CELEX: 62001CJ0341
Direttiva 94/62/CE
Imballaggi e rifiuti di imballaggio
Sacchetti di plastica con manici
Normativa nazionale in materia di raccolta e di recupero degli imballaggi usati e dei rifiuti di imballaggio
Raccolta e recupero degli imballaggi usati e dei rifiuti di imballaggio
Ricorso obbligatorio a un'impresa autorizzata ovvero obbligo di provvedere a un sistema di raccolta
Ricevibilità

Con ordinanza 4 settembre 2001, pervenuta alla Corte l’11 settembre seguente, il Landesgericht Korneuburg ha sottoposto alla
Corte, a norma dell’art. 234 CE, sette questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione dell’art. 3, punto 1, della direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi ed i rifiuti di imballaggio (GU L 365,
pag. 10), e di altre disposizioni comunitarie.
Tali questioni sono state sollevate nell’ambito di una controversia tra la Plato Plastik Robert Frank GmbH (in prosieguo:
la «Plato Plastik»), produttore e distributore di sacchetti di plastica, e la Caropack Handelsgesellschaft mbH (in prosieguo:
la «Caropack»), che provvede alla loro distribuzione, in merito al diniego da parte di quest’ultima di fornire una dichiarazione
da cui risulti che essa aderisce al sistema di raccolta e di recupero dei rifiuti di imballaggio.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
La direttiva 94/62 ha ad oggetto, a termini dell’art. 1, n. 1, l’armonizzazione delle misure nazionali in materia di gestione
degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio. Essa è diretta, da un lato, a prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente
degli Stati membri e dei paesi terzi e ad assicurare, in tal modo, un elevato livello di tutela dell’ambiente e, dall’altro,
a garantire il funzionamento del mercato interno e a prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni
alla concorrenza nella Comunità.
A termini dell’art. 2, n. 1, la direttiva 94/62 si applica a tutti gli imballaggi immessi sul mercato nella Comunità e a tutti
i rifiuti di imballaggio, utilizzati o prodotti da industrie, esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici
o a qualsiasi altro livello, qualunque siano i materiali che li compongono.
L’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva 94/62 definisce la nozione di «imballaggio» nei termini seguenti:
«(…) tutti i prodotti composti di materiali di qualsiasi natura, adibiti a contenere e a proteggere determinate merci, dalle
materie prime ai prodotti finiti, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all’utilizzatore,
e ad assicurare la loro presentazione. Anche tutti gli articoli «a perdere» usati allo stesso scopo devono essere considerati
imballaggi».
Al successivo secondo comma si precisa che «[l]’imballaggio consiste soltanto di:
a)
imballaggio per la vendita o imballaggio primario, cioè imballaggio concepito in modo da costituire nel punto di vendita un’unità
di vendita per l’utente finale o il consumatore;
b)
imballaggio multiplo o imballaggio secondario, cioè imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto di vendita, il
raggruppamento di un certo numero di unità di vendita indipendentemente dal fatto che sia venduto come tale all’utente finale
o al consumatore, o che serva soltanto a facilitare il rifornimento degli scaffali nel punto di vendita. Esso può essere rimosso
dal prodotto senza alterarne le caratteristiche;
c)
imballaggio per il trasporto o imballaggio terziario, cioè imballaggio concepito in modo da facilitare la manipolazione e
il trasporto di un certo numero di unità di vendita oppure di imballaggi multipli per evitare la loro manipolazione e i danni
connessi al trasporto (…)».
L’art. 7, n. 1, della direttiva 94/62 riguarda l’istituzione di sistemi di restituzione, raccolta e recupero degli imballaggi
usati e/o dei rifiuti di imballaggio. Tale disposizione così recita:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che siano introdotti sistemi di:
a)
restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti
finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate;
b)
reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti, al fine di conformarsi
agli obiettivi definiti nella presente direttiva.
(…)».
La normativa nazionale
La direttiva 94/62 è stata trasposta nell’ordinamento giuridico austriaco per mezzo della Verpackungsverordnung, regolamento
del Ministero federale per l’Ambiente, la Gioventù e la Famiglia relativo all’eliminazione e al recupero dei rifiuti di imballaggio
e di determinati residui di materiali nonché all’istituzione di sistemi di raccolta e di recupero (BGBl 1996/648; in prosieguo:
la «Verpackungsverordnung»).
La Verpackungsverordnung si applica, a termini del paragrafo 1 della medesima, in particolare a tutti gli operatori che, sul
territorio austriaco, producano o pongano in commercio imballaggi o materiali con i quali vengano direttamente prodotti imballaggi,
ovvero che acquistino o importino imballaggi, beni o merci imballati ai fini dell’uso o del consumo.
Il paragrafo 2 della Verpackungsverordnung definisce la nozione di «imballaggio» nei termini seguenti:
«1.

Sono considerati imballaggi, ai sensi del presente regolamento, i prodotti di imballaggio (…). I prodotti di imballaggio sono
prodotti diretti a racchiudere o contenere beni o merci a fini di trasporto, deposito, circolazione, spedizione o vendita.
(…)
2.

