CELEX: 61994TJ0076
Ricorso per risarcimento
Responsabilità extracontrattuale
Latte
Prelievo supplementare
Quantitativo di riferimento
Produttore che ha sottoscritto un impegno di non commercializzazione
Vendita dell'azienda SLOM
Prescrizione

Motivazione della sentenza
Quadro normativo
1 Nel 1977 il Consiglio, per far fronte a un'eccedenza di produzione di latte nella Comunità, adottava il regolamento (CEE) 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero (GU L 131, pag. 1). Questo regolamento offriva ai produttori un premio in cambio della sottoscrizione di un impegno di non commercializzazione del latte o di riconversione delle mandrie per un periodo di cinque anni.
2 Nonostante numerosi produttori avessero sottoscritto simili impegni, la situazione di sovrapproduzione persisteva nel 1983. Il Consiglio adottava quindi il regolamento (CEE) 31 marzo 1984, n. 856 (GU L 90, pag. 10), che modifica il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13). Il nuovo art. 5 quater di quest'ultimo regolamento istituisce un «prelievo supplementare» sui quantitativi di latte consegnati dai produttori in eccesso rispetto ad un «quantitativo di riferimento».
3 Il regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'art. 5 quater del regolamento n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13), fissava il quantitativo di riferimento per ciascun produttore sulla base dei quantitativi consegnati nel corso di un anno di riferimento, ossia l'anno 1981, fatta salva per gli Stati membri la possibilità di scegliere l'anno 1982 o l'anno 1983. Il Regno dei Paesi Bassi optava per quest'ultimo anno come anno di riferimento.
4 Gli impegni di non commercializzazione sottoscritti da taluni produttori nell'ambito del regolamento n. 1078/77 riguardavano gli anni di riferimento prescelti. Non avendo prodotto latte nel corso di tali anni, essi non potevano ottenere l'attribuzione di un quantitativo di riferimento né, di conseguenza, porre in commercio alcun quantitativo di latte in esenzione dal prelievo supplementare.
5 Con le sentenze 28 aprile 1988 nelle cause 120/86, Mulder (Racc. pag. 2321; in prosieguo: la «sentenza Mulder I»), e 170/86, von Deetzen (Racc. pag. 2355), la Corte dichiarava invalido il regolamento n. 857/84, come integrato dal regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'art. 5 quater del regolamento n. 804/68 (GU L 132, pag. 11), per violazione del principio del legittimo affidamento.
6 In esecuzione di tali sentenze, il Consiglio adottava il regolamento (CEE) 20 marzo 1989, n. 764, che modifica il regolamento (CEE) n. 857/84 (GU L 84, pag. 2). In applicazione di questo regolamento di modifica, i produttori che avevano sottoscritto impegni di non commercializzazione ricevevano un quantitativo di riferimento detto «specifico» (chiamato anche «quota»).
7 L'assegnazione di un quantitativo di riferimento specifico era sottoposta a varie condizioni. Ai sensi dell'art. 3 bis, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 139, pag. 12), come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 20 aprile 1989, n. 1033 (GU L 110, pag. 27), la richiesta di assegnazione di un quantitativo specifico «è presentata dal produttore interessato all'autorità competente designata dallo Stato membro (...) a condizione che il produttore possa dimostrare di gestire ancora interamente o parzialmente la stessa azienda che gestiva al momento (...) della sua domanda di concessione del premio».
8 Altre condizioni, riguardanti in particolare il momento in cui scadeva l'impegno di non commercializzazione, venivano dichiarate invalide dalla Corte con sentenze 11 dicembre 1990 nelle cause C-189/89, Spagl (Racc. pag. I-4539), e C-217/89, Pastätter (Racc. pag. I-4585).
9 A seguito di tali sentenze, il Consiglio adottava il regolamento (CEE) 13 giugno 1991, n. 1639, che modifica il regolamento n. 857/84 (GU L 150, pag. 35), il quale, abrogando le condizioni dichiarate invalide, consentiva l'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico ai produttori in questione.
10 Con sentenza 19 maggio 1992 nelle cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-3061; in prosieguo: la «sentenza Mulder II»), la Corte dichiarava la Comunità responsabile dei danni causati a taluni produttori di latte ai quali, per effetto dell'applicazione del regolamento n. 857/84, era stato impedito di porre in commercio latte in forza degli impegni assunti ai sensi del regolamento n. 1078/77.
11 In seguito a tale sentenza, il 5 agosto 1992 il Consiglio e la Commissione pubblicavano la comunicazione 92/C 198/04 (GU C 198, pag. 4). Dopo aver richiamato le conseguenze della sentenza Mulder II, e allo scopo di dare a quest'ultima piena esecuzione, le istituzioni manifestavano l'intenzione di adottare i criteri pratici di indennizzo dei produttori interessati. Fino all'adozione di tali criteri, esse si impegnavano, nei confronti di ogni produttore che avesse diritto a un indennizzo, a rinunciare a far valere la prescrizione risultante dall'art. 43 dello Statuto CEE della Corte di giustizia. Tuttavia, l'impegno era subordinato alla condizione che il diritto all'indennizzo non fosse ancora prescritto alla data di pubblicazione della comunicazione ovvero alla data in cui il produttore si era rivolto a una delle istituzioni.
12 Successivamente, il Consiglio adottava il regolamento (CEE) 22 luglio 1993, n. 2187, che prevede un'offerta d'indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività (GU L 196, pag. 6). Questo regolamento prevede, a favore dei produttori che hanno ottenuto un quantitativo di riferimento definitivo, un'offerta di indennizzo forfettario dei danni subiti nell'ambito dell'applicazione della normativa di cui alla sentenza Mulder II.
