CELEX: 61999CJ0035
Bindende tariefregeling voor advocaten
Besluit van Nationale Raad van de Orde
Goedkeuring door Minister van Justitie
Artikelen 5 en 85 EG-Verdrag (thans artikelen 10 EG en 81 EG)

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 13 januari 1999, ingekomen bij het Hof op 9 februari daaraanvolgend, heeft de Pretore di Pinerolo krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 85 EG-Verdrag (thans artikel 81 EG).
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van de vaststelling van de kosten in verband met een tegen M. Arduino gevoerde strafzaak.
De toepasselijke nationale bepalingen
3 De basistekst waarin het beroep van advocaat in Italië wordt geregeld, is regio decreto legge (koninklijk wetsdecreet) nr. 1578 van 27 november 1933 (GURI nr. 281 van 5 december 1933), omgezet in wet nr. 36 van 22 januari 1934 (GURI nr. 24 van 30 januari 1934), zoals nadien gewijzigd (hierna: RDL").
4 Advocaten oefenen een vrij beroep uit, bestaande uit de vertegenwoordiging en verlening van bijstand in burgerlijke, strafrechtelijke en administratiefrechtelijke procedures. In Italië mag deze activiteit uitsluitend door advocaten worden uitgeoefend, wier tussenkomst in het algemeen verplicht is (artikel 82 van het Italiaanse Wetboek van Burgerlijk Procesrecht).
5 De Consiglio nazionale forense (Italiaanse nationale orde van advocaten; hierna: CNF") wordt geregeld in de artikelen 52 tot en met 55 van het RDL. De CNF is samengesteld uit advocaten, een per ressort van een Corte d'appello, die door de leden uit hun midden worden gekozen. Hij is gevestigd bij de minister van Justitie (hierna: minister").
6 Artikel 57 van het RDL bepaalt, dat de criteria voor de vaststelling van de honoraria en de vergoedingen van advocaten en procureurs voor de vertegenwoordiging in burgerlijke en strafzaken en de verlening van buitengerechtelijke bijstand om de twee jaar bij besluit van de CNF worden vastgesteld. Na de vaststelling door de CNF moet de tariefregeling door de minister worden goedgekeurd na advies van het Comitato interministeriale dei prezzi (interministerieel comité voor de prijzen; hierna: CIP") krachtens artikel 14, twintigste alinea, van wet nr. 887 van 22 december 1984 (GURI, suppl. ord., nr. 356 van 29 december 1984) en na raadpleging van de Consiglio di Stato (Italiaanse Raad van State) krachtens artikel 17, lid 3, van wet nr. 400 van 23 augustus 1988 (GURI, suppl. ord., nr. 214 van 12 september 1988).
7 Artikel 58 van het RDL preciseert dat de criteria bedoeld in artikel 57 worden bepaald aan de hand van het belang van de zaak, de aanleg waarin de zaak bij de rechter is aangebracht en, in strafzaken, de duur ervan. Voor elke verrichting of reeks verrichtingen moeten een maximum- en een minimumbedrag worden vastgesteld.
8 Volgens artikel 60 van het RDL worden de kosten door de gerechtelijke instantie vastgesteld op basis van de criteria bedoeld in artikel 57 van het RDL, waarbij rekening wordt gehouden met de moeilijkheid van de zaak en het aantal behandelde geschilpunten.
9 Hierbij moeten de minimum- en maximumbedragen van artikel 58 van het RDL in acht worden genomen. In buitengewoon belangrijke gevallen kan de rechter echter, gelet op de bijzondere aard van de geschilpunten en wanneer de intrinsieke waarde van de prestatie dit rechtvaardigt, het maximumbedrag overschrijden. Wanneer de behandeling van de zaak gemakkelijk blijkt, mag hij de honoraria daarentegen vaststellen op een bedrag onder het minimum. In beide gevallen moet de rechter zijn beslissing motiveren.
