CELEX: 61999CJ0109
Directives 73/239/CEE et 92/49/CEE
Obligation de limiter l'objet social des entreprises d'assurance à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale

Motifs de l'arrêt
1 Par jugement du 23 mars 1999, parvenu à la Cour le 29 mars suivant, le tribunal administratif de Pau a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), dans sa version résultant de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (JO L 228, p. 1, ci-après la «directive 73/239»).
2 Ces questions ont été posées dans le cadre d'un litige opposant l'Association basco-béarnaise des opticiens indépendants (ci-après l'«ABBOI») au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en présence de la mutuelle «Adour Mutualité» (ci-après l'«Adour») et de la Mutualité française - Union des Pyrénées-Atlantiques (ci-après l'«UPA»), à propos de la légalité, au regard de l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239, d'un arrêté dudit préfet approuvant le règlement d'un centre d'optique et d'acoustique mutualiste géré par l'UPA.
Le droit communautaire
3 L'accès à l'activité d'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et son exercice sont réglementés au niveau communautaire notamment par la directive 73/239.
4 La directive 73/239, adoptée sur le fondement de l'article 57, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 47, paragraphe 2, CE), a pour objectif de faciliter l'exercice du droit d'établissement des entreprises actives dans le secteur de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie.
5 La directive 92/49, également adoptée sur le fondement de l'article 57, paragraphe 2, du traité, ainsi que sur celui de l'article 66 du traité CE (devenu article 55 CE), vise à achever le marché intérieur dans le secteur de l'«assurance non vie», sous le double aspect de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services. Afin d'atteindre de tels objectifs, la directive 92/49 a pour objet, selon son cinquième considérant, de réaliser l'harmonisation essentielle, nécessaire et suffisante pour parvenir à une reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel, qui permette l'octroi d'un agrément unique valable dans toute la Communauté et l'application du principe du contrôle par l'État membre d'origine.
6 L'article 1er de la directive 73/239 dispose:
«La présente directive concerne l'accès à l'activité non salariée de l'assurance directe pratiquée par les entreprises d'assurance qui sont établies dans un État membre ou qui désirent s'y établir, dans les branches définies à l'annexe de la présente directive, ainsi que l'exercice de cette activité.»
7 L'article 2 de la directive 73/239 précise:
«La présente directive ne concerne pas:
1. les assurances suivantes:
...
d) les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale;
...»
8 L'article 8, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 73/239 dispose:
«1. L'État membre d'origine exige que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément:
a) adoptent l'une des formes suivantes en ce qui concerne:
...
- la République française: société anonyme, société d'assurance mutuelle, institution de prévoyance régie par le code de la sécurité sociale, institution de prévoyance régie par le code rural ainsi que mutuelles régies par le code de la mutualité,
...
b) limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale;
...»
9 L'article 13 de la directive 73/239 prévoit:
«1. La surveillance financière d'une entreprise d'assurance, y compris celle des activités qu'elle exerce par le biais de succursales et en prestation de services, relève de la compétence exclusive de l'État membre d'origine.
2. La surveillance financière comprend notamment la vérification, pour l'ensemble des activités de l'entreprise d'assurance, de son état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques et des actifs représentatifs conformément aux règles ou aux pratiques établies dans l'État membre d'origine, en vertu des dispositions adoptées au niveau communautaire.
...»
10 L'article 15 de la directive 73/239 énonce:
«1. L'État membre d'origine impose à chaque entreprise d'assurance de constituer des provisions techniques suffisantes relatives à l'ensemble de ses activités.
Le montant de ces provisions est déterminé suivant les règles fixées par la directive 91/674/CEE.
2. L'État membre d'origine exige de chaque entreprise d'assurance que ses provisions techniques relatives à l'ensemble de ses activités soient représentées par des actifs congruents conformément à l'article 6 de la directive 88/357/CEE. En ce qui concerne les risques situés dans la Communauté, ces actifs doivent être localisés dans celle-ci. Les États membres n'exigent pas des entreprises d'assurance qu'elles localisent leurs actifs dans un État membre déterminé. L'État membre d'origine peut toutefois accorder des assouplissements aux règles relatives à la localisation des actifs.
