CELEX: 61990CJ0048
Concorrenza
Impresa pubblica
Poste
Servizi di corriere

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 2 marzo 1990, il Regno dei Paesi Bassi ha chiesto, in forza dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, l' annullamento della decisione della Commissione 20 dicembre 1989, 90/16/CEE, relativa alla prestazione del servizio di corriere accelerato nei Paesi Bassi (GU 1990, L 10, pag. 47, causa C-48/90).
2 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 15 marzo 1990, le imprese Koninklijke PTT Nederland NV e PTT-Post BV (in prosieguo: le "PTT"), in forza dell' art. 173, secondo comma, del Trattato, hanno chiesto l' annullamento della stessa decisione 90/16 (causa C-66/90).
3 Con ordinanza 5 dicembre 1990, la Corte ha ammesso la Nederlandse Vereniging van Internationale Koeriers- en Expresbedrijven, la Nationale Organisatie voor het Beroepsgoederenvervoer Wegtransport, l' European Express Organisation e l' Association of European Express Carriers ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione nella causa C-66/90.
4 Con ordinanza 4 giugno 1991, la Corte ha rinviato la causa C-66/90 al Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Racc. pag. I-2723).
5 Con ordinanza 21 giugno 1991, il Tribunale di primo grado ha rinunziato a pronunciarsi affinché la Corte possa statuire sulla domanda di annullamento (causa T-42/91, Racc. pag. II-273).
6 Con ordinanza 22 giugno 1991, la Corte ha deciso di riunire le cause C-48/90 e C-66/90 ai fini della fase orale e della sentenza.
7 L' art. 2 della legge olandese 26 ottobre 1988, che modifica le norme relative all' espletamento del servizio postale - legge postale (Staatsblad, 1988, 522, in prosieguo: la "legge postale"), ha sostituito un regime di concessione esclusiva al monopolio legale spettante alla vecchia azienda delle poste per il trasporto di lettere fino a 500 g nei Paesi Bassi, da e per le Antille olandesi ed Aruba, come pure da e per l' estero.
8 La titolare di questa concessione esclusiva, PTT Nederland NV, ha l' obbligo di garantire al pubblico, nell' intero paese, contro corrispettivo, il trasporto delle lettere e di altri plichi, secondo le modalità stabilite con decreto ministeriale. La PTT Nederland NV ha incaricato la propria affiliata, PTT Post BV, dell' adempimento degli obblighi impostile da detta concessione.
9 L' art. 12, n. 1, della legge postale vieta a chi non sia il concessionario il trasporto retribuito di lettere fino a 500 g, sempreché non siano soddisfatte le tre condizioni di cui al n. 2, lett. a), punti 1-3, vale a dire che
- la prestazione offerta sia notevolmente superiore, per quanto riguarda la velocità del trasporto, la garanzia della stessa e la possibilità di localizzazione durante il trasporto, alle prestazioni di servizi in fatto di trasporto accelerato normale;
- il trasporto sia effettuato ad una tariffa la quale, per il trasporto nei Paesi Bassi o verso l' estero, è superiore a quella stabilita per tale prestazione con regolamento della pubblica amministrazione, nel presente caso 11,90 HFL per le lettere destinate ai Paesi Bassi o alla Comunità e 17,50 HFL per le lettere aventi un' altra destinazione e, infine,
- il trasporto sia effettuato da un vettore registrato.
10 Dopo contatti ufficiosi con le PTT in data 5 ottobre 1988, il 7 novembre 1988 la Commissione le informava che la legge postale sollevava taluni problemi per quanto riguarda le regole di concorrenza stabilite dal Trattato.
11 Con telex 29 novembre 1988, la Commissione avvertiva il governo olandese che, in esito ad una prima indagine, i suoi uffici erano giunti alla conclusione che gli artt. 2 e 12 della legge postale erano incompatibili con l' art. 90 del Trattato, in relazione agli artt. 30, 59, 85 e 86 dello stesso Trattato.
