CELEX: 61986CJ0047
Cereales
Restituciones a la producción
Fianza

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 5 de diciembre de 1985, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de febrero de 1986, el Tribunal administratif de Lille planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales relativas a la validez y a la interpretación del artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 1570/78 de la Comisión, de 4 de julio de 1978, sobre modalidades de aplicación del Reglamento nº 2742/75 en lo referente a las restituciones a la producción para los productos amiláceos y por el que se deroga el Reglamento nº 2026/75 (DO L 185, p. 22; EE 03/14, p. 190).
2 Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio ante dicho órgano jurisdiccional entre la sociedad Roquette Frères SA, con domicilio social en Lestrem (Pas-de-Calais), y el Office national interprofessionnel des céréales (ONIC).
3 La sociedad Roquette Frères había obtenido de la ONIC el pago de la restitución a la producción, de acuerdo con el Reglamento citado, por una cantidad de maíz destinada a la fabricación de almidón y puesta bajo vigilancia oficial. De modo simultáneo, la sociedad había prestado una fianza que garantizaba la transformación del producto básico cuyo importe, en virtud del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento, era igual al de la restitución incrementado en un 5 %.
4 La ONIC había comprobado que, una vez acabada la fabricación de almidón, la cantidad efectivamente transformada sólo representaba el 95,91 % de la cantidad de maíz puesta bajo vigilancia oficial y había decidido devolver la fianza sólo en proporción a la restitución pagadera sobre la cantidad efectivamente transformada, dando por perdida el resto de la fianza.
5 Esta decisión se basaba en el artículo 3, apartado 3, letra a, del Reglamento impugnado, que dice así:
"La fianza se devolverá:
"a) cuando el derechohabiente a la restitución a la producción haya aportado ante el organismo competente la prueba de que por lo menos el 96 % de la cantidad de producto base puesto bajo vigilancia se ha transformado en un plazo máximo de noventa días siguientes al de la aceptación de la solicitud para la puesta bajo vigilancia oficial.
"No obstante, cuando se haya transformado menos del 96 % de la cantidad de producto base la fianza se devolverá por un importe equivalente al de la restitución a la producción, pagadero sobre la cantidad de producto base que haya sido transformado."
6 La sociedad Roquette Frères, no conforme con que, al apartarse en un 0,09 % del 96 % establecido por el Reglamento, la operación dé lugar a la pérdida no sólo de la parte de la fianza correspondiente a esta desviación sino también de la parte correspondiente a la tolerancia del 4 % (100 %-96 %) y al incremento del 5 %, es decir, en total una pérdida del 9,09 % de la restitución obtenida, interpuso un recurso ante el Tribunal administratif de Lille para obtener la anulación de la decisión de la ONIC.
7 Este órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre las cuestiones siguientes:
"1) ¿El Reglamento nº 1570/78 de la Comisión, de 4 de julio de 1978, en sus disposiciones adoptadas en aplicación del artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, podía prever sólo la concesión de adelantos sobre las restituciones a la producción antes de la transformación del producto puesto bajo vigilancia con constitución de una fianza?
"2) En caso afirmativo, ¿es correcta la interpretación del mismo, cuando la cantidad de producto de base transformada no alcanza el 96 % de la cantidad puesta bajo vigilancia, y no es contraria al principio de la proporcionalidad entre la sanción y la infracción?
"3) ¿La diferencia de soluciones adoptadas en materia de reembolso de las fianzas entre el Reglamento impugnado y el Reglamento nº 1729/78 de la Comisión, de 24 de julio de 1978, en el caso de la restitución a la producción para el azúcar, no vulnera el principio de igualdad de los productores?"
8 Para una más amplia exposición de las disposiciones comunitarias en cuestión y de los hechos del asunto principal, así como de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Acerca de la primera cuestión
9 La sociedad Roquette Frères considera que la Comisión, al establecer mediante el Reglamento nº 1570/78 que las restituciones a la producción podrían ser objeto de adelantos con constitución obligatoria de una fianza, ha hecho caso omiso de uno de los términos de la alternativa que establecía el artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, relativo a las restituciones a la producción en el sector de los cereales y del arroz (DO L 281, p. 57; EE 03/09, p. 52), a saber, el pago de la restitución tras la transformación y por tanto sin previa constitución de fianza.
10 Conviene recordar que esta disposición prevé que la Comisión establecerá, según el procedimiento llamado de los comités de gestión, "las modalidades de aplicación del presente Reglamento y, en particular, las referentes a: ((...)) b) La concesión de adelantos sobre las restituciones a la producción que puedan incluir la constitución de una fianza". Mediante esta disposición de habilitación, el Consejo ha dejado en manos de la Comisión la tarea de apreciar si procede prever otros modos de pago y conceder así una facultad de elección en este sentido a los operadores económicos.
