CELEX: 61995CJ0044
Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres
Directiva 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
Delimitación de zonas de protección especial
Facultad de apreciación de los Estados miembros
Consideraciones económicas y sociales
Lappel Bank

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 9 de febrero de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de febrero siguiente, la House of Lords planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 2 y 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, "Directiva sobre las aves").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre una asociación para la protección de las aves, Royal Society for the Protection of Birds (en lo sucesivo, "RSPB") y el Secretary of State for the Environment (Ministro del Medio Ambiente; en lo sucesivo, "Ministro") a raíz de una decisión relativa a la designación de una zona de protección especial para la conservación de las aves silvestres.
3 La Directiva sobre las aves, cuyo ámbito de aplicación comprende todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado, establece en su artículo 2 que los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas estas especies de aves en un nivel que corresponda, en particular, a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.
4 Según el artículo 3 de la Directiva sobre las aves, los Estados miembros, teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2, tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer, entre otras cosas, mediante la creación de zonas de protección, una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies protegidas.
5 Con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de dicha Directiva, las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución. Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de dichas especies en la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la Directiva.
6 Según el apartado 2 de dicho artículo: "Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las aves migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin, los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional."
7 Por último, según el apartado 4 del artículo 4: "Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección, los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats."
8 La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, "Directiva sobre los hábitats"), a la cual debía adaptarse el Derecho interno dentro de un plazo que expiró en junio de 1994 para el Reino Unido, establece en su artículo 7, que las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 sustituirán a las obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la misma Directiva. Los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats están redactados como sigue:
"2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evolución de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden."
9 El Reino Unido no adaptó su Derecho interno a dicha Directiva hasta octubre de 1994.
10 El 15 de diciembre de 1993, el Ministro decidió designar el estuario y las marismas de Medway como zona de protección especial (en lo sucesivo, "ZPE"). Al mismo tiempo, decidió excluir de dicha ZPE un área de unas 22 hectáreas en Lappel Bank.
11 De la resolución de remisión se deduce que el estuario y las marismas de Medway constituyen un humedal de importancia internacional de 4.681 hectáreas situado en la costa norte de Kent, que está incluido en el Convenio de Ramsar. Numerosas aves acuáticas y zancudas lo utilizan como área de reproducción y de invernada y como lugar de descanso en las migraciones de primavera y otoño. Además, la zona alberga poblaciones reproductoras de avoceta y de charrancito, que son especies incluidas en el Anexo I de la Directiva sobre las aves.
12 Por lo que se refiere a Lappel Bank, es una zona de llanuras pantanosas entre las mareas que, por su extremo norte, linda con el puerto de Sheerness y está geográficamente situada dentro de los límites del estuario y de las marismas de Medway. Lappel Bank presenta muchas de las importantes condiciones ornitológicas que existen en toda la zona. Aunque no alberga ninguna de las especies designadas a los efectos del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, determinadas especies están allí representadas en cantidades significativamente mayores que en otras partes de la ZPE de Medway. Lappel Bank es una parte importante del ecosistema general del estuario y la pérdida de dicha zona pantanosa entre mareas daría lugar, probablemente, a una reducción de las poblaciones de aves zancudas y de aves silvestres del estuario y de las marismas de Medway.
13 El puerto de Sheerness es actualmente el quinto puerto del Reino Unido para la manipulación de mercancías y cargamentos. Se trata de una próspera empresa comercial que goza de una situación favorable para su tráfico marítimo y para sus principales mercados interiores. Dicho puerto, que por lo demás ofrece gran número de puestos de trabajo en una región en la que existen graves problemas de desempleo, proyectó su expansión con el objeto de ampliar las instalaciones destinadas al almacenamiento de coches y al desarrollo de actividades de valor añadido relativas a vehículos y a los mercados de frutas y de papel, a fin de competir con los puertos del continente que ofrecen posibilidades semejantes. Pues bien, Lappel Bank es la única zona en la que el puerto de Sheerness puede plantearse de forma realista su ampliación.