12 La Commissione rilevava in particolare che la legge postale assoggettava le imprese di corriere a condizione restrittive che le sfavorivano notevolmente rispetto ai servizi di corriere delle PTT ed impedivano loro di continuare ad offrire taluni dei loro servizi, segnatamente quelli forniti ad un prezzo inferiore al prezzo minimo stabilito con regio decreto. La condizione posta dall' art. 12, n. 2, lett. a), punto 1, della legge postale non offriva alcuna certezza giuridica ai servizi di corriere internazionali. La condizione di cui al punto 2 rendeva impossibile, in molti casi, qualsiasi concorrenza sui prezzi ed aveva lo stesso effetto di un accordo sui prezzi. L' art. 90, n. 2, del Trattato non poteva essere applicato, dato che i proventi che le PTT traevano dai plichi inoltrati con servizio celere non erano indispensabili per consentire loro di svolgere il loro compito. Dopo aver invitato il governo olandese a manifestare il proprio punto di vista, la Commissione dichiarava che, qualora i dati esposti nel telex trovassero conferma, essa avrebbe potuto ritenersi in dovere di adottare una decisione ai sensi dell' art. 90, n. 3, del Trattato.
13 Con lettera 16 gennaio 1989 il governo olandese formulava delle osservazioni che, a suo parere, giustificavano le disposizioni criticate.
14 La Commissione prendeva del pari contatto con talune organizzazioni di categoria delle imprese di corriere, che le trasmettevano i loro commenti sulla presa di posizione del governo olandese del 16 gennaio 1989.
15 Il 20 dicembre 1989 la Commissione adottava la decisione di cui è causa, senza ulteriore scambio di vedute con il governo olandese.
16 La decisione, destinata ai Paesi Bassi, contiene il seguente dispositivo:
"Articolo 1
Le disposizioni degli articoli 2 e 12 della legge olandese del 26 ottobre 1988, relativa all' esercizio del servizio postale, in collegamento con le disposizioni del decreto di applicazione del 19 dicembre 1988, che riservano il servizio accelerato di raccolta, trasporto e distribuzione di lettere di peso fino ai 500 g a un prezzo inferiore a 11,9 HFL per il servizio verso gli altri Stati membri e a 17,5 HFL per le destinazioni extracomunitarie, nonché l' obbligo di far registrare preventivamente le tariffe, imposto dal decreto del 12 maggio 1989, sono incompatibili con l' art. 90, paragrafo 1, del Trattato CEE, in combinato disposto con l' articolo 86 del Trattato stesso".
17 Nei 'considerando' della decisione la Commissione, dopo aver dichiarato che la PTT-Post BV dispone di una posizione dominante sul mercato della spedizione di lettere fino a 500 g in partenza dai Paesi Bassi, indica perché la legge postale dia luogo ad abusi di tale posizione dominante. La legge postale determinerebbe l' estensione della posizione dominante esistente sul mercato del servizio postale di base a quello dei servizi di corriere; per il corriere accelerato fino a 500 g nella categoria di prezzo fino a 11,9 HFL, la legge postale obbligherebbe gli utenti ad avvalersi dei servizi della PTT-Post BV e si risolverebbe quindi nell' imporre loro dei prezzi e delle condizioni non eque. Infine, la legge postale determinerebbe una limitazione dell' offerta sul mercato. La Commissione rileva poi che la legge postale incide negativamente sugli scambi fra Stati membri. A parte ciò, non sussisterebbero i presupposti per l' applicazione dell' art. 90, n. 2, del Trattato, dato che l' estensione della posizione dominante non sarebbe, in particolare, necessaria per garantire alle PTT i proventi occorrenti perché svolgano il loro compito.
18 Per una più ampia illustrazione degli antefatti delle due cause, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
19 Il Regno dei Paesi Bassi e le PTT deducono un certo numero di mezzi di annullamento riguardanti, in sostanza, l' incompetenza della Commissione ad adottare la decisione di cui è causa in forza dell' art. 90, n. 3, del Trattato, la violazione, da parte della Commissione, dei diritti della difesa, l' inosservanza di forme essenziali, la mancanza di adeguata motivazione della decisione impugnata e la trasgressione degli artt. 86 e 90, nn. 1 e 2, del Trattato.
Sul mezzo relativo all' incompetenza della Commissione
20 Le parti ricorrenti sostengono, in sostanza, che la Commissione non era competente ad adottare la decisione di cui trattasi in forza dell' art. 90, n. 3, del Trattato. Questa disposizione infatti, non contenendo un' espressa deroga agli artt. 169 e 170 del Trattato, non consentirebbe alla Commissione di accertare che uno Stato membro ha trasgredito le norme del Trattato, ma l' autorizzerebbe tutt' al più, come la Corte avrebbe affermato nella cosiddetta sentenza "Telecom" del 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1223), a precisare, mediante norme generali, gli obblighi imposti agli Stati membri dall' art. 90, n. 1, del Trattato.
