CELEX: 61996CJ0392
Medio ambiente
Directiva 85/337/CEE
Evaluación del impacto ambiental de determinados proyectos públicos y privados
Determinación de los umbrales

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de diciembre de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva»), y, en particular, del artículo 12 de ésta, y del Tratado CE, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la adaptación correcta del Derecho interno a lo dispuesto en dicha Directiva.
2 La Comisión acusa a Irlanda de haber llevado a cabo una adaptación incorrecta de su Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, y en el Anexo II, puntos 1, letras b) y d) y 2, letra a), así como en los artículos 2, apartado 3, 5 y 7 de la Directiva.
3 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva precisa los tipos de proyectos que deberán ser objeto de un estudio:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
4 Determinados proyectos deben en todo caso ser objeto de evaluación. Aparecen descritos en el Anexo I de la Directiva.
5 Por lo que se refiere a los demás tipos de proyectos, el artículo 4, apartado 2, dispone lo siguiente:
«Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10.»
6 El Anexo II enumera determinados proyectos, entre los que se encuentran:
«1. Agricultura
[...]
b) Proyectos para destinar terrenos incultos o superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva
[...]
d) Primeras repoblaciones forestales, cuando puedan ocasionar transformaciones ecológicas negativas, y roturaciones que permitan la conversión con vistas a otro tipo de [explotación del suelo]
[...]
2. Industria extractiva a) Extracción de turba
[...]»
7 El artículo 2, apartado 3, de la Directiva establece:
«En casos excepcionales, los Estados miembros podrán exceptuar de la aplicación de lo dispuesto en la presente Directiva todo o parte de un proyecto específico.
En tal caso, los Estados miembros:
a) examinarán la conveniencia de otra forma de evaluación y si procede poner a disposición del público las informaciones así recogidas;
b) pondrán a disposición del público interesado las informaciones relativas a dicha exención y las razones por las cuales ha sido concedida;
c) informarán a la Comisión, previamente a la concesión de la autorización, sobre los motivos que justifican la exención concedida y le proporcionarán las informaciones que ponen, eventualmente, a disposición de sus propios nacionales.
La Comisión transmitirá inmediatamente los documentos recibidos a los demás Estados miembros.
La Comisión dará cuenta cada año al Consejo de la aplicación del presente apartado.»
8 El artículo 3 de la Directiva dispone que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente identificará, describirá y evaluará los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre el hombre, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, así como los bienes materiales y el patrimonio cultural.
9 El artículo 5 de la Directiva dispone:
«1. En el caso de proyectos que, en aplicación del artículo 4, deban someterse a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, de conformidad con los artículos 5 a 10, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que el maestro de obras proporcione, de forma apropiada, las informaciones especificadas en el Anexo III, en la medida en que:
a) los Estados miembros consideren que dichas informaciones son apropiadas en una determinada fase del procedimiento de autorización y según las características específicas de un proyecto determinado o de un tipo de proyecto y de los elementos del medio ambiente que puedan ser afectados;
b) los Estados miembros consideren que se puede, razonablemente, exigir a un maestro de obras que reúna los datos teniendo en cuenta, entre otras cosas, los conocimientos y métodos de evaluación existentes.
2. Las informaciones que el maestro de obras deberá proporcionar, de conformidad con el apartado 1, contendrán al menos:
- una descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento, concepción y dimensiones,
- una descripción de las medidas previstas para evitar y reducir los efectos negativos importantes y, si fuere posible, remediarlos,
- los datos necesarios para identificar y evaluar los efectos principales que el proyecto pueda tener sobre el medio ambiente,
- un resumen no técnico de las informaciones mencionadas en los guiones primero, segundo y tercero.
3. Cuando lo juzguen necesario, los Estados miembros procurarán que las autoridades que dispongan de informaciones apropiadas las pongan a disposición del maestro de obras.»
10 El artículo 7 de la Directiva establece:
«Cuando un Estado miembro constatare que un proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente de otro Estado miembro, o cuando un Estado miembro que pueda ser afectado considerablemente lo solicite, el Estado miembro en cuyo territorio se piensa realizar el proyecto transmitirá al otro Estado miembro las informaciones recogidas en virtud del artículo 5, al mismo tiempo que las pone a disposición de sus propios nacionales. Estas informaciones servirán de base para cualquier consulta necesaria en el marco de las relaciones bilaterales de dos Estados miembros sobre una base de reciprocidad y de equivalencia.»
11 Con arreglo al artículo 12, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para cumplirla en un plazo de tres años a partir de su notificación. Dado que la Directiva fue notificada el 3 de julio de 1985, dicho plazo expiró el 3 de julio de 1988.
12 Por considerar que Irlanda no había adaptado correctamente su Derecho interno a la Directiva, la Comisión envió el 13 de octubre de 1989 un primer escrito de requerimiento, mediante el cual reprochaba el carácter insuficiente de la adaptación a lo dispuesto en los artículos 2 y 4 de la Directiva, habida cuenta de los proyectos contemplados en los Anexos I y II, así como la falta de adaptación del Derecho interno a lo dispuesto en los artículos 5 a 9.
13 Como respuesta a dicho escrito de requerimiento, Irlanda comunicó dos disposiciones legales:
- la S.I. nº 349 de 1989, European Communities (Environmental Impact Assessment) Regulations (en lo sucesivo, «S.I. nº 349»), y
- la S.I. nº 25 de 1990, Local Government (Planning and Development) Regulations (en lo sucesivo, «S.I. nº 25»).