14 El Ministro decidió también no incluir a Lappel Bank en la ZPE del estuario de Medway por estimar que la necesidad de no obstaculizar la viabilidad del puerto y la importante contribución que el desarrollo de la zona de Lappel Bank podría proporcionar a la economía local y nacional eran prioritarias frente al valor de esta zona desde el punto de vista de la conservación de la naturaleza.
15 La RSPB interpuso un recurso de anulación contra dicha decisión del Ministro ante la Divisional Court de la Queen' s Bench Division, alegando que, de conformidad con la Directiva sobre las aves, el Ministro no estaba facultado para tener en cuenta consideraciones de índole económica en la fase de clasificación de una ZPE. La Divisional Court desestimó el recurso de la RSPB. En apelación, la Court of Appeal confirmó dicha sentencia. En consecuencia, la RSPB recurrió ante la House of Lords.
16 Por dudar de la interpretación que debía dar a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿Puede un Estado miembro tener en cuenta las consideraciones mencionadas en el artículo 2 de la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, para clasificar un lugar como zona de protección especial y/o para delimitar dicha zona, con arreglo a los apartados 1 y/o 2 del artículo 4 de dicha Directiva?
2) En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión, ¿puede, no obstante, un Estado miembro tener en cuenta determinadas consideraciones del artículo 2 en el marco del procedimiento de clasificación, en la medida en que:
a) obedezcan a un interés general que sea superior al interés general al que responde el objetivo ecológico contemplado por la Directiva [aplicación del criterio adoptado por el Tribunal de Justicia, en particular, en el asunto 57/89, Comisión/Alemania (' Diques de Leybucht' ) respecto a una exención de las exigencias del apartado 4 del artículo 4]; o bien
b) obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las que pueden atenderse con arreglo al apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres?"
Sobre la primera cuestión
17 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende en realidad saber si el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves deben interpretarse en el sentido de que un Estado miembro está facultado para tener en cuenta las exigencias económicas mencionadas en su artículo 2 al elegir y delimitar una ZPE.
18 Con carácter preliminar, procede recordar que, según el noveno considerando de la Directiva sobre las aves, "la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficientes de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves [que figuran en la Directiva]"; que "determinadas especies de aves deben ser objeto de medidas de conservación especiales con respecto a su hábitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución" y, por último, que "dichas medidas deben asimismo tener en cuenta las especies migratorias".
19 Este considerando se recoge formalmente en los artículos 3 y 4 de dicha Directiva. A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó, en la sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España (C-355/90, Rec. p. I-4221), apartado 23 (en lo sucesivo, "sentencia sobre las marismas de Santoña"), que la primera de estas disposiciones impone obligaciones de carácter general, a saber, la obligación de garantizar una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves contempladas por la Directiva, mientras que la segunda contiene obligaciones específicas que afectan a las especies de aves enumeradas en el Anexo I y a las especies migratorias no contempladas en este Anexo.
20 Según el Gobierno del Reino Unido y Port of Sheerness Ltd, el artículo 4 de la Directiva sobre las aves no puede ser considerado independientemente del artículo 3. A este respecto, observan que el artículo 4 establece, para determinadas especies de aves que merecen un interés particular, una aplicación específica de la obligación general impuesta por el artículo 3. Dado que esta última disposición permite tener en cuenta las exigencias económicas, debería suceder lo mismo para los apartados 1 y 2 del artículo 4.
21 El Gobierno francés llega a la misma conclusión observando que, en el momento de la creación de una ZPE, los Estados miembros tienen en cuenta todos los criterios mencionados en el artículo 2 de la Directiva sobre las aves, que tiene un alcance general, y, por consiguiente, las exigencias económicas, entre otros.