21 La Commissione ribatte che l' art. 90, n. 3, può costituire il fondamento giuridico di un atto diretto ad accertare ed a far cessare una trasgressione dell' art. 90, n. 1, del Trattato.
22 Onde determinare la portata dei poteri attribuiti alla Commissione dall' art. 90, n. 3, è opportuno collocare questa disposizione nel contesto complessivo dell' art. 90 e del compito affidato alla Commissione a norma degli artt. 85-93 del Trattato.
23 In proposito, va ricordato che l' art. 90, n. 1, impone agli Stati membri l' obbligo, nei confronti delle imprese pubbliche e di quelle cui attribuiscono diritti speciali od esclusivi, di non adottare né mantenere in vigore alcun provvedimento in contrasto con le norme del Trattato, ed in particolare con quelle in fatto di concorrenza.
24 Il n. 2 di detto articolo stabilisce che le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono esonerate dall' osservanza delle norme del Trattato, in particolare delle norme in materia di concorrenza, in tutti i casi in cui l' applicazione di tali norme sulla concorrenza osti all' adempimento, in diritto o in fatto, dello specifico compito loro affidato.
25 L' art. 90, n. 3, incarica la Commissione di vigilare sull' osservanza, da parte degli Stati membri, degli obblighi loro incombenti, per quanto riguarda le imprese di cui all' art. 90, n. 1, e le attribuisce espressamente il potere di intervenire a tale scopo mediante due strumenti giuridici di diversa natura, cioè le direttive e le decisioni.
26 Per quanto riguarda le direttive, nella sentenza 19 marzo 1991, Francia/Commissione, soprammenzionata, la Corte ha affermato che la Commissione aveva il potere di adottare norme generali che precisassero gli obblighi derivanti dal Trattato che incombevano agli Stati membri per quanto riguarda le imprese cui al n. 1 di detto articolo.
27 Per quanto riguarda i poteri che l' art. 90, n. 3, autorizza la Commissione ad esercitare mediante decisione, essi sono diversi da quelli che la stessa può esercitare mediante direttiva. Adottata in considerazione di una determinata situazione in uno o più Stati membri, la decisione implica infatti necessariamente la valutazione della situazione stessa alla luce del diritto comunitario e determina le conseguenze che ne derivano per lo Stato membro di cui trattasi, tenuto conto delle esigenze inerenti all' espletamento del compito particolare affidato ad un' impresa, qualora questa sia incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale.
28 Se non si vuol privare di qualsiasi efficacia pratica il potere di adottare delle decisioni attribuito alla Commissione dall' art. 90, n. 3, si deve quindi ammettere che questa ha il potere di accertare che un determinato provvedimento statale è incompatibile con le norme del Trattato e di indicare i provvedimenti che lo Stato destinatario deve adottare per conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto comunitario.
29 L' ammettere che la Commissione disponga di tale potere si rivela del pari indispensabile per consentirle di adempiere il compito, affidatole dagli artt. 85-93 del Trattato, di vigilare sull' applicazione delle norme in materia di concorrenza e di contribuire quindi all' instaurazione di un regime di concorrenza non alterata nel mercato comune, ai sensi dell' art. 3, lett. f), del Trattato.
30 La Commissione sarebbe infatti nell' impossibilità di adempiere per intero il proprio compito se potesse unicamente reprimere i comportamenti anticoncorrenziali delle imprese, in forza del potere di decisione attribuitole dal Consiglio, a norma dell' art. 87 del Trattato, senza poter agire direttamente, a norma dell' art. 90, n. 3, dello stesso, contro gli Stati membri che adottino o conservino in vigore, per quanto riguarda le imprese pubbliche e quelle alle quali essi attribuiscono diritti speciali od esclusivi, dei provvedimenti che abbiano analoghi effetti anticoncorrenziali.
31 Va del pari rilevato che i poteri che la Commissione può esercitare nei confronti degli Stati membri mediante decisione, in forza dell' art. 90, n. 3, del Trattato, vanno posti in relazione con quelli, attribuitile dall' art. 93 dello stesso, di accertare l' incompatibilità con il mercato comune di un aiuto statale che alteri o possa alterare la concorrenza.
