CELEX: 62008CJ0192
Telekommunikationssektor
Elektronische Kommunikation
Richtlinie 2002/19/EG
Art. 4 Abs. 1
Netze und Dienste
Zusammenschaltungsvereinbarungen zwischen Telekommunikationsunternehmen
Verpflichtung, nach Treu und Glauben zu verhandeln
Begriff ‚Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze‘
Art. 5 und 8
Kompetenzen nationaler Regulierungsbehörden
Unternehmen ohne beträchtliche Marktmacht

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 4 Abs. 1, Art. 5 und Art. 8 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen
sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 7).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Verfahrens, in dem die TeliaSonera Finland Oyj (im Folgenden: TeliaSonera), Rechtsnachfolgerin
der Sonera Mobile Networks Oy, als Beschwerdeführerin der Viestintävirasto (finnische Regulierungsbehörde für Telekommunikation,
im Folgenden: Ficora) und der iMEZ Ab (im Folgenden: iMEZ) gegenübersteht und das eine Entscheidung betrifft, die die Ficora
am 11. Dezember 2006 gegenüber TeliaSonera erlassen hat.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
Die Erwägungsgründe 5, 6, 8 und 19 der Zugangsrichtlinie lauten:
„(5)      Auf einem offenen und wettbewerbsorientierten Markt sollten keine Beschränkungen bestehen, die Unternehmen davon abhalten,
insbesondere grenzüberschreitende Zugangs- und Zusammenschaltungsvereinbarungen unter Einhaltung der Wettbewerbsregeln des
[EG-]Vertrags untereinander auszuhandeln. Im Zusammenhang mit der Schaffung eines effizienteren, wirklich europaweiten Marktes
mit einem wirksamen Wettbewerb, größerer Auswahl und wettbewerbsfähigen Dienstleistungen für die Verbraucher, sollten Unternehmen,
die Anträge auf Zugang oder Zusammenschaltung erhalten, derartige Vereinbarungen grundsätzlich auf gewerblicher Grundlage
abschließen und nach Treu und Glauben aushandeln.
(6)      Auf Märkten, auf denen manche Unternehmen weiterhin eine deutlich stärkere Verhandlungsposition einnehmen als andere und einige
Unternehmen zur Erbringung ihrer Dienste auf die von anderen bereitgestellten Infrastrukturen angewiesen sind, empfiehlt es
sich, einen Rahmen von Regeln zu erstellen, um das wirksame Funktionieren des Marktes zu gewährleisten. Die nationalen Regulierungsbehörden
sollten befugt sein, den Zugang, die Zusammenschaltung und die Interoperabilität von Diensten im Interesse der Nutzer zu angemessenen
Bedingungen sicherzustellen, falls dies auf dem Verhandlungsweg nicht erreicht wird. Sie können insbesondere die Gewährleistung
des End-zu-End-Verbunds dadurch sicherstellen, dass den Unternehmen, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren, ausgewogene
Verpflichtungen auferlegt werden. …
…
(8)      Netzbetreiber, die den Zugang zu ihren eigenen Kunden kontrollieren, tun dies durch Nummern oder Adressen aus einem veröffentlichten
Nummerierungs- oder Adressierungsbereich, die eindeutig identifiziert sind. Andere Netzbetreiber müssen in der Lage sein,
diesen Kunden Anrufe zuzustellen, und müssen sich deshalb direkt oder indirekt zusammenschalten können. Die bestehenden Rechte
und Pflichten zur Verhandlung über die Zusammenschaltung sollten daher beibehalten werden. …
…
(19)      Die Verpflichtung zur Gewährung des Infrastrukturzugangs kann ein angemessenes Mittel zur Belebung des Wettbewerbs sein, doch
müssen die nationalen Regulierungsbehörden die Rechte eines Infrastruktureigentümers zur kommerziellen Nutzung seines Eigentums
für eigene Zwecke und die Rechte anderer Diensteanbieter auf Zugang zu Einrichtungen, die sie zum Erbringen konkurrierender
Dienste benötigen, gegeneinander abwiegen. Wird Betreibern die Verpflichtung auferlegt, angemessenen Anträgen auf Zugang zu
Bestandteilen des Netzes und der zugehörigen Infrastruktur bzw. auf Nutzung derselben stattzugeben, so sollten diese Anträge
nur aufgrund objektiver Kriterien wie etwa technische Machbarkeit oder die notwendige Aufrechterhaltung der Netzintegrität
abgelehnt werden. …“
Art. 1 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„… [M]it der vorliegenden Richtlinie [wird] die Regulierung des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen
Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung durch die Mitgliedstaaten harmonisiert. Ziel ist es, in Übereinstimmung mit den
Grundsätzen des Binnenmarkts einen Rechtsrahmen für die Beziehungen zwischen Netzbetreibern und Diensteanbietern zu schaffen,
der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität der elektronischen Kommunikationsdienste gewährleistet und die
Interessen der Verbraucher fördert.“
Art. 2 der Richtlinie enthält u. a. folgende Definitionen:
„…
a)      ‚Zugang‘: die ausschließliche oder nicht ausschließliche Bereitstellung von Einrichtungen und/oder Diensten für ein anderes
Unternehmen unter bestimmten Bedingungen, zur Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste. Darunter fallen unter anderem:
Zugang zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen, wozu auch der feste oder nicht feste Anschluss von Einrichtungen
gehören kann (dies beinhaltet insbesondere den Zugang zum Teilnehmeranschluss sowie zu Einrichtungen und Diensten, die erforderlich
sind, um Dienste über den Teilnehmeranschluss zu erbringen); Zugang zu physischen Infrastrukturen wie Gebäuden, Leitungen
und Masten; Zugang zu einschlägigen Softwaresystemen, einschließlich Systemen für die Betriebsunterstützung; Zugang zur Nummernumsetzung
oder zu Systemen, die eine gleichwertige Funktion bieten; Zugang zu Fest- und Mobilfunknetzen, insbesondere um Roaming zu
ermöglichen; Zugang zu Zugangsberechtigungssystemen für Digitalfernsehdienste und Zugang zu Diensten für virtuelle Netze.