14 Al considerar, no obstante, que esta nueva legislación seguía sin llevar a cabo una adaptación correcta a lo dispuesto en la Directiva, la Comisión dirigió a Irlanda el 7 de noviembre de 1991 un nuevo escrito de requerimiento.
15 Mediante escrito de 12 de mayo de 1992, Irlanda respondió que en la práctica se respetaban las disposiciones de la Directiva.
16 El 28 de abril de 1993, la Comisión insatisfecha con dicha respuesta, dirigió a Irlanda un dictamen motivado, en el que le reprochaba, en particular:
- Que no había adaptado correctamente el Derecho interno al artículo 4, apartado 2, de la Directiva, ni a su Anexo II.
- Que no había previsto correctamente las exenciones a que se refiere el artículo 2, apartado 3, de la Directiva.
- Que no había definido debidamente las informaciones que debe proporcionar el titular del proyecto, conforme al artículo 5 de la Directiva.
- Que no había definido debidamente las informaciones que debe proporcionar a los demás Estados miembros conforme al artículo 7 de la Directiva.
17 Mediante escrito de 20 de agosto de 1993, Irlanda respondió a algunas de las imputaciones que habían sido formuladas contra ella. Posteriormente, mediante escrito de 7 de diciembre de 1994, comunicó las Local Government (Planning and Development) Regulations 1994 y, por último, mediante escrito de 7 de mayo de 1996, la S.I. nº 101 de 1996, European Communities (Environmental Impact Assessment) (Amendment) Regulations 1996 (en lo sucesivo, «S.I. nº 101»).
18 Por otra parte, hubo un intercambio de correspondencia con posterioridad al envío del dictamen motivado en relación con las denuncias referentes a las clases de proyectos de que se trata en el presente recurso, a saber, la denuncia nº P 95/4724 relativa, en particular, a la reforestación en el Pettigo Plateau y la denuncia nº P 95/4219 relativa a la extracción de turba, en particular en la explotación de Clonfinane Bog.
Sobre la infracción del artículo 4, apartado 2, y del Anexo II, puntos 1, letras b) y d), y 2, letra a), de la Directiva
19 La Comisión reprocha a Irlanda el haber adaptado incorrectamente su Derecho interno al artículo 4, apartado 2, de la Directiva, al fijar umbrales absolutos para las clases de proyectos a que se refiere el Anexo II, puntos 1, letras b) (destino de tierras no cultivadas o de superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva) y d) (primeras repoblaciones/roturaciones), y 2, letra a) (extracción de turba). El carácter absoluto de los umbrales no permite garantizar que todo proyecto que pueda tener un impacto considerable sobre el medio ambiente sea sometido a un estudio de impacto ambiental, ya que bastaría que no alcanzase el umbral para que no estuviese sujeto a un estudio de impacto, sean cuales fueren sus demás características. Pues bien, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva exige que se tomen en consideración todas las características del proyecto y no solamente los factores de magnitud o de capacidad. Por otra parte, el artículo 2, apartado 1, hace referencia asimismo a la naturaleza y a la localización del proyecto como elementos de apreciación de la posibilidad de un impacto considerable sobre el medio ambiente de dicho proyecto. Este planteamiento se atiene, a su juicio, a las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica (C-133/94, Rec. p. I-2323), y de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros (C-72/95, Rec. p. I-5403).
20 Según la Comisión, determinados proyectos que no sobrepasan los umbrales fijados pueden, no obstante, tener un impacto considerable sobre el medio ambiente. A este respecto, revisten importancia dos factores.
21 El primer factor consiste en que determinados territorios especialmente sensibles o de valor considerable pueden resultar deteriorados por proyectos que no sobrepasen los umbrales fijados. Así sucede con las zonas identificadas como valiosas e importantes para la conservación de la naturaleza, así como las zonas que presenten un interés arqueológico o geomorfológico especial.
22 El segundo factor reside en que la legislación no tiene en cuenta el efecto acumulativo de los proyectos. Así, varios proyectos distintos que individualmente no sobrepasan el umbral fijado y, en consecuencia, no requieren un estudio de impacto pueden, conjuntamente, tener un impacto considerable sobre el medio ambiente.
23 La Comisión considera que la determinación de umbrales absolutos para las clases de proyectos comprendidas en el Anexo II, puntos 1, letras b) (destino de terrenos incultos o superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva) y d) (primeras repoblaciones forestales/roturaciones), y 2, letra a) (extracción de turba), infringe el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, debido a la existencia de uno y/u otro factor. Pone varios ejemplos de proyectos que pueden tener o que han tenido un impacto considerable sobre el medio ambiente, pero que no han sido objeto de ningún estudio de impacto ambiental debido al carácter absoluto de los umbrales.
24 Por lo que se refiere a los proyectos para destinar terrenos incultos o superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva, contemplados en el Anexo II, punto 1, letra b), de la Directiva, la Comisión no está de acuerdo con el umbral de 100 ha fijado en el artículo 24 de la S.I. nº 349 y en el apartado 1(a) de la parte II de su Anexo I, en relación con otras disposiciones de la Ley irlandesa por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva. Señala a este respecto que 60.000 ha de superficies seminaturales situadas al oeste de Irlanda han sido destinadas a pastos intensivos de ovejas y padecen un grave deterioro. Según la Comisión, el aumento del ganado ovino debería haber sido objeto de un estudio de impacto ambiental, pudiendo determinarse el carácter intensivo de la explotación tomando como referencia el criterio del número de cabezas por hectárea. Por otra parte, la Directiva da una definición amplia del término «proyecto» que comprende también una «intervención» en un espacio abierto, como es el pastoreo de ovejas. Este tipo de proyecto tiene importantes efectos sobre el medio ambiente, ya que implica una alteración de los terrenos incultos o de las superficies seminaturales, provocada por un pastoreo excesivo que ocasiona el deterioro y la erosión del suelo.
