CELEX: 61988CJ0297
Ennakkoratkaisukysymykset
Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta
Kansallisen lainsäädännön viittaus yhteisön oikeuden säännöksiin ja määräyksiin
Oleskeluoikeus
Direktiivi 64/221/ETY

Tuomion perustelut
1  Tribunal de première instance de Bruxelles on asiaa väliaikaistoimia koskevassa menettelyssä (en référé) käsitellessään 5.10.1988 tekemällään ja yhteisöjen tuomioistuimeen 12.10.1988 saapuneella päätöksellä esittänyt ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan perusteella kolme ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat toisaalta jäsenvaltion kansalaisen puolison oleskeluoikeutta tämän valtion alueella, toisaalta tämän puolison liikkumisoikeutta työntekijöiden oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siinä valtiossa 29 päivänä kesäkuuta 1970 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 1251/70 (EYVL L 142, s. 24) säädetyin edellytyksin sekä lopuksi toisen jäsenvaltion kansalaisen puolison oikeutta oleskella jäsenvaltion alueella ja jäädä sinne.
2  Cour d'appel de Bruxelles on edellä mainittua Tribunal de première instancen päätöstä koskevaa muutoksenhakua käsitellessään 16.5.1989 tekemällään ja yhteisöjen tuomioistuimeen 22.5.1989 saapuneella päätöksellä esittänyt ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan perusteella kaksi ennakkoratkaisukysymystä lisää koskien ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklaa (EYVL 1964, N:o 56, s. 850), tarkemmin sanoen niitä edellytyksiä, joilla direktiivissä mainitut henkilöt voivat hakea kansallisessa tuomioistuimessa muutosta oleskeluluvan epäämistä ja karkottamista jäsenvaltion alueelta tarkoittavaan toimenpiteeseen.
3  Nämä kysymykset on esitetty sellaisen asian yhteydessä, jossa kantajana on Belgian kansalaisen Julien Hermanin leski, Togon kansalainen Massam Dzodzi, sekä vastaajana Belgian valtio, joka on kieltäytynyt myöntämästä hänelle oleskeluoikeutta alueellaan tai maahanjäämisoikeutta.
4   Ulkomaalaisten maahanpääsystä, oleskelusta, sijoittautumisesta ja karkottamisesta 15.12.1980 annetun Belgian lain 40 pykälässä (Moniteur belge 31.12.1980, s. 14584) säädetään seuraavaa: "Ellei tämän lain määräyksistä muuta johdu, rinnastetaan EY:n kansalaiseen seuraavat henkilöt, oli heidän kansalaisuutensa mikä tahansa: 1) hänen puolisonsa; - - ja myös Belgian kansalaisen puoliso, - - ".
5   Dzodzi on saapunut Belgiaan vuoden 1987 alussa ja on 14.2.1987 avioitunut Hermanin kanssa. Belgian kansalaisen puolisona hän on tämän jälkeen pyytänyt viranomaisilta oikeutta jäädä Belgiaan. Tämä oikeus on hänen mukaansa tunnustettu yhteisön direktiiveillä ja asetuksilla. Tähän pyyntöön ei ole vastattu. Puolisot ovat lähteneet Togoon ja oleskelleet siellä vuoden 1987 huhtikuusta saman vuoden heinäkuuhun ilmoittamatta asiasta Belgian viranomaisille. Herman on kuollut 28.7.1987, pian Belgiaan paluunsa jälkeen. Dzodzin myöhemmät pyynnöt saada pidennetty oleskelulupa Belgiassa on hylätty.
6  Saatuaan määräyksen poistua Belgian alueelta Dzodzi on hakenut Tribunal de première instance de Bruxellesissa väliaikaismääräystä, jolla keskeytetään kyseisen määräyksen täytäntöönpano, sekä vaatinut Belgian valtion velvoittamista myöntämään hänelle viisivuotinen oleskelulupa uhkasakon uhalla.
7  Tribunal de première instance de Bruxelles on näissä olosuhteissa lykännyt asian ratkaisua siihen asti, kunnes yhteisöjen tuomioistuin on antanut ennakkoratkaisunsa seuraaviin kysymyksiin:
"A  Oleskeluoikeus
Henkilö, jolla ei ole yhteisön kansalaisuutta, on avioitunut Belgian kansalaisen kanssa, joka on kuollut noin puolen vuoden kuluttua avioliiton solmimisesta. Onko oleskeluluvan antamisedellytyksiä Belgian kansalaisen puolisolle, joka ei ole yhteisön kansalainen, harkittava kuningaskuntaan saapumishetken, oleskelulupahakemuksen jättämishetken vai kohtuullisessa ajassa seuranneen päätöksentekohetken kannalta?
Onko mahdollinen oleskeluoikeus menetetty sen vuoksi, että puolisot ovat ennen oleskeluluvan antamista olleet poissa maasta enemmän kuin kolme ja vähemmän kuin kuusi kuukautta ilman, että he ovat ilmoittaneet hallintoviranomaisille mahdollisesta aikeestaan palata myöhemmin Belgiaan. Kielteisessä tapauksessa, onko tämä oikeus menetetty puolison Belgiaan paluun jälkeisen kuoleman vuoksi?
B  Oikeus jäädä alueelle
Voiko leski edellä kuvailtujen olosuhteiden vallitessa vaatia oikeutta jäädä Belgiaan asetuksen (ETY) N:o 1251/70 nojalla?
