CELEX: 62006CJ0531
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Niederlassungsfreiheit
Freier Kapitalverkehr
Art. 43 EG und 56 EG
Gesundheit der Bevölkerung
Apotheken
Vorschriften, die Apothekern das Recht vorbehalten, eine Apotheke zu betreiben
Rechtfertigung
Sichere und qualitativ hochwertige Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln
Berufliche Unabhängigkeit der Apotheker
Vertriebsunternehmen von pharmazeutischen Produkten
Kommunale Apotheken

Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission, festzustellen, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen
aus den Art. 43 EG und 56 EG verstoßen hat,
–        indem sie eine Regelung in Kraft gelassen hat, die das Recht auf Betrieb einer privaten Einzelhandelsapotheke natürlichen
Personen mit einem Apothekerdiplom und Betriebsgesellschaften, die ausschließlich aus Gesellschaftern bestehen, die Apotheker
sind, vorbehält und
–        indem sie Rechtsvorschriften in Kraft gelassen hat, die es Unternehmen, die pharmazeutische Produkte vertreiben, unmöglich
machen, Beteiligungen an Gesellschaften zu erwerben, die kommunale Apotheken betreiben.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 22. Juni 2007 sind die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die
Französische Republik, die Republik Lettland und die Republik Österreich als Streithelfer im vorliegenden Verfahren zur Unterstützung
der Anträge der Italienischen Republik zugelassen worden.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
Der 26. Erwägungsgrund der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die
Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255, S. 22) lautet:
„Diese Richtlinie gewährleistet nicht die Koordinierung aller Bedingungen für die Aufnahme und die Ausübung der Tätigkeiten
des Apothekers. Insbesondere sollten die geografische Verteilung der Apotheken und das Abgabemonopol für Arzneimittel weiterhin
in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Diese Richtlinie berührt keine Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten,
die Gesellschaften die Ausübung bestimmter Tätigkeiten des Apothekers verbieten oder ihnen für die Ausübung solcher Tätigkeiten
bestimmte Auflagen machen.“
Dieser Erwägungsgrund übernimmt im Kern den zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 85/432/EWG des Rates vom 16. September 1985
zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten (ABl. L 253, S. 34) und
den zehnten. Erwägungsgrund der Richtlinie 85/433/EWG des Rates vom 16. September 1985 über die gegenseitige Anerkennung der
Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Apothekers und über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen
Ausübung des Niederlassungsrechts für bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten (ABl. L 253, S. 37); diese Richtlinien sind mit
Wirkung zum 20. Oktober 2007 aufgehoben und durch die Richtlinie 2005/36 ersetzt worden.

Nationales Recht
Das nationale Recht sieht für den Betrieb von Apotheken zwei Regelungen vor, nämlich die für private und die für kommunale
Apotheken.
Die Regelung für private Apotheken
Art. 4 des Gesetzes Nr. 362 vom 8. November 1991 über Vorschriften zur Neuordnung des Pharmaziesektors (im Folgenden: Gesetz
Nr. 362/1991) sieht für den Betrieb einer Apotheke eine Ausschreibung vor, die von den Regionen und Provinzen durchgeführt
wird und nur Bürgern der Mitgliedstaaten offensteht, die im Besitz ihrer staatsbürgerlichen Rechte sind und als Apotheker
bei der berufsständischen Vereinigung der Apotheker eingetragen sind.
Art. 7 des Gesetzes Nr. 362/1991 bestimmt:
„1.      Der Betrieb einer privaten Apotheke ist nach den geltenden Bestimmungen natürlichen Personen sowie Personengesellschaften
und Genossenschaften mit beschränkter Haftung vorbehalten.
2.      Ausschließlicher Zweck der in Abs. 1 genannten Gesellschaften ist der Betrieb einer Apotheke. Ihre Gesellschafter sind Apotheker,
die bei der berufsständischen Vereinigung der Apotheker eingetragen sind und die in Art. 12 des geänderten Gesetzes Nr. 475
vom 2. April 1968 (mit auf den pharmazeutischen Dienst anwendbaren Vorschriften [im Folgenden: Gesetz Nr. 475/1968]) genannten
Befähigungen besitzen.
3.      Mit der Führung der von der Gesellschaft betriebenen Apotheke wird einer der Gesellschafter betraut, der für die Apotheke
verantwortlich ist.
…
5.      Jede der in Abs. 1 genannten Gesellschaften kann nur eine Apotheke betreiben und eine entsprechende Genehmigung erhalten,
vorausgesetzt, dass sich die Apotheke in der Provinz befindet, in der die Gesellschaft ihren Sitz hat.
6.      Jeder Apotheker kann nur an einer der in Abs. 1 genannten Gesellschaften beteiligt sein.
7.      Der Betrieb von privaten Apotheken ist Apothekern vorbehalten, die bei der berufsständischen Vereinigung der Apotheker derjenigen
Provinz eingetragen sind, in der die Apotheke niedergelassen ist.
…
9.       Erfolgt der Erwerb einer Beteiligung an einer der in Abs. 1 genannten Gesellschaften durch Erbgang, muss der Rechtsnachfolger,
wenn die in Abs. 2 Satz 2 aufgeführten Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, den Anteil innerhalb von drei Jahren nach dem
Erwerb abgeben. Ist der Rechtsnachfolger der Ehepartner oder ein Erbe in gerader Linie bis zum zweiten Grad, verschiebt sich
diese Frist bis zur Vollendung des 30. Lebensjahres des Rechtsnachfolgers oder bis zum Ablauf von zehn Jahren, wenn dieser
später liegt, ab Erwerb der Beteiligung. Die genannte Frist von zehn Jahren gilt ausschließlich für den Fall, dass sich der
Rechtsnachfolger binnen eines Jahres ab Erwerb der Beteiligung als Student einer staatlichen Universität oder einer Universität,
die zur Verleihung eines Diploms mit Rechtswirkung befugt ist, bei einer pharmazeutischen Fakultät einschreibt. …
10.       Abs. 9 gilt auch für den Fall des Betriebs der privaten Apotheke durch die Rechtsnachfolger im Sinne von Art. 12 Abs. 12 des
Gesetzes [Nr. 475/1968] in seiner geänderten Fassung.
…“
Gemäß dieser letztgenannten Bestimmung können die Erben im Fall des Todes des Inhabers binnen eines Jahres die Rechte zum
Betrieb der Apotheke auf einen bei der berufsständischen Vereinigung der Apotheker eingetragenen Apotheker übertragen, der
bereits Inhaber einer Apotheke ist oder der auf der Grundlage eines vorhergehenden Auswahlverfahrens als geeignet angesehen
wird. Während dieses Zeitraums dürfen die Erben vorläufig den Betrieb der Apotheke unter der Verantwortung eines Leiters fortsetzen.