b)      ‚Zusammenschaltung‘: die physische und logische Verbindung öffentlicher Kommunikationsnetze, die von demselben oder einem
anderen Unternehmen genutzt werden, um Nutzern eines Unternehmens die Kommunikation mit Nutzern desselben oder eines anderen
Unternehmens oder den Zugang zu den von einem anderen Unternehmen angebotenen Diensten zu ermöglichen. Dienste können von
den beteiligten Parteien erbracht werden oder von anderen Parteien, die Zugang zum Netz haben. Zusammenschaltung ist ein Sonderfall
des Zugangs und wird zwischen Betreibern öffentlicher Netze hergestellt.
c)      ‚Betreiber‘: ein Unternehmen, das ein öffentliches Kommunikationsnetz oder eine zugehörige Einrichtung bereitstellt, oder
zur Bereitstellung hiervon befugt ist;
…“
Art. 3 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass für Unternehmen im betreffenden oder einem anderen Mitgliedstaat keine Einschränkungen
bestehen, die sie daran hindern, in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht untereinander Vereinbarungen über technische
oder geschäftliche Zugangs- und/oder Zusammenschaltungsregelungen auszuhandeln. Unternehmen, die Zugang oder Zusammenschaltung
wünschen, brauchen keine Betriebsgenehmigung für den Mitgliedstaat, in dem der Zugang oder die Zusammenschaltung beantragt
wird, sofern sie dort keine Dienste erbringen und Netze betreiben.“
Art. 4 („Rechte und Pflichten der Unternehmen“) der Richtlinie lautet:
„(1)      Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze sind berechtigt und auf Antrag von hierzu befugten Unternehmen verpflichtet, über
die Zusammenschaltung zwecks Erbringung der öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienste zu verhandeln, um
die gemeinschaftsweite Bereitstellung von Diensten sowie deren Interoperabilität zu gewährleisten. Die Betreiber bieten den
Unternehmen den Zugang und die Zusammenschaltung zu Bedingungen an, die mit den von der nationalen Regulierungsbehörde gemäß
den Artikeln 5, 6, 7 und 8 auferlegten Verpflichtungen in Einklang stehen.
…“
Art. 5 („Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung“) der
Richtlinie bestimmt:
„(1)      Die nationalen Regulierungsbehörden fördern und garantieren gegebenenfalls entsprechend dieser Richtlinie bei ihren Maßnahmen
zur Verwirklichung der in Artikel 8 der Richtlinie 2002/21/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002
über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108, S. 33)]
festgelegten Ziele einen angemessenen Zugang und eine geeignete Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste
und nehmen ihre Zuständigkeit in einer Weise wahr, die Effizienz fördert, den Wettbewerb stimuliert und den Endnutzern größtmöglichen
Nutzen bringt.
Unbeschadet etwaiger Maßnahmen gemäß Artikel 8 in Bezug auf Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht können die nationalen
Regulierungsbehörden insbesondere folgende Maßnahmen treffen:
a)      In dem zur Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds von Diensten erforderlichen Umfang können sie den Unternehmen, die den Zugang
zu den Endnutzern kontrollieren, Verpflichtungen auferlegen, wozu in begründeten Fällen auch die Verpflichtung gehören kann,
ihre Netze zusammenzuschalten, sofern dies noch nicht geschehen ist.
…
(2)      Wenn die nationalen Regulierungsbehörden gemäß Artikel 12 einem Betreiber die Verpflichtung auferlegen, den Zugang bereitzustellen,
so können sie unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts technische oder betriebliche Bedingungen festlegen, die von dem Betreiber
und/oder den Nutznießern der Zugangsgewährung erfüllt werden müssen, soweit dies erforderlich ist, um den normalen Betrieb
des Netzes sicherzustellen. Bedingungen, die die Anwendung bestimmter technischer Normen oder Spezifikationen betreffen, müssen
Artikel 17 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) entsprechen.
(3)      Die gemäß den Absätzen 1 und 2 auferlegten Verpflichtungen und Bedingungen müssen objektiv, transparent, verhältnismäßig und
nichtdiskriminierend sein; für ihre Anwendung gelten die Verfahren der Artikel 6 und 7 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie).
