CELEX: 62004CJ0300
Parlament Europejski
Wybory
Prawo głosowania
Skierowany do obywateli niderlandzkich z Aruby wymóg posiadania miejsca zamieszkania w Niderlandach
Obywatelstwo Unii

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 17 WE, 19 ust. 2 WE, art. 189 WE, 190 WE oraz 299
ust. 3 WE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu, w którym M.G. Eman i O.B. Sevinger (zwani dalej „wnoszącymi odwołanie w postępowaniu
przed sądem krajowym”), posiadający obywatelstwo niderlandzkie i mający miejsce zamieszkania w Oranjestad (Aruba), wystąpili
przeciwko College van burgemeester en wethouders van Den Haag (Niderlandy) z powodu oddalenia przez niego ich wniosku o wpis
na listę wyborczą w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r.

Ramy prawne

Prawo międzynarodowe
Artykuł 3 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie
w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanego dalej „protokołem nr 1 do konwencji”) stanowi:
„Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu,
w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.

Prawo wspólnotowe
W rozumieniu art. 17 WE:
„1.      Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego. Obywatelstwo
Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak.
2.      Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”.
Artykuł 19 ust. 2 WE stanowi:
„Bez uszczerbku dla postanowień artykułu 190 ustęp 4 i przepisów przyjętych w celu jego wykonania każdy obywatel Unii mający
miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do
Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele
tego państwa. […]”.
Na podstawie tego artykułu Rada Unii Europejskiej przyjęła dyrektywę 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiającą szczegółowe
warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce
zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 329, str. 34). Dyrektywa w art. 3 akapit pierwszy
stanowi:
„Osoba, która w dniu spełnienia wymogu:
a)      jest obywatelem Unii w rozumieniu art. 8 ust. 1 drugi akapit traktatu,
b)      nie będąc obywatelem państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, spełnia pozostałe warunki prawa głosowania i kandydowania
w wyborach, jakie odnośne państwo stawia swoim obywatelom,
ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, chyba
że została pozbawiona tych praw na podstawie art. 6 [lub] 7”.
Artykuł 5 dyrektywy 93/109 przewiduje:
„Jeżeli obywatele państwa członkowskiego miejsca zamieszkania mają prawo głosowania lub kandydowania w wyborach jedynie pod
warunkiem pewnego minimalnego okresu zamieszkania na terytorium wyborczym tego państwa, to uznaje się, że wyborcy Wspólnoty
uprawnieni do głosowania i wyborcy Wspólnoty uprawnieni do kandydowania w wyborach spełniają ten warunek, o ile mieli miejsce
zamieszkania przez równorzędny […] okres w innych państwach członkowskich. Niniejszy przepis jest stosowany, nie naruszając
szczególnych warunków [bez uszczerbku dla szczególnych wymogów dotyczących] okresu zamieszkania w określonym okręgu wyborczym
lub wspólnocie lokalnej [jednostce terytorialnej]”.
Artykuł 189 akapit pierwszy WE stanowi:
„Parlament Europejski, złożony z przedstawicieli narodów państw należących do Wspólnoty, wykonuje uprawnienia przyznane mu
niniejszym traktatem”.
Artykuł 190 WE ma następujące brzmienie:
„1.      Przedstawiciele do Parlamentu Europejskiego narodów państw należących do Wspólnoty są wybierani w powszechnych wyborach bezpośrednich.
[…]
4.      Parlament Europejski opracowuje projekt mający na celu umożliwienie przeprowadzenia powszechnych wyborów bezpośrednich zgodnie
z jednolitą procedurą we wszystkich państwach członkowskich lub zgodnie z zasadami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich.
Rada, stanowiąc jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego udzielonej większością głosów jego członków, ustanawia
właściwe przepisy, których przyjęcie zaleca państwom członkowskim, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
[…]”.
Artykuł 8 Aktu dotyczącego wyborów członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączonego do
decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom z dnia 20 września 1976 r. (Dz.U. L 278, str. 1), zmienionego decyzją Rady 2002/772/WE,
Euratom z dnia 25 czerwca 2002 r. i 23 września 2002 r. (Dz.U. L 283, str. 1, zwanego dalej „aktem z 1976 r.”) stanowi:
„Z zastrzeżeniem postanowień niniejszego Aktu procedura wyborcza w każdym państwie członkowskim podlega przepisom krajowym.
Te przepisy krajowe, które mogą ewentualnie uwzględniać szczególne warunki w państwach członkowskich, nie naruszają zasadniczo
proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego”.
Artykuł 12 wskazanego aktu ma następujące brzmienie:
„Parlament Europejski weryfikuje mandat członków Parlamentu Europejskiego. W tym celu odnotowuje rezultaty ogłoszone urzędowo
przez państwa członkowskie i rozstrzyga spory, jakie mogą wyniknąć na tle postanowień niniejszego Aktu, inne aniżeli wynikające
z przepisów krajowych, do których niniejszy Akt się odnosi”.
Zgodnie z art. 299 WE:
„1.      Niniejszy traktat stosuje się do […] Królestwa Niderlandów […].
2. Postanowienia niniejszego traktatu stosują się do francuskich departamentów zamorskich, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich.