...»
11 Aux termes de l'article 18, paragraphe 1, de la directive 73/239:
«Les États membres ne fixent aucune règle concernant le choix des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques visées à l'article 15.»
12 L'article 57 de la directive 92/49 prévoit que les États membres adoptent, au plus tard le 31 décembre 1993, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à ladite directive et les mettent en vigueur au plus tard le 1er juillet 1994.
13 Au point 24 de l'arrêt du 16 décembre 1999, Commission/France (C-239/98, non encore publié au Recueil), la Cour a constaté que, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer de manière complète à la directive 92/49, et notamment en ne transposant pas celle-ci pour ce qui concerne les mutuelles régies par le code de la mutualité, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
La législation nationale
14 L'article L. 111-1 du code de la mutualité dispose:
«Les mutuelles sont des groupements à but non lucratif qui, essentiellement au moyen de cotisations de leurs membres, se proposent de mener, dans l'intérêt de ceux-ci ou de leur famille, une action de prévoyance, de solidarité et d'entraide en vue d'assurer notamment:
1_ La prévention des risques sociaux liés à la personne et la réparation de leurs conséquences;
2_ L'encouragement de la maternité et la protection de l'enfance, de la famille, des personnes âgées ou handicapées;
3_ Le développement culturel, moral, intellectuel et physique de leurs membres et l'amélioration de leurs conditions de vie.»
15 L'article L. 411-1 du même code précise:
«Pour la réalisation des objectifs définis à l'article L. 111-1, les mutuelles peuvent créer des établissements ou services à caractère sanitaire, médico-social, social ou culturel. Ceux-ci peuvent être ouverts, par voie conventionnelle, aux membres d'autres mutuelles régies par le présent code.
Le présent code ne déroge pas aux lois et règlements concernant la création et la gestion de ces catégories d'établissements et de services.»
16 L'article L. 411-2 énonce:
«Les établissements et services mentionnés à l'article L. 411-1 n'ont pas de personnalité juridique distincte de celle de la mutuelle fondatrice. Les opérations de chacun d'eux doivent faire l'objet d'un budget et de comptes séparés.»
17 L'article L. 411-6 dispose:
«La création et l'extension des établissements et services mentionnés à l'article L. 411-1 sont subordonnées, sans préjudice des autorisations nécessaires au titre des législations et réglementations spéciales qui sont applicables à ces établissements et services, à l'approbation par l'autorité administrative d'un règlement annexé aux statuts, qui détermine les modalités de leur gestion administrative et financière.
Un décret en Conseil d'État peut déterminer les règlements types des établissements et services mutualistes et leurs dispositions à caractère obligatoire.
...»
18 L'article L. 123-1 du code de la mutualité prévoit:
«Les mutuelles peuvent constituer, entre elles, des unions qui ont notamment pour objet de créer des établissements et services mentionnés à l'article L. 411-1 du présent code ou des services de réassurance communs à l'ensemble des mutuelles adhérentes. Ces unions peuvent se grouper en fédérations d'unions de mutuelles, en vue de poursuivre les mêmes buts.
Les mutuelles nationales ou interdépartementales peuvent adhérer aux unions au titre de leurs sections créées dans le ressort desdites unions.
Les unions et fédérations ne peuvent s'immiscer dans le fonctionnement interne des mutuelles adhérentes.»
19 Aux termes de l'article L. 123-2:
«L'assemblée générale des unions et fédérations est composée des délégués des mutuelles adhérentes, élus dans les conditions déterminées par les statuts.
Les décisions régulièrement prises par l'assemblée générale sont obligatoires pour les mutuelles adhérentes.»