(4)      In Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die nationale Regulierungsbehörde befugt
ist, in begründeten Fällen aus eigener Initiative oder, falls keine Übereinkunft zwischen Unternehmen besteht, auf Ersuchen
einer der beteiligten Parteien tätig zu werden, um entsprechend der vorliegenden Richtlinie und den Verfahren der Artikel
6 und 7 sowie der Artikel 20 und 21 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) die Beachtung der in Artikel 8 derselben
Richtlinie aufgeführten politischen Ziele zu gewährleisten.“
Die Art. 6 bis 13 der Zugangsrichtlinie definieren die Verpflichtungen für Betreiber und Verfahren der Marktprüfung.
Die Art. 8 bis 12 dieser Richtlinie legen insbesondere die Verpflichtungen und Verfahren fest, die für die Betreiber gelten,
die als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft worden sind.
Art. 12 („Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu bestimmten Netzeinrichtungen und deren Nutzung“) der Zugangsrichtlinie
lautet:
„(1)      Die nationalen Regulierungsbehörden können gemäß Artikel 8 Betreiber dazu verpflichten, berechtigten Anträgen auf Zugang zu
bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, unter anderem wenn die nationale
Regulierungsbehörde der Auffassung ist, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung
die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene behindern oder den Interessen der
Endnutzer zuwiderlaufen würden.
Betreibern darf unter anderem Folgendes auferlegt werden:
a)      die Verpflichtung, Dritten Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und/oder -einrichtungen, einschließlich des entbündelten Zugangs
zum Teilnehmeranschluss, zu gewähren;
b)      mit Unternehmen, die einen Antrag auf Zugang stellen, nach Treu und Glauben zu verhandeln;
…
g)      die Verpflichtung, bestimmte für die Interoperabilität durchgehender Nutzerdienste notwendige Voraussetzungen zu schaffen,
einschließlich der Bereitstellung von Einrichtungen für intelligente Netzdienste oder Roaming in Mobilfunknetzen;
…
i)      die Verpflichtung zur Zusammenschaltung von Netzen oder Netzeinrichtungen.
Die nationalen Regulierungsbehörden können diese Verpflichtungen mit Bedingungen in Bezug auf Fairness, Billigkeit und Rechtzeitigkeit
verknüpfen.
…“
Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung
elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 21) enthält seinerseits folgende
Definition:
„‚Allgemeingenehmigung‘: der in einem Mitgliedstaat errichtete rechtliche Rahmen, mit dem gemäß dieser Richtlinie Rechte für
die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze oder -dienste gewährleistet werden und in dem sektorspezifische Verpflichtungen
festgelegt werden, die für alle oder für bestimmte Arten von elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten gelten können“.
In Art. 4 („Mindestrechte aufgrund einer Allgemeingenehmigung“) der Richtlinie heißt es:
„(1)      Unternehmen, denen gemäß Artikel 3 eine [Allgemein-] Genehmigung erteilt wurde, haben das Recht,
a)      elektronische Kommunikationsnetze und -dienste bereitzustellen;
…
(2)      Wenn diese Unternehmen elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste für die Allgemeinheit bereitstellen, haben sie aufgrund
der Allgemeingenehmigung ferner das Recht,
a)      gemäß der Richtlinie 2002/19/EG (Zugangsrichtlinie) mit anderen Anbietern öffentlich verfügbarer Kommunikationsnetze und ‑dienste,
für die in der Gemeinschaft eine Allgemeingenehmigung erteilt wurde, über eine Zusammenschaltung zu verhandeln und gegebenenfalls
den Zugang oder die Zusammenschaltung zu erhalten;
…“.
Art. 6 der Genehmigungsrichtlinie sieht vor:
„(1)      Die Allgemeingenehmigung für elektronische Kommunikationsnetze oder -dienste … [kann] nur an die … in [Teil] A … des Anhangs
genannten Bedingungen geknüpft werden. Die Bedingungen müssen in Bezug auf das betreffende Netz oder den betreffenden Dienst
objektiv gerechtfertigt, nichtdiskriminierend, verhältnismäßig und transparent sein.
(2)      Besondere Verpflichtungen, die Anbietern elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste gemäß Artikel 5 Absätze 1 und 2 sowie
den Artikeln 6 und 8 der Richtlinie 2002/19/EG (Zugangsrichtlinie) … auferlegt werden können, werden rechtlich von den mit
der Allgemeingenehmigung verbundenen Rechten und Pflichten getrennt. …
…“
Nach Teil A des Anhangs der Genehmigungsrichtlinie ist eine der Bedingungen für eine Allgemeingenehmigung die Sicherstellung
der Interoperabilität der Dienste und der Zusammenschaltung der Netze entsprechend der Zugangsrichtlinie.