[…]
3.      Szczególne zasady stowarzyszania określone w części czwartej niniejszego traktatu stosują się do krajów i terytoriów zamorskich,
których lista zawarta jest w załączniku II do niniejszego traktatu.
[…]”.
Aruba i Antyle Niderlandzkie wymienione są w wykazie zawartym w załączniku II do traktatu WE, zatytułowanym „Kraje i terytoria
zamorskie objęte postanowieniami części IV Traktatu”.

Prawo krajowe
Artykuł B1 Nederlandse Kieswet (niderlandzkiej ordynacji wyborczej) w odniesieniu do wyboru członków drugiej izby parlamentu
niderlandzkiego (Tweede Kamer der Staten‑Generaal) stanowi:
„Członkowie Tweede Kamer der Staten‑Generaal wybierani są przez osoby posiadające w dniu zgłoszenia kandydatów obywatelstwo
niderlandzkie i które w dniu głosowania ukończyły lat osiemnaście, z wyłączeniem osób, które w dniu zgłoszenia kandydatów
mają faktyczne miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie.
2.      Wyjątek ten nie dotyczy:
a)      obywateli niderlandzkich, którzy przez co najmniej 10 lat mieli miejsce zamieszkania w Niderlandach;
b)      obywateli niderlandzkich pracujących w niderlandzkiej służbie cywilnej na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie oraz ich współmałżonków,
zarejestrowanych partnerów lub konkubentów, jak też ich dzieci, o ile mają miejsca zamieszkania z nimi we wspólnym gospodarstwie
domowym”.
Artykuł Y3 rzeczonej ordynacji w odniesieniu do wyboru członków Parlamentu Europejskiego stanowi:
„Prawo głosowania przysługuje:
a)      osobom, którym przysługuje prawo głosowania w wyborach członków Tweede Kamer der Staten‑Generaal;
b)      osobom nieposiadającym obywatelstwa niderlandzkiego, które są obywatelami innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej,
o ile:
1)      w dniu zgłoszenia kandydatów mają faktyczne miejsce zamieszkania w Niderlandach,
2)      w dniu głosowania mają ukończone lat osiemnaście,
3)      nie są pozbawione prawa głosowania w Niderlandach lub w państwie członkowskim, którego są obywatelami”.

Pytania prejudycjalne
Wnoszący odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym w ramach wszczętego przed tym sądem sporu zaskarżyli odmowę wpisu na
listy wyborcze w wyborach członków Parlamentu Europejskiego, z jaką spotkali się z uwagi na fakt, że mają oni miejsce zamieszkania
na Arubie. Ich zdaniem, zgodnie z art. 17 ust. 1 WE, są oni obywatelami Unii Europejskiej. Artykuł 19 ust. 2 WE interpretowany
w świetle art. 3 protokołu nr 1 do konwencji przyznaje im, jak twierdzą, prawo głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego,
nawet jeśli mają miejsca zamieszkania na terytorium, którego nazwa znajduje się w wykazie krajów i terytoriów zamorskich (zwanych
dalej „KTZ”), zawartym w załączniku II do traktatu.
Sąd krajowy uznaje, że ponieważ wybory do Parlamentu Europejskiego już się odbyły, stwierdzenie nieważności odmowy wpisu na
listy wyborcze wnoszących odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym byłoby spóźnione i nie pozwoliłoby zainteresowanym
na udział w tych wyborach. Sąd ten nie wyklucza jednak, że na podstawie prawa wspólnotowego należy im przyznać odszkodowanie
(„rechtsherstel”).
W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi:
„1)      Czy część druga traktatu znajduje zastosowanie do osób posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywających
lub mających miejsce zamieszkania na terytorium należącym do KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE, utrzymujących szczególne
stosunki z tym państwem członkowskim?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na pytanie pierwsze – czy państwa członkowskie mają swobodę, w świetle art. 17
ust. 1 zdanie drugie WE, nadawania swego obywatelstwa osobom przebywającym lub mającym miejsce zamieszkania w KTZ, o których
mowa w art. 299 ust. 3 WE?
3)      Czy wykładni art. 19 ust. 2 WE, przy uwzględnieniu art. 189 WE i 190 ust. 1 WE, należy dokonywać w ten sposób, że – poza przewidzianymi
w wewnętrznych porządkach prawnych nierzadkimi wyjątkami związanymi m.in. z pozbawieniem prawa wyborczego w związku ze skazaniem
w postępowaniu karnym lub ze względu na brak zdolności do czynności prawnych – posiadanie obywatelstwa Unii przez osobę przebywającą
lub mającą miejsce zamieszkania na terytoriach należących do KTZ prowadzi, bez dalszych rozważań, do przyznania czynnego i biernego
prawa wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego?
4)      Czy postanowienia art. 17 WE w zw. z art. 19 ust. 2 WE, rozważane w świetle art. 3 akapit pierwszy protokołu [nr 1 do konwencji]
zgodnie z wykładnią Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, stoją na przeszkodzie posiadaniu przez osoby niebędące obywatelami
Unii czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego?