32 In entrambi i casi, infatti, la Commissione ha il potere di intervenire, non già nei confronti dell' impresa che è stata posta in grado di eludere le norme sulla concorrenza, bensì nei confronti dello Stato membro che è responsabile di tale lesione della concorrenza.
33 Nell' ambito del mezzo in esame le parti ricorrenti sostengono inoltre che l' ammettere che la Commissione disponga di un siffatto potere si risolve nel consentirle di accertare che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato, valendosi di un procedimento che priva lo Stato stesso delle garanzie concessegli dall' art. 169 del Trattato e sconfinando nei poteri che tale disposizione riserva alla Corte.
34 Se questo argomento mira a far carico alla Commissione di aver commesso uno sviamento di procedura, è opportuno ricordare, come si è precisato sopra che, nello stesso modo dell' art. 93 del Trattato, il quale prevede l' esame permanenente, da parte della Commissione, degli aiuti pubblici, l' art. 90, n. 3, consente a questa di valutare, mediante decisione, la conformità al Trattato dei provvedimenti che gli Stati adottano o mantengono in vigore per quanto riguarda le imprese di cui all' art. 90, n. 1.
35 Un siffatto potere di valutazione da un lato non sconfina affatto nei poteri che l' art. 169 del Trattato attribuisce alla Corte e, dall' altro, non viola i diritti della difesa che questa disposizione garantisce agli Stati membri.
36 Per quanto riguarda infatti il primo aspetto, come la Corte ha deciso nella sentenza 30 giugno 1988, causa 226/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. 3611), la decisione adottata dalla Commissione può costituire oggetto, dinanzi alla Corte, di un ricorso di annullamento proposto dallo Stato membro destinatario e servire come base per un ricorso per inadempimento a norma dell' art. 169 del Trattato, qualora lo Stato membro destinatario non vi si attenga.
37 Per quanto riguarda l' argomento relativo alla violazione dei diritti della difesa dello Stato membro di cui trattasi, si deve rilevare che il semplice fatto che l' art. 90, n. 3, contrariamente all' art. 93, non contempli un procedimento che garantisca la salvaguardia di tali diritti non può essere fatto valere per negare alla Commissione il potere di adottare la decisione impugnata; è infatti giurisprudenza costante che, anche in mancanza di espresse disposizioni, il principio generale del rispetto dei diritti della difesa vale per tutte le istituzioni comunitarie che devono adottare un atto idoneo a ledere il destinatario (v., ad esempio, la sentenza 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I-307).
38 La questione se, nel caso in esame, la Commissione abbia rispettato questo principio sarà esaminata a proposito del mezzo relativo alla violazione dei diritti della difesa.
39 Alla luce di quanto procede il primo mezzo, relativo all' incompetenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata, va disatteso in entrambe le cause.
Sui mezzi relativi alla violazione dei diritti della difesa
40 Le parti ricorrenti sostengono che, adottando la decisione impugnata, la Commissione ha violato i diritti della difesa, che farebbero parte dei principi del diritto comunitario.
41 Il Regno dei Paesi Bassi deduce che il telex della Commissione in data 29 novembre 1988 non può essere considerato una vera comunicazione degli addebiti contenente tutte le considerazioni che figurano nella decisione impugnata. Sostiene inoltre che, nel periodo trascorso fra la sua presa di posizione in data 16 gennaio 1989 e la data di adozione della decisione impugnata, cioè il 20 dicembre 1989, esso non ha avuto occasione di manifestare il proprio punto di vista, mentre la Commissione aveva nel frattempo sentito il parere delle imprese di corriere private.
42 Le PTT assumono che, prima di adottare una decisione del genere di quella di cui trattasi, la Commissione avrebbe dovuto sentire le imprese interessate, nello stesso modo in cui sarebbe obbligata a sentirle prima di adottare una decisione a norma del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d' applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204). Orbene, la Commissione avrebbe preso contatto con le ricorrenti una sola volta, nell' ottobre del 1988.
43 La Commissione nega di aver violato i diritti della difesa adottando il provvedimento impugnato. Il governo olandese sarebbe stato sentito su ciascuno degli addebiti che figurano nella decisione impugnata. Dato che il procedimento a norma dell' art. 90, n. 3, si svolge fra la Commissione e lo Stato membro di cui trattasi, la prima non avrebbe avuto alcun obbligo di sentire separatamente le PTT.
