CELEX: 61995CJ0009
Bananes
Organisation commune des marches
Catastrophe naturelle
Contingent d'importation
Adaptation et répartition

Motifs de l'arrêt
1 Par requêtes déposées au greffe de la Cour le 16 janvier 1995 dans l'affaire C-9/95 et le 17 mai 1995 dans l'affaire C-156/95, le royaume de Belgique a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE, demandé l'annulation du règlement (CE) n_ 2791/94 de la Commission, du 16 novembre 1994, relatif à l'attribution exceptionnelle d'une quantité additionnelle au contingent tarifaire d'importation de bananes pour 1994, à la suite de la tempête Debbie (JO L 296, p. 33), et du règlement (CE) n_ 510/95 de la Commission, du 7 mars 1995, relatif à l'attribution exceptionnelle d'une quantité additionnelle au contingent tarifaire d'importation de bananes au titre du premier trimestre 1995, à la suite de la tempête Debbie (JO L 51, p. 8) (ci-après les «règlements attaqués»). Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 février 1995 dans l'affaire C-23/95, la République fédérale d'Allemagne a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE, demandé l'annulation des articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement n_ 2791/94.
2 Par trois ordonnances du président de la Cour du 6 juillet 1995 (C-9/95 et C-23/95) et du 9 janvier 1996 (C-156/95), le Royaume-Uni a été admis à intervenir dans les trois affaires à l'appui des conclusions de la Commission.
3 Par ordonnance du président de la Cour du 6 septembre 1995, la République française a été admise à intervenir dans l'affaire C-156/95 à l'appui des conclusions de la Commission.
4 Par ordonnance du président de la Cour du 14 juin 1996, les trois affaires ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l'arrêt.
5 Le règlement (CEE) n_ 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane (JO L 47, p. 1, ci-après le «règlement du Conseil»), a substitué, au titre IV, un régime commun des échanges avec les pays tiers aux différents régimes nationaux antérieurs.
6 L'article 18, paragraphe 1, de ce règlement, tel que modifié par le règlement (CE) n_ 3290/94 du Conseil, du 22 décembre 1994, relatif aux adaptations et aux mesures transitoires nécessaires dans le secteur de l'agriculture pour la mise en oeuvre des accords conclus dans le cadre des négociations commerciales multilatérales du cycle d'Uruguay (JO L 349, p. 105), prévoit qu'un contingent tarifaire de 2,1 millions de tonnes/poids net est ouvert pour l'année 1994 et de 2,2 millions de tonnes/poids net pour les années suivantes, pour les importations des «bananes pays tiers» et des «bananes non traditionnelles ACP».
7 L'article 19, paragraphe 1, du règlement du Conseil opère une répartition du contingent tarifaire qui est ouvert à concurrence de 66,5 % à la catégorie des opérateurs qui ont commercialisé des bananes pays tiers ou des bananes non traditionnelles ACP, 30 % à la catégorie des opérateurs qui ont commercialisé des bananes communautaires ou des bananes traditionnelles ACP et 3,5 % à la catégorie des opérateurs établis dans la Communauté qui ont commencé à commercialiser des bananes autres que les bananes communautaires ou traditionnelles ACP à partir de 1992.
L'article 19, paragraphe 4, dispose:
«Dans l'hypothèse d'une augmentation du contingent tarifaire, la quantité disponible supplémentaire est attribuée aux opérateurs des catégories visées au paragraphe 1...»
8 L'article 16, paragraphe 1, du règlement du Conseil prévoit l'établissement annuel d'un bilan prévisionnel de la production et de la consommation de la Communauté, ainsi que des importations et des exportations.
Aux termes de l'article 16, paragraphe 3, de ce règlement:
«Le bilan peut être révisé en cours de campagne en cas de nécessité et notamment pour tenir compte des effets de circonstances exceptionnelles affectant les conditions de production ou d'importation. En pareil cas, le contingent tarifaire prévu à l'article 18 est adapté selon la procédure prévue à l'article 27.»
9 L'article 18, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement du Conseil prévoit une augmentation du volume du contingent annuel lorsque la demande de la Communauté déterminée sur la base du bilan prévisionnel augmente et renvoie, pour les modalités, à la procédure de l'article 27.
10 L'article 20 du règlement du Conseil confère à la Commission le pouvoir d'arrêter et de réviser le bilan prévisionnel visé à l'article 16 et d'arrêter les modalités d'application du titre IV, qui peuvent notamment porter sur les mesures complémentaires relatives à la délivrance des certificats, à leur durée de validité et aux conditions de transmissibilité.
