CELEX: 62005CJ0286
Protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias
Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95
Restituição de ajudas comunitárias
Aplicação retroactiva de sanções administrativas menos graves

Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).
2. O pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe R. Haug, agricultor, ao Land Baden‑Württemberg, representado pelo Landratsamt Tuttlingen (serviços administrativos da circunscrição de Tuttlingen), a respeito da anulação de uma decisão de concessão de ajudas e da obrigação da respectiva restituição integral.
Quadro jurídico
3. O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95 dispõe:
«Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»
4. O artigo 2.°, n.° 2, segundo período, deste regulamento dispõe:
«Se disposições da regulamentação comunitária que estabelecem sanções administrativas forem alteradas em momento posterior, as disposições menos severas são aplicáveis retroactivamente.»
5. O artigo 4.° do referido regulamento dispõe:
«1. Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
– através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
[...]
2. A aplicação das medidas referidas no n.° 1 limita‑se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa.
[...]
4. As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
6. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, do mesmo regulamento:
«As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:
[...]
b) Pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas, eventualmente acrescidas de juros; este montante complementar, determinado de acordo com uma percentagem a fixar em regulamentações específicas, não pode ultrapassar o nível estritamente necessário para lhe conferir carácter dissuasor;
c) Privação total ou parcial da vantagem concedida pela regulamentação comunitária, mesmo que o agente tenha beneficiado indevidamente de apenas parte dessa vantagem;
[...]»
7. O artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), regula as divergências entre a área de terra declarada no pedido de ajudas ligadas à área («ajuda ‘superfícies’»), por um lado, e a área em que foram respeitadas todas as condições regulamentares («área determinada»), por outro. Essa disposição tem a seguinte redacção:
«Sempre que se verificar que a área declarada num pedido de ajudas ‘superfícies’ excede a área determinada, o montante da ajuda será calculado com base na área efectivamente determinada aquando do controlo. Todavia, salvo caso de força maior, a área efectivamente determinada será diminuída:
– do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 2%, ou a 2 hectares, e inferior ou igual a 10% da área determinada,
– de 30%, no caso de o excedente verificado ser superior a 10% e inferior ou igual a 20% da área determinada.
No caso de o excedente verificado ser superior a 20% da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície.
[...]
Para efeitos da aplicação do presente artigo, as parcelas colocadas em pousio para a produção de matérias‑primas destinadas ao fabrico de produtos não alimentares, relativamente às quais o agricultor não tenha cumprido todas as obrigações que lhe incumbem, serão consideradas como superfícies não encontradas aquando do controlo.
Para efeitos da aplicação do presente artigo, entende‑se por ‘área determinada’ aquela em relação à qual tenham sido respeitadas todas as condições regulamentares.»
8. O Regulamento n.° 3887/92 foi revogado pelo artigo 53.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento (CE) n.° 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.° 3508/92 (JO L 327, p. 11). Contudo, o artigo 53.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 2419/2001 dispõe que o Regulamento n.° 3887/92 «permanece aplicável relativamente aos pedidos de ajudas respeitantes a campanhas de comercialização ou períodos de prémio que iniciem antes de 1 de Janeiro de 2002».
9. Com a epígrafe «Base de cálculo», o artigo 31.° do Regulamento n.° 2419/2001 dispõe:
«[...]
2. Sem prejuízo de reduções e exclusões em conformidade com os artigos 32.° a 35.°, se, em consequência de controlos administrativos ou no local, se verificar que a superfície declarada num pedido de ajudas ‘superfícies’ excede a superfície determinada para o grupo de culturas em causa, a ajuda será calculada com base na superfície determinada para esse grupo de culturas.
3. O cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos por superfície a efectuar aos produtores de culturas arvenses far‑se‑á com base na superfície determinada das terras retiradas da produção e na proporção das diferentes culturas em causa. Todavia, os pagamentos a produtores de culturas arvenses só serão reduzidos, relativamente à superfície determinada das terras retiradas, para o nível correspondente à superfície necessária para produzir 92 toneladas de cereais, em conformidade com o n.° 7 do artigo 6.° do Regulamento (CE) n.° 1251/1999 [do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 160, p. 1)].
[...]»
10. O artigo 32.° do mesmo regulamento, com a epígrafe «Reduções e exclusões em casos de declaração por cima», dispõe no seu n.° 1:
«Sempre que, relativamente a um grupo de culturas, a superfície declarada exceder a superfície determinada nos termos do n.° 2 do artigo 31.°, a ajuda será calculada com base na superfície determinada para esse grupo de culturas diminuída do dobro da diferença verificada se for superior a 3%, ou a 2 hectares, mas não superior a 20% da superfície determinada.