10 De in het hoofdgeding bedoelde tariefregeling voor advocaten vloeit voort uit het besluit van de CNF van 12 juni 1993, zoals gewijzigd op 29 september 1994 (hierna: besluit van de CNF"), en is goedgekeurd bij ministerieel decreet nr. 585 van 5 oktober 1994 (GURI nr. 247 van 21 oktober 1994). Artikel 2 van dit decreet bepaalt, dat 50 % van de tariefverhogingen in de aangehechte tabel zullen ingaan op 1 oktober 1994 en de overige 50 % op 1 april 1995". Deze stapsgewijze verhoging is terug te voeren tot opmerkingen van het CIP, dat met name rekening wilde houden met de stijging van de inflatie. Alvorens de tariefregeling goed te keuren had de minister de CNF opnieuw geraadpleegd, die in zijn vergadering van 29 september 1994 had ingestemd met de uitgestelde toepassing ervan.
11 Ingevolge artikel 4, lid 1, van het besluit van de CNF mag niet worden afgeweken van de vastgestelde minimumbedragen voor de honoraria van advocaten en de vergoedingen en honoraria van procureurs. Wanneer echter als gevolg van de bijzondere omstandigheden van de zaak een kennelijke onevenredigheid zou dreigen te ontstaan tussen de verrichtingen van de advocaat of procureur en de in de tabellen voorziene tarieven, biedt het tweede lid van deze bepaling de mogelijkheid om de in deze tabellen vermelde maximumbedragen te overschrijden, waarbij de rechter zelfs verder mag gaan dan de verdubbeling bedoeld in artikel 5, lid 2, van het besluit van de CNF, of om de kosten lager vast te stellen dan de aldaar vermelde minimumbedragen, mits de partij die daar belang bij heeft een advies van de raad van de bevoegde orde overlegt.
12 Artikel 5 van het besluit van de CNF geeft algemene regels voor de vaststelling van de honoraria. Volgens het eerste lid moet bij de vaststelling van de honoraria ten laste van de in het ongelijk gestelde partij rekening worden gehouden met de aard en het belang van de zaak, de moeilijkheid en het aantal behandelde geschilpunten en de aanleg waarin de zaak bij de rechter is aangebracht, waarbij bijzonder gewicht moet worden gehecht aan de verrichtingen van de advocaat in rechte. Volgens het tweede lid van deze bepaling kunnen in zaken die van groot belang zijn wegens de aldaar behandelde rechtsvragen, de ten laste van de in het ongelijk gestelde partij komende honoraria worden vastgesteld op het dubbele van de voorgeschreven maximumbedragen. Het derde lid voegt hieraan toe dat bij de vaststelling van de ten laste van de cliënt komende honoraria, onverminderd het bepaalde in de voorgaande leden, rekening kan worden gehouden met de uitkomst van de procedure en de behaalde voordelen, met inbegrip van de niet-vermogensrechtelijke, alsmede met het eventuele spoedeisende karakter van bepaalde verrichtingen. In zaken die van buitengewoon belang zijn, kunnen de honoraria oplopen tot het viervoudige van de voorgeschreven maximumbedragen.
Het hoofdgeding
13 Arduino is voor de Pretore di Pinerolo vervolgd wegens het uit onachtzaamheid, onvoorzichtigheid of onervarenheid en in strijd met de bepalingen van de wegenverkeerswetgeving inhalen op een weggedeelte waar dit niet was toegestaan, en het veroorzaken van een botsing met de auto van D. Dessi. Laatstgenoemde heeft zich als civiele partij in de strafprocedure gesteld. Bij de vaststelling van de ten laste van Arduino komende kosten van Dessi heeft de Pretore het bij ministerieel decreet nr. 585/94 goedgekeurde tarief buiten toepassing gelaten.
14 In cassatie heeft de Corte suprema di cassazione geoordeeld, dat het onwettig was om voornoemd tarief buiten toepassing te laten. Bij arrest nr. 1363 van 29 april/6 juli 1998 heeft zij de uitspraak van de Pretore di Pinerolo vernietigd voorzover betrekking hebbend op de vaststelling van de kosten, en de beslissing op dit punt weer naar die rechter terugverwezen.
