CELEX: 61988CJ0008
Agricultura
FEOGA
No reconocimiento de gastos

Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de enero de 1988, la República Federal de Alemania, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación de la Decisión 87/541/CEE de la Comisión, de 21 de octubre de 1987, por la que se modifican las Decisiones 87/468/CEE y 87/469/CEE, relativas a la liquidación de cuentas por parte de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA») para los ejercicios financieros de 1984 y 1985 (
DO L 324, p. 32
) en la medida en que esta Decisión no reconoció a efectos de la financiación comunitaria determinadas cantidades que la República Federal de Alemania había pagado en concepto de primas, previstas por la normativa comunitaria, en beneficio de los productores de carne de ovino y para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, para los citados ejercicios financieros.
En las Decisiones 87/468 y 87/469, la liquidación de cuentas no se refería a determinados gastos de la República Federal de Alemania, para los cuales se consideraban necesarias/verificaciones complementarias; el acto impugnado afecta a dichos gastos.
El no reconocimiento por la Decisión impugnada, dictada después de efectuadas las citadas verificaciones complementarias, de las primas en beneficio de los productores de carne de ovino afecta únicamente al Land de Renania del Norte-Westfalia y asciende a una cantidad de 1681980,64 DM para 1984 y de 1596934,47 DM para 1985, mientras que el no reconocimiento de las primas para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías sólo afecta a los Lander de Renania del Norte-Westfalia, Baden-Württemberg y Baviera y asciende a la cantidad de 222376,22 DM para 1984 y de 182636,48 DM para 1985.
La prima en beneficio de los productores de carne de ovino se halla prevista en el artículo 5 del Reglamento (CEE) n
o
1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino (
DO L 183, p. 1
; EE 03/18, p. 171).
Según el Reglamento (CEE) n
o
872/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de la prima en beneficio de los productores de carnes de ovino y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n
o
2643/80 (
DO L 90, p. 40
; EE 03/30, p. 80), el agricultor que solicite la citada prima debe tener, a partir del 1 de abril de 1984, al menos 10 ovejas, mientras que, para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1984, el número mínimo de ovejas será fijado por los Estados miembros.
El Reglamento (CEE) n
o
3007/84 de la Comisión, de 26 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la prima de que se trata (
DO L 283, p. 28
; EE 03/32, p. 161), prevé en su artículo 2 que el solicitante debe haber mantenido en su explotación, desde finales de octubre de 1984, el número de ovejas para las que solicitó la prima, al menos durante cien días a partir del 30 de abril de cada año. Esta obligación no era aplicable al año 1984.
Por lo que se refiere a la prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, fue establecida por el Reglamento (CEE) n
o
1357/80 del Consejo, de 5 de junio de 1980 (
DO L 140, p. 1
; EE 03/18, p. 121).
Con arreglo a este Reglamento, que fue modificado por el Reglamento (CEE) n
o
1417/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981 (
DO L 142, p. 4
; EE 03/22, p. 12), las vacas que amamanten a sus crías para las que se solicita la prima de que se trata deben pertenecer a una de las razas de aptitud «cárnica» que se mencionan en el Reglamento. Además, el beneficiario deberá demostrar a satisfacción de la autoridad competente «que no vende leche ni productos lácteos procedentes de la explotación que dirige el día de la presentación de la solicitud» y deberá comprometerse a no vender leche ni productos lácteos durante doce meses a partir del día de la presentación de la solicitud y a tener en su explotación, durante un período mínimo de seis meses a partir del mismo día, un número de vacas que amamanten a sus crías igual, por lo menos, a aquél para el que se haya concedido el beneficio de la prima.
Con arreglo al Reglamento citado, en relación con la Directiva 72/159/CEE del Consejo, de 17 de abril de 1972, relativa a la modernización de las explotaciones agrarias (
DO L 96, p. 1
; EE 03/05, p. 177), el solicitante de la prima debe ser un empresario que ejerza la actividad agraria a título principal, es decir, una persona cuya parte de la renta procedente de la explotación agraria sea igual o superior al 50 % de su renta global.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, del contexto normativo y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
La negativa de la Comisión, manifestada en la Decisión impugnada, de tomar a cargo, para la financiación comunitaria, los importes de las citadas primas, se halla motivada por las irregularidades que se reprochan a las autoridades alemanas. Con carácter general, éstas consisten en la inexistencia de un adecuado sistema de controles administrativos y de controles sobre el terreno y en no haberse acreditado que se hayan realizado determinados controles administrativos y que hayan tenido lugar de forma satisfactoria los controles sobre el terreno.
