CELEX: 61994CJ0133
Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente
Directiva 85/337/CEE del Consejo

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de mayo de 1994, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, "Directiva"), y de los artículos 5 y 189 del Tratado CE, al no haber adaptado completa y correctamente el Derecho belga a dicha Directiva.
2 Conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para cumplirla en un plazo de tres años a partir de su notificación. Dado que la Directiva fue notificada el 3 de julio de 1985, dicho plazo expiró el 3 de julio de 1988.
3 Mediante escrito de 29 de diciembre de 1989, la Comisión comunicó al Reino de Bélgica, con arreglo al artículo 169 del Tratado, que consideraba que la adaptación del Derecho belga a la Directiva era incompleta e inexacta, y solicitó al Gobierno belga que le comunicara sus observaciones al respecto.
4 El Gobierno belga respondió a este requerimiento el 25 de mayo de 1990 y posteriormente envió a la Comisión, el 26 de julio de 1991, información complementaria.
5 Por considerar que la respuesta del Gobierno belga no era satisfactoria, la Comisión emitió, el 3 de diciembre de 1991, un dictamen motivado en el que mantenía sus cargos contra el Reino de Bélgica e instaba a este último a ponerles fin en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
6 Mediante escritos de 9 de diciembre de 1991 y de 3 de febrero y 23 de julio de 1992, el Gobierno belga comunicó a la Comisión determinadas medidas y proyectos de medidas destinados a completar la adaptación del Derecho belga a la Directiva.
7 No obstante, por considerar que el Derecho belga no había sido completa y correctamente adaptado a la Directiva, la Comisión interpuso el presente recurso.
8 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de noviembre de 1994, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania en apoyo de las pretensiones del Reino de Bélgica.
9 En su recurso, la Comisión formula cuatro motivos relativos, respectivamente, a la adaptación incorrecta del Derecho interno al apartado 1 del artículo 2 y al apartado 1 del artículo 4, en relación con el punto 2 del Anexo I de la Directiva; a la adaptación incorrecta de la normativa del Vlaamse Gewest (Región Flamenca) al apartado 1 del artículo 2 y al apartado 1 del artículo 4, en relación con el punto 6 del Anexo I de la Directiva; a la adaptación incorrecta de la normativa del Vlaamse Gewest al apartado 2 del artículo 4, en relación con el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, y, por último, a la falta de adaptación de la normativa del Vlaamse Gewest y del Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (Región de Bruselas-Capital) a los artículos 7 y 9 de la Directiva.
10 En su recurso, la Comisión formuló también un motivo relativo a la falta de adaptación correcta del Derecho interno al apartado 2 del artículo 6, en relación con el artículo 9 de la Directiva. No obstante, como consecuencia de las precisiones facilitadas al respecto por el Gobierno belga, la Comisión desistió de este motivo en su escrito de réplica.
Sobre el motivo relativo a la adaptación incorrecta del Derecho interno al apartado 1 del artículo 2 y al apartado 1 del artículo 4, en relación con el punto 2 del Anexo I de la Directiva
11 El apartado 1 del artículo 2 de la Directiva establece:
"Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4."
12 El apartado 1 del artículo 4 dispone:
"Sin perjuicio del apartado 3 del artículo 2, los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo I se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10."
13 El punto 2 del Anexo I prevé:
"2. Centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de una potencia calorífica de al menos 300 MW así como las centrales nucleares y otros reactores nucleares (con exclusión de las instalaciones de investigación para la producción y transformación de materiales fisionables y fértiles, cuya potencia máxima no supere 1 kW de duración permanente térmica)."
14 La Comisión alega que, con arreglo al apartado 1 del artículo 4, interpretado en relación con el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, los proyectos enumerados en el Anexo I deben someterse a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente. En consecuencia, los Estados miembros no pueden introducir ninguna limitación en la materia. Pues bien, en Bélgica, la evaluación obligatoria de las repercusiones sobre el medio ambiente no está garantizada para las centrales y otros reactores nucleares (con exclusión de las instalaciones de investigación para la producción y transformación de materiales fisionables y fértiles, cuya potencia constante no supere 1 kW de duración permanente térmica) ni para las instalaciones destinadas exclusivamente al almacenamiento definitivo o a la eliminación definitiva de los residuos radiactivos.