20 L'article L. 123-3 précise:
«Sous réserve des dispositions ci-dessus, les unions de mutuelles et les fédérations d'unions de mutuelles sont régies par les mêmes dispositions que les mutuelles.»
21 L'article L. 125-1, deuxième alinéa, du même code dispose:
«L'assemblée générale est obligatoirement appelée à se prononcer sur les modifications des statuts, sur la scission ou la dissolution, sur la fusion avec une autre mutuelle ainsi que sur les emprunts dont la nature et l'importance sont fixées par décret. Le droit de vote appartient à chacun des membres de la mutuelle...»
22 Les articles R. 122-1 et R. 122-2 dudit code prévoient que les statuts adoptés par l'assemblée constitutive et les délibérations portant modification de ces statuts doivent être déposés, contre récépissé, à la préfecture du département du siège social et que la décision d'approbation et de refus d'approbation est prise par le préfet de ce département.
23 Des statuts types des mutuelles, des unions de mutuelles et de leurs fédérations sont annexés au décret n_ 86-1359, du 30 décembre 1986 (JORF du 31 décembre 1986, p. 16013), lequel détermine les dispositions de ces statuts qui ont un caractère obligatoire, au nombre desquelles figurent notamment les articles 24, 26 et 36.
24 L'article 24 des statuts types dispose:
«L'assemblée générale est composée des délégués des groupements mutualistes. Chaque délégué ne dispose que d'une voix.»
25 L'article 26 desdits statuts types, relatif à la composition de l'assemblée générale, prévoit que la mutuelle choisit entre les formules proposées; il est libellé comme suit:
«Le nombre de délégués élus par chaque groupement mutualiste est:
- proportionnel à l'effectif de celui-ci à raison de ... délégué(s) pour ... adhérents;
- proportionnel aux cotisations qu'il verse à l'union (à la fédération), à raison de ... délégué(s) pour ... de cotisations;
- fonction de l'effectif de celui-ci ainsi que des cotisations qu'il verse à l'union (à la fédération), conformément aux règles suivantes...»
26 L'article 36 des statuts types précise, en son quatrième alinéa, point 5, que l'assemblée générale est obligatoirement appelée à se prononcer sur l'adhésion à une union ou le retrait d'une union.
27 Un règlement type des centres d'optique mutualistes figure à l'annexe n_ 2 du décret n_ 64-827, du 23 juillet 1964 (JORF du 8 août 1964, p. 7329), lequel détermine les dispositions de ce règlement qui ont un caractère obligatoire, au nombre desquelles figurent les articles 1er, 11 et 36.
28 L'article 1er du règlement type précise que le centre d'optique mutualiste n'a pas de personnalité juridique distincte de celle du groupement.
29 L'article 11 du règlement type dispose:
«Les recettes se composent:
...
3_ - Des fonds affectés par l'union au fonctionnement du centre d'optique en cas d'insuffisance de recettes;
4_ - Des avances consenties par l'union pour frais d'établissement du centre d'optique;
...»
30 L'article 36 du règlement type ajoute, en son premier alinéa:
«La suppression du centre d'optique et du service financier des fournitures d'optique ne peut être décidée que par une assemblée générale statuant comme en matière de modifications statutaires.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
31 Par une première requête, introduite le 16 janvier 1998 devant le tribunal administratif de Pau, l'ABBOI, dont le siège social est établi dans cette ville, a demandé l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques, du 20 mai 1996, approuvant le règlement d'un centre d'optique et d'acoustique mutualiste géré par l'UPA.
32 Il ressort du dossier transmis par la juridiction de renvoi que l'UPA est une union de mutuelles qui gère uniquement des oeuvres médico-sociales, à savoir deux centres dentaires et cinq centres d'optique et d'audioprothèse mutualistes et qu'elle n'exerce aucune activité d'assurance.
33 Par une seconde requête, introduite le 10 avril 1998 devant le tribunal administratif de Pau, l'ABBOI a également demandé l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques, du 10 mai 1995, approuvant le règlement d'un centre d'optique mutualiste géré par l'Adour.