5)      Czy prawo wspólnotowe stanowi o wymogach co do sposobu należnego naprawienia szkody [rechtsherstel], jeśli sąd krajowy stwierdziłby
– między innymi na podstawie odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości na powyższe pytania – że odmowa wpisu na listę wyborczą
w wyborach z dnia 10 czerwca 2004 r. osób przebywających lub mających miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub
na Arubie, posiadających obywatelstwo niderlandzkie, była niesłuszna?”.

Postępowanie przed Trybunałem
W odrębnym piśmie z dnia 13 lipca 2004 r. oraz w piśmie z dnia 22 lutego 2005 r. Raad van State zwrócił się do Trybunału,
na podstawie art. 104a akapit pierwszy regulaminu, z wnioskiem o zastosowanie w odniesieniu do odesłania prejudycjalnego trybu
przyspieszonego. Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 23 sierpnia 2004 r. oraz 18 marca 2005 r. wnioski te zostały oddalone.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego
W pierwszym pytaniu Raad van State chce ustalić, czy część druga traktatu dotycząca obywatelstwa Unii znajduje zastosowanie
do osób posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywających lub mających miejsce zamieszkania na terytorium
wchodzącym w skład KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
Strony postępowania przed sądem krajowym, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Wspólnot Europejskich twierdzą, że część
druga traktatu znajduje zastosowanie do osób posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywających lub mających
miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ. Podkreślają, że art. 17 ust. 2 WE nie ustanawia jakiejkolwiek innej
przesłanki posiadania obywatelstwa Unii i korzystania z praw przyznanych w traktacie niż posiadanie obywatelstwa państwa członkowskiego.
Bez znaczenia jest zatem, że obywatel państwa członkowskiego ma miejsce zamieszkania w państwie trzecim lub w KTZ.
Rząd niderlandzki zauważa na wstępie, że zgodnie ze Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden z 1954 r. (statutem Królestwa
Niderlandów, zwanym dalej „Statuut”) w skład Królestwa Niderlandów wchodzą trzy kraje, tj. Niderlandy, Antyle Niderlandzkie
i Aruba. Artykuł 41 Statuut stanowi, że te trzy kraje „w autonomiczny sposób zarządzają podległymi im dziedzinami”. Wobec
tego Niderlandy mają własną konstytucję, a Antyle Niderlandzkie i Aruba ich własną Staatsregeling. W królestwie, z wyjątkiem
określonych w Statuut „dziedzin wchodzących w zakres kompetencji królestwa”, każdemu krajowi, posiadającemu własny parlament
i administrację, przysługują własne kompetencje ustawodawcze.
Kwestie związane z obywatelstwem należą do „dziedziny wchodzącej w zakres kompetencji królestwa”, a jego nabycie uregulowane
jest w Rijkswet op het Nederlanderschap (ustawie o obywatelstwie niderlandzkim). Mowa jest o „jednolitym obywatelstwie”, a zatem
takim, które nie dokonuje rozróżnienia między mieszkańcem Aruby a mieszkańcem Niderlandów przebywającym poza królestwem.
Stosunki zewnętrzne również stanowią „dziedzinę wchodzącą w zakres kompetencji królestwa”. Podmiotem prawa międzynarodowego
jest wyłącznie Królestwo Niderlandów. W zakresie międzynarodowych konwencji królestwo może jednak zawrzeć traktat odrębnie
dla każdego z krajów. W praktyce wyraża się to poprzez zwrot „Królestwo Niderlandów (w odniesieniu do Niderlandów)”, „Królestwo
Niderlandów (w odniesieniu do Antyli Niderlandzkich)” lub „Królestwo Niderlandów (w odniesieniu do Aruby)”. Wynika z tego,
że z prawnego punktu widzenia traktat wiąże jedynie dany kraj. Rząd niderlandzki dodaje w związku z tym, że traktat EWG w pierwotnej
wersji został ratyfikowany wyłącznie w odniesieniu do europejskiego terytorium Królestwa oraz Nowej Gwinei, tj. przy użyciu
zwrotu „w imieniu Królestwa Niderlandów (w odniesieniu do Niderlandów i Nowej Gwinei)”. Rząd ten załącza ponadto akt ratyfikacyjny
traktatu o Unii Europejskiej, zatwierdzony przez królową „w imieniu Królestwa Niderlandów (w odniesieniu do Niderlandów)”.
Zdaniem rządu niderlandzkiego terytorialny zakres zastosowania traktatu WE, a w szczególności jego części drugiej, należy
ustalić w świetle art. 299 WE, uwzględniając przy tym dokumenty ratyfikacyjne traktatu. Tymczasem badanie tych dokumentów
wskazywałoby, że zarówno pierwotny traktat, jak i traktat o Unii Europejskiej nie zostały ratyfikowane w odniesieniu do Aruby.
Traktat WE nie znajdowałby zatem zastosowania na terytorium tego kraju, z wyjątkiem określonych w części czwartej traktatu
szczególnych zasad stowarzyszenia.
