CELEX: 62006CJ0286
Niet-nakoming
Richtlijn 89/48/EEG
Werknemers
Erkenning van diploma’s
Ingenieur

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje,
—
door te weigeren de in Italië behaalde beroepskwalificaties van ingenieur te erkennen, en
—
door de toelating van ingenieurs met in een andere lidstaat verkregen beroepstitels tot de proeven voor interne bevordering in overheidsdienst afhankelijk te stellen van de academische erkenning van deze kwalificaties,
de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hogeronderwijsdiploma’s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (
PB 1989, L 19, blz. 16
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2001 (
PB L 206, blz. 1
; hierna: „richtlijn 89/48”), in het bijzonder krachtens artikel 3 daarvan.
De voornaamste rechtsvraag in deze zaak komt overeen met die in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Griekenland van heden (
C-274/05, Jurispr. blz. I-7969
). Deze zaken hebben beide betrekking op de vraag in hoeverre richtlijn 89/48 kan worden ingeroepen om een lidstaat ertoe te verplichten diploma’s te erkennen die na een op zijn eigen grondgebied gevolgde studie zijn afgegeven door de autoriteiten van een andere lidstaat.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
Uit de derde en de vierde overweging van de considerans van richtlijn 89/48 blijkt dat deze tot doel heeft de invoering van een algemeen stelsel van erkenning van diploma’s dat beoogt de Europese burgers in staat te stellen alle beroepsactiviteiten uit te oefenen waarvoor een ontvangende lidstaat een postsecundaire opleiding vereist, voor zover zij in het bezit zijn van diploma’s die hen op die activiteiten voorbereiden, een studieperiode van ten minste drie jaar afsluiten en in een andere lidstaat zijn uitgereikt.
De vijfde overweging van de considerans van richtlijn 89/48 luidt als volgt:
„Overwegende dat voor beroepen waarvoor de Gemeenschap het vereiste minimumopleidingsniveau niet heeft vastgesteld, de lidstaten het recht behouden om dat niveau vast te stellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied verleende diensten te waarborgen; dat zij, zonder inbreuk te maken op hun verplichtingen als bedoeld in artikel [10 EG], een onderdaan van een lidstaat evenwel niet mogen verplichten bepaalde kwalificaties te verwerven die zij over het algemeen slechts vaststellen door verwijzing naar de diploma’s die in het kader van hun eigen nationaal onderwijsstelsel worden uitgereikt, terwijl de betrokkene al deze kwalificaties of een deel daarvan reeds in een andere lidstaat heeft verworven; dat elke ontvangende lidstaat waar een beroep is gereglementeerd, dientengevolge verplicht is rekening te houden met in een andere lidstaat verworven kwalificaties en na te gaan of die met de door hem geëiste overeenstemmen.”
Artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
diploma: alle diploma’s, certificaten en andere titels dan wel elk geheel van dergelijke diploma’s, certificaten en andere titels:
—
afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die is aangewezen overeenkomstig zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen,
—
waaruit blijkt dat de houder met succes een postsecundaire studiecyclus van ten minste drie jaar of een gelijkwaardige deeltijdstudie heeft gevolgd aan een universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of een andere instelling van gelijkwaardig opleidingsniveau en, in voorkomend geval, dat hij met succes de beroepsopleiding heeft gevolgd die in aanvulling op de postsecundaire studiecyclus wordt vereist, en
—
waaruit blijkt dat de houder de vereiste beroepskwalificaties bezit om tot een gereglementeerd beroep in die lidstaat te worden toegelaten of om dat uit te oefenen,
wanneer de met het diploma, het certificaat of de andere titel afgesloten opleiding overwegend in de Gemeenschap is genoten of wanneer de houder ervan een driejarige beroepservaring heeft opgedaan, gewaarmerkt door de lidstaat die een diploma, een certificaat of een andere titel van een derde land heeft erkend.
Alle diploma’s, certificaten en andere titels, dan wel elk geheel van dergelijke diploma’s, certificaten en andere titels die door een bevoegde autoriteit in een lidstaat zijn afgegeven, worden gelijkgesteld met een diploma in de zin van de eerste alinea, indien daarmee een in de Gemeenschap gevolgde opleiding wordt afgesloten welke door een bevoegde autoriteit in die lidstaat als gelijkwaardig wordt erkend, en daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep zijn verbonden.”
Artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 89/48 luidt als volgt:
„Deze richtlijn is van toepassing op alle onderdanen van een lidstaat die als zelfstandige of loontrekkende een gereglementeerd beroep in een ontvangende lidstaat willen uitoefenen.”
Artikel 3, eerste alinea, van richtlijn 89/48 bepaalt dat een ontvangende lidstaat die de toegang tot een beroep afhankelijk stelt van het bezit van een diploma, een staatsburger van een lidstaat de toegang tot dit beroep niet mag weigeren wegens onvoldoende kwalificaties, indien de aanvrager bepaalde, in deze bepaling nader omschreven kwalificaties bezit. Dit is met name het geval indien de aanvrager in het bezit is van het diploma dat door een andere lidstaat is voorgeschreven om tot het betrokken beroep op zijn grondgebied te worden toegelaten dan wel deze activiteit aldaar uit te oefenen, en dat in een lidstaat is behaald.
Niettegenstaande artikel 3 van die richtlijn, kan de ontvangende lidstaat op grond van artikel 4 ervan in bepaalde daarin omschreven gevallen van de aanvrager verlangen dat hij een beroepservaring van een bepaalde duur aantoont, een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar volbrengt of een proeve van bekwaamheid aflegt (hierna: „compenserende maatregelen”). Dit artikel 4 legt bepaalde regels en voorwaarden voor de compenserende maatregelen vast die kunnen worden opgelegd om de lacunes in de betrokken opleiding van de aanvrager te compenseren.