15 De Pretore di Pinerolo overweegt dat er in de Italiaanse rechtsorde twee verschillende stromingen binnen de rechtspraak bestaan met betrekking tot de vraag of de bij ministerieel decreet nr. 585/94 goedgekeurde tariefregeling voor advocaten al dan niet een mededingingsbeperkende overeenkomst in de zin van artikel 85 van het Verdrag is.
16 Volgens de eerste stroming heeft deze nationale regeling dezelfde gevolgen als de tariefregeling van de douane-expediteurs waar het om ging in het arrest van het Hof van 18 juni 1998, Commissie/Italië (C-35/96, Jurispr. blz. I-3851). De CNF is een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, en geen enkele wettelijke bepaling schrijft voor dat bij de vaststelling van de tariefregeling voor advocaten rekening moet worden gehouden met criteria van algemeen belang. De rechter zou deze tariefregeling derhalve buiten toepassing moeten laten.
17 Volgens de tweede stroming binnen de rechtspraak is de tariefregeling niet het resultaat van een discretionaire beslissing van de betrokken beroepsorganisatie. De overheid speelt een beslissende rol in zowel de fase van opstelling als de fase van goedkeuring, zodat er geen sprake is van de overdracht van bevoegdheden door het openbaar gezag aan particuliere marktdeelnemers ten gevolge waarvan laatstgenoemden zelf, in strijd met artikel 85 van het Verdrag, het tarief mogen vaststellen.
18 In deze omstandigheden heeft de Pretore di Pinerolo besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1) Valt het bij ministerieel besluit nr. 585/94 goedgekeurde besluit van de CNF, waarbij een bindende tariefregeling voor advocaten werd vastgesteld, binnen de werkingssfeer van het verbod van artikel 85, lid 1, van het Verdrag?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
Valt die regeling dan onder de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 85, lid 3, van het Verdrag?"
De ontvankelijkheid
19 De Italiaanse regering betwijfelt of de onderhavige prejudiciële verwijzing ontvankelijk is.
20 In de eerste plaats vraagt zij zich af, of het geschil in het hoofdgeding wel een reëel geschil is.
21 Zij zet uiteen dat de verzekeringsmaatschappij van Arduino naar aanleiding van het arrest van de Corte suprema di cassazione de door Dessi gemaakte kosten heeft vergoed. In verband met deze betaling heeft Dessi ervan afgezien, zich in het vervolg van het hoofdgeding nog langer als civiele partij te stellen, en heeft de advocaat van Arduino de Pretore di Pinerolo om ontslag van rechtsvervolging verzocht. Bij de huidige stand van de procedure is het hoofdgeding derhalve zonder voorwerp geraakt.
22 Gelet op deze omstandigheden valt het voor de Italiaanse regering moeilijk te begrijpen waarom de verwijzende rechter erop staat de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding bedoelde tariefregeling met het gemeenschapsrecht te onderzoeken. Zij acht het niet uitgesloten dat de Pretore di Pinerolo de gelegenheid heeft aangegrepen om een vraagstuk op te lossen waarover in Italië een controverse bestaat.
23 In de tweede plaats is de Italiaanse regering van mening, dat de verwijzingsbeschikking geen toereikende beschrijving geeft van de juridische en feitelijke context waarbinnen de vragen zijn gerezen. De Pretore di Pinerolo heeft niet aangegeven op welke gronden hij de tariefregeling in het hoofdgeding buiten toepassing heeft gelaten.
24 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de in artikel 177 van het Verdrag voorgeschreven samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend aan de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, staat om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 59, en 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 38).
25 Het Hof heeft echter ook geoordeeld, dat het in uitzonderlijke gevallen aan hem staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht (zie in die zin arrest van 16 december 1981, Foglia, 244/80, Jurispr. blz. 3045, punt 21). Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (zie met name de reeds aangehaalde arresten Bosman, punt 61, en PreussenElektra, punt 39).
26 Dit is niet het geval in het hoofdgeding.
27 Uit de stukken van het hoofdgeding blijkt immers, dat het geding nog steeds aanhangig is bij de verwijzende rechter en dat de Italiaanse regering niet heeft aangetoond dat partijen overeenstemming hebben bereikt over het vraagstuk van de kosten, waarmee het geschil zou zijn beslecht.
