CELEX: 61994TJ0073
Acção de indemnização
Responsabilidade extracontratual
Leite
Imposição suplementar
Quantidade de referência
Produtor que subscreveu um compromisso de não comercialização
Não retomada voluntária da produção no termo do compromisso
Retirada da quantidade de referência provisória

Fundamentação jurídica do acórdão
Quadro regulamentar
1 Em 1977, confrontado com um excedente de produção de leite na Comunidade, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1078/77, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143). Este regulamento oferecia aos produtores a possibilidade de subscreverem um compromisso de não comercialização de leite, ou de reconversão dos efectivos leiteiros, durante um período de cinco anos, em contrapartida do pagamento de um prémio.
2 Apesar da subscrição desses compromissos por numerosos produtores, a situação de produção excessiva persistia em 1983. O Conselho adoptou, por isso, o Regulamento (CEE) n.° 856/84, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146). O novo artigo 5.° -C deste último diploma institui uma «imposição suplementar» sobre as quantidades de leite entregues pelos produtores que ultrapassem uma «quantidade de referência».
3 O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° -C do Regulamento n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), fixou a quantidade de referência para cada produtor, com base na produção entregue durante um ano de referência, a saber, o ano civil de 1981, sem prejuízo da possibilidade, para os Estados-Membros, de escolherem o ano civil de 1982 ou o ano civil de 1983. O Reino dos Países Baixos escolheu este último ano como ano de referência.
4 Os compromissos de não comercialização subscritos por certos produtores no quadro do Regulamento n.° 1078/77 cobriam os anos de referência escolhidos. Não tendo produzido leite durante estes anos, não lhes pôde ser atribuída uma quantidade de referência, nem, consequentemente, puderam comercializar qualquer quantidade de leite isenta da imposição suplementar.
5 Por acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder (120/86, Colect., p. 2321, a seguir «acórdão Mulder I») e von Deetzen (170/86, Colect., p. 2355), o Tribunal de Justiça declarou inválido, por violação do princípio da confiança legítima, o Regulamento n.° 857/84, na versão completada pelo Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° -C do Regulamento n.° 804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208).
6 Em cumprimento destes acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 764/89, de 20 de Março de 1989, que altera o Regulamento n.° 857/84 (JO L 84, p. 2). Por aplicação deste regulamento modificativo, os produtores que tinham subscrito compromissos de não comercialização receberam uma quantidade de referência dita «específica» (também chamada «quota»).
7 A atribuição desta quantidade de referência específica estava sujeita a várias condições. Algumas dessas condições, que diziam respeito, nomeadamente, ao momento em que expirava o compromisso de não comercialização, foram declaradas inválidas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl (C-189/89, Colect., p. I-4539) e Pastätter (C-217/89, Colect., p. I-4585).
8 Na sequência destes acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1639/91, de 13 de Junho de 1991, que altera o Regulamento n.° 857/84 (JO L 150, p. 35), que, suprimindo as condições declaradas inválidas, permitiu a atribuição aos produtores em questão de uma quantidade de referência específica.
9 No acórdão de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão (C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061, a seguir «acórdão Mulder II»), o Tribunal de Justiça declarou a Comunidade responsável pelos danos causados a determinados produtores de leite que haviam sido impedidos de comercializar leite em consequência da aplicação do Regulamento n.° 857/84, por terem subscrito compromissos em aplicação do Regulamento n.° 1078/77.
10 No seguimento deste acórdão, o Conselho e a Comissão publicaram, em 5 de Agosto de 1992, a comunicação 92/C 198/04 (JO C 198, p. 4). Nesta comunicação, as instituições, depois de terem lembrado as implicações do acórdão Mulder II, e com o objectivo de dar pleno efeito a este, afirmaram a sua intenção de adoptar as modalidades práticas de indemnização dos produtores interessados.
11 Até à adopção destas modalidades, as instituições comprometeram-se a renunciar, relativamente a qualquer produtor que tivesse direito a uma indemnização, a invocar a prescrição a que se refere o artigo 43.° do Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça. No entanto, o compromisso estava sujeito à condição de que o direito à indemnização não estivesse ainda prescrito à data da publicação da comunicação ou à data em que o produtor se tivesse dirigido a uma das instituições.