Per imballaggi per il trasporto si intendono (…) sacchi, nonché i componenti degli imballaggi di trasporto diretti a tenere
al riparo da possibili danni le merci nel percorso dal produttore al venditore o dal venditore sino alla consegna all’utente
finale, o utilizzati ai fini della sicurezza del trasporto.
3.

Per imballaggi per la vendita si intendono (…), sacchetti, (…), sacchi, (…), borse, (…) o rivestimenti simili nonché i componenti
degli imballaggi di vendita utilizzati dal consumatore finale (…), sino al momento del consumo ovvero dell’utilizzazione delle
merci o dei beni, in particolare ai fini dell’apposizione di informazioni sul prodotto prescritte per legge. (…)
4.

Per imballaggi multipli si intendono (…) imballaggi (…) aggiunti ad uno o più imballaggi per la vendita o diretti a contenere
beni o merci, qualora non siano necessari ai fini della cessione al consumatore finale, ad esempio per motivi igienici o tecnici
ovvero per motivi di conservazione o protezione contro danni o contaminazione.
5.

Per imballaggi di servizio si intendono imballaggi per il trasporto o per la vendita quali borse, (…), sacchetti, (…) o rivestimenti
analoghi, qualora tali imballaggi vengano prodotti in maniera tecnicamente uniforme e vengano di regola riempiti di merci
nel punto di vendita o nell’area del medesimo.
(…)».
Il paragrafo 3 della Verpackungsverordnung riguarda gli obblighi dei produttori, importatori, imballatori e venditori di imballaggi
di trasporto e di vendita nell’ambito del riciclaggio.
Il paragrafo 4, n. 1, della Verpackungsverordnung prevede che i distributori di imballaggi di trasporto o di vendita, chiamati
venditori al dettaglio, sono soggetti all’obbligo di partecipare a un sistema di raccolta o di recupero, ovvero sono tenuti
a porre in essere provvedimenti ai sensi del paragrafo 3, n. 6, del regolamento medesimo, qualora non risulti provato e certificato
per iscritto che produttore, importatore, imballatore o venditore a monte abbia già partecipato a un sistema di raccolta e
di recupero degli imballaggi ceduti nelle singole fasi del processo di vendita.
Il paragrafo 11 della Verpackungsverordnung, relativo all’istituzione di sistemi di raccolta e recupero, prevede al n. 1 quanto
segue:
«Un sistema di raccolta e recupero di imballaggi per il trasporto o la vendita provvede alla raccolta ed al recupero di quei
materiali di imballaggio in ordine ai quali siano stati conclusi contratti con i soggetti obbligati di cui ai paragrafi 3,
4 e 13, n. 3. I sistemi di raccolta e recupero sono obbligati, con riguardo alla sfera di azione indicata nel relativo provvedimento
di concessione, a concludere contratti con i soggetti obbligati di cui al paragrafo 3, su richiesta di questi ultimi e qualora
la conclusione del contratto risulti obiettivamente giustificata».
La causa principale
La Plato Plastik produce e distribuisce sacchetti con manici e sacchetti con chiusura a nodo in plastica, che essa fornisce
sia direttamente ai venditori al dettaglio sia ai negozianti.
La Caropack vende i sacchetti forniti dalla Plato Plastik. Parte di tali sacchetti viene offerta in vendita nei supermercati
alimentari, appesi vicino alle casse e ceduti al cliente, su richiesta del medesimo, dietro corrispettivo. Tra tali sacchetti
ve ne sono alcuni recanti il logo «Der Grüne Punkt», che indica che il produttore partecipa al sistema di raccolta e di recupero
dei rifiuti di imballaggio. Un’altra parte di tali sacchetti viene utilizzata nei negozi di abbigliamento. Il commesso del
negozio li riempie con le merci acquistate dal cliente senza che questi debba versare un corrispettivo separato per il sacchetto
stesso.
La Caropack vende anche sacchetti con chiusura a nodo forniti dalla Plato Plastik. Tali sacchetti vengono messi gratuitamente
a disposizione dei clienti nei reparti degli ortofrutticoli dei supermercati alimentari e vengono utilizzati dai clienti al
fine di poter ivi riporre e pesare i prodotti acquistati.
Ai sensi della Verpackungsverordnung, la Plato Plastik, quale produttore di sacchetti in plastica, è considerata produttore
di imballaggi, soggetto all’obbligo di ritiro gratuito dei rifiuti di imballaggio o alla partecipazione al sistema di raccolta
e di recupero.
Il sistema di raccolta e di recupero degli imballaggi di trasporto o di vendita previsto dalla Verpackungsverordnung viene
gestito in Austria unicamente dalla società Altstoffrecycling Austria Aktiengesellschaft (in prosieguo: la «ARA»). Dagli atti
di causa risulta che le imprese aderenti al sistema di raccolta e di recupero istituito da tale società (in prosieguo: il
«sistema ARA») sono tenuti al versamento di un relativo canone.
Invece di aderire al sistema ARA, la Plato Plastik ha trasferito contrattualmente alla Caropack il proprio obbligo di ritiro
dei sacchetti di plastica. A suo parere, per effetto di tale contratto, la Caropack si sarebbe impegnata a fornirle, in ogni
caso, l’attestazione scritta da cui risulti che essa ha aderito al sistema di raccolta e di recupero delle merci alla medesima
fornite.