11 Conviene añadir que el régimen de adelantos instaurado por el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión tiene como finalidad, según el tercer considerando de dicho Reglamento, que el derechohabiente pueda disponer de la cuantía de la restitución en el plazo más breve posible, y que la Comisión, según las respuestas dadas a las preguntas del Tribunal de Justicia, no ha considerado necesario establecer otras formas de pago, dado que la experiencia ha demostrado que los operadores optan siempre por la concesión de adelantos, si así está previsto.
12 En estas circunstancias, procede declarar que la Comisión no se ha extralimitado en el margen de apreciación que le ha concedido el Consejo.
13 Conviene pues responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión, de 4 de julio de 1978, sobre modalidades de aplicación del Reglamento nº 2742/75 del Consejo, en lo referente a las restituciones a la producción para los productos amiláceos, al prever la concesión de adelantos, con constitución de una fianza, como única forma de pago de la restitución a la producción, no ha infringido las disposiciones del artículo 8 de dicho Reglamento del Consejo.
Acerca de la segunda cuestión
14 Mediante la segunda cuestión se solicita, por una parte, cuál es la correcta interpretación del artículo 3, apartado 3, letra a, del Reglamento nº 1570/78 y, por otra parte, si esta disposición es compatible con el principio de proporcionalidad.
15 La sociedad Roquette Frères alega que el porcentaje del producto base fijado por la disposición refleja la pérdida considerada como normal, es decir, la correspondiente al porcentaje habitual de granos rotos, desechos y polvo contenidos en el producto base y que cuando el operador ha transformado menos del 96 % de éste, por razones independientes de su voluntad, conviene interpretar la disposición de tal manera que esta pérdida sea neutralizada y, por tanto, solamente considerar perdida la fianza por el importe equivalente al de la restitución sobre la cantidad que falta para alcanzar el 96 %.
16 La Comisión considera que la disposición sólo puede interpretarse de un modo estrictamente ceñido a su tenor literal, del cual resulta expresamente que, cuando se haya transformado menos del 96 % del producto de base, la fianza se devolverá por un importe equivalente al de la restitución sobre la cantidad efectivamente transformada.
17 Hay que señalar que el texto de la disposición no contiene ninguna ambigueedad. Prevé expresamente que, en los casos previstos, la fianza se devolverá por un importe equivalente al de la restitución a la producción, pagadera sobre la cantidad de producto base que haya sido transformado. Además, el apartado 5 del mismo artículo establece que la parte de la fianza que no se haya devuelto en virtud de las disposiciones del artículo se considerará como perdida.
18 Conviene ahora examinar la cuestión relativa a la conformidad de esta disposición con el principio de proporcionalidad.
19 Procede recordar que, según una jurisprudencia constante (véase en último lugar la sentencia del Tribunal de 18 de marzo de 1987, SA Société pour l' exportation des sucres, 56/86, Rec. 1987, p. 1423), para determinar si una disposición de Derecho comunitario es conforme al principio de proporcionalidad conviene verificar si los medios que pone en práctica son adecuados para realizar el objetivo pretendido, y si no van más allá de lo que es necesario para alcanzarlo.
20 Para proceder a tal comprobación, en este caso hay que distinguir entre la parte de la fianza que corresponde a la tolerancia del 4 % y la que corresponde al incremento del 5 % en relación a la cuantía de la restitución concedida.
21 Por lo que respecta a la parte de la fianza que corresponde a la tolerancia, procede declarar que la fijación de un porcentaje máximo de impurezas contenidas en el producto base constituye un medio apropiado para asegurar que este producto, cuya puesta bajo vigilancia oficial da lugar al pago de la restitución a la producción, sea de una calidad normal y que la producción se realice con el cuidado que cabe esperar de un fabricante diligente. En el caso de autos no se ha demostrado que la tolerancia prevista por la disposición impugnada haya sido fijada a un nivel demasiado bajo para poder ser respetada por dicho fabricante.
22 También hay que declarar que estos objetivos de la fijación de una tolerancia máxima no podrían ser plenamente alcanzados si, en caso de ser superada, el operador económico conservase el derecho a la parte de restitución correspondiente a esta tolerancia. El hecho de que esté prevista la pérdida de esta parte de la restitución y, por ello, la no liberación de una parte equivalente de la fianza, pretende efectivamente dar un efecto obligatorio a la tolerancia máxima y no puede considerarse que sea contrario al principio de proporcionalidad.
23 En cuanto a la pérdida de la parte de la fianza que corresponde al incremento del 5 %, en primer lugar hay que señalar que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1570/78 de la Comisión se limita a señalar que la fianza "garantiza la transformación y/o la utilización del producto base", y que ni el texto ni los considerandos de este Reglamento dan una indicación explícita sobre el objetivo del incremento. Por su parte, la citada disposición del artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742//75 del Consejo vincula la posibilidad de prever la constitución de una fianza a la concesión de adelantos, sin precisar sin embargo la cuantía de dicha eventual fianza.