In Art. 8 des Gesetzes Nr. 362/1991 heißt es:
„1.      Eine Beteiligung am Kapital einer in Art. 7 genannten Gesellschaft … ist unvereinbar
a)       mit jeder anderen Tätigkeit im Bereich der Herstellung und des Vertriebs von Arzneimitteln sowie der Erteilung wissenschaftlicher
Auskünfte über diese;
…“
Art. 12 Abs. 8 des Gesetzes Nr. 475/1968 lautet:
„Eine Apotheke kann einem bei der berufsständischen Vereinigung der Apotheker eingetragenen Apotheker übertragen werden, der
die erforderlichen Befähigungen hat oder eine Berufserfahrung von mindestens zwei Jahren geltend machen kann, die die zuständige
Gesundheitsbehörde bescheinigt.“
Die Regelung für kommunale Apotheken
Im Rahmen der für die kommunalen Apotheken geltenden Regelung sind die Gemeinden Inhaber der Apotheken (im Folgenden: kommunale
Apotheken). Zur Führung diese Apotheken können die Gemeinden gemäß Art. 116 des Decreto legislativo Nr. 267 vom 18. August
2000 Aktiengesellschaften gründen, deren Gesellschafter nicht notwendigerweise Apotheker sind.
Insoweit sieht Art. 116 Abs. 1 des genannten Decreto vor:
„Die Gebietskörperschaften können, selbst unter Abweichung von spezifischen gesetzlichen Bestimmungen, zur Durchführung von
Diensten der Daseinsvorsorge und der für den ordnungsgemäßen Ablauf des Dienstes erforderlichen Arbeiten sowie zur Herstellung
der Infrastruktur und sonstiger Arbeiten im öffentlichen Interesse, die nach den geltenden nationalen und regionalen Rechtsvorschriften
nicht in die institutionelle Zuständigkeit anderer Körperschaften fallen, Aktiengesellschaften gründen, ohne dass die öffentliche
Hand an diesen mehrheitlich beteiligt sein muss. Die betreffenden Körperschaften sorgen für die Auswahl der privaten Gesellschafter
und die etwaige Vermarktung der Aktien im Wege des Ausschreibungsverfahrens. Der Gründungsakt der Gesellschaft muss die Verpflichtung
der öffentlichen Körperschaft vorsehen, einen oder mehrere Verwalter und Wirtschaftsprüfer zu bestellen.“
Mit Urteil vom 24. Juli 2003 hat die Corte costituzionale auf diese Gesellschaften das Verbot nach Art. 8 des Gesetzes Nr.
362/1991 erstreckt, gleichzeitig eine Vertriebstätigkeit auszuüben, von dem bis dahin nur Gesellschaften betroffen waren,
die private Apotheken betrieben.
Die gleichzeitige Ausübung der Tätigkeiten des Arzneimittelgroßhandels und des Verkaufs von Arzneimitteln im Einzelhandel
wurde außerdem mit Art. 100 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 219 vom 24. April 2006 zur Umsetzung der Richtlinie 2001/83/EG
(und der späteren Richtlinien, mit denen diese geändert wurde) zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel
sowie der Richtlinie 2003/94/EG (Supplemento ordinario zu GURI Nr. 142 vom 21. Juni 2006) für unvereinbar erklärt.
Das Decreto-legge Nr. 223 vom 4. Juli 2006
Die nationalen Vorschriften auf pharmazeutischem Gebiet wurden durch das Decreto-legge Nr. 223 vom 4. Juli 2006 mit Sofortmaßnahmen
für den wirtschaftlichen und sozialen Wiederaufschwung und zur Eindämmung und Begrenzung der öffentlichen Ausgaben sowie mit
Maßnahmen im Bereich der Steuereinnahmen und zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung (im Folgenden: Dekret Bersani) geändert.
Insbesondere wurden durch Art. 5 des Dekrets Bersani Art. 7 Abs. 5 bis 7 des Gesetzes Nr. 362/1991 und Art. 100 Abs. 2 des
Dekrets Nr. 219 vom 24. April 2006 aufgehoben und Art. 8 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes Nr. 362/1991 geändert, indem dort der
Ausdruck „Vertrieb“ gestrichen wurde.

Das Vorverfahren
Da die Kommission der Ansicht war, dass die italienische Regelung über den Betrieb von Apotheken mit den Art. 43 EG und 56
EG nicht vereinbar sei, leitete sie das in Art. 226 Abs. 1 EG vorgesehene Vertragsverletzungsverfahren ein. Gemäß dieser Bestimmung
übersandte die Kommission, nachdem sie am 21. März 2005 die Italienische Republik zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert
hatte, am 13. Dezember 2005 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, die erforderlichen
Maßnahmen zu ergreifen, um seinen Verpflichtungen aus dem EG‑Vertrag binnen zweier Monate ab Erhalt dieser Stellungnahme nachzukommen.
Da die Antwort der italienischen Behörden auf die genannte mit Gründen versehene Stellungnahme die Kommission nicht zufriedenstellte,
hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

Zur Zulässigkeit
Die Italienische Republik erhebt gegen die Klage der Kommission drei Unzulässigkeitseinreden.
Erstens sei nicht nur in der italienischen Rechtsordnung, sondern auch in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten vorgesehen, dass
die Inhaberschaft von Apotheken natürlichen Personen, die diplomierte Apotheker seien (im Folgenden: Apotheker), und solchen
Betriebsgesellschaften vorbehalten sei, die ausschließlich aus Gesellschaftern bestehen, die Apotheker seien. Somit müsse
der Standpunkt der Kommission einheitlich gegenüber den Rechtsvorschriften aller dieser Mitgliedstaaten festgelegt und es
dürften keine Unterschiede je nach Mitgliedstaat oder je nach Rechtsvorschriften gemacht werden.
Zweitens mache die Kommission hauptsächlich einen Verstoß gegen die Art. 43 EG und 56 EG geltend, sie berücksichtige aber
nicht die Richtlinien, mit denen die Niederlassungsfreiheit durchgeführt worden sei. Diese enthielten explizite Bestimmungen,
die die Zugangsbedingungen zum pharmazeutischen Sektor, die noch nicht harmonisiert seien, bestätigten, und legten die betreffende
Regelung in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Unter diesen Umständen müsse die Kommission den beanstandeten Verstoß gegen
das Gemeinschaftsrecht genauer und konkreter benennen, da die Italienische Republik bei der Regelung der Stellung der Apotheker
diese Richtlinien und den Vorbehalt der nationalen Zuständigkeit, den sie enthielten, richtig angewandt habe.
Drittens schaffe die mit dem Dekret Bersani eingeführte Änderung das Verbot für Vertriebsunternehmen ab, sich an Gesellschaften
zum Betrieb von Apotheken zu beteiligen. Dennoch sei die Kommission der Ansicht, dass ein derartiges Verbot von den italienischen
Gerichten noch angewandt werden könnte. Mithin liege die gerügte Vertragsverletzung nicht konkret und gegenwärtig vor, sondern
ergebe sich aus zukünftigen und hypothetischen Entscheidungen dieser Gerichte.
Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen.
