CELEX: 61996CJ0298
Aiuti comunitari indebitamente versati
Ripetizione
Applicazione del diritto nazionale
Presupposti e limiti

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 27 agosto 1996, pervenuta in cancelleria l'11 settembre seguente, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale relativa ai principi di diritto comunitario applicabili nell'ambito di azioni intentate dalle autorità nazionali per la ripetizione di un aiuto comunitario indebitamente versato.
2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di due controversie sorte tra gli oleifici Oelmühle Hamburg AG (in prosieguo: la «Oelmühle»), da un lato, e Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Schmidt»), dall'altro, e la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (in prosieguo: la «BLE») in ordine alla parziale ripetizione di aiuti concessi per la trasformazione di semi di colza.
3 La concessione di un aiuto per la trasformazione dei semi oleosi raccolti e trasformati nella Comunità è prevista all'art. 27, n. 1, del regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136/66/CEE, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU 1966, n. 172, pag. 3025). Questa disposizione recita:
«Quando il prezzo indicativo valido per una specie di semi è superiore al prezzo del mercato mondiale, determinato per questa specie in conformità delle disposizioni dell'articolo 29, è concessa un'integrazione per i semi di detta specie raccolti e trasformati nella Comunità; tale integrazione, fatte salve le eventuali eccezioni (...) è pari alla differenza tra questi prezzi».
4 I principi relativi alla concessione di quest'integrazione erano enunciati, all'epoca dei fatti controversi nel procedimento a quo, nel regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1983, n. 1594, relativo all'integrazione concessa per i semi oleosi (GU L 163, pag. 44), nonché nel regolamento (CEE) della Commissione 21 settembre 1983, n. 2681, che stabilisce le modalità di applicazione del regime d'integrazione per i semi oleosi (GU L 266, pag. 1).
5 Al fine di controllare che le integrazioni fossero concesse solo per i semi per i quali era prevista, l'art. 4 del regolamento n. 1594/83, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 25 marzo 1986, n. 935 (GU L 87, pag. 5), ha istituito un certificato d'integrazione comunitario composto di due parti, di cui una era destinata a fornire la prova che i semi raccolti nella Comunità erano stati identificati in un oleificio o in un'impresa di produzione di alimenti per animali (parte denominata «I.D.») e l'altra attestante, se del caso, la fissazione anticipata dell'importo dell'integrazione (parte denominata «A.P.»).
6 Ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 1594/83, come modificato dal regolamento n. 935/86, il procedimento di «identificazione» dei semi è affidato all'organismo competente dello Stato membro presso il quale l'integrazione è richiesta.
7 Il sorgere del diritto all'integrazione e il suo versamento sono disciplinati dall'art. 10 di questo stesso regolamento, il quale recita:
«1. Il diritto all'integrazione sorge:
a) per i semi di colza, di ravizzone e di girasole trasformati per la produzione di olio, al momento della trasformazione;
b) per i semi di colza e di ravizzone incorporati negli alimenti per animali, al momento dell'incorporazione.
2. L'integrazione è versata al titolare del certificato di cui all'articolo 4, nello Stato membro in cui i semi sono sottoposti al controllo:
- per i semi di cui al paragrafo 1, lettera a), quando è stata fornita la prova della trasformazione;
- per i semi di cui al paragrafo 1, lettera b), quando è stata fornita la prova dell'incorporazione.
(...)».
8 L'integrazione di cui trattasi è pari alla differenza tra il prezzo indicativo in vigore per un tipo di semi e il prezzo del mercato mondiale. Ai sensi dell'art. 33, n. 1, del regolamento n. 2681/83, essa è fissata dalla Commissione «ogniqualvolta la situazione del mercato lo renda necessario, in modo da assicurarne l'applicazione almeno una volta alla settimana».
9 Così, la Commissione fissa anzitutto l'integrazione «lorda» in ECU. In seguito, quest'importo è convertito nelle monete nazionali e aumentato o diminuito di un importo correttivo (aiuto «definitivo») ed è infine convertito, in base ai corsi di cambio in contanti e a termine dell'ECU nelle monete nazionali, nella moneta dello Stato membro nel quale i semi sono stati trasformati, se quest'ultimo non è lo Stato in cui sono stati prodotti. L'integrazione varia quindi da uno Stato all'altro in funzione della situazione monetaria degli Stati membri.
10 Nella prima causa, risulta dal fascicolo che la Oelmühle ha acquistato nel 1988, per il tramite di una società di mediazione con sede in Amburgo, varie partite di semi di colza presso un fornitore francese.
