CELEX: 62001CJ0344
EMOTR
Yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot
Emolehmäpalkkio
Komission tietyissä osavaltioissa suorittamat tarkastukset
Havaintojen ekstrapolointi toisiin osavaltioihin
Todistustaakka
Lojaalin yhteistyön periaate

Saksan liittotasavalta on yhteisöjen tuomioistuimeen 12.9.2001 toimittamallaan kanteella vaatinut EY 230 artiklan nojalla
yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden
tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 11 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyn komission päätöksen 2001/557/EY
(EYVL L 200, s. 28; jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin siinä tehdään rahoituskorjauksia, jotka liittyvät varainhoitovuosia
1996 ja 1997 vastaavien vuosien 1995 ja 1996 aikana myönnettyihin emolehmäpalkkioihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148,
s. 24), sellaisena kuin se on muutettuna 30.6.1992 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2066/92 (EYVL L 215, s. 49; jäljempänä
asetus N:o 805/68), 4 d artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.

Tuottaja, joka pitää tilallaan emolehmiä, voi hakemuksesta saada palkkiota emolehmäkarjan pitämisestä (emolehmäpalkkiota).
– –
5.

Palkkiota myönnetään tuottajalle, joka ei toimita tilansa maitoa eikä maitotuotteita kahdentoista hakemuksen jättöpäivää seuraavan
kuukauden aikana ja joka pitää tämän ajanjakson aikana vähintään palkkiohakemuksessa olevaa määrää emolehmiä yhtäjaksoisesti
vähintään kuuden kuukauden ajan.
Maidon tai maitotuotteiden luovuttaminen tilalta suoraan kuluttajalle ei kuitenkaan estä palkkion myöntämistä.
6.

Palkkiota myönnetään myös tuottajalle, joka myy maitoa tai maitotuotteita ja jonka asetuksen (ETY) N:o 804/68 5 c artiklassa
tarkoitettu tuottajakohtainen viitemäärä on enintään 60 000 kilogrammaa.
Tässä tapauksessa palkkiota myönnetään emolehmien määrälle, joka saa olla vuodessa enintään 10 eläintä tilaa kohden, kun eläimiä
pidetään yhtäjaksoisesti vähintään kuuden kuukauden ajan hakemuksen jättöpäivästä.
– – ”
Asetuksen N:o 805/68  4 a artiklan kolmannen luetelmakohdan i ja ii alakohdan mukaan ”emolehmällä” tarkoitetaan
”i)
lihakarjarotuun kuuluvaa lehmää tai tällaisen rodun kanssa tehdystä risteytyksestä saatua lehmää, joka kuuluu samaan karjaan
lihantuotantotarkoituksessa pidettävien vasikoiden kanssa,
ja
ii)
emolehmän korvaavaa kantavaa hiehoa, joka täyttää samat edellytykset”.
Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 805/68 säädettyjen palkkiojärjestelmien
soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja asetusten (ETY) N:o 1244/82 ja (ETY) N:o 714/89 kumoamisesta 23 päivänä
joulukuuta 1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3886/92 (EYVL L 391, s. 20) säädetään yksityiskohtaisista säännöistä,
jotka koskevat muun muassa emolehmäpalkkion myöntämistä.
Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27 päivänä marraskuuta 1992
annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3508/92 (EYVL L 355, s. 1; jäljempänä yhdennetty järjestelmä) ja tiettyjä yhteisön
tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä
23 päivänä joulukuuta 1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36) annetaan säännöt, joita sovelletaan
emolehmäpalkkiohakemusten käsittelyyn ja mainittujen palkkioiden myöntämisen lainmukaisuuden valvontaan.
Asetuksen N:o 3508/92  2 artiklan mukaan yhdennetty järjestelmä sisältää muun muassa tietokonepohjaisen tietokannan, aakkosnumeerisen
eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevan järjestelmän sekä yhdennetyn valvontajärjestelmän. Kyseisen asetuksen 13 artiklan
1 kohdan mukaisesti aakkosnumeerista eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevaa järjestelmää sekä yhdennettyä valvontajärjestelmää
on sovellettu 1.2.1993 lähtien ja tietokonepohjaista tietokantaa 1.1.1996 lähtien.
Asetuksen N:o 3887/92 6–15 artiklassa annetaan yksityiskohtaiset säännöt yhdennetyn järjestelmän valvonnasta. Kyseisen asetuksen
6 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.

Hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien
edellytysten noudattaminen.
2.

Asetuksen (ETY) N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen valvonta muodostuu erityisesti ilmoitettuja lohkoja
ja eläimiä koskevista ristiintarkastuksista, jotta vältettäisiin perusteeton tukien myöntäminen kahteen kertaan samana kalenterivuonna.”
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94,
s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1; jäljempänä
asetus N:o 729/70), säädetään yhteisen maatalouspolitiikan rahoitukseen sovellettavista yleisistä säännöistä.
Kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan EMOTR:n tukiosasto rahoittaa yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden
markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot.
Asetuksen N:o 729/70  5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan komissio päättää niin kutsutuissa sääntöjenmukaisuuspäätöksissä
menoista, jotka jätetään saman asetuksen 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei
kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
Asetuksen N:o 729/70  8 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus toteuttaa kansallisten lakien,
asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen
toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten
toteuttamiseksi ja sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen summien perimiseksi takaisin.