11 L'article 30 de ce règlement prévoit:
«Si des mesures spécifiques sont nécessaires, à compter de juillet 1993, pour faciliter le passage des régimes existant avant l'entrée en vigueur du présent règlement à celui établi par ce règlement, en particulier pour surmonter des difficultés sensibles, la Commission, selon la procédure prévue à l'article 27, prend toutes les mesures transitoires jugées nécessaires.»
12 L'article 27 du règlement du Conseil, auquel font notamment référence les articles 16, 18 et 30, autorise la Commission à arrêter les mesures d'exécution selon la procédure dite du comité de gestion. Cette disposition prévoit notamment que le comité émet son avis sur les mesures à prendre dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence et que la Commission arrête des mesures qui sont immédiatement applicables.
13 L'article 12 du règlement, qui fait partie du titre III relatif au régime des aides, établit un mécanisme d'aide compensatoire de la perte éventuelle des recettes accordée aux producteurs de bananes de la Communauté.
14 Pour la mise en oeuvre du règlement du Conseil, la Commission a notamment adopté le règlement (CEE) n_ 1442/93, du 10 juin 1993, portant modalités d'application du régime d'importation de bananes dans la Communauté (JO L 142, p. 6), qui reprend la distinction entre les trois catégories d'opérateurs économiques mentionnées au point 7 du présent arrêt et les qualifie de catégories A, B et C.
15 L'adoption des règlements nos 2791/94 et 510/95 est justifiée, au deuxième considérant, dans les termes suivants:
«... que la tempête tropicale Debbie survenue le 10 septembre 1994 a causé de très importants dégâts dans les bananeraies des régions communautaires de la Martinique et de la Guadeloupe ainsi que dans les États ACP de Sainte-Lucie et de la Dominique; que les effets de ces circonstances exceptionnelles sur la production des régions endommagées se feront sentir jusqu'en juillet 1995 et affectent sensiblement les importations et l'approvisionnement du marché communautaire au cours du quatrième trimestre de 1994 [règlement n_ 2791/94; premier trimestre de 1995, s'agissant du règlement n_ 510/95]; que cela risque de se traduire par une hausse appréciable des prix de marché dans certaines régions de la Communauté.»
16 Les règlements attaqués sont fondés sur le règlement du Conseil, notamment les articles 16, paragraphe 3, 20 et 30, ainsi que sur le règlement n_ 1442/93.
17 S'agissant de l'article 16, paragraphe 3, la Commission a exposé au quatrième considérant des règlements nos 2791/94 et 510/95:
«Cette adaptation du contingent tarifaire doit permettre, d'une part, d'approvisionner de façon suffisante le marché communautaire jusqu'à la fin de l'année 1994 [règlement n_ 2791/94; au cours du premier trimestre de 1995, s'agissant du règlement n_ 510/95], d'autre part, de fournir une réparation aux opérateurs qui regroupent ou représentent directement les producteurs de bananes qui ont subi les dommages et qui risquent de surcroît, en l'absence de mesures appropriées, de perdre durablement leurs débouchés traditionnels sur le marché communautaire.»
18 Les règlements attaqués établissent une quantité additionnelle qui est respectivement de 53 400 et de 45 500 tonnes affectée aux opérateurs approvisionnant la Communauté en bananes provenant de la Martinique, de la Guadeloupe, de Sainte-Lucie et de la Dominique.
19 La décision 94/654/CE de la Commission, du 29 septembre 1994, arrêtant le bilan prévisionnel de la production, de la consommation ainsi que des importations et des exportations de bananes pour la Communauté pour l'année 1994 (JO L 254, p. 90), antérieure au règlement n_ 2791/94, énonce, au deuxième considérant, que le bilan devra être réexaminé «afin de tenir compte des conséquences sur la production de la Martinique et de la Guadeloupe, et de certains pays ACP, de la tempête tropicale Debbie».
20 La décision 94/752/CE de la Commission, du 18 novembre 1994, modifiant la décision 94/654/CE (JO L 298, p. 48), postérieure au règlement n_ 2791/94, a établi un bilan prévisionnel révisé sur la base de l'examen de la situation et d'une estimation fiable des conséquences de la tempête Debbie sur la production et la disponibilité en bananes de certaines régions de production de la Communauté ainsi que de certains États ACP, victimes de cette tempête.
