CELEX: 61994CJ0279
Inadempimento di uno Stato
Obbligo di notifica previa ai sensi della direttiva 83/189/CEE

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 13 ottobre 1994, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, un ricorso diretto a far dichiarare che, avendo emanato la legge 27 marzo 1992, n. 257, recante norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, Supplemento ordinario n. 87 del 13 aprile 1992, pag. 5; in prosieguo: la «legge n. 257/92»), senza notificarla previamente alla Commissione allo stato di progetto, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 8, n. 1, primo comma - o, in subordine, dell'art. 9, n. 1 -, della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 109, pag. 8), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1988, 88/182/CEE (GU L 81, pag. 75; in prosieguo: la «direttiva»).
2 La legge n. 257/92 contiene in particolare le seguenti disposizioni:
«Art. 1 - Finalità
1. La presente legge concerne l'estrazione, l'importazione, la lavorazione, l'utilizzazione, la commercializzazione, il trattamento e lo smaltimento, nel territorio nazionale, nonché l'esportazione dell'amianto e dei prodotti che lo contengono e detta norme per la dismissione dalla produzione e dal commercio, per la cessazione dell'estrazione, dell'importazione, dell'esportazione e dell'utilizzazione dell'amianto e dei prodotti che lo contengono, per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento da amianto, per la ricerca finalizzata all'individuazione di materiali sostitutivi e alla riconversione produttiva e per il controllo sull'inquinamento da amianto.
2. A decorrere da trecentosessantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge sono vietate l'estrazione, l'importazione, l'esportazione, la commercializzazione e la produzione di amianto, di prodotti di amianto e di prodotti contenenti amianto, ivi compresi quelli di cui alle lettere c) e g) della tabella allegata alla presente legge (...).
Art. 3 - Valori limite
1. La concentrazione di fibre di amianto respirabili nei luoghi di lavoro ove si utilizza o si trasforma o si smaltisce amianto, nei luoghi ove si effettuano bonifiche, negli ambienti delle unità produttive ove si utilizza amianto e delle imprese o degli enti autorizzati alle attività di trasformazione o di smaltimento dell'amianto o di bonifica delle aree interessate, non può superare i valori limite fissati dall'articolo 31 del decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277, come modificato dalla presente legge.
2. I limiti, le procedure e i metodi di analisi per la misurazione dei valori dell'inquinamento da amianto, compresi gli effluenti liquidi e gassosi contenenti amianto, si intendono definiti secondo la direttiva 87/217/CEE del Consiglio del 19 marzo 1987. Il termine per l'emanazione del decreto legislativo per l'attuazione della predetta direttiva, di cui agli articoli 1 e 67 della legge 29 dicembre 1990, n. 428, è differito al 30 giugno 1992.
3. Eventuali aggiornamenti o modifiche dei limiti di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo sono disposti, anche su proposta della commissione di cui all'articolo 4, con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato.
4. La lettera a) del comma 1 dell'articolo 31 del decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277, è sostituita dalla seguente:
`a) 0,6 fibre per centimetro cubo per il crisotilo'.
5. Il comma 2 dell'articolo 31 del decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277, è abrogato.
(...)
Art. 8 - Classificazione, imballaggio, etichettatura
1. La classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura dell'amianto e dei prodotti che contengono amianto sono disciplinati dalla legge 29 maggio 1974, n. 256, e successive modificazioni e integrazioni, e dal decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 215».
3 La nozione di regola tecnica, cui si riferisce l'art. 8 della direttiva, è definita all'art. 1, punto 5, della stessa direttiva in questi termini:
«(...) le specificazioni tecniche, comprese le disposizioni che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria de jure o de facto, per la commercializzazione o l'utilizzazione in uno Stato membro o in una parte importante di esso, ad eccezione di quelle fissate dalle autorità locali».
4 L'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva dispone:
«1. Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione qualsiasi progetto di regola tecnica, salvo che si tratti di una semplice trasposizione integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa; essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto. Se del caso, gli Stati membri comunicano simultaneamente il testo delle disposizioni legislative e regolamentari di base principalmente e direttamente interessate, se la conoscenza di questi testi è necessaria per valutare la portata del progetto di norma tecnica».