Asetuksen N:o 729/70  9 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komission käyttöön kaikki
EMOTR:n moitteettoman toiminnan kannalta tarpeelliset tiedot ja toteutettava kaikki toimenpiteet, jotka ovat omiaan helpottamaan
tarkastuksia, joiden toteuttamisen komissio arvioi olevan tarpeen.
Komissio hyväksyi vuonna 1997 asiakirjan, jonka nimi on ”rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston
tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (asiakirja VI/5330/97; jäljempänä suuntaviivat). Suuntaviivoissa
määritetään ulkopuolelle jätettävien menojen laskemista varten kiinteämääräiset korjaukset, joita sovelletaan siinä tapauksessa,
että jäsenvaltioiden tarkastukset ovat puutteellisia, ja jotka ovat 2, 5, 10 tai 25 prosenttia ilmoitetuista menoista. Niissä
täsmennetään, että poikkeustapauksissa voidaan päättää suuremmista korjauksista aina siihen asti, että menot jätetään kokonaisuudessaan
yhteisörahoituksen ulkopuolelle.
Laskentaperusteen osalta suuntaviivoissa todetaan seuraavaa:
”Korjauskerrointa on sovellettava siihen osaan menoja, johon riski kohdistuu. Jos puute on aiheutunut siitä, että jäsenvaltio
ei sovella asianmukaista valvontajärjestelmää, korjausta olisi sovellettava niihin menoihin kokonaisuudessaan, joiden osalta
kyseistä valvontajärjestelmää edellytetään. Kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu siihen departementtiin tai alueeseen,
jossa jäsenvaltion käyttöön ottamaa valvontajärjestelmää on sovellettu, korjausta tulee soveltaa vain kyseisen departementin
tai alueen valvomiin menoihin – – ”
Asian käsittely komissiossa
Komissio suoritti muun muassa emolehmäpalkkioiden soveltamista koskevan tarkastuksen Nordrhein-Westfalenissa 22.–26.9.1997,
Schleswig-Holsteinissa 19.–23.1.1998 ja Baijerissa 8.–12.6.1998 (jäljempänä kolme tarkastettua osavaltiota).
Komissio ilmoitti 25.11.1997 ja 2.2.1999 päivätyillä kirjeillään näihin tarkastuksiin liittyvistä havainnoistaan ja suosituksistaan.
Toisessa kirjeessä se mainitsi, että kolmessa tarkastetussa osavaltiossa tehtyjä havaintoja pidetään edustavina koko Saksan
alueen kannalta, jollei toisin osoiteta. Komissio kutsui Saksan toimivaltaiset viranomaiset Brysseliin kahdenvälisiin neuvotteluihin,
jotka pidettiin 1.6.1999. Komissio ilmoitti 31.8.1999 päivätyllä kirjeellään Saksan hallitukselle aikovansa tehdä kaikkia
osavaltioita koskevan korjauksen muun muassa emolehmäpalkkion osalta. Saksan hallitus vastusti 3.11.1999 päivätyssä vastauksessaan
komission kolmessa tarkastetussa osavaltiossa toteamien sääntöjenvastaisuuksien ulottamista muihin osavaltioihin.
Komissio teki 9.10.2000 päivätyssä virallisessa tiedonannossaan varainhoitovuosien 1996 ja 1997 emolehmäpalkkioita koskevan
rahoituskorjauksen, joka oli 5 prosenttia Schleswig-Holsteinin osavaltion ja 2 prosenttia muiden osavaltioiden osalta. Komissio
kuitenkin ilmoitti tässä tiedonannossa Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion osalta, että se oli saanut merkittäviä uusia tietoja
erityisestä valvontajärjestelmästä, joka koskee mahdollisesti tukikelvottomia eläimiä. Komissio täsmensi, että sen kyseistä
osavaltiota koskevaa kantaa voitaisiin tarkastella uudelleen, jos merkitykselliset valvontaohjeet ja riskinarvioinnin kuvaus
toimitettaisiin.
Komissio nojautui pääasiallisesti seuraaviin seikkoihin ekstrapoloidakseen muihin osavaltioihin ne havainnot, jotka on tehty
kolmessa tarkastetussa osavaltiossa: i) eri osavaltioissa käytössä olleet tietokannat eivät olleet yhteensopivia ennen vuotta
1997, joten valvonta, jonka tarkoituksena oli ehkäistä useamman palkkiohakemuksen esittäminen samoista lehmistä, on voinut
olla ainoastaan epätäydellistä; ii) karjarekisterit olivat useissa tapauksissa virheellisiä eivätkä ne näin ollen muodostaneet
luotettavaa perustaa hallinnolliselle ja paikalla tehtävälle tarkastukselle; iii) valvontajärjestelmä ei sisältänyt riittävää
ikärajaa emolehmäpalkkiokelpoisuuden todennäköisyyden arvioimiseksi tai paikalla tehtävän tarkastuksen järjestämiseksi.
Komissio perusteli korjauksen soveltamisen muihin tarkastamattomiin osavaltioihin korostamalla, että ”eri vierailluissa osavaltioissa
todettujen pääasiallisten laiminlyöntien samankaltaisen luonteen ja hallinnollisten rakenteiden ja menettelyjen välillä olevan
merkittävän samankaltaisuuden johdosta oli lähdettävä siitä, että vuosina 1995 ja 1996 on täytynyt tapahtua vastaavia sääntöjenvastaisuuksia
muissa osavaltioissa, joissa ei ole vierailtu”. Komissio täsmensi pyytäneensä, että sille toimitetaan todisteita siitä, etteivät
sen havainnot soveltuneet muihin osavaltioihin. Saksan toimivaltaiset viranomaiset eivät kuitenkaan lähettäneet komissiolle
tällaisia asiakirjoja, koska ne katsoivat, ettei niiden ollut mahdollista toimittaa pyydettyä määrää asiakirjoja.