13 Con sentenza 27 gennaio 2000 nelle cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-203), la Corte statuiva sull'importo degli indennizzi chiesti dai ricorrenti.
Fatti all'origine della controversia
14 Il ricorrente è produttore di latte nei Paesi Bassi. Avendo sottoscritto, nell'ambito del regolamento n. 1078/77, un impegno di non commercializzazione che è scaduto il 15 dicembre 1984, non ha prodotto latte nell'anno di riferimento prescelto in applicazione del regolamento n. 857/84. Conseguentemente, non ha ottenuto un quantitativo di riferimento dopo l'entrata in vigore di tale regolamento.
15 Nel 1983, prima della scadenza del suo impegno, il ricorrente ha comperato l'azienda che aveva in affitto ed ha acquistato bestiame giovane al fine di ricominciare a produrre latte nel 1984.
16 Successivamente, alla fine di detto impegno, il ricorrente ha ricominciato a produrre latte. Tuttavia, non essendogli stato concesso un quantitativo di riferimento, ha dovuto pagare il prelievo supplementare relativo alle campagne agricole 1985/1986 e 1986/1987.
17 Il 2 marzo 1987 ha dovuto vendere la sua azienda.
18 Nel 1989, in seguito all'entrata in vigore del regolamento n. 764/89, il ricorrente ha acquistato un'azienda a Groninga (Paesi Bassi) e vi ha ripreso la produzione di latte.
19 Con lettera del loro avvocato in data 31 marzo 1989, indirizzata al Consiglio e alla Commissione, il ricorrente e altri 351 produttori che, in osservanza di un impegno ai sensi del regolamento n. 1078/77, non avevano consegnato latte nell'anno di riferimento, comunemente chiamati produttori SLOM e indicati in una lista allegata a tale lettera, hanno comunicato che consideravano la Comunità responsabile del danno derivante dall'invalidità del regolamento n. 857/84 dichiarata dalla Corte nella sentenza Mulder I. Le istituzioni non hanno risposto a tale lettera.
20 Il 26 giugno 1989 il ricorrente ha chiesto che gli venisse assegnato un quantitativo di riferimento a norma del regolamento n. 764/89. Tale domanda è stata respinta il 24 agosto 1989 in quanto il ricorrente non gestiva più la medesima azienda che dirigeva quando aveva assunto l'impegno di non commercializzazione (l'azienda SLOM). Il ricorrente ha dovuto vendere l'azienda di Groninga.
21 Egli ha invano impugnato innanzi ai giudici nazionali la decisione con cui gli è stata negata una quota e le decisioni con cui gli è stato imposto un prelievo supplementare. La decisione recante il rigetto è pertanto divenuta definitiva.
22 Con lettera in data 14 luglio 1992, l'avvocato del ricorrente ha fatto valere, per conto di quest'ultimo e dei produttori indicati nell'allegato della lettera 31 marzo 1989, l'interruzione della prescrizione alla data di tale lettera. Con lettera in data 22 luglio 1992, il direttore generale del servizio giuridico del Consiglio ha risposto che il termine di prescrizione aveva ricominciato a correre per i 348 produttori, tra cui il ricorrente, che non avevano presentato un ricorso. Egli ha tuttavia accettato che la lettera 14 luglio 1992 potesse costituire, per quanto li riguardava, una nuova richiesta preventiva ai sensi dell'art. 43 dello Statuto della Corte. Egli ha inoltre dichiarato che il Consiglio non si sarebbe avvalso della prescrizione a decorrere da tale data e sino al 17 settembre 1992 in quanto le domande di indennizzo degli interessati non fossero già prescritte il 14 luglio 1992. Infine, ha precisato:
«Durante tale termine le istituzioni cercheranno di adottare congiuntamente i criteri pratici di indennizzo, conformemente alla sentenza della Corte.
Pertanto, non è necessario proporre nel frattempo un ricorso innanzi alla Corte di giustizia al fine di mantenere l'interruzione della prescrizione.
Se tali criteri [non venissero] fissati entro il 17 settembre prossimo, il Consiglio la informerà su come procedere».
23 Con lettera in data 10 settembre 1993, relativa al risarcimento di taluni produttori nell'ambito del regolamento n. 2187/93, la Commissione ha comunicato alle autorità olandesi quanto segue:
«Trasmettiamo la lista dei ricorrenti SLOM che, essendosi rivolti alla Commissione, al Consiglio o alla Corte di giustizia, hanno interrotto, a norma della comunicazione generale delle istituzioni comunitarie in data 5 agosto 1992, la prescrizione cui sono soggette le loro domande di indennizzo».
24 Il nome del ricorrente figurava in tale lista e, per quanto lo riguardava, si indicava il 31 marzo 1989 come data di interruzione della prescrizione ai sensi della comunicazione 5 agosto 1992.
Procedimento e conclusioni delle parti
25 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 14 febbraio 1994, il ricorrente ha introdotto il presente ricorso.
26 Con ordinanza 31 agosto 1994 il Tribunale ha sospeso il procedimento sino alla pronuncia della sentenza della Corte che avrebbe deciso il ricorso nelle cause riunite C-104/89 (Mulder e a./Consiglio e Commissione) e C-37/90 (Heinemann/Consiglio e Commissione).
27 Con ordinanza 11 marzo 1999 il presidente della Quarta Sezione ampliata del Tribunale, dopo aver sentito le parti nella riunione informale del 30 settembre 1998, ha disposto la ripresa del procedimento nella causa in oggetto.
28 Con decisione 7 ottobre 1999 la causa è stata assegnata ad una sezione composta da tre giudici.
29 Con ordinanza 23 febbraio 2000 il presidente della Quarta Sezione ha concesso al ricorrente il beneficio del gratuito patrocinio.