Zur ersten Unzulässigkeitseinrede ist daran zu erinnern, dass es Sache der Kommission ist, im Rahmen der Erfüllung der ihr
durch Art. 211 EG übertragenen Aufgabe für die Anwendung der Bestimmungen des Vertrags Sorge zu tragen und zu prüfen, ob die
Mitgliedstaaten in Einklang mit diesen Bestimmungen vorgegangen sind. Ist sie der Ansicht, dass ein Mitgliedstaat gegen diese
Bestimmungen verstoßen hat, obliegt es ihr, zu beurteilen, ob ein Einschreiten gegen diesen Mitgliedstaat zweckmäßig ist,
die von ihm verletzten Bestimmungen zu benennen und den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens gegen
diesen Staat zu wählen, wobei die Erwägungen, die für diese Wahl bestimmend sind, die Zulässigkeit ihrer Klage nicht beeinflussen
können (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 18. Juni 1998, Kommission/Italien, C‑35/96, Slg. 1998, I‑3851, Randnr. 27, und vom
8. Dezember 2005, Kommission/Luxemburg, C‑33/04, Slg. 2005, I‑10629, Randnr. 66).
In Anbetracht dieses Ermessensspielraums steht es der Kommission frei, ein Vertragsverletzungsverfahren lediglich gegen bestimmte
der Mitgliedstaaten, die sich hinsichtlich der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts in einer vergleichbaren Lage befinden, einzuleiten.
Sie kann somit u. a. entscheiden, Vertragsverletzungsverfahren gegen andere Mitgliedstaaten zu einem späteren Zeitpunkt einzuleiten,
nachdem sie den Ausgang der ersten Verfahren kennt.
Zur zweiten und zur dritten Unzulässigkeitseinrede, die die Italienische Republik geltend gemacht hat, ist zum einen festzustellen,
dass die Kommission sowohl in ihrer Klageschrift als auch in ihrer Erwiderung die Art der gerügten Vertragsverletzung hinreichend
klar dargestellt hat. Zum anderen gehört die Frage, ob das Vorgehen des Mitgliedstaats nach den Art. 43 EG und 56 EG oder
anhand der Richtlinien, mit denen diese Artikel durchgeführt worden sind, zu beurteilen ist, zur Begründetheit der Klage.
Gleiches gilt für die Frage, ob die gerügte Vertragsverletzung zum für ihre Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt vorlag.
Somit ist die von der Kommission erhobene Klage für zulässig zu erklären.

Zur Begründetheit

Zur ersten Rüge
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Die Kommission trägt vor, dass die nationale Regelung dadurch gegen die Art. 43 EG und 56 EG verstoße, dass sie eine Regel
enthalte, die es natürlichen Personen ohne Apothekerdiplom und juristischen Personen, die nicht ausschließlich aus Gesellschaftern
bestünden, die Apotheker seien (im Folgenden: Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern), verwehre, eine Apotheke zu betreiben.
Diese Regel sei eine Beschränkung im Sinne der genannten Artikel und lasse sich nur durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses
und insbesondere durch Ziele des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung rechtfertigen.
Erstens jedoch sei die Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern nicht zur Gewährleistung der Erreichung eines derartigen
Ziels geeignet, da sie auf der irrigen Vermutung beruhe, dass ein eine Apotheke betreibender Apotheker weniger als ein Nichtapotheker
geneigt sei, zulasten des Allgemeininteresses sein persönliches Interesse in den Vordergrund zu stellen.
Zweitens gehe die genannte Regelung über das zur Erreichung des Ziels des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung Erforderliche
hinaus, da sich dieses Ziel durch andere Maßnahmen erreichen lasse, die die in den Art. 43 EG und 56 EG gewährleisteten Freiheiten
weniger beschränkten, wie etwa die Verpflichtung zur Anwesenheit eines Apothekers in der Apotheke, zum Abschluss einer Versicherung
oder ein System angemessener Kontrollen und wirksamer Maßregeln.
Die Italienische Republik, die von der Hellinischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, der Republik
Lettland und der Republik Österreich unterstützt wird, macht geltend, dass die nationale Regelung auf dem Gebiet des Betriebs
der Apotheken nicht gegen die Art. 43 EG und 56 EG verstoße.
Zunächst sei zu beachten, dass das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten die Regelungsbefugnis für den Apothekensektor mit
Ausnahme der Fragen belasse, die sich auf die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise
bezögen.
Sodann ließen sich die Beschränkungen, die sich aus der genannten Regelung ergäben, durch das Allgemeininteresse am Schutz
der Gesundheit der Bevölkerung rechtfertigen. Diese Regelung gelte ohne Diskriminierung und gewährleiste, dass die ordnungsgemäße
Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln Vorrang vor wirtschaftlichen Erwägungen habe. Denn nur dann, wenn die Betreiber
von Apotheken, die deren Führung beeinflussten, über Kenntnisse und eine vollständige spezifische Erfahrung verfügten, habe
bei der Führung der Apotheke das Interesse am Schutz der Gesundheit systematisch Vorrang vor wirtschaftlichen Zielen.
Die genannten Mitgliedstaaten machen schließlich geltend, dass andere, weniger einschneidende Maßnahmen die Ziele des Allgemeininteresses
nicht mit der gleichen Wirksamkeit erreichten wie die nationale Regelung.
Würdigung durch den Gerichtshof
–       Vorbemerkungen
Erstens geht sowohl aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs als auch aus Art. 152 EG Abs. 5 EG und dem 26. Erwägungsgrund
der Richtlinie 2005/36 hervor, dass das Gemeinschaftsrecht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihrer
Systeme der sozialen Sicherheit und insbesondere für den Erlass von Vorschriften zur Organisation von Diensten im Gesundheitswesen
wie der öffentlichen Apotheken unberührt lässt. Jedoch müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung dieser Zuständigkeit das
Gemeinschaftsrecht und insbesondere die Bestimmungen des Vertrags über die Verkehrsfreiheiten einschließlich der Niederlassungs-
und der Kapitalverkehrsfreiheit beachten. Diese Bestimmungen untersagen es den Mitgliedstaaten, ungerechtfertigte Beschränkungen
der Ausübung dieser Freiheiten im Bereich der Gesundheitsversorgung einzuführen oder beizubehalten (vgl. in diesem Sinne Urteile
vom 16. Mai 2006, Watts, C‑372/04, Slg. 2006, I‑4325, Randnrn. 92 und 146, und vom 10. März 2009, Hartlauer, C‑169/07, Slg.
2009, I‑0000, Randnr. 29).
Bei der Prüfung, ob das genannte Gebot beachtet worden ist, ist zu berücksichtigen, dass unter den vom Vertrag geschützten
Gütern und Interessen die Gesundheit und das Leben von Menschen den höchsten Rang einnehmen und dass es Sache der Mitgliedstaaten
ist, zu bestimmen, auf welchem Niveau sie den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten wollen und wie dieses Niveau
erreicht werden soll. Da sich dieses Niveau von einem Mitgliedstaat zum anderen unterscheiden kann, ist den Mitgliedstaaten
ein Wertungsspielraum zuzuerkennen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Dezember 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01,
Slg. 2003, I‑14887, Randnr. 103, vom 11. September 2008, Kommission/Deutschland, C‑141/07, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 51,
und Hartlauer, Randnr. 30).