Saksan hallitus esitti 21.11.2000 päivätyllä kirjeellään komission sovitteluelimen sihteeristölle pyynnön sovittelumenettelyn
käynnistämisestä. Sovitteluelin arvioi 16.3.2001 päivätyssä loppukertomuksessaan, ettei sen tehtävänä ollut ratkaista kysymystä
niiden rahoituskorjausten perustuslainmukaisuudesta, joita on sovellettu osavaltioihin, joissa ei ollut etukäteen suoritettu
mitään tarkastusta. Sovitteluelin ei nähnyt mitään mahdollisuutta lähentää eriäviä kantoja todistustaakan ja esitettävien
asiakirjojen luonteen ja arvioinnin osalta. Sellaisten mahdollisten oikeudenkäyntien varalta, jotka liittyvät niiden todistuskeinojen
muotoon ja sisältöön, joita jäsenvaltioilta voidaan vaatia, sovitteluelin kuitenkin lausui yleisemmällä tasolla puoltavansa
sitä, että komission yksiköt laativat selvät ja täsmälliset säännöt.
Komissio lähetti 8.5.2001 päivätyllä kirjeellään lopulliset johtopäätöksensä sovitteluelimen loppukertomuksen johdosta. Saksan
hallitus piti 20.6.2001 päivätyssä kirjeessään kiinni kannastaan ja selvensi sitä.
Komissio piti 19.6.2001 päivätyssä yhteenvetokertomuksessaan (asiakirja AGRI/17537/01) kiinni näkökannastaan, joka koski rahoituskorjausten
sovellettavuutta osavaltioihin, joissa se ei ollut suorittanut paikalla tehtäviä tarkastuksia. Se ilmoitti kuitenkin saaneensa
pyydetyt tiedot Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion osalta. Jäsenvaltioita on kuultu komission päätösehdotuksen osalta 19.6.2001
pidetyn EMOTR-komitean kokouksen yhteydessä.
Komissio vahvisti riidanalaisessa päätöksessä lopullisen rahoituskorjauksen, jota vastaan Saksan liittotasavalta on nostanut
nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Asianosaisten vaatimukset
Saksan hallitus vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle ja Saksan liittotasavallan vastattavaksi
3 870 600,68 Saksan markan (DEM) summa
–
velvoittaa vastaajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Riidanalaisen päätöksen kumoamisperusteet
Saksan hallitus esittää kanteensa tueksi kolme kanneperustetta.
Ensinnäkin korjauksen soveltaminen ”kaikkiin osavaltioihin” perustuu EY 230 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettujen olennaisten
menettelymääräysten rikkomiseen. Riidanalainen päätös nimittäin perustuu virheellisiin johtopäätöksiin, jotka on tehty komission
riittämättömän tutkimuksen nojalla.
Toiseksi riidanalaisella päätöksellä loukataan hyvän hallinnon periaatteita, koska komissio ilman mitään perusteluja ja ennakkoilmoitusta
poikkeaa aikaisemmasta hallinnollisesta käytännöstään käsitellä ”kutakin osavaltiota erikseen”. Komissio on siten tehnyt hallinnollisen
toimen, joka ei vastaa ennustettavuuden ja avoimuuden vaatimuksia.
Kolmanneksi riidanalainen päätös on sen EY 10 artiklasta seuraavan lojaalisuusvelvollisuuden vastainen, joka yhteisön toimielimillä
on jäsenvaltioihin nähden.
Ensimmäinen kanneperuste
Asianosaisten lausumat
Saksan hallitus väittää, että tutkimus, jonka tarkoituksena oli näyttää toteen riidanalaisen päätöksen perusteena olevat ratkaisevat
seikat, oli riittämätön. Kyseinen riittämättömyys merkitsee EY 230 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettujen olennaisten menettelymääräysten
rikkomista. Kolmessa tarkastetussa osavaltiossa tehtyjen havaintojen ekstrapolointi muihin osavaltioihin, jotka eivät ole
olleet tarkastuksen kohteena, ei nimittäin ole perusteltua.
Perustuslakiin perustuva Saksan liittovaltiorakenne on ristiriidassa tällaisen ekstrapoloinnin kanssa. Yhdennetyn järjestelmän
yhteydessä myönnettyihin palkkioihin – emolehmäpalkkio mukaan lukien – liittyvien toimenpiteiden täytäntöönpano kuuluu nimittäin
osavaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Kyseinen toimivalta johtaa erityisesti jokaisen osavaltion sisäiseen täytäntöönpanoon,
joka tapahtuu niiden omalla vastuulla. Osavaltioiden suorittama yhteisön oikeuden täytäntöönpano on näin olleen lähtökohtaisesti
epäyhtenäistä sekä erilaisten hallinnollisten organisaatioiden että kunkin osavaltion omien soveltamisäännösten johdosta.