A seguito di procedimenti penali avviati nei suoi confronti da parte delle autorità amministrative austriache per non aver
aderito al sistema ARA, la Plato Plastik chiedeva alla Caropack il rilascio dell’attestato relativo alla partecipazione della
medesima al detto sistema per i sacchetti in plastica fornitile. La Caropack negava il rilascio dell’attestato richiesto,
sostenendo che i sacchetti non costituirebbero imballaggi ai sensi della Verpackungsverordnung e della direttiva 94/62 e che,
pertanto, non vi sarebbe alcun obbligo di ritiro. La Caropack contestava, inoltre, la compatibilità del sistema ARA con il
diritto comunitario.
La Plato Plastik adiva quindi il Landesgericht Korneuburg chiedendo che la Caropack venisse condannata, sulla base del menzionato
contratto, a rilasciarle l’attestato richiesto.
Questioni pregiudiziali
Il Landesgericht Korneuburg ritiene che la Caropack non sia tenuta a rilasciare l’attestato richiesto dalla Plato Plastik,
atteso che i sacchetti di plastica oggetto della causa principale non costituirebbero imballaggi ai sensi della direttiva
94/62 ovvero che la Plato Plastik non potrebbe essere considerata quale produttore di imballaggi. In ogni caso, non sussisterebbe
l’obbligo di partecipare al sistema ARA, né di versare il relativo canone, considerato che le disposizioni della Verpackungsverordnung
sarebbero in contrasto con la normativa comunitaria.
Ciò premesso, il Landesgericht Korneuburg decideva di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)
a) Se i sacchetti di plastica con manici costituiscano imballaggi ai sensi della direttiva (…) 94/62, in particolare ai sensi
dell’art. 3, punto 1, della direttiva medesima,
–
qualora vengano offerti quale prodotto dal dettagliante presso la cassa e vengano ceduti al cliente, su richiesta del medesimo
e dietro versamento di un corrispettivo, quale strumento di trasporto delle merci acquistate, ovvero
–
qualora vengano ceduti dal dettagliante al cliente al medesimo fine, previo pagamento del prezzo per le merci acquistate,
indipendentemente da una richiesta del cliente o da un obbligo del medesimo di pagare un distinto corrispettivo, e vengano
quindi riempiti con le merci acquistate.
b) – Prima questione subordinata nell’ipotesi in cui una delle suesposte questioni venga risolta, con riguardo al testo in
lingua tedesca, in senso affermativo:
Se la soluzione differisca qualora, con riguardo all’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62, non venga considerata rilevante,
ai fini della definizione del termine “imballaggio”, il testo tedesco, in cui si parla unicamente di “merci”, bensì il testo
in lingua francese o italiana, in cui si fa riferimento a determinate merci (“marchandises données” o, rispettivamente, “determinate
merci”) di modo che, in tale ipotesi, i sacchetti di plastica prodotti dalla Plato Plastik non costituiscano imballaggi ai
sensi della direttiva, essendo riempiti con merci di qualsivoglia genere (e non con merci precedentemente determinate) e,
in tal caso, quale versione linguistica della direttiva sia rilevante.
–
Seconda questione subordinata nell’ipotesi di soluzione negativa di una delle precedenti questioni:
Se sia consentito al legislatore austriaco o alla Commissione assoggettare prodotti, che non debbano essere considerati quali
imballaggi ai sensi della menzionata direttiva, alle disposizioni previste dalla direttiva medesima con riguardo agli imballaggi
ovvero a disposizioni analoghe.
2)
Se sia compatibile con il diritto comunitario che il gestore del sistema di raccolta e di recupero degli imballaggi istituito
in Austria pretenda un corrispettivo (“tassa di concessione”) anche con riguardo ai sacchetti di plastica non ricompresi nella
sfera di applicazione della direttiva 94/62/CE, unicamente in quanto tali sacchetti rechino un determinato marchio (“Der Grüne
Punkt” ─ “punto verde”) di cui tale gestore possa legittimamente disporre.
3)
a) Se per “produttore” ai sensi dell’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62 debba essere inteso solamente colui che colleghi
o faccia collegare la merce al prodotto utilizzato quale imballaggio, ad esclusione del fabbricante del prodotto destinato
ad essere utilizzato quale imballaggio e se, in tal caso, tale prodotto possa essere considerato quale materiale di imballaggio.
b) Questione subordinata nell’ipotesi di soluzione affermativa della precedente questione:
Se sia consentito al legislatore austriaco o alla Commissione obbligare alla partecipazione ad un sistema di raccolta e recupero,
ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva 94/62, anche le imprese fabbricanti di soli materiali di imballaggio, vale a dire
di prodotti destinati ad essere riempiti con merci.