15 En su escrito de dúplica, el Gobierno belga indica que el ordenamiento jurídico nacional se adaptó, en este punto, a la Directiva como resultado de las modificaciones que introdujo el Real Decreto de 23 de diciembre de 1993 (Belgisch Staatsblad de 2 de febrero de 1994, p. 2142) en el Real Decreto de 28 de febrero de 1963, por el que se aprueba el reglamento general de protección de la población y de los trabajadores contra el peligro de radiaciones ionizantes.
16 A pesar de que no niega la conformidad con la Directiva de la adaptación efectuada, la Comisión mantiene su motivo. Por una parte, considera que Bélgica no adaptó completa y correctamente su Derecho interno a la Directiva en el plazo señalado por el dictamen motivado de 3 de diciembre de 1991. Por otra parte, en la fecha en que se interpuso el recurso, la Comisión desconocía las medidas de adaptación adoptadas, dado que éstas no se le comunicaron oficialmente hasta que se envió el escrito de 12 de septiembre de 1994.
17 A este respecto, debe señalarse que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por este Tribunal de Justicia (sentencia de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Grecia, C-200/88, Rec. p. I-4299, apartado 13).
18 En el caso de autos, las medidas de adaptación alegadas se adoptaron cuando ya había expirado el plazo señalado por el dictamen motivado.
19 Por consiguiente, debe acogerse este motivo.
Sobre el motivo relativo a la adaptación incorrecta de la normativa del Vlaamse Gewest al apartado 1 del artículo 2 y al apartado 1 del artículo 4, en relación con el punto 6 del Anexo I de la Directiva
20 Entre los proyectos que están sujetos a evaluación, el Anexo I de la Directiva menciona, en el punto 6, las "instalaciones químicas integradas".
21 En el Vlaamse Gewest, el procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente quedó integrado en los procedimientos de autorización existentes, que se refieren a los establecimientos molestos y a los no molestos.
22 Por lo que respecta a los establecimientos molestos, los procedimientos de autorización se establecieron mediante el Decreto del Vlaamse Raad de 28 de junio de 1985, relativo a la autorización anticontaminación (Belgisch Staatsblad de 17 de septiembre de 1985, p. 13304).
23 De conformidad con dicho Decreto, el Ejecutivo flamenco adoptó, el 23 de marzo de 1989, la Orden 89-928 (Belgisch Staatsblad de 17 de mayo de 1989, p. 8442). El punto 6 del artículo 3 de esta Orden define las instalaciones químicas integradas como las instalaciones "destinadas a la transformación mediante procesos químicos de:
a) hidrocarburos alifáticos no saturados con menos de 5 átomos de carbono por molécula;
b) hidrocarburos cíclicos no saturados, incluidos los compuestos aromáticos con menos de 9 átomos de carbono por molécula;
que tengan una capacidad de 100.000 toneladas anuales como mínimo".
24 Según la Comisión, el Ejecutivo flamenco interpretó de forma restrictiva el concepto de "instalaciones químicas integradas". En su opinión, el establecimiento de criterios cuantitativos no garantiza que todas las instalaciones químicas integradas estén sujetas a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente. Así, sólo quedarían sujetas al procedimiento de evaluación las instalaciones destinadas al tratamiento de las sustancias previstas en las letras a) y b) de la definición que dio el Ejecutivo flamenco y, entre ellas, sólo aquellas cuya capacidad mínima de tratamiento fuera igual a 100.000 toneladas. Pues bien, el punto 6 del Anexo I de la Directiva no contiene ninguna limitación cuantitativa.
