CELEX: 62000CJ0271
Convenção de Bruxelas
Âmbito de aplicação
Acção de regresso baseada numa legislação nacional que prevê o pagamento de prestações de assistência social
Conceito de 'matéria civil'
Conceito de 'segurança social'

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 27 de Junho de 2000, entrado no Tribunal de Justiça em 5 de Julho seguinte, o Hof van Beroep te Antwerpen submeteu, ao abrigo do Protocolo de 3 de Junho de 1971 relativo à interpretação pelo Tribunal de Justiça da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial, duas questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 1.° desta convenção (JO 1972, L 299, p. 32; JO 1989, L 285, p. 24), tal como alterada pela Convenção de 9 de Outubro de 1978 relativa à adesão do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte (JO L 304, p. 1, e - texto alterado - p. 77; JO 1989, L 285, p. 41) e pela Convenção de 25 de Outubro de 1982 relativa à adesão da República Helénica (JO L 388, p. 1; JO 1989, L 285, p. 54; a seguir «Convenção de Bruxelas»).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que tem por objecto uma acção de regresso intentada pela Gemeente Steenbergen, colectividade local neerlandesa, contra L. Baten, com domicílio na Bélgica, com vista a recuperar os montantes pagos pela referida colectividade, a título de assistência social, à mulher divorciada e ao filho de L. Baten.
Enquadramento jurídico
A Convenção de Bruxelas
3 O âmbito da Convenção de Bruxelas é determinado pelo seu artigo 1.° Este dispõe:
«A presente convenção aplica-se em matéria civil e comercial e independentemente da natureza da jurisdição. A presente convenção não abrange, nomeadamente, as matérias fiscais, aduaneiras e administrativas.
São excluídos da sua aplicação:
[...]
3. a segurança social;
[...]»
4 Nos termos do artigo 26.° da Convenção de Bruxelas, as decisões proferidas num Estado contratante são reconhecidas automaticamente nos outros Estados contratantes, sem necessidade de recorrer a qualquer processo.
5 O artigo 27.° da Convenção de Bruxelas, todavia, indica, de maneira taxativa, as hipóteses em que este reconhecimento é recusado. Este artigo tem a seguinte redacção:
«As decisões não serão reconhecidas:
[...]
3) se a decisão for inconciliável com outra decisão proferida quanto às mesmas partes no Estado requerido;
[...]»
6 Nos termos do seu artigo 55.° , a Convenção de Bruxelas substitui, entre os Estados que nela são partes, um determinado número de convenções que este artigo enumera. Entre estas consta «a Convenção entre a Bélgica e os Países Baixos relativa à competência judiciária territorial, à falência, bem como ao valor e execução de decisões judiciais, sentenças arbitrais e actos autênticos, assinada em Bruxelas em 28 de Março de 1925» (a seguir «Convenção belgo-neerlandesa de 1925»).
7 Em conformidade com o artigo 56.° da Convenção de Bruxelas, as convenções referidas no seu artigo 55.° continuam a produzir efeitos quanto às matérias às quais a Convenção de Bruxelas não é aplicável.
A legislação neerlandesa
8 A Algemene Bijstandswet (lei geral sobre a assistência social, Staatsblad 1995, n.° 199, p. 1, a seguir «ABW») institui um regime de assistência social a favor das pessoas residentes nos Países Baixos que se encontrem sem recursos.
9 A assistência geral («algemene bijstand») consiste numa contribuição mensal, ligada ao salário mínimo legal, e destina-se a permitir ao beneficiário fazer face às despesas de subsistência indispensáveis. A assistência é concedida pela comuna da residência da pessoa em causa.
10 O artigo 93.° da ABW dispõe:
«O reembolso dos encargos com a assistência é requerido, até ao limite do montante das obrigações alimentares a que se refere o livro I do código civil, à pessoa que:
a) na falta de laços familiares, não respeite ou não respeite até ao devido montante a sua obrigação de alimentos para com o seu cônjuge ou para com um filho menor [...];
b) não cumpra ou não cumpra até ao devido montante a sua obrigação de alimentos depois de um divórcio [...];
c) [...]»