Näin ollen ei ole olemassa ”yhtenäistä kokonaisuutta”, joka olisi perusteena koko Saksaa koskevalle rahoituskorjaukselle.
Rahoituskorjauksia pitäisi periaatteessa soveltaa ainoastaan tarkastetuissa maksajavirastoissa todettujen puutteiden perusteella.
Komissio voi laajentaa rahoituskorjausten soveltamisalaa niiden osavaltioiden maksajavirastoihin, joita se ei ole tarkastanut
paikalla, ainoastaan silloin, kun sillä on konkreettisia tietoja.
Saksan hallitus katsoo joka tapauksessa, ettei ekstrapolointi ollut perusteltua käsiteltävänä olevassa asiassa.
Se väittää tältä osin, ettei ekstrapolaatioita ole koskaan aikaisemmin suoritettu. Muissa EMOTR:n yhteydessä tehdyissä tarkastuksissa
komissio on soveltanut rahoituskorjauksia ainoastaan siihen osavaltioon, jossa se on suorittanut tarkastuksia. Se ei siis
ole laajentanut kyseisiä rahoituskorjauksia koskemaan koko Saksan aluetta.
Saksan hallitus väittää, että emolehmäpalkkiojärjestelmän hallinnollinen täytäntöönpano ja valvonta on toteutettu eri tavoin,
joten yhdessä osavaltiossa todettua laiminlyöntiä ei pidä välttämättä olettaa tapahtuneen muissa osavaltioissa. Eri osavaltioissa
suoritettujen tarkastusten tulosten yleiset ekstrapolaatiot muiden osavaltioiden tilanteeseen eivät siten välttämättä ole
merkityksellisiä. Komission itsensä tekemät havainnot ovat sitä paitsi ristiriidassa tällaisen ekstrapolaation kanssa. Erityisesti
kolmessa tarkastetussa osavaltiossa todetut puutteet, jotka koskevat palkkiokelpoisuuden todennäköisyyden arviointia varten
määrättyä ikärajaa, ovat olleet täysin erilaisia.
Esimerkkinä eri osavaltioiden tilanteiden erilaisuudesta Saksan hallitus esittää lisäksi, että Thüringenin osavaltiossa on
aikaisempina vuosina perusteettomien maksujen välttämiseksi tarkastettu paikalla paljon yli 10 prosenttia tiloista. Tarkastettujen
tilojen merkittävä määrä on taannut hyvän varmuuden hakemusmenettelyssä.
Hessenin osavaltion osalta emolehmään liittyvä palkkio-oikeus on tarkastettu sekä toimitettuihin asiakirjoihin perustuvilla
todennäköisyystarkastuksilla että paikalla tehtävillä tarkastuksilla.
Saarlandin osavaltiossa tietotekniikka on vuodesta 1996 lähtien mahdollistanut täysimääräisen valvonnan takaamiseen sekä palkkioon
oikeuttavien eläimien että niiden eläimien osalta, jotka eivät siihen oikeuta. Kyseisen osavaltion toimivaltainen elin nimittäin
laatii eläinluetteloja, jotka sisältävät korvamerkkien numerot ja kaikkien nautaeläinten syntymäpäivät (asetuksen N:o 3508/92
2 artiklan a kohdan mukaisesti perustettu yhdennetyn järjestelmän tietokanta), ja kyseiset luettelot tarkastetaan merkintäjärjestelmästä
riippumatta kaksinkertaisten hakemusten välttämiseksi.
Sachsenin osavaltiossa emolehmään liittyvä palkkio-oikeus tarkistetaan aina tarkastuksissa riippumatta niiden eläinten iästä,
joille palkkiota haetaan. Siellä hylättiin 24 hakemusta 1887 hakemuksesta vuonna 1995, 59 hakemusta 1935 hakemuksesta vuonna
1996 ja 51 hakemusta 2054 hakemuksesta vuonna 1997.
Baden-Württembergin osavaltiossa toimivaltaiset viranomaiset ovat emolehmäpalkkiohakemusten osalta suorittaneet keskiarvon
ylittävän määrän paikalla tehtäviä tarkastuksia. Hakemuksista tarkastettiin siten paikalla 19,63 prosenttia vuonna 1995, minkä
seurauksena hylättiin 254 hakemusta, ja 18,46 prosenttia vuonna 1996, minkä seurauksena hylättiin 144 hakemusta.
Komission esittämä väite, jonka mukaan väitetty riittämätön palkkiohakemusten keskitetty vertailu on puute, joka ei rajoitu
yhteen osavaltioon, ei ole perusteltu. Vuoden 1995 lokakuusta lähtien on nimittäin ollut käytössä uusi nautaeläinten tunnistusjärjestelmä.
Tehokkaaseen ja yhtenäiseen järjestelmään kuuluu annettujen numeroiden keskitetty rekisteröinti, mikä mahdollistaa siten haettujen
korvamerkkien ristiintarkastuksen liittovaltiotasolla.
Saksan hallitus korostaa vielä, että komissio on rikkonut sille kuuluvaa velvollisuutta esittää näyttö emolehmäpalkkiota koskevien
yhteisön oikeuden säännösten rikkomisesta osavaltioissa, joita ei ole tarkastettu. Komissio on ilman konkreettisia todisteita
kääntänyt todistustaakan Saksan liittotasavallan vahingoksi. Komissio on tutkinut epätäydellisesti seikkoja, jotka olivat
ratkaisevia puutteiden liittämiselle kaikkiin osavaltioihin, eikä se ole esittänyt mitään todellisia todisteita, joiden perusteella
voitaisiin olettaa, että todettuja laiminlyöntejä olisi tapahtunut myös muissa osavaltioissa. Ainoastaan paikalla tehtävä
tarkastus olisi voinut antaa asianmukaisen ja tietyn osavaltion tai maksajaviraston hallinto- ja valvontajärjestelmän tarkastusperiaatteiden
mukaisen näkemyksen.
