CELEX: 61992CJ0013
Structurele sanering van binnenvaart
Sloopuitkeringen
Speciale bijdrage
Overgangsregeling
Beginsel van niet-terugwerkende kracht van handelingen
Beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen
Gelijkheidsbeginsel
Evenredigheidsbeginsel

Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraken van 8 november 1991, ten Hove ingekomen op 22 januari 1992, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederland) het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van artikel 8, leden 1, sub a, en 3, sub a, van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart (PB 1989, L 116, blz. 25; hierna: "verordening").
2 Deze vragen zijn gerezen in gedingen tussen de vennootschappen Driessen en Zonen (hierna: "Driessen"), A. Molewijk (hierna: "Molewijk"), Motorschiff Sayonara Basel (hierna: "Sayonara") en Fa. C. Mourik en Zoon (hierna: "Mourik") enerzijds en de minister van Verkeer en Waterstaat anderzijds.
3 De verordening beoogt een einde te maken aan de structurele overcapaciteit in de binnenvaart. Daartoe voorziet zij in een systeem van op gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties.
4 Ingevolge artikel 3, lid 1, van de verordening moeten alle Lid-Staten waarvan de waterwegen in verbinding staan met die van een andere Lid-Staat en waarvan de vloot een tonnage heeft van meer dan 100 000 ton, een sloopfonds oprichten. Artikel 4 bepaalt, dat de eigenaar voor elk van de onder de verordening vallende vaartuigen een bijdrage stort in een van de krachtens artikel 3 opgerichte fondsen. Volgens artikel 5, lid 1, ontvangt de eigenaar van elk vaartuig waarop de verordening van toepassing is, indien hij dat vaartuig sloopt, uit het desbetreffende fonds een sloopuitkering. Ingevolge artikel 6, lid 1, bepaalt de Commissie de hoogte van de voor elk vaartuig aan het fonds te betalen jaarlijkse bijdragen, de hoogte van de sloopuitkeringen, de periode van de sloopactie tijdens welke sloopuitkeringen worden uitbetaald, en de toekenningsvoorwaarden voor deze uitkeringen en de waarderingscoëfficiënten voor de verschillende types en categorieën binnenschepen.
5 Om te voorkomen dat het effect van de sloopactie wordt tenietgedaan door de gelijktijdige ingebruikneming van extra scheepsruimte, bepaalt artikel 8, lid 1, sub a, van de verordening, dat gedurende een periode van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van de verordening geen nieuw gebouwde vaartuigen in gebruik mogen worden genomen, tenzij:
"- de eigenaar van het in de vaart te brengen vaartuig een daarmee gelijkwaardige tonnage laat slopen zonder daarvoor een sloopuitkering te ontvangen (hierna: de $oud-voor-nieuw-regeling'),
- of, indien hij geen scheepsruimte laat slopen, aan het fonds waaronder zijn nieuwe vaartuig ressorteert of dat hij overeenkomstig artikel 4 heeft gekozen, een speciale bijdrage betaalt die gelijk is aan de vastgestelde sloopuitkering voor een tonnage gelijk aan die van het nieuwe vaartuig,
(...)".
6 Artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening voorziet in een overgangsperiode, tijdens welke de eigenaar van een nieuw gebouwd vaartuig niet verplicht is een gelijkwaardige tonnage te laten slopen of een speciale bijdrage te betalen, op voorwaarde dat hij het bewijs levert, dat:
"- de bouw ervan reeds aan de gang was op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening,
- bij de reeds verrichte werkzaamheden ten minste 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of ten minste 50 ton verwerkt zijn, en
- de overdracht en ingebruikneming plaatsvinden binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze verordening (...)".
7 Aangezien de verordening ingevolge artikel 11 ervan in werking is getreden op de dag van haar bekendmaking, te weten 28 april 1989, is de in artikel 8, lid 3, sub a, derde streepje, bepaalde termijn verstreken op 28 oktober 1989.
8 De drie in rechtsoverweging 6 hierboven genoemde voorwaarden voor de toepassing van de overgangsregeling kwamen niet voor in het eerste voorstel voor een verordening, dat de Commissie op 19 mei 1988 bij de Raad had ingediend (PB 1988, C 297, blz. 13). Artikel 8, lid 1, tweede alinea, verlangde enkel, dat degene die voor toepassing van de overgangsregeling in aanmerking kwam, het bewijs leverde, dat de bouw van nieuwe vaartuigen reeds aan de gang was op de dag waarop tot de sloopregeling werd besloten.
