CELEX: 61990CJ0364
Nichtigkeitsklage
Sonderbeihilfen zugunsten bestimmter von Naturkatastrophen betroffener Zonen des Mezzogiorno

1 Die italienische Regierung hat mit Klageschrift vom 11. Dezember 1990 gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Artikel 1, 2, 3 und 4 der Entscheidung 91/175/EWG der Kommission vom 25. Juli 1990 über die durch das italienische Gesetz Nr. 120/87 eingeführten Beihilfen zugunsten bestimmter Gebiete des Mezzogiorno, die von Naturkatastrophen heimgesucht wurden (ABl. 1991, L 86, S. 23; im folgenden: angefochtene Entscheidung).
2 Mit dieser Entscheidung hat die Kommission eine Reihe von Beihilfemaßnahmen, die durch das italienische Gesetz Nr. 120 vom 27. März 1987 (im folgenden: Gesetz Nr. 120/87) sowie das später in das Gesetz Nr. 12 vom 21. Januar 1988 umgewandelte decreto-legge Nr. 474 vom 20. November 1987 (im folgenden: Decreto-legge Nr. 474/87) zugunsten bestimmter von Naturkatastrophen heimgesuchter süditalienischer Gebiete getroffen worden waren, für unrechtmässig und mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 92 Absatz 1 des Vertrages unvereinbar erklärt.
3 Nachdem Süditalien im November 1980 und im Februar 1981 von schweren Erdbeben heimgesucht worden war, erließ Italien das Gesetz Nr. 219 vom 14. Mai 1981 (im folgenden: Gesetz Nr. 219/81), dessen Artikel 32 die Gewährung von Wiederaufbau- und Entwicklungsbeihilfen vorsah. Mit diesen Beihilfen sollten Investitionsvorhaben, deren Kosten nicht höher lagen als 20 Milliarden LIT und die für zwanzig Zonen in der Basilikata, in Kampanien und in Apulien bestimmt waren, subventioniert werden. Die Hoechstintensitätsgrenze wurde auf 75 % der Investitionskosten festgesetzt. Den Unternehmen wurde für die Einreichung ihrer Beihilfeanträge eine Frist bis zum 31. Dezember 1982 gesetzt.
4 Mit Gesetz Nr. 64 vom 1. März 1986 (im folgenden: Gesetz Nr. 64/86) führte Italien dann eine allgemeine Regelung über aussergewöhnliche Maßnahmen zugunsten des Mezzogiorno ein. Mit ihrer Entscheidung 88/318/EWG vom 2. März 1988 zu dem Gesetz Nr. 64 vom 1. März 1986 (ABl. L 143, S. 37) genehmigte die Kommission eine Reihe von Bestimmungen der Beihilferegelung. Insbesondere ließ sie Intensitätsgrenzen zwischen 28,07 % und 73,78 % "Nettosubventionsäquivalent" zu.
5 Ein knappes Jahr später verfügte Italien mit Decreto-legge Nr. 8 vom 26. Januar 1987, später in das Gesetz Nr. 120/87 umgewandelt, die Neueröffnung der für die Vorlage von Anträgen auf Gewährung der im Gesetz Nr. 219/81 vorgesehenen Beihilfen geltenden Frist und verlängerte diese bis zum 30. Juni 1987. Zusammen mit dem Decreto-legge Nr. 474/87 nahm das Gesetz Nr. 120/87 jedoch an den bisher geltenden Vorschriften einige Veränderungen vor.
6 Erstens wurde der räumliche Anwendungsbereich der Beihilferegelung nach Artikel 32 des Gesetzes Nr. 219/87 über die zwanzig Gebiete hinaus erweitert, für die sie ursprünglich bestimmt war (Artikel 8 Absatz 7 des Gesetzes Nr. 120/87; Artikel 10 Absatz 3 des Decreto-legge Nr. 474/87).