Krachtens artikel 8, lid 1, van richtlijn 89/48 aanvaardt de ontvangende lidstaat de attesten en documenten die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden verstrekt en die de betrokkene moet overleggen ter ondersteuning van zijn aanvraag om het betrokken beroep te mogen uitoefenen, als bewijsmiddel dat aan de in de artikelen 3 en 4 gestelde voorwaarden is voldaan.
Nationale regeling
De Spaanse regeling op het gebied van universitaire diploma’s maakt onderscheid tussen twee soorten diploma’s, te weten „officiële diploma’s”, waarvan de geldigheid wordt erkend op het gehele nationale grondgebied en die toegang geven tot de gereglementeerde beroepen, en „eigen diploma’s”, die de verschillende universiteiten kunnen afgeven maar die met name geen toegang geven tot de gereglementeerde beroepen. Deze materie wordt geregeld door organieke wet 6/2001 van 21 december 2001 betreffende de universiteiten (BOE nr. 307 van 24 december 2001, blz. 49400).
Artikel 34 van organieke wet 6/2001 bepaalt:
„Vaststelling van universitaire diploma’s en van algemene richtsnoeren voor de bijbehorende studieprogramma’s
1.   De universitaire diploma’s die een officieel karakter hebben en geldig zijn op het gehele nationale grondgebied, alsmede de algemene richtsnoeren voor de studieprogramma’s die moeten worden gevolgd ter verkrijging van deze diploma’s en ter  homologatie ervan, worden vastgesteld door de regering hetzij op haar eigen initiatief, na voorafgaand overleg met de universitaire coördinatieraad, hetzij op voorstel van die raad.
2.   De in het voorgaande lid bedoelde diploma’s, die voorkomen op de lijst van de door de regering goedgekeurde officiële universitaire diploma’s, worden in naam van de Koning afgegeven door de rector van de universiteit waaraan zij zijn behaald.
3.   De universiteiten kunnen opleidingen aanbieden die worden afgesloten met eigen diploma’s en titels, alsmede permanente opleidingen. Aan deze diploma’s en deze titels zijn niet de gevolgen verbonden die bij wet zijn toegekend aan de in lid 1 vermelde diploma’s.”
Erkenningsprocedure
In Spanje beoogt koninklijk decreet 1665/1991 van 25 oktober 1991 tot regeling van het algemene stelsel van erkenning van in de lidstaten van de Europese Unie afgegeven hogeronderwijsdiploma’s waarvoor een opleiding van ten minste drie jaar is vereist (BOE nr. 280 van 22 november 1991, blz. 37916; hierna: „koninklijk erkenningsdecreet”), richtlijn 89/48 om te zetten in Spaans recht.
Artikel 2, lid 1, van het koninklijk erkenningsdecreet beoogt omzetting in Spaans recht van artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 89/48 en bepaalt het volgende:
„De in dit koninklijk decreet vastgestelde regels zijn van toepassing op de staatsburgers van een lidstaat van de Europese Unie die houder zijn van een in een lidstaat van die Unie behaald diploma en die in Spanje als zelfstandige of als loontrekkende een gereglementeerd beroep willen uitoefenen voor de uitoefening waarvan een hogeronderwijsopleiding van ten minste drie jaar is vereist.”
Artikel 4, lid 1, van dit koninklijk decreet luidt als volgt:
„Voor de toegang tot de activiteiten van een gereglementeerd beroep worden in Spanje de diploma’s erkend die zijn behaald in de lidstaten en die bevoegdheid verlenen om in die staten hetzelfde beroep uit te oefenen, en worden hieraan dezelfde gevolgen als aan het overeenkomstige Spaanse diploma verbonden.”
Artikel 1, sub a, van het koninklijk erkenningsdecreet strekt tot omzetting in Spaans recht van artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 en omschrijft het begrip „diploma” als volgt:
„alle diploma’s, certificaten en andere titels dan wel elk geheel van dergelijke diploma’s, certificaten en andere titels die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat, waaruit blijkt dat de houder met succes een postsecundaire studiecyclus van ten minste drie jaar of een gelijkwaardige deeltijdstudie heeft gevolgd aan een universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of een andere instelling van gelijkwaardig opleidingsniveau en, in voorkomend geval, dat hij met succes de beroepsopleiding heeft gevolgd die in aanvulling op de postsecundaire studiecyclus wordt vereist, en waaruit blijkt dat de houder de vereiste beroepskwalificaties bezit om tot een gereglementeerd beroep in die lidstaat te worden toegelaten, wanneer de met dit diploma afgesloten opleiding overwegend in de Gemeenschap is genoten of wanneer de houder ervan een driejarige beroepservaring heeft opgedaan, gewaarmerkt door de lidstaat die dit diploma heeft erkend. […]”
Artikel 1, sub b, van dit koninklijk decreet omschrijft het begrip „gereglementeerd beroep” als volgt:
„beroeps[activiteit] of [geheel] van beroepsactiviteiten, voor zover de toegang tot of de uitoefening dan wel een van de wijzen van uitoefening daarvan, direct of indirect afhankelijk is gesteld van het bezit van een diploma en die in een lidstaat een beroep vormen”.
Artikel 3 van het koninklijk erkenningsdecreet bepaalt dat in dit decreet de in bijlage I daarbij vermelde beroepen als „gereglementeerde beroepen” worden aangemerkt. In deze bijlage worden onder meer vermeld de beroepen van „weg- en waterbouwkundig ingenieur” („ingeniero de caminos, canales y puertos”) en van „technisch ingenieur van openbare werken” („ingeniero técnico de obras públicas”). In die bijlage wordt daarentegen het beroep van „civiel ingenieur” („ingeniero civil”) niet vermeld.