28 Wat betreft de in de verwijzingsbeschikking verstrekte gegevens, blijkt uit de opmerkingen die de regeringen van de lidstaten en de Commissie overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG hebben ingediend, dat deze gegevens hen in staat hebben gesteld een nuttig standpunt in te nemen met betrekking tot de aan het Hof gestelde vragen.
29 Bovendien is de in de verwijzingsbeschikking verstrekte informatie aangevuld met de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen. Al deze gegevens, die in het rapport ter terechtzitting zijn opgenomen, zijn ter kennis van de regeringen van de lidstaten en de overige belanghebbenden gebracht met het oog op de terechtzitting, waar zij hun opmerkingen desgewenst hebben kunnen aanvullen (zie in die zin arresten van 21 september 1999, Albany, C-67/96, Jurispr. blz. I-5751, punt 43, en Brentjens', C-115/97-C-117/97, Jurispr. blz. I-6025, punt 42).
30 Tot slot verschaffen de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens, voorzover nodig aangevuld door de hierboven genoemde gegevens, het Hof voldoende kennis van het feitelijke en regelgevende kader van het hoofdgeding om de relevante verdragsregels te kunnen uitleggen.
31 Uit het voorgaande volgt, dat de door de Pretore di Pinerolo gestelde vragen ontvankelijk zijn.
De vragen
32 De vragen van de verwijzende rechter, die tezamen moeten worden behandeld, komen er in wezen op neer, of artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en artikel 85 van het Verdrag zich ertegen verzetten dat een lidstaat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel vaststelt, waarbij op basis van een ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria van de beroepsgenoten wordt goedgekeurd, wanneer deze overheidsmaatregel wordt genomen in het kader van een procedure als die waarin in de Italiaanse wetgeving is voorzien.
33 Om te beginnen merkt het Hof op dat voornoemde overheidsmaatregel, die het gehele grondgebied van een lidstaat bestrijkt, het handelsverkeer tussen de lidstaten negatief kan beïnvloeden in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag (zie in die zin arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 48).
34 Weliswaar heeft artikel 85 van het Verdrag als zodanig slechts betrekking op het gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de lidstaten, doch dit neemt niet weg dat dit artikel in samenhang met artikel 5 van het Verdrag voorschrijft, dat de lidstaten geen maatregelen, zelfs niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, mogen nemen of handhaven die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken [arresten van 21 september 1988, Van Eycke, 267/86, Jurispr. blz. 4769, punt 16; 17 november 1993, Reiff, C-185/91, Jurispr. blz. I-5801, punt 14; 9 juni 1994, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, C-153/93, Jurispr. blz. I-2517, punt 14; 5 oktober 1995, Centro Servizi Spediporto, C-96/94, Jurispr. blz. I-2883, punt 20, en Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 53; zie ook, wat betreft artikel 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG), arrest van 16 november 1977, GB-Inno-BM, 13/77, Jurispr. blz. 2115, punt 31].
35 Het Hof heeft geoordeeld, dat de artikelen 5 en 85 van het Verdrag worden geschonden wanneer een lidstaat het tot stand komen van met artikel 85 strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt, of aan haar eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen (zie reeds aangehaalde arresten Van Eycke, punt 16; Reiff, punt 14; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, punt 14; Centro Servizi Spediporto, punt 21, en Commissie/Italië, punt 54).
36 Het feit dat een lidstaat de opstelling van een ontwerptariefregeling opdraagt aan een beroepsorganisatie, ontneemt aan de uiteindelijk vastgestelde tariefregeling niet automatisch het karakter van overheidsregeling.
37 Dit is het geval wanneer de leden van de beroepsorganisatie kunnen worden aangemerkt als deskundigen die onafhankelijk zijn van de betrokken marktdeelnemers en die wettelijk verplicht zijn bij de vaststelling van de tarieven niet alleen met de belangen van de ondernemingen of ondernemersverenigingen in de sector die hen benoemd heeft, rekening te houden maar ook met het algemeen belang en met de belangen van ondernemingen in andere sectoren of van hen die van de betrokken diensten gebruik maken (zie in deze zin arresten Reiff, reeds aangehaald, punten 17-19 en 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, reeds aangehaald, punten 16-18 en 23; arrest van 17 oktober 1995, DIP e.a., C-140/94-C-142/94, Jurispr. blz. I-3257, punten 18 en 19, en arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 44).