Fakt ustanowienia przez Królestwo Niderlandów jednolitego obywatelstwa jest w tym względzie bez znaczenia. Obywatel niderlandzki
z Aruby lub Antyli Niderlandzkich posiada bez wątpienia obywatelstwo niderlandzkie i jest w rezultacie obywatelem Unii, co
nie oznacza, że w każdej sytuacji korzysta on również z ogółu praw związanych z obywatelstwem Unii. O ile zainteresowany przebywa
na terytorium Aruby lub Antyli Niderlandzkich, traktat nie wpływa w żaden sposób na jego położenie. Gdyby natomiast opuścił
on terytorium Aruby lub Antyli Niderlandzkich, mógłby domagać się praw związanych z obywatelstwem Unii.
Odpowiedź Trybunału
Artykuł 17 ust. 1 zdanie drugie WE stanowi że „[o]bywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego”.
Bez znaczenia jest w tym względzie fakt, że obywatel państwa członkowskiego przebywa lub ma miejsce zamieszkania na terytorium
wchodzącym w skład KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE.
Ponadto art. 17 ust. 2 WE stanowi, że obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktacie.
Wynika z tego, iż na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że osoby posiadające obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywające
lub mające miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE, mogą powoływać się
na prawa przyznane obywatelom Unii w części drugiej traktatu.

W przedmiocie pytania drugiego
Pytanie to, które dotyczy przysługującego państwom członkowskim, w świetle art. 17 ust. 1 zdanie drugie WE, prawa nadawania
obywatelstwa osobom przebywającym lub mającym miejsce zamieszkania w KTZ, o których mowa w art. 299 ust. 3 WE, zostało przedłożone,
w przypadku gdyby Trybunał uznał, że część druga traktatu nie znajduje zastosowania do osoby posiadającej obywatelstwo państwa
członkowskiego, jeżeli osoba ta przebywa lub ma miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym w skład KTZ.
Biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie jest konieczne udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie.

W przedmiocie pytania trzeciego
W pytaniu trzecim Raad van State dąży do ustalenia, czy art. 19 ust. 2 WE w związku z art. 189 WE i 190 ust. 1 WE należy interpretować
w ten sposób, że obywatelowi Unii przebywającemu lub mającemu miejsce zamieszkania w KTZ przysługuje prawo głosowania i kandydowania
w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
Wnoszący odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym twierdzą, że nawet jeśli Aruba stanowi KTZ w rozumieniu traktatu, podlega
ona przepisom należącym do dziedzin wchodzących w zakres kompetencji królestwa, jak obrona lub stosunki zewnętrzne, na które
prawo wspólnotowe oddziałuje. Uregulowania wspólnotowe oddziałują również na ustawodawstwo krajowe, co uzasadniałoby fakt,
że obywatele niderlandzcy z Aruby mogą głosować w wyborach członków Parlamentu Europejskiego, zgodnie z art. 3 protokołu nr 1
do konwencji. Podkreślają oni także dyskryminację, jakiej doświadczają obywatele niderlandzcy z Aruby i Antyli Niderlandzkich.
Tytułem przykładu podnoszą, że mieszkańcowi Antyli Niderlandzkich przysługuje prawo głosowania w zależności od tego, czy ma
miejsce zamieszkania we francuskiej czy w niderlandzkiej części wyspy Saint‑Martin.
Rząd niderlandzki twierdzi, że prawo głosowania nie stanowi dziedziny wchodzącej w zakres kompetencji królestwa, lecz podlega
kompetencji kraju w rozumieniu Statuut. W związku z tym art. 46 Statuut stanowi, że organy przedstawicielskie kraju wybierane
są przez niderlandzkich mieszkańców danego kraju. Artykuł ten w ust. 2 przewiduje możliwość przyznania przez kraj prawa głosowania
obywatelom niderlandzkim, którzy nie mają miejsca zamieszkania w danym kraju. Niderlandzka ordynacja wyborcza korzysta z tej
możliwości w sposób ograniczony, przyznając prawo wyborcze mieszkańcom Aruby i Antyli Niderlandzkich, którzy mieli miejsce
zamieszkania w Niderlandach przez ponad dziesięć lat.
Jak twierdzą rządy niderlandzki, francuski, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja, prawo wspólnotowe nie zawiera wymogu, aby
prawo głosowania zostało przyznane obywatelom państw członkowskich, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terytorium, na
którym znajduje zastosowanie prawodawstwo wspólnotowe. Obywatel mający miejsce zamieszkania w KTZ nie może wywieść takiego
prawa z art. 19 ust. 2 WE, którego celem jest jedynie zapewnienie, aby obywatelom Unii przebywającym w innym państwie członkowskim
przysługiwało prawo głosowania na takich samych zasadach jak obywatelom tego państwa członkowskiego.
Rządy niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja przypominają ponadto, że art. 189 WE i 190 ust. 1 WE oraz postanowienia
ogólne traktatu nie znajdują zastosowania w odniesieniu do KTZ bez wyraźnego odesłania (wyroki: z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawie
C‑260/90 Leplat, Rec. str. I‑643, pkt 10 oraz z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie,Rec. str. I‑8763, pkt 49). Są zdania, że wobec faktu, iż traktat nie znajduje zastosowania do Aruby oraz że stowarzyszenie
z KTZ nie powierza żadnej roli Parlamentowi Europejskiemu, Parlament ten nie może zostać uznany za „ciało ustawodawcze” w rozumieniu
art. 3 protokołu nr 1 do konwencji, w wyborach do którego mieszkańcy KTZ mieliby prawo uczestniczyć (zob. wyrok Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu,
Recueil des arrêts et décisions
, 1999‑I).