Homologatieprocedure
De in het koninklijk erkenningsdecreet neergelegde erkenningsprocedure voor beroepskwalificaties moet worden onderscheiden van de „homologatie”-procedure voor universitaire diploma’s. De eerstgenoemde procedure heeft betrekking op een controle om uit te maken of de betrokkene al dan niet beschikt over de voor de uitoefening van een bepaald gereglementeerd beroep vereiste kwalificatie. De homologatieprocedure daarentegen beoogt de academische inhoud van de ter verkrijging van een diploma gevolgde studies te toetsen in termen van kennis.
De homologatieprocedure wordt geregeld door koninklijk decreet 285/2004 van 20 februari 2004, houdende regeling van de voorwaarden voor homologatie en validatie van buitenlandse hogeronderwijsdiploma’s en -studies (BOE nr. 55 van 4 maart 2004, blz. 8996; hierna: „koninklijk homologatiedecreet”).
Het begrip homologatie wordt in artikel 3, sub a en b, van het koninklijk homologatiedecreet omschreven als volgt:
„In dit koninklijk decreet wordt verstaan onder:
a)
homologatie van de gelijkwaardigheid met een diploma uit de lijst van de officiële universitaire diploma’s: officiële erkenning van de ter verkrijging van een buitenlands diploma gevolgde opleiding, die wordt erkend als gelijkwaardig met de opleiding die wordt vereist voor de verkrijging van een Spaans diploma dat wordt genoemd in bovenvermelde lijst;
b)
homologatie van de gelijkwaardigheid met één van de academische graden die de universitaire studies in Spanje kennen: officiële erkenning van de ter verkrijging van een buitenlands diploma gevolgde opleiding, die wordt erkend als gelijkwaardig met de opleiding die wordt vereist voor de verkrijging van een academische graad die overeenkomt met één van de niveaus die de Spaanse universitaire studies kennen, en niet met een concreet diploma.”
Artikel 4, lid 1, van het koninklijk homologatiedecreet preciseert de gevolgen van de homologatie in de volgende bewoordingen:
„De homologatie verleent aan het buitenlandse diploma, vanaf het tijdstip waarop zij wordt verstrekt en waarop het dienovereenkomstige attest wordt afgegeven, dezelfde gevolgen op het gehele nationale grondgebied als het Spaanse diploma of de Spaanse academische graad waarmee het gelijkwaardig is verklaard, overeenkomstig de geldende wetgeving.”
Artikel 22 van het koninklijk homologatiedecreet, „Erkenning van diploma’s van de Europese Unie”, bepaalt:
„Voor erkenning van door de lidstaten van de Europese Unie afgegeven hogeronderwijsdiploma’s gelden de procedures die zijn neergelegd in de gemeenschapsrichtlijnen en in de Spaanse regelgeving waarbij deze richtlijnen zijn omgezet in Spaans recht.”
Daarnaast verwijst de eerste aanvullende bepaling van het koninklijk homologatiedecreet, die als opschrift „Gemeenschapsregeling” draagt, in de volgende bewoordingen naar de gemeenschapswetgeving:
„Dit koninklijk decreet geldt onverminderd de bepalingen ter zake in het toetredingsverdrag van Spanje tot de Europese Gemeenschappen, het Verdrag betreffende de Europese Unie en het afgeleide gemeenschapsrecht.”
Reglementering van het beroep van ingenieur in Spanje en in Italië
Het beroep van ingenieur is zowel in Spanje als in Italië een gereglementeerd beroep.
— Opleidingsstelsels
Het Italiaanse en het Spaanse opleidingsstelsel zijn verwant wat de kwalificaties voor ingenieurs betreft. Dergelijke kwalificaties kunnen in deze twee lidstaten worden verkregen aan het einde van een postsecundaire studiecyclus van drie of van vijf jaar.
In Spanje wordt onderscheid gemaakt tussen de universitaire diploma’s van technisch ingenieur („ingeniero técnico”), die worden behaald na drie jaar studie, en die van ingenieur („ingeniero”; hierna: „ingenieur”), die worden behaald na vijf jaar opleiding. De houders van een diploma van technisch ingenieur kunnen het diploma van ingenieur behalen door de laatste twee jaar van de opleiding die tot laatstgenoemd diploma leidt, met succes te volgen.
In Italië wordt onderscheid gemaakt tussen universitaire diploma’s die worden behaald na drie jaar studie („laurea triennale”), die de afsluiting vormen van de opleiding tot junior-ingenieur („ingegnere junior”), en de diploma’s die worden afgegeven na nog eens twee jaar studie voor de opleiding tot ingenieur („ingegnere”; hierna: „ingenieur”). Laatstbedoelde diploma’s, die eerder werden aangeduid als „laurea specialistica”, heten sinds een hervorming in 2004 „laurea magistrale”.
— Voorwaarden voor toegang tot het beroep van ingenieur en uitoefening van dit beroep in Spanje en in Italië
In Spanje is de toegang tot de beroepen van technisch ingenieur en van ingenieur in beginsel afhankelijk van het bezit van het officiële universitaire diploma in de zin van organieke wet 6/2001 voor het betrokken beroep.
In Italië is de toegang tot de beroepen van junior-ingenieur en van ingenieur afhankelijk van het bezit van het vereiste universitaire diploma en het met goed gevolg afleggen van het staatsexamen („esame di Stato”) voor het betrokken beroep [artikel 4 van koninklijk decreet nr. 2537 van 23 oktober 1925 (
Gazzetta ufficiale
nr. 37 van 15 februari 1926)]. Dit staatsexamen omvat ingevolge de artikelen 47 en 48 van decreet van de president van de Republiek nr. 328 van 5 juni 2001 (gewoon supplement bij GURI nr. 190 van 17 augustus 2001) ten minste twee schriftelijke proeven, een mondelinge proef en een praktische proef. De kandidaten die het staatsexamen met succes hebben afgelegd, verkrijgen de toelating tot het beroep van ingenieur („abilitazione all’esercizio della profesione di ingegnere”).