11 La fattura delle merci consegnate dal fornitore francese, una lettera di garanzia, il certificato di assicurazione, la copia di controllo del documento di transito e le relazioni peritali redatte da un laboratorio di Amburgo indicavano che le partite controverse di colza erano di origine irlandese. La BLE ha pertanto rilasciato alla Oelmühle certificati di identificazione (in prosieguo: i «certificati I.D.») per semi di colza di origine irlandese e, con tre provvedimenti in data 20 maggio 1989, le ha concesso, in base al tasso applicabile ai semi di colza di origine irlandese, integrazioni per la trasformazione di un quantitativo totale di 1 167 858 kg di semi di colza.
12 Successivamente, l'amministrazione doganale irlandese ha accertato che un quantitativo di 389 400 kg di semi di colza non era in realtà originario della Repubblica d'Irlanda, bensì dell'Irlanda del Nord, e dunque del Regno Unito. Conseguentemente, la BLE ha annullato i certificati I.D. che aveva rilasciato, revocando i tre provvedimenti con i quali aveva concesso le integrazioni ed ingiungendo il rimborso di queste ultime.
13 Poiché il reclamo inoltrato avverso questa decisione era stato respinto con decisione 17 febbraio 1994, la Oelmühle ha proposto, il 17 marzo 1994, un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno. In primo luogo, essa contesta che i semi di colza fossero originari dell'Irlanda del Nord. In secondo luogo, essa fa valere che parte dell'arricchimento di cui si è giovata è venuta meno in quanto essa ha in realtà trasferito il vantaggio patrimoniale ricevuto ai suoi fornitori, versando il prezzo indicativo che è superiore al prezzo normale del mercato, e in quanto è estremamente dubbio che essa possa esperire un ricorso contro i medesimi.
14 Nella seconda causa, risulta che la Schmidt ha acquistato, dal 1984 al 1986, un determinato quantitativo di semi di colza di cui parte le è stata direttamente fornita da un precedente acquirente.
15 In base alle indicazioni fornite dalla Schmidt, secondo cui i semi di colza erano stati raccolti in Germania, la BLE ha rilasciato certificati I.D. per semi di colza di origine tedesca e, con sette provvedimenti emessi tra il novembre 1984 e il gennaio 1987, ha concesso gli aiuti all'uopo previsti.
16 In seguito ad un'ispezione a cui è stato sottoposto il precedente acquirente, l'amministrazione doganale ha accertato che parte dei semi di colza sovvenzionati era stata importata dalla Francia. La BLE ha pertanto annullato i certificati I.D. rilasciati alla Schmidt, revocando i provvedimenti di concessione e ingiungendo il rimborso degli importi erroneamente concessi.
17 Poiché il reclamo da essa inoltrato avverso la decisione della BLE era stato respinto il 3 gennaio 1991, la Schmidt ha anch'essa proposto un ricorso il 25 giugno 1991 dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno. In primo luogo, essa contesta che i semi di colza fossero di origine francese. In secondo luogo, essa fa valere che parte dell'arricchimento di cui si è giovata è venuta meno in quanto essa ha in realtà trasferito il vantaggio patrimoniale ricevuto ai propri fornitori, pagando il prezzo indicativo, e in quanto i ricorsi che essa può esperire nei confronti di questi ultimi sono praticamente privi di utilità, vuoi per prescrizione dei termini vuoi per insolvenza dei fornitori.
18 Il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha riunito le due cause. La BLE conclude per il rigetto dei due ricorsi, adducendo che il destinatario di una sovvenzione, anche quando abbia già trasferito il vantaggio relativo a quest'ultima ai propri fornitori mediante il prezzo pagato, non può opporre il venir meno dell'arricchimento qualora la revoca di questa sovvenzione sia riconducibile al verificarsi di un rischio posto a suo carico.
19 Il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno fa rilevare che, nel diritto tedesco, sebbene le decisioni che concedono illegittimamente vantaggi debbano essere in via di principio revocate, la ripetizione di aiuti illegittimamente concessi può essere esclusa quando i loro beneficiari siano in grado di eccepire il venir meno dell'arricchimento [art. 10, n. 1, del Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (legge relativa all'attuazione delle organizzazioni comuni di mercato), emanata il 27 agosto 1986, che fa rinvio agli artt. 48, nn. 2-4, e 49 a, nn. 1, prima frase, e 2, del Verwaltungsverfahrensgesetz (legge sul procedimento amministrativo non contenzioso), nonché all'art. 818, n. 3, del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile tedesco)]. Il venir meno dell'arricchimento senza causa non può tuttavia essere fatto valere allorché il debitore dell'obbligazione di ripetizione conosceva le circostanze alla base dell'illegittimità dell'atto ovvero le ignorava per negligenza grave (art. 49 a, n. 2, seconda frase, del Verwaltungsverfahrensgesetz).