9 Op 2 september 1988 zonden de Internationale Binnenvaartunie (IBU) en de Europese Schippers Organisatie (ESO) een brief aan de Commissie. Van oordeel, dat artikel 8, lid 1, tweede alinea, van genoemd voorstel niet strikt genoeg geformuleerd was, suggereerden zij, de toepassing van de betrokken overgangsregeling afhankelijk te stellen van de vervulling van drie voorwaarden. Op 14 oktober 1988 bracht de Nederlandse Sociaal-Economische Raad (SER) aan de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: "minister") een advies uit waarin een striktere formulering werd voorgesteld. Ten slotte verschenen in de maanden september tot en met november 1988 in verschillende vakbladen artikelen waarin een soortgelijk standpunt werd vertolkt.
10 Op 16 november 1988 bracht het Europees Parlement advies uit over het voorstel van de Commissie (PB 1988, C 326, blz. 54). Daarin werd artikel 8 aldus geamendeerd, dat de drie door de IBU en de ESO in genoemde brief gesuggereerde voorwaarden erin werden opgenomen.
11 Op 23 december 1988 diende de Commissie een gewijzigd voorstel in (PB 1989, C 31, blz. 14), waarin de drie betrokken voorwaarden in de door het Parlement voorgestelde bewoordingen waren opgenomen. De eerste en de derde voorwaarde, waarvan de formulering op bepaalde punten afwijkt van de uiteindelijke tekst van de verordening, die hierboven in rechtsoverweging 6 is weergegeven, luidden als volgt:
"a) de bouw ervan reeds aan de gang was op het tijdstip waarop tot de sloopactie werd besloten;
(...)
c) de oplevering en ingebruikneming binnen zes maanden na het onder a) genoemde tijdstip plaatsvinden".
12 Driessen, partij in het hoofdgeding in zaak C-13/92, gaf bij akte van 14 december 1988 aan de scheepswerf Van Eijk Scheepsbouw opdracht tot de bouw en levering van een stalen casco voor een binnenvaartuig, dat uiterlijk in de vierde week van 1990 moest worden opgeleverd. Bij brief van 5 januari 1990 deelde de minister van Verkeer en Waterstaat Driessen mee, dat deze niet had voldaan aan de voorwaarde betreffende de ingebruikneming binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de verordening. Het casco werd door de scheepswerf in de tweede week van 1990 geleverd en het vaartuig werd op 17 februari 1990 in gebruik genomen.
13 Molewijk, partij in het hoofdgeding in zaak C-14/92, gaf bij akte van 25 november 1988 aan de scheepswerf Grave BV opdracht tot de bouw van een binnenvaartuig, dat uiterlijk op 31 maart 1990 moest worden opgeleverd. Bij beschikking van 27 maart 1990 legde de minister Molewijk de verplichting op, 873 933 HFL te betalen als speciale bijdrage in de zin van artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, van de verordening. Het vaartuig werd op 7 april 1990 opgeleverd en op 21 april 1990 in gebruik genomen.
14 Sayonara, partij in het hoofdgeding in zaak C-15/92, gaf bij akte van 1 maart 1989 aan Scheepswerf Slob BV opdracht tot de bouw van een binnenvaartuig, dat op 31 januari 1990 moest worden opgeleverd. Bij beschikking van 28 mei 1990 verplichtte de minister Sayonara tot betaling van de speciale bijdrage bedoeld in artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, van de verordening. Op 22 juni 1990 werd voor het eerst met dit vaartuig goederenvervoer verricht.
15 Mourik, partij in het hoofdgeding in zaak C-16/92, gaf bij akte van 25 februari 1989 aan de scheepswerf Gebroeders Buys Scheepsbouw BV opdracht tot de bouw van een binnenvaartuig, dat in april 1990 moest worden opgeleverd. Bij brief van 13 oktober 1989 deelde de minister aan Mourik mee, dat het in aanbouw zijnde vaartuig niet voldeed aan de voorwaarde van artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening, volgens welke bij de reeds verrichte werkzaamheden ten minste 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of ten minste 50 ton verwerkt moest zijn. Bij beschikking van 9 april 1990 legde de minister aan Mourik de verplichting op, de speciale bijdrage bedoeld in artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, van de verordening te betalen, omdat niet aan genoemde voorwaarde was voldaan en het vaartuig bovendien medio 1990 in gebruik was genomen.
16 De vier verzoeksters in de hoofdgedingen (hierna: "verzoeksters") wendden zich tot het College van Beroep voor het Bedrijfsleven met een verzoek om nietigverklaring van de beschikkingen waarbij hun betaling van de speciale bijdrage was opgelegd.
17 In deze context heeft de nationale rechterlijke instantie het Hof de navolgende, in de vier hoofdgedingen identieke, prejudiciële vraag gesteld:
"Zijn de speciale-bijdrageregeling, voorzien in artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad en de overgangsregeling, vervat in voormeld artikel 8, lid 3, sub a, bezien in onderling verband en samenhang, ongeldig, voor zover daarin geen, althans onvoldoende rekening wordt gehouden met een situatie als in dit geding aan de orde?"