11 O artigo 94.° da ABW prevê:
«Um acordo entre cônjuges ou ex-cônjuges, nos termos do qual, em caso de divórcio [...], não ficam reciprocamente vinculados a qualquer obrigação de alimentos, ou essa obrigação fica limitada a um determinado montante [...] não impede o reembolso dos custos da assistência a cargo de uma das partes e não prejudica a determinação do montante que deve ser objecto do reembolso.»
12 Se a pessoa a quem a comuna decidir reclamar um reembolso não pagar voluntariamente, a comuna, em conformidade com os artigos 102.° e seguintes da ABW, pode intentar uma acção de regresso. Esta acção obedece às regras do processo civil.
O processo principal e as questões prejudiciais
13 O casamento entre L. Baten e H. Kil foi dissolvido por uma sentença de divórcio por mútuo consentimento, proferida em 14 de Maio de 1987 por um órgão jurisdicional belga. No acordo anterior ao divórcio, celebrado em 21 de Março de 1986 perante um notário belga, os cônjuges tinham acordado que nenhuma pensão de alimentos seria paga a qualquer deles e que L. Baten pagaria mensalmente 3 000 BEF a título de contributo para as despesas de sustento da filha menor nascida na constância do matrimónio.
14 H. Kil e a filha instalaram-se no território da comuna de Steenbergen (Países Baixos). A comuna concedeu-lhes um subsídio de assistência social nos termos da ABW.
15 Posteriormente, a comuna de Steenbergen reclamou a L. Baten, com base nos artigos 93.° e seguintes da ABW, o reembolso dos montantes pagos. Uma vez que L. Baten não deu satisfação ao pedido de reembolso, a comuna de Steenbergen intentou, nos termos do artigo 102.° da ABW, uma acção de regresso contra este último no Arrondissementsrechtbank te Breda (Países Baixos).
16 Por despacho de 22 de Julho de 1996, o Arrondissementsrechtbank te Breda condenou L. Baten a pagar à comuna de Steenbergen os montantes concedidos a H. Kil e à sua filha a título de assistência social.
17 Por despacho de 11 de Fevereiro de 1998, o presidente do Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout (Bélgica) concedeu o exequatur ao despacho de 22 de Julho de 1996.
18 L. Baten interpôs recurso deste despacho. Por decisões de 17 de Março e 23 de Junho 1999, o Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout deu provimento ao recurso e declarou que a decisão proferida em 22 de Julho de 1996 pelo Arrondissementsrechtbank te Breda não era possível «tendo em conta a incompatibilidade dessa decisão com a sentença de divórcio por mútuo consentimento de 14 de Maio de 1987, que implicitamente inclui e confirma o acto autêntico celebrado perante [...] notário, em 25 de Março de 1986».
19 A comuna de Steenbergen interpôs recurso destas duas decisões para o Hof van Beroep te Antwerpen. Alega que, na medida em que se trata de um litígio em matéria de segurança social, não faz parte do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas, mas sim da Convenção belgo-neerlandesa de 1925.
20 Nestas condições, o Hof van Beroep te Antwerpen decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais seguintes:
«1) Um processo judicial relativo a uma acção de regresso baseada na Algemene Bijstandswet (lei geral sobre a assistência social) neerlandesa, intentada por uma comuna que dispõe de direito de regresso contra uma pessoa obrigada ao pagamento de alimentos, na acepção do artigo 93.° da referida lei, é um processo em matéria civil na acepção do artigo 1.° , primeiro parágrafo, da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial e uma decisão judicial proferida no âmbito do processo em causa entra, a esse título, no âmbito desta convenção?
2) Um processo judicial relativo a uma acção de regresso baseada na Algemene Bijstandswet neerlandesa, intentada por uma comuna que dispõe de direito de regresso contra um devedor de alimentos, na acepção do artigo 93.° da referida lei, é um processo em matéria de segurança social na acepção do artigo 1.° , segundo parágrafo, ponto 3, da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial e uma decisão judicial proferida no âmbito do processo em causa está, por esse motivo, fora do âmbito dessa convenção?»