20 Il Verwaltungsgericht propende per ritenere che, alla stregua delle suddette disposizioni, si dovrebbe riconoscere che, nel caso di specie, l'arricchimento è venuto meno e occorrerebbe quindi annullare le ingiunzioni di ripetizione emesse dalla BLE. Nondimeno esso nutre alcuni dubbi in ordine alla compatibilità del motivo relativo al venir meno dell'arricchimento, nelle circostanze del caso di specie, con la giurisprudenza della Corte quale risulta in particolare dalla sentenza 21 settembre 1983, cause riunite 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e a. (Racc. pag. 2633). Secondo questa giurisprudenza, la ripetizione imposta dal diritto comunitario non deve essere resa praticamente impossibile e deve tenersi pienamente conto dell'interesse comunitario.
21 Conseguentemente, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha disposto la sospensione del procedimento ed ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il diritto nazionale tedesco sia compatibile con il diritto comunitario allorché esclude la ripetizione di integrazioni indebitamente versate per la trasformazione di semi di colza nel caso in cui il destinatario di questi aiuti, sempreché non avesse conoscenza delle circostanze alla base dell'illegittimità del provvedimento di concessione e tale ignoranza non fosse riconducibile a negligenza grave (art. 48, n. 2, settima frase, del Verwaltungsverfahrensgesetz vecchia versione, attualmente corrispondente all'art. 49 a, n. 2, seconda frase, del Verwaltungsverfahrensgesetz), possa opporre il venir meno dell'arricchimento in base al combinato disposto dell'art. 48, n. 2, sesta frase, del Verwaltungsverfahrensgesetz (art. 49 a, n. 2, del Verwaltungsverfahrensgesetz, come modificato) e dell'art. 818, n. 3, del BGB, con la precisazione che occorre in via di principio ammettere tale venir meno dell'arricchimento quando il destinatario abbia già trasferito, al momento in cui l'integrazione è concessa, il vantaggio patrimoniale derivante da tale integrazione pagando il prezzo indicativo previsto dal diritto comunitario e non possa esperire alcun ricorso nei confronti dei fornitori dei semi di colza trasformati o tale possibilità sia priva di qualsiasi utilità pratica».
22 Con tale questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se il diritto comunitario osti a che una normativa nazionale consenta di escludere la ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati prendendo in considerazione, sempreché sia dimostrata la buona fede del destinatario, criteri come il venir meno dell'arricchimento in un caso in cui il destinatario abbia già trasferito, al momento in cui l'integrazione è stata concessa, il relativo vantaggio patrimoniale pagando il prezzo indicativo previsto dal diritto comunitario e un eventuale rimedio giurisdizionale nei confronti dei suoi fornitori sia privo di ogni utilità pratica.
23 Occorre rammentare, in via preliminare, che spetta agli Stati membri, in forza dell'art. 5 del Trattato CE, garantire nel loro territorio l'attuazione della normativa comunitaria, soprattutto nell'ambito della politica agricola comune. Risulta ugualmente dall'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), che gli Stati membri devono adottare i provvedimenti necessari per ricuperare le somme perse in seguito ad irregolarità o a negligenze. L'esercizio di un potere discrezionale circa l'opportunità di pretendere o meno la restituzione di fondi comunitari indebitamente o irregolarmente concessi sarebbe incompatibile con tale obbligo (sentenza Deutsche Milchkontor, citata, punti 17, 18 e 22).
24 Risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte che le controversie relative alla restituzione degli importi indebitamente concessi in forza del diritto comunitario vanno risolte, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia, dai giudici nazionali a norma del loro diritto interno, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario nel senso che le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione della normativa comunitaria e che l'applicazione delle norme interne deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo (v., in particolare, sentenze Deutsche Milchkontor e a., citata, punto 19, e 12 maggio 1998, causa C-366/95, Steff-Houlberg Export e a., Racc. pag. I-2661, punto 15, nonché, in relazione al diritto processuale nazionale, sentenze 14 dicembre 1995, causa C-312/93, Peterbroek, Racc. pag. I-4599, punto 12, e cause riunite C-430/93 e C-431/93, Van Schijndel e Van Veen, Racc. pag. I-4705, punto 17). Se il diritto nazionale subordina la revoca dell'atto amministrativo illegittimo alla valutazione degli interessi contrapposti, cioè l'interesse generale alla revoca dell'atto e la tutela dell'affidamento del suo destinatario, l'interesse della Comunità deve essere preso pienamente in considerazione (sentenza Deutsche Milchkontor e a., citata, punto 32).