W każdym razie Wspólnota skorzystała jedynie częściowo z kompetencji przyznanej jej w art. 190 ust. 4 WE dotyczącej przyjęcia
jednolitej procedury wyborczej. Akt z 1976 r. nie zawiera żadnego przepisu wskazującego osoby, którym przysługuje prawo głosowania,
co oznacza, że zastosowanie znajdują jedynie przepisy krajowe. Przepisy te mogą ustanawiać w szczególności wymogi dotyczące
miejsca zamieszkania.
Zdaniem rządów niderlandzkiego, francuskiego, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się jednak
temu, aby państwa członkowskie przyznały prawo głosowania obywatelom Unii, mającym miejsce zamieszkania w państwie trzecim
lub w KTZ. Rząd francuski dodaje w tym względzie, że francuska ustawa w sprawie wyborów członków Parlamentu Europejskiego
odsyła do francuskiego kodeksu wyborczego, który nie ustanawia żadnej różnicy między obywatelami francuskimi mającymi miejsce
zamieszkania w metropolii oraz pozostałymi obywatelami. Obywatele francuscy, którzy mają miejsca zamieszkania w departamencie
zamorskim lub w KTZ, biorą udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele francuscy
mający miejsce zamieszkania we Francji metropolitalnej.
Komisja przypomina jednak, że państwa członkowskie muszą uwzględnić ogólne zasady prawa wspólnotowego. W zastosowaniu ogólnej
zasady równego traktowania ustawodawca krajowy, który zdecydował o rozszerzeniu prawa głosowania w wyborach do Parlamentu
Europejskiego na obywateli mających miejsce zamieszkania w państwie trzecim, powinien również przyznać takie prawo głosowania
obywatelom mającym miejsce zamieszkania w KTZ. Powinien tak uczynić zwłaszcza z uwagi na szczególną więź między KTZ a Wspólnotą.
W niniejszej sprawie, ponieważ ustawodawca niderlandzki przyznaje wszystkim obywatelom niderlandzkim, którzy nie mają miejsca
zamieszkania na Arubie lub na Antylach Niderlandzkich, niezależnie od ich miejsca zamieszkania, prawo głosowania w omawianych
wyborach, prawo to należy przyznać również obywatelom niderlandzkim z Aruby lub Antyli Niderlandzkich. W przeciwnym razie
ustawodawstwo wprowadzałoby nieuzasadnioną dyskryminację między obywatelem niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania np.
w Nowym Jorku a obywatelem mającym miejsce zamieszkania na Arubie.
Odpowiedź Trybunału
Należy stwierdzić, że postanowienia traktatu nie zawierają reguł, które w sposób wyraźny i szczegółowy wskazywałyby osoby,
którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego.
Artykuł 190 ust. 4 WE odnosi się do procedury wyborczej. Zgodnie z jego postanowieniami wybór członków Parlamentu Europejskiego
odbywa się w powszechnych wyborach bezpośrednich zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich państwach członkowskich lub zgodnie
z zasadami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich.
Akt z 1976 r. w art. 1 stanowi, że członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani na zasadzie proporcjonalnej, a wybór dokonywany
jest w bezpośrednich wyborach powszechnych, wolnych i tajnych. Zgodnie z art. 8 aktu z 1976 r. z zastrzeżeniem postanowień
tego aktu procedura wyborcza w każdym państwie członkowskim podlega przepisom krajowym, które uwzględniając ewentualnie szczególne
warunki w państwach członkowskich, nie naruszają zasadniczo proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego.
Niemniej jednak ani art. 190 WE, ani akt z 1976 r. nie określają w sposób wyraźny i szczegółowy osób, którym przysługuje prawo
głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego.
Artykuły 189 WE i 190 WE dotyczące Parlamentu Europejskiego nie dostarczają jakiejkolwiek jasnej odpowiedzi w tym względzie
stanowiąc, że Parlament ten złożony jest z przedstawicieli narodów państw członkowskich, przy czym pojęcie „naród” nie jest
zdefiniowane i może mieć różne znaczenie w zależności od państwa członkowskiego i języka Unii.
Z powyższych uwag wynika, że na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego określenie osób, którym przysługuje prawo głosowania
i kandydowania, należy do kompetencji każdego państwa członkowskiego, pod warunkiem że nie narusza ono prawa wspólnotowego.
Należy jednak zbadać, czy prawo to nie stoi w sprzeczności z sytuacją, jaka ma miejsce w postępowaniu przed sądem krajowym,
w której obywatelom niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania na Arubie nie przysługuje prawo głosowania i kandydowania do
Parlamentu Europejskiego.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że do KTZ odnoszą się szczególne zasady stowarzyszenia, ustanowione w części czwartej
traktatu (art. 182–188 WE), co oznacza, że postanowienia ogólne traktatu nie znajdują w stosunku do KTZ zastosowania bez wyraźnego
odesłania (zob. ww. wyroki: w sprawie Leplat, pkt 10 oraz w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 49).