Los sistemas de control de que se trata no están instituidos en la República Federal de Alemania de forma uniforme para todo el territorio mediante decisiones federales, sino que son responsabilidad de cada Land. La Comisión reprocha a las autoridades federales no haber dado a los Lander instrucciones detalladas acerca de la índole y de la frecuencia de los controles adecuados para garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa comunitaria para la concesión de las primas controvertidas. Imputa a los Länder no haber definido y aplicado medidas de control apropiadas.
A este respecto, procede señalar que incumbe a la totalidad de las autoridades de los Estados miembros, ya sean centrales, federales u otras de índole territorial, garantizar la observancia de las normas del Derecho comunitario dentro del ámbito de sus competencias. Por el contrario, no incumbe a la Comisión pronunciarse sobre el reparto de competencias establecido por las normas institucionales de cada Estado miembro ni sobre las obligaciones que pueden incumbir a las autoridades de la República Federal y de los Länder, respectivamente. La Comisión sólo puede controlar si el conjunto de medidas de vigilancia y de control establecido con arreglo al ordenamiento jurídico nacional es lo suficientemente eficaz como para permitir una correcta aplicación de las disposiciones comunitarias.
Por consiguiente, no es preciso investigar si el Gobierno Federal había dado, como él mismo sostiene, instrucciones suficientes a los Länder, sino que se deben examinar los motivos del recurso frente a las imputaciones de la Comisión en relación con la inexistencia de normas relativas a las modalidades de control de la observancia de los requisitos fijados por la normativa comunitaria, la inexistencia de controles administrativos importantes y de vigilancia concreta de los servicios inferiores encargados de la ejecución, la inexistencia o la insuficiencia de instrucciones concretas a los funcionarios encargados del control sobre el terreno, la inexistencia de todo tipo de previsiones en cuanto a la frecuencia de los controles que debían llevarse a cabo y la inexistencia de todo informe escrito relativo a las inspecciones realizadas sobre el terreno y a sus resultados. Las obligaciones correspondientes constituyen exigencias mínimas con arreglo a las disposiciones comunitarias aplicables en la materia.
Mediante su motivo principal, afirma la demandante que las exigencias así expuestas por la Comisión constituyen para los Estados miembros obligaciones suplementarias que no derivan de las normas comunitarias que regulan la materia, por lo cual no constituyen un criterio válido para apreciar la forma en que se aplicaron en los tres Länder citados los regímenes de primas de que se trata.
A este respecto, conviene señalar que, aunque la normativa comunitaria en la materia, a que antes se aludió, no impone expresamente a los Estados miembros establecer medidas de vigilancia y modalidades de control como aquéllas a las que alude la Comisión, no es menos cierto que esta obligación deriva implícitamente del hecho de que, en virtud de la normativa de que se trata, incumbe a los Estados miembros aplicar los regímenes de primas y organizar un sistema de control y de vigilancia.
Más en particular, procede recordar a este respecto que el artículo 8 del Reglamento (CEE) n
o
729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (
DO L 94, p. 13
; EE 03/03, p. 220), impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias; por otra parte, a tenor del artículo 9 del mismo Reglamento, los Estados miembros deben poner a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA y adoptar todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles.
Con independencia de estas normas generales, por lo que se refiere a las primas en beneficio de los productores de carne de ovino, hay que señalar que el artículo 5 del ya citado Reglamento n
o
3007/84 dispone que «antes de que finalice el período de cien días deteminado con arreglo al artículo 2, las autoridades competentes designadas por los Estados miembros procederán al control administrativo, completado con inspecciones sobre el terreno, sistemáticas o por sondeo, del número de ovejas con derecho a prima declarado en la solicitud de esta última».
Por lo que se refiere a las primas para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n
o
1244/82 de la Comisión, de 19 de mayo de 1982, por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (
DO L 143, p. 20
; EE 03/25, p. 133), impone a las autoridades competentes designadas por cada Estado miembro la obligación de proceder al control administrativo, completado con inspecciones sobre el terreno mediante sondeo o, si fuera necesario, de forma sistemática.