25 Nella richiamata sentenza Deutsche Milchkontor e a., la Corte, tenuto conto di tali elementi, ha dichiarato che il diritto comunitario non osta a che una disciplina nazionale prenda in considerazione, per escludere la ripetizione di aiuti indebitamente versati, la tutela del legittimo affidamento.
26 Secondo le ricorrenti nel procedimento a quo, il motivo relativo al venir meno dell'arricchimento nelle circostanze del caso di specie soddisfa i requisiti posti dalla Corte. Infatti, l'interesse comunitario potrebbe essere pregiudicato solo in misura minima, dal momento che l'obiettivo della misura di politica agricola comune, vale a dire la concessione di integrazioni a produttori di semi oleosi raccolti e trasformati nella Comunità, è stato in sostanza realizzato allorché gli oleifici hanno trasferito l'integrazione ai produttori o ai fornitori tramite il prezzo di vendita. Un rimborso sarebbe tanto più ingiustificato in quanto gli oleifici ripartiscono le integrazioni tra i vari produttori di semi oleosi per conto della Comunità. Di conseguenza, non si potrebbe porre a loro carico rischi che attengono in realtà alla sfera di quest'ultima.
27 Il governo tedesco condivide quest'analisi, facendo rilevare come la presente causa riguardi la medesima disposizione nazionale oggetto della controversia che ha dato luogo alla sentenza Deutsche Milchkontor e a., dianzi richiamata. Al pari di quella causa, l'applicazione di questa disposizione alla ripetizione dell'integrazione nelle circostanze del caso di specie non pregiudicherebbe né la portata né l'efficacia del diritto comunitario.
28 Per contro, la Commissione ritiene che la questione pregiudiziale vada risolta negativamente. Essa osserva in particolare che accogliere il motivo relativo al venir meno dell'arricchimento senza causa qualora il destinatario dell'aiuto abbia supposto corrette le indicazioni di origine contravverrebbe ai presupposti ai quali è subordinata la concessione delle integrazioni per la trasformazione dei semi oleosi e comprometterebbe di conseguenza l'efficacia di questo regime di aiuti nel suo complesso. Peraltro, secondo la Commissione, il destinatario dell'integrazione, per ottenere quest'ultima, deve fornire determinate indicazioni riguardanti in particolare l'origine della raccolta dei semi, indicazioni di cui esso solo si assume la responsabilità. La Commissione ne desume che il destinatario dell'integrazione è soggetto ad un obbligo di garanzia oggettivo, che esclude la sua possibilità di eccepire successivamente il venir meno dell'arricchimento senza causa.
29 Al riguardo, occorre anzitutto rilevare che gli oleifici possono contestare la ripetizione delle integrazioni di cui trattasi solo a condizione che essi fossero in buona fede circa la conformità della merce alla dichiarazione depositata al fine di ricevere tali integrazioni. Per appurare se tale condizione sia soddisfatta, occorre esaminare, da un lato, se gli oleifici che, per ottenere le integrazioni, hanno direttamente compilato la dichiarazione contenente l'origine della merce possano, cionondimeno, far valere la loro buona fede e, dall'altro, se essi, per essere considerati in buona fede, avrebbero dovuto procedere a ispezioni in merito all'origine della merce.
30 Occorre ricordare che, nel caso di specie, non esiste una disposizione di diritto comunitario che disciplini il recupero delle integrazioni nel caso in cui queste siano state versate in base a documenti poi rivelatisi non conformi alla realtà. Si deve rilevare, in proposito, che i regolamenti nn. 136/66, 1594/83 e 2681/83 non contengono alcun riferimento al recupero. Ciò posto, se un operatore economico compila e deposita una dichiarazione al fine di ottenere aiuti, il solo fatto di averla compilata non lo priva della facoltà di far valere la propria buona fede qualora la dichiarazione si basi esclusivamente su informazioni fornite da terzi. Spetta tuttavia al giudice nazionale accertare se, nelle circostanze del caso di specie, determinati indizi non dovessero indurre l'operatore economico a verificare l'esattezza di queste informazioni.