4)
Se sia in contrasto con il principio “chi inquina paga”, enunciato nei ‘considerando’ della direttiva 94/62, il fatto che
una legge, quale il § 3, primo comma, primo capoverso, della Verpackungsverordnung, preveda che i produttori, in particolare
anche i produttori di materiali di imballaggio (v. il § 3, n. 1, in combinato disposto con il § 1, n. 1, della Verpackungsverordnung),
gli importatori, gli imballatori ed i venditori siano obbligati al ritiro gratuito degli imballaggi di vendita e di trasporto
dopo il loro uso, contrasto che può risiedere nel fatto che la cerchia di soggetti destinatari di tale obbligo è fissata in
termini troppo restrittivi, non ricomprendendo anche il consumatore, e/o se una siffatta normativa sia in contrasto con l’art. 1,
n. 1, della direttiva, in quanto tale disposizione indica, quale proprio obiettivo, la prevenzione di ostacoli agli scambi,
mentre l’obbligo del produttore di ritirare il materiale di imballaggio o degli imballaggi costituisce il maggiore ostacolo
agli scambi immaginabile.
5)
Se un sistema di raccolta e recupero, del genere di quello gestito dalla società Altstoff Recycling Austria, ai sensi del
§ 11 della Verpackungsverordnung, violi il principio di proporzionalità, qualora risulti eccessivo rispetto alle esigenze
di un’efficace tutela dell’ambiente.
6)
Se sia in contrasto con i principi enunciati negli artt. 30 CE e seguenti, in particolare nell’art. 37 CE, il fatto che in
uno Stato membro, come avviene in Austria per effetto del § 11 della Verpackungsverordnung, sia stato istituito, in applicazione
dell’art. 7 della direttiva, un sistema di raccolta e recupero in posizione di monopolio (in Austria la società Altstoff Recycling
Austria), qualora ne derivi una restrizione sproporzionata ed eccessiva alla concorrenza ed alle libertà fondamentali, tale
intervento sia inadeguato a contribuire efficacemente a migliorare il livello della tutela dell’ambiente e, inoltre, il detto
sistema, istituito accanto a quello comunale, per il fatto di porre sullo stesso piano tutto quanto rechi il marchio “il punto
verde”, non risulti compatibile con l’obiettivo dello smistamento dei rifiuti all’origine, criterio “fondamentale” ai sensi
dei ‘considerando’ della direttiva, violando inoltre il diritto del consumatore, garantitogli dalla sesta direttiva IVA del
17 maggio 1977, ad un’aliquota IVA dimezzata ovvero ridotta per lo smaltimento dei propri rifiuti domestici.
7)
Se sia consentito che la Verpackungsverordnung dia attuazione ai sistemi di raccolta e recupero istituiti dall’art. 7, n. 1,
della direttiva di modo che un’impresa monopolista od oligopolista possa disporre di tutti i rifiuti di imballaggio destinati
ad essere riciclati in materie prime, potendo in tal modo pilotare e sovvenzionare a piacimento, mediante aiuti singoli ad
imprese, a settori industriali (ad esempio, l’industria del cemento) o a comuni (ad esempio, il comune di Vienna), il riciclaggio
dei rifiuti con le conseguenti distorsioni alla concorrenza, ovvero se un sistema di tal genere si ponga in contrasto con
il diritto comunitario, segnatamente con gli artt. 30 CE e seguenti, in particolare con l’art. 37 CE».
Sulla ricevibilità
Osservazioni presentate alla Corte
Il governo austriaco s’interroga sulla ricevibilità della seconda, quinta, sesta e settima questione, nonché della questione
subordinata alla terza questione. La seconda questione presenterebbe carattere ipotetico. La seconda e la quinta questione,
nonché la questione subordinata alla terza, riguarderebbero la compatibilità di una norma nazionale con il diritto comunitario.
Infine, l’ordinanza di rinvio non preciserebbe il contesto in fatto e in diritto in cui si collocano la seconda, quinta, sesta
e settima questione.
La Commissione esprime dubbi in ordine alla ricevibilità del rinvio pregiudiziale complessivamente inteso e, in particolare,
con riguardo alla seconda, quarta, quinta, sesta e settima questione, nonché alla questione subordinata alla terza. Sembrerebbe
che le parti della causa principale si siano accordate sulla sussistenza del diritto fatto valere e che esse intendano utilizzare
il procedimento pregiudiziale al fine di ottenere una decisione da parte della Corte, da un lato, sulla compatibilità delle
disposizioni nazionali recanti trasposizione della direttiva 94/62 e, dall’altro, sul funzionamento del sistema ARA. Orbene,
la Corte non potrebbe pronunciarsi su una controversia fittizia (v., in particolare, sentenza 11 marzo 1980, causa 104/79,
Foglia, Racc. pag. 745, punto 11). Inoltre, l’ordinanza di rinvio non conterrebbe sufficienti indicazioni in ordine al contesto
in fatto e in diritto in cui si collocano le questioni deferite alla Corte.
Giudizio della Corte
Si deve ricordare che, secondo costante giurisprudenza; spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta
la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle
particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare
la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate
dal giudice nazionale vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire
(v., in particolare, sentenze 15 dicembre 1995, causa C‑415/93, Bosman, Racc. pag. I‑4921, punto 59; 13 marzo 2001, causa
C‑379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I‑2099, punto 38, 10 dicembre 2002, causa C‑153/00, Der Weduwe, Racc. pag. I‑11319,
punto 31, e 21 gennaio 2003, causa C‑318/00, Bacardi‑Martini e Cellier des Dauphins, Racc. pag. I‑905, punto 40).