C  Toissijainen kysymys
15.12.1980 annetun Belgian lain 40 pykälässä rinnastetaan Belgian kansalaisen puoliso yhteisön kansalaisiin. Jos näin ollen kahteen edeltävään kysymykseen vastattaisiin kieltävästi yksinomaan vainajan Belgian kansalaisuuden vuoksi, olisiko asianomainen voinut vaatia oleskeluoikeutta tai oikeutta jäädä alueelle, jos hänen edesmennyt puolisonsa olisi ollut jonkin toisen jäsenvaltion kansalainen?"
8  Dzodzi on hakenut muutosta Tribunal de première instance de Bruxellesin päätökseen sillä perusteella, että tuomioistuin ei ole ratkaissut sen käsiteltäväksi saatetun kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ja se on kieltäytynyt ryhtymästä väliaikaisiin toimenpiteisiin hänen oikeuksiensa suojelemiseksi.
9  Cour d'appel de Bruxelles on 16.5.1989 tekemällään päätöksellä määrännyt Belgian valtion antamaan hänelle väliaikaismääräystä koskevan käsittelyn loppuun saakka voimassa olevan väliaikaisen oleskeluluvan sekä esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kaksi lisäkysymystä:
"1)  ETY:n neuvoston 25.2.1964 antamassa direktiivissä 64/221/ETY annetaan jäsenvaltioiden kansalaisille maahantuloa taikka oleskeluluvan epäämistä tai uudistamatta jättämistä taikka maastakarkotusta koskevien päätösten osalta 'samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla' (8 artikla).
Belgiassa kansalaiset, joita uhkaa laillisuudeltaan kiistanalaisesta hallintotoimesta mahdollisesti johtuva haitta, voivat code judiciairen (oikeudenkäyntilaki) 584 pykälän nojalla saattaa asian väliaikaismääräystä koskevassa menettelyssä Tribunal de première instancen puheenjohtajan käsiteltäväksi saadakseen viranomaiset velvoitetuiksi ryhtymään heidän uhanalaisia etujaan suojaaviin toimenpiteisiin tai väliaikaisesti lykkäämään kiistanalaisen hallintotoimen vaikutuksia.
Onko edellä mainitun direktiivissä 64/221/ETY ilmaistun säännön mukaista kieltää tämän direktiivin oikeussuojasta nauttivia turvautumasta väliaikaismääräystä koskevaan menettelyyn?
2)  Onko direktiivin 9 artiklaa tulkittava siten, että asianomaisilla on oltava käytettävissään muutoksenhakukeino, jolla kansallinen tuomioistuin saadaan puuttumaan kiireellisesti asiaan uhanalaisten etujen suojaamiseksi ajoissa, ennen kiistanalaisen hallintotoimen täytäntöönpanoa?"
10  Pääasiaa koskevia tosiseikkoja, sovellettavaa lainsäädäntöä sekä yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjä kirjallisia huomautuksia koskevat tarkemmat tiedot ilmenevät suullista käsittelyä varten laaditusta kertomuksesta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen näitä osia käsitellään jäljempänä vain mikäli se on tarpeen yhteisöjen tuomioistuimen perustelujen selvittämiseksi.
Esitettyjen kysymysten tavoite
11   Tribunal de première instance de Bruxellesin esittämillä kysymyksillä pyritään pääasiassa selvittämään, tunnustetaanko, ja missä olosuhteissa, yhteisön oikeuden säännöksillä ja määräyksillä kolmannen maan kansalaiselle yksinomaan tämän asemaan yhteisön kansalaisen puolisona perustuva oleskeluoikeus ja oikeus jäädä alueelle. Koska kansallinen tuomioistuin viittaa nimenomaisesti edellä mainittuun, työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettavaan 29.6.1970 annettuun asetukseen (ETY) N:o 1251/70, on muiden oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenevien seikkojen puuttuessa syytä olettaa, että asiassa on kysymys sellaisen puolison tilanteesta, jonka puoliso, joka on yhteisön kansalainen, on tai on ollut työntekijä.
12   Kahdessa ensimmäisessä kysymyksessä on kysymys tilanteesta, jossa yhteisön kansalaisella on ennen kuolemaansa, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, ollut sen jäsenvaltion kansalaisuus, jota hänen puolisonsa pyytää myöntämään oleskeluoikeuden tai maahanjäämisoikeuden.
13  Kolmas kysymys on esitetty toissijaisesti, olettaen, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, ettei yhteisön lainsäädäntöä voida soveltaa edellä mainittuun tapaukseen sen vuoksi, että yhteisön kansalainen on sen valtion kansalainen, jossa hänen leskensä haluaisi oleskella ja jonne hän haluaisi jäädä. Kolmannessa kysymyksessä on kysymys tilanteesta, jossa mainitulla kansalaisella on ennen kuolemaansa ollut toisen jäsenvaltion kansalaisuus. Osoittaakseen, että tämä kysymys on hyödyllinen ja merkityksellinen riidan ratkaisun kannalta, kansallinen tuomioistuin viittaa edellä mainitun 15.12.1980 annetun Belgian lain 40 pykälään. Esitetyn kysymyksen sanamuodosta ilmenee, että kansallinen tuomioistuin vetoaa 40 pykälän tulkintaan, jonka mukaan kansallinen lainsäätäjä on lain esitöiden mukaisesti halunnut tällä säännöksellä välttää Belgian kansalaisten kanssa avioliitossa olevien ulkomaalaisten "käänteisen syrjinnän" ulottamalla muiden jäsenvaltioiden Belgian kuningaskunnan alueella oleskelevien kansalaisten puolisoihin sovellettavat yhteisön säännöt koskemaan myös heitä.