Wynika z tego, że art. 189 WE i 190 WE nie znajdują w stosunku do tych krajów i terytoriów zastosowania oraz że państwa członkowskie
nie są zobowiązane do przeprowadzania w nich wyborów do Parlamentu Europejskiego.
Artykuł 3 protokołu nr 1 do konwencji nie sprzeciwia się takiej wykładni. Skoro postanowienia traktatu nie znajdują zastosowania
w stosunku do KTZ, Parlament Europejski nie może być uznany za „ciało ustawodawcze” KTZ w rozumieniu tego artykułu. Mieszkańcy
tych krajów i terytoriów mogą natomiast wyrażać swoje stanowisko w obrębie organów utworzonych w ramach stowarzyszenia między
Wspólnotą i KTZ, za pośrednictwem władz, które ich reprezentują.
Nie można zatem skutecznie podnosić w tym względzie, że prawo wspólnotowe oddziałuje na prawo stosowane na Arubie. Takie oddziaływanie
może bowiem wynikać z przepisów prawa wspólnotowego, których zakres zastosowania został rozszerzony na KTZ w ramach stowarzyszenia.
W odniesieniu do pozostałych przepisów prawa wspólnotowego, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 161 przedstawionej przez
niego opinii, odwołując się do pkt 34 ww. wyroku w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pośredni wpływ prawodawstwa
nie jest wystarczający, aby uznać, że prawodawstwo to wpływa na mieszkańców w taki sam sposób, jak przepisy przyjęte przez
lokalne zgromadzenie ustawodawcze.
Ponadto nie można argumentować, że inne państwa członkowskie przeprowadzają wybory do Parlamentu Europejskiego w KTZ, z którymi
utrzymują one szczególne stosunki. W braku szczególnych postanowień traktatu w tym względzie do państw członkowskich należy
określenie przepisów, które będą jak najbardziej odpowiadać ich konstytucyjnemu ustrojowi.
Jeżeli chodzi następnie o prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego organizowanych w Niderlandach,
jest ono określone w niderlandzkiej ordynacji wyborczej i przewiduje te same wymogi jak w przypadku wyborów członków drugiej
izby parlamentu niderlandzkiego: prawo głosowania i kandydowania nie przysługuje w szczególności obywatelom niderlandzkim
mającym faktyczne miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie.
Jak przypomniane zostało w pkt 41–44 niniejszego wyroku, ani art. 189 WE i 190 WE, ani akt z 1976 r. nie wskazują w sposób
wyraźny i szczegółowy osób, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Ponadto
postanowienia części drugiej traktatu dotyczące obywatelstwa Unii nie przyznają bezwarunkowo prawa głosowania i kandydowania
w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Artykuł 19 ust. 2 WE, który przywołany został w pytaniu prejudycjalnym, ogranicza się do zastosowania wobec tego prawa głosowania
i kandydowania zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, stanowiąc, że każdy obywatel Unii mający miejsce
zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu
Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa.
Artykuł 3 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 93/109 dodaje w tym względzie, że prawo głosowania i kandydowania w wyborach do
Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania ma każdy obywatel Unii niebędący obywatelem tego państwa
członkowskiego, spełniający pozostałe wymogi prawa głosowania i kandydowania w wyborach, jakie odnośne państwo stawia swoim
obywatelom. Ponadto art. 5 wskazanej dyrektywy w sposób wyraźny opiera się na założeniu, zgodnie z którym państwo członkowskie
może ustanowić jako warunek prawa głosowania wymóg posiadania przez pewien okres miejsca zamieszkania „na terytorium wyborczym”.
Z analizy art. 19 ust. 2 WE oraz przepisów przyjętych w jego wykonaniu wynika, że nie znajduje on zastosowania do obywateli
Unii mających miejsce zamieszkania w KTZ, którzy pragną skorzystać z prawa głosowania w państwie członkowskim, którego są
obywatelami.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 157 i 158 przedstawionej przez niego opinii, art. 3 protokołu nr 1 do konwencji nie
sprzeciwia się temu, aby umawiające się państwa wprowadziły kryteria dotyczące miejsca zamieszkania w celu ograniczenia kręgu
osób uprawnionych do głosowania i kandydowania. Europejski Trybunał Praw Człowieka, orzekając w przedmiocie prawa głosowania,
uznał w tym względzie, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania na terytorium krajowym w celu brania udziału w głosowaniu
stanowi wymóg, który sam w sobie nie jest nieracjonalny lub arbitralny i który z wielu względów jest uzasadniony (wyrok Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 października 2004 r. w sprawie Melnitchenko przeciwko Ukrainie,
Recueil des arrêts et décisions
, 2004‑X, pkt 56). Trybunał ten uznał ponadto, że bardziej rygorystyczne wymogi mogą zostać ustanowione w odniesieniu do kandydowania
niż w przypadku prawa głosowania (ww. wyrok w sprawie Melnitchenko przeciwko Ukrainie, pkt 57).