Komissio väittää, että velvollisuus näyttää toteen päätöksen perusteena olevat merkitykselliset seikat ei kuulu EY 230 artiklan
toisessa kohdassa tarkoitettuihin olennaisiin menettelymääräyksiin. Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on komission mukaan
hylättävä.
Toissijaisesti komissio myöntää Saksan liittotasavallan perustuslaillista rakennetta koskevan väitteen osalta, että kyseinen
rakenne on otettava huomioon silloin, kun on määriteltävä, muodostavatko yhdessä osavaltiossa todetut valvontaa koskevat puutteet
kyseistä osavaltiota koskevan erityisen ongelman vai liittovaltiotason ongelman.
Ei kuitenkaan ole periaatteessa mahdotonta, että tiettyjen sellaisten osavaltioiden menot, joissa komissio ei ole aikaisemmin
suorittanut tarkastuksia, otetaan huomioon rahoituskorjauksen laskennassa. Jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeudesta yhteisön
oikeuden täytäntöönpanoa koskevan kansallisen toimivallan jaossa ei nimittäin saa olla seurauksena komissiolle tilien tarkastamis-
ja hyväksymismenettelyn yhteydessä kuuluvien velvollisuuksien täytäntöönpanon kohtuuton vaikeutuminen tai tuleminen mahdottomaksi.
Lisäksi yhdessä tai useammassa osavaltiossa kerättyjen tarkastusten tulosten yleistämistä koskeva ehdoton kielto johtaisi
syrjintään eri jäsenvaltioiden välillä, koska liittovaltioita olevat jäsenvaltiot olisivat pienempien rahoituskorjausten kohteena
kuin keskitetymmän rakenteen omaavat jäsenvaltiot.
Mitä tulee Saksan hallituksen väitteeseen, jonka mukaan ekstrapolaatiota ei ollut perusteltu tosiseikoilla, komissio toteaa,
ettei se kiistä sitä, että tietyissä osavaltioissa kuten Thüringenissä ja Baden-Württembergissä kyseessä olevan ajanjakson
aikana suoritettujen paikalla tehtävien tarkastusten määrä on ollut huomattavasti suurempi kuin yhteisön oikeudessa säädetty
vähimmäismäärä. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä, koska riidanalaisen korjauksen perusteena oleva komission arvostelu
ei koskenut suoritettujen tarkastusten määrää, vaan tarkastettavien tuottajien valintaa sekä tarkastusten ajankohtaa ja sisältöä.
Komissio huomauttaa niiden Saksan hallituksen lausuntojen osalta, jotka liittyvät esimerkkeinä mainittuihin osavaltioihin,
että Thüringenin osavaltion osalta toimitetut tiedot koskevat pääosin vuotta 1995 edeltänyttä ajanjaksoa ja ne ovat näin ollen
täysin merkityksettömiä arvioitaessa tilannetta vuosina 1995 ja 1996, jotka käsiteltävänä olevassa asiassa vastaavat varainhoitovuosia
1996 ja 1997. Ainoastaan tietyt lähetetyistä tiedoista liittyivät vuosiin 1995 ja 1996. Kyseiset tiedot eivät kuitenkaan mahdollistaneet
sen määrittelemistä, oliko ilmoitettujen eläinten ikä otettu huomioon tarkastettavien tuottajien valinnassa.
Hessenin osavaltion osalta Saksan hallituksen väite on aivan liian yleinen komission epäilysten poistamiseksi. Lisäksi väitettä
ei voida tarkistaa, kun otetaan huomioon todisteiden puuttuminen.
Saarlandin osavaltion osalta Saksan hallituksen huomautukset koskevat yksinomaan hallinnollisten tarkastusten täytäntöönpanoa.
Ne eivät näin ollen ole merkityksellisiä sen tässä tapauksessa ratkaisevan kysymyksen kannalta, joka koskee paikalla tehtävien
tarkastusten laatua.
Sachsenin osavaltion osalta komissio toteaa, että – riippumatta siitä, että hylättyjen hakemusten ja hakemusten kokonaismäärän
välinen suhde ei mahdollista johtopäätösten tekemistä tässä osavaltiossa suoritettujen paikan päällä tehtävien tarkastusten
laadusta – Saksan hallituksen esittämät takaisinmaksuesimerkit eivät suinkaan heikennä komission epäilyksiä, vaan pikemminkin
vahvistavat niitä. Kaikki takaisinmaksuilmoitukset on yhtä poikkeusta lukuun ottamatta lähetetty vuosi palkkioiden myöntämisen
jälkeen. Tämä osoittaa, että Sachsenin osavaltion paikalla tehtävät tarkastukset on suoritettu myöhässä ja näin ollen sitä,
että ilmoitetut eläimet olivat emolehmiä hakemushetkellä, ei ole voitu tehokkaasti vahvistaa.
Komissio lisää, ettei Saksan hallitus ole toimittanut mitään tietoja niistä seitsemästä osavaltiosta, joita ei ole tarkastettu.