14  Cour d'appel de Bruxellesin esittämillä kysymyksillä yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan edellä mainitun 25.2.1964 annetun direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklaa koskien muutoksenhakukeinoja, joilla voidaan riitauttaa jäsenvaltion viranomaisten oleskeluoikeuden epäävät päätökset ja karkotustoimenpiteet. Ennakkoratkaisupyynnön sisältävän päätöksen perusteluissa mainitaan kuitenkin myös 15.12.1980 annetun Belgian lain 40 pykälä. Näin ollen on syytä katsoa, että Cour d'appel viittaa tosiasiassa kahteen mahdolliseen tilanteeseen: toisaalta tilanteeseen, jonka mukaan yhteisön oikeus soveltuisi suoraan pääasian kaltaiseen tilanteeseen, ja toisaalta olettamukseen, jonka mukaan ne yhteisön säännöt, joiden tulkintaa on pyydetty, soveltuisivat ainoastaan epäsuorasti edellä mainitun 40 pykälän välityksellä.
15  Kansallisten tuomioistuinten esittämien kysymysten osalta on tehtävä ero toisaalta niihin, jotka viittaavat yksinomaan yhteisön oikeuteen, ja toisaalta niihin, jotka perustuvat edellä mainitun kansallisen lain 40 pykälään, kun tarkastellaan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista. Näitä kohtia käsitellään vuorollaan pääasian tapahtumien aikaan sovellettavan yhteisön lainsäädännön perusteella; erityisesti jätetään huomioon ottamatta myöhemmät oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/364/ETY (EYVL L 180, s. 26) ja ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/365/ETY (EYVL L 180, s. 28) säännökset.
Kysymykset, jotka koskevat suoraan sovellettavaksi katsotun yhteisön oikeuden tulkintaa (Tribunal de première instance de Bruxellesin esittämät ensimmäinen ja toinen kysymys ja Cour d'appel de Bruxellesin esittämät kysymykset)
Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta
16   Komissio ja Belgian valtio väittävät, että pääasian perustana oleva tilanne on puhtaasti kansallinen, koska se yhteisön kansalainen, jonka puoliso pyytää oleskeluoikeuden tai maahanjäämisoikeuden myöntämistä, ei ole koskaan työskennellyt tai asunut muun jäsenvaltion kuin kotimaansa alueella. Komissio pyytää näin ollen yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan yhteisön oikeuden säännökset soveltumattomiksi tällaisessa tilanteessa. Tästä seurauksena Belgian valtio väittää, ettei yhteisöjen tuomioistuin ole toimivaltainen ratkaisemaan ennakkoratkaisukysymyksiä.
17  Dzodzi ei riitauta näitä väitteitä; hänen huomautuksensa rajoittuvat yksinomaan edellä mainittua 40 pykälää koskeviin kysymyksiin.
18  On huomattava, että olosuhteet, joihin komissio ja Belgian valtio vetoavat osoittaakseen asian olevan puhtaasti valtionsisäinen, liittyvät kansallisten tuomioistuinten esittämien kysymysten asiasisältöön. Vaikka niillä saattaakin olla merkitystä näihin kysymyksiin vastattaessa, niillä ei ole merkitystä harkittaessa, onko yhteisöjen tuomioistuin toimivaltainen ratkaisemaan ennakkoratkaisukysymykset (asia 180/93, Hans Moser, tuomio 28.6.1984, Kok. 1984, s. 2539, 10 kohta).
19   Belgian hallituksen yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaisuutta vastaan esittämää väitettä ei näin ollen voida hyväksyä.
Asiakysymykset
20  Yhteisön työntekijöiden puolisoiden vapaa liikkuvuus on järjestetty työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (EYVL L 257, s. 2) säännöksillä.
21  Mitä tulee puolisoiden oleskeluoikeuteen jäsenvaltion alueella ja oikeuteen jäädä jäsenvaltion alueelle, on edellisestä säädetty jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annetulla neuvoston direktiivillä 68/360/ETY (EYVL L 257, s. 13) ja jälkimmäisestä edellä mainitulla 29.6.1970 annetulla asetuksella (ETY) N:o 1251/70.
22  Näiden asetusten ja direktiivin tavoitteena on mahdollistaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta yhteisön alueella koskevan perustamissopimuksen 48 artiklan tavoitteiden toteutuminen ja helpottaa sitä.
23  Kuten yhteisöjen tuomioistuin on aiemmin todennut, työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeva yhteisön lainsäädäntö ei kuitenkaan ole sovellettavissa tilanteisiin, jotka eivät missään määrin liity yhteisön oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin (yhdistetyt asiat 35/82 ja 36/82, Morson ja Jhanjan, tuomio 27.10.1982, Kok. 1982, s. 3723, 16 kohta).
24   Tämä on tilanne kansallisen tuomioistuimen tarkoittamassa tapauksessa, jossa kolmannen maan kansalainen yksinomaan jäsenvaltion kansalaisen puolisona vaatii oleskelu- ja maahanjäämisoikeutta, eikä vaatimus mitenkään liity jäsenvaltion kansalaisen käyttämään oikeuteen liikkua vapaasti yhteisön alueella.
25  Cour d'appelin esittämiin kysymyksiin, niiltä osin kuin niissä viitataan yksinomaan yhteisön oikeuteen, on vastattava samalla tavalla.