34 Il ressort des observations soumises par l'ABBOI que l'Adour est une mutualité qui fournit à la fois des prestations d'assurance complémentaire maladie à ses membres et les services d'un centre d'optique mutualiste.
35 Le tribunal administratif de Pau a admis l'UPA et l'Adour à intervenir au soutien des conclusions du préfet des Pyrénées-Atlantiques tendant au rejet des deux requêtes susmentionnées et a joint celles-ci aux fins du jugement.
36 Considérant que l'ABBOI est dépourvue d'intérêt pour demander l'annulation de l'arrêté du 20 mai 1996 en tant qu'il concerne un centre d'acoustique, le tribunal administratif de Pau a déclaré irrecevable dans cette mesure le recours en annulation introduit le 16 janvier 1998.
37 La juridiction de renvoi relève que, selon l'ABBOI, l'arrêté du 20 mai 1996 serait illégal au motif que les articles R. 122-1 et suivants du code de la mutualité sur lesquels il est fondé seraient incompatibles avec l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239, lequel prévoit que les entreprises d'assurance limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale.
38 Ladite juridiction constate que les dispositions de l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 sont claires et inconditionnelles, mais qu'il ne dispose d'aucun élément lui indiquant, d'une part, si une union de mutuelles telle que l'UPA, qui n'a pas d'activités d'assurance, entre dans le champ d'application de cet article et, d'autre part, ce qu'il faut entendre par «activité commerciale» interdite par celui-ci.
39 À cet égard, la juridiction nationale se demande si l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à ce que l'autorité administrative puisse, en application des articles R. 122-1 et R. 122-2 du code de la mutualité, approuver les statuts d'un organisme relevant dudit code et exerçant une activité commerciale.
40 C'est dans ces conditions que le tribunal administratif de Pau a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes:
«1) L'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive [73/239] doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose aux dispositions des articles L. 123-1 et L. 123-2 du code français de la mutualité qui permettent à des mutuelles, n'exerçant que des activités d'assurance, de créer entre elles des organismes mutualistes, disposant de la personnalité morale et de l'autonomie juridique et exerçant des activités commerciales dans le domaine de l'optique?
2) Si les dispositions de la directive [73/239] ne sont pas compatibles avec le droit français, l'interdiction d'une activité commerciale pour l'organisme mutualiste, créé par des mutuelles ayant pour seule activité l'assurance, est-elle générale et absolue ou les autorités compétentes de l'État membre ont-elles la possibilité de définir les conditions et les domaines dans lesquels une activité commerciale peut être exercée?»
Sur la recevabilité
41 Les gouvernements français et néerlandais font valoir que la demande préjudicielle est irrecevable au motif que le jugement de renvoi n'explique pas suffisamment le cadre factuel et juridique dans lequel s'insèrent les questions posées. Selon le gouvernement néerlandais, le jugement de renvoi ne décrirait pas la nature des activités des mutuelles ni l'objectif qu'elles poursuivent. Il ne préciserait pas non plus s'il s'agit d'une association de mutuelles ou si différentes mutuelles ont créé les organismes mutualistes ni quelles sont les activités exercées par les organismes créés par les mutuelles. Or, de tels éclaircissements seraient nécessaires pour déterminer si l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 est applicable, notamment en raison du fait que cette directive ne s'applique pas aux mutuelles dans la mesure où leurs activités concernent des assurances maladie qui font partie du système de sécurité sociale. Dans ces conditions, la Cour ne saurait donner une interprétation utile du droit communautaire et les États membres ainsi que les autres parties intéressées ne seraient pas en mesure de présenter des observations écrites proposant une réponse aux questions posées.