12 Em seguida, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 2187/93, de 22 de Julho de 1993, que prevê uma indemnização a favor de determinados produtores de leite ou de produtos lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a sua actividade (JO L 196, p. 6). Este regulamento prevê, em benefício dos produtores que obtiveram uma quantidade de referência definitiva, a concessão de uma indemnização, calculada em termos fixos, dos prejuízos sofridos no quadro da aplicação da regulamentação visada pelo acórdão Mulder II.
13 No acórdão de 27 de Janeiro de 2000, Mulder e o./Conselho e Comissão (C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-203), o Tribunal de Justiça decidiu do montante das indemnizações pedidas pelos demandantes.
Factos na origem do litígio
14 O demandante é um produtor de leite nos Países Baixos que subscreveu, no âmbito do Regulamento n.° 1078/77, um compromisso de não comercialização que cessou em 23 de Dezembro de 1983. Depois do termo do seu compromisso, continuou a criação de bovinos de engorda que tinha iniciado no decurso deste compromisso.
15 Depois da adopção do Regulamento n.° 1639/91, o demandante solicitou a concessão de uma quantidade de referência provisória, que lhe foi concedida por decisão de 25 de Novembro de 1991.
16 O Algemene Inspectiedienst efectuou um controlo para verificar as modalidades da retomada da produção de leite pelo demandante. Na sequência do relatório daquele serviço, a autoridade competente neerlandesa retirou, por decisão de 19 de Abril de 1993, a quantidade de referência provisória atribuída ao demandante.
Tramitação e pedidos das partes
17 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 14 de Fevereiro de 1994, o demandante intentou a presente acção.
18 Por despacho de 31 de Agosto de 1994, o Tribunal de Primeira Instância suspendeu a instância até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça pondo termo à instância nos processos apensos C-104/89 (Mulder e o./Conselho e Comissão) e C-37/90 (Heinemann/Conselho e Comissão).
19 Por despacho de 11 de Março de 1999, o presidente da Quarta Secção Alargada do Tribunal de Primeira Instância, após ter ouvido as partes durante a reunião informal de 30 de Setembro de 1998, ordenou o prosseguimento da instância no processo em causa.
20 Por decisão de 7 de Outubro de 1999, os autos foram remetidos a uma secção composta por três juízes.
21 Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Quarta Secção) decidiu dar início à fase oral. No âmbito das medidas de organização do processo, convidou o demandante a apresentar certos documentos e a responder por escrito a uma questão.
22 As partes foram ouvidas em alegações e nas suas respostas às questões orais do Tribunal de Primeira Instância durante a audiência de 17 de Maio de 2000.
23 O demandante conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- a título principal, condenar a Comunidade a pagar-lhe a quantia de 379 729 florins neerlandeses (NLG), em reparação do prejuízo que sofreu a partir de 1 de Abril de 1984 até ao dia em que pôde retomar a produção de leite, com juros de mora à taxa de 8% ao ano a contar de 19 de Maio de 1992;
- a título subsidiário, condenar a Comunidade a pagar-lhe um montante que o Tribunal julgue adequado, sem ser todavia inferior a 110 502 NLG, o que corresponde à quantia devida em aplicação do Regulamento n.° 2187/93, com juros de mora à taxa de 8% ao ano a contar de 19 de Maio de 1992;
- condenar a Comunidade nas despesas.
24 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- a título principal, declarar o pedido parcialmente inadmissível e, de qualquer modo, julgá-lo improcedente;
- a título subsidiário, determinar o período por que se estende o prejuízo do demandante e fixar um prazo de doze meses, a contar da data da prolação do acórdão, para que as partes determinem de comum acordo o montante da reparação;
- condenar o demandante nas despesas.
25 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- a título principal, declarar o pedido parcialmente inadmissível e, de qualquer modo, julgá-lo improcedente;
- a título subsidiário, declarar que o período em relação ao qual é devida uma indemnização começa em 14 de Fevereiro de 1989 e termina em 15 de Junho de 1991, e fixar um prazo de doze meses, a contar da data da prolação do acórdão, para que as partes determinem de comum acordo o montante da reparação;
- condenar o demandante nas despesas.
Questão de direito
26 O demandante alega que estão reunidas as condições para que haja responsabilidade da Comunidade pelos danos que ele sofreu. Os demandados defendem que o pedido é parcialmente inadmissível porque os direitos a indemnização invocados se encontram, em parte, prescritos.
27 O Tribunal de Primeira Instância considera que, no caso sub judice, o exame da prescrição exige que se determine previamente se pode haver responsabilidade da Comunidade nos termos do artigo 215.° do Tratado CE (actual artigo 288.° CE) e, em caso afirmativo, até que data.