Die Rahmenrichtlinie ihrerseits enthält in ihrem Art. 2 u. a. folgende Definitionen:
„…
c)      ‚elektronische Kommunikationsdienste‘: gewöhnlich gegen Entgelt erbrachte Dienste, die ganz oder überwiegend in der Übertragung
von Signalen über elektronische Kommunikationsnetze bestehen, einschließlich Telekommunikations- und Übertragungsdienste in
Rundfunknetzen, jedoch ausgenommen Dienste, die Inhalte über elektronische Kommunikationsnetze und -dienste anbieten oder
eine redaktionelle Kontrolle über sie ausüben; nicht dazu gehören die Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne von Artikel
1 der Richtlinie 98/34/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf
dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, S. 37)], die nicht ganz oder überwiegend in der Übertragung
von Signalen über elektronische Kommunikationsnetze bestehen;
d)      ‚öffentliches Kommunikationsnetz‘: ein elektronisches Kommunikationsnetz, das ganz oder überwiegend zur Bereitstellung öffentlich
zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste dient;
…“
Die Art. 8 bis 13 der Rahmenrichtlinie legen die Aufgaben fest, die die nationalen Regulierungsbehörden erfüllen müssen, um
die Ziele des Wettbewerbs, der Entwicklung des Binnenmarkts und der Förderung der Interessen der Unionsbürger zu erfüllen.

Nationales Recht
§ 2 („Definitionen“) des Gesetzes über den Telekommunikationsmarkt (Viestintämarkkinalaki [393/2003]) vom 23. Mai 2003 bestimmt:
„Im Sinne dieses Gesetzes ist:
…
13)      ‚Zusammenschaltung‘ die materielle und funktionelle Verbindung verschiedener Kommunikationsnetze und ‑dienste, um den Nutzern
den Zugang zum Kommunikationsnetz und zu den Kommunikationsdiensten eines anderen Telekommunikationsunternehmens zu ermöglichen;
…
17)      ‚Netzunternehmen‘ ein Unternehmen, das ein Kommunikationsnetz, das ihm gehört oder das es aus einem sonstigen Grund innehat,
zu Zwecken der Übertragung, Verteilung oder Bereitstellung von Mitteilungen zur Verfügung stellt;
…
19)      ‚Diensteunternehmen‘ ein Unternehmen, das Mitteilungen in einem Kommunikationsnetz, das es innehat oder das ihm von einem
Netzunternehmen zur Nutzung überlassen wurde, überträgt oder Mitteilungen in einem Rundfunknetz verteilt oder bereitstellt;
…
21)      ‚Telekommunikationsunternehmen‘ ein Netz- oder Diensteunternehmen;
…“
Nach § 39 („Die Zusammenschaltung betreffende Verpflichtungen des Telekommunikationsunternehmens“) des Gesetzes ist ein Telekommunikationsunternehmen
verpflichtet, mit anderen Telekommunikationsunternehmen über die Zusammenschaltung zu verhandeln. Gemäß § 39 Abs. 2 kann die
Ficora einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht durch Entscheidung die Verpflichtung auferlegen, sein Kommunikationsnetz
oder seinen Kommunikationsdienst mit dem Kommunikationsnetz oder Kommunikationsdienst eines anderen Telekommunikationsunternehmens
zusammenzuschalten. Nach § 39 Abs. 3 kann die Ficora eine derartige Verpflichtung auch einem Unternehmen auferlegen, das über
keine beträchtliche Marktmacht verfügt, wenn es die Verbindungen der Nutzer zum Kommunikationsnetz kontrolliert und die Auferlegung
der Verpflichtung unerlässlich ist, damit die Zusammenschaltung der Kommunikationsnetze möglich ist.

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass iMEZ die Ficora am 10. Mai 2006 ersuchte, die Maßnahmen einzuleiten, die für
den Abschluss eines Zusammenschaltungsvertrags zur Übermittlung von Kurzmitteilungen (im Folgenden: SMS) und Multimediamitteilungen
(im Folgenden: MMS) mit TeliaSonera notwendig sind.
Am 18. Mai 2006 verwies die Ficora die Sache in das Mediationsverfahren, das mit der Feststellung beendet wurde, dass die
Verhandlungen ergebnislos geblieben waren.
Am 7. August 2006 ersuchte iMEZ die Ficora, TeliaSonera zu verpflichten, nach Treu und Glauben über eine Zusammenschaltung
zu verhandeln und ihr einen gegenseitigen Zusammenschaltungsvertrag zu angemessenen Bedingungen anzubieten. Hilfsweise, für
den Fall, dass eine solche Verpflichtung nicht bestehe, beantragte sie, TeliaSonera eine gegenseitige Zusammenschaltungsverpflichtung
hinsichtlich SMS und MMS aufzuerlegen sowie die Verpflichtung, die Entgelte für die Terminierung dieser Mitteilungen kostenorientiert
und in nicht diskriminierender Weise festzulegen. Äußerst hilfsweise beantragte sie, die Terminierung von SMS und MMS in ein
einzelnes Mobilfunknetz als relevanten Kommunikationsmarkt festzulegen und TeliaSonera als Unternehmen mit beträchtlicher
Marktmacht auf diesem Markt einzustufen, um die Zusammenschaltung auf diese Weise erreichen zu können.