Se desprende de estas disposiciones, a la luz de la obligación de colaborar leal-mente con la Comisión, que establece el artículo 5 del Tratado, en lo relativo, más especialmente, a la correcta utilización de los recursos comunitarios, que los Estados miembros tienen la obligación de organizar un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar que se han observado correctamente los requisitos materiales y formales para la concesión de tales primas.
Caso de no existir tal organización del conjunto de los controles o si su aplicación por parte de un Estado miembro es tan deficiente que subsistan dudas acerca de la observancia de los requisitos establecidos para la concesión de las citadas primas, la Comisión está facultada para no reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro interesado.
Por consiguiente, carece de fundamento el motivo del Estado demandante, según el cual las exigencias formuladas por la Comisión frente a los Estados miembros constituyen obligaciones que no vienen impuestas por la mencionada normativa comunitaria.
Sin embargo, se debe precisar que la Comisión está obligada a justificar en cada ocasión su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado.
A la luz de estas consideraciones, hay que examinar, en el presente caso, los motivos del recurso formulados contra las partes del acto impugnado relativas a la aplicación de los referidos regímenes de primas en los tres Länder afectados.
En lo relativo a los importes de la prima, otorgados en beneficio de los productores de carne de ovino del Land de Renania del Norte-Westfalia, que el acto impugnado no reconoce, la Comisión alega que, con ocasión de la inspección efectuada por sus funcionarios, las autoridades competentes del Land no pudieron facilitar ningún tipo de informaciones acerca de la eventual existencia de un sistema de control administrativo ni tampoco sobre la modalidades de los controles que debían efectuarse sobre el terreno.
En concreto, estas autoridades no pudieron suministrar ninguna información sobre la forma en que se habían tramitado las solicitudes de prima ni sobre la intensidad de los controles sobre el terreno ni sobre la inexistencia de informes escritos a raíz de los controles efectuados ni tampoco sobre el sistema de comunicación entre las autoridades de vigilancia y los agentes locales encargados de la realización de dichos controles.
El Gobierno demandante, sin refutar tales afirmaciones mediante la presentación de pruebas, se limita a afirmar que los controles administrativos tuvieron lugar efectivamente, así como los controles sobre el terreno, y que la inexistencia de informes escritos demuestra que los agentes encargados de las operaciones de control no descubrieron irregularidad alguna, puesto que tan sólo se redactaban dichos informes cuando era preciso, es decir en caso de existir irregularidades.
A este respecto, procede observar que el Estado demandante no ha podido demostrar que fueran inexactas las afirmaciones de la Comisión. Estas afirmaciones constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas en cuanto al establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control de los requisitos para la concesión de las primas en el citado Land.
Vistas las anteriores consideraciones, deben desestimarse los motivos de recurso relativos al hecho de no haberse reconocido, a efectos de financiación comunitaria, las cantidades pagadas en concepto de prima en beneficio de los productores de carne de ovino en Renania del Norte-Westfalia, para los ejercicios financieros 1984 y 1985.
Por lo que se refiere a la prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, se deduce del acto impugnado, de los autos y del procedimiento seguido ante este Tribunal de Justicia que las objeciones formuladas contra los tres Lander citados versan, más en particular, sobre los cuatro extremos siguientes, cada uno de los cuales constituye, a juicio de la Comisión, una falta de observancia particular de los requisitos establecidos para la concesión de la prima.
En primer lugar, en los tres Lander citados ño existían normas relativas a las modalidades de cálculo sobre el terreno del número de vacas que amamanten a sus crías existentes en una explotación, normas que permitan cumplir efectivamente la obligación de mantener durante seis meses un número de vacas que amamanten a sus crías igual a aquél para el cual se concedió la prima.
En segundo lugar, se tenía que haber previsto la redacción de un informe escrito acerca de los resultados de los controles llevados a cabo sobre el terreno; tal previsión también se echa en falta en los tres Lander citados.
En tercer lugar, debían haberse dictado normas en estos tres Länder relativas al control de la observancia del compromiso, suscrito por el solicitante de la prima, de no entregar leche ni productos lácteos durante doce meses a partir del día de la presentación de la solicitud.
Por último, también debían existir normas relativas al control del requisito que exige que el solicitante de la prima sea un empresario agrario individual a título principal, es decir que al menos el 50 %de sus ingresos procedan de su explotación agraria.
La demandante niega que tuviera la obligación de dictar normas como las que indica la Comisión.