Mitä tulee nautojen tunnistusjärjestelmään, johon kuuluu annettujen numeroiden keskitetty rekisteröinti, komissio huomauttaa,
että lähes kaikki eläimet on rekisteröity järjestelmään vasta vuodesta 1998 lähtien, kuten Saksan hallitus on itse vahvistanut.
Vuosina 1995 ja 1996 tietojen vertailu liittovaltiotasolla oli mahdollista ainoastaan rajoitetuin edellytyksin.
Lisäksi puutteet, jotka komissio on havainnut keskitetyssä tietojen vertailussa, eivät olleet kyseessä olevan rahoituskorjauksen
ratkaiseva syy. Kyseinen korjaus perustuu komission mukaan pääasiallisesti puutteisiin niiden tarkastusten järjestämisessä,
jotka koskevat sitä, onko kyseessä emolehmä.
Komissio kiistää kääntäneensä todistustaakan Saksan liittotasavallan vahingoksi. Komission mukaan kolmessa tarkastetussa osavaltiossa
suoritettujen tarkastusten riittämättömyys on kiistämätöntä. Lisäksi todettujen puutteiden samankaltaisuus on herättänyt vakavia
ja perusteltuja epäilyksiä Saksan viranomaisten tarkastusten tehokkuudesta koko Saksan osalta. Tässä yhteydessä Saksan hallituksen
tehtävänä on toimittaa yksityiskohtaisia ja täydellisiä todisteita valvontajärjestelmien tehokkuudesta niissä osavaltioissa,
joita ei ole tarkastettu. Sen jälkeen kun Saksan hallitukselta oli pyydetty tätä turhaan monta kertaa, se on lopulta osittain
myöntynyt ja lähettänyt asiakirjoja, jotka koskevat Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiota. Niiden muiden 12 osavaltion osalta,
joita ei ole tarkastettu, komissio ei ole saanut mitään sellaisia tietoja, jotka kumoaisivat sen valvontajärjestelmän tehokkuutta
koskevat epäilykset.
Komissio korostaa myös, ettei sillä ole velvollisuutta suorittaa paikalla tehtäviä tarkastuksia ennen päätöksen tekemistä
tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle asetuksen N:o 729/70  5 artiklan 2 kohdan c alakohdan perusteella,
sillä kyseisessä säännöksessä vaaditaan ainoastaan, että komissio suorittaa tarkastuksia. Rahoituskorjaus voi näin ollen perustua
yksinomaan jäsenvaltion lähettämien asiakirjojen tutkintaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Saksan liittotasavalta väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan pääasiallisesti, että komissio on laiminlyönyt velvollisuuttaan
riittävän tutkimuksen suorittamiseen ennen päätöstä erityisesti jättämällä huomiotta todistussäännöt EMOTR:n tilien tarkastamisen
ja hyväksymisen yhteydessä.
Tältä osin on muistettava, että asetuksen N:o 729/70  8 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä
tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu,
sekä sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja sellaisten summien takaisinperimiseksi,
jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä
ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (asia C‑373/99, Kreikka v. komissio,
tuomio 6.12.2001, Kok. 2001, s. I‑9619, 9 kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen rikkomisen
osoittamiseksi näyttää tyhjentävästi jäsenvaltioiden viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden
esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten
tarkastusten tai lukujen suhteen. Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltio pystyy parhaiten
keräämään ja tarkistamaan EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi
ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä
(ks. erityisesti asia C‑278/98, Alankomaat v. komissio, tuomio 6.3.2001, Kok. 2001, s. I‑1501, 39–41 kohta ja asia C‑329/00,
Espanja v. komissio, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I‑6103, 68 kohta).
Kyseisiä sääntöjä todistustaakan jakamisesta komission ja jäsenvaltioiden välillä sovelletaan jäsenvaltion sisäisestä rakenteesta
riippumatta. Jäsenvaltiot ovat nimittäin itse vastuussa maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn sääntöjen rikkomisesta, kuten
käy ilmi asetuksen N:o 729/70  8 artiklan 1 kohdasta, jonka mukaan niillä on yleinen velvollisuus toteuttaa kansallisten lakien,
asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen
toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten
toteuttamiseksi ja sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen summien perimiseksi takaisin.
Näin ollen – samalla tavoin kuin komission asiana ei ole lausua toimivallan jakautumisesta kunkin jäsenvaltion sisäistä toimivallanjakoa
koskevien sääntöjen mukaisesti eikä velvoitteista, joita Saksan liittotasavallan viranomaisilla ja osavaltioiden viranomaisilla
voi olla (ks. asia C‑8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I‑2321, 13 kohta) – tämä sama toimivallan jakautuminen
ei voi olla riittävä syy muuttaa niitä velvollisuuksia, jotka jäsenvaltioilla on yhteisöön nähden maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn
sääntöjen rikkomista koskevan todistustaakan jaon yhteydessä (ks. myös vastaavasti asia C‑52/91, komissio v. Alankomaat, tuomio
8.6.1993, Kok. 1993, s. I‑3069, 36 kohta; asia C‑140/00, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 14.11.2002, Kok. 2002,
s. I‑10379, 60 kohta ja asia C‑89/03, komissio v. Luxemburg, tuomio 2.10.2003, 5 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tiettyjen osavaltioiden tietojen ekstrapolointi muihin osavaltioihin ei näin ollen ole periaatteessa kielletty. Se täytyy
kuitenkin aina perustella tosiseikoilla.