44 Per quanto riguarda il mezzo relativo alla violazione dei diritti della difesa commessa nei confronti del Regno dei Paesi Bassi, va osservato che, secondo una costante giurisprudenza, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa concludersi con un atto per questa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario e dev' essere garantito anche in assenza di norme specifiche (v., ad esempio, sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, già citata).
45 Questo principio esige che allo Stato membro di cui trattasi venga inviata, prima dell' adozione della decisione a norma dell' art. 90, n. 3, del Trattato, un' esposizione precisa e completa degli addebiti che la Commissione intende formulare nei suoi confronti.
46 La Corte ha affermato che detto principio esige del pari che lo Stato membro sia messo in grado di manifestare in modo adeguato il proprio punto di vista sulle osservazioni presentate da terzi interessati (v. sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, già citata).
47 Orbene, nel caso in esame si deve constatare che il telex 29 novembre 1988 non contiene un' esposizione completa e precisa degli addebiti che la Commissione si proponeva di formulare nel provvedimento impugnato. La Commissione si limita infatti a sollevare, in termini generali, la questione dell' incompatibilità della legge postale con l' art. 90, n. 1, in relazione all' art. 86 del Trattato, senza indicare i vari aspetti costitutivi di una trasgressione di detto articolo, quali sono stati in seguito esposti nella decisione impugnata.
48 Si deve aggiungere che il Regno dei Paesi Bassi non è più stato sentito dalla Commissione dopo la lettera 16 gennaio 1989 e, in particolare, non ha avuto la possibilità di pronunziarsi sulle consultazioni che la Commissione ha avuto con organizzazioni di categoria delle imprese di corriere. Orbene, la stessa Commissione ha ammesso durante la fase scritta che questi colloqui erano stati necessari per consentirle di farsi un' opinione circa i prevedibili effetti della legge postale per l' attività delle imprese di corriere private.
49 Di conseguenza, si deve rilevare che i diritti della difesa sono stati violati nei confronti dei Paesi Bassi per il fatto che la Commissione ha omesso di inviare a questo Stato membro una comunicazione contenente un' esposizione precisa e completa degli addebiti formulati nella decisione impugnata e per il fatto che il governo olandese non è stato sentito fra il 16 gennaio 1989 e la data di adozione della decisione impugnata, in particolare sulle consultazioni che la Commissione aveva avuto con le organizzazioni di categoria delle imprese di corriere.
50 Per quanto riguarda il mezzo relativo alla violazione dei diritti della difesa commessa nei confronti delle PTT, le quali fanno carico alla Commissione di non averle sentite, va osservato anzitutto che queste imprese sono le dirette beneficiarie del provvedimento statale criticato e sono nominativamente indicate nella legge postale, che la decisione impugnata fa espressamente riferimento ad esse e che esse sopportano direttamente le conseguenze economiche della decisione stessa.
51 Pertanto, si deve constatare che queste imprese dispongono del diritto di essere sentite.
52 Va rilevato poi che la Commissione ha avuto unicamente dei contatti ufficiosi con le PTT nell' ottobre del 1988 e si è limitata ad informarle dei problemi che la legge postale sollevava a proposito delle regole di concorrenza del Trattato e che essa non ha mai precisato loro le sue concrete obiezioni contro il provvedimento statale di cui trattasi.
53 Di conseguenza, si deve rilevare che la Commissione ha violato il diritto delle PTT di essere sentite.
54 Da quanto precede discende che i ricorsi proposti dal Regno dei Paesi Bassi nella causa C-48/90 e dalle PTT nella causa C-66/90 sono fondati e che la decisione impugnata va annullata.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
55 A tenore dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La Commissione è rimasta soccombente nelle cause C-48/90 e C-66/90 e va quindi condannata alle spese in entrambe le cause. Le intervenienti a sostegno delle conclusioni della Commissione sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 20 dicembre 1989, 90/16/CEE, relativa alla prestazione del servizio di corriere accelerato nei Paesi Bassi, è annullata.
2) La Commissione è condannata alle spese nelle cause C-48/90 e C-66/90.
3) Le intervenienti sopporteranno le proprie spese.