18 De situaties waarop de nationale rechterlijke instantie doelt, zijn die welke in de rechtsoverwegingen 12 tot en met 15 zijn beschreven.
19 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de hoofdgedingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
20 De verschillende door verzoeksters in de hoofdgedingen in hun opmerkingen aangevoerde ongeldigheidsgronden dienen achtereenvolgens te worden onderzocht.
Het recht van het Europees Parlement om te worden geraadpleegd
21 Drie van de vier verzoeksters in de hoofdgedingen betogen, dat het Europees Parlement opnieuw had moeten worden geraadpleegd, omdat de uiteindelijk door de Raad vastgestelde tekst van artikel 8, leden 1 en 3, op wezenlijke punten afweek van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie.
22 Zij stellen allereerst, dat in de uiteindelijk door de Raad vastgestelde tekst - onder het tweede en derde streepje van artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening - twee nieuwe voorwaarden zijn toegevoegd aan de in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie gestelde voorwaarde om in aanmerking te komen voor toepassing van de overgangsregeling, waardoor de voorwaarden voor toepassing van die regeling aanzienlijk zijn aangescherpt. Voorts is de datum waarop de in artikel 8, lid 1, van de verordening bepaalde sloopregeling van toepassing is, en waarop wordt beoordeeld, of aan de voorwaarden voor toepassing van de overgangsregeling is voldaan, in de door de Raad vastgestelde tekst de datum van inwerkingtreding van de verordening en niet meer, zoals in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, het begin van elke sloopactie waartoe die instelling besluit.
23 Volgens de rechtspraak van het Hof moet het Europees Parlement opnieuw worden geraadpleegd telkens wanneer de uiteindelijke tekst, in zijn geheel bezien, op wezenlijke punten afwijkt van die waarover het Parlement reeds is geraadpleegd, behalve wanneer de wijzigingen in wezen neerkomen op hetgeen door het Parlement zelf is voorgesteld (arrest van 16 juli 1992, zaak C-65/90, Parlement/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-4593, r.o. 16).
24 Met betrekking tot het eerste punt behoeft slechts te worden opgemerkt, dat zo het oorspronkelijke voorstel van de Commissie enkel bepaalde, dat de vaartuigen waarvoor de eigenaars het bewijs leveren dat de bouw ervan reeds aan de gang was op de dag waarop tot de sloopregeling werd besloten, niet onder de regeling van artikel 8, lid 1, van de verordening vallen, en zo daaraan in de uiteindelijke tekst van de Raad - in artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje - twee nieuwe voorwaarden zijn toegevoegd, te weten dat bij de reeds verrichte werkzaamheden ten minste 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of ten minste 50 ton verwerkt zijn, en dat de overdracht en ingebruikneming plaatsvinden binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de verordening, die twee voorwaarden juist zijn toegevoegd op uitdrukkelijk verzoek van het Parlement.
25 Aangaande het tweede punt kan worden volstaan met de vaststelling, dat zo in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie de datum waarop de sloopregeling van artikel 8, lid 1, van toepassing werd, en waarop werd beoordeeld, of was voldaan aan de voorwaarde om voor toepassing van de overgangsregeling in aanmerking te komen - dat wil zeggen de voorwaarde die later in artikel 8, lid 3, sub a, eerste streepje, van de verordening is opgenomen -, het begin van de door de Commissie besloten sloopactie was, en zo deze datum in de uiteindelijke tekst van de Raad de datum van de inwerkingtreding van de verordening is, een dergelijke wijziging niet als een substantiële wijziging van de door het Parlement goedgekeurde tekst kan worden aangemerkt, daar de Commissie op basis van laatstgenoemde tekst een sloopactie had kunnen beginnen zodra de verordening in werking was getreden.
26 In die omstandigheden behoefde het Europees Parlement niet opnieuw te worden geraadpleegd.
De beginselen van niet-terugwerkende kracht en bescherming van gewettigd vertrouwen
27 Verzoeksters betogen, dat de bij de verordening ingestelde regeling van toepassing is op rechtssituaties die vóór de inwerkingtreding ervan zijn ontstaan, en daardoor in strijd is met de beginselen van rechtszekerheid en niet-terugwerkende kracht van wetten. Zij wijzen erop, dat de door hen gesloten overeenkomsten voor de bouw van nieuwe vaartuigen vóór de inwerkingtreding van de verordening zijn ondertekend en dat deze hun derhalve met terugwerkende kracht nieuwe verplichtingen oplegt.
28 De verordening is op 28 april 1989 in werking getreden. Bij artikel 11, tweede alinea, ervan is haar toepassing evenwel uitdrukkelijk uitgesteld tot 1 mei 1989. De bepalingen van de verordening waren derhalve niet van toepassing vóór de inwerkingtreding ervan.