42 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s'insèrent les questions qu'il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. Ces exigences valent tout particulièrement dans certains domaines, comme celui de la concurrence, qui sont caractérisés par des situations de fait et de droit complexes (voir, notamment, arrêts du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C-320/90 à C-322/90, Rec. p. I-393, points 6 et 7; du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, Rec. p. I-4301, points 69 et 70, ainsi que Bettati, C-341/95, Rec. p. I-4355, points 67 et 68; du 21 septembre 1999, Albany, C-67/96, Rec. p. I-5751, point 39, et Brentjens', C-115/97 à C-117/97, Rec. p. I-6025, point 38).
43 Les informations fournies dans les décisions de renvoi ne doivent pas seulement permettre à la Cour de donner des réponses utiles, mais également donner aux gouvernements des États membres ainsi qu'aux autres parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice. Il incombe à la Cour de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait que, en vertu de la disposition précitée, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées (voir, notamment, ordonnances du 30 avril 1998, Testa et Modesti, C-128/97 et C-137/97, Rec. p. I-2181, point 6; du 11 mai 1999, Anssens, C-325/98, Rec. p. I-2969, point 8, ainsi que arrêts précités Albany, point 40, et Brentjens', point 39).
44 À cet égard, il ressort des observations présentées conformément à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice par le gouvernement français et par les autres parties intéressées, ainsi d'ailleurs que des observations du gouvernement néerlandais lui-même pour le cas où la Cour jugerait que les questions posées par la juridiction de renvoi sont recevables, que les informations contenues dans le jugement de renvoi leur ont permis de prendre utilement position sur lesdites questions.
45 En outre, même si le gouvernement néerlandais a pu, en l'espèce, considérer que les informations fournies par le juge de renvoi ne lui permettaient pas de prendre position sur certains aspects des questions posées à la Cour, il importe de relever que ces informations ont été complétées par les éléments résultant du dossier transmis par la juridiction nationale, des observations écrites et des réponses à la question de la Cour. L'ensemble de ces éléments, repris dans le rapport d'audience, a été porté à la connaissance des gouvernements des États membres et des autres parties intéressées en vue de l'audience au cours de laquelle ils ont pu, le cas échéant, compléter leurs observations (voir arrêts précités Albany, point 43, et Brentjens', point 42).
46 Dès lors, il convient de constater que les informations fournies par la juridiction de renvoi, complétées pour autant que de besoin par les éléments mentionnés au point précédent, donne à la Cour une connaissance suffisante du cadre factuel et réglementaire du litige au principal pour qu'elle puisse interpréter les règles communautaires en cause au regard de la situation faisant l'objet de ce litige.
47 Il s'ensuit que la demande préjudicielle est recevable.
Sur le fond
Sur la première question
48 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 s'oppose à ce que des mutuelles exerçant uniquement des activités d'assurance créent un organisme doté d'une personnalité juridique propre, tel qu'une union de mutuelles, qui exerce des activités commerciales.
49 Il convient de relever à titre liminaire que le gouvernement néerlandais, l'Adour et l'UPA contestent l'applicabilité de la directive 73/239 au litige au principal.
50 D'une part, le gouvernement néerlandais fait valoir que la directive 73/239 ne s'applique pas aux mutuelles chargées de la gestion de l'assurance maladie comprise dans un régime légal de sécurité sociale (arrêt du 26 mars 1996, García e.a., C-238/94, Rec. p. I-1673, point 10). L'article 8, paragraphe 1, sous b), de ladite directive ne saurait dès lors être interprété comme s'opposant à une réglementation nationale permettant à de telles mutuelles de créer des personnes morales qui exercent des activités commerciales à l'occasion de la gestion du système de sécurité sociale.
51 Il suffit de constater à cet égard qu'aucun élément résultant du dossier transmis par la juridiction nationale ni des observations écrites ou des réponses à la question de la Cour ne permet de conclure que les mutuelles en cause au principal sont chargées de la gestion de l'assurance maladie comprise dans un régime légal de sécurité sociale. Force est donc, pour répondre à la première question, de se fonder sur le libellé même de celle-ci, selon lequel lesdites mutuelles exercent des activités d'assurance visées par la directive 73/239.