30 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale. Nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il ricorrente è stato invitato a produrre taluni documenti e a rispondere per iscritto ad un quesito.
31 Le difese orali delle parti e le risposte ai quesiti orali del Tribunale sono state sentite all'udienza del 17 maggio 2000.
32 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- in via principale, condannare la Comunità a versargli un indennizzo di fiorini olandesi (NLG) 2 895 916,18 maggiorato degli interessi moratori dell'8% annuo a decorrere dal 19 maggio 1992;
- in subordine, condannare la Comunità a versare la somma che il Tribunale riterrà adeguata e che, tuttavia, non potrà essere inferiore a NLG 252 132, vale a dire alla somma dovuta ai sensi del regolamento n. 2187/93, cui vanno aggiunti gli interessi moratori dell'8% annuo a decorrere dal 19 maggio 1992;
- condannare la Comunità alle spese.
33 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile;
- condannare il ricorrente alle spese.
34 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
- in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
- in subordine, dichiarare che il danno di cui la Comunità deve essere riconosciuta responsabile è solo quello prodottosi nel periodo tra l'11 febbraio e il 29 marzo 1989 e fissare un termine di dodici mesi perché le parti determinino di comune accordo l'importo del risarcimento;
- condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
35 Il ricorrente deduce che sono realizzate le condizioni che fanno sorgere la responsabilità della Comunità per i danni che egli ha subito. I convenuti contestano tale affermazione ed eccepiscono l'irricevibilità del ricorso in quanto i diritti fatti valere sarebbero prescritti.
36 Il Tribunale ritiene che nel caso di specie, prima di esaminare se vi sia stata prescrizione, si debba stabilire se possa sorgere la responsabilità della Comunità a norma dell'art. 215 del Trattato CE (divenuto art. 288 CE) e, in caso di soluzione positiva, sino a quale data.
Sulla responsabilità della Comunità
Argomenti delle parti
37 Il ricorrente sostiene di essere uno dei produttori di latte cui è stato impedito di esercitare l'attività, in quanto dal 1984 non ha potuto smerciare latte senza essere sottoposto al prelievo supplementare. Egli ritiene di avere diritto al risarcimento integrale dei danni che sono derivati da tale situazione e che egli continua a subire a tutt'oggi, secondo quanto statuito dalla Corte nella sentenza Mulder II.
38 Il fatto che egli non soddisfi le condizioni per ottenere un'offerta d'indennizzo ai sensi del regolamento n. 2187/93 non farebbe venir meno l'obbligo di risarcimento della Comunità, giacché la responsabilità di quest'ultima risulterebbe dall'art. 215 del Trattato.
39 Il ricorrente contesta l'argomento dei convenuti secondo cui il nesso di causalità tra l'illegittimità del regolamento n. 857/84 e il lamentato lucro cessante sarebbe stato spezzato dalla vendita della sua azienda SLOM nel 1987. Infatti, l'illegittimo rifiuto di concedergli una quota, opposto al ricorrente nel 1984, non gli avrebbe consentito di far fronte agli impegni finanziari sottoscritti presso la sua banca per finanziare investimenti che gli permettessero di riprendere la produzione di latte al termine del periodo di non commercializzazione, sicché egli sarebbe stato costretto a vendere la sua azienda SLOM.
40 Tale situazione si sarebbe riprodotta dopo l'acquisto dell'azienda a Groninga. In seguito al secondo rifiuto di assegnazione d'una quota, egli sarebbe stato costretto a vendere anche questa azienda.
41 Stando al ricorrente, la prova del fatto che egli ha sempre inteso riprendere la produzione di latte e che, contrariamente a quanto sostenuto dai convenuti, egli non ha abbandonato volontariamente tale produzione risulta dalla circostanza che egli ha conservato tutti gli impianti e i macchinari dopo la vendita dell'azienda SLOM, al fine di poterli riutilizzare.
42 La sua situazione sarebbe quindi assai diversa da quella del ricorrente nel giudizio definito con sentenza del Tribunale 4 febbraio 1998, causa T-246/93, Bühring/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II-171, punto 51), nella quale sarebbe stato dichiarato che l'azienda del sig. Bühring non era più redditizia alla fine del suo impegno SLOM a causa delle cattive decisioni economiche da lui prese prima del rigetto della sua domanda di quota. Nel caso di specie, invece, la vendita dell'azienda SLOM sarebbe stata conseguenza diretta di siffatto rigetto.
43 Inoltre, poiché il ricorrente sarebbe stato costretto a vendere la sua azienda SLOM per ragioni che discenderebbero direttamente da tale rigetto, nel 1989 egli si sarebbe trovato nell'impossibilità di soddisfare le condizioni che la normativa comunitaria imponeva ai produttori SLOM per l'assegnazione d'una quota.
44 I convenuti riconoscono che il ricorrente, alla fine del suo impegno, si trovava nella medesima situazione d'impossibilità di riprendere la produzione di latte in cui si trovava il ricorrente nella causa definita dalle sentenze Mulder. Tuttavia, avendo venduto la sua azienda SLOM nel 1987 e, di conseguenza, avendo abbandonato la produzione di latte, il ricorrente non potrebbe affermare di avere diritto ad un quantitativo di riferimento nel 1989, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 764/89, né di aver subito un danno a decorrere da tale vendita. Secondo quanto il Tribunale avrebbe dichiarato nella citata sentenza Bühring/Consiglio e Commissione (punti 51 e 52), i danni risarcibili subiti dal ricorrente per essere stato privato di detto quantitativo di riferimento potrebbero essere solo quelli prodottisi sino alla data della perdita dell'azienda SLOM. A partire dalla vendita di quest'ultima non vi sarebbe più nesso di causalità tra l'invalidità iniziale del regolamento n. 857/84 e il danno lamentato.