5 Ritenendo che la legge n. 257/92 contenesse norme tecniche che, ai sensi dell'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva, avrebbero dovuto esserle notificate allo stato di progetto, la Commissione, con lettera di diffida 18 novembre 1992, ha chieso al governo italiano di presentarle le sue osservazioni.
6 Senza rispondere formalmente a questa lettera, il governo italiano, con telecopia 23 marzo 1993, ha informato la Commissione che revocava la notifica della legge n. 257/92 da esso effettuata nell'ambito della procedura relativa agli aiuti di Stato. Tuttavia, è pacifico tra le parti che la legge n. 257/92 non è mai stata comunicata alla Commissione in applicazione della direttiva.
7 Successivamente, il 3 novembre 1993, la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana un parere motivato nel quale la invitava a conformarvisi entro il termine di due mesi a decorrere dalla notifica dello stesso.
8 La Repubblica italiana non ha risposto al parere motivato e non vi ha dato alcun seguito.
9 In considerazione di questa situazione, la Commissione ha proposto il ricorso in esame.
Sulla ricevibilità
10 Con atto separato, depositato nella cancelleria della Corte il 19 gennaio 1995, la Repubblica italiana, a norma dell'art. 91 del regolamento di procedura, ha eccepito l'irricevibilità del ricorso.
11 L'11 luglio 1995 la Corte ha deciso di esaminare l'eccezione di irricevibilità unitamente al merito della causa.
12 A sostegno dell'eccezione di irricevibilità la Repubblica italiana deduce tre motivi.
Sul primo motivo
13 La Repubblica italiana deduce che la lettera di diffida non è valida poiché in essa la Commissione non avrebbe identificato esattamente le disposizioni della legge n. 257/92 costituenti «regole tecniche» ai sensi della direttiva. La qualifica di «regola tecnica» si riferirebbe non alla legge, bensì alle disposizioni che essa contiene. Non essendo stata definita la materia del contendere, il governo italiano sostiene di non essere stato in grado di difendersi correttamente, non potendo identificare le regole tecniche contenute nella legge e, quindi, le inosservanze di cui gli si fa carico.
14 Si deve ricordare che, ai sensi dell'art. 169 del Trattato, la Commissione può adire la Corte con un ricorso per inadempimento solo dopo aver posto lo Stato membro interessato in grado di presentare le sue osservazioni. Pertanto, secondo una costante giurisprudenza, nella fase precontenziosa del procedimento per inadempimento la lettera di diffida ha lo scopo di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa (v., in particolare, sentenza 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4405, punto 15).
15 Mentre il parere motivato di cui all'art. 169 del Trattato deve contenere un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono ai sensi del Trattato, la lettera di diffida non deve soddisfare requisiti di esaustività così rigidi, dato che, necessariamente, può consistere solo in un primo e succinto riassunto degli addebiti. Nulla impedisce dunque alla Commissione di precisare, nel parere motivato, gli addebiti da essa già esposti in maniera più globale nella lettera di diffida (v. sentenza Commissione/Italia, già citata, punto 16).
16 Nella fattispecie la lettera di diffida identificava sufficientemente l'inadempimento addebitato alla Repubblica italiana, consistente nell'emanazione della legge n. 257/92, che, secondo la Commissione, pur se conteneva regole tecniche, non le era stata previamente notificata allo stato di progetto, come prescritto dalla direttiva. La detta lettera ha consentito perciò al governo italiano di essere informato sulla natura degli addebiti che gli venivano mossi e di presentare la propria difesa. Inoltre era stata preceduta da una telecopia inviata il 26 febbraio 1992, che manifestava già la posizione della Commissione.
17 Ne consegue che il primo motivo di irricevibilità va disatteso.
Sul secondo motivo
18 La Repubblica italiana sostiene che anche il parere motivato è invalido. Nel parere motivato la Commissione ha identificato tre regole tecniche che avrebbero dovuto venire comunicate. Tale identificazione, tardiva e priva di motivazione adeguata, di queste tre regole tecniche costituirebbe una violazione dei diritti della difesa e priverebbe lo Stato destinatario del diritto di conoscere con la dovuta precisione gli addebiti mossi nei suoi confronti ed i mezzi per far cessare l'inadempimento contestato.