Mit Entscheidung vom 11. Dezember 2006 stellte die Ficora fest, dass TeliaSonera ihre Verhandlungsverpflichtung nach § 39
des Gesetzes über den Telekommunikationsmarkt nicht erfüllt habe, und verpflichtete sie, mit iMEZ nach Treu und Glauben über
die Zusammenschaltung der SMS- und MMS-Dienste zu verhandeln. Bei den Verhandlungen müssten die mit der Zusammenschaltung
angestrebten Ziele berücksichtigt werden, und ihre Grundlage müsse die Herstellung der Operabilität der SMS- und MMS-Dienste
zwischen den Systemen zu angemessenen Bedingungen sein, so dass die Nutzer die Möglichkeit hätten, die Mitteilungsdienste
der betreffenden Unternehmen in Anspruch zu nehmen.
TeliaSonera legte gegen diese Entscheidung Beschwerde beim Korkein hallinto-oikeus (höchstes Verwaltungsgericht) ein und machte
geltend, die Ficora sei nicht befugt, inhaltliche Anforderungen an die Bedingungen des Vertrags zu stellen, der hinsichtlich
der Zusammenschaltung der SMS- und MMS-Dienste auszuhandeln sei. Im Rahmen dieser Beschwerde beantragte TeliaSonera zum einen
die Feststellung, dass sie ihre Verhandlungsverpflichtung nach § 39 des Gesetzes über den Telekommunikationsmarkt erfüllt
habe, zum anderen die Aufhebung der Entscheidung der Ficora vom 11. Dezember 2006.
Unter diesen Umständen hat das Korkein hallinto-oikeus das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung
vorgelegt:
1.      Ist Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie im Zusammenhang einerseits mit dem fünften, dem sechsten und dem achten Erwägungsgrund
der Richtlinie und andererseits mit den Art. 8 und 5 der Richtlinie dahin auszulegen:
a)      dass eine nationale Rechtsvorschrift wie § 39 Abs. 1 des Gesetzes über den Telekommunikationsmarkt bestimmen kann, dass jedes
Telekommunikationsunternehmen verpflichtet ist, mit anderen Telekommunikationsunternehmen über die Zusammenschaltung zu verhandeln,
und, wenn diese Frage bejaht wird,
b)      dass die nationale Regulierungsbehörde die Verhandlungsverpflichtung als nicht erfüllt ansehen kann, wenn ein Telekommunikationsunternehmen,
das keine beträchtliche Marktmacht hat, einem anderen Unternehmen die Zusammenschaltung zu Bedingungen angeboten hat, die
nach Meinung der Behörde völlig einseitig und geeignet sind, die Entwicklung eines wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene
zu behindern, da sie dieses andere Unternehmen tatsächlich daran gehindert haben, seinen Kunden die Möglichkeit anzubieten,
MMS an Endkunden zu versenden, die an das Netz des Telekommunikationsunternehmens angeschlossen sind, und, wenn auch diese
Frage bejaht wird,
c)      dass die nationale Regulierungsbehörde durch ihre Entscheidung das genannte Telekommunikationsunternehmen, das also keine
beträchtliche Marktmacht hat, verpflichten kann, nach Treu und Glauben über die Zusammenschaltung der SMS- und MMS-Dienste
zwischen den Systemen der beiden betroffenen Unternehmen in der Weise zu verhandeln, dass bei Geschäftsverhandlungen die Ziele
berücksichtigt werden, die mit der Zusammenschaltung angestrebt werden, und die Verhandlungen auf der Grundlage geführt werden,
dass die Operabilität der Kurzmitteilungs- und Multimediadienste zwischen den Systemen der Unternehmen zu angemessenen Bedingungen
herzustellen ist, so dass die Nutzer die Möglichkeit haben, die Kommunikationsdienste der Telekommunikationsunternehmen in
Anspruch zu nehmen?
2.      Kommt es für die Beantwortung dieser Fragen darauf an, wie das Wesen des Netzes von iMEZ ist und ob iMEZ als Betreiberin öffentlicher
elektronischer Kommunikationsnetze anzusehen ist?

Zu den Vorlagefragen

Zum ersten Teil der ersten Frage und zur zweiten Frage
Mit dem ersten Teil seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie in Verbindung
mit den Erwägungsgründen 5, 6 und 8 sowie den Art. 5 und 8 dieser Richtlinie einer nationalen Regelung entgegensteht, die
– wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende – die Möglichkeit, sich hinsichtlich einer Zusammenschaltung auf die Verhandlungsverpflichtung
zu berufen, nicht auf Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze beschränkt. Mit seiner zweiten Frage, die gemeinsam mit der
ersten zu prüfen ist, möchte es ferner wissen, ob sich die Stellung eines Unternehmens, das sich zu seinen Gunsten auf die
Verhandlungsverpflichtung beruft, und das Wesen des Netzes dieses Unternehmens auf die Beziehungen zu dem anderen betroffenen
Unternehmen auswirken.
Einleitend ist festzustellen, dass mit der ersten Frage angesichts der in Randnr. 18 des vorliegenden Urteils dargestellten
Begriffsbestimmungen des § 2 des Gesetzes über den Telekommunikationsmarkt in Wirklichkeit geklärt werden soll, ob sich Diensteanbieter,
um die Interoperabilität von Kommunikationsdiensten sicherzustellen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehene
Verhandlungsverpflichtung berufen können.