31 Nei limiti in cui il giudice nazionale accerti la buona fede degli oleifici, il diritto comunitario non osta alla presa in considerazione del motivo relativo al venir meno dell'arricchimento in questione. Invero, poiché questo principio fa anch'esso parte dell'ordinamento giuridico comunitario, non potrebbe ritenersi in contrasto con questo stesso ordinamento giuridico il fatto che una normativa nazionale ne faccia applicazione in un settore come quello della ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati.
32 Quanto alla circostanza che il destinatario di un aiuto abbia già trasferito, al momento in cui esso viene concesso, il relativo vantaggio patrimoniale pagando il prezzo indicativo al produttore, occorre rilevare, come ha osservato l'avvocato generale al paragrafo 44 delle conclusioni, che si tratta di una particolarità del regime comunitario istituito in materia di integrazioni per la trasformazione dei semi oleosi, le cui eventuali disfunzioni non possono essere poste a carico delle imprese di trasformazione.
33 La Commissione fa rilevare che, in un caso come quello oggetto del procedimento nazionale a quo, i rimedi giurisdizionali di cui disporrebbero i destinatari dell'integrazione nei confronti dei produttori o dei loro fornitori sono, in via generale, privi di utilità pratica, con la conseguenza che la ripetizione degli aiuti sarebbe praticamente impossibile ai sensi della citata giurisprudenza Deutsche Milchkontor e a.
34 Al riguardo, va rilevato che una delle condizioni richieste per far valere il venir meno dell'arricchimento è che sia accertato dal giudice nazionale, nel caso concreto, che l'operatore economico non dispone di alcuna possibilità di ricorso nei confronti dei suoi fornitori.
35 Invero, emerge dalle indicazioni fornite dal giudice proponente che la norma generale applicabile in diritto nazionale è la ripetizione degli aiuti indebitamente versati e che l'obiezione relativa al venir meno dell'arricchimento è ammessa solo in via eccezionale, ove appaia impossibile il risarcimento ad opera di terzi. Ciò posto, la semplice presunzione che i produttori versino in una situazione finanziaria generalmente sfavorevole, come sembra sostenere la Commissione, non è sufficiente a dimostrare l'impossibilità pratica della ripetizione ai sensi della citata giurisprudenza Deutsche Milchkontor e a.
36 Infine, la Commissione richiama la sentenza 20 marzo 1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland (Racc. pag. I-1591, punto 50), relativa ad un aiuto statale illegittimamente erogato, nella quale la Corte ha dichiarato che l'obiezione alla restituzione fondata sul venir meno dell'arricchimento renderebbe praticamente impossibile il recupero imposto dal diritto comunitario.
37 Al riguardo, è sufficiente rilevare come questa valutazione, effettuata nell'ambito dell'art. 93, del Trattato CE, non possa essere trasposta alla ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati. Invero, come si evince dai paragrafi 47-51 delle conclusioni dell'avvocato generale, le due situazioni non sono paragonabili; in particolare, il vantaggio in termini di concorrenza conferito alle imprese nazionali, che caratterizza gli aiuti statali, non si riscontra nell'ambito degli aiuti comunitari nel settore della politica agricola comune.
38 Emerge da quanto sopra che occorre risolvere la questione pregiudiziale nel senso che il diritto comunitario non osta, in via di principio, a che una normativa nazionale consenta di escludere la ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati prendendo in considerazione criteri come il venir meno dell'arricchimento allorché:
- il destinatario ha già trasferito, al momento in cui l'aiuto è stato concesso, il relativo vantaggio patrimoniale pagando il prezzo indicativo previsto dal diritto comunitario e
- un eventuale rimedio giurisdizionale nei confronti dei suoi fornitori è privo di qualsiasi utilità pratica.
Ciò tuttavia presuppone che:
- sia preliminarmente accertata la buona fede del destinatario e
- le condizioni previste siano le medesime di quelle prescritte per il recupero di aiuti finanziari prettamente nazionali.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
39 Le spese sostenute dal governo tedesco e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno con ordinanza 27 agosto 1996, dichiara:
Il diritto comunitario non osta, in via di principio, a che una normativa nazionale consenta di escludere la ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati prendendo in considerazione criteri come il venir meno dell'arricchimento allorché:
- il destinatario ha già trasferito, al momento in cui l'aiuto è stato concesso, il relativo vantaggio patrimoniale pagando il prezzo indicativo previsto dal diritto comunitario e
- un eventuale rimedio giurisdizionale nei confronti dei suoi fornitori è privo di qualsiasi utilità pratica.
Ciò tuttavia presuppone che:
- sia preliminarmente accertata la buona fede del destinatario e
- le condizioni previste siano le medesime di quelle prescritte per il recupero di aiuti finanziari prettamente nazionali.