Tuttavia, la Corte ha parimenti affermato che, in circostanze eccezionali, le spetta esaminare le condizioni in cui è stata
adita dal giudice nazionale (v., in tal senso, sentenza PreussenElektra, cit., punto 39). Infatti, lo spirito di collaborazione
che deve presiedere al funzionamento del rinvio pregiudiziale implica che, dal canto suo, il giudice nazionale tenga conto
della funzione attribuita alla Corte, che è quella di contribuire all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e
non di esprimere parere consultivo su questioni generali o ipotetiche (sentenze Bosman, cit., punto 60, Der Weduwe, cit.,
punto 32, e Bacardi‑Martini e Cellier des Dauphins, cit., punto 41).
In tal senso, la Corte ha ritenuto di non poter statuire su una questione sollevata da un giudice nazionale qualora appaia
in modo manifesto che l’interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesti da tale giudice non
hanno alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa a qua, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica
e la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che
le vengono sottoposte (v. sentenze Bosman, cit., punto 61; 9 marzo 2000, causa C‑437/97, EKW e Wein & Co., Racc. pag. I‑1157,
punto 52, e 13 luglio 2000, causa C‑36/99, Idéal tourisme, Racc. pag. I‑6049, punto 20).
Al fine di consentire alla Corte di espletare la sua funzione in conformità al Trattato CE, è indispensabile che i giudici
nazionali chiariscano, nel caso in cui non risultino inequivocabilmente dal fascicolo, i motivi per i quali essi ritengono
necessaria alla definizione della controversia la soluzione delle questioni da loro poste (v. sentenza 16 dicembre 1981, causa
244/80, Foglia, Racc. pag. 3045, punto 17). In tal senso, la Corte ha insistito in varie occasioni sull’importanza dell’indicazione,
da parte del giudice del rinvio, dei motivi precisi che l’hanno indotto ad interrogarsi sull’interpretazione del diritto comunitario
e a ritenere necessaria la sottoposizione di questioni pregiudiziali alla Corte (v., in particolare, ordinanze 25 giugno 1996,
causa C‑101/96, Italia Testa, Racc. pag. I‑3081, punto 6; 30 aprile 1998, cause riunite C‑128/97 e C‑137/97, Testa e Modesti,
Racc. pag. I‑2181, punto 15, e 28 giugno 2000, causa C‑116/00, Laguillaumie, Racc. pag. I‑4979, punto 16).
Nella specie, la controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio è diretta a far dichiarare, su domanda della Plato Plastik,
l’obbligo della Caropack a rilasciare alla controparte l’attestato relativo all’adesione della medesima, per quanto attiene
ai sacchetti di plastica fornitile, al sistema ARA. Orbene, dagli elementi di fatto esposti nell’ordinanza di rinvio non risulta
in modo manifesto che, in realtà, si sia in presenza di una controversia fittizia (v., in tal senso, sentenza 21 settembre
1988, causa 267/86, Van Eycke, Racc. pag. 4769). La circostanza che le parti della causa principale concordino sull’interpretazione
delle pertinenti disposizioni comunitarie nulla toglie all’effettività di tale controversia (v., in tal senso, sentenza 9
febbraio 1995, causa C‑412/93, Leclerc‑Siplec, Racc. pag. I‑179).
Conseguentemente, l’argomento secondo cui si tratterebbe di una controversia fittizia non può essere accolto.
Ciò premesso, si deve esaminare se le questioni sottoposte dal giudice del rinvio siano pertinenti ai fini della soluzione
della controversia principale e se la Corte disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere utilmente
a tali questioni.
Con la prima e la terza questione, nonché con le questioni subordinate alla prima, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione
delle nozioni di «imballaggio» e di «produttore», di cui all’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62, al fine di poter stabilire
se i sacchetti di plastica oggetto della causa principale debbano essere considerati quali imballaggi e se la Plato Plastik
debba essere considerata quale produttore di imballaggi.
E’ difficilmente contestabile che tali questioni rispondano a una necessità obiettiva inerente alla soluzione della causa
principale. Peraltro, la Corte dispone di elementi sufficienti per poter fornire una risposta utile al giudice a quo.
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede se il gestore di un sistema di raccolta e di recupero sia autorizzato
ad esigere un corrispettivo per i sacchetti di plastica che non costituiscono imballaggi ai sensi della direttiva 94/62, ma
recano un’indicazione di cui il gestore ha il diritto di disporre, nella specie il logo «Der Grüne Punkt». Con la questione
subordinata alla terza questione, il giudice medesimo chiede se la Commissione o gli Stati membri siano autorizzati a costringere
i produttori di imballaggi a partecipare a un sistema di raccolta e di recupero. La quarta questione verte, segnatamente,
sul ruolo del consumatore nel sistema di raccolta e di recupero degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio.
Si deve necessariamente dichiarare, come correttamente rilevato dalla Commissione ai punti 33 e 46 delle proprie osservazioni,
che tali questioni manifestamente non costituiscono l’oggetto della causa principale.