52 D'autre part, l'Adour et l'UPA soutiennent qu'une union de mutuelles qui n'exerce aucune activité d'assurance n'entre pas dans le champ d'application de la directive 73/239. Ses dispositions, et notamment l'article 8, paragraphe 1, sous b), selon lequel les entreprises d'assurance limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale, ne seraient dès lors pas applicables à une telle union.
53 Il y a lieu de relever à cet égard que la directive 73/239 s'applique à chacune des mutuelles qui forment l'union, en sorte qu'il importe de vérifier si la participation de ces mutuelles, qui exercent uniquement des activités d'assurance, à une union de mutuelles qui effectue des activités commerciales n'est pas contraire à l'interdiction énoncée à l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239.
54 L'ABBOI fait valoir que cette disposition s'oppose à ce que des mutuelles exerçant des activités d'assurance créent une union de mutuelles dotée d'une personnalité juridique propre qui se livre à des activités commerciales, en raison du fait que les difficultés financières générées par de telles activités pourraient affecter la solvabilité des mutuelles adhérant à cette union. Les décisions régulièrement prises par l'assemblée générale de l'union seraient obligatoires pour les mutuelles adhérentes et celles-ci pourraient, dès lors, être tenues de supporter les pertes provenant de l'exercice des activités commerciales pour un montant susceptible d'excéder leur apport initial et leur patrimoine libre.
55 Il convient de rappeler en premier lieu que l'article 15 de la directive 73/239 prévoit que l'État membre d'origine impose à chaque entreprise d'assurance de constituer des provisions techniques suffisantes relatives à l'ensemble de ses activités, représentées par des actifs congruents et, pour les risques situés dans la Communauté, localisés dans celle-ci. L'article 18, paragraphe 1, de ladite directive précise en outre que les États membres ne fixent aucune règle concernant le choix des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques visées à l'article 15.
56 Il résulte de la combinaison des articles 15 et 18, paragraphe 1, de la directive 73/239 que la participation d'une mutuelle exerçant des activités d'assurance à un organisme doté d'une personnalité juridique propre qui exerce une activité étrangère à l'assurance ne peut en aucun cas dépasser les actifs constituant le patrimoine libre de cette mutuelle.
57 Il importe de rappeler en second lieu que, dans l'arrêt du 20 avril 1999, Försäkringsaktiebolaget Skandia (C-241/97, Rec. p. I-1879, point 46), la Cour a jugé que le libellé de l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 n'interdit nullement aux entreprises d'assurance de détenir, dans les limites de leur patrimoine libre, des actions dans une société exerçant une activité étrangère à l'assurance.
58 En effet, ainsi que la Cour l'a également jugé au point 47 de l'arrêt Försäkringsaktiebolaget Skandia, précité, l'interdiction faite aux entreprises d'assurance d'exercer des activités commerciales étrangères à l'assurance, prévue à l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239, vise notamment à protéger les intérêts des assurés contre les risques que pourrait engendrer l'exercice de telles activités pour la solvabilité de ces entreprises. Il s'ensuit que ladite disposition n'empêche pas les entreprises d'assurance de détenir des actions de sociétés anonymes exerçant leur activité commerciale en dehors de l'assurance et au patrimoine desquelles les risques financiers sont cantonnés.
59 La Cour a constaté, au point 51 de l'arrêt Försäkringsaktiebolaget Skandia, précité, que le risque existe que certains placements compromettent la solvabilité des entreprises d'assurance, mais elle a précisé que, pour parer à un tel risque, il appartient aux autorités nationales de contrôle de l'État membre d'origine d'exercer, conformément aux articles 13 et suivants de la directive 73/239, une surveillance financière sur les entreprises d'assurance.
60 Il découle de ce qui précède que l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 ne s'oppose pas non plus à ce que des mutuelles exerçant des activités d'assurance participent, dans les limites de leur patrimoine libre respectif, à un organisme doté d'une personnalité juridique propre qui exerce une activité commerciale, tel qu'une union de mutuelles, pour autant que les risques financiers découlant desdites activités soient cantonnés au patrimoine de cet organisme.