Aus dem Wortlaut dieses Art. 4 Abs. 1 ergibt sich, dass die Verpflichtung, über eine Zusammenschaltung zu verhandeln, für
alle Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze besteht, wenn ein anderes, hierzu befugtes Unternehmen dies beantragt.
Hinsichtlich der Befugnis ist festzustellen, dass Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Genehmigungsrichtlinie die „Allgemeingenehmigung“,
die Unternehmen gemäß Art. 3 Abs. 2 der Zugangsrichtlinie erteilt wird, als einen „in einem Mitgliedstaat errichtete[n] rechtliche[n]
Rahmen, mit dem … Rechte für die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste gewährleistet werden“, definiert.
Diese Genehmigung betrifft demnach auch Diensteunternehmen.
In Art. 4 Abs. 2 Buchst. a der Genehmigungsrichtlinie wird präzisiert, dass Unternehmen, die Inhaber einer solchen Genehmigung
sind und elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste für die Allgemeinheit bereitstellen, das Recht haben, gemäß der Zugangsrichtlinie
mit anderen Anbietern von Kommunikationsnetzen und ‑diensten über eine Zusammenschaltung zu verhandeln.
In Art. 2 Buchst. b der Zugangsrichtlinie wird „Zusammenschaltung“ jedoch als „physische und logische Verbindung öffentlicher
Kommunikationsnetze“ definiert und hervorgehoben, dass sie „ein Sonderfall des Zugangs [ist] und … zwischen Betreibern öffentlicher
Netze hergestellt [wird]“.
Darüber hinaus setzt die in Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehene Gegenseitigkeit der Zusammenschaltung voraus,
dass beide Verhandlungsparteien Betreiber öffentlicher Netze sind.
Folglich betrifft die in dieser Vorschrift aufgestellte Verhandlungsverpflichtung nur die Zusammenschaltung von Netzen, unter
Ausschluss anderer Formen des Zugangs zu den Netzen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. November 2008, Kommission/Polen,
C‑227/07, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 36), und obliegt nur Betreibern öffentlicher Kommunikationsnetze gegenüber anderen Betreibern
öffentlicher Kommunikationsnetze.
Anbieter elektronischer Telekommunikationsdienste, die nicht zur Kategorie der „Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze“
gehören, können sich daher nicht auf die Verhandlungsverpflichtung nach Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie berufen.
Jedenfalls hängt diese Verhandlungsverpflichtung nicht davon ab, ob das betroffene Unternehmen beträchtliche Marktmacht besitzt,
und beinhaltet nicht die Verpflichtung, eine Zusammenschaltungsvereinbarung abzuschließen, sondern lediglich die Verpflichtung,
über eine solche Vereinbarung zu verhandeln.
Es ist daher zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten, wie von der niederländischen Regierung geltend gemacht, durch eine allgemeine
Regelung wie das Gesetz über den Telekommunikationsmarkt, um das es im Ausgangsverfahren geht, für Anbieter von Telekommunikationsdiensten
die Möglichkeit vorsehen können, sich auf die für Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze geltende Verhandlungsverpflichtung
zu berufen.
Hierzu ist erstens darauf hinzuweisen, dass mit dem neuen, im Jahr 2002 für den Telekommunikationssektor erlassenen Regelungsrahmen,
der aus der Rahmenrichtlinie und Einzelrichtlinien besteht, darunter die Genehmigungs- und die Zugangsrichtlinie, ein harmonisierter
Rahmen für die Regulierung elektronischer Kommunikationsdienste und ‑netze sowie zugehöriger Einrichtungen und zugehöriger
Dienste in einem Umfeld wirksamen Wettbewerbs vorgegeben werden soll.
Zweitens gewährt sowohl der fünfte Erwägungsgrund als auch Art. 3 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie den Unternehmen die Freiheit,
zu verhandeln und Verträge abzuschließen. Diese Freiheit ist Teil des Ziels der Zugangsrichtlinie, das nach Art. 1 Abs. 1
dieser Richtlinie darin besteht, „einen Rechtsrahmen … zu schaffen, der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität
der elektronischen Kommunikationsdienste gewährleistet und die Interessen der Verbraucher fördert“.
Infolgedessen stellt, wie die rumänische Regierung ausgeführt hat, eine Verhandlungsverpflichtung, wie sie in Art. 4 Abs. 1
der Zugangsrichtlinie vorgesehen ist, eine Ausnahme dar und ist daher eng auszulegen.
Drittens regeln die Art. 5 bis 8 dieser Richtlinie, welche Verpflichtungen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Befugnisse
und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden einhalten müssen.
Damit ist die Befugnis des nationalen Gesetzgebers angemessen eingegrenzt.
Viertens bietet Art. 6 Abs. 1 der Genehmigungsrichtlinie – entsprechend den Ausführungen des Generalanwalts in den Nrn. 64 ff.
seiner Schlussanträge entgegen der Ansicht der niederländischen Regierung – keine Grundlage für eine nationale Regelung wie
diejenige, um die es im Ausgangsverfahren geht.