Voor de uitoefening van het beroep van ingenieur is zowel in Spanje als in Italië tevens inschrijving in het register van een beroepsorde vereist. In Spanje zijn, naargelang van de specialisaties en de regio’s, verschillende ordes van ingenieurs (colegios de ingenieros) bevoegd. In Italië wordt in elke provincie een register van ingenieurs bijgehouden door de Raad van de Orde van Ingenieurs (Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri). Dit register bestaat uit twee delen, te weten deel A, voor ingenieurs, en deel B, voor junior-ingenieurs. In deze twee lidstaten vormt de inschrijving in het register van een orde van ingenieurs een eenvoudige administratieve handeling die op zichzelf geen bevestiging is van de beroepskwalificaties van de betrokkenen, maar die beoogt te waarborgen dat bij de uitoefening van het beroep bepaalde deontologische normen in acht worden genomen.
— Beroepen van weg- en waterbouwkundig ingenieur en van technisch ingenieur van openbare werken in Spanje
Zoals blijkt uit artikel 4 van de wet van 20 juli 1957 houdende regeling van het technisch onderwijs (BOE nr. 187 van 22 juli 1957, blz. 607) moeten in Spanje personen die het beroep van weg- en waterbouwkundig ingenieur willen uitoefenen, normaalgesproken houder zijn van een officieel universitair diploma, in de zin van organieke wet 6/2001, van weg- en waterbouwkundig ingenieur, dat is afgegeven door één van de Spaanse scholen voor opleiding van weg- en waterbouwkundig ingenieurs. Dit ingenieursdiploma wordt verkregen na vijf jaar studie.
De toegang tot dit beroep staat tevens open voor houders van een in een andere lidstaat afgegeven diploma dat overeenkomstig het koninklijk erkenningsdecreet is erkend voor beroepsdoeleinden, en voor houders van een buitenlands universitair diploma dat overeenkomstig het koninklijk homologatiedecreet gelijkwaardig is verklaard met het Spaanse diploma van weg- en waterbouwkundig ingenieur.
Bovendien moeten de belanghebbenden in al deze gevallen zijn ingeschreven in het register van de Beroepsorde van Weg- en Waterbouwkundig ingenieurs (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos) om het betrokken beroep te kunnen uitoefenen. Voor deze inschrijving behoeft geen examen te worden gehaald. Eenieder die het desbetreffende diploma bezit en aan de andere wettelijke voorwaarden voldoet, is gerechtigd tot inschrijving in het register.
Het diploma van technisch ingenieur civiele constructies („ingeniero técnico en construcciones civiles”) vormt een officieel diploma, in de zin van organieke wet 6/2001, dat een opleiding van drie jaar valideert. Het geeft in Spanje toegang tot het gereglementeerde beroep van technisch ingenieur van openbare werken. De houders van dit diploma kunnen het diploma van weg- en waterbouwkundig ingenieur behalen door met succes de opleiding te volgen die wordt gegeven in het kader van het vierde en het vijfde studiejaar van één van de Spaanse scholen voor opleiding van Spaanse weg- en waterbouwkundig ingenieurs.
— Beroep van civiel ingenieur in Italië
Personen die in Italië het beroep van civiel ingenieur willen uitoefenen, moeten normaalgesproken houder zijn van een universitair diploma van civiel ingenieur („laurea in Ingegneria Civile”), „laurea magistrale”, dat de afsluiting vormt van een opleiding van een duur van vijf jaar, en beschikken over de toelating tot het beroep van ingenieur, die wordt afgegeven nadat het staatsexamen is gehaald. Bovendien moeten zij zijn ingeschreven in deel A van het register van ingenieurs van een provincie, dat in casu het relevante deel is.
Vereiste van homologatie van in een andere lidstaat verkregen beroepstitels voor toelating tot proeven voor interne bevordering in overheidsdienst
Bij besluit MAM/1266/2003 van de minister van Milieu van 9 mei 2003 (BOE nr. 123 van 23 mei 2003, blz. 19820) was een intern vergelijkend onderzoek georganiseerd met het oog op bevordering tot de rang van hoger technisch kader van de autonome lichamen van het ministerie van Milieu („técnicos facultativos superiores de organismos autónomos del Ministerio de Medio ambiente”).
Artikel 2 van besluit MAM/1266/2003, „Voorwaarden met betrekking tot de kandidaten”, bepaalde:
„2.1
Om te worden toegelaten tot de selectieproeven moeten de kandidaten met ingang van de laatste dag van de termijn voor indiening van de sollicitaties tot en met het tijdstip waarop zij de functie bekleden als carrière-ambtenaren, voldoen aan de volgende voorwaarden voor deelname:
[…]
2.1.4
Diploma’s: in het bezit zijn van de titel van doctor, afgestudeerde („licenciado”), ingenieur of architect of de voorwaarden vervullen om die titel te verkrijgen. In geval van in het buitenland verkregen titels moeten zij in het bezit zijn van een homologatiecertificaat.
[…]”
Dit vereiste was op algemene wijze van toepassing op de selectieprocedures met het oog op toegang tot organen of rangen van de centrale overheid.
Deze praktijk is vervolgens gecodificeerd bij besluit APU/423/2005 van de minister van Openbaar Bestuur van 22 februari 2005 tot vaststelling van gemeenschappelijke grondslagen voor de selectieprocedures voor toetreding of toegang tot de organen of de rangen van de centrale overheid (BOE nr. 48 van 25 februari 2005, blz. 6993).
Artikel 7 van besluit APU/423/2005, „Voorwaarden met betrekking tot de kandidaten”, bepaalt:
„1.   Om te worden toegelaten tot de selectieproeven moeten de kandidaten met ingang van de laatste dag van de termijn voor indiening van de sollicitaties en tot en met het tijdstip waarop zij de functie bekleden als carrière-ambtenaren, voldoen aan de volgende voorwaarden voor deelname, en aan die van de overeenkomstige specifieke bepalingen:
[…]
1.3.