25 El Gobierno belga considera que el concepto de "instalaciones químicas integradas" es vago, cosa que, por otra parte, reconoció la propia Comisión, ya que, en su propuesta relativa a la modificación de la Directiva [Documento COM(93) 575 final; DO 1994, C 130, p. 8], definió de forma más precisa este concepto. En estas circunstancias, y por razones de seguridad jurídica, el Gobierno flamenco no podía sino dar por sí mismo contenido a este concepto. Si no se mencionan los hidrocarburos saturados es porque, debido a su reactividad limitada, prácticamente no se utilizan como elementos en química de base. Además, el criterio de capacidad, que no se refiere a la capacidad de producción expresada en cantidad de producto terminado, sino a la capacidad de transformación, expresada en cantidad de elementos de base (pequeñas moléculas), tampoco constituye una limitación real del ámbito de aplicación de la Directiva. Así, la definición que se da cubre las instalaciones químicas más importantes situadas en el territorio del Vlaamse Gewest.
26 A este respecto, hay que señalar que el punto 6 del Anexo I de la Directiva no introduce ninguna limitación en cuanto a las instalaciones químicas integradas sujetas a evaluación. En cambio, cuando el legislador comunitario ha querido limitar la obligación de evaluación, lo ha previsto expresamente. Tal es, en particular, el caso de los puntos 1, 2, 5, 7 y 8 de dicho Anexo.
27 Por otra parte, el elemento determinante del concepto de "instalaciones químicas integradas" reside precisamente en su carácter integrado, quedando las demás instalaciones químicas incluidas en el punto 6 del Anexo II. Pues bien, como señaló el Abogado General en los puntos 36 a 38 de sus conclusiones, la normativa flamenca no precisa ni define este concepto, dado que el carácter integrado de una instalación química no depende de su capacidad de tratamiento ni del tipo de materias químicas que se transforman en ella, sino de la existencia de unidades de producción vinculadas entre sí y que constituyen en su funcionamiento una sola unidad de producción.
28 De ello resulta que también debe acogerse este motivo.
Sobre el motivo relativo a la adaptación incorrecta de la normativa del Vlaamse Gewest al apartado 2 del artículo 4, en relación con el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva
29 El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva establece:
"Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10."
30 En el Vlaamse Gewest, el artículo 3 de la Orden 89-928, antes citada, contiene la lista de establecimientos molestos que deben someterse a evaluación conforme al Decreto del Vlaamse Raad, de 28 de junio de 1985, relativo a la autorización anticontaminación, antes citado.
31 Por lo que respecta a los establecimientos no molestos, la Ley Orgánica sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo, de 29 de marzo de 1962 (Belgisch Staatsblad de 12 de abril de 1962, p. 3000), estableció un procedimiento de concesión de licencias de obras. De conformidad con dicha Ley, el Ejecutivo flamenco adoptó, en particular, la Orden 89-929, de 23 de marzo de 1989 (Belgisch Staatsblad de 17 de mayo de 1989, p. 8450), que regula la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de las obras y las actuaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de 29 de marzo de 1962. El artículo 2 de dicha Orden contiene la lista de proyectos que deben someterse a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente.
32 La Comisión alega que el apartado 2 del artículo 4, interpretado en relación con el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, exige que los Estados miembros estudien concretamente y caso por caso las características de cada proyecto enumerado en el Anexo II. Este estudio permitiría decidir a continuación si, debido a la naturaleza, las dimensiones o la localización del proyecto de que se trate, es necesaria una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente. El párrafo segundo del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva permite que los Estados miembros faciliten este estudio fijando criterios y/o umbrales. Por el contrario, no permite que fijen criterios y/o umbrales para sustraer anticipadamente de dicho estudio determinados proyectos enumerados en el Anexo II.
33 Pues bien, según la Comisión, la normativa vigente en el Vlaamse Gewest no cumple esta exigencia. Las listas contenidas en el artículo 3 de la Orden 89-928 y en el artículo 2 de la Orden 89-929 no cubren todos los proyectos mencionados en el Anexo II. Por consiguiente, los proyectos excluidos nunca serán objeto de un estudio destinado a determinar si sus características exigen una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente.
34 El Gobierno belga alega que, al adoptar las Ordenes impugnadas, el Gobierno flamenco consideró que, teniendo en cuenta la situación del medio ambiente en Flandes, sólo debían someterse a evaluación, debido a su naturaleza, determinadas categorías de proyectos citados en el Anexo II, que se ajustan a los umbrales y a los demás criterios que dicho Gobierno estableció. Por consiguiente, consideró implícitamente que las características de todos los demás proyectos contemplados en el Anexo II son tales que no es necesario someterlos a evaluación.