Argumentos das partes
28 O demandante precisa, antes de mais, que o dano para o qual pede reparação só respeita ao período que termina no dia em que pôde retomar a produção leiteira. Em contrapartida, o dano que sofreu em consequência da retirada da sua quota provisória é objecto do processo registado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o número T-94/98.
29 O demandante alega que a Comunidade é responsável pelo prejuízo que sofreu pelo facto de a legislação comunitária o ter privado de uma quota a partir de 1984, prejuízo que só cessou depois da entrada em vigor do Regulamento n.° 1639/91, com a concessão de uma quota provisória em 25 de Novembro de 1991. Funda o seu pedido no acórdão Mulder II.
30 Contesta o argumento dos demandados, segundo o qual ele não teria direito a uma indemnização porque não retomou a produção de leite no termo do compromisso de não comercialização.
31 Resulta dos documentos juntos aos autos que o demandante contactou as autoridades competentes a fim de obter uma quota, pela primeira vez, em 1984, depois, por três vezes, em 1988, 1989 e 1991. De qualquer forma, o demandante continuou a possuir vacas durante o período de não comercialização.
32 O demandante não retomou a produção de leite em 1983, por três razões: a primeira prende-se com problemas de saúde que o impediam temporariamente de trabalhar; a segunda dever-se-ia ao facto de que as suas vacas tinham todas amamentado durante o Verão e, por conseguinte, não podiam destinar-se à produção de leite antes da Primavera de 1984; a terceira seria que o seu compromisso de não comercialização terminou em 23 de Dezembro de 1983 e que, por isso, não dispunha do tempo necessário para retomar a produção de leite antes do fim do ano.
33 De qualquer forma, o demandante contesta a tese dos demandados, segundo a qual os produtores que não tinham, em execução de um compromisso nos termos do Regulamento n.° 1078/77, fornecido leite durante o ano de referência, vulgarmente chamados produtores SLOM, cujo período de não comercialização terminou durante o ano de 1983, e que não retomaram a produção de leite antes de 1 de Abril de 1984, não podiam ter direito a qualquer indemnização. Como resulta do acórdão Spagl, já referido, é contrário ao princípio da confiança legítima impor uma data-limite tendo por efeito excluir todos os produtores cuja ausência de entregas de leite em 1983 é a consequência do compromisso subscrito ao abrigo do Regulamento n.° 1078/77. Por outras palavras, é ilegítimo censurar a estes produtores o facto de não terem previsto uma regulamentação que não existia no momento em que terminou o seu compromisso de não comercialização e que foi instaurada com efeitos retroactivos. O demandante sublinha ainda que as razões pelas quais o demandante no processo que deu origem ao acórdão Spagl, já referido, não tinha retomado a produção de leite não tiveram qualquer incidência na apreciação do Tribunal de Justiça. Teria sido irrelevante que tal se tivesse devido a razões pessoais ou a outras causas.
34 Quanto ao argumento dos demandados, segundo o qual não satisfaz os critérios enunciados no acórdão Mulder II, demonstrando a intenção de retomar a produção de leite, o demandante alega que estes critérios não constituem uma enumeração limitativa dos elementos susceptíveis de demonstrar tal intenção.
35 O demandante contesta, além disso, as afirmações da Comissão, segundo as quais, mesmo em 1991, depois da concessão de uma quota provisória, não tinha a intenção de retomar a produção de leite e o seu único objectivo teria sido obter uma quota para poder negociá-la. De qualquer forma, este argumento é inoperante porque o prejuízo pelo qual pede a indemnização corresponde ao período anterior à retirada da quota provisória.
36 No que se refere ao cálculo da indemnização, o demandante afirma que tem direito a uma indemnização mais elevada que a proposta no Regulamento n.° 2187/93 aos produtores SLOM.
37 Os demandados sustentam que o pedido do demandante não é procedente.
Apreciação do Tribunal
38 Só há lugar a responsabilidade extracontratual da Comunidade por danos causados pelas instituições, prevista no artigo 215.° , segundo parágrafo, do Tratado, se estiver reunido um conjunto de condições, no que toca à ilegalidade do comportamento censurado, à realidade do dano e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal e o prejuízo invocado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmühle e o./Conselho e Comissão, 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211, n.° 18, e do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, T-481/93 e T-484/93, Colect., p. II-2941, n.° 80).