19 A questo proposito si deve ricordare che il parere motivato deve contenere un'esposizione coerente e dettagliata dei motivi che hanno formato nella Commissione il convincimento che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che ad esso incombono in forza del Trattato (v. sentenza 11 luglio 1991, causa C-247/89, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-3659, punto 22).
20 Emerge dal tenore del parere motivato che l'atto è conforme a tale requisito. Infatti, la Commissione vi ha precisato gli addebiti contenuti nella lettera di diffida, identificando le disposizioni della legge n. 257/92 che, a suo giudizio, costituivano regole tecniche. Ne consegue che il parere motivato ha sufficientemente precisato l'oggetto del ricorso.
21 Quindi, il secondo motivo di irricevibilità va del pari disatteso.
Sul terzo motivo
22 La Repubblica italiana sostiene che il ricorso è irricevibile in quanto vi è una divergenza fra il suo contenuto e quello del parere motivato. A suo avviso, la materia del contendere non è identica nel parere motivato e nel ricorso. La Commissione avrebbe dichiarato nel parere motivato che la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 8 e 9 della direttiva, mentre nel ricorso avrebbe concluso nel senso di una violazione dell'art. 8 della direttiva, relativo all'obbligo di notifica, o, in subordine, dell'art. 9, inerente all'obbligo di statu quo che incombe agli Stati membri allorché hanno comunicato il progetto. Di conseguenza, sostenendo che la Repubblica italiana aveva violato solo l'art. 8 e non l'art. 9, la Commissione avrebbe modificato la materia del contendere.
23 La Commissione ribatte di aver correttamente riformulato la sua domanda alla luce della giurisprudenza della Corte. Ritiene che il richiamo all'art. 9 non sia pertinente quando è evidente che, non essendovi stata comunicazione, si è contravvenuto solo all'art. 8. Tuttavia, la Commissione avrebbe inteso premunirsi contro l'eventuale sviluppo dell'argomento difensivo del governo italiano consistente nel richiamo alla notifica del disegno di legge, prima della fase precontenziosa, ai sensi dell'art. 93 del Trattato CE, relativo agli aiuti di Stato. A questo scopo la Commissione non avrebbe aggiunto l'addebito concernente l'art. 9 - che già era stato formulato nel parere motivato - ma l'avrebbe relegato ad un ruolo subordinato.
24 E' vero che, secondo la giurisprudenza della Corte, l'oggetto del ricorso proposto a norma dell'art. 169 del Trattato è definito dal procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione e che, di conseguenza, il parere motivato della Commissione e il ricorso devono fondarsi sulle stesse censure (v. sentenza 10 settembre 1996, causa C-11/95, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-4115, punto 73).
25 Ciò non significa tuttavia che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra l'esposizione dell'oggetto della controversia nel parere motivato e le conclusioni del ricorso, dal momento che l'oggetto della controversia non è stato ampliato o modificato ma, al contrario, semplicemente ridotto.
26 Ne consegue che anche il terzo motivo di irricevibilità deve venire disatteso, sicché il ricorso è ricevibile.
Nel merito
27 La Commissione ritiene che la legge n. 257/92 contenga regole tecniche che rientrano nella sfera di applicazione della direttiva. Anzitutto il semplice fatto di vietare, all'art. 1, n. 2, della legge n. 257/92, l'importazione, l'esportazione, la commercializzazione e la produzione di amianto, di prodotti di amianto e di prodotti che contengono amianto, come menzionati nell'allegato della legge, costituirebbe di per sé una regola tecnica ai sensi dell'art. 1 della direttiva. Inoltre l'art. 3 della stessa legge conterrebbe regole tecniche, poiché definisce i valori limite del tenore di amianto ammesso nonché le procedure e i metodi di misurazione di tali valori. Infine l'art. 8 della legge n. 257/92 prescriverebbe di applicare all'amianto e ai prodotti che contengono amianto le disposizioni della legge 29 maggio 1974, n. 256 (in prosieguo: la «legge n. 256/74»), e del decreto presidenziale 24 maggio 1988, n. 215 (in prosieguo: il «decreto n. 215/88»), per la loro classificazione, il loro imballaggio e la loro etichettatura. Di conseguenza quest'ultima disposizione costituirebbe del pari una regola tecnica poiché instaurerebbe regole applicabili ai prodotti, nel senso dell'art. 1, punti 1 e 5, della direttiva. La Commissione ne conclude che, allorché un provvedimento generale, come la legge n. 257/92, contiene regole tecniche, l'insieme organico della legge va comunicato. Se ciò non avvenisse, le sarebbe più difficile, se non impossibile, vagliare la portata delle regole tecniche e, in particolare, valutare se esse possano creare ostacoli per gli scambi.