7 Zweitens wurde die ursprünglich auf 20 Milliarden LIT festgesetzte und später durch das Gesetz Nr. 187 vom 29. April 1982 auf 32 Milliarden LIT erhöhte Investitionshöchstgrenze auf 50 Milliarden LIT erhöht (Artikel 8 Artikel 2bis und 2ter des Gesetzes Nr. 120/87).
8 Drittens wurde der Hoechstprozentsatz des zu finanzierenden Investitionsvorhabens, der sich im Rahmen der mit Gesetz Nr. 64/86 eingeführten allgemeinen Regelung zwischen 28,07 % und 73,78 % bewegt hatte, für Investitionsvorhaben in der Gemeinde Senise (Artikel 3 Absatz 5 des Gesetzes Nr. 120/87) sowie für Investitionsvorhaben der kleinen und mittleren, in den von den Erdbeben der Jahre 1980 bis 1986 betroffenen Gebieten ansässigen Unternehmen (Artikel 6 Absatz 14ter des Gesetzes Nr. 120/87) auf 75 % angehoben.
9 Mit Schreiben vom 2. Mai und vom 15. November 1988 ersuchte die Kommission um Auskünfte über die von der italienischen Regierung erneut in Kraft gesetzte Beihilferegelung des Gesetzes Nr. 219/81. Die Regierung antwortete mit Schreiben vom 19. Juli 1988 und vom 6. Januar 1989.
10 Nachdem die Kommission zu der Auffassung gelangt war, daß die in Rede stehenden Maßnahmen dem ersten Anschein nach mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar seien, und am 18. Oktober 1989 das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages eingeleitet hatte, erließ sie die angefochtene Entscheidung.
11 Mit dieser Entscheidung erklärte die Kommission die im Gesetz Nr. 120/87 und im Decreto-legge Nr. 474/87 vorgesehenen Maßnahmen für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie
° die im Gesetz Nr. 64/86 vorgesehene Hoechstintensitätsgrenze auf 75 % erhöhten (Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung);
° den Anwendungsbereich von Artikel 32 des Gesetzes Nr. 219/81 über die ursprünglich festgelegten zwanzig industriellen Entwicklungsgebiete hinaus erweiterte (Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung);
° die Gewährung von Beihilfen für Investitionstranchen von über 32 Milliarden LIT gestatteten (Artikel 3 der angefochtenen Entscheidung).
12 Mit Artikel 4 der angefochtenen Entscheidung forderte die Kommission infolgedessen die Rückzahlung der für unvereinbar erklärten Beihilfen innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe der Entscheidung.
13 Mit der vorliegenden Klage beantragt die italienische Regierung die Nichtigerklärung der Artikel 1, 2, 3 und 4 der angefochtenen Entscheidung.
Zu Artikel 1 der Entscheidung
14 In Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung werden die Artikel 3 Absatz 5 und 6 Absatz 14ter des Gesetzes Nr. 120/87, durch die die in Artikel 9 des allgemeinen italienischen Gesetzes Nr. 64/86 vorgesehenen Subventionen für die die Gemeinde Senise betreffenden Investitionsvorhaben sowie für Investitionsvorhaben, die von in den zwischen 1980 und 1986 von Erdbeben betroffenen Regionen ansässigen Unternehmen benannt worden waren, auf 75 % erhöht werden, für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt.
15 Der Kommission zufolge stellen die im Rahmen des Gesetzes Nr. 64/86 genehmigten Beihilfen für regionale Zwecke bestimmte Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a des Vertrages dar. Sie könnten daher erhöht werden, wenn nachgewiesen werde, daß die Regionen, für die sie bestimmt seien, von Naturkatastrophen heimgesucht worden seien, die zu einer schwerwiegenden Verschlechterung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Lage geführt hätten.