Zweitens ist festzustellen, dass weder die Richtlinie 2005/36 noch eine andere Maßnahme zur Durchführung der im Vertrag gewährleisteten
Verkehrsfreiheiten Bedingungen für die Aufnahme der Tätigkeiten des Apothekers vorsieht, die den Kreis der Personen klarstellen
würden, die zum Betrieb einer Apotheke berechtigt sind. Folglich ist die nationale Regelung allein anhand der Bestimmungen
des Vertrags zu prüfen.
Drittens ist darauf hinzuweisen, dass sich die Regelung, die für Personen gilt, die mit dem Einzelhandelsvertrieb von Arzneimitteln
betraut sind, von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheidet. Während in manchen Mitgliedstaaten nur selbständige Apotheker
Inhaber und Betreiber von Apotheken sein können, lassen es andere Mitgliedstaaten zu, dass Personen, die keine selbständigen
Apotheker sind, Eigentümer einer Apotheke sind, wobei sie aber deren Führung angestellten Apothekern anvertrauen.
Da die Kommission der Italienischen Republik vorwirft, gleichzeitig gegen die Art. 43 EG und 56 EG verstoßen zu haben, ist,
viertens, zu prüfen, ob die betreffende nationale Regelung anhand der Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit oder derjenigen
über den freien Kapitalverkehr zu prüfen ist.
Hierbei ist daran zu erinnern, dass dann, wenn die untersuchte Regelung eine Beteiligung betrifft, die ihrem Inhaber einen
sicheren Einfluss auf die Beschlüsse der betreffenden Gesellschaft verleiht und es ihm ermöglicht, deren Tätigkeiten zu bestimmen,
die Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit anwendbar sind (Urteile des Gerichtshofs vom 13. April 2000, Baars, C‑251/98,
Slg. 2000, I‑2787, Randnrn. 21 und 22, und vom 21. November 2002, X und Y, C‑436/00, Slg. 2002, I‑10829, Randnrn. 37 und 66
bis 68). Wenn jedoch diese Regelung nicht nur für solche Beteiligungen gelten soll, die es ermöglichen, einen sicheren Einfluss
auf die Beschlüsse einer Gesellschaft auszuüben und deren Tätigkeiten zu bestimmen, ist sie sowohl in Bezug auf Art. 43 EG
als auch in Bezug auf Art. 56 EG zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 12. Dezember 2006, Test Claimants
in the FII Group Litigation, C‑446/04, Slg. 2006, I‑11753, Randnrn. 36 und 38, und vom 24. Mai 2007, Holböck, C‑157/05, Slg.
2007, I‑4051, Randnrn. 23 und 25).
Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in ihrer Klage auf zwei unterschiedliche Fallgestaltungen
abstellt, auf die die fragliche nationale Regelung Anwendung finden soll. Zum einen bezieht sich die Kommission darauf, dass
sich nach dieser Regelung Nichtapotheker nicht mit bedeutenden, ihnen einen sicheren Einfluss auf die Beschlussfassung verleihenden
Beteiligungen an Gesellschaften zum Betrieb von Apotheken beteiligen dürfen. Zum anderen betreffen die Rügen der Kommission
die Situation, dass diese Regelung Anleger anderer Mitgliedstaaten, die keine Apotheker sind, davon abhält, weniger bedeutende
Beteiligungen, die einen derartigen Einfluss nicht vermitteln, an diesen Gesellschaften zu erwerben.
Demnach ist die nationale Regelung sowohl anhand von Art. 43 EG als auch anhand von Art. 56 EG zu prüfen.
–       Zum Vorliegen von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Kapitalverkehrs
Nach ständiger Rechtsprechung steht Art. 43 EG jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen
der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, die aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit
durch die Gemeinschaftsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (vgl. insbesondere Urteile vom 31. März 1993,
Kraus, C‑19/92, Slg. 1993, I‑1663, Randnr. 32, und vom 14. Oktober 2004, Kommission/Niederlande, C‑299/02, Slg. 2004, I‑9761,
Randnr. 15).
Eine Beschränkung im Sinne von Art. 43 EG liegt insbesondere in einer Regelung, die die Niederlassung eines Wirtschaftsteilnehmers
eines anderen Mitgliedstaats im Aufnahmemitgliedstaat von der vorherigen Erteilung einer Erlaubnis abhängig macht und die
Ausübung einer selbständigen Tätigkeit bestimmten Wirtschaftsteilnehmern vorbehält, die zuvor festgelegten Anforderungen entsprechen,
deren Einhaltung Voraussetzung für die Erteilung dieser Erlaubnis ist. Eine derartige Regelung hält Wirtschaftsteilnehmer
anderer Mitgliedstaaten davon ab, im Aufnahmemitgliedstaat ihren Tätigkeiten mittels einer Betriebsstätte nachzugehen, oder
hindert sie sogar daran (vgl. in diesem Sinne Urteil Hartlauer, Randnrn. 34, 35 und 38).
Die Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern stellt eine derartige Beschränkung dar, weil sie den Betrieb von Apotheken
Apothekern vorbehält und die übrigen Wirtschaftsteilnehmer von der Aufnahme dieser selbständigen Tätigkeit im betreffenden
Mitgliedstaat ausschließt.
In Bezug auf Art. 56 EG ist daran zu erinnern, dass nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den Erwerb von Beteiligungen an
den betreffenden Unternehmen zu verhindern oder zu beschränken oder aber Anleger aus anderen Mitgliedstaaten davon abzuhalten,
in das Kapital dieser Unternehmen zu investieren, als Beschränkungen im Sinne von Art. 56 Abs. 1 EG einzustufen sind (vgl.
Urteile des Gerichtshofs vom 23. Oktober 2007, Kommission/Deutschland, C‑112/05, Slg. 2007, I‑8995, Randnr. 19, und vom 6.
Dezember 2007, Federconsumatori u. a., C‑463/04 und C‑464/04, Slg. 2007, I‑10419, Randnr. 21).
Im vorliegenden Fall sieht die nationale Regelung vor, dass nur Apotheker Gesellschafter von Gesellschaften zum Betrieb von
Apotheken sein können. Diese Regelung hindert somit Anleger aus anderen Mitgliedstaaten, die keine Apotheker sind, daran,
Beteiligungen an diesen Gesellschaften zu erwerben.
Folglich stellt diese Regelung Beschränkungen im Sinne der Art. 43 EG und 56 Abs. 1 EG auf.
–       Zur Rechtfertigung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Kapitalverkehrs
Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Kapitalverkehrs, die ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit
anwendbar sind, können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern sie geeignet sind, die Erreichung
des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich
ist (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 25. Januar 2007, Festersen, C‑370/05, Slg. 2007, I‑1129, Randnr. 26, und Hartlauer,
Randnr. 44).
Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass die nationale Regelung ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit
Anwendung findet.