Sur le premier moyen
21 Le royaume de Belgique et la République fédérale d'Allemagne soutiennent que ni l'article 16, paragraphe 3, ni l'article 20, ni l'article 30 du règlement du Conseil ne permettent, lors d'une augmentation du contingent tarifaire, de déroger à la clé de répartition établie à l'article 19, paragraphe 1. Dès lors, ces dispositions ne sauraient servir de fondement aux règlements attaqués.
22 S'agissant de l'article 30 du règlement du Conseil, la Cour a constaté que, comme il résulte du vingt-deuxième considérant de ce règlement, cette disposition est destinée à faire face à la perturbation du marché intérieur que risque d'entraîner la substitution de l'organisation commune des marchés aux différents régimes nationaux. A cet effet, ce texte oblige la Commission à prendre toutes les mesures transitoires jugées nécessaires (ordonnance du 29 juin 1993, Allemagne/Conseil, C-280/93 R, Rec. p. I-3667, points 46 et 47, et arrêt du 26 novembre 1996, T. Port, C-68/95, non encore publié au Recueil, point 34).
23 L'application de l'article 30 est soumise à la condition que les mesures spécifiques que la Commission doit adopter visent à faciliter le passage des régimes nationaux à l'organisation commune des marchés et qu'elles soient nécessaires à cet effet (arrêt T. Port, précité, point 35).
24 Ces mesures transitoires doivent permettre de résoudre des difficultés rencontrées après la mise en place de l'organisation commune des marchés, mais qui trouvent leur origine dans l'état des marchés nationaux antérieur aux règlements attaqués (arrêt T. Port, précité, point 36).
25 Les problèmes d'ordre climatique, à l'origine de l'adoption des règlements attaqués, n'entrent toutefois pas dans la catégorie des difficultés auxquelles l'article 30 vise à faire face, de sorte que cette disposition ne saurait servir de fondement à l'adoption des règlements attaqués.
26 S'agissant de l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil, il convient de relever que cette disposition confère, d'une manière générale, le pouvoir à la Commission, suivant la procédure de l'article 27, d'adapter le contingent tarifaire en cas de circonstances exceptionnelles affectant les conditions de production ou d'importation.
27 Il y a lieu à cet égard de constater que, dans deux États membres au moins, au Royaume-Uni et en France, existaient des mécanismes qui permettaient l'adoption de mesures indispensables en cas de catastrophes naturelles. N'ayant pas lui-même prévu, dans le règlement n_ 404/93, les règles destinées à faire face aux circonstances exceptionnelles affectant les conditions de production ou d'importation, le Conseil a estimé préférable de donner à la Commission ou de se réserver le pouvoir d'adapter le contingent tarifaire, conformément aux exigences de chaque cas d'espèce, tout en suivant la procédure de l'article 27.
28 Par ailleurs, l'argument du royaume de Belgique, selon lequel l'aide compensatoire prévue à l'article 12 du règlement du Conseil serait l'instrument adéquat pour faire face aux préjudices causés par des catastrophes naturelles, ne saurait être retenu.
29 En effet, ainsi que la Commission l'a, à juste titre, fait valoir, l'aide compensatoire est accordée pour les bananes écoulées sur le marché communautaire et elle est calculée par référence à la recette de la production moyenne d'une région productrice. Or, en cas de destruction des bananiers par une tempête, il n'y a pas de commercialisation de bananes originaires de la région affectée par cette tempête et la différence entre la recette de la production moyenne d'une région par rapport à la recette moyenne communautaire n'est pas de nature à réparer les préjudices causés par une telle catastrophe naturelle. En outre, seuls les producteurs communautaires peuvent bénéficier des soutiens prévus par l'article 12.
30 Pour apprécier si, lors d'une telle modification du contingent tarifaire, en vertu de l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil, la clé de répartition, visée à l'article 19, paragraphe 1, doit être respectée, il y a lieu de se référer au libellé et au contexte de cette disposition ainsi qu'à ceux du paragraphe 4 du même article.
31  A cet égard, il convient de relever que l'article 19, paragraphe 4, du règlement du Conseil doit être lu en combinaison avec l'article 18, paragraphe 1, quatrième alinéa, de ce règlement, qui vise l'augmentation du contingent tarifaire pour la campagne à venir, à la suite d'une augmentation de la demande de la Communauté déterminée sur la base du bilan prévisionnel de la consommation de la Communauté en cours de campagne.