35 Según el Gobierno belga, apoyado por el Gobierno alemán, de ninguna disposición de la Directiva se deduce que los Estados miembros puedan apreciar solamente in concreto que las características de determinados proyectos individuales hacen innecesaria una evaluación de sus incidencias sobre el medio ambiente. En su opinión, los Estados miembros pueden también estimar en general que las características de determinados proyectos enumerados en el Anexo II hacen innecesaria una evaluación. A este respecto, ambos Gobiernos hacen referencia al tenor literal del apartado 2 del artículo 4.
36 El Gobierno alemán afirma, en particular, que el tenor literal de esta última disposición aboga en favor de una determinación abstracta de los proyectos que deben evaluarse, porque, en caso contrario, no serían los Estados miembros, sino las autoridades competentes en cada caso concreto, quienes deberían apreciar si un proyecto debe ser sometido a evaluación. Además, la distinción entre "clases" y "proyectos", hecha en los considerandos octavo y noveno y en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, demuestra, en su opinión, que la selección de los proyectos cuyas incidencias sobre el medio ambiente deben ser evaluadas puede efectuarse de forma abstracta.
37 El Gobierno alemán considera también que el hecho de que, con arreglo al apartado 3 del artículo 2 de la Directiva, sólo puedan quedar exentos de la obligación de evaluación los proyectos incluidos en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva constituye un argumento en contra de la necesidad de examinar detalladamente los proyectos mencionados en el Anexo II.
38 El Gobierno belga añade que, según el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva [Documento COM(93) 28, vol. 1, de 2 de abril de 1993], la mayoría de los Estados miembros han interpretado el apartado 2 del artículo 4 de la misma forma que el Gobierno flamenco.
39 Por último, los Gobiernos belga y alemán invocan, en apoyo de su tesis, la propuesta de modificación de la Directiva presentada por la Comisión al Consejo [Documento COM(93) 575 final, antes citado]. En particular, la Comisión proponía que se adoptara un nuevo apartado 3 del artículo 4 que, combinado con un nuevo Anexo II bis, obligaría a los Estados miembros a determinar caso por caso la necesidad de evaluación. Pues bien, esta propuesta sería superflua si la obligación que de ella resulta ya formara parte de la normativa vigente.
40 En primer lugar, es necesario aclarar que, como se ha precisado en los apartados 33 y 34 de la presente sentencia, la normativa flamenca excluye de la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente a determinadas clases de proyectos contempladas en el Anexo II, y lo hace de forma total y definitiva. Por lo tanto, se plantea la cuestión de si el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva permite dicha exclusión.
41 Pues bien, si de esta disposición resulta que los Estados miembros siempre pueden especificar determinados "tipos" de proyectos que deben someterse a evaluación o fijar criterios y/o umbrales para poder determinar qué proyectos deben ser objeto de evaluación, hay que indicar que esta facultad de los Estados miembros está reconocida en cada una de las clases enumeradas en el Anexo II. En efecto, el propio legislador comunitario ha considerado que todas las clases de proyectos enumeradas en el Anexo II pueden, en su caso, dependiendo de las características que presenten los proyectos en el momento de su elaboración, tener repercusiones notables sobre el medio ambiente.
42 De ello resulta que los criterios y/o los umbrales mencionados en este apartado 2 del artículo 4 están destinados a facilitar la apreciación de las características concretas de un proyecto, para determinar si está sujeto a la obligación de evaluación, y no a eximir por anticipado de esta obligación a determinadas clases enteras de proyectos enumerados en el Anexo II que puedan realizarse en el territorio de un Estado miembro.
43 Por consiguiente, el apartado 2 del artículo 4 no concede a los Estados miembros la facultad de excluir global y definitivamente de la posibilidad de evaluación a una o varias clases contempladas en el Anexo II.