Quanto à primeira questão
21 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a noção de «matéria civil», na acepção do artigo 1.° , primeiro parágrafo, da Convenção de Bruxelas, abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama a uma pessoa de direito privado o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho dessa pessoa.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
22 As partes no processo principal, os Estados-Membros e a Comissão, nas observações que apresentaram ao Tribunal de Justiça, concordam que a noção de «matéria civil» na acepção do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas deve ser definida de maneira autónoma. De igual modo, as partes concordam em sublinhar que a Convenção de Bruxelas pode ser aplicável nos litígios que oponham a administração pública e um particular, desde que a referida administração não tenha agido no exercício da sua autoridade pública.
23 Contudo, as referidas observações divergem quanto à aplicação destes princípios ao litígio no processo principal.
24 A comuna de Steenbergen e o Governo do Reino Unido sustentam que uma autoridade pública que intenta uma acção contra um particular para obter o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social actua no exercício da sua autoridade pública.
25 A Comissão sustentou também esta posição durante a fase escrita, apoiando-se no facto de que, no âmbito da ABW, a comuna que concede a assistência social dispõe de um amplo poder de apreciação, tanto quanto à determinação dos sujeitos activos do direito e do montante concedido como quanto à decisão de obter ou não o reembolso desse montante. Durante a fase oral, alterou, no entanto, a sua análise, baseando-se, para o efeito, numa leitura diferente da ABW. Em sua opinião, esta impõe que a comuna reclame o reembolso quando exista um devedor legal de alimentos, devendo, contudo, a acção de regresso ser intentada nos limites da obrigação de alimentos não executada pelo referido devedor. A comuna invoca, assim, um direito de natureza civil.
26 Os Governos austríaco e sueco consideram igualmente que a acção de regresso em discussão está relacionada com um crédito de alimentos de direito civil, no caso em apreço o de H. Kil e da sua filha em relação a L. Baten. O facto de este crédito ter sido transferido para uma autoridade pública não lhe altera a natureza.
27 O Governo neerlandês considera também que a acção em causa no processo principal é uma acção em matéria civil. No entanto, prefere qualificar a acção como uma acção de indemnização do dano causado à comuna em questão por ter tido que pagar uma prestação de assistência social a um credor de alimentos que ficou sem recursos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
28 Segundo jurisprudência constante, uma vez que o artigo 1.° da Convenção de Bruxelas se destina a delimitar o âmbito de aplicação desta última, é importante - com o objectivo de garantir, na medida do possível, a igualdade e a uniformidade dos direitos e obrigações que dela decorrem para os Estados contratantes e as pessoas interessadas - que o disposto neste preceito não seja interpretado como um simples reenvio para o direito interno de um ou outro dos Estados em questão. Assim, a noção em causa é de considerar como noção autónoma que deve ser interpretada por referência, por um lado, aos objectivos e ao sistema da convenção e, por outro, aos princípios gerais resultantes do conjunto dos sistemas jurídicos nacionais (acórdãos de 14 de Outubro de 1976, LTU, 29/76, Colect., p. 629, n.° 3; de 22 de Fevereiro de 1979, Gourdain, 133/78, Colect., p. 383, n.° 3; de 16 de Dezembro de 1980, Rüffer, 814/79, Recueil, p. 3807, n.° 7, e de 21 de Abril de 1993, Sonntag, C-172/91, Colect., p. I-1963, n.° 18).
29 O Tribunal de Justiça precisou que esta interpretação leva à exclusão de determinadas categorias de decisões jurisdicionais do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas devido aos elementos que caracterizam a natureza das relações jurídicas entre as partes no litígio ou o objecto deste (acórdão LTU, já referido, n.° 4).
30 O Tribunal de Justiça considerou que, embora determinadas decisões proferidas em litígios que opõem uma autoridade pública a uma entidade privada possam entrar no âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas, o mesmo já não acontece se a autoridade pública actuar como entidade dotada de jus imperium (acórdãos, já referidos, LTU, n.° 4, e Rüffer, n.° 8).
31 Para determinar se é o que acontece no litígio no processo principal, no qual um organismo público intenta uma acção contra uma pessoa de direito privado para obter o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho desta pessoa, há, portanto, que examinar o fundamento e as modalidades de exercício dessa acção.