16 In der angefochtenen Entscheidung hat die Kommission jedoch die Auffassung vertreten, daß diese Voraussetzung im vorliegenden Fall nicht erfuellt sei. Die Erdbeben, die zwischen 1980 und 1986 stattgefunden hätten, sowie der Erdrutsch, der die Gemeinde Senise betroffen habe, hätten nicht den Umfang der Katastrophen gehabt, die im November 1980 und im Februar 1981 Irpinia heimgesucht hätten; im Gegensatz zu diesen Katastrophen hätten sie nicht zu einer schwerwiegenden Verschlechterung der sozialen und wirtschaftlichen Lage der Betroffenen der in Rede stehenden Regionen geführt.
17 Die italienische Regierung beanstandet weder die Einstufung der streitigen Beihilfen noch die Regelung, wonach die Anhebung von Beihilfen für von Naturkatastrophen betroffene Gebiete nur gerechtfertigt ist, wenn diese Katastrophen zu einer tiefgreifenden Veränderung der sozialen und wirtschaftlichen Lage der in Rede stehenden Gebiete geführt haben; sie macht jedoch mit ihrer ersten Rüge geltend, der Kommission sei insoweit ein Beurteilungsirrtum unterlaufen, als sie es abgelehnt habe, die Schwere der in den betroffenen Regionen zwischen 1980 und 1986 eingetretenen Katastrophen anzuerkennen. Die Kommission hätte die Art dieser Katastrophen sowie deren wirtschaftliche und soziale Auswirkungen gründlich untersuchen müssen; die Entscheidung sei insoweit nicht ausreichend begründet.
18 Zweitens wirft die italienische Regierung der Kommission vor, sie habe nicht berücksichtigt, daß die Anhebung der in Artikel 6 Absatz 14ter des Gesetzes Nr. 120/87 vorgesehenen Intensitätshöchstgrenzen kleinen und mittleren Unternehmen habe zugute kommen sollen, die nach den von der Kommission anerkannten Leitlinien für die Anwendung von Artikel 92 eine günstigere Behandlung erfahren sollten.
19 Drittens macht die italienische Regierung geltend, die Anhebung der Subvention auf 75 % sei unbedeutend, da die Kommission in der Entscheidung 88/318, mit der sie die allgemeine Regelung über die dem Mezzogiorno zu gewährenden Beihilfen genehmigt habe, bereits Intensitätshöchstgrenzen von 73,78 % zugelassen habe.
20 Zur ersten Rüge ist zu bemerken, daß der Mitgliedstaat, der die Ermächtigung zur Gewährung von Beihilfen in Abweichung von den Regeln des Vertrages beantragt, zur Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet ist. Aufgrund dieser Verpflichtung hat er insbesondere alle Angaben zu machen, die diesem Organ die Prüfung erlauben, ob die Voraussetzungen für die beantragte Ausnahmeermächtigung vorliegen.
21 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, daß die italienische Regierung der Kommission im vorgerichtlichen Verfahren 400 Seiten Unterlagen und Berichte übermittelt hat, die sämtliche zur Beurteilung des Sachverhalts erforderlichen Informationen enthalten sollten. Diese Unterlagen waren der Erwiderung beigefügt. Auf die Aufforderung des Gerichtshofes, die nach ihrer Ansicht aussagekräftigsten Auszuege hiervon zu benennen, hat die italienische Regierung geantwortet, daß die "der Kommission ... im Laufe des Verfahrens vorgelegten Unterlagen ... keine spezifischen Anhaltspunkte für die Beurteilung der Verschlechterung der sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse in den betroffenen Zonen [enthalten]".
22 Angesichts dieser Antwort ist festzustellen, daß die italienische Regierung ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist. Da die Kommission nur über wenige Informationen verfügte, kann ihr nicht vorgeworfen werden, ihr sei bei der Bewertung der Katastrophenfolgen ein Irrtum unterlaufen und sie habe ihre Entscheidung unzureichend begründet.