61 Il importe de préciser à cet égard que, contrairement à ce que fait valoir le gouvernement français, la circonstance que les activités de l'union de mutuelles en cause au principal seraient dépourvues de but lucratif ne saurait suffire à enlever aux activités de cette dernière leur caractère commercial au sens de l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239.
62 En effet, il résulte de l'objectif poursuivi par cette disposition, laquelle vise, ainsi qu'il a été rappelé au point 58 du présent arrêt, à protéger les intérêts des assurés contre les risques que pourrait engendrer, pour la solvabilité des entreprises d'assurance, l'exercice d'activités commerciales étrangères à l'assurance, que constitue une activité commerciale au sens de ladite disposition toute activité économique, autre que l'activité d'assurance et les opérations qui en découlent directement, pouvant engendrer des pertes susceptibles d'affecter la solvabilité de l'entreprise d'assurance.
63 Dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, dans l'affaire au principal, le montant de l'apport réalisé par des mutuelles exerçant des activités d'assurance à une union gérant directement un centre d'optique n'excède pas le patrimoine libre des mutuelles adhérant à celle-ci et si la responsabilité de ces dernières se limite au montant de leur apport, en sorte que d'éventuelles pertes financières découlant des activités commerciales étrangères à l'assurance ne puissent affecter la solvabilité desdites mutuelles.
64 Il convient dès lors de répondre à la première question que l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 ne s'oppose pas à ce que des mutuelles exerçant uniquement des activités d'assurance créent un organisme doté d'une personnalité juridique propre, tel qu'une union de mutuelles, qui exerce des activités commerciales, dès lors que l'apport desdites mutuelles à un tel organisme n'excède pas le montant de leur patrimoine libre et que leur responsabilité est limitée audit apport.
Sur la seconde question
65 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 est suffisamment précis et inconditionnel pour être invoqué devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national qui est incompatible avec une telle disposition ou si celle-ci doit être précisée par les États membres.
66 L'Adour, l'UPA et le gouvernement français font valoir que l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 n'a pas d'effet direct en raison du manque de précision de la notion d'«activité commerciale» et ne peut donc pas être invoqué directement par les particuliers.
67 Il convient, d'une part, de rappeler que, au point 24 de l'arrêt Commission/France, précité, la Cour a constaté que, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer de manière complète à la directive 92/49, et notamment en ne transposant pas celle-ci pour ce qui concerne les mutuelles régies par le code de la mutualité, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
68 Il y a lieu, d'autre part, de relever que l'interdiction faite aux entreprises d'assurance d'exercer des activités commerciales étrangères à l'assurance, énoncée à l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239, est formulée de façon claire, précise et inconditionnelle et ne nécessite aucune mesure particulière de mise en oeuvre.
69 Il s'ensuit qu'une telle disposition peut être invoquée devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national incompatible avec cette disposition.
70 Il y a lieu, dès lors, de répondre à la seconde question que l'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239 est suffisamment précis et inconditionnel pour être invoqué devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national incompatible avec cette disposition.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
71 Les frais exposés par les gouvernements français et néerlandais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le tribunal administratif de Pau, par jugement du 23 mars 1999, dit pour droit:
1) L'article 8, paragraphe 1, sous b), de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice, dans sa version résultant de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»), ne s'oppose pas à ce que des mutuelles exerçant uniquement des activités d'assurance créent un organisme doté d'une personnalité juridique propre, tel qu'une union de mutuelles, qui exerce des activités commerciales, dès lors que l'apport desdites mutuelles à un tel organisme n'excède pas le montant de leur patrimoine libre et que leur responsabilité est limitée audit apport.
2) L'article 8, paragraphe 1, sous b), de la directive 73/239, dans sa version résultant de la directive 92/49, est suffisamment précis et inconditionnel pour être invoqué devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national incompatible avec cette disposition.