Denn Art. 6 Abs. 1 der Genehmigungsrichtlinie sieht nur eine Allgemeingenehmigung vor, die den Bedingungen unterliegt, die
in Teil A des Anhangs der Richtlinie aufgeführt sind, der in Nr. 3 auf die Zugangsrichtlinie verweist.
Daraus folgt, dass die Zugangsrichtlinie den Rahmen für die Verhandlungen oder für die den Kommunikationsunternehmen aufzuerlegenden
Verpflichtungen festlegt.
Angesichts der vorstehenden Ausführungen ist festzustellen, dass sich das Wesen des Netzes eines Unternehmens, das sich zu
seinen Gunsten auf die Verhandlungsverpflichtung nach Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie beruft, und die Frage, ob dieses
Unternehmen ein Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze ist, auf die Beziehungen zu dem anderen betroffenen Unternehmen
auswirken, da die Mitgliedstaaten diese Verpflichtung anderen Betreibern als den Betreibern öffentlicher Kommunikationsnetze
nicht auferlegen können.
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, anhand der Begriffsbestimmungen in Art. 2 der Zugangsrichtlinie und Art. 2 der Rahmenrichtlinie
zu bestimmen, ob die im Ausgangsverfahren betroffenen Betreiber angesichts ihrer Stellung und ihres Wesens als Betreiber öffentlicher
Kommunikationsnetze eingestuft werden können.
Nach alledem ist auf den ersten Teil der ersten Frage und auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie
in Verbindung mit den Erwägungsgründen 5, 6, 8 und 19 sowie den Art. 5 und 8 dieser Richtlinie einer nationalen Regelung entgegensteht,
die die Möglichkeit, sich hinsichtlich einer Zusammenschaltung auf die Verhandlungsverpflichtung zu berufen, nicht auf Betreiber
öffentlicher Kommunikationsnetze beschränkt. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu bestimmen, ob die im Ausgangsverfahren
betroffenen Betreiber angesichts ihrer Stellung und ihres Wesens als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze eingestuft
werden können.

Zum zweiten Teil der ersten Frage
Mit dem zweiten Teil seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine nationale Regulierungsbehörde es als
einen Verstoß gegen die in Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehene Verpflichtung, über eine Zusammenschaltung zu verhandeln,
ansehen kann, wenn ein Unternehmen, das über keine beträchtliche Marktmacht verfügt, einem anderen Unternehmen die Zusammenschaltung
zu einseitigen Bedingungen anbietet, die geeignet sind, die Entwicklung eines wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene
zu behindern, weil diese Bedingungen die Kunden dieses anderen Unternehmens daran hindern, dessen Dienste zu nutzen.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Regulierungsaufgaben der nationalen Regulierungsbehörde
in den Art. 8 bis 13 der Rahmenrichtlinie festgelegt sind. Ferner hat er Art. 8 dahin ausgelegt, dass er den Mitgliedstaaten
vorschreibt, dafür zu sorgen, dass die nationalen Regulierungsbehörden alle angezeigten Maßnahmen treffen, die der Förderung
des Wettbewerbs bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste dienen, und gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen
oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt, sowie verbleibende Hindernisse für die Erbringung dieser
Dienste auf europäischer Ebene abbauen (Urteil Kommission/Polen, Randnrn. 62 und 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zweitens sollten nach dem fünften Erwägungsgrund der Zugangsrichtlinie Unternehmen, die Anträge auf Zugang oder Zusammenschaltung
erhalten, derartige Vereinbarungen grundsätzlich auf gewerblicher Grundlage abschließen und nach Treu und Glauben aushandeln.
In diesem Zusammenhang erlaubt es Art. 5 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie den nationalen Regulierungsbehörden, bei Fehlen einer
Übereinkunft tätig zu werden, um die Beachtung der in Art. 8 der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziele zu gewährleisten.
Drittens müssen die Verhandlungen, wie der Generalanwalt in Nr. 103 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, um die praktische
Wirksamkeit des Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie zu gewährleisten, der unter den in den Randnrn. 28 bis 36 des vorliegenden
Urteils genannten Bedingungen eine Verhandlungsverpflichtung vorsieht, nach Treu und Glauben geführt werden.
Viertens kann Art. 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie, anders als von der finnischen Regierung vorgetragen, nicht als Grundlage
für eine Auslegung wie die des vorlegenden Gerichts dienen, solange der Betreiber, an den sich der Antrag auf Zusammenschaltung
richtet, nicht gemäß Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie als ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem betroffenen
Markt eingestuft worden ist.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass auf den zweiten Teil der ersten Frage zu antworten ist, dass eine nationale
Regulierungsbehörde es als einen Verstoß gegen die Verpflichtung, über eine Zusammenschaltung zu verhandeln, ansehen kann,
wenn ein Unternehmen, das über keine beträchtliche Marktmacht verfügt, einem anderen Unternehmen die Zusammenschaltung zu
einseitigen Bedingungen anbietet, die geeignet sind, die Entwicklung eines wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene
zu behindern, weil diese Bedingungen die Kunden dieses anderen Unternehmens daran hindern, dessen Dienste zu nutzen.