23 Der zweiten Rüge ist entgegenzuhalten, daß, wie die Kommission betont hat, die für die in Artikel 9 des Gesetzes Nr. 64/86 vorgesehenen und von der Kommission mit der Entscheidung 88/318 vom 2. März 1980 gebilligten Intensitätshöchstgrenzen je nach der Bedeutung der geplanten Investitionen variieren und geeignet sind, die kleinen und mittleren Unternehmen zu begünstigen.
24 Die Interessenlage dieser Unternehmensgruppe gestattet es der Kommission zwar, bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Vertrag flexibler vorzugehen; sie verpflichtet die Kommission aber nicht, regelmässig sämtliche Beihilferegelungen zu genehmigen, die derartigen Unternehmen zugute kommen.
25 Was schließlich die dritte Rüge anbelangt, so ist die durch die streitigen italienischen Vorschriften erfolgte Erhöhung der Intensitätshöchstgrenze keineswegs in allen Fällen unbedeutend. Da die im Rahmen des Gesetzes Nr. 64/86 zulässigen Intensitätshöchstgrenzen von 28,07 % bis zu 73,78 % reichen, kann die Erhöhung in bestimmten Fällen 46,93 % betragen.
26 Nach alledem sind die gegen Artikel 1 der Entscheidung vorgebrachten Rügen nicht begründet.
Zu Artikel 2 der Entscheidung
27 Artikel 2 der Entscheidung erklärt die Erweiterung des räumlichen Anwendungsbereichs von Artikel 32 des Gesetzes Nr. 219/81 über die ursprünglich festgelegten Zonen hinaus für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Diese Erweiterung erfolgte durch die Artikel 8 Absatz 7 des Gesetzes Nr. 120/87 und 10 Absatz 3 des Decreto-legge Nr. 474/87.
28 Die erste dieser Bestimmungen sieht vor, daß das Industriegebiet Calaggio, das zuvor auf Kampanien beschränkt war, nach Apulien hinein erweitert wird und daß die Region Apulien die Ausdehnung der neuen Zone, begrenzt auf das Gebiet der an die bisherige Zone grenzenden Gemeinden, festsetzt.
29 Artikel 10 Absatz 3 des Decreto-legge Nr. 474/87 bestimmt, daß die in Artikel 32 des Gesetzes Nr. 219/81 genannten Investitionsvorhaben, die als beihilfefähig angesehen, aber nicht durchgeführt wurden, weil sie über die Grenzen der in diesem Artikel festgelegten Gebiete hinausgehen, auf die von den Naturkatastrophen betroffenen Gemeinden, auf die Gemeinde Senise und auf die im Gebirge gelegenen Gemeinwesen, zu denen die geschädigten Gemeinden gehören, erstreckt werden können, und zwar nach Maßgabe eines Standortprogramms, das die Regionen Kampanien und Basilikata innerhalb von hundertzwanzig Tagen nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Umwandlung des betreffenden Dekrets in ein Gesetz festzusetzen haben.
30 Die italienische Regierung beanstandet die Unvereinbarkeitsentscheidung der Kommission aus zwei grundlegenden Erwägungen.
31 Zum einen habe die Kommission nicht berücksichtigt, daß die neuen Zonen, denen die in Artikel 32 des Gesetzes Nr. 219/81 vorgesehenen Beihilfen zugute kommen sollten, von Naturkatastrophen heimgesucht worden seien, die zu einer tiefgreifenden Verschlechterung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Lage geführt hätten.
32 Zum anderen betont die italienische Regierung, zum Zeitpunkt des Erlasses der Kommissionsentscheidung seien die Regionen, für die die streitigen Maßnahmen bestimmt gewesen seien, noch nicht von den zuständigen italienischen Behörden festgelegt worden. Unter diesen Umständen sei die Kommission nicht in der Lage gewesen, die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Vertrag zu beurteilen, und sie hätte den Erlaß der Durchführungsvorschriften durch die italienischen Behörden abwarten müssen.