26  Edellä mainittu 25.2.1964 annettu direktiivi 64/221/ETY, jonka 8 ja 9 artiklan tulkintaa Cour d'appel pyytää, soveltuu sen 1 artiklassa mainituin edellytyksin yhteisön kansalaisten puolisoihin silloin kun nämä kansalaiset oleskelevat yhteisön toisessa jäsenvaltiossa tai siirtyvät sinne joko tehdäkseen palkkatyötä, harjoittaakseen itsenäistä ammattia tai vastaanottaakseen palveluja.
27  Cour d'appelin osoittamasta tapauksesta ei ilmene yhdistävää tekijää direktiivin 1 artiklassa mainittujen tilanteiden kanssa.
28   Kysymykseen on näin ollen vastattava, ettei 15.10.1968 annettua asetusta (ETY) N:o 1612/68, 15.10.1968 annettua direktiiviä 68/360/ETY, 29.6.1970 annettua asetusta (ETY) N:o 1251/70 ja 25.2.1964 annettua direktiiviä 64/221/ETY sovelleta puhtaasti jäsenvaltion sisäisiin asioihin; tämä on tilanne silloin kun kolmannen maan kansalainen yksinomaan jäsenvaltion kansalaisen puolisona vaatii tämän jäsenvaltion alueeseen kohdistuvaa oleskeluoikeutta ja maahanjäämisoikeutta.
Kysymykset, jotka koskevat yhteisön oikeutta, jota sovelletaan 15.12.1980 annetun Belgian lain 40 pykälän nojalla (Tribunal de première instance de Bruxellesin esittämä kolmas kysymys ja Cour d'appel de Bruxellesin esittämät kysymykset)
Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta
29   Belgian valtio ja komissio väittävät, että kyseessä on pelkästään Belgian kansallisen lain soveltaminen; komissio väittää erityisesti, ettei edellä mainitussa 40 pykälässä olevan kaltaisella säännöksellä olisi vaikutusta yhteisön oikeuden soveltamisalan määrittelemisessä. Belgian valtio pyytää yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei sillä ole toimivaltaa vastata näihin kysymyksiin.
30   Dzodzi sitä vastoin väittää, että pääasian kohteena oleva asia koskee edellä mainitun 40 pykälän vuoksi yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä. On yhteisöjen tuomioistuimen asiana ratkaista tällaisten asioiden yhteydessä esille tulevat tulkintakysymykset, jottei synny oikeuskäytäntöjen eroavaisuutta yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välillä yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten tulkinnasta.
31  Perustamissopimuksen 177 artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu tämän sopimuksen samoin kuin yhteisön toimielinten antamien säädösten tulkinnasta.
32   Tämän artiklan toisessa ja kolmannessa kohdassa todetaan, että jos yhteisön oikeussääntöä koskeva tulkintakysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi saattaa asian yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen; jos kyseessä on sellainen tuomioistuin, jonka päätöksiin ei saa hakea muutosta, on tuomioistuimella velvollisuus tällaisessa tapauksessa saattaa kysymys yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
33   Perustamissopimuksen 177 artiklassa määrätty menettely on näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla yhteisöjen tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita ne tarvitsevat ratkaistakseen niiden käsiteltäviksi saatetut asiat.
34  Tästä seuraa, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta.
35   Kun kansallisten tuomioistuinten esittämät kysymykset koskevat yhteisön oikeussäännön tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuimella on näin ollen periaatteessa velvollisuus antaa ennakkoratkaisu.
36  Perustamissopimuksen 177 artiklan sanamuodosta ja tässä artiklassa määrätyn menettelyn tavoitteesta ei ilmene, että perustamissopimuksen laatijat olisivat aikoneet sulkea yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle yhteisön oikeussääntöä koskevat ennakkoratkaisupyynnöt sellaisessa erityistilanteessa, jossa jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa viitataan yhteisön oikeussäännön sisältöön niiden oikeussääntöjen määrittämiseksi, joita sovelletaan puhtaasti tämän valtion sisäiseen asiaan.
37   Päinvastoin yhteisön oikeusjärjestyksen ilmeisen edun mukaista on se, että tulevien tulkintaerojen välttämiseksi kaikille yhteisön oikeussäännöille annetaan yhdenmukainen tulkinta riippumatta niistä olosuhteista, joissa niitä sovelletaan.
38   Koska yhteisöjen tuomioistuimen 177 artiklan mukaisen toimivallan tavoitteena on varmistaa yhteisön oikeussääntöjen yhdenmukainen tulkinta kaikissa jäsenvaltioissa, yhteisöjen tuomioistuin ainoastaan määrittää näiden oikeussääntöjen sanamuodon ja tarkoituksen perusteella niiden merkityksen. Tämän jälkeen on kansallisen tuomioistuimen asiana soveltaa näin tulkittuja yhteisön oikeussääntöjä käsiteltävänään olevan asian tosiseikkoihin.
39  Perustamissopimuksen 177 artiklassa määritellyn kansallisten tuomioistuinten ja yhteisöjen tuomioistuimen välisen lainkäyttötehtävien jaon mukaisesti yhteisöjen tuomioistuin antaa ennakkoratkaisun ilman, että sen olisi periaatteessa otettava huomioon niitä olosuhteita, jotka ovat antaneet kansalliselle tuomioistuimelle aiheen esittää sille nämä kysymykset ja joissa kyseinen kansallinen tuomioistuin aikoo soveltaa sitä yhteisön oikeussääntöä, jonka tulkintaa se on pyytänyt.