Zweitens gehört der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Beschränkungen
der vom Vertrag gewährleisteten Verkehrsfreiheiten wie der Niederlassungsfreiheit (vgl. u. a. Urteil Hartlauer, Randnr. 46)
und des freien Kapitalverkehrs rechtfertigen können.
Im Einzelnen lassen sich Beschränkungen der genannten Verkehrsfreiheiten mit dem Ziel rechtfertigen, eine sichere und qualitativ
hochwertige Arzneimittelversorgung der Bevölkerung sicherzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteile Deutscher Apothekerverband,
Randnr. 106, und vom 11. September 2008, Kommission/Deutschland, Randnr. 47).
Drittens ist zu prüfen, ob die Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern zur Erreichung eines derartigen Ziels geeignet ist.
Hierbei muss der Mitgliedstaat, wenn eine Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens oder der Bedeutung der Gefahren für die
menschliche Gesundheit bleibt, Schutzmaßnahmen treffen können, ohne warten zu müssen, bis der Beweis für das tatsächliche
Bestehen dieser Gefahren vollständig erbracht ist. Außerdem kann der Mitgliedstaat diejenigen Maßnahmen treffen, die eine
Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung, wozu im Einzelnen eine Gefahr für die sichere und qualitativ hochwertige Arzneimittelversorgung
der Bevölkerung gehört, weitestmöglich verringern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Juni 2007, Rosengren u. a., C‑170/04,
Slg. 2007, I‑4071, Randnr. 49).
In diesem Zusammenhang ist der ganz besondere Charakter der Arzneimittel zu betonen, deren therapeutische Wirkungen sie substanziell
von den übrigen Waren unterscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. März 1991, Delattre, C‑369/88, Slg. 1991, I‑1487,
Randnr. 54).
Aufgrund dieser therapeutischen Wirkungen können Arzneimittel, wenn sie ohne Not oder falsch eingenommen werden, der Gesundheit
schweren Schaden zufügen, ohne dass der Patient sich dessen bei ihrer Verabreichung bewusst sein kann.
Eine übermäßige Einnahme oder falsche Verwendung von Arzneimitteln führt außerdem zu einer Verschwendung finanzieller Mittel,
die umso schädlicher ist, als der Pharmabereich erhebliche Kosten verursacht und wachsenden Bedürfnissen entsprechen muss,
während die finanziellen Mittel, die für die Gesundheitspflege bereitgestellt werden können, unabhängig von der Art und Weise
der Finanzierung nicht unbegrenzt sind (vgl. entsprechend für die Krankenhausversorgung Urteile vom 13. Mai 2003, Müller-Fauré
und van Riet, C‑385/99, Slg. 2003, I‑4509, Randnr. 80, sowie Watts, Randnr. 109). Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass zwischen
diesen finanziellen Mitteln und den Gewinnen von auf dem Pharmasektor tätigen Wirtschaftsteilnehmern eine unmittelbare Beziehung
besteht, denn in den meisten Mitgliedstaaten wird die Verschreibung von Arzneimitteln von den betreffenden Krankenversicherungsträgern
erstattet.
In Anbetracht dieser Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung und das finanzielle Gleichgewicht der Sozialversicherungssysteme
können die Mitgliedstaaten die mit dem Einzelhandelsvertrieb der Arzneimittel betrauten Personen, u. a. was die Modalitäten
ihrer Vermarktung und das Gewinnstreben anbelangt, strengen Anforderungen unterwerfen. Insbesondere können sie den Verkauf
von Arzneimitteln im Einzelhandel grundsätzlich Apothekern vorbehalten wegen der Garantien, die diese bieten müssen, und der
Informationen, die sie den Verbrauchern geben können müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil Delattre, Randnr. 56).
Da die Mitgliedstaaten befugt sind, über das Niveau des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung zu entscheiden, ist insoweit
anzuerkennen, dass sie verlangen können, dass die Arzneimittel von Apothekern vertrieben werden, die über tatsächliche berufliche
Unabhängigkeit verfügen. Sie können auch Maßnahmen treffen, die geeignet sind, eine Gefahr der Beeinträchtigung dieser Unabhängigkeit
zu beseitigen oder zu verringern, da eine derartige Beeinträchtigung geeignet wäre, sich auf das Niveau der Sicherheit und
der Qualität der Arzneimittelversorgung der Bevölkerung auszuwirken.
In diesem Zusammenhang sind drei Kategorien möglicher Betreiber einer Apotheke zu unterscheiden, nämlich die der natürlichen
Personen, die Apotheker sind, die der auf dem Sektor der pharmazeutischen Produkte als Hersteller oder Großhändler tätigen
Personen und die der Personen, die weder Apotheker sind noch einer Tätigkeit in dem genannten Sektor nachgehen.
Für den Betreiber, der Apotheker ist, lässt sich nicht leugnen, dass er ebenso wie andere Personen das Ziel verfolgt, Gewinne
zu erwirtschaften. Als Berufsapotheker ist bei ihm aber davon auszugehen, dass er die Apotheke nicht nur aus rein wirtschaftlichen
Zwecken betreibt, sondern auch unter einem beruflich-fachlichen Blickwinkel. Sein privates Interesse an Gewinnerzielung wird
somit durch seine Ausbildung, seine berufliche Erfahrung und die ihm obliegende Verantwortung gezügelt, da ein etwaiger Verstoß
gegen Rechtsvorschriften oder berufsrechtliche Regeln nicht nur den Wert seiner Investition, sondern auch seine eigene berufliche
Existenz erschüttert.
Nichtapotheker unterscheiden sich von Apothekern dadurch, dass sie definitionsgemäß keine derjenigen der Apotheker entsprechende
Ausbildung, Erfahrung und Verantwortung haben. Demnach ist festzustellen, dass sie nicht die gleichen Garantien wie Apotheker
bieten.
Folglich kann ein Mitgliedstaat im Rahmen seines in Randnr. 36 des vorliegenden Urteils erwähnten Wertungsspielraums der Ansicht
sein, dass der Betrieb einer Apotheke durch einen Nichtapotheker im Unterschied zu einer von einem Apotheker betriebenen Apotheke
eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung, insbesondere für die Sicherheit und Qualität des Einzelhandelsvertriebs der
Arzneimittel, darstellen kann, weil das Gewinnstreben im Rahmen eines derartigen Betriebs nicht mit mäßigenden Faktoren wie
den in Randnr. 61 des vorliegenden Urteils angeführten einhergeht, die die Tätigkeit der Apotheker kennzeichnen (vgl. entsprechend
für Leistungen der Sozialhilfe Urteil vom 17. Juni 1997, Sodemare u. a., C‑70/95, Slg. 1997, I‑3395, Randnr. 32).