Diploma’s: in het bezit zijn van het diploma dat is vereist voor de toegang tot elk orgaan of elke rang, overeenkomstig hetgeen zal worden vastgesteld op de specifieke grondslagen van elke convocatie, of de voorwaarden vervullen om dat diploma te verkrijgen. In geval van in het buitenland verkregen titels moeten zij in het bezit zijn van een homologatiecertificaat.
[…]”
Precontentieuze procedure
Door de Commissie ontvangen klachten
De Commissie heeft talrijke klachten ontvangen wegens de weigering van de bevoegde Spaanse autoriteiten, in casu het ministerie van Infrastructuur en Vervoer (ministerio de Fomento), om gevolg te geven aan krachtens het koninklijk erkenningsdecreet ingediende verzoeken tot erkenning van in Italië verkregen beroepskwalificaties van ingenieur, teneinde het beroep van weg- en waterbouwkundig ingenieur in Spanje te kunnen uitoefenen.
De klagers zijn houder van een officieel diploma, in de zin van organieke wet 6/2001, van technisch ingenieur civiele constructie, dat is afgegeven door de universiteit van Alicante (Spanje), en van een universitair diploma van „civiel ingenieur”, dat een eigen diploma in de zin van organieke wet 6/2001 is en is afgegeven door dezelfde universiteit.
Krachtens een raamovereenkomst voor samenwerking tussen de universiteit van Alicante en de polytechnische universiteit van Le Marche (Italië), wordt de studie „civiele techniek” die aan eerstgenoemde universiteit wordt verzorgd, gecoördineerd en gesuperviseerd door laatstgenoemde universiteit.
Overeenkomstig deze raamovereenkomst heeft de polytechnische universiteit van Le Marche met betrekking tot de klagers erkend dat de twee hierboven bedoelde Spaanse universitaire diploma’s en het Italiaanse universitaire diploma van civiel ingenieur („laurea in ingegneria civile”) gelijkwaardig zijn en aan hen bijgevolg een diploma van civiel ingenieur afgegeven. Met dit diploma op zak hebben de klagers in Italië met succes het staatsexamen afgelegd ter verkrijging van de toelating tot het beroep van ingenieur, op grond waarvan zij het beroep van civiel ingenieur mogen uitoefenen in deze lidstaat.
Vervolgens hebben de klagers het ministerie van Infrastructuur en Vervoer verzocht om erkenning van de in Italië verkregen beroepskwalificaties, teneinde in Spanje het beroep van weg- en waterbouwkundig ingenieur te kunnen uitoefenen. Dit ministerie heeft de verzoeken afgewezen met het betoog dat de klagers de gehele universitaire opleiding in Spanje hadden gevolgd en dat bijgevolg noch het koninklijk erkenningsdecreet noch richtlijn 89/48 van toepassing was.
Voorts is één van de klagers toegang geweigerd tot één van de door het ministerie van Milieu (Ministerio de Medio ambiente) georganiseerde proeven voor interne bevordering, op grond dat houders van buitenlandse diploma’s overeenkomstig besluit MAM/1266/2003 eerst deze diploma’s moesten laten homologeren overeenkomstig het koninklijk homologatiedecreet.
Aanmaningsbrief en met redenen omkleed advies
Aangezien de Commissie van mening was dat de Spaanse regeling niet in overeenstemming was met richtlijn 89/48, heeft zij het Koninkrijk Spanje op 22 december 2004 een aanmaningsbrief gestuurd, waarop de Spaanse autoriteiten op 22 februari 2005 hebben geantwoord.
Van mening dat de door de Spaanse autoriteiten gegeven uitleg niet toereikend was, heeft zij het Koninkrijk Spanje op 5 juli 2005 een met redenen omkleed advies gestuurd, waarop deze lidstaat heeft geantwoord bij schrijven van 20 september 2005.
Aangezien zij deze uitleg nog altijd ontoereikend achtte, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Beroep
Eerste grief: geen erkenning van na een in Spanje verstrekte opleiding in Italië verkregen kwalificaties
Met haar eerste grief betoogt de Commissie dat de klagers voldoen aan alle voorwaarden voor toepassing van richtlijn 89/48 en dat de Spaanse autoriteiten bijgevolg waren gehouden, de klagers toegang tot het beroep van weg- en waterbouwkundig ingenieur in Spanje te verlenen. Door hun deze toegang te weigeren is het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 3 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
Aan deze conclusie doet volgens de Commissie niet af dat de door de klagers gevolgde opleiding uitsluitend in Spanje is verzorgd. Richtlijn 89/48 vereist niet dat de opleiding in een andere dan de ontvangende lidstaat wordt verzorgd. De Commissie is van mening dat uit artikel 1, sub a en b, junctis de artikelen 2 en 3 van richtlijn 89/48 volgt dat deze van toepassing is wanneer de lidstaat waarin de aanvrager het betrokken beroep wenst uit te oefenen, een andere is dan die waarin het diploma waarop hij zich beroept, is afgegeven, en wel ongeacht de plaats waar de voor het behalen van het diploma noodzakelijke opleiding is gevolgd.
Volgens het Koninkrijk Spanje is deze grief ongegrond, nu er twee fundamentele gronden bestaan waarom er geen sprake is van een plicht tot erkenning van de diploma’s van de betrokken klagers, wanneer degenen die om erkenning van hun titels verzoeken, hun volledige opleiding in Spanje hebben gevolgd en deze erkenning willen verkrijgen om eveneens in Spanje het betrokken beroep uit te oefenen. In de eerste plaats is richtlijn 89/48 in casu niet van toepassing, aangezien alle relevante feiten zich in één lidstaat hebben voorgedaan. In de tweede plaats blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de justitiabelen in geval van misbruik of bedrog geen beroep kunnen doen op het gemeenschapsrecht.