40  Tilanne olisi toinen ainoastaan, jos ilmenisi, että 177 artiklassa tarkoitettua menettelyä pyritään käyttämään muuhun kuin todelliseen tarkoitukseensa ja että menettelyssä pyritään saamaan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu keinotekoisessa oikeudenkäyntiasiassa, tai jos on ilmeistä, että yhteisöjen tuomioistuimen tulkittavaksi saatettu yhteisön oikeussääntö ei ole sovellettavissa.
41  Kun yhteisön oikeus tehdään sovellettavaksi kansallisella lainsäädännöllä, yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana on arvioida tämän yhteisön oikeuteen tehdyn viittauksen täsmällinen laajuus. Jos se harkitsee, että jonkin yhteisön oikeussäännön sisältö on tämän viittauksen perusteella sovellettavissa sen käsiteltäväksi saatetun asian taustalla olevaan puhtaasti kansalliseen tilanteeseen, kansallinen tuomioistuin voi 177 artiklassa määriteltyjen edellytysten mukaisesti, siten kuin niitä on tulkittu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, saattaa ennakkoratkaisukysymyksen yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
42  Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta rajoittuu kuitenkin yksinomaan yhteisön oikeussääntöjen tutkimiseen. Kansalliselle tuomioistuimelle antamassaan vastauksessa yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon niiden kansallisen lainsäädännön säännösten yleistä rakennetta, jotka viitatessaan yhteisön oikeuteen samalla määrittelevät tämän viittauksen laajuuden. Niiden rajoitusten huomioon ottaminen, joita kansallinen lainsäätäjä on voinut säätää yhteisön oikeuden soveltamiselle sellaisiin puhtaasti kansallisiin tilanteisiin, joissa yhteisön oikeutta voidaan soveltaa ainoastaan kansallisen lain välityksellä, kuuluu kansalliseen oikeuteen ja näin ollen jäsenvaltion tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan.
43  Käsiteltävässä asiassa on huomattava, että edellä mainitut kysymykset eivät koske Belgian sisäisen lainsäädännön säännöksiä, vaan yksinomaan yhteisön työntekijöiden puolisoiden oleskeluoikeudesta ja oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle annettuja asetusten ja direktiivin säännöksiä sekä edellä mainittua 25.2.1964 annettua direktiiviä 64/221/ETY. Näillä perusteilla ja edellä määritellyin rajoituksin yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan nämä ennakkoratkaisukysymykset.
Yhteisön työntekijän puolison oleskeluoikeus ja oikeus jäädä alueelle (Tribunal de première instance de Bruxellesin esittämä kolmas kysymys)
44  Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun asetuksen (ETY) N:o 1612/68 10 artikla koskee toisen jäsenvaltion alueella työskentelevän jäsenvaltion kansalaisen puolison asemaa. Tämä säännös tunnustaa puolisolle tämän kansalaisuudesta riippumatta oikeuden tulla työskentelyvaltion alueelle asumaan työntekijän luokse, ellei työntekijän asuntoa koskevista tämän artiklan 3 kohdan säännöksistä muuta johdu.
45  15.10.1968 annetun direktiivin 68/360/ETY 1 artiklan ja 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltion on sallittava sellaisen puolison, johon soveltuvat asetuksen (ETY) N:o 1612/68 säännökset, pääsy alueelleen ainoastaan jos hän esittää voimassaolevan henkilötodistuksen tai passin. Saman direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa täsmennetään ne edellytykset, joiden vallitessa jäsenvaltio voi lisäksi vaatia puolisoilta, jotka eivät ole jäsenvaltion kansalaisia, maahantuloviisumin tai vastaavan asiakirjan esittämistä.
46  Direktiivin 1 ja 4 artiklan mukaan jäsenvaltion on myönnettävä mainitulle puolisolle, joka kykenee esittämään 3 kohdassa mainitut asiakirjat, oleskeluoikeus alueellaan; todisteeksi tästä oikeudesta on annettava oleskelulupa.
47  Direktiivin 10 artiklasta ilmenee lopuksi, että jäsenvaltiot eivät saa poiketa tämän direktiivin säännöksistä, erityisesti edellä mainituista säännöksistä, muutoin kuin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden perusteella.
48  29.6.1970 annettu asetus (ETY) N:o 1251/70, jossa säädetään oikeudesta jäädä alueelle, soveltuu, kuten sen 1 ja 3 artiklasta ilmenee, edellä mainitun 15.10.1968 annetun asetuksen (ETY) N:o 1612/68  10 artiklassa määritellyn yhteisön työntekijän puolisoon.
49  Tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa myönnetään työntekijän puolisolle, joka asuu hänen kanssaan jäsenvaltion alueella, oikeus jäädä pysyvästi sen valtion alueelle, jos työntekijä on saanut oikeuden jäädä tuon valtion alueelle 2 artiklan mukaisesti, ja jatkaa oleskeluaan vielä tämän kuoleman jälkeen.
50  Mainitun asetuksen 2 artiklan mukaan työntekijän maahanjäämisoikeus on sidottu 1 kohdan b alakohdan toisessa alakohdassa ja tämän artiklan 2 kohdassa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta tiettyihin vähimmäistyössäolo- ja oleskelujaksoihin jäsenvaltion alueella.