Con la quinta, sesta e settima questione il giudice del rinvio chiede se il sistema ARA sia compatibile con il diritto comunitario,
con riguardo alle norme in materia di concorrenza, alle libertà fondamentali e al principio di proporzionalità.
Non risulta in modo evidente che tali questioni incidano sulla soluzione della causa principale. La verifica della sussistenza
di tale incidenza e, se del caso, l’esame di tali questioni sono complicati dal fatto che l’ordinanza di rinvio contiene solo
scarsi elementi in ordine alla situazione di fatto. Infatti, come correttamente rilevato dall’avvocato generale al paragrafo
33 delle proprie conclusioni, la Corte non dispone di alcuna informazione in ordine al funzionamento e alle prassi dell’ARA
né in ordine alla posizione della medesima sul mercato nazionale o al suo atteggiamento nei confronti dei singoli operatori
economici. Inoltre, il giudice del rinvio non chiarisce il nesso esistente tra le singole disposizioni del diritto comunitario
di cui chiede l’interpretazione e la situazione di fatto. In assenza di tali indicazioni, non appare possibile discernere
il problema interpretativo concreto che potrebbe sorgere con riguardo a ogni singola disposizione.
Le indicazioni contenute nell’ordinanza di rinvio non consentono quindi, a causa del loro riferimento troppo impreciso al
contesto in fatto e in diritto oggetto della quinta, sesta e settima questione, di individuare il problema interpretativo
concreto del diritto comunitario e di fornire un’interpretazione utile al riguardo.
Da tutte le suesposte considerazioni emerge che devono essere risolte unicamente la terza e la prima questione, oltre alle
questioni subordinate a quest’ultima afferenti.
Sulla prima questione
Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se i sacchetti di plastica messi a disposizione dei
clienti nei locali di vendita al dettaglio ai fini del trasporto delle merci acquistate costituiscano imballaggi ai sensi
della direttiva 94/62 e se rilevi il fatto che il cliente stesso acquisti il sacchetto ovvero che il negoziante lo consegni
al medesimo riempito con le merci acquistate, senza richiesta da parte del cliente stesso e senza costi supplementari.
Si deve sottolineare, in limine, che tale questione riguarda unicamente i sacchetti con manici e non i sacchetti con chiusura
a nodo, che costituiscono parimenti oggetto della causa principale.
Osservazioni presentate alla Corte
A parere della Plato Plastik e della Caropack, i sacchetti di plastica non costituiscono imballaggi ai sensi della direttiva
94/62. A termini dell’art. 3, punto 1, di tale direttiva, occorre che il sacchetto di cui trattasi venga utilizzato al fine
di imballare una merce, il che non ricorrerebbe nella specie, atteso che la merce viene consegnata al consumatore senza connessione
con il sacchetto. Occorrerebbe inoltre, conformemente a talune versioni linguistiche di tale disposizione, che le merci destinate
ad essere contenute nell’imballaggio siano determinate, vale a dire preventivamente identificate. Orbene, i sacchetti di plastica
riempiti di merci e consegnati al cliente non servirebbero a contenere ed a proteggere merci determinate.
Secondo la Caropack, le funzioni dell’imballaggio sono elencate cumulativamente all’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva
94/62. I sacchetti non servirebbero ad assicurare la presentazione di una determinata merce ai sensi di tale disposizione.
I sacchetti di cui trattasi nella specie costituirebbero, infatti, una merce qualunque, proposta ai clienti al pari di qualsiasi
altro prodotto.
I governi austriaco, francese, finlandese e svedese nonché la Commissione concordano nel ritenere che i sacchetti di plastica
con manici costituiscono imballaggi ai sensi della direttiva 94/62. Tale interpretazione sarebbe avvalorata dal tenore dell’art. 3,
punto 1, della direttiva medesima, nonché dal suo contesto e dalla finalità della normativa nella quale si colloca. Il legislatore
comunitario avrebbe inteso affermare una nozione ampia di imballaggio. Sarebbe stato, peraltro, necessario non pregiudicare
il principio del riciclaggio. Infine, il parere del comitato previsto dall’art. 21 della direttiva medesima farebbe espresso
riferimento, nell’ambito degli imballaggi, ai sacchetti messi a disposizione in prossimità delle casse.
A parere dei detti governi e della Commissione, sarebbe irrilevante la questione se il cliente stesso acquisti il sacchetto
di plastica con manici ovvero se sia il venditore al dettaglio a consegnarglielo senza costi supplementari, così come sarebbe
irrilevante la questione se sia il cliente o il negoziante che riempie il sacchetto di merce.
Giudizio della Corte
Si deve rammentare che, a termini dell’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62, costituisce un imballaggio qualsiasi prodotto
che risponda a due requisiti.
Da un lato, deve trattarsi, a termini del primo capoverso di tale disposizione, di un prodotto adibito a contenere e a proteggere
determinate merci, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all’utilizzatore
e ad assicurarne la presentazione. Nel secondo capoverso della stessa disposizione si precisa che tutti gli articoli «a perdere»
usati allo stesso scopo devono essere considerati imballaggi.
Come correttamente rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 41 delle proprie conclusioni, le possibili funzioni dell’imballaggio
non sono elencate, all’art. 3, punto 1, primo capoverso, della direttiva 94/62, in modo cumulativo. Tale interpretazione è
avvalorata, come emerge infra, dai punti 54-58, dall’oggetto della direttiva 94/62.