44 Teniendo en cuenta esta afirmación, los argumentos expuestos anteriormente por los Gobiernos belga y alemán, según los cuales el apartado 2 del artículo 4 no excluye la posibilidad de que un Estado miembro determine de forma abstracta, mediante criterios y/o umbrales, los proyectos que deben someterse a evaluación y, por lo tanto, no exige una decisión para cada proyecto concreto, carecen de pertinencia en el presente asunto, independientemente de la cuestión de si se basan en una interpretación exacta del apartado 2 del artículo 4.
45 Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que la normativa flamenca impugnada no adapta correctamente el Derecho interno al apartado 1 del artículo 2 y al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, dado que excluye implícitamente por anticipado de la posibilidad de evaluación a todas las clases de proyectos del Anexo II que no se mencionan en dicha normativa, aun cuando resulte que las características de los proyectos pertenecientes a tales clases exigen dicha evaluación.
46 De ello resulta que debe acogerse este motivo.
Sobre el motivo relativo a la falta de adaptación de la normativa del Vlaamse Gewest y del Brusselse Hoofdstedelijke Gewest a los artículos 7 y 9 de la Directiva
47 El artículo 7 de la Directiva establece:
"Cuando un Estado miembro constatare que un proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente de otro Estado miembro, o cuando un Estado miembro que pueda ser afectado considerablemente lo solicite, el Estado miembro en cuyo territorio se piensa realizar el proyecto transmitirá al otro Estado miembro las informaciones recogidas en virtud del artículo 5, al mismo tiempo que las pone a disposición de sus propios nacionales [...]"
48 El artículo 9 prevé la puesta a disposición del público interesado del contenido de la decisión final. El último párrafo de este artículo establece:
"Si otro Estado miembro hubiere sido informado de conformidad con el artículo 7, será igualmente informado de la decisión de que se trate."
49 La Comisión alega que el Vlaamse Gewest y el Brusselse Hoofdstedelijke Gewest no adaptaron el Derecho interno a los artículos 7 y 9 de la Directiva.
50 El Gobierno belga acepta el motivo formulado por la Comisión por lo que respecta al Vlaamse Gewest. No obstante, hace constar la existencia de un anteproyecto de Decreto cuya adopción pondrá fin al incumplimiento censurado a este respecto.
51 Por el contrario, por lo que se refiere al Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, el Gobierno belga considera que el Derecho interno no debe adaptarse a los artículos 7 y 9, ya que la situación geográfica y el carácter urbano de dicha región excluyen el establecimiento de instalaciones industriales que puedan producir efectos sobre el medio ambiente que tengan consecuencias en otros Estados miembros.
52 Esta tesis no puede acogerse.
53 En efecto, el argumento relativo a la situación geográfica del Brusselse Hoofdstedelijke Gewest se basa en el supuesto de que sólo los proyectos localizados en las regiones fronterizas pueden afectar al medio ambiente de otro Estado miembro. Pues bien, como ha señalado acertadamente la Comisión, este supuesto es erróneo, porque no tiene en cuenta la posibilidad de contaminación a través del aire o del agua.
54 En cuanto al argumento relativo al carácter urbano del Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, la Comisión indicó en la vista, sin que el Gobierno belga lo negara, que en dicha región existen importantes instalaciones químicas y petroquímicas.
55 En estas circunstancias, debe acogerse el motivo de la Comisión.
56 Dado que el Reino de Bélgica ha incumplido sus obligaciones específicas derivadas de la Directiva, carece de interés examinar si por el mismo hecho ha incumplido también sus obligaciones derivadas del artículo 5 del Tratado (véase la sentencia de 19 de febrero de 1991, Comisión/Bélgica, C-374/89, Rec. p. I-367, apartado 13).
57 Teniendo en cuenta lo anterior, procede declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337 y del artículo 189 del Tratado CE, al no haber adaptado completa y correctamente el Derecho belga a dicha Directiva.
Decisión sobre las costas
Costas
58 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de Bélgica, procede condenarle en costas. De conformidad con el párrafo primero del apartado 4 de ese mismo artículo, la República Federal de Alemania, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y del artículo 189 del Tratado CE, al no haber adaptado completa y correctamente el Derecho belga a dicha Directiva.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.
3) La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.