In het kader van de beoordeling van deze grief zij opgemerkt dat het in artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 omschreven begrip „diploma” de hoeksteen vormt van het in deze richtlijn neergelegde algemene stelsel van erkenning van hogeronderwijsdiploma’s.
Onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 4 van richtlijn 89/48, geeft artikel 3, eerste alinea, sub a, van de richtlijn aan elke aanvrager die in het bezit is van een „diploma” in de zin van deze richtlijn, op grond waarvan hij een gereglementeerd beroep in een lidstaat kan uitoefenen, het recht om het betrokken beroep in elke andere lidstaat uit te oefenen.
Wat betreft de beoordeling van de kwalificaties waarop de klagers zich beroepen, zij er allereerst aan herinnerd dat het „diploma” in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 kan bestaan uit een geheel van titels.
Wat vervolgens de voorwaarde van artikel 1, sub a, tweede streepje, van richtlijn 89/48 betreft, voldoen de klagers kennelijk aan de voorwaarde dat de houders met succes een postsecundaire studiecyclus van ten minste drie jaar aan een universiteit moeten hebben gevolgd. Uit de door de universiteit van Alicante aan de klagers afgegeven studietitels blijkt immers dat deze met succes een postsecundaire studiecyclus van vijf jaar hebben gevolgd.
Wat voorts de voorwaarde van artikel 1, sub a, derde streepje, van richtlijn 89/48 betreft, moet worden vastgesteld dat uit de aan het verzoekschrift gehechte stukken blijkt dat aan de klagers door de polytechnische universiteit van Le Marche een diploma van civiel ingenieur („laurea in ingegneria civile”) is afgegeven, op basis van de gelijkwaardigheid van de door hen aan de universiteit van Alicante gevolgde studie met de studie die tot dat diploma leidt. Uit het feit dat zij dit diploma hebben behaald en zijn geslaagd voor het Italiaanse staatsexamen, waarna zij de toelating tot het beroep van ingenieur hebben verkregen, blijkt dat zij de voor toelating tot een gereglementeerd beroep in Italië vereiste beroepskwalificaties bezitten.
Ten slotte lijdt het geen twijfel dat elk van de betrokken titels is afgegeven door een overeenkomstig de Spaanse respectievelijk de Italiaanse wettelijke bepalingen aangewezen bevoegde autoriteit, en dat bijgevolg aan de voorwaarde van artikel 1, sub a, eerste streepje, van richtlijn 89/48 is voldaan.
Bijgevolg kan worden vastgesteld dat de klagers houders zijn van „diploma’s” in de zin van artikel 1, sub a, eerste streepje, van richtlijn 89/48, en dat artikel 3 van deze richtlijn hun bijgevolg het recht geeft, onder voorbehoud van eventuele compenserende maatregelen, tot uitoefening in Spanje van het beroep dat zij krachtens deze diploma’s mogen uitoefenen in Italië.
Anders dan het Koninkrijk Spanje betoogt, kan uit richtlijn 89/48 geen voorwaarde worden afgeleid volgens welke de belanghebbenden hun hele opleiding of een gedeelte daarvan in een andere lidstaat dan het Koninkrijk Spanje moeten hebben gevolgd.
In dit verband kan worden opgemerkt dat artikel 8, lid 1, van richtlijn 89/48 de ontvangende lidstaat de verplichting oplegt om de attesten en documenten die door de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten worden verstrekt, hoe dan ook te aanvaarden als bewijs dat aan de voorwaarden voor erkenning van een diploma is voldaan. Bijgevolg kan de ontvangende lidstaat niet de grondslag onderzoeken waarop dergelijke documenten zijn afgegeven, maar beschikt hij wel over de mogelijkheid om controles te verrichten met betrekking tot die voorwaarden van artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 welke, gelet op de bewoordingen van deze documenten, niet reeds vervuld lijken te zijn.
Bovendien bevat de definitie van het begrip „diploma” in artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 weliswaar enkele voorbehouden ten aanzien van de toepasselijkheid van deze richtlijn op kwalificaties die zijn verkregen in derde staten, maar behelst noch artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48 noch een andere bepaling van deze richtlijn enigerlei beperking wat betreft de lidstaat waarin een aanvrager zijn beroepskwalificaties moet hebben verworven.
Uit artikel 1, sub a, eerste alinea, van de richtlijn volgt immers uitdrukkelijk dat het voldoende is dat de opleiding „overwegend in de Gemeenschap” is genoten. Er is reeds geoordeeld dat deze uitdrukking zowel de opleiding omvat die volledig werd gevolgd in de lidstaat die de betrokken opleidingstitel heeft afgegeven, als die welke geheel of gedeeltelijk in een andere lidstaat werd gevolgd (arrest van 29 april 2004, Beuttenmüller,
C-102/02, Jurispr. blz. I-5405
, punt 41).
Niets kan bovendien een dergelijke beperking rechtvaardigen, aangezien de kernvraag die moet worden beantwoord voor een uitspraak over de toepasselijkheid van richtlijn 89/48, is of de aanvrager al dan niet bevoegd is om een gereglementeerd beroep in een lidstaat uit te oefenen. Volgens het bij deze richtlijn ingevoerde stelsel wordt een diploma niet erkend wegens de intrinsieke waarde van de hiermee afgesloten opleiding, maar wel omdat het in de lidstaat waarin het werd afgegeven of erkend, toegang verleent tot een gereglementeerd beroep (arrest Beuttenmüller, reeds aangehaald, punt 52, en arrest van 19 januari 2006, Colegio,
C-330/03, Jurispr. blz. I-801
, punt 19).
Het in richtlijn 89/48 neergelegde algemene stelsel van erkenning van hogeronderwijsdiploma’s is immers gebaseerd op het wederzijdse vertrouwen dat de lidstaten hebben in de beroepskwalificaties die zij toekennen. Dit stelsel voert in wezen een vermoeden in dat de kwalificaties van een aanvrager die bevoegd is om in een lidstaat een gereglementeerd beroep uit te oefenen, voldoende zijn om dit beroep in de andere lidstaten uit te oefenen.