28 Senza nemmeno pronunciarsi sull'argomento della Commissione secondo il quale gli artt. 1, 3 e 8 della legge n. 257/92 costituiscono regole tecniche, la Repubblica italiana sostiene che, in ogni caso, ciò non basta a rendere obbligatoria la notifica del testo completo della legge n. 257/92 in quanto regola tecnica globale. Infatti, anche supponendo che le dette disposizioni costituiscano regole tecniche, ciò non può implicare l'obbligo di notificare tutta la legge. Risulterebbe invero dall'art. 9 della direttiva che, allorché una regola tecnica è notificata allo stato di progetto, si dovrebbe sospendere l'iter legislativo nazionale fino alla conclusione della procedura prevista dalla direttiva. Quindi, nell'ipotesi in cui il testo completo della legge n. 257/92 fosse stato notificato, il Parlamento italiano avrebbe dovuto astenersi dall'approvare e dal mettere in vigore disposizioni che non riguardano affatto regole tecniche.
29 Occorre accertare anzitutto se, come sostiene la Commissione, gli artt. 1, 3 e 8 della legge n. 257/92 costituiscano regole tecniche ai sensi della direttiva.
30 Per quanto riguarda l'art. 1, n. 2, della legge n. 257/92, si deve ricordare che questa disposizione vieta, a decorrere da un anno dopo l'entrata in vigore della legge medesima, l'estrazione, l'importazione, l'esportazione, la commercializzazione e la produzione di amianto, di prodotti di amianto e di prodotti che contengono amianto. Tale disposizione, per il fatto di vietare la commercializzazione e l'impiego dell'amianto, costituisce una regola tecnica che il governo italiano avrebbe dovuto comunicare conformemente all'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva.
31 Quanto all'art. 3 della legge n. 257/92, il n. 1 fissa in particolare valori limite di concentrazione delle fibre di amianto respirabili nei luoghi di lavoro nei quali, segnatamente, si impiega, si trasforma o si smaltisce l'amianto. Il n. 2 stabilisce limiti, procedure e metodi d'analisi per la misurazione dei valori dell'inquinamento dell'ambiente ad opera dell'amianto. Il n. 3 attribuisce al ministro della Sanità competenza ad aggiornare o modificare i nn. 1 e 2. I nn. 4 e 5 modificano o abrogano valori limite vigenti in precedenza.
32 L'art. 8 della legge n. 257/92, poi, dispone che la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura dell'amianto e dei prodotti che contengono amianto sono disciplinati dalla legge n. 256/74, come successivamente modificata e integrata, e dal decreto n. 215/88.
33 Si deve rilevare che la Commissione, quando chiede alla Corte di dichiarare che uno Stato è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del Trattato, è tenuta a fornire essa stessa la prova del preteso inadempimento (sentenza 16 dicembre 1992, causa C-210/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-6735, punto 22).