45 Dagli atti risulterebbe che la situazione finanziaria del ricorrente era precaria già prima della scadenza del suo periodo di non commercializzazione.
46 Per quanto riguarda il principio del collegamento tra i quantitativi di riferimento e le terre in rapporto alle quali essi sono stati assegnati, previsto all'art. 3 bis, n. 1, del regolamento n. 1546/88, il Consiglio precisa che esso si applica tanto ai produttori SLOM quanto agli altri produttori e che, conseguentemente, tale principio non è atto a discriminare i primi.
47 D'altra parte, il ricorrente non può, dopo aver abbandonato la produzione di latte, far valere una violazione dell'affidamento legittimo, giacché, per giurisprudenza costante, un operatore economico che ha liberamente posto fine alla sua produzione per un dato periodo di tempo non può legittimamente attendersi di poterla riprendere in futuro alle stesse condizioni in precedenza dominanti e di non essere soggetto ad eventuali regole adottate nel frattempo e rientranti nella politica di mercato o nella politica strutturale (sentenza Mulder I, punto 23).
48 Ad ogni modo, l'invalidità del regolamento n. 857/84 sarebbe venuta meno con l'adozione da parte del Consiglio del regolamento n. 764/89 e del regolamento n. 1639/91, sicché la Comunità non sarebbe responsabile dei danni prodottisi dopo l'adozione di tali atti.
Giudizio del Tribunale
49 La responsabilità extracontrattuale della Comunità per danni cagionati dalle istituzioni, prevista dall'art. 215, secondo comma, del Trattato, può sorgere solo se ricorra un insieme di condizioni, per quanto riguarda l'illiceità del comportamento contestato, il carattere effettivo del danno e l'esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento illecito e il danno lamentato (sentenze della Corte 17 dicembre 1981, cause riunite da 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Ludwigshafener Walzmühle e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3211, punto 18, e del Tribunale 13 dicembre 1995, cause riunite T-481/93 e T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens e a./Commissione, Racc. pag. II-2941, punto 80).
50 Per quanto concerne la situazione dei produttori di latte che hanno assunto un impegno di non commercializzazione, la responsabilità della Comunità sorge nei confronti di ogni produttore che abbia subito un danno risarcibile per il fatto che allo stesso è stato impedito di consegnare latte in forza del regolamento n. 857/84 (sentenza Mulder II, punto 22).
51 Tale responsabilità è fondata sulla lesione del legittimo affidamento che i produttori, incentivati da un atto della Comunità a sospendere, nell'interesse generale e dietro pagamento di un premio, lo smercio del latte per un periodo limitato, potevano riporre nel carattere limitato del loro impegno di non commercializzazione (sentenza Mulder I, punto 24, e sentenza von Deetzen, citata, punto 13).
52 Il ricorrente lamenta un danno causato dall'illecita privazione di un quantitativo di riferimento, che deriverebbe dall'applicazione del regolamento n. 857/84. Il danno da lui subito sarebbe quello prodottosi nell'arco di un periodo che inizierebbe il 15 dicembre 1984, data di scadenza del suo impegno di non commercializzazione, e che, non essendogli mai stata assegnata una quota, continuerebbe fino a tutt'oggi.
53 Quanto alla domanda di risarcimento relativa al periodo tra il 15 dicembre 1984 e il 2 marzo 1987, data in cui il ricorrente ha venduto la sua azienda SLOM, è pacifico che quest'ultimo, in forza del regolamento n. 857/84, non ha potuto smerciare nessun quantitativo di latte esente da prelievo supplementare e che, conformemente alla giurisprudenza appena ricordata, il relativo danno è imputabile alla Comunità.
54 Per quanto riguarda, invece, il danno lamentato posteriore al 2 marzo 1987, i convenuti contestano la responsabilità della Comunità adducendo che non esiste nesso di causalità tra la vendita da parte del ricorrente della sua azienda SLOM e l'applicazione nei suoi confronti del regolamento n. 857/84.
55 Occorre pertanto esaminare se quanto addotto dal ricorrente valga a dimostrare l'esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento illecito delle istituzioni e il danno lamentato.
56 In via preliminare si deve rilevare che, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 764/89, la domanda del ricorrente diretta ad ottenere l'assegnazione di una quota a norma di tale regolamento è stata respinta ai sensi dell'art. 3 bis, n. 1, del regolamento n. 1546/88 (v. precedente punto 7), che subordinava la concessione di un quantitativo di riferimento specifico alla prova che alla data della domanda il produttore gestisse interamente o parzialmente l'azienda SLOM.
57 In proposito giova ricordare che l'attribuzione di quantitativi di riferimento ai produttori SLOM è stata prevista da regolamenti del Consiglio e della Commissione intesi a porre rimedio ad una situazione causata da un atto illegittimo anteriore. Mediante la condizione prevista dal detto art. 3 bis, il legislatore voleva assicurarsi che le quote beneficassero coloro che intendevano realmente produrre latte e evitare che i produttori chiedessero quote al solo scopo di ricavarne vantaggi economici.
58 Tuttavia, la circostanza che la concessione d'una quota sia stata rifiutata ad un produttore che non soddisfaceva le condizioni previste dalla normativa comunitaria intesa ad ovviare all'invalidità del regolamento n. 857/84 non rimette in discussione l'argomento secondo cui tale produttore, al momento della scadenza del suo impegno, riponeva un legittimo affidamento nella possibilità di riprendere la produzione di latte.