39 No que toca à situação dos produtores de leite que subscreveram um compromisso de não comercialização, há lugar a responsabilidade da Comunidade face a cada produtor que tenha sofrido um dano reparável pelo facto de ter sido impedido de entregar leite em aplicação do Regulamento n.° 857/84 (acórdão Mulder II, n.° 22). Esta responsabilidade é fundada na violação do princípio da confiança legítima.
40 Todavia, este princípio só pode ser invocado relativamente a uma regulamentação comunitária na medida em que a própria Comunidade tiver previamente criado uma situação susceptível de gerar uma confiança legítima (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Janeiro de 1992, C-177/90, Kühn, Colect., p. I-35, n.° 14).
41 Assim, um operador que tenha sido incitado, por um acto da Comunidade, a suspender a comercialização de leite, por um período limitado, no interesse geral e em contrapartida do pagamento de um prémio, pode legitimamente esperar não ficar sujeito, no fim do seu compromisso, a restrições que o afectam de forma específica, precisamente, devido ao facto de ter utilizado as possibilidades oferecidas pela regulamentação comunitária (acórdãos Mulder I, n.° 24, e von Deetzen, já referido, n.° 13). Em contrapartida, o princípio da confiança legítima não se opõe a que, sob um regime como o da imposição suplementar, sejam impostas a um produtor restrições pelo facto de não ter comercializado leite, ou de apenas ter comercializado uma quantidade reduzida, durante determinado período anterior à entrada em vigor do referido regime, na sequência de uma decisão por ele livremente tomada, sem a tal ter sido incitado por um acto comunitário (acórdão Kühn, já referido, n.° 15).
42 Além disso, resulta do acórdão Spagl, já referido, que a Comunidade não podia, sem violar o princípio da confiança legítima, excluir automaticamente da concessão das quotas todos os produtores cujos compromissos de não comercialização ou de reconversão tinham terminado em 1983, nomeadamente aqueles que, à semelhança de K. Spagl, não tinham podido retomar a produção de leite por razões ligadas ao seu compromisso. O Tribunal de Justiça julgou, assim, no n.° 13 desse acórdão:
«... [O] legislador comunitário pode validamente fixar um termo ao período de não comercialização ou de reconversão dos interessados, destinado a excluir do benefício [das disposições relativas à concessão de uma quantidade de referência específica] aqueles produtores que não entregarem leite durante todo ou parte do ano de referência em causa por razões alheias a um compromisso de não comercialização ou de reconversão. Em contrapartida, o princípio da confiança legítima, conforme interpretado pela jurisprudência já referida, obsta a que um termo desse género seja fixado de forma a também excluir do benefício [das referidas disposições] os produtores cuja não entrega de leite durante todo ou parte do ano de referência seja consequência da execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77.»
43 Contrariamente ao que o demandante alega, esse acórdão só pode ser lido à luz dos factos na origem do litígio submetido à apreciação do juiz nacional. K. Spagl era um agricultor que, no termo do seu compromisso, em 31 de Março de 1983, não se encontrava em condições de retomar imediatamente a produção de leite, porque não dispunha dos capitais necessários para a reconstituição de um efectivo leiteiro. Em vez disso, comprou vitelas que ele próprio criou para retomar a produção com doze vacas em Maio ou em Junho de 1984 (v. as conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs no processo Spagl, já referido, Colect., p. I-4554, n.° 2). Além disso, resulta do relatório para audiência que, durante a interrupção da produção leiteira, o demandante tinha procedido a trabalhos de manutenção dos edifícios e máquinas utilizados na referida produção (Colect., p. I-4541, I, 2).
44 É assim razoável deduzir desse acórdão que os produtores, cujo compromisso terminou em 1983, só podem utilmente fundar o seu pedido de indemnização na violação do princípio da confiança legítima se demonstrarem que as razões pelas quais não retomaram a produção de leite durante o ano de referência se prendem com o facto de que pararam esta produção durante um certo tempo e que lhes era impossível, por motivos de organização da referida produção, retomá-la imediatamente.
45 Além disso, resulta do acórdão Mulder II, mais precisamente do n.° 23, que a responsabilidade da Comunidade está subordinada à condição de os produtores terem claramente manifestado a sua intenção de retomar a produção de leite no termo do seu compromisso de não comercialização. Com efeito, para que a ilegalidade que conduziu à declaração de invalidade dos regulamentos na origem da situação dos produtores SLOM possa dar direito a uma indemnização em benefício destes últimos, estes devem ter sido impedidos de retomar a produção de leite. Tal implica que os produtores cujo compromisso terminou antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 857/84 tenham retomado essa produção ou, pelo menos, tomado medidas para o efeito, como a realização de investimentos ou de reparações, ou a manutenção dos equipamentos necessários à referida produção (v., a este respeito, as conclusões do advogado-geral W. Van Gerven no processo Mulder II, Colect., p. I-3094, n.° 30).