51  Asetuksen 3 artiklan 2 kohta koskee tapausta, jossa työntekijä kuolee ollessaan työelämässä ennen kuin hän on saanut oikeuden jäädä kyseisen valtion alueelle. Puolisolla on tällaisessa tapauksessa oikeus jäädä kyseisen valtion alueelle, erityisesti silloin kun työntekijä oli kuolinpäivänään asunut tuon jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti vähintään kaksi vuotta tai hänen kuolemansa aiheutui työtapaturmasta tai ammattitaudista.
52  Asetuksen 5 artiklassa määritellään maahanjäämisoikeuden käyttämisen edellytykset. Mainitun artiklan 1 kohdan mukaan henkilöllä, jolla on oikeus jäädä jäsenvaltioon, on tämän oikeuden käyttämisen aloittamiseksi kahden vuoden määräaika siitä, kun hän on saanut sen asetuksen säännösten mukaisesti. Tänä aikana hän voi poistua jäsenvaltion alueelta ilman, että tällä olisi kielteistä vaikutusta hänen oikeuteensa. Artiklan 2 kohdassa täsmennetään, ettei maahanjäämisoikeuden käyttämiseksi henkilöltä saa edellyttää minkään muodollisuuksien täyttämistä.
53  Maahanjäämisoikeuden olemassaolo todistetaan lopuksi antamalla oleskelulupa asetuksen 6 artiklassa mainituin edellytyksin.
54  Jos edellä mainittujen yhteisön oikeuden säännösten täytäntöönpano on ongelmallista sen vuoksi, että niitä on sovellettava pääasian kohteena olevan asian taustalla olevaan puhtaasti kansalliseen tilanteeseen, kuuluu kyseisen ongelman ratkaiseminen kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Tässä suhteessa on muistettava, että on nimenomaan viimeksi mainitun asiana arvioida se merkitys, jonka kansallinen lainsäätäjä on halunnut antaa tekemälleen viittaukselle yhteisön oikeuteen ja esimerkiksi, jos se harkitsee sen tarpeelliseksi, arvioida niitä olosuhteita, joiden vallitessa työntekijän perheen käyttöön tarkoitettua asuntoa koskevaa 15.10.1968 annetun asetuksen (ETY) N:o 1612/68  10 artiklaa tai maahanjäämisoikeuden olemassaolon myöntämisen edellytyksenä olevia, vähimmäisoleskeluaikoja jäsenvaltion alueella koskevia 29.6.1970 annetun asetuksen (ETY) N:o 1251/70 säännöksiä voidaan soveltaa työntekijään, joka on tämän jäsenvaltion kansalainen.
55  Näin ollen on vastattava, että sellaisen työntekijän puoliso, joka on jäsenvaltion kansalainen ja joka työskentelee tai on työskennellyt toisen jäsenvaltion alueella, voi vaatia jälkimmäisen valtion alueeseen kohdistuvaa oleskeluoikeutta tai maahanjäämisoikeutta 15.10.1968 annetussa direktiivissä 68/360/ETY, 15.10.1968 annetussa asetuksessa (ETY) N:o 1612/68 ja 29.6.1970 annetussa asetuksessa (ETY) N:o 1251/70 mainittujen edellytysten mukaisesti. Vaikka kansallista tuomioistuinta sitovat yhteisöjen tuomioistuimen antamat yhteisön oikeutta koskevat ohjeet ja tulkinnat, on sen asiana puolestaan arvioida kansallisen lainsäädännön sisältämän, edellä mainittuihin yhteisön oikeussääntöihin tehdyn viittauksen mukaisesti ne olosuhteet, joiden vallitessa näitä säännöksiä ja määräyksiä voidaan soveltaa sen käsiteltäväksi saatetun asian taustalla olevaan puhtaasti valtionsisäiseen tilanteeseen.
25.2.1964 annetussa direktiivissä 64/221/ETY mainitut muutoksenhakumenettelyt (Cour d'appel de Bruxellesin esittämät kysymykset)
56  Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, 25.2.1964 annetun direktiivin 64/221/ETY 1 artiklassa määritellään tämän direktiivin soveltamisala; se ulottuu erityisesti jäsenvaltion kansalaisiin, jotka palkkatyötä tehdäkseen oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa tai tässä tarkoituksessa siirtyvät sinne, sekä direktiivissä määritellyin edellytyksin heidän puolisoihinsa.
Direktiivin 8 artikla
57  Direktiivin 8 artiklasta ilmenee, että kaikilla direktiivissä mainituilla henkilöillä "tulee olla kaikkien maahantuloa taikka oleskeluluvan epäämistä tai uudistamatta jättämistä taikka maastakarkotusta koskevien päätösten osalta samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla".
58  Tässä säännöksessä määritellään ne päätökset, joihin direktiivissä viitataan "hallintotoimina", ja asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus sallia kaikkien tällaisen toimenpiteen kohteena olevien henkilöiden käyttää samoja muutoksenhakukeinoja kuin mitä sen omilla kansalaisilla on käytössään hallintotoimia vastaan. Jäsenvaltio rikkoo siis 8 artiklassa asetettua velvoitetta, jos direktiivissä tarkoitetuilla henkilöillä on tässä jäsenvaltiossa käytettävissään pelkästään sellaisia oikeussuojakeinoja, joiden osalta sovelletaan erityisiä menettelyjä, joilla taataan huonommat menettelylliset takeet kuin ne, joita kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla on käyttäessään hallintotoimia koskevia oikeussuojakeinoja (asia 98/79, Josette Pecastaing, tuomio 5.3.1980, Kok. 1980, s. 691, 10 kohta).