32 A este respeito, o artigo 93.° da ABW dispõe que os encargos com a assistência social são recuperados até ao limite do montante da obrigação de alimentos a que se refere o livro I do Código Civil neerlandês. É, portanto, com base nas regras de direito civil que são determinados os casos em que o organismo público pode exercer uma acção de regresso, a saber, quando existe um devedor legal de alimentos. É com base nestas mesmas regras que é identificada a pessoa contra a qual o organismo público pode actuar, a saber, o referido devedor legal de alimentos, e que são fixados os limites dos montantes que o organismo pode recuperar, sendo estes limites os da própria obrigação legal de alimentos.
33 Quanto às modalidades segundo as quais pode ser exercida a acção de regresso, o artigo 103.° da ABW precisa que esta acção deve ser intentada em órgão jurisdicional civil e que obedece às regras de processo civil.
34 Assim, como referiu o advogado-geral no n.° 36 das suas conclusões, a situação jurídica do organismo público em relação ao devedor de alimentos é equiparável à de um particular que, tendo pago, a qualquer título, um débito de outrem, fica sub-rogado nos direitos do credor original, ou à situação de quem, tendo sofrido um dano por um facto ou uma omissão imputável a um terceiro, exige a reparação a este último.
35 Esta conclusão impõe, contudo, uma reserva, ligada ao artigo 94.° da ABW, segundo o qual um acordo celebrado entre cônjuges ou ex-cônjuges para excluir ou restringir as suas obrigações de alimentos depois do divórcio não impede o reembolso a cargo de uma das partes e não prejudica os montantes que devem ser objecto do reembolso.
36 Com efeito, na medida em que permite a um organismo público ignorar, eventualmente, um acordo legalmente celebrado entre cônjuges ou ex-cônjuges, que produziria efeitos vinculativos entre eles e seria oponível a terceiros, esta disposição coloca o organismo público numa situação jurídica derrogatória do direito comum. A situação é a mesma, a fortiori, na medida em que a referida disposição lhe permite ignorar um acordo homologado por uma decisão de um órgão jurisdicional e que beneficia da autoridade de caso julgado ligada a esta última. Nestas hipóteses, o organismo público já não actua ao abrigo das normas de direito civil mas ao abrigo de uma prerrogativa própria, que lhe é especificamente conferida pelo legislador.
37 À luz das considerações que precedem, importa responder à primeira questão que o artigo 1.° , primeiro parágrafo, da Convenção de Bruxelas deve ser interpretado no sentido de que a noção de «matéria civil» abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama a uma pessoa de direito privado o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho dessa pessoa, desde que o fundamento e as modalidades de exercício desta acção sejam regulados pelas regras de direito comum em matéria de obrigação de alimentos. Quando a acção de regresso se baseia em disposições pelas quais o legislador conferiu ao organismo público uma prerrogativa própria, a referida acção não pode ser considerada parte da «matéria civil».
Quanto à segunda questão
38 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a noção de «segurança social», na acepção do artigo 1.° , segundo parágrafo, ponto 3, da Convenção de Bruxelas, abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama a uma pessoa de direito privado o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho dessa pessoa.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
39 Os Governos neerlandês, austríaco e do Reino Unido, assim como a Comissão, referem que a Convenção de Bruxelas não define a noção de «segurança social» e propõem que se remeta, a este respeito, para o artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1408/71»).
40 Os referidos governos, tal como a Comissão, alegam, contudo, que a exclusão do contencioso da segurança social do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas deve ser entendido em sentido estrito. Apenas diz respeito aos litígios entre as instituições e os beneficiários de prestações e não abrange as acções intentadas por uma instituição contra um terceiro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
41 A título liminar, importa referir que só há que responder à presente questão na hipótese de o organismo público actuar de acordo com as normas de direito comum e de a decisão proferida na acção de regresso que intentou poder ser considerada uma decisão em «matéria civil» na acepção do artigo 1.° , primeiro parágrafo, da Convenção de Bruxelas.
42 Uma vez que a noção de «segurança social» se destina a definir o âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas, há que, como o Tribunal de Justiça recordou no n.° 28 do presente acórdão, considerá-la uma noção autónoma que é preciso interpretar fazendo referência aos objectivos e ao sistema desta convenção.
43 Tendo em conta a ligação existente entre a Convenção de Bruxelas e o direito comunitário (v. acórdãos de 10 de Fevereiro de 1994, Mund & Fester, C-398/92, Colect., p. I-467, n.° 12, e de 28 de Março de 2000, Krombach, C-7/98, Colect., p. I-1935, n.° 24), importa tomar em consideração o conteúdo que tem esta noção em direito comunitário.