In casu lijdt het geen twijfel dat de klagers naar behoren bevoegd zijn om het gereglementeerde beroep van ingenieur in Italië uit te oefenen.
Aangezien deze klagers tot het betrokken gereglementeerde beroep zijn toegelaten in een andere lidstaat dan die waarin zij verzoeken dit beroep te mogen uitoefenen, kan hun situatie niet als zuiver intern worden gekwalificeerd en moet bijgevolg de in dit verband op het arrest van 2 juli 1998, Kapasakalis e.a. (
C-225/95-C-227/95, Jurispr. blz. I-4239
, punten 18 en 19), gebaseerde redenering van het Koninkrijk Spanje worden verworpen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, heeft het Hof in dat arrest overwogen dat richtlijn 89/48 niet van toepassing was omdat de verzoekers in het hoofdgeding niet in een andere lidstaat hadden gewerkt, gestudeerd of een diploma hadden behaald.
Het Koninkrijk Spanje is voorts van mening dat de toepassing van richtlijn 89/48 tot gevolg zou hebben dat het bij organieke wet 6/2001 gemaakte onderscheid tussen officiële en eigen diploma’s zou kunnen worden omzeild door een eenvoudige privaatrechtelijke overeenkomst tussen twee universiteiten, krachtens welke een universiteit uit een andere lidstaat door een Spaanse universiteit afgegeven eigen diploma’s automatisch erkent. Het herinnert eraan dat het diploma van „civiel ingenieur” waarop de klagers zich beroepen, niet een officieel diploma is, maar enkel een eigen diploma van de universiteit van Alicante, waaraan overeenkomstig organieke wet 6/2001 niet de gevolgen zijn verbonden die krachtens de wettelijke bepalingen aan de officiële diploma’s zijn toegekend, en dat dus voor academische of beroepsdoeleinden in Spanje geen geldigheid bezit. Met de door de klagers in Spanje verkregen studietitels kan derhalve in deze lidstaat het beroep van weg- en waterbouwkundig ingenieur niet worden uitgeoefend. Dat de klagers, die hun hele studie in Spanje hebben gevolgd, met een beroep op richtlijn 89/48 niettemin toegang tot dit beroep willen verkrijgen, moet derhalve worden gekwalificeerd als bedrog of misbruik.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat staatsburgers van een lidstaat de krachtens het gemeenschapsrecht geschapen mogelijkheden inderdaad niet mogen misbruiken om zich te onttrekken aan de werkingssfeer van hun nationale wetgeving. Zij kunnen zich niet met het oog op misbruik of bedrog beroepen op het gemeenschapsrecht (arresten van 7 februari 1979, Knoors,
115/78, Jurispr. blz. 399
, punt 25; 3 oktober 1990, Bouchoucha,
C-61/89, Jurispr. blz. I-3551
, punt 14; 9 maart 1999, Centros,
C-212/97, Jurispr. blz. I-1459
, punt 24, en 12 september 2006, Cadbury Schweppes en Cadbury Schweppes Overseas,
C-196/04, Jurispr. blz. I-7995
, punt 35).
Ofschoon de nationale rechterlijke instanties van geval tot geval op basis van objectieve gegevens rekening kunnen houden met misbruik of bedrog door de belanghebbenden en hun in voorkomend geval een beroep op de betrokken bepalingen van gemeenschapsrecht kunnen ontzeggen, dienen zij evenwel bij de beoordeling van een dergelijk gedrag ook het doel van de betrokken bepalingen van gemeenschapsrecht in aanmerking te nemen (arrest Centros, reeds aangehaald, punt 25).
Het bij richtlijn 89/48 ingevoerde algemene stelsel van erkenning beoogt juist staatsburgers van een lidstaat die zijn toegelaten tot een gereglementeerd beroep in een lidstaat, in staat te stellen toegang tot dit beroep in andere lidstaten te hebben.
Dat een staatsburger van een lidstaat die een gereglementeerd beroep wenst uit te oefenen, opteert voor toegang tot dit beroep in de lidstaat van zijn voorkeur, kan derhalve op zich geen misbruik van het door richtlijn 89/48 ingevoerde algemene stelsel van erkenning vormen. Het recht voor staatsburgers van een lidstaat om de lidstaat te kiezen waarin zij hun beroepskwalificaties wensen te verkrijgen, is namelijk inherent aan de uitoefening binnen een gemeenschappelijke markt van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden.
Uit een en ander volgt dat het Koninkrijk Spanje ingevolge artikel 3, eerste alinea, sub a, van richtlijn 89/48, onder voorbehoud van eventuele compenserende maatregelen, niet alleen is gehouden tot erkenning van de Italiaanse ingenieursdiploma’s wanneer de opleiding ter verkrijging van deze diploma’s geheel of gedeeltelijk in Italië is verzorgd, maar ook van de diploma’s die door de bevoegde Italiaanse autoriteiten zijn afgegeven na afsluiting van een volledig in Spanje verzorgde opleiding.
Hoe dan ook ziet, zoals het Koninkrijk Spanje in zijn verweerschrift opmerkt, de eerste grief van de Commissie, anders dan uit de conclusies van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming blijkt, in werkelijkheid niet op een categorische weigering van de bevoegde Spaanse autoriteiten tot erkenning van alle Italiaanse beroepskwalificaties voor ingenieur, maar uitsluitend op een weigering tot erkenning van kwalificaties voor het beroep van ingenieur die in Italië zijn verkregen op basis van een uitsluitend in Spanje verzorgde universitaire opleiding. Het dictum van het onderhavige arrest moet derhalve overeenkomstig deze overwegingen worden beperkt.