33 Hierzu ist festzustellen, daß die italienische Regierung in ihrer Klageschrift behauptet hat, sie könne nachweisen, daß die umstrittene territoriale Ausdehnung in ihrer Durchführungsphase beschränkt und objektiv gerechtfertigt gewesen sei, während die Kommission in ihrer Gegenerwiderung darauf hingewiesen hat, daß die zusätzlichen Zonen, denen die streitigen Beihilfen hätten zugute kommen sollen, zu jenem Zeitpunkt noch nicht festgelegt gewesen seien.
34 Der Gerichtshof hat die italienische Regierung mit Schreiben vom 14. Oktober 1992 aufgefordert, die von diesen Maßnahmen betroffenen Regionen zu benennen. In ihrem Schreiben vom 16. November 1992 hat die klagende Regierung diese Frage nicht präzis beantwortet.
35 Es ist daher festzustellen, daß die italienische Regierung erneut gegen ihre bereits erwähnte Mitwirkungspflicht verstossen hat, kraft deren sie im vorliegenden Falle insbesondere gehalten war, die Regionen, denen die Beihilfen zugute kommen sollten, sowie die Katastrophen, von denen diese heimgesucht worden waren, genau zu bezeichnen, und daß sie nicht den Beweis dafür erbracht hat, daß die begünstigten Regionen tatsächlich von diesen Katastrophen betroffen waren.
36 Die insoweit von der italienischen Regierung vorgebrachten Rügen sind daher zurückzuweisen.
Zu Artikel 3 der Entscheidung
37 Artikel 3 der Entscheidung erklärt die gemäß Artikel 8 Absätze 2bis und 2ter des Gesetzes Nr. 120/87 für Investitionsbeträge über 32 Milliarden LIT gezahlten Beihilfen für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
38 Die italienische Regierung wendet sich gegen diesen Teil der Entscheidung mit der Begründung, die Anhebung der Investitionshöchstgrenze von 32 auf 50 Milliarden spiegele lediglich die zwischen 1982 und 1987 eingetretene Wertminderung der italienischen Lira wider. Zur Stützung dieser Behauptung hat sie ihrer Klageschrift ein vom Istituto nazionale di statistica (staatliches Statistisches Amt) stammendes Dokument beigefügt.
39 Die Kommission beantragt, diese Rüge für unzulässig zu erklären. Da sie im vorgerichtlichen Verfahren nicht vorgebracht worden sei, stelle sie ein neues Angriffsmittel dar, das im Rahmen der vorliegenden Klage nicht berücksichtigt werden dürfe. Ferner bemerkt die Kommission, das Schreiben des Istituto nazionale di statistica datiere vom 10. Dezember 1990, sei also erst nach dem Erlaß der angefochtenen Entscheidung abgefasst worden.
40 Im übrigen trägt die Kommission vor, wolle man der von der italienischen Regierung zur Rechtfertigung der Erhöhung der Investitionsobergrenze angeführten Begründung folgen, so würde dies bedeuten, daß die italienische Währung innerhalb von 5 Jahren eine Wertminderung von 56 % erfahren hätte.
41 Zu diesem Vorbringen ist vor allem zu bemerken, daß den Ausführungen der angefochtenen Entscheidung zufolge die italienischen Behörden der Kommission im Laufe des vorgerichtlichen Verfahrens mitgeteilt hatten, daß "sich der Gesetzgeber nach fünf Jahren verpflichtet sah, die ursprünglich vorgesehene Investitionsobergrenze anzupassen [' aggiornare' ] und auf 50 Milliarden LIT zu erhöhen, um die in Artikel 32 des Gesetzes Nr. 219/81 vorgesehenen Beihilfen attraktiver zu gestalten".
42 Diese Formulierung und insbesondere die Verwendung des Wortes "anpassen" drücken mit hinreichender Klarheit aus, daß die Beihilferegelung geändert worden war, um der zwischen 1982 und 1987 eingetretenen Inflation Rechnung zu tragen; das Angriffsmittel kann daher nicht als neu angesehen werden.