25 En relación con las primeras repoblaciones forestales, a que se refiere el Anexo II, punto 1, letra d), de la Directiva, la Comisión se opone, en particular, al umbral de 70 ha establecido por la S.I. nº 101. Según dicha disposición, únicamente deberá realizarse un estudio de impacto ambiental, en el supuesto de una primera repoblación forestal, cuando la zona de que se trate, considerada individualmente o conjuntamente con otra zona adyacente plantada por el solicitante o en su nombre durante los tres años precedentes, represente una superficie total plantada superior a las 70 ha.
26 La Comisión señala que los proyectos de repoblación forestal pueden tener un impacto considerable sobre el medio ambiente, aunque sean inferiores al umbral de 70 ha.
27 Invoca a este respecto la acidificación y la eutrofización de las aguas provocadas por la repoblación forestal. Cita el informe titulado The trophic status of Lough Conn, An investigation into the causes of recent accelerated eutrophication (McGarrigle and others on behalf of the Lough Conn Committee, published by Mayo County Council in association with Environmental Protection Agency, Central Fisheries Board, North Western Fisheries Board, Teagasc, Bord na Mona, Department of Agriculture and Department of Marine, December 1993), así como el informe titulado A Study of the Effects of Stream Hydrology and Water Quality in Forested Catchments on Fish and Invertebrates (conocido como «Aquafor report»).
28 Pone de relieve, por otra parte, el hecho de que la legislación no haya tomado en consideración el considerable impacto que pueden tener sobre el medio ambiente los proyectos de repoblación forestal en las regiones de turberas activas de cobertura. Pues bien, en la medida en que implica la labranza, el drenaje, la utilización de abonos y un cambio radical de la vegetación, la repoblación forestal transforma el ecosistema de las turberas de manera tan considerable que de hecho lo destruye. La Comisión se remite a este respecto a la publicación Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland (Strout, Reeds and others, Nature Conservancy Council, UK), que analiza los efectos de la repoblación forestal sobre las turberas de cobertura.
29 La Comisión cita, a título de ejemplo, las repoblaciones forestales efectuadas en Dunragh Loughs y Pettigo Plateau, a las que se refiere la denuncia nº P 95/4724. Dichos territorios figuran en la lista de zonas pertenecientes al patrimonio natural [Natural Heritage Areas (en lo sucesivo, «NHA»)] elaborada por las autoridades irlandesas. El Pettigo Plateau, en particular, es una extensa turbera de cobertura intacta (2.097 ha aproximadamente), de gran interés científico, que constituye uno de los parajes que fueron objeto del contrato celebrado el 28 de diciembre de 1995 entre la Comisión y el National Parks and Wildlife Service, conforme al Reglamento (CEE) nº 1973/92 del Consejo, de 21 de mayo de 1992, por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DO L 206, p. 1). Una parte de la meseta (619,2 ha) fue clasificada como zona de protección especial en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125). Se trata además de un territorio transfronterizo, ya que la meseta se extiende por el condado de Fermanagh, en el Reino Unido, que propone que se clasifique la parte de la meseta que se encuentra en su territorio como zona de protección especial con arreglo a la Directiva 79/409 y como zona especial de conservación con arreglo a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7). La parte de la meseta situada en el Reino Unido corre el riesgo de resultar afectada por el considerable impacto de los proyectos de repoblación forestal sobre el medio ambiente, ya que las plantaciones pueden tener efectos funestos para la hidrología de las turberas de ambos lados de la frontera. Pese al interés de dicha zona, se han efectuado en ellas plantaciones, algunas de ellas subvencionadas, y ninguna superaba el umbral fijado.
30 La Comisión reconoce que la S.I. nº 101 constituye una mejora con respecto a la legislación anterior, en la medida en que redujo el umbral de 200 ha a 70 ha. No obstante, la protección sigue siendo insuficiente puesto que, en principio, podría repoblarse toda una zona propuesta como NHA sin que se exigiera un estudio de impacto ambiental, siempre que las repoblaciones la llevasen a cabo diferentes titulares de proyecto que individualmente se mantuvieran dentro del umbral de 70 ha en tres años. La legislación irlandesa no tiene en cuenta suficientemente el efecto acumulativo de los proyectos.
31 Por lo que se refiere a las roturaciones destinadas a permitir la conversión con vistas a otro tipo de explotación del suelo, contempladas en el Anexo II, punto 1, letra d), de la Directiva, la Comisión no está de acuerdo con el umbral de 100 ha fijado por la legislación irlandesa [artículo 24 de la S.I. nº 349 y apartado 2(c)(ii) de la parte II de su Anexo I, en relación con otras disposiciones de la Ley irlandesa por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva; dicho umbral se mantiene en la Ley más reciente, la S.I. nº 101].
32 Señala que la legislación irlandesa no garantiza una evaluación previa del impacto considerable sobre el medio ambiente por lo que respecta a los proyectos de roturación no sujetos a la obligación de estudio del impacto debido a su magnitud, pero que, considerados en su conjunto, pueden tener, sin embargo, un impacto notable sobre el medio ambiente.