Zum dritten Teil der ersten Frage
Mit dem dritten Teil seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine nationale Regulierungsbehörde ein Unternehmen,
das keine beträchtliche Marktmacht hat, verpflichten kann, nach Treu und Glauben mit einem anderen Unternehmen über die Zusammenschaltung
der SMS- und MMS-Dienste zwischen den Systemen dieser beiden Unternehmen zu verhandeln.
Einleitend ist festzustellen, dass für die Beantwortung dieses Teils der ersten Frage Voraussetzung ist, dass entweder auf
die Rechtssache des Ausgangsverfahrens Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie Anwendung findet, da es sich bei den beiden betroffenen
Betreibern um Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze handelt, der Betreiber, der um Verhandlungen über die Zusammenschaltung
ersucht wurde, die Verpflichtungen nach dieser Vorschrift aber nicht eingehalten hat, oder dass der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
nicht in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift fällt, da einer der betroffenen Betreiber nicht als Betreiber öffentlicher
Kommunikationsnetze eingestuft werden kann.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die nationalen Regulierungsbehörden nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der
Zugangsrichtlinie die Aufgabe haben, einen angemessenen Zugang und eine geeignete Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität
der Dienste durch Maßnahmen zu garantieren, die nicht abschließend aufgezählt sind.
In diesem Rahmen müssen sie nach Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Zugangsrichtlinie in der Lage sein, „Unternehmen,
die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren“, allein zum Zweck der Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds „Verpflichtungen
auf[zu]erlegen, wozu in begründeten Fällen auch die Verpflichtung gehören kann, ihre Netze zusammenzuschalten“.
Zweitens verlangt Art. 5 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie, der ebenfalls den Zugang und die Zusammenschaltung betrifft, dass den
nationalen Regulierungsbehörden die Befugnis eingeräumt wird, autonom tätig zu werden, da er bestimmt, dass sie u. a. aus
eigener Initiative tätig werden können, um die Beachtung der in Art. 8 der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziele zu gewährleisten,
und nicht festlegt, wie oder in welchen Grenzen sie tätig werden können.
Somit erlauben die einschlägigen Bestimmungen der Rahmenrichtlinie und der Zugangsrichtlinie es einer nationalen Regulierungsbehörde,
eine Entscheidung zu erlassen, mit der ein Unternehmen, das keine beträchtliche Marktmacht besitzt, aber den Zugang zu den
Endnutzern kontrolliert, verpflichtet wird, entweder über eine Zusammenschaltung der beiden betroffenen Netze zu verhandeln,
sofern das Unternehmen, das einen solchen Zugang beantragt, als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze einzustufen ist,
oder über eine Interoperabilität der SMS- und MMS-Dienste, sofern der Antragsteller nicht als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze
einzustufen ist.
Nach alledem ist auf den dritten Teil der ersten Frage zu antworten, dass eine nationale Regulierungsbehörde ein Unternehmen,
das keine beträchtliche Marktmacht hat, aber den Zugang zu den Endnutzern kontrolliert, verpflichten kann, mit einem anderen
Unternehmen nach Treu und Glauben entweder über eine Zusammenschaltung der beiden betroffenen Netze zu verhandeln, sofern
das Unternehmen, das einen solchen Zugang beantragt, als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze einzustufen ist, oder
über eine Interoperabilität der SMS- und MMS-Dienste, sofern der Antragsteller nicht als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze
einzustufen ist.

Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen
Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) in Verbindung mit den
Erwägungsgründen 5, 6, 8 und 19 sowie den Art. 5 und 8 dieser Richtlinie steht einer nationalen Regelung wie dem Gesetz über
den Telekommunikationsmarkt (Viestintämarkkinalaki) vom 23. Mai 2003 entgegen, die die Möglichkeit, sich hinsichtlich einer
Zusammenschaltung auf die Verhandlungsverpflichtung zu berufen, nicht auf Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze beschränkt.
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu bestimmen, ob die im Ausgangsverfahren betroffenen Betreiber angesichts ihrer Stellung
und ihres Wesens als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze eingestuft werden können.
2.
Eine nationale Regulierungsbehörde kann es als einen Verstoß gegen die Verpflichtung, über eine Zusammenschaltung zu verhandeln,
ansehen, wenn ein Unternehmen, das über keine beträchtliche Marktmacht verfügt, einem anderen Unternehmen die Zusammenschaltung
zu einseitigen Bedingungen anbietet, die geeignet sind, die Entwicklung eines wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene
zu behindern, weil diese Bedingungen die Kunden dieses anderen Unternehmens daran hindern, dessen Dienste zu nutzen.
3.
Eine nationale Regulierungsbehörde kann ein Unternehmen, das keine beträchtliche Marktmacht hat, aber den Zugang zu den Endnutzern
kontrolliert, verpflichten, mit einem anderen Unternehmen nach Treu und Glauben entweder über eine Zusammenschaltung der beiden
betroffenen Netze zu verhandeln, sofern das Unternehmen, das einen solchen Zugang beantragt, als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze
einzustufen ist, oder über eine Interoperabilität der Kurzmitteilungs- und Multimediamitteilungsdienste, sofern der Antragsteller
nicht als Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze einzustufen ist.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Finnisch.