59 Ne consegue che può essere affermata la responsabilità della Comunità nei confronti dei produttori SLOM che, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 764/89, sono rimasti esclusi dal mercato del latte per motivi a loro volta imputabili al regime lacunoso di assegnazione di quote istituito dal regolamento n. 857/84, sempreché il ricorrente dimostri l'esistenza del nesso di causalità tra la mancata assegnazione d'una quota in forza di detto regolamento e il fatto all'origine del rigetto della sua domanda di quota nell'ambito dell'applicazione del regolamento n. 764/89, vale a dire, nel caso di specie, la vendita dell'azienda SLOM.
60 Ora, dall'analisi degli atti e dalle risposte ai quesiti posti dal Tribunale risulta che le ragioni per cui il ricorrente ha venduto la sua azienda SLOM nel 1987 sono direttamente connesse alla mancata assegnazione d'una quota dopo la scadenza del suo impegno di non commercializzazione nel 1984. In particolare, dalla corrispondenza tra il ricorrente e la sua banca emerge che il finanziamento che il ricorrente ha ottenuto per riprendere la produzione di latte nel 1985 è stato concesso e calcolato sulla base dei redditi che egli si aspettava ragionevolmente di ricavare da tale produzione a decorrere dal 1985. Sebbene la concessione d'una quota gli sia stata rifiutata nel 1984, il ricorrente ha comunque ripreso la produzione di latte durante le campagne agricole 1985/1986 e 1986/1987, ma, avendo dovuto versare prelievi supplementari, non ha potuto ottenere un reddito sufficiente per far fronte agli oneri finanziari e, pertanto, è stato costretto a vendere la sua azienda SLOM il 2 marzo 1987 (v., segnatamente, sentenza del College van Beroep voor het Bedrijfsleven in data 13 luglio 1994).
61 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto in udienza dai convenuti, dagli atti emerge che gli impegni finanziari sottoscritti dal ricorrente erano necessari per riprendere la produzione di latte dopo una sospensione di cinque anni. Infatti, il prestito di NLG 360 000 contratto dal ricorrente presso la sua banca è servito a finanziare l'acquisto di 10 ettari di terreno che egli sfruttava già, nell'ambito della sua attività di produzione di latte, in forza d'un contratto d'affitto ormai in scadenza, a finanziare l'acquisto di 30 vitelli e a risistemare le stalle.
62 Occorre quindi concludere che i danni subiti dal ricorrente dopo la vendita della sua azienda SLOM nel 1987 sono imputabili non già ad una mancanza di previdenza o ad una cattiva gestione da parte di quest'ultimo, bensì all'illecito rifiuto di assegnazione di un quantitativo di riferimento nel 1984 a norma del regolamento n. 857/84.
63 Ne discende che il danno subito dal ricorrente a decorrere dal 15 dicembre 1984 a tutt'oggi è atto a far sorgere la responsabilità della Comunità.
64 La determinazione dell'importo dell'indennizzo presuppone tuttavia che sia determinata la portata del diritto al risarcimento, vale a dire, in particolare, il periodo in relazione al quale è dovuto l'indennizzo. Occorre quindi esaminare, anzitutto, se e in quale misura la domanda del ricorrente sia colpita da prescrizione.
Sulla prescrizione
Argomenti delle parti
65 Il ricorrente sostiene che la prescrizione della sua domanda è stata interrotta dalla lettera del 31 marzo 1989. Egli osserva che, con questa lettera, egli e altri 351 produttori SLOM hanno informato le istituzioni del fatto che consideravano la Comunità responsabile del lucro cessante dovuto al rifiuto di concedere quote che era stato loro opposto in seguito all'entrata in vigore del regolamento n. 857/84. Dato che le istituzioni si sono impegnate, nella comunicazione 5 agosto 1992, a non avvalersi della prescrizione nei confronti dei produttori che, come il ricorrente, si erano già rivolti ad esse chiedendo riparazione e le cui domande d'indennizzo non erano ancora prescritte a quella data, tale rinuncia varrebbe nei confronti del ricorrente a partire dal 31 marzo 1989.
66 Quanto alla lettera 22 luglio 1992 del direttore generale del servizio giuridico del Consiglio, essa sarebbe stata superata sul punto dalla successiva comunicazione 5 agosto 1992.
67 Inoltre, il sig. Booss - il membro del servizio giuridico della Commissione incaricato, all'epoca, di trattare le pratiche SLOM - avrebbe confermato per telefono all'avvocato del ricorrente che la lettera 31 marzo 1989 costituiva atto interruttivo della prescrizione.
68 Ancora, poco dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 2187/93 la Commissione avrebbe inviato alle autorità olandesi una lista comprendente tutti i produttori SLOM, incluso il ricorrente, che potevano chiedere un indennizzo.
69 La posizione dei convenuti sarebbe non solo in contrasto con i termini della comunicazione 5 agosto 1992, nella quale essi avrebbero invitato esplicitamente i produttori SLOM a non presentare ricorsi per risarcimento avverso la Comunità, ma anche discriminatoria in quanto la Commissione non ha opposto la prescrizione ad altri produttori SLOM olandesi che hanno ricevuto offerte di indennizzo e il cui nome era anch'esso iscritto nella lista allegata alla lettera 31 marzo 1989.
70 In subordine, il ricorrente riconosce che la sua azione potrebbe essere prescritta per un periodo di cinque mesi e undici giorni. Tale lasso di tempo corrisponderebbe al periodo compreso tra la data limite prevista dall'art. 10 del regolamento n. 2187/93 perché i produttori presentino alla Commissione la domanda d'indennizzo, vale a dire il 30 settembre 1993, e la data di presentazione del ricorso, vale a dire il 14 febbraio 1994.