34 Orbene, secondo l'art. 1, punto 5, della direttiva, occorre intendere per regola tecnica «(...) le specificazioni tecniche, comprese le disposizioni che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione o l'utilizzazione in uno Stato membro (...)». Ai sensi dell'art. 1, punto 1, della direttiva, «specificazione tecnica» è una specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche prescritte per un prodotto, come i livelli di qualità o di idoneità all'impiego e la sicurezza. L'art. 3, n. 1, della legge n. 257/92 stabilisce valori limite della concentrazione di fibre di amianto respirabili nei luoghi di lavoro. Poiché non precisa una caratteristica prescritta per un prodotto, questa disposizione non rientra, a priori, nella definizione di specificazione tecnica e non può quindi essere considerata una regola tecnica da notificare alla Commissione conformemente all'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva. Anche se l'osservanza dei valori limite della concentrazione di fibre di amianto respirabili prescritti dall'art. 3 della legge n. 257/92 può avere conseguenze sulle caratteristiche del prodotto in questione, quali previste dall'art. 1, n. 1, della direttiva, si deve rilevare che la Commissione non ha dimostrato come ciò potesse verificarsi.
35 La Commissione sostiene che l'art. 8 della legge n. 257/92 estende all'amianto l'applicazione di disposizioni che in precedenza non si applicavano a questo prodotto. Secondo la Repubblica italiana, invece, si tratta solo di un richiamo delle disposizioni già applicabili all'amianto.
36 Ora, se la Commissione afferma che l'art. 8 della legge n. 257/92 costituisce una regola tecnica nuova senza nemmeno dimostrare come e perché detta disposizione produca effetti giuridici distinti rispetto alla legge n. 256/74 e al decreto n. 215/88, citati nel detto art. 8, è giocoforza constatare che tale affermazione non è corroborata da un minimo di prove. Di conseguenza l'argomentazione della Commissione su questo punto va disattesa e si deve del pari concludere che non è stato dimostrato che la detta disposizione costituisca una regola tecnica ai sensi dell'art. 1, punto 5, della direttiva.
37 Da quanto precede risulta che, avendo adottato l'art. 1 della legge n. 257/92 senza notificarlo alla Commissione allo stato di progetto, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva.
38 Quanto all'obbligo, per il governo italiano, di notificare il testo completo della legge n. 257/92, ivi comprese le disposizioni che non costituiscono regole tecniche, si deve ricordare che dall'art. 8, n. 1, primo comma, ultima frase, della direttiva risulta che gli Stati membri devono comunicare del pari alla Commissione il testo delle disposizioni legislative e regolamentari di base principalmente e direttamente coinvolte se la conoscenza del detto testo è necessaria per valutare la portata del progetto di regola tecnica.
39 A questo proposito si deve ricordare che da quanto precede risulta che varie disposizioni della legge n. 257/92 non costituiscono regole tecniche ai sensi dell'art. 1, punto 5, della direttiva e nemmeno disposizioni legislative e regolamentari di base che riguardano principalmente e direttamente la regola tecnica contenuta nella detta legge, ai sensi dell'art. 8, n. 1, primo comma, della stessa direttiva.
40 Occorre precisare, però, che la finalità dell'art. 8, n. 1, primo comma, ultima frase, della direttiva è quella di consentire alla Commissione di disporre di informazioni quanto più possibile complete su tutto il progetto di regola tecnica quanto al suo contenuto, alla sua portata e al suo contesto generale onde consentirle di esercitare, nel modo più efficace possibile, i poteri che le sono conferiti dalla direttiva.
41 Orbene, si deve rilevare che solo una comunicazione integrale della legge n. 257/92 poteva consentire alla Commissione di valutare la portata esatta delle regole tecniche eventualmente contenute nella detta legge, che, come indica il suo titolo, riguarda la cessazione dell'impiego dell'amianto.
42 Va precisato, tuttavia, che il semplice fatto di portare a conoscenza della Commissione il complesso delle disposizioni contenute nella legge n. 257/92 non impedisce alla Repubblica italiana di mettere in vigore immediatamente, e quindi senza attendere i risultati della procedura d'esame prevista dalla direttiva, le disposizioni che non costituiscono regole tecniche.
43 Di conseguenza, si deve dichiarare che, avendo emanato la legge n. 257/92 senza notificarla previamente alla Commissione allo stato di progetto, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
44 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica italiana è rimasta soccombente sulla maggioranza dei suoi motivi e quindi va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Avendo emanato la legge 27 marzo 1992, n. 257, relativa alla cessazione dell'impiego dell'amianto, senza notificarla previamente alla Commissione allo stato di progetto, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 8, n. 1, primo comma, della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1988, 88/182/CEE.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.