38 In het hoofdgeding blijkt uit de beschrijving van het nationaal juridisch kader, dat de Italiaanse staat de CNF, die uitsluitend is samengesteld uit advocaten die door beroepsgenoten zijn gekozen, verplicht om elke twee jaar een ontwerp voor een tariefregeling voor de honoraria van advocaten op te stellen, die minimum- en maximumbedragen bevat. Weliswaar moeten de honoraria en vergoedingen krachtens artikel 58 van het RDL worden vastgesteld op basis van het belang van de zaak, de aanleg waarin de zaak bij de rechter is aangebracht, en, in strafzaken, de duur ervan, doch in feite vermeldt het RDL geen criteria van algemeen belang die de CNF in acht moet nemen.
39 Dit betekent dat de in het hoofdgeding bedoelde nationale regeling procedurele noch materiële voorschriften bevat die met een redelijke mate van waarschijnlijkheid kunnen verzekeren dat de CNF zich bij de opstelling van de ontwerptariefregeling gedraagt als een verlengstuk van het openbaar gezag dat handelt in het algemeen belang.
40 Nochtans lijkt de Italiaanse staat geen afstand te hebben gedaan van haar bevoegdheid om in laatste instantie te beslissen of toezicht te houden op de toepassing van de tariefregeling. De in punt 10 van dit arrest genoemde omstandigheden lijken dit te bevestigen.
41 In de eerste plaats is de CNF slechts belast met de opstelling van een ontwerptariefregeling, die als zodanig niet verbindend is. Zonder ministeriële goedkeuring treedt de ontwerptariefregeling niet in werking en blijft het oude goedgekeurde tarief van kracht. De minister heeft dan ook de bevoegdheid om het ontwerp van de CNF te wijzigen. De minister wordt bovendien bijgestaan door twee publiekrechtelijke organen, de Consiglio di Stato en het CIP, bij wie hij voor de goedkeuring van de tariefregeling advies moet inwinnen.
42 In de tweede plaats bepaalt artikel 60 van het RDL, dat de vaststelling van de kosten door de gerechtelijke instanties geschiedt op basis van de in artikel 57 van het RDL bedoelde criteria, met inachtneming van de moeilijkheid en het aantal behandelde geschilpunten. Verder kan de rechter in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden, mits genoegzaam gemotiveerd, afwijken van de krachtens artikel 58 van het RDL vastgestelde maximum- en minimumbedragen.
43 In deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld, dat de Italiaanse staat de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied heeft overgedragen aan particuliere marktdeelnemers, hetgeen aan de in het hoofdgeding bedoelde regeling haar overheidskarakter zou ontnemen. Om de redenen uiteengezet in de punten 41 en 42 van dit arrest, kan de Italiaanse staat evenmin worden verweten de totstandkoming van met artikel 85 strijdige mededingingsregelingen te hebben opgelegd of begunstigd dan wel de werking daarvan te hebben versterkt.
44 Mitsdien moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord, dat de artikelen 5 en 85 van het Verdrag zich niet ertegen verzetten dat een lidstaat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel vaststelt, waarbij op basis van een ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria van de beroepsgenoten wordt goedgekeurd, wanneer deze overheidsmaatregel wordt genomen in het kader van een procedure als die waarin in de Italiaanse wetgeving is voorzien.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
45 De kosten door de Italiaanse, de Duitse, de Franse en de Finse regering, alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de Pretore di Pinerolo bij beschikking van 13 januari 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
De artikelen 5 en 85 EG-Verdrag (thans artikelen 10 EG en 81 EG) verzetten zich niet ertegen dat een lidstaat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel vaststelt, waarbij op basis van een ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria van de beroepsgenoten wordt goedgekeurd, wanneer deze overheidsmaatregel wordt genomen in het kader van een procedure als die welke is voorzien in regio decreto legge nr. 1578 van 27 november 1933, zoals gewijzigd.