71 I convenuti ritengono che la domanda del ricorrente sia interamente prescritta. Precisano che il termine di prescrizione ha iniziato a decorrere il 15 dicembre 1984, data in cui il regolamento n. 857/84 è stato applicato nei confronti del ricorrente. Il termine di prescrizione sarebbe dunque scaduto il 2 marzo 1992, cinque anni dopo la vendita dell'azienda SLOM il 2 marzo 1987, a meno che non sia stato interrotto.
72 Contrariamente a quanto afferma il ricorrente, la lettera 31 marzo 1989 non avrebbe interrotto il termine di prescrizione in quanto ad essa non sarebbe seguito un ricorso secondo quanto prevede l'art. 43 dello Statuto della Corte. Quanto alla comunicazione 5 agosto 1992, il ricorrente, i cui diritti erano prescritti prima di tale data, non potrebbe invocare la rinuncia delle istituzioni a opporre la prescrizione.
73 La Commissione fa valere in subordine che, anche ove la comunicazione 5 agosto 1992 avesse avuto l'effetto di sospendere la prescrizione fino al 30 settembre 1993, vale a dire per tredici mesi e ventisei giorni, la domanda del ricorrente resterebbe prescritta per i danni subiti prima del 18 dicembre 1987 (sei anni, un mese e ventisei giorni prima della presentazione del ricorso, il 14 febbraio 1994). Tuttavia, tale sospensione non gioverebbe al ricorrente perché la responsabilità della Comunità sarebbe esclusa a partire dalla vendita dell'azienda SLOM il 2 marzo 1987 (v. precedente punto 44).
74 Quanto alla prassi della Commissione di non opporre la prescrizione ai produttori che figurano nella lista allegata alla lettera 31 marzo 1989 e che possono beneficiare di un'offerta a norma del regolamento n. 2187/93, i convenuti fanno valere che essa non è affatto discriminatoria nei confronti del ricorrente. La Commissione avrebbe solo rinunciato ad opporre la prescrizione a produttori che soddisfacevano le condizioni stabilite nella sentenza Mulder II e che avevano ricevuto un'offerta in conformità delle disposizioni del regolamento n. 2187/93.
75 In conclusione, la prescrizione avrebbe iniziato a decorrere il 15 dicembre 1984. Secondo i convenuti, il ricorrente, dopo la vendita della sua azienda SLOM il 2 marzo 1987, non aveva più diritto ad un quantitativo di riferimento, sicché a partire da tale data non ha più subito danni risarcibili. In mancanza di un atto interruttivo, il termine di prescrizione sarebbe scaduto il 2 marzo 1992.
Giudizio del Tribunale
76 Il termine di prescrizione di cui all'art. 43 dello Statuto della Corte, che si applica ai giudizi innanzi al Tribunale in osservanza dell'art. 46 del medesimo Statuto, non può iniziare a decorrere prima che sussistano tutte le condizioni cui è subordinato l'obbligo del risarcimento e, segnatamente, trattandosi di casi in cui la responsabilità deriva da un atto normativo, prima che si siano prodotti gli effetti dannosi dell'atto (sentenza del Tribunale 16 aprile 1997, causa T-20/94, Hartmann/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II-595, punto 107).
77 Nella fattispecie, il danno collegato all'impossibilità di sfruttare un quantitativo di riferimento è stato subito dal giorno in cui, dopo la scadenza del suo impegno di non commercializzazione, il ricorrente avrebbe potuto, se non gli fosse stato negato un quantitativo, riprendere le consegne di latte senza dovere versare il prelievo supplementare, vale a dire dal 15 dicembre 1984, data di applicazione nei suoi confronti del regolamento n. 857/84. Pertanto, in tale giorno si sono realizzati i presupposti di un'azione di risarcimento contro la Comunità e ha cominciato a decorrere il termine di prescrizione.
78 Ai fini della determinazione del periodo durante il quale sono stati subiti i danni, occorre dare atto che questi ultimi non si sono prodotti istantaneamente. Essi si sono prodotti nell'arco di un certo periodo, sinché il ricorrente si è trovato nell'impossibilità di ottenere un quantitativo di riferimento. Si tratta di un danno continuato, rinnovatosi quotidianamente (v. citata sentenza Hartmann/Consiglio e Commissione, punto 132). Il diritto al risarcimento riguarda pertanto periodi successivi, coincidenti con ogni singolo giorno durante il quale veniva vietata la messa in commercio.
79 Nel caso di specie, essendo stata dimostrata l'esistenza di un nesso di causalità tra la mancata assegnazione d'una quota e la vendita dell'azienda SLOM del ricorrente il 2 marzo 1987, il danno subito da quest'ultimo in seguito all'applicazione del regolamento n. 857/84 non ha cessato di prodursi a tale data, come nel procedimento definito con la citata sentenza Bühring/Consiglio e Commissione (punto 70), ma ha bensì continuato a prodursi dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 764/89 e, più in particolare, del regolamento n. 1033/89, quando il ricorrente si è nuovamente trovato nell'impossibilità di ottenere una quota latte per tutto il restante periodo di applicazione della normativa in materia di prelievo supplementare. Pertanto, a seconda della data dell'atto interruttivo, la prescrizione di cui all'art. 43 dello Statuto della Corte si applica al periodo anteriore di oltre cinque anni a tale data, senza toccare i diritti nati nei periodi posteriori (citata sentenza Hartmann/Consiglio e Commissione, punto 132).
80 Da quanto precede discende che, per determinare in che misura i diritti del ricorrente siano caduti in prescrizione, occorre stabilire la data in cui è stato interrotto il termine di prescrizione.
