekening kan plaatsvinden ingevolge overeenkomst, gerechtelijke beslissing of de wet. Voor verrekening
krachtens de wet die van rechtswege plaatsvindt, is met name vereist dat de twee betrokken vorderingen vaststaan.
Ontvankelijkheid van het beroep
Zoals het Gerecht in punt 23 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld, moet het beroep van CCRE ontvankelijk worden
verklaard aangezien uit het verzoekschrift duidelijk blijkt dat het betrekking heeft op het besluit van de Commissie in de
brief van 15 februari 1999 om verrekening toe te passen, zodat dat beroep binnen de termijn van artikel 173, vijfde alinea,
van het Verdrag is ingesteld.
Eerste middel
Argumenten van partijen
In zijn verzoekschrift voert CCRE een eerste middel aan ontleend aan het feit dat het litigieuze besluit is vastgesteld zonder
dat er een algemene of specifieke rechtsgrondslag bestond op grond waarvan de litigieuze verrekening was toegestaan. Enerzijds
bestaat er, met name gelet op de rechtspraak van het Hof, geen algemeen beginsel van gemeenschapsrecht waarop de Commissie
zich kon baseren om verrekening toe te passen tussen een schuldvordering van haar op een instelling en schulden die zij zelf
op andere gronden heeft jegens diezelfde instelling. Anderzijds kan hoe dan ook niet worden aanvaard dat de Commissie een
verrekening toepast tussen een schuld die voortvloeit uit verplichtingen met een bestuursrechtelijke grondslag, en een schuld
die voortvloeit uit een overeenkomst waarop het recht van een lidstaat van toepassing is, in casu het Belgische recht.
In dit laatste opzicht betoogt CCRE in repliek voor het Gerecht tevens, dat een dergelijke verrekening in het bijzonder niet
kan plaatsvinden op de enkele grond dat de Commissie dat wil en onder de voorwaarden die zij gepast acht, zulks met voorbijgaan
van de bevoegdheidsregels en het toepasselijke recht.
CCRE beklemtoont dat de betrokken vorderingen onder twee verschillende rechtsorden vallen, en meent met name dat, gesteld
dat betaling door middel van verrekening in casu mogelijk zou zijn, hierop noodzakelijkerwijs de voorwaarden van de Belgische
rechtsorde van toepassing zijn die voor elke eventuele verrekening moeten gelden, nu de communautaire rechtsorde geen dergelijke
voorwaarden bevat. CCRE heeft in dit verband in antwoord op een vraag van het Hof gepreciseerd dat indien er sprake is van
twee vorderingen die onder verschillende rechtsorden vallen, verrekening slechts kan plaatsvinden voorzover aan de voorwaarden
van beide rechtsorden is voldaan.
Een van de voorwaarden die door het Belgische recht worden gesteld voor een verrekening die noch ingevolge overeenkomst noch
ingevolge gerechtelijke beslissing geschiedt, is in casu evenwel niet vervuld. De gestelde vordering van de Commissie uit
hoofde van de MED-URBS-contracten staat immers niet vast, wat naar Belgisch recht een voorwaarde is voor verrekening krachtens
de wet, omdat die vordering tussen partijen serieus wordt betwist, zoals blijkt uit de uitwisselingen van standpunten tussen
de Commissie en CCRE en uit het instellen van beroep bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.
CCRE heeft in dit verband tijdens de pleidooien voor het Hof betoogd dat de omstandigheid dat de Rechtbank van eerste aanleg
te Brussel in haar vonnis van 16 november 2001 heeft geoordeeld dat de Commissie op CCRE geen vordering uit hoofde van de
MED-URBS-contracten had, bevestigt dat de door het Belgische recht inzake verrekening gestelde voorwaarde dat vorderingen
vast moeten staan, niet was vervuld.
De Commissie staat daarentegen op het standpunt dat uit de rechtspraak van het Hof, en meer in het bijzonder uit de reeds
aangehaalde arresten DEKA/Raad en Commissie, Continental Irish Meat alsmede Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet volgt,
dat het recht om verrekening toe te passen een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt, waarvan enkel de voorwaarden
voor uitoefening nog door het Hof moeten worden gepreciseerd door aansluiting te zoeken bij de oplossingen die in de rechtsorden
van de lidstaten bestaan.