29 Het is evenwel juist, dat de verordening bezwarende gevolgen heeft voor een aantal marktdeelnemers, zoals verzoeksters, die vóór haar inwerkingtreding vaartuigen in opdracht hadden gegeven.
30 In die omstandigheden moet worden onderzocht, of de Raad, door een aantal marktdeelnemers dergelijke lasten op te leggen, bij de uitoefening van zijn regelgevende bevoegdheid het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen in acht heeft genomen.
31 Verzoeksters betogen in dit verband, dat het op 22 november 1988 in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte voorstel voor een verordening reeds in een overgangsregeling voorzag, en dat zij er derhalve op mochten vertrouwen, dat de nieuwe vaartuigen die zij korte tijd na de bekendmaking van dit voorstel in opdracht hadden gegeven, vrijelijk in gebruik konden worden genomen, zonder dat zij aan de meer restrictieve voorwaarden van de uiteindelijke tekst van de verordening zouden moeten voldoen.
32 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
33 Allereerst kan niet worden aanvaard, dat verzoeksters een gewettigd vertrouwen konden hebben in de handhaving van de in genoemd voorstel van de Commissie vervatte regeling. Uit artikel 149 EEG-Verdrag vloeit immers voort, dat deze instelling een dergelijk voorstel te allen tijde kan wijzigen en dat de Raad een besluit kan nemen dat van het voorstel afwijkt.
34 Voorts hadden verzoeksters in de hoofdgedingen, gelet op de brief van de IBU en de ESO aan de Commissie, op het advies van de SER aan de minister en op de verschillende in de vakbladen verschenen artikelen, moeten weten, dat de betrokken beroepskringen van oordeel waren, dat de in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie vervatte overgangsregeling niet strikt genoeg was. Op dit punt zij erop gewezen, dat de beroepsverenigingen reeds in september 1988 hadden voorgesteld, de toepassing van de regeling afhankelijk te stellen van drie voorwaarden, die in wezen overeenkwamen met die welke uiteindelijk zijn gesteld.
35 Hieruit volgt, dat de omstreden bepalingen niet in strijd zijn met het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen.
Het evenredigheidsbeginsel
36 Met betrekking tot de vraag, of de door verzoeksters in geding gebrachte bepalingen evenredig zijn aan het ermee nagestreefde doel, moet allereerst worden vastgesteld, dat deze bepalingen geschikt zijn om nieuwe investeringen in een door structurele overcapaciteit gekenmerkte sector te beperken, het doel dat blijkens de derde overweging van de considerans met de verordening wordt beoogd.
37 Verder dient erop te worden gewezen, dat de voorwaarden waarvan artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening de toepassing van de overgangsregeling afhankelijk stelt, niet verder lijken te gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken.
38 De Raad heeft immers in redelijkheid kunnen oordelen, dat minder beperkende voorwaarden de ondernemingen de mogelijkheid zouden hebben geboden, kort vóór de inwerkingtreding van de verordening snel nieuwe vaartuigen te bestellen, hetgeen de bestaande overcapaciteit nog zou hebben vergroot.
39 Op dit gevaar was overigens gewezen door de beroepsverenigingen van de betrokken sector en door het Europees Parlement in zijn advies van 16 december 1988.
40 In die omstandigheden moet worden geconcludeerd, dat de omstreden bepalingen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
Het gelijkheidsbeginsel
41 Volgens verzoeksters heeft de Raad het beginsel van gelijke behandeling geschonden, doordat de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de overgangsregeling, ondernemingen die zich voor de bouw van vaartuigen hebben gewend tot kleine scheepswerven, die niet in staat zijn de levering te versnellen, benadelen ten opzichte van ondernemingen die voor een grote scheepswerf hebben gekozen en daardoor een snellere levering kunnen bekomen en hun vaartuigen in gebruik kunnen nemen binnen de in de verordening gestelde termijn om voor de overgangsregeling in aanmerking te komen.
42 Dit argument moet worden afgewezen. Van de gemeenschapswetgever kan immers niet op grond van het beginsel van gelijke behandeling worden geëist, dat hij objectieve voorwaarden voor de toepassing van een regeling diversifieert naar gelang van bijzondere beslissingen die voor elke marktdeelnemer anders zijn, zoals de keuze van de scheepswerf waaraan deze de bouw van een vaartuig opdraagt.
43 Mitsdien moet op de vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat bij onderzoek van de vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de bepalingen van artikel 8, leden 1, sub a, tweede streepje, en 3, sub a, van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart, in hun onderlinge samenhang bezien, kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
44 De kosten door de Nederlandse regering, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij uitspraken van 8 november 1991 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Bij onderzoek van de vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de bepalingen van artikel 8, leden 1, sub a, tweede streepje, en 3, sub a, van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart, in hun onderlinge samenhang bezien, kunnen aantasten.