CELEX: 61989CJ0367
Livre circulação de mercadorias
Trânsito comunitário
Material estratégico

Por acórdão de 30 de Novembro de 1989, entrado no Tribunal em 6 de Dezembro de 1989, a Cour de cassation do Luxemburgo colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 222/77 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário (
JO 1977, L 38, p. 1
; EE 02 F3 p. 91), para poder apreciar a compatibilidade com o direito comunitário das restrições que a legislação luxemburguesa impõe ao trânsito de mercadorias de natureza estratégica.
A questão foi suscitada no quadro de um processo penal movido a Aimé Richardt e a mais quatro pessoas pelo ministro das Finanças do Grão-Ducado do Luxemburgo e pelo director das alfândegas, por tentativa de trànsito ilegal de mercadorias em violação do regulamento do Gão-Ducado, de 17 de Agosto de 1963, que faz depender de licença o tránsito de certas mercadorias (Memorial A, n.° 47, de 17 de Agosto de 1963, p. 764). As disposições conjugadas dos artigos l.° e 2.° deste regulamento fazem depender da apresentação de uma licença o trânsito de mercadorias constantes da lista I anexa ao regulamento, em proveniencia, entre outros países, dos Estados Unidos da América ou da República Francesa e declaradas em trânsito com destino, nomeadamente, à União Soviética
A. Richardt, director-geral da sociedade «Les Accessoires Scientifiques»(a seguir «LAS»), estabelecida em França, comprometeu-se a entregar a uma central de compras soviética, denominada Technopromoimport e sediada em Moscovo, uma unidade de produção de circuitos de memória de bolhas magnéticas, onde se incluía, nomeadamente, um aparelho Veeco microetch de dez polegadas que, tendo sido importado dos Estados Unidos para França, foi colocado em livre prática na Comunidade.
A. Richardt cumpriu em França as formalidades necessárias à exportação destas mercadorias, por avião, com destino a Moscovo. Como as mercadorias não puderam ser embarcadas no avião destinado a esse fim, em Roissy, por causa da anulação de um voo da companhia Aeroflot, foram, por iniciativa da companhia Air France, encaminhadas, por camião, para o aeroporto do Grão-Ducado do Luxemburgo e apresentadas, em trânsito, às alfândegas luxemburguesas em 21 de Maio de 1985, a fim de saírem do território do Grão-Ducado com destino a Moscovo. As mercadorias eram acompanhadas, ao que parece por engano, mas esse facto não foi contestado nem pelas autoridades francesas nem pelas autoridades luxemburguesas, do documento Tl previsto pelo Regulamento n.° 222/77, já referido, para as mercadorias que não se encontrem em livre prática na Comunidade.
O controlo aduaneiro efectuado no aeroporto do Luxemburgo levou à apreensão, entre outras mercadorias, do aparelho que, segundo as autoridades luxemburguesas, era acompanhado de declarações inexactas, com o objectivo de dissimular a sua natureza estratégica e de permitir o trànsito com destino à União Soviètica em violação da legislação luxemburguesa que exige, nestes casos, uma licença especial de trânsito. A. Richardt e mais quatro pessoas foram, assim, acusadas de tentativa de trânsito ilegal de mercadorias sujeitas a licença.
Na primeira instância, o tribunal correctionnel absolveu A. Richardt e os seus co-arguidos, mas declarou o aparelho perdido a favor do Estado.
Julgando o recurso interposto pela LAS e por A. Richardt contra a decisão de perda a favor do Estado do aparelho, a cour d'appel do Luxemburgo considerou que não se justificava a perda a favor do Estado, com fundamento no facto de o documento Tl que a acompanhava dever ser considerado como um certificado válido de autorização de trânsito passado pela França, que dispensava o interessado da apresentação de uma licença emitida pelas autoridades do Grão-Ducado do Luxemburgo. Nestas condições, segundo a cour d'appel, o trânsito efectuou-se nos termos legais.
No recurso interposto desta decisão da cour d'appel, o ministro das Finanças do Grão-Ducado do Luxemburgo e o director das alfândegas censuraram a Cour d'appel por ter atribuído no seu acórdão um alcance demasiado geral ao documento Tl, e sustentaram, essencialmente, que o artigo 10.° do Regulamento n.° 222/77, já referido, só se aplica às mercadorias qualificadas como banais, enquanto que o trânsito de mercadorias de natureza estratégica pode ser objecto, entre outras medidas, de uma autorização justificada por imperativos de segurança externa.