In dit laatste opzicht betoogt de Commissie dat uit een dergelijke vergelijkende studie kan worden afgeleid dat verrekening
moet worden toegestaan uit hoofde van het bovengenoemde algemene beginsel voorzover de twee vorderingen substitueerbaar, vaststaand
en opeisbaar zijn, hetgeen in de onderhavige zaak het geval is omdat de betrokken vorderingen zaken van gelijke aard betreffen,
in casu geldsommen, de respectieve bedragen waren vastgesteld, en de vorderingen opeisbaar waren omdat betaling ervan op het
tijdstip van de verrekening verschuldigd was.
Ter terechtzitting van het Hof verklaarde de Commissie bovendien dat haars inziens verrekening tussen twee vorderingen waarvan
de ene onder het gemeenschapsrecht valt en de andere onder het recht van een lidstaat, aan de vereisten van beide rechtsorden
moet voldoen, wat ook het standpunt is van CCRE.
Betreffende de voorschriften van het Belgische recht inzake verrekening, betwist de Commissie niet dat een verrekening ingevolge
de wet is uitgesloten wanneer de schuldvordering serieus wordt betwist.
Volgens haar werden de schuldvorderingen uit hoofde van de MED-URBS-contracten echter niet serieus betwist. Met betrekking
tot het vonnis van 16 november 2001 van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel, waartegen, zoals de Commissie beklemtoont,
hoger beroep is ingesteld, stelt zij dat dit hoger beroep na het litigieuze besluit is ingesteld, en dus niet wegneemt dat
de Commissie ten tijde van de verrekening van mening kon zijn dat haar vordering niet serieus werd betwist en derhalve vaststond,
zoals het Belgische recht vereist.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de gemeenschapsrechtelijke voorschriften tussen
een autoriteit en een marktdeelnemer wederzijdse vorderingen kunnen doen ontstaan die voor verrekening in aanmerking komen,
waarbij het heeft gepreciseerd dat wanneer een marktdeelnemer insolvent is, een dergelijke compensatie voor de autoriteit
de enige mogelijke weg kan zijn om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te krijgen (arrest DEKA/Raad en Commissie, reeds
aangehaald, punten 13 en 14).
In punt 20 van het reeds aangehaalde arrest DEKA/Raad en Commissie, heeft het Hof aldus het tenietgaan vastgesteld van een
recht op schadevergoeding dat een marktdeelnemer na een arrest van het Hof op de Commissie had, door verrekening met een door
de Duitse autoriteiten aan de Commissie gecedeerd recht op terugbetaling van restituties bij uitvoer en van monetair compenserende
bedragen die aan die marktdeelnemer onverschuldigd waren betaald.
In casu kan echter worden volstaan met vast te stellen dat ongeacht de eventuele gemeenschapsrechtelijke voorschriften ter
zake, een verrekening zoals bij het litigieuze besluit is toegepast, hoe dan ook uitgesloten was, nu de voor een van de betrokken
vorderingen geldende Belgische rechtsregels de voorgenomen verrekening kennelijk niet toestaan, hetgeen volstaat om de nietigverklaring
van dat besluit te rechtvaardigen.
Er zij immers aan herinnerd, en partijen zijn het hierover eens, dat met verrekening twee vorderingen die wederkerig tussen
twee personen bestaan, gelijktijdig teniet worden gedaan.
Tevens zijn partijen het erover eens dat in casu voor de ene vordering het Belgische recht geldt krachtens de MED-URBS-contracten,
en voor de andere het gemeenschapsrecht.
Aangezien buitengerechtelijke verrekening het gelijktijdige tenietgaan van twee verplichtingen teweegbrengt, kan zij tussen
twee vorderingen waarop twee verschillende rechtsorden van toepassing zijn, slechts plaatsvinden voorzover zij aan de vereisten
van deze beide betrokken rechtsorden voldoet. Meer in het bijzonder is voor iedere verrekening van deze soort vereist, dat
ten aanzien van elk van de betrokken vorderingen wordt gewaarborgd dat niet voorbij wordt gegaan aan de voorwaarden voor verrekening
die zijn gesteld in de rechtsorde waaronder zij respectievelijk vallen.