De acuerdo con las consideraciones generales antes expuestas, procede señalar a este respecto que la normativa comunitaria, sin llegar a imponer a los Estados miembros que dicten normas detalladas y rígidas en la materia, impone, sin embargo, la obligación de promulgar un conjunto coherente de medidas en las que se definan líneas maestras concretas dirigidas a los agentes encargados de realizar las inspecciones sobre el terreno.
En el caso de autos, tal conjunto de medidas debe contener normas relativas a la forma de calcular el número de vacas que amamanten a sus crías que existen en una explotación agraria, a la intensidad de los controles que deben realizarse así como a los criterios relativos a la elección de las explotaciones que han de inspeccionarse. También debe prever la confección de un informe escrito sobre los resultados de las inspecciones efectuadas sobre el terreno. No existiendo tal organización, el control previsto en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n
o
1244/82 antes citado carece de sentido y el control que ha de efectuar después la Comisión es prácticamente imposible.
Por consiguiente, no puede estimarse el motivo según el cual la Comisión no estaba facultada para considerar las obligaciones antes aludidas como dimanantes de la normativa comunitaria en la materia.
Alega a continuación el Gobierno alemán que, en realidad, se efectuaban regularmente controles y que eran suficientes.
Sobre este particular, consta en autos que, en los Länder de Renania del Norte-Westfalia y de Baviera, no existían normas propiamente dichas sobre la forma de calcular el número de vacas que amamanten a sus crías mantenidas en una explotación agraria ni sobre la necesidad de redactar un informe escrito a raíz de las inspecciones efectuadas, como tampoco sobre las modalidades de control de la observancia de los requisitos relativos al compromiso de no entregar leche y a la preponderancia de la renta agraria del solicitante de la prima.
En apoyo de sus conclusiones relativas a la inexistencia de una verdadera organización del conjunto de controles en los Länder de que se trata, la Comisión cita cierto número de casos individuales, en los que pudo comprobar que las citadas primas se habían concedido injustificadamente. A juicio de la demandante, estos casos individuales, de considerarlos acreditados, no pueden justificar la negativa global al pago con cargo al FEOGA, decidida por la Comisión, sino, a lo sumo, el no reconocimiento de los gastos correspondientes a dichos casos individuales.
No puede acogerse este criterio. Efectivamente, los casos individuales de concesión injustificada de primas sólo constituyen un dato suplementario para justificar la imputación de la Comisión, según la cual, en los dos Länder citados, no existía, realmente, un conjunto eficaz de medidas de vigilancia y control de la observancia de los requisitos establecidos para la concesión de las primas.
De esto se deduce que deben desestimarse los motivos de recurso relativos a los dos Länder citados.
Por el contrario, por lo que se refiere al Land de Baden-Württemberg, si bien son fundadas las imputaciones de la Comisión de que no se previo la redacción de un informe escrito a raíz de la inspección realizada, no ha quedado acreditada la inobservancia de las demás obligaciones antes enunciadas. Efectivamente, consta en autos que en este Land existía un cierto sistema de control en el que se preveía una verificación, si bien no profunda, de los requisitos relativos al compromiso de no entregar leche y a la preponderancia de la renta agraria. Esta conclusión se ve corroborada por el hecho de que la Comisión no ha citado casos individuales de este Land en los que se hubiera concedido la prima de forma manifiestamente errónea.
Por consiguiente, la parte de la Decisión de la Comisión por la que se deniega la asunción a cargo del FEOGA de los gastos efectuados en el Land de Baden-Württemberg en concepto de primas para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías carece de justificación y, en consecuencia, debe ser anulada.
De las consideraciones anteriores se deduce que debe anularse la Decisión impugnada de la Comisión únicamente en la medida en que no puso a cargo del FEOGA los gastos efectuados, en concepto de la prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, en el Land de Baden-Württemberg, para los ejercicios financieros 1984 y 1985, y que debe desestimarse el recurso en todo lo demás.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponerles el pago de las mismas parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Anular la Decisión 87/541/CEE de la Comisión, de 21 de octubre de 1987, por la que se modifican las Decisiones 87/468/CEE y 87/469/CEE, relativas a la liquidación de cuentas por parte de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria para los ejercicios financieros de 1984 y 1985 en la medida en que no puso a cargo del FEOGA los gastos efectuados, en concepto de la prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, en el Land de Baden-Württemberg, para los ejercicios financieros de que se trata.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Cada parte cargará con sus propias costas.

Due
Kakouris
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Grévisse
Diez de Velasco
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de junio de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.