Es ist somit einem Mitgliedstaat insbesondere unbenommen, im Rahmen des genannten Wertungsspielraums zu beurteilen, ob eine
derartige Gefahr bei Herstellern und Großhändlern pharmazeutischer Produkte deshalb vorliegt, weil sie die Unabhängigkeit
der angestellten Apotheker dadurch beeinträchtigen könnten, dass sie diese zu einer Förderung derjenigen Arzneimittel anhalten,
die sie selbst herstellen oder vertreiben. Ein Mitgliedstaat darf außerdem beurteilen, ob die Gefahr besteht, dass Betreiber,
die keine Apotheker sind, die Unabhängigkeit der angestellten Apotheker dadurch beeinträchtigen, dass sie diese dazu anhalten,
Arzneimittel zu verkaufen, deren Bevorratung nicht mehr einträglich ist, oder dass diese Betreiber Betriebskostenkürzungen
vornehmen, die geeignet wären, die Modalitäten des Einzelhandelsvertriebs der Arzneimittel zu beeinträchtigen.
Hilfsweise trägt die Kommission vor, dass sich die Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern im vorliegenden Fall nicht mit
dem Allgemeininteresse rechtfertigen lasse, da dieses Ziel nicht in kohärenter Weise verfolgt werde.
Hierzu geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Erreichung
des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer
Weise zu erreichen (vgl. Urteile vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, Slg. 2007, I‑1891, Randnrn.
53 und 58, vom 17. Juli 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnrn. 39 und 40, und Hartlauer, Randnr.
55).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die nationale Regelung den Betrieb von Apotheken durch Nichtapotheker
nicht absolut ausschließt.
Art. 7 Abs. 9 und 10 des Gesetzes Nr. 362/1991 sieht als Ausnahme nämlich vor, dass die Erben eines Apothekers, die selbst
keine Apotheker sind, eine ererbte Apotheke je nach persönlicher Situation ein Jahr, drei Jahre oder zehn Jahre lang betreiben
dürfen.
Die Kommission hat jedoch nicht dargetan, dass diese Ausnahme der nationalen Regelung die Kohärenz nehme.
Diese Ausnahme erweist sich zunächst im Hinblick auf den Schutz der legitimen Rechte und Vermögensinteressen der Familienmitglieder
des verstorbenen Apothekers als gerechtfertigt. Insoweit ist festzustellen, dass die Mitgliedstaaten der Ansicht sein können,
dass die Interessen der Erben eines Apothekers nicht geeignet sind, die Anforderungen und Garantien in Frage zu stellen, die
sich aus ihren jeweiligen Rechtsordnungen ergeben und denen die Betreiber, die Apotheker sind, entsprechen müssen. In diesem
Zusammenhang ist insbesondere der Umstand zu berücksichtigen, dass die ererbte Apotheke während der gesamten Übergangszeit
unter der Verantwortung eines diplomierten Apothekers betrieben werden muss. Folglich lassen sich die Erben in diesem konkreten
Zusammenhang anderen Betreibern, die keine Apotheker sind, nicht gleichstellen.
Außerdem ist festzustellen, dass die genannte Ausnahme nur befristete Auswirkungen hat. Denn im Allgemeinen müssen die Erben
die Rechte zum Betrieb der Apotheke schon binnen eines Jahres auf einen Apotheker übertragen. Lediglich dann, wenn es sich
um eine Beteiligung an einer Gesellschaft handelt, die aus Apothekern besteht, die eine Apotheke betreiben, verfügen die Rechtsnachfolger
für die Abtretung dieser Beteiligung über eine längere Frist, nämlich drei Jahre ab Beteiligungserwerb.
Diese Ausnahmen zielen somit darauf ab, es den Rechtsnachfolgern zu ermöglichen, die Apotheke innerhalb einer Frist, die sich
nicht als unvernünftig erweist, einem Apotheker zu übertragen.
Schließlich ist festzustellen, dass, obwohl Art. 7 Abs. 9 und 10 des Gesetzes Nr. 362/1991 bestimmten Erben für die Veräußerung
der Apotheke eine Frist von zehn Jahren einräumt, die sich als unvernünftig erweisen könnte, diese Vorschrift in Anbetracht
ihres besonders engen Anwendungsbereichs, der sich auf den Fall beschränkt, in dem der Rechtsnachfolger der Ehepartner oder
ein Erbe des verstorbenen Apothekers in gerader Linie bis zum zweiten Grad ist, sowie darauf, dass sich dieser Rechtsnachfolger
binnen eines Jahres ab Erwerb der Apotheke als Student einer pharmazeutischen Fakultät einschreibt, für den Schluss auf eine
Inkohärenz der betreffenden nationalen Regelung nicht ausreicht.
Die Kommission hat ebenso wenig dargetan, dass die nationale Regelung deshalb inkohärent sei, weil sie bestimmten Nichtapothekern
insofern den Betrieb kommunaler Apotheken erlaube, als sie die Möglichkeit vorsehe, dass Gemeinden zur Führung dieser Apotheken
Aktiengesellschaften gründen könnten, deren Gesellschafter nicht notwendigerweise Apotheker seien.
Zunächst enthält die Akte nichts, was die Behauptung erlauben würde, dass für die Gemeinden, die die Stellung von Trägern
hoheitlicher Gewalt haben, die Gefahr bestünde, dass sie sich durch ein eigenes geschäftliches Ziel leiten ließen und die
kommunalen Apotheken zulasten der Erfordernisse der Gesundheit der Bevölkerung betrieben.
Sodann hat die Kommission die dem Gerichtshof von der Italienischen Republik vorgelegten Angaben nicht bestritten, mit denen
dargetan werden soll, dass die Gemeinden weitreichende Kontrollbefugnisse über die mit der Führung der kommunalen Apotheken
betrauten Gesellschaften haben und dass diese Befugnisse es ihnen erlauben, die Verfolgung des Allgemeininteresses zu wahren.
Nach diesen Angaben bleibt die betreffende Gemeinde Inhaber dieser Apotheken, legt die konkreten Modalitäten der Leitung des
pharmazeutischen Dienstes in diesen fest und führt eine Ausschreibung zur Auswahl des Gesellschafters der Gesellschaft durch,
die mit der Führung der Apotheke betraut ist, wobei die Bestimmungen, die die Beachtung der genannten Modalitäten sicherstellen
sollen, sowohl in der Ausschreibung als auch in den Verträgen enthalten sind, die die Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinde
und der betreffenden Gesellschaft regeln.
Außerdem geht aus den unbestrittenen Angaben der Italienischen Republik hervor, dass die Gemeinde dafür zuständig bleibt,
einen oder mehrere Verwalter und Wirtschaftsprüfer der mit der Führung der Apotheke betrauten Gesellschaft zu bestimmen, und
dass sie somit an der Ausarbeitung der Beschlüsse und der internen Kontrolle von deren Aktivitäten teilnimmt. Die so benannten
Personen haben die Befugnis, dafür zu sorgen, dass die kommunale Apotheke systematisch das Allgemeininteresse verfolgt, und
zu verhindern, dass die berufliche Unabhängigkeit der angestellten Apotheker gefährdet wird.
Schließlich bleibt es nach diesen Angaben der betreffenden Gemeinde unbenommen, die Rechtsbeziehungen mit der mit der Führung
der kommunalen Apotheken betrauten Gesellschaft zu wechseln, abzuändern oder abzubrechen, um eine Geschäftspolitik durchzuführen,
mit der das öffentliche Interesse bestmöglich verfolgt wird.