33 Cita a este respecto las roturaciones llevadas a cabo en la zona de Burren, extensa superficie de pavimentos calcáreos en el condado de Clare, de interés excepcional para su fauna, su flora y los paisajes naturales, y rica en restos arqueológicos. Los efectos acumulados de dichas roturaciones alertaron al Heritage Council y de un informe de 1996 redactado a petición suya y titulado «A survey of recent reclamation in the Burren» se desprende que existen 59 «nuevos» territorios de roturación en dicha zona, 31 de ellos en zonas propuestas como NHA, sobre una superficie total de 256 ha. Las intervenciones implican la nivelación de pavimentos calcáreos mediante bulldozers, el desbrozo (los bosquecillos de avellanos son característicos de este hábitat), la siembra y el abono de las tierras roturadas. El informe pone de relieve igualmente la pérdida de numerosos restos arqueológicos e históricos, como pozos sagrados y antiguos sistemas de extracción.
34 Por último, en relación con los proyectos de extracción de turba contemplados en el Anexo II, punto 2, letra a), de la Directiva, la Comisión discute el umbral de 50 ha fijado en el artículo 24 de la S.I. nº 349 y en el apartado 2(a) de la parte II de su Anexo I, en relación con otras disposiciones de la Ley irlandesa de adaptación del Derecho interno a lo dispuesto en la Directiva.
35 La Comisión explica que la extracción de fango implica el drenaje, que a su vez deseca los vegetales que forman la turba. La vegetación cambia y pasa de una vegetación dominada por los esfagnos y los musgos a una vegetación en la que predominan las especies de turbas secas, antes de que la turbera sea colonizada por los árboles. El descenso del nivel de la capa de agua provoca una reducción del volumen de la turba, cuya inclinación aumenta el flujo de agua, lo que agrava aún más el fenómeno de la desecación. La extracción de turba tiene, pues, un impacto notable e irreversible en el medio ambiente.
36 La Comisión cita como ejemplo Ballyduff-Clonfinane Bog, en el condado de Tipperary, examinado especialmente por ella a raíz de la denuncia nº P 95/4219. Dicho territorio, de unas 312 ha comprende dos turberas, Ballyduff y Clonfinane (187 ha). Tras un estudio realizado por el National Parks and Wildlife Service en 1983, había recibido el estatuto de zona de interés científico (Area of Scientific Interest o ASI). Con arreglo a un informe elaborado en 1990 por el Ministro de Economía irlandés, debía formar parte de una red de reservas naturales de turberas altas. En 1995 fue propuesta como NHA. Era también uno de los territorios que fueron objeto del contrato celebrado el 28 de diciembre de 1995 entre la Comisión y el National Parks and Wildlife Service conforme al Reglamento nº 1973/92. Se benefició asimismo de una Decisión de la Comisión C(96) 2113, de 29 de julio de 1996, relativa al fondo de cohesión, por el que se aprueba la concesión de una suma de 344.000 ECU destinada a la conservación de las turberas. Pese a ello, se inició en 1994 en Clonfinane un proyecto de extracción de turba sin que fuera necesario un estudio de impacto ambiental, ya que la zona incluida en el proyecto era inferior al umbral de 50 ha. Cuando, en 1996, se planteó la cuestión de que si era preciso realizar un estudio de impacto ambiental, el proyecto abarcaba ya más de 50 ha.
37 La Comisión compara el umbral aplicable en materia de turberas (50 ha) con el aplicable en materia de extracción de piedras, grava, arena o arcilla (5 ha) observándose que, en este último caso, es necesaria una evaluación del impacto en las superficies inferiores a 5 ha cuando la Administración local competente considere que pueden producirse efectos importantes en el medio ambiente [artículo 24 de la S.I. nº 349 y apartado 2 de la parte II de su Anexo I, y artículos 4(1) y 6(1) de la S.I. nº 25]. El carácter absoluto del umbral aplicable en materia de turberas obstaculiza cualquier apreciación concreta de la posibilidad de que un proyecto produzca un impacto considerable sobre el medio ambiente.
38 Recuerda que existen al menos 49 sociedades productoras de turba, que la economía de la extracción a pequeña escala se ha transformado con la entrada en servicio de nuevos equipos de extracción de turba, de manera que la cantidad de turba extraída por los productores privados ha aumentado de manera considerable a partir del año 1980. Subraya que el hecho de que ningún proyecto de extracción de turba haya dado lugar a evaluación, pese a las continuas pérdidas perjudiciales para la protección de la naturaleza, demuestra que el umbral irlandés es de tal naturaleza que la Directiva no tiene ningún efecto respecto a las turberas importantes para la protección del medio ambiente.
39 En su escrito de contestación, Irlanda se opone a la admisibilidad de la imputación relativa al efecto acumulativo de los proyectos, dado que no fue presentada durante el procedimiento administrativo previo y, en particular, en el dictamen motivado. Señala asimismo que las denuncias a las que se refiere la Comisión no pueden ser aceptadas como pruebas ya que no fueron mencionadas en el dictamen motivado y que se llevan a cabo al respecto investigaciones específicas.
40 En general, Irlanda estima que la Comisión no ha aportado la prueba de que se haya producido un abuso real de los umbrales mediante proyectos acumulativos. A este respecto, señala que la posibilidad teórica de tal abuso no hace que la utilización de los umbrales sea ilícita, ya que su uso está previsto en la Directiva y ha sido aprobado en los dos casos examinados por el Tribunal de Justicia (sentencias Comisión/Bélgica y Kraaijeveld y otros, antes citadas). Fue únicamente la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la Directiva 85/337 (DO L 73, p. 5), la que obligó a tener en cuenta las acumulaciones de proyectos.