Considerando que a solução do litígio dependia da interpretação do Regulamento n.° 222/77, já referido, a Cour de cassation do Luxemburgo decidiu, por acórdão de 30 de Novembro de 1989, suspender a decisão e submeter ao Tribunal a seguinte questão prejudicial:
«O Regulamento (CEE) n.° 222/77 deve ser interpretado no sentido de que o documento Tl, nele previsto* deve ser reconhecido obrigatoriamente e sem restrik ção como constituindo uma autorização de trânsito válida no território de qualquer Estado-membro da Comunidade Europeia, seja qual for a natureza da mercadoria transportada e mesmo que esta seja perigosa para a segurança externa do Estado, ou, pelo contrário, deixa ao Estado-membro a possibilidade de se recusar a reconhecer o documento Tl como constituindo autorização de trânsito, no caso de a legislação nacional desse Estado considerar a mercadoria transportada como material estratégico e, por razões de segurança externa, sujeitar o trânsito no seu território à obtenção de uma autorização especial?»
Para mais ampla exposição dos factos no processo principal, das normas comunitárias e nacionais em causa, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Deve esclarecer-se desde já que, no momento em que foi apreendida, a mercadoria não tinha sido importada para o Grão-Ducado do Luxemburgo, mas encontrava-se neste país unicamente para ser encaminhada para um país terceiro, quer dizer, em trânsito. No presente processo, o papel das alfândegas do Grão-Ducado do Luxemburgo era, assim, o de uma «estância aduaneira de passagem», na acepção do artigo 11.°, alínea d), segundo travessão, do Regulamento n.° 222/77, já referido. Segue-se que a pretendida exportação deve ser considerada como efectuada não a partir do Grão-Ducado do Luxemburgo, mas do Estado-membro onde se inicia a operação, ou seja, a República Francesa onde as formalidades de exportação parecem, aliás, ter sido cumpridas, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 2102/77 do Conselho, de 20 de Setembro de 1977, que institui um formulário comunitário de declaração de exportação (
JO L 246, p. 1
). Assim, o Regulamento (CEE) n.° 2603/89 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1969, que estabelece um regime comum aplicável às exportações (
JO L 324, p. 25
; EE 11 Fl p. 60), alterado, em último lugar, pelo Regulamento (CEE) n.° 1934/82 (
JO L 211, p. 1
; EE 11 F16 p. 3) não se aplica ao caso em apreço no processo principal e as únicas disposições pertinentes fazem parte do Regulamento n.° 222/77, já referido, que é, aliás, o objecto da questão prejudicial.
O Grão-Ducado do Luxemburgo, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, a República Francesa, o Reino da Bélgica e a Comissão consideram que o Regulamento n.° 222/77 não impede que um Estado-membro exija, para além do documento de trânsito que acompanha a mercadoria, uma autorização especial, quando esta autorização, justificada por razões de segurança externa, diga respeito a mercadorias qualificadas de importância estratégica.
Pelo contrário, A. Richardt e a LAS consideram que a exigência de uma licença, como a prevista pela legislação luxemburguesa, cumulativamente com o documento de tránsito Ti que acompanha as mercadorias em causa, é contraria ao Tratado CEE e ao Regulamento n.° 222/77, já referido, porque, nos termos do artigo 37.° deste regulamento, o documento Tl constitui uma autorização de trânsito que deve produzir em todos os Estados-membros efeitos jurídicos idênticos aos de um certificado de trânsito e isto independentemente da natureza estratégica ou não da mercadoria.
Tendo em consideração estes pontos de vista opostos, deve lembrar-se, antes de mais, que, como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 16 de Março de 1983, SIOT, n.° 16 (
266/81, Recueil, p. 731
), se tem que reconhecer, como consequência da União Aduaneira e no interesse recíproco dos Estados-membros, a existência de um princípio geral de liberdade de trânsito de mercadorias no interior da Comunidade. Este princípio é, aliás, confirmado, pela referência a «trânsito» no artigo 36.° do Tratado.
Deve sublinhar-se, de seguida, que o Regulamento n.° 222/77 tem como objectivo, como o Tribunal declarou no seu acórdão de 7 de Março de 1990, Trend-Moden Textilhandel, n.° 16 (
C-117/88, Colect., p. I-631
), facilitar o transporte de mercadorias no interior da Comunidade, através da simplificação e da unificação das formalidades a cumprir aquando da passagem das fronteiras internas.
Sublinhe-se finalmente que, nos termos do décimo considerando do Regulamento n.° 222/77, o regime de trânsito comunitário se aplica, em princípio, a todos os movimentos de mercadorias no interior da Comunidade. Este regime abrange, pois, todas as mercadorias, independentemente da eventual natureza estratégica destas.
Deve esclarecer-se, no entanto, que esta circunstância não impede os Estados-membros de controlarem as mercadorias em trânsito, em aplicação do disposto no Tratado. O artigo 10.° do Regulamento n.° 222/77, já referido, determina que são aplicáveis as proibições ou restrições à importação, à exportação ou ao trânsito estabelecidas pelos Estados-membros, desde que compatíveis com os três tratados que instituem as Comunidades Europeias.