Tältä osin on todettava, ettei Saksan hallitus kiistä komission kolmessa tarkastetussa osavaltiossa tekemiä havaintoja.
On selvää, että komissio on nojautunut seuraaviin tietoihin ekstrapoloidessaan nämä havainnot muihin osavaltioihin. Ensinnäkin
eri osavaltiossa käytössä olleet tietokannat eivät olleet yhteensopivia ennen vuotta 1997, joten valvonta, jonka tarkoituksena
oli ehkäistä useamman palkkiohakemuksen esittäminen samoista lehmistä, on voinut olla ainoastaan epätäydellistä. Seuraavaksi
karjarekisterit olivat useissa tapauksissa virheellisiä eivätkä ne näin ollen muodostaneet luotettavaa perustaa hallinnollisille
ja paikalla tehtäville tarkastuksille. Lopuksi valvontajärjestelmä ei sisältänyt riittävää ikärajaa emolehmäpalkkiokelpoisuuden
todennäköisyyden arvioimiseksi tai paikalla tehtävän tarkastuksen järjestämiseksi.
Ei voida kiistää, että kyseiset tiedot olivat tämän tuomion 58 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu näyttö vakavasta
ja perustellusta epäilyksestä, joka komissiolla saattoi olla tarkastamattomiin osavaltioihin liittyvien tarkastusten tai lukujen
suhteen.
Saksan hallituksen tehtävänä oli tämän saman oikeuskäytännön mukaan esittää yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden
tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä sen osoittamiseksi, etteivät komission epäilykset olleet perusteltuja. Pelkkä
viittaus siihen, että tilanne on erilainen jokaisessa osavaltiossa, ei voi olla riittävä. Saksan hallituksen tehtävänä oli
osoittaa konkreettisesti, ettei tarkastamattomien osavaltioiden valvontajärjestelmissä ollut samoja puutteita kuin ne, jotka
komissio oli todennut kolmessa tarkastetussa osavaltiossa.
Saksan hallitus ei kiistä, että se on vastaanottanut tällaisen näytön esittämistä koskevan komission kehotuksen ja että se
on lähettänyt tietoja, jotka liittyvät Saksin, Thüringenin, Mecklenburg-Vorpommernin, Hessenin ja Saarlandin osavaltioissa
käytössä oleviin valvontajärjestelmiin. Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion osalta on ilmeistä, että komissiolle lähetetyt
tiedot saivat sen olemaan soveltamatta lopullista rahoituskorjausta menoihin, jotka on suoritettu emolehmäpalkkioina kyseisessä
osavaltiossa varainhoitovuosina 1996 ja 1997.
Neljän muun osavaltion osalta on todettava, ettei Saksan hallitus täsmennä, miltä osin komission käsiteltävänä olevan asian
yhteydessä esittämä vastaus, jonka mukaan komission vastaanottamat näitä osavaltioita koskevat tiedot olivat liian yleisiä
tai merkityksettömiä, on virheellinen.
Saksan hallituksen esittämä ensimmäinen kanneperuste, joka koskee todistussääntöjen noudattamatta jättämistä, on näin ollen
hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste
Asianosaisten lausumat
Toisessa kanneperusteessaan Saksan hallitus arvostelee komissiota hyvän hallinnon periaatteiden loukkaamisesta, mikä merkitsee
myös EY 230 artiklassa tarkoitetun olennaisen menettelymääräyksen rikkomista.
Saksan hallitus katsoo, että ”kaikkien osavaltioiden” joutuminen vastuuseen puutteista, joita on todettu kolmessa niistä,
on uudistus. Komissio on siten poikennut hallinnollisesta käytännöstä, jota on noudatettu monia vuosia. Lisäksi komissio ei
ole perustellut tätä hallinnollisen käytäntönsä muutosta, vaikka hyvään hallintoon, ennustettavuuteen ja avoimuuteen liittyvistä
syistä sen olisi pitänyt ilmoittaa tästä politiikan muutoksesta tiedonannolla jäsenvaltioille ja esittää vähintään sitä koskevat
pääkohdat.
Komissio vastaa, että se oli jo vuonna 1990 tehnyt Italian tasavaltaan kohdistuvan rahoituskorjauksen, jolla se oli ”laajentanut”
tietyillä Italian alueilla palkkioiden maksamisessa todettujen sääntöjenvastaisuuksien rahoituksellisia seuraamuksia ekstrapoloimalla
kerätyt tiedot tarkastamattomiin alueisiin. Komissio korostaa myös, että riidanalaiseen päätökseen sisältyy yhtä lailla Espanjan
kuningaskuntaa koskeva rahoituskorjaus, jolla komissio ”yleistää” tietyillä kyseisen valtion autonomisilla alueilla tekemiensä
tarkastusten tulokset ja jonka laskenta on suoritettu kyseisellä alalla koko Espanjassa aiheutuneiden menojen perusteella.