59  Tästä seuraa, että jos jäsenvaltion hallintotuomioistuimelle ei ole annettu toimivaltaa lykätä hallintopäätöksen täytäntöönpanoa tai ryhtyä tällaisen päätöksen täytäntöönpanoa koskeviin turvaamistoimiin, mutta yleisille oikeusasian tuomioistuimille on annettu tällainen toimivalta, jäsenvaltiolla on velvollisuus antaa direktiivin soveltamisalaan kuuluville henkilöille mahdollisuus ajaa asiaansa näissä tuomioistuimissa samoin edellytyksin kuin omien kansalaistensa. On kuitenkin korostettava, että nämä mahdollisuudet riippuvat olennaisesti tuomioistuinjärjestelmästä ja tuomioistuinten toimivallan jaosta eri jäsenvaltioissa; ainoa 8 artiklassa jäsenvaltioille asetettu velvoite on myöntää yhteisön oikeuden suojelemille henkilöille muutoksenhakumahdollisuudet, jotka eivät saa olla huonompia kuin niiden omien kansalaisten muutoksenhakumahdollisuudet hallintotoimia vastaan (edellä mainittu asia Josette Pecastaing, tuomio 5.3.1980, 11 kohta).
60  Kysymykseen on näin ollen vastattava, että 25.2.1964 annetun direktiivin 64/221/ETY 8 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite varmistaa tässä direktiivissä mainituille henkilöille oikeussuoja, joka ei erityisesti muutoksenhakuelimen ja tämän elimen toimivallan osalta ole vähemmän edullinen kuin se oikeussuoja, jonka ne myöntävät omille kansalaisilleen muutoksenhaussa hallintotoimia vastaan.
Direktiivin 9 artikla
61  Esitetyllä kysymyksellä pyritään pääasiallisesti selvittämään, asetetaanko direktiivin 9 artiklassa jäsenvaltioille velvoite myöntää direktiivissä mainituille henkilöille oikeus hakea muutosta oleskeluluvan epäämistä taikka maastakarkotusta koskevaan päätökseen sellaisessa ratkaisunsa nopeutetussa menettelyssä tekevässä tuomioistuimessa, joka voi ryhtyä väliaikaistoimenpiteisiin oleskeluoikeuden osalta.
62  Kyseisen 25.2.1964 annetun direktiivin 64/221/ETY 9 artiklan 1 kohdan tavoitteena on varmistaa menettelyllinen vähimmäissuoja henkilöille, joiden osalta on tehty oleskeluluvan uudistamatta jättämistä koskeva päätös, tai oleskeluoikeuden omaaville henkilöille, joiden osalta on tehty maastakarkotuspäätös. Tässä säännöksessä, jota sovelletaan silloin, kun oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai kun muutosta voi hakea ainoastaan päätöksen laillisuuden perusteella taikka kun muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ei ole lykkäävää vaikutusta, edellytetään, että asian tutkii sellainen toimivaltainen viranomainen, joka on eri kuin se, jolla on toimivalta tehdä asiassa päätös. Hallintoviranomainen ei saa muutoin kuin kiireellisessä tapauksessa tehdä päätöstä hankkimatta lausuntoa tältä neuvoa-antavalta elimeltä. Asianomaisen on voitava puolustautua tässä elimessä ja käyttää avustajaa ja asiamiestä kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen menettelysääntöjen mukaisesti.
63  Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että kaikki ensimmäisen oleskeluluvan epäämistä tai karkottamista ennen luvan myöntämistä koskevan päätöksen kohteeksi joutuneet henkilöt voivat saattaa asian sen viranomaisen käsiteltäväksi, jonka lausuntoa edellytetään 1 artiklassa. Asianomaisella on tällöin oikeus esittää puolustuksensa henkilökohtaisesti, paitsi jos tämä on ristiriidassa kansallisten turvallisuusetujen kanssa.
64  Viimeksi mainittu viranomainen antaa lausunnon, joka direktiivillä luodun järjestelmän tavoitteiden mukaisesti on asianmukaisesti annettava tiedoksi asianomaiselle henkilölle (yhdistetyt asiat 115/81 ja 116/81, Adoui ja Cornuaille, tuomio 18.5.1982, Kok. 1982, s. 1665, 18 kohta).
65  Direktiivissä ei täsmennetä sitä, kuinka 9 artiklassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen nimitetään. Siinä ei edellytetä, että kyseinen viranomainen olisi tuomioistuin tai koostuisi tuomareista. Siinä ei myöskään edellytetä, että toimivaltaisen viranomaisen jäsenet nimitettäisiin tietyksi toimikaudeksi. Olennaista on se, että voidaan selvästi todeta, että viranomainen suorittaa tehtävänsä täysin riippumattomasti ja ettei se tehtäviensä suorittamisessa ole välittömästi tai välillisesti alistettu sellaisen viranomaisen valvontaan, jolla on toimivalta toteuttaa direktiivissä tarkoitettuja toimenpiteitä (edellä mainitut yhdistetyt asiat Adoui ja Cornuaille, tuomio 18.5.1982, 16 kohta) ja toisaalta se, että se noudattaa menettelyä, joka sallii asianomaisen direktiivissä säädetyin edellytyksin esittää puolustuksensa.