Tweede grief: vereiste van homologatie van in een andere lidstaat verkregen titels voor toelating tot proeven voor interne bevordering in Spaanse overheidsdienst
Met haar tweede grief komt de Commissie op tegen het homologatievereiste voor elk buitenlands diploma, dat is neergelegd in de besluiten MAM/1266/2003 en APU/423/2005 ter verkrijging van bevorderingen binnen de centrale overheid van de staat. Dit vereiste is volgens haar in strijd met artikel 3 van richtlijn 89/48, dat zowel op de uitoefening van als de toegang tot een gereglementeerd beroep van toepassing is.
Wanneer een staatsburger van een lidstaat het beroep van ingenieur uitoefent binnen de centrale overheid van de staat, moeten derhalve de voorwaarden voor deze uitoefening tevens de bevorderingsmogelijkheden omvatten en bijgevolg de criteria inzake de deelname aan proeven voor interne selectie. Het vereiste van homologatie van het diploma maakt interne bevordering en uiteindelijk de uitoefening van dit beroep voor staatsburgers van een lidstaat die in het bezit zijn van het in een andere lidstaat voorgeschreven beroepsdiploma, moeilijker dan voor hen die houder zijn van het in Spanje vereiste diploma.
Het Koninkrijk Spanje merkt op dat, voor zover elke ambtenaar bij de centrale overheid van de staat in beginsel kan worden tewerkgesteld op verschillende soorten posten, de posten niet worden ingevuld op grond van een bepaalde beroepskwalificatie, maar op grond van academische graden, te weten het doctoraat, de master-titel of de diploma’s van ingenieur of architect. Het erkenningsbesluit op grond waarvan toegang tot een gereglementeerd beroep mogelijk is, geeft geen aanwijzing over het niveau van de vereiste academische graad. In deze omstandigheden is een homologatie vereist ter bepaling van de academische graad van een kandidaat die zijn kwalificaties in een andere lidstaat heeft verkregen.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat, wanneer richtlijn 89/48 van toepassing is, een overheidsorgaan van een lidstaat dat de in die richtlijn neergelegde normen in acht dient te nemen, niet meer als voorafgaande voorwaarde voor de toegang tot het betrokken beroep kan verlangen dat de titels van een belanghebbende door de bevoegde nationale autoriteiten worden gehomologeerd (zie in die zin arresten van 8 juli 1999, Fernández de Bobadilla,
C-234/97, Jurispr. blz. I-4773
, punt 27, en 14 juli 2005, Peros,
C-141/04, Jurispr. blz. I-7163
, punt 35).
Artikel 3 van richtlijn 89/48 vereist, zoals de Commissie heeft opgemerkt, dat de in een bepaalde lidstaat afgegeven diploma’s de houder ervan niet alleen de mogelijkheid bieden om in een andere lidstaat toegang te hebben tot een gereglementeerd beroep, maar ook om aldaar dit beroep onder dezelfde voorwaarden als de houders van nationale diploma’s uit te oefenen.
Bijgevolg moeten de nationale autoriteiten zich ervan vergewissen dat de houders van een in een andere lidstaat verkregen beroepskwalificatie dezelfde bevorderingsmogelijkheden hebben als de houders van de gelijkwaardige nationale beroepskwalificatie. Hoewel het beroep van weg- en waterbouwkundig ingenieur in Spanje normaalgesproken wordt uitgeoefend door de houders van een na vijf jaar studie verkregen Spaans diploma, moeten dus in casu aan de houder van een in een andere lidstaat behaald diploma op grond waarvan de betrokkene, eventueel nadat hem compenserende maatregelen zijn opgelegd, tot het betrokken beroep in Spanje wordt toegelaten, dezelfde bevorderingmogelijkheden worden toegekend als aan de houders van dit Spaanse diploma. Deze overwegingen staan los van het aantal studiejaren dat van deze houder werd verlangd om het betrokken diploma te behalen.
Is een in een andere lidstaat afgegeven diploma overeenkomstig richtlijn 89/48 erkend, eventueel na oplegging van compenserende maatregelen, dan wordt het diploma namelijk geacht dezelfde beroepskwalificaties te verlenen als het gelijkwaardige Spaanse diploma. Zouden in deze omstandigheden de houder van een in een andere lidstaat afgegeven diploma niet dezelfde bevorderingsmogelijkheden worden toegekend als de houders van het gelijkwaardige Spaanse diploma, op de enkele grond dat dat diploma is behaald na een opleiding van kortere duur, dan zou dat erop neerkomen dat de houders van een diploma van een andere lidstaat werden benadeeld wegens het enkele feit dat zij gelijkwaardige kwalificaties sneller hebben verworven.
Bijgevolg is het homologatievereiste niet verenigbaar met artikel 3 van richtlijn 89/48, althans niet voor zover dit vereiste een voorafgaande voorwaarde vormt voor toelating tot de proeven voor interne bevordering, zelfs voor kandidaten die zich enkel beroepen op een in een andere lidstaat behaald diploma dat overeenkomstig richtlijn 89/48 is erkend.
Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje,
—
door te weigeren de beroepskwalificaties van ingenieur te erkennen die in Italië zijn behaald op basis van een enkel in Spanje verzorgde universitaire opleiding, en
—
door de toelating van ingenieurs met in een andere lidstaat verkregen beroepstitels tot de proeven voor interne bevordering in overheidsdienst afhankelijk te stellen van de academische erkenning van deze kwalificaties,
de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 89/48, in het bijzonder krachtens artikel 3 daarvan.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Daar het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:

1)
Door te weigeren de beroepskwalificaties van ingenieur te erkennen die in Italië zijn behaald op basis van een enkel in Spanje verzorgde universitaire opleiding, en
—
door de toelating van ingenieurs met in een andere lidstaat verkregen beroepstitels tot de proeven voor interne bevordering in overheidsdienst afhankelijk te stellen van de academische erkenning van deze kwalificaties,
is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hogeronderwijsdiploma’s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2001, in het bijzonder krachtens artikel 3 daarvan.

2)
Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.