41 Por lo que respecta a los proyectos para destinar terrenos incultos o superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva contemplados en el Anexo II, punto 1, letra b), de la Directiva, Irlanda niega que el pastoreo de ganado ovino tal y como se practica en su territorio constituya agricultura intensiva y pueda considerarse un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, de esta misma Directiva. No se trata de una intervención en el medio natural o en el paisaje en el sentido de dicha disposición y sería absurdo afirmar que un ganadero está obligado a solicitar una autorización previa cada vez que quiera aumentar el número de ovejas que pueden pastar en un terreno. Ello resulta menos factible aún si se tiene en cuenta que gran parte de los terrenos utilizados para el pastoreo de ganado ovino son terrenos comunes, compartidos por varios ganaderos que tienen todos derecho a que sus ovejas pasten en ellos.
42 Irlanda considera que la Directiva no ha tenido nunca como objetivo aplicarse a determinados tipos de agricultura, como la cría de ganado ovino en amplias extensiones de terreno y que resulta inadaptada para tales prácticas, en particular, debido al coste de la realización de los estudios de impacto con relación a las rentas de los ganaderos. En cambio, la protección del medio ambiente es objeto del programa establecido por el Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85), desarrollado por el Reglamento (CE) nº 746/96 de la Comisión, de 24 de abril de 1996, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2078/92 (DO L 102, p. 19). Más del 15 % de los ganaderos irlandeses participan ya en dicho programa de protección del medio ambiente rural, que tiene por objeto que los ganaderos no practiquen la cría intensiva en sus terrenos, y el Ministro de Agricultura ha hecho propuestas a la Comisión en el marco del programa operativo para la agricultura, el desarrollo rural y la silvicultura en virtud del marco comunitario de apoyo a Irlanda 1994-1999, con el fin de que, a partir del 1 de enero de 1998, los ganaderos de las zonas deterioradas no tengan derecho a percibir las subvenciones por número de carneros-ovejas a menos que participen en el programa de protección del medio ambiente rural.
43 Por lo que se refiere a la imputación relativa a las repoblaciones forestales, Irlanda afirma que la Comisión no ha aportado ninguna prueba objetivamente comprobable que demuestre que los proyectos de repoblación forestal inferiores al umbral hayan tenido un impacto considerable en las aguas. No adjuntó al escrito de interposición del recurso los dos informes Lough Conn y Aquafor citados por ella, uno de los cuales, por otra parte, aún no es definitivo.
44 Irlanda niega asimismo que exista una prueba de que los proyectos de repoblación forestal en turberas tengan un impacto considerable en el medio ambiente. Además, se han realizado pocos proyectos de silvicultura en turberas, debido a las exigencias mínimas de productividad del sistema de subvenciones y al hecho de que las turberas tienen un producción forestal por hectárea inferior a la de otros tipos de terrenos.
45 Irlanda afirma además que la Comisión ha presentado de forma inexacta los problemas del Pettigo Plateau. En efecto, la repoblación forestal se realizó únicamente en una superficie muy pequeña y no requería, por tanto, que se consultase a las autoridades británicas con arreglo al artículo 7 de la Directiva. Por otra parte, la superficie de Pettigo, clasificada como zona de protección especial en el marco de la Directiva 79/409 pertenece al National Parks and Wildlife Service y no ha resultado afectada por la repoblación forestal. Por último, únicamente después de que se concediese la subvención para la repoblación forestal propuso el National Parks and Wildlife Service que se clasificase la zona como NHA, sin saber que debía llevarse a cabo en ella una repoblación forestal. En cualquier caso, las imputaciones formuladas en dicha denuncia se refieren únicamente a la gestión del régimen y no a la adaptación por parte de Irlanda del artículo 4, apartado 2, o del Anexo II de la Directiva.
46 Por lo que respecta a las roturaciones, contempladas en el Anexo II, punto 1, letra d), de la Directiva, Irlanda indica que la Comisión cita como único ejemplo la región de Burren, que es una zona única en su género. Se apoya en un estudio inédito e incompleto y no se refiere a las roturaciones que se han producido. Por otra parte, la zona total examinada en el informe citado por la Comisión (unas 250 ha) no es significativa, habida cuenta de la extensión total de la zona de Burren (unas 30.000 ha). Teniendo en cuenta estos datos, Irlanda considera que la Comisión no ha efectuado una evaluación global de los proyectos de roturación en Irlanda, como exige la sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada.
47 Irlanda formula este mismo argumento por lo que se refiere a los proyectos de extracción de turba contemplados en el Anexo II, punto 2, letra a), de la Directiva, criticando a la Comisión por haber aportado únicamente un ejemplo de proyecto de extracción inferior al umbral que supuestamente ha tenido un impacto considerable en el medio ambiente.
48 Alega asimismo que las imputaciones de la Comisión se refieren solamente a la extracción de turba en turberas que tienen interés desde el punto de vista de la conservación. Existen a este respecto medidas legales y administrativas para protegerlas, a saber, las «Habitats Regulations» y la clasificación de zonas como NHA. La denuncia relativa a la extracción de turba en la explotación de Ballyduff-Clonfinane Bog no hace sino demostrar la necesidad de medidas de conservación. Reconoce que podrían haberse establecido diferentes umbrales pero que, teniendo en cuenta la declaración de zonas especiales de conservación con arreglo a las «Habitats Regulations», no había estimado que ello fuese necesario.