Folglich kann die nationale Regelung betreffend die kommunalen Apotheken in Ermangelung hinreichender Beweise der Kommission
nicht als inkohärent angesehen werden.
Nach alledem ist festzustellen, dass die Regelung, gegen die sich der Vorwurf der Vertragsverletzung richtet, geeignet ist,
die Erreichung des Ziels zu gewährleisten, eine sichere und qualitativ hochwertige Arzneimittelversorgung der Bevölkerung
und somit den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung sicherzustellen.
Viertens ist zu prüfen, ob die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Kapitalverkehrs nicht über dasjenige
hinausgehen, was zur Erreichung des genannten Ziels erforderlich ist, ob es also keine die von den Art. 43 EG und 56 EG garantierten
Freiheiten weniger beschränkenden Maßnahmen gibt, die es erlauben würden, dieses Ziel ebenso wirksam zu erreichen.
Hierzu trägt die Kommission vor, dass sich das genannte Ziel durch andere, weniger beschränkende Maßnahmen erreichen lasse,
wie etwa die Verpflichtung zur Anwesenheit eines Apothekers in der Apotheke, zum Abschluss einer Versicherung oder ein System
angemessener Kontrollen und wirksamer Maßregeln.
Jedoch kann im Hinblick auf den den Mitgliedstaaten überlassenen Wertungsspielraum, auf den in Randnr. 36 des vorliegenden
Urteils hingewiesen worden ist, ein Mitgliedstaat der Ansicht sein, dass die Gefahr besteht, dass in der Praxis gegen die
Rechtsvorschriften zur Sicherstellung der beruflichen Unabhängigkeit der Apotheker verstoßen wird, weil das Interesse eines
Nichtapothekers an der Erzielung von Gewinnen nicht entsprechend dem der selbständigen Apotheker gemäßigt würde und die Unterstellung
von Apothekern als Angestellte unter einen Betreiber es für sie schwierig machen könnte, sich den von diesem Betreiber erteilten
Anweisungen zu widersetzen.
Abgesehen von allgemeinen Erwägungen hat die Kommission nichts vorgetragen, woraus sich ergeben könnte, welches konkrete System
geeignet wäre, ebenso wirksam wie die Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern zu gewährleisten, dass trotz der in der vorstehenden
Randnummer des vorliegenden Urteils angeführten Erwägungen in der Praxis nicht gegen die genannten Rechtsvorschriften verstoßen
würde.
Außerdem lassen sich entgegen dem Vorbringen der Kommission die Gefahren für die Unabhängigkeit des Apothekerberufs auch nicht
ebenso wirksam dadurch ausräumen, dass eine Pflicht zum Abschluss einer Versicherung wie der zivilen Haftpflichtversicherung
auferlegt wird. Eine solche Maßnahme würde zwar dem Patienten erlauben, für einen etwa erlittenen Schaden einen finanziellen
Ausgleich zu erhalten, doch würde sie im Nachhinein greifen und wäre weniger wirksam als die genannte Regel, da sie in keiner
Weise den betreffenden Betreiber davon abhalten würde, auf die angestellten Apotheker Einfluss auszuüben.
Demnach ist nicht erwiesen, dass eine andere Maßnahme, die die von den Art. 43 EG und 56 EG garantierten Freiheiten weniger
beschränkt als die Regel des Ausschlusses von Nichtapothekern, es erlauben würde, ebenso wirksam das sich aus der Anwendung
dieser Regel ergebende Niveau der Sicherheit und Qualität der Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln sicherzustellen.
Folglich erweist sich die nationale Regelung als geeignet, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und
geht nicht über dasjenige hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Die aus dieser Regelung folgenden Beschränkungen
lassen sich daher durch dieses Ziel rechtfertigen.
Dieses Ergebnis wird durch das Urteil vom 21. April 2005, Kommission/Griechenland (C‑140/03, Slg. 2005, I‑3177), auf das sich
die Kommission beruft, nicht in Frage gestellt, in dem der Gerichtshof für Recht erkannt hat, dass die Hellenische Republik
dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 EG und 48 EG verstoßen hat, dass sie nationale Bestimmungen erlassen und
aufrechterhalten hat, die die Möglichkeit, dass eine juristische Person ein Optikergeschäft eröffnet, u. a. von der Voraussetzung
abhängig machen, dass die Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb des Geschäfts auf den Namen eines anerkannten Optikers
als natürlicher Person ausgestellt wird und dass die Person, die die Erlaubnis für den Betrieb des Geschäfts besitzt, mit
mindestens 50 % am Gesellschaftskapital sowie an den Gewinnen und Verlusten der Gesellschaft beteiligt ist.
In Anbetracht des besonderen Charakters der Arzneimittel und ihres Marktes und beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts
lassen sich die Feststellungen des Gerichtshofs im Urteil Kommission/Griechenland nicht auf den Bereich des Einzelhandelsvertriebs
von Arzneimitteln übertragen. Denn im Unterschied zu Optikerprodukten können aus therapeutischen Gründen verschriebene oder
verwendete Arzneimittel sich trotz allem, ohne dass der Patient sich dessen bei ihrer Verabreichung bewusst sein kann, als
für die Gesundheit sehr schädlich erweisen, wenn sie ohne Not oder falsch eingenommen werden. Zudem führt ein medizinisch
nicht gerechtfertigter Verkauf von Arzneimitteln zu einer ungleich größeren Verschwendung öffentlicher Finanzmittel als der
nicht gerechtfertigte Verkauf von Optikerprodukten.
Nach alledem ist die erste Rüge als unbegründet zurückzuweisen.

Zur zweiten Rüge
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Im Rahmen der zweiten Rüge trägt die Kommission vor, dass die Regelung für kommunale Apotheken den Art. 43 EG und 56 EG widerspreche.
Denn einerseits gestatte zwar diese Regelung Nichtapothekern, unter bestimmten Voraussetzungen kommunale Apotheken zu betreiben,
indem sie die Möglichkeit vorsehe, dass Aktiengesellschaften, deren Gesellschafter nicht notwendig Apotheker seien, zu deren
Führung gegründet würden. Allerdings hindere die nationale Regelung andererseits die Vertriebsunternehmen pharmazeutischer
Produkte daran, sich an diesen Gesellschaften zu beteiligen; eine derartige Beschränkung lasse sich keineswegs durch die mit
dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zusammenhängenden Ziele rechtfertigen.
Erstens sei nämlich eine derartige Regelung nicht geeignet, diese Ziele zu erreichen. Zum einen beruhe sie auf der irrigen
Vermutung, dass ein Vertriebsunternehmen beim Betrieb einer kommunalen Apotheke eher als nicht im Sektor des Arzneimittelvertriebs
tätige Personen geneigt sei, zulasten des Allgemeininteresses sein eigenes Interesse in den Vordergrund zu stellen.