81 Ai sensi dell'art. 43 dello Statuto della Corte, il termine di prescrizione è interrotto solo dalla presentazione di un'istanza dinanzi al giudice comunitario o dalla presentazione di una domanda preventiva all'istituzione competente della Comunità, restando tuttavia inteso che, in quest'ultimo caso, si ha interruzione solo se alla richiesta segue il ricorso nei termini stabiliti dall'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) o dall'art. 175 del Trattato CE (divenuto art. 232 CE), a seconda dei casi (sentenze della Corte 5 aprile 1973, causa 11/72, Giordano/Commissione, Racc. pag. 417, punto 6, e del Tribunale 25 novembre 1998, causa T-222/97, Steffens/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II-4175, punti 35 e 42).
82 Ne discende che, in primo luogo, il ricorrente non può avvalersi, ai fini dell'interruzione della prescrizione prevista dall'art. 43 dello Statuto della Corte, della lettera 31 marzo 1989 inviata alle istituzioni, in quanto ad essa non è seguita la presentazione di un ricorso innanzi al Tribunale.
83 Il ricorrente fa tuttavia valere che dall'applicazione nei suoi confronti della comunicazione 5 agosto 1992 risulta che i convenuti si sono impegnati a non opporre la prescrizione a decorrere dal 31 marzo 1989, data in cui si era rivolto alle istituzioni.
84 A tal riguardo occorre ricordare che la rinuncia ad opporre la prescrizione, contenuta nella comunicazione 5 agosto 1992, era un atto unilaterale che mirava, al fine di limitare il numero di ricorsi giudiziali, a incoraggiare i produttori ad attendere l'attuazione del sistema di indennizzo forfettario previsto dal regolamento n. 2187/93 (citata sentenza Steffens/Consiglio e Commissione, punto 38).
85 Tale comunicazione riguardava specificamente i produttori i cui diritti a risarcimento non fossero già prescritti alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale o alla data in cui essi si erano rivolti a una delle istituzioni (v. precedente punto 11). Con l'indicazione di questa seconda data, i convenuti si riferivano ai produttori che si erano rivolti alle istituzioni, rivendicando un diritto a risarcimento sulla base della sentenza Mulder II, prima della pubblicazione della comunicazione e ai quali i convenuti stessi avevano chiesto di non presentare ricorsi per risarcimento in attesa del regolamento di indennizzo forfettario. Tale indicazione era infatti diretta a salvaguardare i diritti a risarcimento dei produttori interessati.
86 Ora, si deve rilevare che alla lettera 31 marzo 1989 non è mai seguita una risposta dei convenuti e che, di conseguenza, questi ultimi non hanno preso, a tale data, nessun impegno nei confronti del ricorrente. Ne consegue che il ricorrente non può invocare la comunicazione 5 agosto 1992.
87 In secondo luogo, si deve respingere l'argomento relativo alla presenza del nome del ricorrente in una lista, inviata dalla Commissione alle autorità olandesi dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 2187/93, nella quale erano elencati i produttori che beneficiavano dell'impegno di non opporre la prescrizione contenuto nella comunicazione 5 agosto 1992.
88 Occorre anzitutto osservare che tale lista è stata inviata alle autorità nazionali per indicare loro, nel caso in cui avessero ricevuto domande di indennizzo nell'ambito del regime transattivo previsto dal regolamento n. 2187/93, a decorrere da quale data era stata interrotta la prescrizione delle domande. Essa non faceva distinzione tra i produttori SLOM che si trovavano nella medesima situazione dei ricorrenti nella causa Mulder II, e che pertanto potevano beneficiare d'una proposta di transazione nell'ambito del regolamento n. 2187/93, e quelli che, come il ricorrente, non avevano ricevuto una quota e, conseguentemente, non potevano profittare di tale regime transattivo. Ne risulta che il nome del ricorrente figurava in tale lista per errore.
89 Tuttavia, tale errore non era idoneo a far nascere nel ricorrente la convinzione che egli beneficiasse dell'impegno contenuto nella comunicazione 5 agosto 1992 e che la prescrizione della sua domanda fosse stata interrotta a decorrere dal 31 marzo 1989. Infatti, al momento dell'invio della lista de qua, il 10 settembre 1993, il ricorrente era già in grado di sapere che non beneficiava dell'offerta transattiva prevista dal regolamento n. 2187/93 e che, pertanto, non era interessato da detto impegno.
90 In terzo luogo, la posizione dei convenuti a proposito della prescrizione del presente ricorso non può costituire un trattamento discriminatorio rispetto all'atteggiamento tenuto dalla Commissione nei confronti dei produttori SLOM che hanno ricevuto offerte di indennizzo, giacché, come appena ricordato (v. precedente punto 88), la situazione del ricorrente è diversa da quella dei beneficiari del regolamento n. 2187/93.
91 In quarto luogo, per quanto riguarda le affermazioni del ricorrente circa le presunte dichiarazioni del sig. Booss, è sufficiente osservare che tali affermazioni non sono corroborate da nessun elemento di prova.
92 Ne consegue che solo la presentazione del ricorso, il 14 febbraio 1994, può aver interrotto la prescrizione. Ciononostante, con lettera 22 luglio 1992 (v. precedente punto 22) il Consiglio ha dichiarato di considerare la lettera 14 luglio 1992, per quanto riguardava il ricorrente e gli altri produttori che non avevano ancora presentato ricorso, come una richiesta preventiva ai sensi dell'art. 43 dello Statuto della Corte e di rinunciare ad opporre la prescrizione a decorrere da tale data e sino al 17 settembre 1992 (vale a dire, sino allo scadere di un termine di tre mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, il 17 giugno 1992, del dispositivo della sentenza Mulder II). Ciò era conforme alla prassi adottata all'epoca dalle istituzioni nei confronti dei produttori che presentavano loro domande di risarcimento dei danni subiti.
93 Occorre quindi determinare gli effetti dell'impegno a non opporre la prescrizione assunto dalle istituzioni per indurre i produttori interessati a non presentare ricorso.