D’altro canto, il prodotto deve ricadere in una delle tre categorie di imballaggi elencati e definite dall’art. 3, punto 1,
secondo capoverso, lett. a) - c), della direttiva 94/62, vale a dire l’imballaggio per la vendita, l’imballaggio multiplo
e l’imballaggio per il trasporto. Alla lettera c) di tale disposizione, l’imballaggio per il trasporto è definito quale imballaggio
concepito in modo da facilitare la manipolazione e il trasporto di un certo numero di unità di vendita per evitare la loro
manipolazione fisica e i danni connessi al trasporto.
Per contro, a termini dell’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62, non occorre considerare rilevante la circostanza se il
cliente stesso acquisti il prodotto che possa servire da imballaggio ovvero se sia il negoziante a consegnare quest’ultimo
al cliente, riempiendolo con le merci acquistate, senza che il cliente ne abbia fatto richiesta e senza costi supplementari
per il medesimo.
Nella specie, i sacchetti di plastica consegnati a un cliente in un negozio sono destinati ad essere riempiti con le merci
acquistate dal cliente medesimo, a proteggere tali merci ed a facilitare il loro spostamento dal negozio verso il luogo di
consumo. Essi sono concepiti in modo da facilitare, segnatamente, il trasporto delle unità di vendita al fine di evitare la
loro manipolazione fisica e i danni connessi al loro trasporto. Una volta utilizzati, tali sacchetti vengono normalmente gettati,
a prescindere dal fatto che siano vuoti o riempiti di rifiuti.
Si deve necessariamente rilevare che i sacchetti di plastica consegnati a un cliente in un negozio rispondono ai due requisiti
previsti dall’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62. Essi ricadono quindi, in linea di principio, nella nozione di «imballaggio»
definita all’art. 3, punto 1, della detta direttiva.
Tale interpretazione è avvalorata da elementi testuali e teleologici della disposizione medesima.
A tale riguardo si deve ricordare che la direttiva 94/62 è volta a prevenire e a ridurre l’impatto degli imballaggi e dei
rifiuti di imballaggio sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi terzi e a garantire, in tal modo, un elevato livello di
protezione dell’ambiente. A tal fine, la direttiva stabilisce, in particolare, che gli Stati membri istituiranno un sistema
di raccolta e di recupero degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio.
La direttiva 94/62, a mente del quinto ‘considerando’ e dell’art. 2 della medesima, intende ricomprendere in modo ampio tutti
gli imballaggi immessi sul mercato nella Comunità.
Orbene, l’esclusione dei sacchetti in plastica dalla nozione di «imballaggio» si porrebbe in contrasto con l’interpretazione
ampia di tale nozione di imballaggio. Inoltre, una siffatta esclusione sarebbe tale da limitare la realizzazione degli obiettivi
della direttiva 94/62. E’ difficilmente contestabile che, come correttamente rilevato dall’avvocato generale al paragrafo
68 delle proprie conclusioni, l’uso così diffuso dei sacchetti di plastica nella vita quotidiana sia fonte di un serio problema
ambientale, a causa dell’elevato numero di sacchetti in circolazione e della loro lunga durata di vita.
Resta del tutto irrilevante al riguardo la circostanza che sia il cliente stesso ad acquistare il sacchetto o sia il negoziante
a consegnarglielo ed a riempirlo senza richiesta da parte del cliente, al pari della questione se il sacchetto venga consegnato
dietro corrispettivo o meno. Infatti, al fine di assicurare l’attuazione degli obblighi derivanti dalla direttiva 94/62, è
necessario che i produttori e gli utilizzatori dei sacchetti siano in grado di sapere se tale prodotto costituisce un imballaggio
ai sensi di tale direttiva anche quando sia vuoto, senza conoscere le modalità con cui sarà consegnato al cliente e i suoi
eventuali costi supplementari. Si deve, peraltro, sottolineare che, qualora tali circostanze dovessero essere prese in considerazione,
gli operatori economici potrebbero facilmente cercare di sottrarsi agli obblighi imposti dalla detta direttiva, in particolare
indicando un prezzo nominale sui sacchetti stessi.
Alla luce delle suesposte considerazioni, la prima questione dev’essere risolta affermando che l’art. 3, punto 1, della direttiva
94/62 dev’essere interpretato nel senso che i sacchetti di plastica con manici consegnati, gratuitamente o a titolo oneroso,
a un cliente in un negozio costituiscono imballaggi ai sensi della direttiva medesima.
Sulle questioni subordinate alla prima questione pregiudiziale
Con la prima questione subordinata alla prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede se la soluzione alla prima
questione differisca a seconda che l’interpretazione verta sulle varie versioni linguistiche dell’art. 3, punto 1, della direttiva
94/62.
Si deve rilevare, in limine, che le versioni francese, italiana e finlandese di tale disposizione correlano alla nozione di
«imballaggio» quella di merci determinate («marchandises données», «determinate merci» e «tiettyjen tavaroiden»), mentre nelle
altre versioni linguistiche si fa solamente menzione delle merci.