Zum anderen sei die genannte Regel nicht kohärent, da sie Ausnahmen von beträchtlicher Reichweite gestatte. Insbesondere könne
eine Person Gesellschafter eines Vertriebsunternehmens werden und trotzdem eine kommunale Apotheke betreiben, vorausgesetzt,
sie habe in diesem Unternehmen keine entscheidende und kontrollierende Stellung.
Zweitens sei das Verbot für Vertriebsunternehmen, sich an kommunalen Apotheken zu beteiligen, nicht erforderlich, weil sich
das angeführte Ziel sich mit anderen, weniger beschränkenden Maßnahmen, wie etwa der Verpflichtung zur Anwesenheit eines Apothekers
in der Apotheke, der Verpflichtung zum Abschluss einer Versicherung oder einem System angemessener Kontrollen und wirksamer
Maßregeln, erreichen lasse.
Demgegenüber macht die Italienische Republik geltend, die zweite Rüge sei unbegründet, da das Dekret Bersani das Verbot für
Vertriebsunternehmen, sich an kommunalen Apotheken zu beteiligen, abgeschafft habe.
Ein derartiges Verbot laufe jedenfalls Art. 43 EG nicht zuwider, denn es lasse sich durch das Allgemeininteresse am Schutz
der Gesundheit der Bevölkerung rechtfertigen. Das Verbot gelte unterschiedslos und ziele darauf ab, Vertriebsunternehmen daran
zu hindern, mittels kommunaler Apotheken die Arzneimittel zu fördern, die sie vermarkteten. Andere weniger einschneidende
Maßnahmen erreichten dieses Ziel des Allgemeininteresses nicht mit der gleichen Wirksamkeit.
Würdigung durch den Gerichtshof
Was zunächst das aus dem Erlass des Dekrets Bersani abgeleitete Vorbringen der Italienischen Republik betrifft, ist daran
zu erinnern, dass nach gefestigter Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist,
in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde,
und dass später eingetretene Änderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (vgl. u. a. Urteile des Gerichtshofs
vom 30. Januar 2002, Kommission/Griechenland, C‑103/00, Slg. 2002, I‑1147, Randnr. 23, und vom 17. Januar 2008, Kommission/Deutschland,
C‑152/05, Slg. 2008, I‑39, Randnr. 15).
Im vorliegenden Fall steht fest, dass die nationale Regelung zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme
gesetzten Frist Vertriebsunternehmen nicht gestattete, sich an mit dem Betrieb kommunaler Apotheken betrauten Gesellschaften
zu beteiligen, da das Dekret Bersani erst nach diesem Zeitpunkt erlassen wurde.
Sodann ist festzustellen, dass die nationale Regelung nach Maßgabe der in den Randnrn. 43 und 46 des vorliegenden Urteils
angeführten Rechtsprechung zu Beschränkungen im Sinne der Art. 43 EG und 56 EG führt. Denn sie verhindert, dass bestimmte
Wirtschaftsteilnehmer, nämlich diejenigen, die pharmazeutische Produkte vertreiben, gleichzeitig einer Tätigkeit in kommunalen
Apotheken nachgehen. Außerdem hält eine derartige Regelung Anleger aus anderen Mitgliedstaaten als der Italienischen Republik,
die Vertriebsunternehmen sind, davon ab, Beteiligungen an bestimmten Gesellschaften, nämlich solchen, die mit dem Betrieb
kommunaler Apotheken betraut sind, zu erwerben.
In Bezug auf eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkungen ist vorab festzustellen, dass die nationale Regelung ohne Diskriminierung
aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist und das Ziel verfolgt, eine sichere und qualitativ hochwertige Arzneimittelversorgung
der Bevölkerung sicherzustellen.
Außerdem ist diese Regelung geeignet, die Erreichung dieses Ziels zu gewährleisten. Erstens kann ein Mitgliedstaat, wie aus
den Randnrn. 62 bis 64 des vorliegenden Urteils hervorgeht, der Ansicht sein, dass Vertriebsunternehmen einen gewissen Druck
auf angestellte Apotheker mit dem Ziel ausüben können, dem Interesse der Gewinnerzielung Vorrang einzuräumen.
Zweitens kann der betreffende Mitgliedstaat unter Berücksichtigung der in denselben Randnummern des vorliegenden Urteils angestellten
Erwägungen im Rahmen seines Wertungsspielraums der Ansicht sein, dass die Kontrollbefugnisse der Gemeinden über die mit der
Führung der kommunalen Apotheken betrauten Gesellschaften nicht angemessen sind, um der Einflussnahme von Vertriebsunternehmen
auf die angestellten Apotheker vorzubeugen.
Drittens ist festzustellen, dass die Kommission keine konkreten und genauen Angaben gemacht hat, auf deren Grundlage der Gerichtshof
zu dem Ergebnis kommen könnte, dass die betreffende Regelung in Anbetracht anderer nationaler Regelungen wie derjenigen inkohärent
ist, nach der eine Person Gesellschafter eines Vertriebsunternehmens und einer mit dem Betrieb einer kommunalen Apotheke betrauten
Gesellschaft werden darf, vorausgesetzt, sie hat in diesem erstgenannten Unternehmen keine entscheidende und kontrollierende
Stellung.
Was schließlich die Erforderlichkeit der nationalen Regelung anbelangt, ist festzustellen, dass ein Mitgliedstaat, wie in
den Randnrn. 84 bis 86 des vorliegenden Urteils ausgeführt, der Ansicht sein darf, dass die Gefahr besteht, dass in der Praxis
gegen die Rechtsvorschriften zum Schutz der beruflichen Unabhängigkeit der Apotheker verstoßen werden kann oder dass diese
umgangen werden können. Außerdem lassen sich die Gefahren für die Sicherheit und die Qualität der Versorgung der Bevölkerung
mit Arzneimitteln nicht mit der gleichen Wirksamkeit durch eine Verpflichtung zum Ausschluss einer Versicherung ausräumen,
denn ein derartiges Mittel würde den Betreiber nicht zwangsläufig davon abhalten, Einfluss auf die angestellten Apotheker
zu nehmen.
Folglich ist auch die zweite Rüge der Klage als unbegründet zurückzuweisen.
Da keiner der Klagegründe, auf die die Kommission ihre Klage gestützt hat, begründet ist, ist die Klage insgesamt abzuweisen.

Kosten
Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. In der
vorliegenden Rechtssache hat die Italienische Republik beantragt, die Klage der Kommission für unzulässig oder unbegründet
zu erklären „mit den sich folgerichtig daraus ergebenden Anordnungen“. Dieser Antrag kann nicht als Antrag auf Verurteilung
der Klägerin zur Tragung der Kosten verstanden werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 31. März 1992, Burban/Parlament, C‑255/90 P,
Slg. 1992, I‑2253, Randnr. 26). Folglich ist zu entscheiden, dass die Kommission und die Italienische Republik ihre eigenen
Kosten tragen.
Nach Art. 69 § 4 dieser Verfahrensordnung tragen die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik,
die Republik Lettland und die Republik Österreich als Streithelfer ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Italienische Republik, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien,
die Französische Republik, die Republik Lettland und die Republik Österreich tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Italienisch.