46 Se um produtor não manifestou esta intenção, não pode pretender ter colocado uma confiança legítima na possibilidade de retomar a produção de leite, em qualquer altura, no futuro. Nestas circunstâncias, a sua posição não é diferente da dos operadores económicos que não produziam leite e que, depois da introdução, em 1984, do regime das quotas leiteiras, se vêem impedidos de iniciar tal produção. Com efeito, é jurisprudência constante que, no domínio das organizações comuns de mercado, cujo objecto comporta uma constante adaptação em função das variações da situação económica, os operadores económicos não têm fundamento para criar uma confiança legítima de que não serão sujeitos a restrições decorrentes de eventuais normas relativas à política de mercados ou à política de estruturas (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1987, Frico, 424/85 e 425/85, Colect., p. 2755, n.° 33, Mulder I, n.° 23, e von Deetzen, já referido, n.° 12).
47 Tendo em conta o facto de que o demandante não retomou a produção de leite entre a data do termo do seu compromisso de não comercialização, em 23 de Dezembro de 1983, e a da entrada em vigor do regime das quotas, em 1 de Abril de 1984, deve provar, para que o seu pedido de indemnização seja procedente, que tinha a intenção de retomar esta produção no termo do seu compromisso de não comercialização e que se viu impossibilitado de o fazer por causa da entrada em vigor do Regulamento n.° 857/84.
48 Verifica-se, a este respeito, que o demandante, se bem que tenha possuído vacas aptas, segundo ele, para a produção tanto de carne como de leite, não retomou a produção de leite depois do termo do seu compromisso. Em seguida, o demandante não produziu provas de que teria contactado as autoridades nacionais a fim de obter uma quantidade de referência em 1984, quando da entrada em vigor do regime das quotas leiteiras. Por fim, não demonstrou ter empreendido outras diligências susceptíveis de provar a sua intenção de retomar a produção de leite no termo do seu compromisso.
49 Contrariamente à tese defendida pelo demandante, o facto de ter obtido uma quantidade de referência provisória quando da entrada em vigor do Regulamento n.° 1639/91 não implica que ele tenha direito a ser indemnizado no quadro da responsabilidade extracontratual da Comunidade.
50 Recorde-se, a este respeito, que a atribuição das quotas foi prevista por regulamentos do Conselho e da Comissão que tinham por finalidade reparar uma situação causada por um acto anterior ilegal. O legislador, para ter a certeza de que as quotas iam beneficiar aqueles que tinham realmente a intenção de produzir leite e para evitar que os produtores as solicitem com o único objectivo de daí retirarem vantagens económicas, subordinou a sua concessão a uma série de condições.
51 O facto de uma quota ter sido recusada a um produtor porque não satisfazia, quando fez o pedido, as condições previstas na legislação comunitária destinada a sanar a invalidade do Regulamento n.° 857/84 não exclui que, no momento do termo do seu compromisso, ele tenha tido uma confiança legítima na possibilidade de retomar a produção de leite e que, por conseguinte, tenha direito a ser indemnizado nas condições enunciadas no acórdão Mulder II. Em contrapartida, pode igualmente acontecer que, a produtores que não tenham querido retomar a produção de leite no termo do seu compromisso, tenha sido atribuída uma quantidade de referência, alguns anos mais tarde, na medida em que preenchiam as condições então exigidas.
52 Em consequência, o facto de ter obtido uma quantidade de referência provisória ulteriormente não prova, em si, que o demandante tinha, no termo do seu compromisso de não comercialização, a intenção de retomar a produção de leite.
53 Daqui resulta que não poderá haver lugar a responsabilidade da Comunidade em relação ao demandante em virtude da aplicação do Regulamento n.° 857/84, sem que seja necessário verificar se as outras condições de tal responsabilidade estão preenchidas.
54 Nestas circunstâncias, não há também que examinar a questão da prescrição.
55 Resulta de tudo o que precede que a acção deve ser julgada improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
56 Nos termos do artigo 87.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo o demandante sido vencido, deve ser condenado nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho e da Comissão.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) O demandante é condenado nas despesas.