Osservazioni presentate alla Corte
Secondo la Plato Plastik e la Caropack, tra le varie versioni linguistiche dell’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva
94/62, occorrerebbe dare la priorità a quelle francese e italiana, che sarebbero idonee a garantire l’effetto utile della
disposizione de qua. Occorrerebbe, conseguentemente, che le merci destinate ad essere contenute nell’imballaggio siano preventivamente
identificate.
Le altre parti interessate che hanno presentato osservazioni alla Corte concordano nel ritenere che il qualificativo «determinate»,
che figura in talune versioni linguistiche, non possiederebbe significato particolare e non costituirebbe una reale qualificazione
aggiuntiva della nozione di «merci».
Giudizio della Corte
Secondo costante giurisprudenza, le varie versioni linguistiche di un testo comunitario vanno interpretate in modo uniforme
e perciò, in caso di divergenza fra le versioni stesse, la disposizione in questione dev’essere intesa in funzione del sistema
e delle finalità della normativa di cui essa fa parte (v. sentenze 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau, Racc. pag. 1999,
punto 14; 7 dicembre 1995, causa C‑449/93, Rockfon, Racc. pag. I‑4291, punto 28; 17 dicembre 1998, causa C‑236/97, Codan,
Racc. pag. I‑8679, punto 28, e 11 dicembre 2003, causa C‑127/00, Hässle, Racc. pag. I‑14781, punto 70).
Come emerge dal punto 54 della presente sentenza, l’interpretazione secondo cui i sacchetti di plastica con manici rientrano
nella nozione di «imballaggio» definita all’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62 è avvalorata da elementi testuali e teleologici
di tale disposizione. Orbene, risulta che il qualificativo «determinate», che figura in tre versioni linguistiche della disposizione
di cui trattasi, non costituisce un’effettiva qualificazione integrativa della nozione di «merci».
Ciò premesso, la circostanza che talune versioni linguistiche sembrino correlare la nozione di «imballaggio» a quella di merci
determinate non implica che la soluzione della prima questione debba differire da quella affermata supra al punto 59.
Alla luce delle soluzioni alla prima questione e alla prima questione subordinata ad essa afferente, non occorre procedere
alla soluzione della seconda questione subordinata, posta solamente nell’ipotesi in cui i sacchetti di plastica consegnati
ai clienti in un negozio non dovessero essere considerati imballaggi ai sensi dell’art. 3, punto 1, della direttiva 94/62.
Sulla terza questione
Con la terza questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, chiarimenti in ordine al contenuto della nozione di
«produttore», di cui all’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva 94/62.
Osservazioni presentate alla Corte
La Plato Plastik ritiene che occorra accertare se essa debba essere considerata quale fornitore di materiali di imballaggi
ai sensi della direttiva 94/62 con riguardo ai sacchetti con chiusura a nodo, che, contrariamente ai sacchetti di plastica
con manici, dovrebbero essere considerati quali imballaggi.
Secondo la Caropack, dev’essere considerato produttore, ai sensi dell’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva 94/62,
colui che associ o faccia associare la merce con il prodotto che serve da imballaggio, e non l’imprenditore che fabbrichi
il prodotto destinato a servire da imballaggio.
Il governo francese e la Commissione sostengono che la nozione di «produttore» si riferisce, nel contesto dell’art. 3, punto
1, della direttiva 94/62, al fabbricante delle merci che devono essere imballate. A parere del governo austriaco, tale nozione
fa riferimento non solo a colui che associ gli imballaggi e le merci da imballare, bensì parimenti al fabbricante del materiale
successivamente utilizzato come imballaggio.
Giudizio della Corte
La nozione di «produttore» di cui all’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva 94/62 è utilizzata, in tale contesto,
per descrivere una delle funzioni dell’imballaggio, consistente nel consentire la consegna delle merci dal produttore, vale
a dire dal fabbricante delle merci, al consumatore o all’utilizzatore delle merci stesse.
Dal tenore di tale disposizione emerge inequivocabilmente che la nozione di «produttore» si riferisce a quella delle merci
che devono essere imballate e non a quella dell’imballaggio o del materiale di imballaggio.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve dichiarare che la nozione di «produttore» si riferisce, nel contesto dell’art. 3,
punto 1, primo comma, della direttiva 94/62, al produttore delle merci, ad esclusione del fabbricante dei prodotti di imballaggio.
Sulle spese
Le spese sostenute dai governi, austriaco, francese, finlandese e svedese, nonché dalla Commissione, che hanno presentato
osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente
procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Landesgericht Korneuburg con ordinanza 4 settembre 2001, dichiara:
1)
L’art. 3, punto 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i
rifiuti di imballaggio, dev’essere interpretato nel senso che i sacchetti di plastica con manici consegnati, gratuitamente
o a titolo oneroso, a un cliente in un negozio costituiscono imballaggi ai sensi della direttiva medesima.
La nozione di «produttore» si riferisce, nel contesto dell’art. 3, punto 1, primo comma, della direttiva 94/62, al produttore
delle merci, ad esclusione del fabbricante dei prodotti di imballaggio.
Timmermans
Rosas
von Bahr
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 aprile 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: il tedesco.