Betreffende de omstandigheid dat in de onderhavige zaak een van de betrokken rechtsorden de communautaire rechtsorde is en
de andere de rechtsorde van een van de lidstaten, zij opgemerkt dat dit in dit opzicht niet van invloed is. In het bijzonder
kan het feit dat deze twee rechtsorden op voet van gelijkheid voor een eventuele verrekening kunnen gelden, niet in twijfel
worden getrokken op basis van overwegingen in verband met de voorrang van het gemeenschapsrecht. Beklemtoond zij immers dat
de omstandigheid dat de MED-URBS-contracten onder het Belgische recht vallen, de consequentie is van de vrije keuze van de
partijen. Deze keuze is gemaakt onder eerbiediging van de Verdragen, die de mogelijkheid aanvaarden dat een gemeenschapsinstelling
zich in haar contractuele verhoudingen aan het recht van een lidstaat onderwerpt.
Zoals CCRE terecht heeft betoogd, was kennelijk niet voldaan aan een van de door het Belgische recht gestelde voorwaarden
voor verrekening die noch ingevolge een gerechtelijke beslissing noch ingevolge overeenkomst plaatsvindt, te weten dat de
betrokken vorderingen moeten vaststaan. Zoals het Gerecht in punt 6 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft CCRE blijkens
het dossier immers bij verschillende brieven en in gesprekken met de diensten van de Commissie het bestaan zelf betwist van
de schuldvordering die de Commissie aan de MED-URBS-contracten meent te ontlenen. Hieraan moet in dit verband worden toegevoegd
dat, ongeacht de uitkomst van het hoger beroep van de Commissie tegen het vonnis van 16 november 2001 van de Rechtbank van
eerste aanleg te Brussel, de omstandigheid dat deze rechtbank, die krachtens een arbitragebeding in de MED-URBS-contracten
bevoegd was, in dat vonnis tot de slotsom is gekomen dat de Commissie uit hoofde van die contracten geen enkele schuldvordering
geldend kan maken, volledig bevestigt dat de door CCRE tegen de stellingen van de Commissie gemaakte bezwaren in ieder geval
serieus zijn.
Daaruit volgt dat aangezien het litigieuze besluit is vastgesteld terwijl de regels van de voor een van de betrokken vorderingen
geldende rechtsorde kennelijk uitsloten dat die vordering door middel van de betrokken verrekening teniet kon worden gedaan,
dat besluit nietig moet worden verklaard wegens ontbreken van rechtsgrondslag, zelfs zonder dat het behoeft te worden getoetst
aan de regels ─ in casu de gemeenschapsregels ─ die voor de andere vordering gelden.
Het tweede, het derde en het vierde middel
Aangezien het eerste middel van CCRE slaagt en het litigieuze besluit op die grond nietig is verklaard, behoeven de andere
door CCRE aangevoerde middelen niet te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten,
wanneer de hogere voorziening gegrond is en het zelf de zaak afdoet. Volgens artikel 69, lid 2, van dit Reglement, dat ingevolge
artikel 118 van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten
verwezen, voorzover dit is gevorderd.
In casu zij opgemerkt dat de hogere voorziening van de Commissie weliswaar gegrond is verklaard en het bestreden arrest is
vernietigd, maar dat het onderhavige arrest het beroep van CCRE toewijst en het besluit van de Commissie nietig verklaart.
Daaruit volgt dat de Commissie overeenkomstig de vordering van CCRE moet worden verwezen in diens kosten in eerste aanleg
en in hogere voorziening.
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1)
Vernietigt het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 14 december 2000, CCRE/Commissie
(T-105/99).
2)
Verklaart nietig het besluit van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vervat in haar brief van 15 februari 1999, om
jegens de Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) tot verrekening van de wederzijdse vorderingen over te gaan.
3)
Verwijst de Commissie in haar eigen kosten en in die van de Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), in eerste aanleg
en in hogere voorziening.
Rodríguez Iglesias
Wathelet
Schintgen
Gulmann
La Pergola
Jann
Skouris
Colneric
von Bahr
Cunha Rodrigues
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 juli 2003.
De griffier
De president
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
–
Procestaal: Frans.