94 Non può ammettersi, come vorrebbero le istituzioni, che il termine di prescrizione abbia ricominciato a decorrere il 14 luglio 1992 sol perché il ricorrente non ha proposto ricorso, dopo il 17 settembre 1992, entro il termine previsto dall'art. 43 dello Statuto della Corte, come se le istituzioni non avessero assunto alcun impegno. Tale impegno era infatti un atto unilaterale delle istituzioni, diretto a indurre il ricorrente a non presentare ricorso. I convenuti non possono quindi far valere il fatto che il ricorrente abbia adottato una condotta della quale essi erano i soli beneficiari.
95 Ciò considerato, il termine di prescrizione è rimasto sospeso tra il 14 luglio 1992, data indicata nella lettera inviata dal Consiglio al ricorrente, e il 17 settembre 1992.
96 Conformemente alla giurisprudenza (citata sentenza Hartmann/Consiglio e Commissione, punto 140), il periodo per il quale si deve versare l'indennizzo corrisponde ai cinque anni precedenti la data dell'interruzione della prescrizione, vale a dire il 14 febbraio 1994. Tuttavia, poiché il termine di prescrizione è rimasto sospeso tra il 14 luglio 1992 e il 17 settembre 1992, vale a dire per due mesi e tre giorni, il periodo per il quale si deve versare l'indennizzo è quello compreso tra l'11 dicembre 1988 e il giorno della pronuncia della presente sentenza.
Sull'importo del risarcimento
Argomenti delle parti
97 Per quanto riguarda il calcolo del risarcimento, il ricorrente afferma di avere diritto ad un indennizzo di importo superiore a quello proposto ai produttori SLOM a norma del regolamento n. 2187/93. La riparazione dei danni asseritamente subiti dovrebbe comprendere, oltre al lucro cessante dovuto al rifiuto della quota latte, il valore d'acquisto d'una quota sostitutiva ed ammonterebbe a NLG 2 895 916,18, salvi gli interessi moratori dell'8% annuo a decorrere dal 19 maggio 1992.
98 Quanto alla domanda sussidiaria della Commissione, con cui si chiede al Tribunale di concedere alle parti un termine di dodici mesi per accordarsi sull'importo del risarcimento, il ricorrente ribatte che il termine concesso dovrebbe essere assai più breve giacché le questioni di cui è causa sono state risolte nella citata sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione.
99 I convenuti affermano che il Tribunale deve limitarsi a determinare la responsabilità della Comunità per i danni lamentati dal ricorrente e, conseguentemente, riservano le loro conclusioni sull'importo del danno.
100 Ad ogni modo, il Consiglio contesta l'importo chiesto dal ricorrente, che sarebbe eccessivo e non risponderebbe ai criteri previsti nella sentenza Mulder II. Inoltre, esso contesta che siano dovuti interessi moratori per un periodo anteriore alla pronuncia della sentenza che definisce il presente giudizio e ritiene che il tasso domandato sia eccessivo.
Giudizio del Tribunale
101 All'atto della ripresa del procedimento nella presente causa, le parti sono state invitate a concentrare il loro esame sul problema dell'esistenza di un diritto a risarcimento, da un canto, perché l'importo dell'indennizzo dipende dal periodo durante il quale il ricorrente ha subito danni che il Tribunale ritiene debbano essere risarciti dalla Comunità e, dall'altro, perché venisse data loro la possibilità di accordarsi su tale importo in base ai criteri adottati dalla Corte nella citata sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione.
102 Ciò posto, il Tribunale invita le parti a ricercare, alla luce della presente sentenza e delle precisazioni circa le modalità di calcolo del danno contenute nella citata sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione, un accordo sul punto entro sei mesi. In mancanza di accordo, le parti presenteranno al Tribunale, nel termine concesso, le loro richieste pecuniarie.
103 Tuttavia, per mettere il ricorrente nella situazione in cui si sarebbe trovato se il regolamento n. 857/84 non fosse stato illegittimo e tenendo conto del fatto che durante il periodo di applicazione del regime del prelievo supplementare il ricorrente non può produrre latte esente da detto prelievo senza prima ottenere un quantitativo di riferimento, l'importo dell'indennizzo dovutogli deve tener conto anche del prezzo di una quota sostitutiva equivalente a quella che avrebbe dovuto ottenere nell'ambito del regolamento n. 857/84.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
104 Alla luce di quanto illustrato nel precedente punto 102, la decisione sulle spese deve essere riservata.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
pronunciandosi in via interlocutoria, dichiara e statuisce:
1) I convenuti sono obbligati a risarcire il danno subito dal ricorrente a causa dell'applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, come integrato dal regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68, in quanto detti regolamenti non hanno previsto l'attribuzione di un quantitativo di riferimento ai produttori che, in osservanza di un impegno assunto ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero, non hanno consegnato latte durante l'anno di riferimento prescelto dallo Stato membro interessato.
2) Il periodo per il quale il ricorrente deve essere risarcito dei danni subiti a causa dell'applicazione del regolamento n. 857/84 è quello che s'inizia l'11 dicembre 1988 e si conclude il giorno della pronuncia della presente sentenza. Tale importo deve includere il valore d'acquisto di un quantitativo di riferimento equivalente a quello che il ricorrente avrebbe dovuto ottenere nell'ambito del regolamento n. 857/84.
3) Le parti comunicheranno al Tribunale, entro sei mesi a decorrere dalla presente sentenza, gli importi da versare, stabiliti di comune accordo.
4) In mancanza di accordo, esse faranno pervenire al Tribunale, entro il medesimo termine, le loro richieste pecuniarie.
5) La decisione sulle spese è riservata.