Komissio viittaa vielä vuonna 1997 vahvistettuihin suuntaviivoihin, joissa nimenomaisesti korostetaan, että korjauksen rajoittaminen
tietyllä alueella suoritettuihin menoihin on perusteltua ainoastaan silloin, kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu jäsenvaltion
käyttöön ottaman valvontajärjestelmän soveltamatta jättämiseen kyseisellä alueella.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Vaikka oletettaisiin, että komission käytäntöä koskeva muutos, jota ei ole ilmoitettu jäsenvaltioille, voisi Saksan hallituksen
väittämällä tavalla olla ristiriidassa hyvän hallinnon periaatteen kanssa, on todettava, ettei mikään seikka osoita, että
tällainen muutos olisi tosiasiassa tässä tapauksessa tapahtunut.
Asiassa C‑55/91, Italia vastaan komissio, 6.10.1993 annetusta tuomiosta (Kok. 1993, s. I‑4813, 18 kohta) käy päinvastoin ilmi,
että komissio ekstrapoloi jo 1990-luvun alkuvuosina tarkastustuloksia alueelta toiselle.
Lisäksi komission vuonna 1997 vahvistamissa suuntaviivoissa todetaan, että korjauksen rajoittaminen tietyllä alueella suoritettuihin
menoihin on perusteltua ainoastaan silloin, kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu jäsenvaltion käyttöön ottaman valvontajärjestelmän
soveltamatta jättämiseen kyseisellä alueella. Tämä vahvistaa sen, ettei kyseisten suuntaviivojen mukaan rahoituskorjausten
ekstrapolointi alueelta toiselle jäsenvaltion sisällä ole pelkästään mahdollista, vaan jopa sääntönä.
Saksan hallituksen esittämä toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Kolmas kanneperuste
Asianosaisten lausumat
Saksan hallitus arvostelee komissiota EY 10 artiklan rikkomisesta. Kyseisen artiklan mukaan komissiolla on velvollisuus toimia
lojaalisti jäsenvaltioitaan kohtaan ja kunnioittaa niiden laillisia etuja. Tämä lojaalisuusvelvollisuus sisältää velvollisuuden
jäsenvaltioiden perustuslaillisten rakenteiden ja erityisesti liittovaltiorakenteen huomioon ottamiseen. Tätä EY 10 artiklan
tulkintaa vahvistaa EU 6 artiklan 3 kohta, jossa määrätään Euroopan unionin velvollisuudesta kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista
identiteettiä. Näin ollen Saksan liittotasavallan autonomisiin osavaltioihin jakautumisen kunnioittaminen edellyttää, että
eri osavaltioita koskevia rahoituskorjauksia tehdään ainoastaan silloin, kun EMOTR on itse todennut näissä osavaltioissa,
että yhteisön oikeutta on rikottu, mistä on aiheutunut vahinkoa yhteisön talousarviolle.
Komissio katsoo, että tämä kanneperuste on perusteeton. Yhteisön toimielimille kuuluvaa velvollisuutta, joka koskee jäsenvaltion
liittovaltiorakenteen huomioon ottamista lojaalin yhteistyön periaatteen mukaisesti, ei sovelleta rajoituksitta. Tilien tarkastamis-
ja hyväksymismenettelyn osalta rajoitukset, jotka Saksan hallituksen on hyväksyttävä, konkretisoidaan yhteisöjen tuomioistuimen
tällä alalla erityisesti todistustaakan osalta kehittämillä yleisillä periaatteilla. Jos komissio noudattaa näitä periaatteita
rahoituskorjauksiaan tehdessään, se ei loukkaa lojaalin yhteistyön periaatetta. EY 10 artiklan rikkomiseen voidaan tässä tapauksessa
vedota ainoastaan, jos komissio ei riitautetun rahoituskorjauksen osalta ole noudattanut tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn
periaatteita.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On muistettava, että EY 10 artiklasta seuraava lojaalin yhteistyön periaate sääntelee jäsenvaltioiden ja toimielinten välisiä
suhteita. Siitä seuraa jäsenvaltioille velvollisuus toteuttaa kaikki toimenpiteet yhteisön oikeuden ulottuvuuden ja tehokkuuden
takaamiseksi, ja sillä asetetaan yhteisön toimielimille vastavuoroisia velvoitteita toimia lojaalissa yhteistyössä jäsenvaltioiden
kanssa (asia C‑339/00, Irlanti v. komissio, tuomio 16.10.2003, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Kyseisen periaatteen soveltaminen ilmenee erityisesti todistustaakan jakoon liittyvissä säännöissä, jotka on palautettu mieliin
tämän tuomion 58 kohdassa ja jotka – sekä komissiolta että jäsenvaltioilta edellytetyn aktiivisen osallistumisen johdosta
– edistävät näiden elinten välistä lojaalista yhteistyötä arvioitaessa, onko maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn sääntöjä
rikottu.
Tästä seuraa, että todistustaakan jakamista koskevien sääntöjen oikea soveltaminen sisältää periaatteessa sen, että EY 10 artiklaa
noudatetaan. Tältä osin Saksan hallituksen kolmas kanneperuste on samanlainen kuin sen ensimmäinen kanneperuste, joka on hylätty.
Väitteet, johon tämä kolmas kanneperuste perustuu, koskevat nimittäin pääasiallisesti todistustaakan jakamiseen liittyvien
sääntöjen soveltamista.
Näin ollen myös kolmas kanneperuste on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan
oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1)
Kanne hylätään.
2)
Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Timmermans
Rosas
La Pergola
Julistettiin Luxemburgissa 4 päivänä maaliskuuta 2004.
R. Grass
V. Skouris
kirjaaja
presidentti
–
Oikeudenkäyntikieli: saksa.