66  Vaikka direktiivissä ei ole säädetty, että kyseinen viranomainen voi määrätä turvaamistoimista oleskeluoikeuden osalta, on sitä vastoin huomattava, että direktiivin 9 artiklan mukaan, siten kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut (edellä mainittu asia Pecastaing, tuomio 5.3.1980, 18 kohta), ei tässä säännöksessä mainittua karkotustoimenpidettä, jos asia on saatettu tämän viranomaisen käsiteltäväksi, muutoin kuin kiireellisessä tapauksessa panna täytäntöön ennen kuin tämä neuvoa-antava elin on antanut lausuntonsa, joka on saatettu asianomaisen tietoon. On lisäksi muistettava, että tällaista toimenpidettä ei voida toteuttaa siten, että loukattaisiin asianomaisen oikeutta oleskella jäsenvaltion alueella niin kauan, kuin on tarpeen sellaisen muutoksenhaun vireille saattamiseksi, johon hänellä on direktiivin 8 artiklan nojalla oikeus (em. asia Pecastaing, tuomion 12 kohta).
67  Näiden havaintojen kokonaisuudesta seuraa, että 9 artiklaa ei voida tulkita siten, että siinä vaadittaisiin direktiivissä mainittujen henkilöiden suojaksi sen kaltaista tuomioistuimessa tapahtuvaa muutoksenhakumenettelyä kuin mitä belgialainen tuomioistuin on kuvaillut.
68  On painotettava, että päinvastoin kuin Dzodzi väittää, ei tämä 9 artiklan tulkinta ole yhteensopimaton sen yhteisön oikeuden yleisen periaatteen kanssa, joka on erityisesti ilmaistu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi 4.11.1950 tehdyn Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tai kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan 16.12.1966 hyväksytyn kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklassa (Yhdistyneiden Kansakuntien Sopimussarja, osa 999, s. 171); yhdenkään näiden kansainvälisten yleissopimusten määräyksen ei voida sanamuotonsa mukaan tulkita sisältävän vaatimusta sellaisen tuomioistuimessa tapahtuvan muutoksenhakumenettelyn mahdollistamisesta, jolla olisi Cour d'appel de Bruxellesin kuvailemat ominaisuudet.
69  Näin ollen on syytä vastata, ettei 25.2.1964 annetun direktiivin 64/221/ETY 9 artiklassa aseteta jäsenvaltioille velvoitetta järjestää direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden hyväksi oleskeluoikeuden epäämistä koskevan päätöksen tai maastakarkotusta koskevan toimenpiteen täytäntöönpanoa edeltävää muutoksenhakumenettelyä sellaisessa kiireellisessä menettelyssä ratkaisunsa tekevässä tuomioistuimessa, joka on toimivaltainen päättämään oleskeluoikeutta koskevista väliaikaistoimenpiteistä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
70  Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneelle Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisten tuomioistuinten asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Tribunal de première instance de Bruxellesin 5.10.1988 tekemällään päätöksellä ja Cour d'appel de Bruxellesin 16.5.1989 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1)  Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 1612/68, jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annettua neuvoston direktiiviä 68/360/ETY, työntekijöiden oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siinä valtiossa 29 päivänä kesäkuuta 1970 annettua komission asetusta (ETY) N:o 1251/70 ja ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettua neuvoston direktiiviä 64/221/ETY ei sovelleta puhtaasti jäsenvaltion sisäisiin asioihin; tämä on tilanne silloin, kun kolmannen maan kansalainen yksinomaan jäsenvaltion kansalaisen puolisona vaatii tämän jäsenvaltion alueeseen ulottuvaa oleskeluoikeutta tai maahanjäämisoikeutta.
2)   Sellaisen työntekijän puoliso, joka on jäsenvaltion kansalainen ja joka työskentelee tai on työskennellyt toisen jäsenvaltion alueella, voi vaatia jälkimmäisen valtion alueeseen kohdistuvaa oleskeluoikeutta tai maahanjäämisoikeutta 15.10.1968 annetussa direktiivissä 68/360/ETY, 15.10.1968 annetussa asetuksessa (ETY) N:o 1612/68 ja 29.6.1970 annetussa asetuksessa (ETY) N:o 1251/70 mainittujen edellytysten mukaisesti. Vaikka kansallista tuomioistuinta sitovat yhteisöjen tuomioistuimen antamat yhteisön oikeutta koskevat ohjeet ja tulkinnat, on sen asiana puolestaan arvioida kansallisen lainsäädännön sisältämän, edellä mainittuihin yhteisön oikeussääntöihin tehdyn viittauksen mukaisesti ne olosuhteet, joiden vallitessa näitä säännöksiä ja määräyksiä voidaan soveltaa sen käsiteltäväksi saatetun asian taustalla olevaan puhtaasti valtionsisäiseen tilanteeseen.
3)   25.2.1964 annetun direktiivin 64/221/ETY 8 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite varmistaa tässä direktiivissä tarkoitetuille henkilöille oikeussuoja, joka ei erityisesti muutoksenhakuelimen ja tämän elimen toimivallan osalta ole vähemmän edullinen kuin se oikeussuoja, jonka ne myöntävät omille kansalaisilleen muutoksenhaussa hallintotoimia vastaan.
4)   25.2.1964 annetun direktiivin 62/221/ETY 9 artiklassa ei aseteta jäsenvaltioille velvoitetta järjestää direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden hyväksi oleskeluoikeuden epäämistä koskevan päätöksen tai maastakarkotusta koskevan toimenpiteen täytäntöönpanoa edeltävää muutoksenhakumenettelyä sellaisessa kiireellisessä menettelyssä ratkaisunsa tekevässä tuomioistuimessa, joka on toimivaltainen päättämään oleskeluoikeutta koskevista väliaikaistoimenpiteistä.