Se a diferença verificada for superior a 20% da superfície determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície relativamente ao grupo de culturas em causa.»
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
11. Em 22 de Março de 2000, R. Haug apresentou um pedido de ajudas ligadas à superfície para determinadas culturas arvenses respeitantes a uma área com a cultura de colza e outra com culturas cerealíferas. Nesse pedido, indicava as parcelas em pousio, nas quais, por conseguinte, deveria cultivar produtos não directamente destinados ao consumo. Por decisão de 18 de Dezembro de 2000, o Amt für Landwirtschaft, Landschafts‑ und Bodenkultur Tuttlingen (serviços da agricultura e do cultivo dos solos de Tuttlingen, a seguir «ALLB») atribuiu‑lhe, nos termos da regulamentação comunitária relativa às culturas arvenses, uma ajuda ligada à superfície no valor total de 17 772,57 DEM. Esse valor repartia‑se em três montantes relativos, respectivamente, à colza, aos cereais e às áreas de pousio. A referida decisão referia que as obrigações assumidas por R. Haug no momento do pedido de ajuda deviam ser respeitadas.
12. Na sequência de um ofício do ALLB, de 13 de Dezembro de 2000, que, no âmbito de uma verificação geral de verosimilhança, pedia que lhe fossem fornecidos comprovativos relativos às entregas de colza destinada ao consumo, R. Haug informou o ALLB, em 21 de Dezembro de 2000, que o seu filho tinha cometido um erro, entregando inadvertidamente como colza destinada ao consumo uma parte da colza que se destinava a ser entregue como matéria‑prima não destinada ao consumo.
13. Por decisão de 16 de Fevereiro de 2001, o ALLB revogou a sua decisão de 18 de Dezembro de 2000 relativa ao pagamento da ajuda de 17 772,57 DEM, exigindo a restituição dessa quantia, acrescida de 354,83 DEM de juros. Esta decisão fundamentava‑se no incumprimento das obrigações assumidas por R. Haug no seu pedido de ajuda. Uma vez que a diferença entre as áreas declaradas no pedido e as áreas determinadas excedia 20%, não lhe podia ser concedida qualquer ajuda, por força do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92.
14. R. Haug interpôs recurso gracioso dessa decisão. Contestava, nomeadamente, o montante a reembolsar, que considerava desproporcionado face à inadvertência cometida. No seu entender, a inobservância das áreas de pousio não poderia levar a mais do que a uma redução das ajudas. A esse respeito, invocava o artigo 31.°, n.° 3, segundo período, do Regulamento n.° 2419/2001, segundo o qual os pagamentos a produtores de culturas arvenses só serão reduzidos, relativamente à superfície determinada das terras retiradas, para o nível correspondente à superfície necessária para produzir 92 toneladas de cereais, em conformidade com o n.° 7 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1251/1999. Segundo R. Haug, essa norma era aplicável no seu caso, por força do artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95.
15. Por decisão de 13 de Dezembro de 2002, o Regierungspräsidium Freiburg negou provimento ao recurso gracioso de R. Haug. Ao recurso por ele interposto dessa decisão foi também negado provimento por sentença do Verwaltungsgericht Freiburg de 23 de Novembro de 2004. R. Haug recorreu dessa sentença para o Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg.
16. Nestas condições, o Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/1995 é igualmente aplicável quando, relativamente a uma irregularidade na acepção do artigo 1.°, n.° 2, deste regulamento, só seja exigido o reembolso de uma ajuda indevidamente concedida [artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/1995] e, com base numa norma de direito comunitário que entrou posteriormente em vigor, a ajuda indevidamente concedida devesse ser reembolsada em montante inferior ao previsto nas disposições de direito comunitário em vigor no momento da prática da irregularidade?
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
2) O artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/1995 é igualmente aplicável no que se refere às regras que disciplinam o pagamento de juros quando não seja aplicada ao agricultor em questão nenhuma sanção administrativa na acepção do artigo 5.°, n.° 1, desse regulamento, mas lhe seja somente exigido o reembolso de uma ajuda que recebeu indevidamente, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, desse regulamento?»
Quanto às questões prejudiciais
17. No âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 234.° CE, compete a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta óptica, compete ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular a questão que lhe foi submetida (v., nomeadamente, acórdãos de 28 de Novembro de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, Colect., p. I‑10465, n.° 18, e de 20 de Maio de 2003, Ravil, C‑469/00, Colect., p. I‑5053, n.° 27).