W świetle powyższych uwag nie wydaje się, aby kryterium dotyczące miejsca zamieszkania było co do zasady niewłaściwe przy
określaniu kręgu osób posiadających prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Wnoszący odwołanie w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisja zwracają jednak uwagę, że niderlandzka ordynacja narusza
zasadę równego traktowania przez fakt, że przyznaje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego
wszystkim obywatelom niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania w państwach trzecich, podczas gdy prawo takie nie przysługuje
obywatelom niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie.
Należy w związku z tym przypomnieć, że zasada równego traktowania lub zasada niedyskryminacji, które należą do ogólnych zasad
prawa wspólnotowego, wymagają, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i aby różne sytuacje nie były
traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyroki: z dnia 6 grudnia 2005 r.
w sprawach połączonych C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04 ABNA i in., Zb.Orz. str. I‑10423, pkt 63 oraz z dnia 10 stycznia
2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. str. I‑403, pkt 95).
W niniejszej sprawie za właściwe należy uznać porównanie obywatela niderlandzkiego mającego miejsce zamieszkania na Antylach
Niderlandzkich lub na Arubie z obywatelem niderlandzkim mającym miejsce zamieszkania w państwie trzecim. Wspólną cechą tych
osób jest to, że posiadają obywatelstwo niderlandzkie oraz że nie mają miejsca zamieszkania na terytorium Niderlandów. Niemniej
jednak w traktowaniu tych dwóch osób zachodzi różnica, ponieważ drugiej z nich przysługuje prawo głosowania i kandydowania
w wyborach do Parlamentu Europejskiego organizowanych w Niderlandach, podczas gdy pierwsza z nich takiego prawa nie posiada.
Taka różnica w traktowaniu musi być uzasadniona w sposób obiektywny.
W trakcie rozprawy rząd niderlandzki stwierdził, że celem niderlandzkiej ordynacji wyborczej było umożliwienie głosowania
obywatelom niderlandzkim z Niderlandów mającym miejsce zamieszkania za granicą, w sytuacji gdy zakłada się, że obywatele ci
zachowują nadal więzi ze społeczeństwem niderlandzkim. Z wyjaśnień przedstawionych przez ten rząd na rozprawie wynika również,
że obywatelowi niderlandzkiemu przenoszącemu się z Aruby do państwa trzeciego przysługuje prawo głosowania tak samo jak obywatelowi
niderlandzkiemu przenoszącemu się z Niderlandów do państwa trzeciego, podczas gdy prawa tego nie posiada obywatel niderlandzki
mający miejsce zamieszkania na Arubie.
W związku z tym cel ustawodawcy niderlandzkiego, jakim jest przyznanie prawa głosowania i kandydowania obywatelom niderlandzkim,
którzy posiadają lub posiadali więzi z Niderlandami, mieści się w zakresie swobodnego uznania przysługującego temu ustawodawcy
w odniesieniu do organizacji wyborów. Należy jednak stwierdzić, że rząd niderlandzki nie wykazał w wystarczający sposób, że
podnoszona różnica w traktowaniu między obywatelami niderlandzkimi mającymi miejsce zamieszkania w państwie trzecim oraz tymi,
którzy mają miejsca zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie, jest obiektywnie uzasadniona i że nie stanowi ona
naruszenia zasady równego traktowania.
Mając na względzie powyższe uwagi, na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że o ile na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego
nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie – pod warunkiem że nie naruszają prawa wspólnotowego – określiły zasady
prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, odwołując się do kryterium miejsca zamieszkania na
terytorium, na którym organizowane są wybory, zasada równego traktowania sprzeciwia się, aby przyjęte kryteria prowadziły
do różnego traktowania obywateli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach bez obiektywnego uzasadnienia takiej różnicy.

W przedmiocie pytania czwartego
W pytaniu czwartym Raad van State chce ustalić, czy art. 17 WE i 19 ust. 2 WE, rozważane w świetle art. 3 protokołu nr 1 do
konwencji, stoją na przeszkodzie przyznaniu osobom niebędącym obywatelami Unii prawa głosowania i kandydowania w wyborach
do Parlamentu Europejskiego.
Należy stwierdzić, zgodnie ze stanowiskiem rządu niderlandzkiego i Komisji, że pytanie to nie ma żadnego związku ze sporem
przed sądem krajowym, ponieważ wnoszący odwołanie w tym sporze są obywatelami Unii, a zatem nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi
na rzeczone pytanie.
W każdym razie Trybunał wydał w dniu dzisiejszym wyrok w sprawie C‑145/04 Hiszpania przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz.
str. I‑7519, który w razie potrzeby dostarcza szczegółowych wyjaśnień w tej kwestii.

W przedmiocie pytania piątego
W pytaniu piątym Raad van State chce ustalić, czy prawo wspólnotowe stanowi o wymogach co do sposobu należnego naprawienia
szkody [rechtsherstel], jeśli sąd krajowy stwierdziłby – między innymi na podstawie odpowiedzi Trybunału na powyższe pytania
– że odmowa wpisu osób przebywających lub mających miejsce zamieszkania na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie, posiadających
obywatelstwo niderlandzkie na listę wyborczą w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r., była
niesłuszna.