32 En revanche, l'article 16, paragraphe 3, qui précède, dans la structure du titre IV du règlement du Conseil, les articles 18 et 19, concerne non pas l'augmentation annuelle et régulière du contingent, mais l'adaptation de ce contingent, en cours de campagne, en vue de faire face à des cas de nécessité, notamment aux effets de circonstances exceptionnelles affectant les conditions de production ou d'importation, telles que les calamités naturelles à l'origine de l'adoption des règlements attaqués. Le neuvième considérant du règlement du Conseil prévoit d'ailleurs expressément que le bilan prévisionnel doit pouvoir être révisé en cours d'année en fonction des circonstances, notamment climatiques, particulières.
33 Or, l'application de la clé de répartition, prévue à l'article 19, paragraphe 1, du règlement du Conseil, à une adaptation du contingent tarifaire, en vertu de l'article 16, paragraphe 3, méconnaîtrait cet objectif, en ce qu'elle conduirait à allouer des droits d'importation supplémentaires à des opérateurs économiques qui n'ont pas été victimes de circonstances exceptionnelles et omettrait de répondre à la situation particulière des opérateurs victimes de ces événements.
34 Il résulte de ce qui précède que l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil permet, en cas d'adaptation du contingent tarifaire en cours de campagne pour des raisons de nécessité, de déroger, pour la partie adaptée, à la clé de répartition de l'article 19, paragraphe 1, du règlement du Conseil.
35 Les pouvoirs ainsi conférés à la Commission par l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil ne vont pas au-delà de ceux qui peuvent lui être attribués, conformément à l'article 155, quatrième tiret, du traité CE.
36 Selon une jurisprudence constante, il résulte de l'économie du traité dans laquelle l'article 155 doit être placé ainsi que des exigences de la pratique que la notion d'exécution doit être interprétée largement. La Commission étant seule à même de suivre de manière constante et attentive l'évolution des marchés agricoles et d'agir avec l'urgence que requiert la situation, le Conseil peut être amené, dans ce domaine, à lui conférer de larges pouvoirs. Par conséquent, les limites de ces pouvoirs doivent être appréciées notamment en fonction des objectifs généraux essentiels de l'organisation du marché (arrêt du 29 juin 1989, Vreugdenhil et Van der Kolk e.a., 22/88, Rec. p. 2049, point 16, et jurisprudence citée, ainsi que arrêt du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission, C-478/93, Rec. p. I-3081, point 30).
37 Ainsi, la Cour a jugé qu'en matière agricole la Commission est autorisée à adopter toutes les mesures d'application nécessaires ou utiles pour la mise en oeuvre de la réglementation de base, pour autant qu'elles ne soient pas contraires à celle-ci ou à la réglementation d'application du Conseil (arrêts du 15 mai 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Rec. p. 2039, point 13, et Pays-Bas/Commission, précité, point 31).
38 D'après l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil, l'adaptation du contingent tarifaire est opérée selon la procédure prévue à l'article 27.
39 Ainsi qu'il résulte du dernier considérant des règlements attaqués, le comité de gestion de la banane n'a pas émis d'avis dans le délai imparti par son président.
40 Il appartenait dès lors à la Commission d'adopter les mesures qu'exigeait l'urgence de la situation.
41 Dans ces circonstances, il convient de constater que c'est à bon droit que, lors de l'adoption des règlements attaqués, la Commission s'est fondée sur l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil.
42 Il y a lieu par conséquent de rejeter le premier moyen d'annulation.
Sur le second moyen
43 Dans le cadre de ce moyen, la République fédérale d'Allemagne relève, d'abord, que le règlement n_ 2791/94 ne contient aucune indication quant aux dommages subis. Le bilan prévisionnel, établi le 29 septembre 1994, n'aurait pas tenu compte des conséquences de la tempête Debbie. Le bilan révisé du 18 novembre 1994, postérieur au règlement n_ 2791/94, viserait les pertes de livraison de l'ensemble de la Communauté et de tous les pays ACP. Même si une perte de récolte de l'ordre de 53 400 tonnes, visée dans le règlement n_ 2791/94, était acceptée, ce dernier ne contiendrait aucune motivation en ce qui concerne la surcompensation des pertes qu'il opère par l'octroi de droits d'importation de bananes pays tiers.