49 En relación con las turberas que no están sujetas a las «Habitats Regulations», Irlanda justifica el umbral de 50 ha señalando que su finalidad es distinguir la extracción de turba con fines comerciales, que puede tener un impacto considerable en el medio ambiente, de la extracción de turba con fines no comerciales, que es una actividad tradicional de vida rural irlandesa. Irlanda afirma que la Directiva no debe interpretarse en el sentido de que exige un estudio de impacto ambiental para la extracción de turba con fines no comerciales a pequeña escala. Exigir estudios de impacto ambiental para zonas de turberas de una superficie muy reducida impediría cualquier extracción, dado el coste de una evaluación de impacto con respecto al beneficio probable de una extracción de turba. Tal interpretación de la Directiva conduciría a negar el derecho tradicional, en particular, de los granjeros y aparceros, a cortar la turba de las turberas para sus propias necesidades.
Apreciación del Tribunal de Justicia
50 Con carácter preliminar, hay que examinar el motivo invocado por Irlanda, según el cual procede declarar la inadmisibilidad de la imputación relativa al efecto acumulativo de los proyectos, ya que no fue invocado durante la fase administrativa previa y, más concretamente, en el dictamen motivado.
51 A este respecto, procede recordar que la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. Por consiguiente, el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. Por tanto, el recurso no podrá fundarse en imputaciones distintas de las indicadas en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Luxemburgo, C-206/96, Rec. p. I-3401, apartado 13).
52 En el presente caso, del examen de los documentos intercambiados en el marco del procedimiento administrativo previo se desprende que, si bien la Comisión no utilizó expresamente los términos «efecto acumulativo de los proyectos», se refirió, no obstante, a dicha cuestión en el marco de la problemática más general de la determinación de los umbrales, alegando precisamente que el titular de un proyecto puede eludir la realización de un estudio de impacto dividiendo un proyecto inicial en varios que no superen el umbral.
53 En estas circunstancias, no puede considerarse que el procedimiento administrativo previo no permitió a Irlanda alegar adecuadamente sus motivos de oposición contra la imputación relativa al efecto acumulativo de los proyectos.
54 Irlanda invoca asimismo un motivo de oposición, según el cual la Comisión no puede utilizar como pruebas de un incumplimiento denuncias que no se mencionaron en el dictamen motivado, pues fueron recibidas con posterioridad a este último, y en relación con ellas están aún en curso investigaciones específicas.
55 Dicho motivo está relacionado, sin embargo, con la cuestión de la prueba del incumplimiento, que procede examinar de forma global.
56 Irlanda niega que la Comisión haya probado la existencia de un abuso real en la utilización de los umbrales. A su juicio, dicha prueba es necesaria para acreditar el incumplimiento.
57 La Comisión responde que el incumplimiento lo constituye la utilización de umbrales absolutos y que le bastaba con presentar un conjunto de elementos que probasen que dicha utilización podía dar lugar a que no se sometiesen a un estudio de impacto ambiental los proyectos que podían tener un impacto considerable en el medio ambiente, porque no alcanzaban el umbral establecido por la Ley. Añade que es contrario al objetivo de prevención de la Directiva exigir la prueba de que se han producido perjuicios importantes y graves para el medio ambiente para demostrar la inadecuación de la adaptación del Derecho interno en el marco de un recurso por incumplimiento. La referida Institución subraya, por último, la dificultad que tiene para aportar pruebas concretas en el caso de proyectos situados por debajo de los umbrales.
58 A este respecto, hay que señalar que el incumplimiento imputado por la Comisión a Irlanda es la adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 4, apartado 2, de la Directiva mediante la utilización de umbrales que hacen que el conjunto de características de un proyecto no sean tomadas en consideración para determinar si dicho proyecto debe someterse a un estudio de impacto. Determinados proyectos que pueden tener un impacto considerable en el medio ambiente pueden, por tanto, quedar excluidos de la obligación de evaluación debido a que no alcanzan los umbrales fijados.
59 De lo antedicho se deduce que el objeto del incumplimiento lo constituye la forma en que la legislación irlandesa se ha adaptado a la Directiva, y no el resultado concreto de la aplicación de la legislación de adaptación del Derecho interno.
60 No es necesario, para demostrar que la adaptación del Derecho interno a la Directiva es insuficiente o inadecuada, probar los efectos reales de la legislación nacional de adaptación. En efecto, es el propio texto de dicha legislación el que encierra en sí mismo el carácter insuficiente o defectuoso de la referida adaptación.
61 Por consiguiente, nada impide a la Comisión demostrar dicho carácter defectuoso o insuficiente sin esperar a que la aplicación de la Ley de adaptación del Derecho interno produzca efectos perjudiciales.
62 Lo contrario estaría aún menos justificado en un caso como el presente en el que la Directiva se inscribe en el marco de la política comunitaria del medio ambiente que, como recuerda el primer considerando de la Directiva, consiste en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daño, más que combatir posteriormente sus efectos.
63 Por consiguiente, resulta irrelevante que las pruebas aportadas por la Comisión en apoyo de su recurso sean meras denuncias que no han sido aún objeto de investigación.
64 Por lo que se refiere a la imputación relativa a los umbrales, procede recordar que, si bien el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva confiere a los Estados miembros un margen de apreciación para especificar determinados tipos de proyectos que deben someterse a una evaluación o para establecer criterios y/o umbrales necesarios, dicho margen de apreciación  está limitado por la obligación, establecida en el artículo 2, apartado 1, de someter a un estudio de impacto ambiental los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización (sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 50).