W odniesieniu do tej kwestii, zgodnie z art. 12 aktu z 1976 r., Parlament Europejski rozstrzyga spory dotyczące wyborów, jakie
mogą wyniknąć na tle postanowień tego aktu, inne aniżeli wynikające z przepisów krajowych, do których akt się odnosi. Ponieważ
określenie osób, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego należy do kompetencji
każdego państwa członkowskiego, wynika z tego, że przepisami prawa krajowego objęte są również spory dotyczące krajowych przepisów,
które określają krąg tych osób.
W braku uregulowań wspólnotowych w przedmiocie sporów dotyczących prawa głosowania i kandydowania do Parlamentu Europejskiego,
krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego ma wskazać właściwy sąd i określić zasady proceduralne dotyczące środków
prawnych służących ochronie praw jednostek wywodzonych z prawa wspólnotowego, przy czym, po pierwsze, zasady te nie mogą być
mniej korzystne aniżeli te służące realizacji praw wywodzonych z krajowego porządku prawnego (zasada równoważności) oraz,
po drugie, nie mogą one uczynić wykonywania w praktyce uprawnienia przyznanego przez prawo wspólnotowe niemożliwym ani nadmiernie
trudnym (zasada skuteczności) (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie C‑443/03 Leffler,Zb.Orz. str. I‑9611, pkt 49 i 50).
Jeżeli chodzi o ewentualne naprawienie szkody [rechtsherstel], jaką poniosła osoba, której z uwagi na przepis krajowy sprzeczny
z prawem wspólnotowym odmówiono wpisu na listę wyborczą w wyborach członków Parlamentu Europejskiego, może ono nastąpić również
na warunkach i zasadach określonych w prawie krajowym, przy czym te warunki i zasady muszą być zgodne z zasadą równoważności
i skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 1983 r. w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595). Dla ustalenia
właściwego naprawienia szkody sąd krajowy może skutecznie odwołać się do zasad dotyczących naprawienia szkody obowiązujących
w przypadku naruszenia krajowych przepisów dotyczących wyborów do organów państw członkowskich.
Należy w tym kontekście ponadto przypomnieć, że zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom
wskutek przypisywalnych mu naruszeń prawa wspólnotowego jest nierozerwalnie związana z założeniami traktatu i że państwo członkowskie
jest zobowiązane do naprawienia wyrządzonej szkody, w przypadku gdy celem naruszonej normy prawnej jest przyznanie prawa jednostkom,
naruszenie jest wystarczająco poważne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania nałożonego
na państwo i szkodą poniesioną przez jednostkę (wyroki: z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93 Brasserie
du pêcheur i Factortame, Rec. str. I‑1029, pkt 31 i 51 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler,Rec. str. I‑10239, pkt 30 i 51), co nie wyklucza jednak, że na podstawie prawa krajowego państwo może ponosić odpowiedzialność
na mniej restrykcyjnych zasadach (ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 66).
Z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania, którego podstawę stanowi bezpośrednio prawo wspólnotowe, jeżeli przesłanki wskazane
w poprzednim punkcie zostaną spełnione, naprawienie przez państwo skutków wyrządzonej szkody ma nastąpić zgodnie z prawem
krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe,
nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych i nie mogą prowadzić do uniemożliwienia
otrzymania odszkodowania lub nadmiernego utrudnienia w jego otrzymaniu (ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame,
pkt 67).
Na pytanie piąte należy zatem udzielić odpowiedzi, zgodnie z którą krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego
ma określać środki umożliwiające naprawienie szkody w stosunku do osoby, która z uwagi na przepis krajowy sprzeczny z prawem
wspólnotowym nie została wpisana na listy wyborcze w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r.
i w związku z tym została wykluczona z udziału w tych wyborach. Środki te, które mogą obejmować odszkodowanie z tytułu przypisywalnej
państwu szkody wywołanej naruszeniem prawa wspólnotowego, muszą być zgodne z zasadą równoważności i skuteczności.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Osoby posiadające obywatelstwo państwa członkowskiego i przebywające lub mające miejsce zamieszkania na terytorium wchodzącym
w skład krajów i terytoriów zamorskich, o którym mowa w art. 299 ust. 3 WE, mogą powoływać się na prawa przyznane obywatelom
Unii w części drugiej traktatu WE.
2)
O ile na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie – pod warunkiem
że nie naruszają prawa wspólnotowego – określiły zasady prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego,
odwołując się do kryterium miejsca zamieszkania na terytorium, na którym organizowane są wybory, zasada równego traktowania
sprzeciwia się, aby przyjęte kryteria prowadziły do różnego traktowania obywateli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach
bez obiektywnego uzasadnienia takiej różnicy.
3)
Krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego ma określać środki umożliwiające naprawienie szkody [rechtsherstel]
w stosunku do osoby, która z uwagi na przepis krajowy sprzeczny z prawem wspólnotowym nie została wpisana na listy wyborcze
w wyborach członków Parlamentu Europejskiego z dnia 10 czerwca 2004 r. i w związku z tym została wykluczona z udziału w tych
wyborach. Środki te, które mogą obejmować odszkodowanie z tytułu przypisywalnej państwu szkody wywołanej naruszeniem prawa
wspólnotowego, muszą być zgodne z zasadą równoważności i skuteczności.
Podpisy
*
Język postępowania: niderlandzki.