44 A cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l'article 190 du traité doit être adaptée à la nature de l'acte en cause. Elle doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle. Il résulte en outre de cette jurisprudence que l'on ne saurait exiger que la motivation d'un acte spécifie les différents éléments de fait et de droit qui en font l'objet, dès lors que cet acte entre dans le cadre systématique de l'ensemble dont il fait partie (voir arrêts du 13 octobre 1992, Portugal et Espagne/Conseil, C-63/90 et C-67/90, Rec. p. I-5073, point 16, et du 14 juillet 1994, Grèce/Conseil, C-353/92, Rec. p. I-3411, point 19).
45 Ainsi qu'il a été relevé au point 15 du présent arrêt, la Commission a justifié l'adoption des règlements attaqués par les tempêtes tropicales qui ont frappé certains territoires de la Communauté et certains États ACP, par les effets dommageables que ces calamités naturelles ont eus pour la production des régions touchées et par l'affectation de l'approvisionnement du marché communautaire; elle a par ailleurs relevé le risque d'une hausse des prix dans certaines régions de la Communauté.
46 De même, la Commission a exposé, ainsi qu'il ressort du point 17 du présent arrêt, que l'adaptation du contingent tarifaire, en vertu de l'article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil, vise à assurer l'approvisionnement suffisant de la Communauté et à fournir une réparation aux opérateurs victimes des calamités naturelles.
47 Dans la décision 94/654, la Commission a établi le bilan prévisionnel de la production, de la consommation ainsi que des importations et des exportations de bananes pour la Communauté pour l'année 1994, en précisant que ce bilan serait réexaminé afin de tenir compte des calamités naturelles ayant frappé certaines régions communautaires et certains États ACP.
48 Par la décision 94/752, la Commission a publié l'adaptation du bilan prévisionnel, à l'origine de l'augmentation du contingent tarifaire opéré dans le règlement n_ 2791/94.
49 Enfin, le règlement n_ 2791/94 contient à l'article 1er, paragraphe 2, les données chiffrées des pertes de livraison qu'il convient de compenser.
50 La République fédérale d'Allemagne critique, également, le fait que la Commission n'a pas motivé la nécessité d'octroyer aux opérateurs économiques lésés des droits d'importer des bananes pays tiers et la surcompensation des dommages opérée par l'octroi de ces certificats d'importation. Cette critique se fonde sur l'affirmation que les opérateurs lésés auraient pu s'approvisionner en bananes communautaires et ACP et que l'octroi de certificats d'importation de bananes pays tiers se traduit, pour eux, par un avantage financier supérieur à celui que procure la commercialisation d'une quantité équivalente de bananes communautaires ou ACP.
51 A cet égard, il y a lieu de relever, d'abord, que des pertes au niveau de la production de bananes communautaires ou une diminution des possibilités d'exportation de bananes traditionnelles ACP devaient conduire la Commission à augmenter l'octroi de droits d'importer des bananes pays tiers en vue d'assurer une offre suffisante de bananes dans la Communauté.
52 Il y a lieu de relever, ensuite, ainsi que M. l'avocat général l'a exposé au point 35 de ses conclusions, qu'il aurait été difficile pour les opérateurs économiques, victimes des calamités naturelles en cause, de s'approvisionner en bananes communautaires ou en bananes traditionnelles ACP, dans la mesure où la production de ces bananes avait précisément diminué à la suite de ces calamités.
53 Quant à la possibilité de vente des licences d'importation, la Commission a indiqué lors de l'audience, sans être contredite, que ces licences ont effectivement été utilisées par les opérateurs, victimes des calamités naturelles, pour acheter des bananes pays tiers. Dès lors, la prétendue surcompensation des préjudices qui aurait exigé, selon la requérante, une motivation particulière n'est pas établie.
54 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, compte tenu des circonstances particulières et notamment de l'urgence, la Commission a motivé à suffisance le règlement n_ 2791/94 et que le moyen d'annulation tiré d'une violation de l'article 190 du traité, invoqué par la République fédérale d'Allemagne dans l'affaire C-23/95, doit être rejeté.
55 Il résulte de ce qui précède que les recours introduits par le royaume de Belgique et par la République fédérale d'Allemagne dans les trois affaires doivent être rejetés.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
56 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le royaume de Belgique et la République fédérale d'Allemagne ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner aux dépens. Aux termes de l'article 69, paragraphe 4, de ce règlement, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.$
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) Les recours sont rejetés.
2) Les parties requérantes sont condamnées aux dépens.
3) Les parties intervenantes supportent leurs propres dépens.