24 El mero hecho de que la concesión de adelantos está subordinada a la constitución de una fianza parece sin embargo indicar que el propósito del incremento del 5 % de ésta es representar la ventaja financiera que para el operador implica la puesta a su disposición del importe de la restitución antes de la transformación que origina el derecho a ella. En efecto, la recuperación de esta ventaja se impone en el caso de que la transformación no se realice en el plazo de noventa días establecido por el Reglamento.
25 Sin embargo, la recuperación de esta ventaja en su totalidad sólo está justificada si la restitución pagada también debe ser reembolsada en su totalidad, y la pérdida de la parte de la fianza correspondiente sólo puede justificarse en la medida en que debe reembolsarse la restitución.
26 La Comisión, sin embargo, ha llamado la atención del Tribunal de Justicia sobre el hecho de que otros Reglamentos comunitarios prevén la constitución de una fianza aunque el pago de la subvención comunitaria no sea anterior a la realización material de la operación y que entonces la fianza está destinada a garantizar la seriedad de las solicitudes de las empresas y a permitir así prever las operaciones que se realizarán en la gestión del mercado. La eventual pérdida de un incremento constituye pues una medida destinada a estimular a las empresas para que realicen las operaciones señaladas en sus solicitudes.
27 Pero es obvio que ni siquiera tal objetivo puede justificar la pérdida de la totalidad del incremento cuando la empresa ha realizado la operación señalada en su solicitud y cuando la diferencia entre la cantidad efectivamente transformada y la prevista sólo es mínima. En efecto, ningún elemento del expediente pone de manifiesto que la pérdida del incremento en función de la cantidad no transformada no constituya una medida suficiente para garantizar la seriedad de la solicitud presentada por la empresa.
28 Procede pues declarar que la pérdida de la parte de la fianza correspondiente al incremento no es necesaria para alcanzar los objetivos indicados anteriormente y que por tanto es contraria al principio de proporcionalidad, en la medida en que dicha pérdida no se calcula en función de la restitución que debe reembolsarse. Por otra parte, esta conclusión se ve confirmada por el hecho de que el Reglamento citado en la tercera cuestión ha establecido de modo expreso tal cálculo para un caso similar al que se plantea en el presente asunto.
29 En consecuencia, conviene responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 3, letra a, segundo párrafo, del Reglamento nº 1570/78 no es válido en cuanto no prevé la devolución de la parte de la fianza correspondiente al incremento del 5 % a prorrata de la cantidad de producto base efectivamente transformado.
Acerca de la tercera cuestión
30 En la tercera cuestión se pregunta si la diferencia de las soluciones adoptadas en materia de devolución de las fianzas entre el Reglamento nº 1570/78 y Reglamento nº 1729/78 de la Comisión, de 24 de julio de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la restitución a la producción para el azúcar utilizado en la industria química (DO L 201, p. 26; EE 03/14, p. 216) no constituye una discriminación entre productores, prohibida por el artículo 40, apartado 3, del Tratado CEE.
31 De lo dispuesto por el Reglamento nº 1729/78, antes citado, resulta que para el azúcar puesto bajo control oficial las autoridades de los Estados miembros podrán anticipar a los operadores un importe que represente como máximo el 80 % de la restitución a la producción, mediante la prestación de una fianza que garantice el reembolso del anticipo incrementado en un 5 %. En virtud de este Reglamento, la pérdida de la fianza sólo se producirá en la medida que corresponda al reembolso que haya de efectuarse, calculándose éste último a prorrata de las cantidades que no hayan sido transformadas.
32 Sin que sea necesario examinar si se trata de situaciones comparables, basta declarar que, teniendo en cuenta la respuesta dada a la segunda cuestión, no procede responder a la tercera cuestión.
Decisión sobre las costas
Costas
33 Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal administratif de Lille, mediante resolución de 5 de diciembre de 1985, declara:
1) El Reglamento nº 1570/78 de la Comisión, de 4 de julio de 1978, sobre modalidades de aplicación del Reglamento nº 2742/75 del Consejo en lo referente a las restituciones a la producción para los productos amiláceos, al prever la concesión de adelantos, con prestación de una fianza, como única forma de pago de la restitución a la producción, no ha infringido lo dispuesto por el artículo 8 de dicho Reglamento del Consejo.
2) El artículo 3, apartado 3, letra a, párrafo 2, del Reglamento nº 1570/78 de la Comisión es inválido en tanto que no prevé la devolución de la parte de la fianza correspondiente al incremento del 5 % a prorrata de la cantidad de producto base efectivamente transformado.