65 Así, un Estado miembro que estableciera criterios y/o umbrales teniendo en cuenta únicamente las dimensiones de los proyectos, sin tomar en consideración asimismo su naturaleza y su localización, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva.
66 En efecto, incluso un proyecto de dimensiones reducidas puede tener un impacto considerable en el medio ambiente cuando esté situado en un lugar en el que los factores medioambientales descritos en el artículo 3 de la Directiva, como la fauna y la flora, el suelo, el agua, el clima o el patrimonio cultural, sean sensibles a la más mínima modificación.
67 De igual modo, un proyecto puede tener un impacto considerable cuando, debido a su naturaleza, exista el riesgo de que transforme de manera importante o irreversible dichos factores medioambientales, con independencia de sus dimensiones.
68 Para demostrar la existencia de un incumplimiento a este respecto por parte de Irlanda, la Comisión presentó varios ejemplos convincentes de proyectos que, si bien se consideran únicamente en cuanto a sus dimensiones, pueden, no obstante, tener un impacto considerable en el medio ambiente debido a su naturaleza o a su localización.
69 El ejemplo más significativo es el de la repoblación forestal ya que, cuando se realiza en zonas de turberas activas de cobertura, implica, por su naturaleza o su localización, la destrucción del ecosistema de las turberas y la pérdida irreversible de biotopos originales, raros y de gran interés científico. La repoblación puede igualmente provocar la acidificación y eutrofización de las aguas.
70 Era necesario y posible, sin embargo, tomar en consideración elementos como la naturaleza o la localización de los proyectos, por ejemplo fijando varios umbrales correspondientes a proyectos de diferentes dimensiones, aplicables en función de la naturaleza o de la localización del proyecto.
71 A este respecto, procede rechazar la explicación de Irlanda según la cual la existencia de otras normas de protección del medio ambiente, como las «Habitats Regulations», hace que resulte superflua la obligación de evaluar los proyectos de repoblación forestal, roturación o extracción de turba realizados en lugares sensibles para el medio ambiente. En efecto, en ningún lugar de la Directiva se excluye de su ámbito de aplicación a las regiones o zonas protegidas bajo otros aspectos con arreglo a otras disposiciones comunitarias.
72 De lo antedicho se deduce que, al fijar los umbrales teniendo en cuenta únicamente las dimensiones de los proyectos y excluyendo su naturaleza y su localización por lo que respecta a las clases de proyectos contemplados en el Anexo II, puntos 1, letra d), y 2, letra a), Irlanda ha sobrepasado el margen de apreciación de que disponía con arreglo a los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva.
73 Por lo que se refiere al efecto acumulativo de los proyectos, hay que recordar que los criterios y/o los umbrales mencionados en el artículo 4, apartado 2, están destinados a facilitar la apreciación de las características concretas de un proyecto, para determinar si está sujeto a la obligación de evaluación, y no a eximir por anticipado de esta obligación a determinadas clases enteras de proyectos enumerados en el Anexo II que puedan realizarse en el territorio de un Estado miembro (sentencias Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 42; Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 51, y de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania, C-301/95, Rec. p. I-6135, apartado 45).
74 La cuestión de si, al establecer criterios y/o umbrales, el Estado miembro sobrepasó su margen de apreciación no puede determinarse atendiendo a las características de un único proyecto, sino que depende de una apreciación global de las características de los proyectos de esta naturaleza que puedan realizarse en el territorio del Estado miembro de que se trate (sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 52).
75 Así, un Estado miembro que estableciera los criterios y/o umbrales en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de un determinado tipo quedara a priori exenta de la obligación del estudio sobre impacto ambiental sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pudiera considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 53).
76 Así sucedería en el supuesto de un Estado miembro que se limitase a fijar un criterio de dimensión de los proyectos y no se asegurase, por otra parte, de que no se eludiera el objetivo de la normativa mediante un fraccionamiento de los proyectos. En efecto, el hecho de que no se tenga en cuenta el efecto acumulativo de los proyectos tiene como consecuencia práctica que la totalidad de los proyectos de un determinado tipo puede quedar exenta de la obligación de evaluación, aunque, considerados conjuntamente, pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente en el sentido del artículo 2, apartado 1, de la Directiva.
77 Para demostrar la existencia de un incumplimiento a este respecto por parte de Irlanda, la Comisión proporcionó asimismo diversos ejemplos de los efectos de la legislación irlandesa tal como está redactada.
78 Así, Irlanda no ha negado el hecho de que ningún proyecto de extracción de turba, contemplado en el Anexo II, punto 2, letra a), de la Directiva, ha sido objeto de un estudio de impacto ambiental, aun cuando la extracción de turba a pequeña escala se ha mecanizado, industrializado e intensificado considerablemente, dando lugar a la pérdida continua de zonas de turberas importantes para la protección de la naturaleza.
79 Por lo que respecta a las primeras repoblaciones forestales, contempladas en el Anexo II, punto 1, letra d), de la Directiva, procede señalar que, favorecidas por la concesión de subvenciones, pueden realizarse unas a proximidad de otras sin que se efectúe el menor estudio de impacto ambiental, siempre que los proyectos de repoblación tengan titulares diferentes que individualmente no superen el umbral de 70 ha en tres años.