18. Resulta dos fundamentos da decisão de reenvio que as partes na lide principal aceitam que a regra da aplicação retroactiva das disposições menos graves, enunciada no artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95, está expressamente limitada às sanções administrativas, pelo que não se aplica às medidas na acepção do artigo 4.° desse regulamento.
19. Como resulta da decisão de reenvio e das observações apresentadas no Tribunal de Justiça, a lide principal tem por objecto a questão de saber se a obrigação de restituição do montante integral de uma ajuda ligada à superfície, inicialmente concedida, acrescido de juros, após ter sido apurada a existência de um excedente superior a 20% da área determinada, na acepção do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, constitui uma medida, na acepção do artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95, ou uma sanção, na acepção do artigo 5.° do mesmo regulamento. Por outro lado, as partes estão em desacordo no que respeita ao carácter punitivo ou não do artigo 31.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2419/2001, invocado por R. Haug como disposição menos severa, na acepção do artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95.
20. Assim, para dar uma resposta útil que permita ao tribunal de reenvio decidir a causa principal, há que reformular as questões prejudiciais da seguinte forma:
O artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95 é aplicável quando, tendo sido apurado um excedente superior a 20% da área determinada, na acepção do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, se exige a restituição integral do montante da ajuda comunitária inicialmente concedida, acrescido de juros, apesar de o operador económico em causa alegar que essa ajuda poderia ser objecto de uma restituição inferior ao abrigo do artigo 31.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2419/2001?
21. Como o Tribunal de Justiça já decidiu várias vezes, uma declaração errada sobre a área elegível no pedido de ajuda, como referida no artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, constitui uma irregularidade na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95 e a supressão do montante da ajuda resultante da mesma disposição do Regulamento n.° 3887/92, com base na diferença entre a área declarada e a área efectivamente determinada, constitui uma sanção administrativa na acepção do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95 (acórdãos de 17 de Julho de 1997, National Farmers' Union e o., C‑354/95, Colect., p. I‑4559, n. os  40 e 41; de 19 de Novembro de 2002, Strawson e Gagg & Sons, C‑304/00, Colect., p. I‑10737, n.° 46; e de 16 de Março de 2006, Emsland‑Stärke, C‑94/05, Colect., p. I‑2619, n.° 63; v. ainda, por analogia, acórdão de 1 de Julho de 2004, Gerken, C‑295/02, Colect., p. I‑6369, n.° 50).
22. Em particular, tal supressão, que se concretiza pela restituição total do montante da ajuda comunitária inicialmente concedida, acrescido de juros, corresponde à «privação total [...] da vantagem concedida pela regulamentação comunitária», a que se refere o artigo 5.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 2988/95, que essa disposição expressamente qualifica de sanção administrativa quando é aplicada na sequência de uma irregularidade intencional ou negligente.
23. Consequentemente, o artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95 seria aplicável quando, tendo sido apurado um excedente superior a 20% da área determinada, na acepção do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, fosse exigida a restituição integral do montante da ajuda comunitária inicialmente concedida, acrescido de juros, não obstante uma disposição comunitária posterior que alterou a sanção resultante do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92 prever uma restituição inferior.
24. A esse respeito, refira‑se, porém, que, contrariamente ao artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, o artigo 31.° do Regulamento n.° 2419/2001 não contém uma sanção. Com efeito, resulta da sua epígrafe e dos seus termos que se limita a definir uma base de cálculo, sem prejuízo das reduções ou exclusões a que se referem os artigos 32.° a 35.° do Regulamento n.° 2419/2001. Essa disposição não pode, pois, constituir uma alteração da sanção resultante do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92. Isto é, aliás, corroborado pelo artigo 32.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2419/2001, que reproduz, no essencial, a norma do artigo 9.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3887/92.
25. Assim, há que responder às questões, tal como reformuladas pelo Tribunal de Justiça, que o artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95 não se aplica quando, tendo sido apurado um excedente superior a 20% da área determinada, na acepção do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, se exige a restituição integral do valor da ajuda comunitária inicialmente concedida, acrescido de juros, apesar de o operador económico em causa alegar que essa ajuda poderia ser objecto de uma restituição inferior ao abrigo do artigo 31.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2419/2001.
Quanto às despesas
26. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
O artigo 2.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, não se aplica quando, tendo sido apurado um excedente superior a 20% da área determinada, na acepção do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, se exige a restituição integral do valor da ajuda comunitária inicialmente concedida, acrescido de juros, apesar de o operador económico em causa alegar que essa ajuda poderia ser objecto de uma restituição inferior ao abrigo do artigo 31.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.° 3508/92.