Deverá, pois, verificar-se se as normas do Tratado, nomeadamente o seu artigo 36.°, se opõem à exigência de uma autorização especial e às consequências — como, por exemplo, a sanção de perda a favor do Estado — decorrentes da inobservância dessa exigência.
A este respeito, convém lembrar que, segundo uma jurisprudência constante, o artigo 36.° do Tratado não tem como objectivo reservar alguns domínios à competência exclusiva dos Estados-membros, admitindo apenas que as legislações nacionais abram excepções ao princípio da livre circulação de mercadorias, na medida em que tal seja e permaneça justificado para atingir os objectivos visados por este artigo (ver, nomeadamente acórdão de 10 de Julho de 1984, Campus Oil, n.° 32,
72/83, Recueil, p. 2727
).
Como o Tribunal já declarou por várias vezes (ver acórdão Campus Oil, já referido, n.° 37, relativo às restrições à importação), o artigo 36.°, como excepção a um princípio fundamental do Tratado, deve ser interpretado por forma a que os seus efeitos não vão além do necessário à protecção dos interesses que visa garantir. Medidas tomadas com base no artigo 36.° só podem ser justificadas se forem de molde a dar satisfação ao interesse protegido por este artigo e se não afectarem para além do indispensável o comércio intracomunitário.
Relativamente a esta jurisprudência, sublinhe-se que um Estado-membro só pode recorrer ao artigo 36.° para justificar uma medida de restrição de trânsito, caso nenhuma outra medida, menos restritiva do ponto de vista da livre circulação de mercadorias, permita atingir o mesmo objectivo.
Deve declarar-se a este respeito, em consonância com a Comissão e os Estados-membros que apresentaram observações escritas ao Tribunal, que a noção de segurança pública, na acepção do artigo 36.° do Tratado, abrange tanto a segurança interna de um Estado-membro como a sua segurança externa. Ora, é pacífico que as importações,
as
exportações e o trânsito de mercadorias susceptíveis de serem utilizadas para fins estratégicos podem afectar a segurança pública de um Estado-membro e que este tem, consequentemente, o direito de a proteger nos termos do artigo 36.° do Tratado.
De onde se conclui que os Estados-membros, para poderem controlar as mercadorias qualificadas como material estratégico, têm, ao abrigo do artigo 36.° do Tratado, a faculdade de sujeitar o seu trânsito a uma autorização especial.
Relativamente às sanções previstas para o incumprimento da obrigação de obtenção dessa autorização, deve declarar-se, como observaram a Comissão, a LAS e A. Richardt, que uma medida de apreensão ou de perda a favor do Estado pode considerar-se desproporcionada relativamente ao fim prosseguido e, por isso, incompatível com o artigo 36.° do Tratado, na medida em que a imposição de retorno da mercadoria ao Estado-membro de proveniência poderia ser suficiente.
No entanto, é ao órgão jurisdicional nacional que compete apreciar se o regime instaurado respeita o princípio da proporcionalidade, tendo em conta todos os elemmentos de cada processo, tais como a natureza da mercadoria susceptível de fazer perigar a segurança do Estado, as circunstâncias em que a infracção foi cometida e a boa ou má fé do operador que pretendia proceder ao trânsito e que dispunha para
esse
fim de documentos emitidos por um outro Estado-membro.
Decorre das considerações que precedem que deve responder-se à questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que o Regulamento n.° 222/77 deve ser interpretado no sentido de que não impede que a legislação de um Estado-membro exija, por razões de segurança externa, a obtenção de uma autorização especial para o trânsito pelo seu território de mercadorias qualificadas como material estratégico, independentemente do documento de trânsito comunitário emitido por outro Estado-membro. Contudo, as medidas tomadas pelo Estado-membro como consequência da inobservância desta exigência não devem ser desproporcionadas relativamente ao fim prosseguido.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelos governos belga, francês, luxemburguês e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL,
pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pela Cour de cassation do Luxemburgo, por acórdão de 30 de Novembro de 1989, declara:

O Regulamento (CEE) n.° 222/77 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário, deve ser interpretado no sentido de que não obsta à regulamentação de um Estado-membro que exige, por razões de segurança externa, a obtenção de um autorização especial para o trânsito pelo seu território de mercadorias qualificadas como material estratégico, independentemente do documento de trânsito comunitário emitido por outro Estado-membro. Contudo, as medidas adoptadas por um Estado-membro em consequência da inobservância dessa exigência não devem ser desproporcionadas em relação à finalidade prosseguida.

O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de Outubro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente em exercísio
T. F. O'Higgins
(
*1
)	Lingua do processo: francos.