44 Ao adoptar o Regulamento n.° 1408/71, com base no artigo 51.° do Tratado CEE (que passou a artigo 51.° do Tratado CE, que por sua vez passou, após alteração, a artigo 42.° CE), o legislador comunitário instituiu regras de coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social. Assim, como referiu o advogado-geral nos n.os 46 e 47 das suas conclusões, estas regras instituem um regime no qual, em princípio, à competência legislativa exclusiva de um Estado-Membro corresponde a competência das autoridades administrativas e jurisdicionais desse mesmo Estado. Daqui resulta que a tutela efectiva das posições jurídicas é assegurada através da designação de um ordenamento nacional competente no seu conjunto e não exige que seja assegurado o reconhecimento das decisões relativas à referida matéria.
45 Há, portanto, que considerar que o conteúdo da noção de «segurança social», na acepção do artigo 1.° , segundo parágrafo, da Convenção de Bruxelas, abrange o âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71, tal como está definido no seu artigo 4.° e tal como foi precisado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
46 Ora, independentemente da qualificação que há que dar à luz do artigo 4.° do Regulamento n.° 1408/71 às prestações pagas, a título de assistência social, por um organismo público a pessoas sem recursos, a acção de regresso intentada por este último contra um terceiro, pessoa de direito privado na sua qualidade de devedor de alimentos das pessoas assistidas, não tem por objecto as condições de concessão das prestações em causa, mas a recuperação dos montantes pagos a este título.
47 Consequentemente, em qualquer caso, o objecto do litígio nada tem a ver com a aplicação do Regulamento n.° 1408/71.
48 Esta interpretação é corroborada tanto pelo relatório sobre a Convenção relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial, apresentado por P. Jenard (JO 1979, C 59, pp. 1, 12 e 13; JO 1990, C 189, pp. 122, 133 e 134), como pelo relatório sobre a Convenção relativa à Adesão do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte à Convenção de Bruxelas, apresentado por P. Schlosser (JO 1979, C 59, p. 71, n.° 60; JO 1990, C 189, p. 184, n.° 60). Com efeito, segundo estes relatórios, a exclusão da segurança social do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas apenas respeita ao contencioso desta matéria, ou seja, aos diferendos decorrentes das relações entre a administração e as entidades patronais ou os trabalhadores. Os referidos relatórios acrescentam que a Convenção de Bruxelas é aplicável quando a administração invoca um direito de recurso directo contra um terceiro responsável pelo prejuízo ou está sub-rogado em relação a este terceiro nos direitos de uma vítima por ela segurada, dado que actua então de acordo com as normas de direito comum.
49 À luz das considerações que precedem, há que responder à questão submetida que o artigo 1.° , segundo parágrafo, ponto 3, da Convenção de Bruxelas deve ser interpretado no sentido de que a noção de «segurança social» não abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama a uma pessoa de direito privado, segundo as regras do direito comum, o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho dessa pessoa.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
50 As despesas efectuadas pelos Governos neerlandês, austríaco, sueco e do Reino Unido, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Hof van Beroep te Antwerpen, por despacho de 27 de Junho de 2000, declara:
1) O artigo 1.° , primeiro parágrafo, da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial, tal como alterada pela Convenção de 9 de Outubro de 1978 relativa à adesão do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e pela Convenção de 25 de Outubro de 1982 relativa à adesão da República Helénica, deve ser interpretado no sentido de que a noção de «matéria civil» abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama a uma pessoa de direito privado o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho dessa pessoa, desde que o fundamento e as modalidades de exercício desta acção sejam regulados pelas regras de direito comum em matéria de obrigação de alimentos. Quando a acção de regresso se baseia em disposições pelas quais o legislador conferiu ao organismo público uma prerrogativa própria, a referida acção não pode ser considerada parte da «matéria civil».
2) O artigo 1.° , segundo parágrafo, ponto 3, da referida convenção deve ser interpretado no sentido de que a noção de «segurança social» não abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama a uma pessoa de direito privado, segundo as regras do direito comum, o reembolso de montantes que pagou a título de assistência social ao cônjuge divorciado e ao filho dessa pessoa.