22 No se pueden acoger estas alegaciones.
23 En efecto, en primer lugar, procede señalar que el artículo 4 de la Directiva sobre las aves establece un régimen de protección dotado de un objetivo específico y reforzado, tanto para las especies enumeradas en el Anexo I como para las especies migratorias, que está justificado por el hecho de que se trata, respectivamente, de las especies de aves más amenazadas y de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad (véase la sentencia de 23 de mayo de 1990, Van den Burg, C-169/89, Rec. p. I-2143, apartado 11).
24 Ahora bien, mientras que el artículo 3 de dicha Directiva establece que se tengan en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2 para la aplicación de las medidas de conservación general, entre las que figura la creación de zonas de protección, el artículo 4 no efectúa dicha remisión para la aplicación de las medidas de conservación especial, en particular, la creación de ZPE.
25 En consecuencia, habida cuenta del objetivo de protección particular perseguido por el artículo 4 y de que, según reiterada jurisprudencia (véase, en especial, la sentencia de 19 de enero de 1994, Association pour la protection des animaux sauvages y otros, C-435/92, Rec. p. I-67, apartado 20), el artículo 2 no constituye una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva, es necesario señalar que, como se desprende de la sentencia sobre las marismas de Santoña, apartados 17 y 18, las exigencias ecológicas impuestas por la primera disposición no deben ser contrapuestas con los intereses enumerados en la segunda ni, en particular, con las exigencias económicas.
26 En realidad, los criterios contenidos en los apartados 1 y 2 del artículo 4 deben guiar a los Estados miembros en la elección y en la delimitación de las ZPE. Pues bien, de los apartados 26 y 27 de la sentencia sobre las marismas de Santoña se desprende que se trata de criterios de índole ornitológica, a pesar de las divergencias que existen entre las diferentes versiones lingueísticas del último párrafo del apartado 1 del artículo 4.
27 A la vista de cuanto antecede, procede responder que el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves deben interpretarse en el sentido de que, al elegir y delimitar una ZPE, un Estado miembro no está facultado para tener en cuenta las exigencias económicas mencionadas en su artículo 2.
Sobre la segunda cuestión
Sobre la primera parte de la segunda cuestión
28 Mediante la primera parte de la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves deben interpretarse en el sentido de que al elegir y delimitar una ZPE, un Estado miembro puede tener en cuenta exigencias económicas como constitutivas de un interés general superior a aquel al que responde el objetivo ecológico contemplado por dicha Directiva.
29 En la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C-57/89, Rec. p. I-883), apartados 21 y 22 (en lo sucesivo, "sentencia sobre los diques de Leybucht"), el Tribunal de Justicia declaró que, en el marco del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, los Estados miembros sólo podrán reducir la superficie de una ZPE por razones excepcionales, a saber, las razones que obedezcan a un interés general superior al interés al que responde el objetivo ecológico contemplado por la Directiva. Ahora bien, en este contexto, según la misma sentencia, no se pueden tomar en consideración las exigencias económicas.
30 Por otra parte, del apartado 19 de la sentencia sobre las marismas de Santoña resulta que, en el marco del artículo 4 de dicha Directiva, considerado en su conjunto, las exigencias económicas no pueden corresponder, de todas formas, a un interés general superior a aquel al que responde el objetivo ecológico previsto por la Directiva.
31 Por ello, sin que siquiera sea necesario adoptar postura sobre la eventual pertinencia de las razones de interés general superior a efectos de la clasificación de una ZPE, procede responder a la primera parte de la segunda cuestión que el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves deben interpretarse en el sentido de que al elegir y delimitar una ZPE, un Estado miembro, no puede tener en cuenta exigencias económicas como constitutivas de un interés general superior a aquel al que responde el objetivo ecológico contemplado por esta Directiva.
Sobre la segunda parte de la segunda cuestión
32 Mediante la segunda parte de la segunda cuestión, la House of Lords desea conocer esencialmente si el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves deben interpretarse en el sentido de que al elegir y delimitar una ZPE, un Estado miembro, puede tener en cuenta exigencias económicas en la medida en que obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las contempladas en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.