80 La Comisión ha citado también el ejemplo de las roturaciones, contempladas en el Anexo II, punto 1, letra d), de la Directiva, respecto a las cuales la legislación irlandesa no tiene en cuenta el efecto acumulativo de los proyectos. No ha negado, por otra parte, que en la región de Burren se han realizado muchos proyectos de roturaciones sin que se haya efectuado el menor estudio de impacto ambiental, aunque se trata de una región de indudable interés. Los pavimentos calcáreos, característicos de dicha zona, han sido destruidos, al igual que la vegetación y los restos arqueológicos, para dejar paso a los pastos. Consideradas conjuntamente, dichas intervenciones podían tener un impacto considerable en el medio ambiente.
81 Por lo que se refiere más concretamente a la cría de ovejas, la Comisión demostró que, favorecida también por la concesión de subvenciones, se desarrolló de forma desenfrenada, lo que puede tener efectos perjudiciales para el medio ambiente. Sin embargo, no demostró que la cría de ovejas tal y como se practica en Irlanda constituya un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva.
82 De todo lo antedicho resulta que al fijar determinados umbrales, sin asegurarse, por otra parte, de que no se eludirá el objetivo de la normativa mediante un fraccionamiento de los proyectos, por lo que respecta a las clases de proyectos contempladas en el Anexo II, puntos 1, letra d), y 2, letra a), Irlanda ha sobrepasado el margen de apreciación de que disponía en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva.
83 Por consiguiente, es fundada la imputación basada en la infracción del artículo 4, apartado 2, de la Directiva por lo que respecta a los proyectos contemplados en el Anexo II, puntos 1, letra d), y 2, letra a).
Sobre la infracción del artículo 2, apartado 3, de la Directiva
84 La Comisión afirma que la S.I. nº 349 prevé un sistema de exención que permite al Ministro competente dispensar de la realización de un proyecto de estudio de impacto ambiental cuando considere que circunstancias excepcionales así lo justifican. Dicha disposición no es conforme con la Directiva ya que, por una parte, el Ministro no está obligado a estudiar si sería adecuado realizar otra forma de evaluación y si no debería ponerse a disposición del público la información recogida y, por otra parte, no está obligado a informar a la Comisión.
85 Irlanda indicó en la vista que acababa de aprobarse la legislación modificadora.
86 Es jurisprudencia reiterada, sin embargo, que las modificaciones introducidas en la legislación nacional no tienen influencia sobre la resolución que haya de dictarse acerca del objeto de un recurso por incumplimiento, en la medida que no se hayan efectuado antes de expirar el plazo señalado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 1 de junio de 1995, Comisión/Grecia, C-123/94, Rec. p. I-1457, apartado 7).
87 Procede, pues, señalar que es fundada la imputación basada en la infracción del artículo 2, apartado 3, de la Directiva.
Sobre la infracción del artículo 5 de la Directiva
88 La Comisión considera que la Ley irlandesa no adapta adecuadamente el Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 5, dado que no prevé ninguna disposición relativa al examen de la pertinencia o del carácter razonable del hecho de solicitar las informaciones especificadas en el Anexo III al titular de un proyecto. En efecto, el artículo 2, apartado 5, de la S.I. nº 349 prevé simplemente que un estudio de impacto ambiental puede incluir dichas informaciones.
89 Irlanda indicó en la vista que acababa de aprobarse la legislación modificadora.
90 Por idéntico motivo al mencionado en el apartado 86 de la presente sentencia, procede señalar que es fundada la imputación basada en la infracción del artículo 5 de la Directiva.
Sobre la infracción del artículo 7 de la Directiva
91 La Comisión señala que el artículo 17 de la S.I. nº 25 parece ser la adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva por lo que se refiere a los proyectos que requieren una autorización con arreglo a las Irish Local Government (Planning and Development) Acts 1963-1983. Establece un mecanismo a través del cual las autoridades locales deben notificar al Ministro irlandés de Medio Ambiente cualquier solicitud que pueda tener consecuencias importantes en el medio ambiente de otro Estado miembro. El Ministro puede solicitar entonces a la autoridad local que le proporcione la información y los documentos que considere necesarios.
92 La citada Institución considera, sin embargo, que dicha disposición no es una medida adecuada de adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, ya que el Ministro no está obligado expresamente a transmitir la información al otro Estado miembro. Por otra parte, el Ministro no está facultado para exigir la información a las autoridades locales cuando haya sido el otro Estado miembro quien haya solicitado que se le consulte.
93 Irlanda señaló durante la fase escrita que tenía la intención de clarificar su legislación y que se estaba redactando la legislación modificadora. Durante la vista indicó además que los acuerdos relativos a Irlanda del Norte permitirían en el futuro una mejor comunicación con el Reino Unido.
94 Por el mismo motivo indicado en el apartado 86 de la presente sentencia, procede señalar que es fundada la imputación basada en la infracción del artículo 7 de la Directiva.
95 De todo lo antedicho se desprende que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, al no haber adoptado las medidas necesarias para adaptar correctamente el Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, por lo que se refiere a las clases de proyectos contempladas en el Anexo II, puntos 1, letra d), y 2, letra a), y al no haber adaptado su Derecho a lo dispuesto en los artículos 2, apartado 3, 5 y 7 de la citada Directiva. Se desestima el recurso en todo lo demás.
Decisión sobre las costas
Costas
96 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado que se condene en costas a Irlanda. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por esta última, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, al no haber adoptado las medidas necesarias para la adaptación correcta de su Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, por lo que se refiere a las clases de proyectos contempladas en el Anexo II, puntos 1, letra d), y 2, letra a), y al no haber adaptado su Derecho a lo dispuesto en los artículos 2, apartado 3, 5 y 7 de la citada Directiva.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a Irlanda.