43 Ebensowenig kann die Kommission einwenden, das der Klageschrift beigefügte Schriftstück des Istituto nazionale di statistica trage ein späteres Datum als die Entscheidung. Dieses Schriftstück enthält nämlich allgemein bekannte Informationen, die zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung ohne weiteres zugänglich waren.
44 Demgegenüber ist festzustellen, daß die Kommission in ihrer Entscheidung die Gründe, aus denen sie das Vorbringen der italienischen Regierung zurückgewiesen hat, nicht klar dargelegt hat. In der Tat beschränkt sich die Begründung auf die Feststellung, daß "zusätzliche Maßnahmen wie die Anhebung der Interventionsobergrenze von derzeit 32 Milliarden LIT auf 50 Milliarden LIT ... eine weitere Abweichung von der durch das Gesetz Nr. 64/86 eingeführten Beihilferegelung darstellen und den in diesen Gebieten angesiedelten Unternehmen weitere ungerechtfertigte Vorteile bringen [würden]".
45 Unter diesen Umständen ist festzustellen, daß die Entscheidung der Begründungspflicht nach Artikel 190 des Vertrages nicht genügt; Artikel 3 der Entscheidung ist insoweit aufzuheben, als er die in Artikel 8 Absätze 2bis und 2ter des Gesetzes Nr. 120/87 vorgesehenen Maßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt.
Zu Artikel 4 der Entscheidung
46 Artikel 4 der Entscheidung fordert die Rückzahlung der in den Artikeln 1 bis 3 der Entscheidung für unvereinbar erklärten Beihilfen innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe der Entscheidung.
47 Nach Ansicht der italienischen Regierung ist diese Bestimmung gegenstandslos, da die Regierung die Kommission im vorgerichtlichen Verfahren darüber unterrichtet habe, daß die streitigen Maßnahmen noch nicht angewandt worden seien. Diese Tatsache werde in den Begründungserwägungen der Entscheidung erwähnt.
48 Dieses Vorbringen vermag nicht zu überzeugen. Daß die Kommission im Laufe des vorgerichtlichen Verfahrens darüber unterrichtet wurde, daß die streitigen Beihilfen den Empfängern noch nicht ausgezahlt worden waren, besagt in keiner Weise, daß diese Zahlungen nicht später erfolgt sind, insbesondere zwischen dem Zeitpunkt, zu dem diese Information erteilt wurde, und dem Zeitpunkt der Bekanntmachung der angefochtenen Entscheidung.
49 Der Kommission kann jedenfalls nicht zum Vorwurf gemacht werden, daß sie in der Absicht, mehr Rechtssicherheit zu gewährleisten, die konkreten Folgen ihrer Entscheidung klar dargelegt hat.
50 Nach alledem ist die Rüge der italienischen Regierung zurückzuweisen. Da jedoch Artikel 3 der Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären ist, als er die betroffenen Maßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt, ist Artikel 4 insoweit für nichtig zu erklären, als er diese Bestimmung betrifft.
Kostenentscheidung
Kosten
51 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 kann der Gerichtshof jedoch die Kosten teilen oder beschließen, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
52 Im vorliegenden Fall sind in Anbetracht der Entscheidung über das Klagebegehren der italienischen Regierung drei Viertel und der Kommission ein Viertel der Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Artikel 3 der Entscheidung 91/175/EWG der Kommission vom 25. Juli 1990 über die durch das italienische Gesetz Nr. 120/87 eingeführten Beihilfen zugunsten bestimmter Gebiete des Mezzogiorno, die von Naturkatastrophen heimgesucht wurden, wird insoweit für nichtig erklärt, als er diese Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar gemäß Artikel 92 Absatz 1 des Vertrages erklärt.
2) Artikel 4 dieser Entscheidung wird insoweit für nichtig erklärt, als er deren Artikel 3 betrifft.
3) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
4) Die italienische Regierung trägt drei Viertel, die Kommission ein Viertel der Kosten.