33 El Gobierno del Reino Unido estima que dicha cuestión se refiere únicamente al supuesto de que la decisión de clasificación se haya adoptado después de la expiración del plazo para adaptar el Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats. Al ser diferente el caso del litigio principal, considera que no es necesario responder a esta cuestión.
34 Sobre este punto, basta recordar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que han de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que deba adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia. Una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la existencia real o con el objeto del litigio principal (véase, en particular, la sentencia de 28 de marzo de 1996, Ruiz Bernáldez, C-129/94, Rec. p. I-1829, apartado 7). Sin embargo, no sucede así en el litigio principal.
35 En consecuencia, procede examinar la segunda parte de la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
36 En primer lugar, es importante recordar que el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats establece especialmente que las obligaciones derivadas del apartado 4 de su artículo 6 se aplican, en sustitución de las obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la Directiva sobre los hábitats, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva sobre las aves si esta última fecha fuere posterior.
37 A este respecto, procede señalar que, como sostiene la Comisión en sus observaciones, el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, tal como figura en la Directiva sobre las aves, ha ampliado, a raíz de la sentencia sobre los diques de Leybucht, donde se trataba de la reducción de una zona ya clasificada, el abanico de razones que pueden justificar actuaciones que afecten a una ZPE, incluyendo expresamente en él las de índole social o económica.
38 Así, las razones imperiosas de interés público de primer orden que, según el tenor literal del apartado 4 del artículo 6 de esta Directiva, pueden justificar un plan o proyecto que tenga por consecuencia afectar a una ZPE de forma apreciable, abarcan, en todo caso, las razones de interés general superior, tales como las expuestas en la sentencia sobre los diques de Leybucht, y, en su caso, pueden comprender las razones de orden social o económico.
39 Seguidamente, hay que observar que, aunque los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, en cuanto modifican la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, han instaurado un procedimiento que permite a los Estados miembros adoptar, por razones imperiosas de interés público de primer orden y bajo ciertas condiciones, un plan o proyecto que afecte a una ZPE y, por tanto, revisar así una decisión de clasificación de esta zona reduciendo su superficie, sin embargo, no ha introducido modificaciones en lo que respecta a la fase inicial de clasificación de una zona como ZPE a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
40 De ello que se deduce que, aun en el ámbito de la Directiva sobre los hábitats, la clasificación de lugares como ZPE debe efectuarse, en todo caso, según los criterios admitidos con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
41 Pues bien, las exigencias económicas, en cuanto razón imperiosa de interés público de primer orden que permite soslayar la obligación de clasificar un lugar en función de su valor ecológico, no pueden ser consideradas en esta fase, lo que no impide, como destacó acertadamente la Comisión, que puedan ser tenidas en cuenta posteriormente en el marco del procedimiento establecido en los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.
42 Por lo tanto, procede responder que el apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sobre las aves deben interpretarse en el sentido de que, al elegir o al delimitar una ZPE, un Estado miembro no puede tener en cuenta exigencias económicas que obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las contempladas en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.
Decisión sobre las costas
Costas
43 Los gastos efectuados por el Gobierno francés y el Gobierno del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la House of Lords mediante resolución de 9 de febrero de 1995, declara:
1) El apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, deben interpretarse en el sentido de que, al elegir y delimitar una zona de protección especial, un Estado miembro no está facultado para tener en cuenta las exigencias económicas mencionadas en su artículo 2.
2) El apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 79/409 deben interpretarse en el sentido de que al elegir y delimitar una zona de protección especial, un Estado miembro, no puede tener en cuenta exigencias económicas como constitutivas de un interés general superior al interés al que responde el objetivo ecológico contemplado por esta Directiva.
3) El apartado 1 o el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 79/409 deben interpretarse en el sentido de que, al elegir o delimitar una zona de protección especial, un Estado miembro no puede tener en cuenta exigencias económicas que obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las contempladas en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.