CELEX: 62002CJ0456
Prosto gibanje oseb
Državljanstvo Evropske unije
Pravica do prebivanja
Direktiva 90/364/EGS
Omejitve in pogoji
Delavec sprejemnega centra, ki v zameno za delo prejema pomoč v naravi
Pravica do storitev socialne pomoči

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 18 ES, 39 ES, 43 ES in 49 ES, člena 7(1) Direktive Sveta
1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (UL L 257, str. 2), kot je bila spremenjena z Uredbo
Sveta (EGS) št. 2434/92 z dne 27. julija 1992 (UL L 245, str. 2, v nadaljevanju: Uredba št. 1618/92), in Direktive Sveta 90/364/EGS
z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja (UL L 180, str. 26).
Ta vprašanja so bila postavljena v okviru spora med M. Trojanijem in Centre public d’aide sociale de Bruxelles (center za
socialno pomoč v Bruslju, v nadaljevanju: CPAS), ker ta prvemu ni dodelil najnujnejših sredstev za preživljanje (v nadaljevanju:
minimex).

Pravni okvir

Skupnostna ureditev
V skladu s členom 18 ES ima:
„1.       Vsak državljan Unije […] pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev,
določenih s to pogodbo in ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev.
[...]“
Člen 39(1) ES določa:
„V Skupnosti se zagotovi prosto gibanje delavcev.“
Na podlagi člena 39(3) ES prosto gibanje delavcev „[o]b upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo
in javnim zdravjem, zajema pravico:
[...]
c)      bivati v državi članici zaradi zaposlitve skladno z določbami zakonov ali drugih predpisov, ki urejajo zaposlovanje državljanov
te države;
[...]“
Direktiva 90/364 v členu 1(1) določa:
„Države članice priznajo pravico do prebivanja državljanom držav članic, ki te pravice ne uživajo po drugih določbah zakonodaje
Skupnosti, in njihovim družinskim članom, kakor je opredeljeno v odstavku 2, pod pogojem, da imajo sami in njihovi družinski
člani zdravstveno zavarovanje, ki pokriva vsa tveganja v državi članici gostiteljici, in da imajo zadostna sredstva, ki zagotavljajo,
da v času prebivanja ne obremenjujejo sistema socialne pomoči države članice gostiteljice.“

Nacionalna ureditev
Člen 1 zakona o pravici do najnujnejših sredstev za preživljanje z dne 7. avgusta 1974 (
Moniteur belge
z dne 18. septembra 1974, str. 11363) določa:
„1.      Vsak polnoleten Belgijec, ki dejansko prebiva v Belgiji in nima zadostnih sredstev ter jih ni sposoben pridobivati bodisi
z osebnim prizadevanjem ali drugače, ima pravico do najnujnejših sredstev za preživljanje.
[...]“
Na podlagi člena 1 kraljevega odloka z dne 27. marca 1987 (
Moniteur belge
z dne 7. aprila 1987, str. 5086) o razširitvi uporabe zakona z dne 7. avgusta 1974 o pravici do najnujnejših sredstev za
preživljanje tudi na osebe, ki nimajo belgijskega državljanstva:
„Zakon o pravici do najnujnejših sredstev za preživljanje z dne 7. avgusta se uporablja tudi za naslednje osebe:
1. tiste, za katere se uporabi Uredba Sveta Evropskih skupnosti (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju
delavcev v Skupnosti;
[...]“

Spor v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
M. Trojani je francoski državljan, ki se je po kratkem bivanju v Belgiji leta 1972, ko je opravljal samostojno dejavnost v
sektorju prodaje, tja vrnil leta 2000. Najprej je neprijavljen živel v kampu v Blankenbergu in od decembra 2001 v Bruslju.
Po bivanju v mladinskem domu Jacques Brel je bil 8. januarja 2002 sprejet v zatočišče sprejemnega centra Armée du Salut (v
nadaljevanju: Rešilna vojska), kjer je v zameno za nastanitev in nekaj žepnine okoli 30 ur na teden opravljal različna dela
v okviru individualnega projekta poklicne in socialne vključitve.
Ker je bil brez sredstev, se je za pridobitev minimexa obrnil na CPAS z obrazložitvijo, da mora za sprejemni center plačati
400 evrov na mesec in da bi moral imeti tudi možnost zapustiti center in živeti samostojno.
Odločba CPAS o zavrnitvi, obrazložena prvič s tem, da M. Trojani nima belgijskega državljanstva, in drugič s tem, da ne more
biti upravičen na podlagi Uredbe št. 1612/68, je bila predmet tožbe pred Tribunal du travail de Bruxelles (delovno sodišče
v Bruslju).
Predložitveno sodišče je M. Trojaniju priznalo pravico do 300 evrov denarne pomoči, ki jo plača CPAS. Odločilo je tudi, da
prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ti vprašanji:
„1.      Ali lahko državljan Unije v položaju, opisanem v tej sodbi,
–        z rednim začasnim prebivališčem,
–        ki nima zadostnih sredstev,
–        ki opravlja storitve v korist sprejemnega centra približno 30 ur na teden v okviru individualnega projekta vključitve,
–        v zameno za katere je upravičen do pomoči v naravi, ki pokriva vse njegove življenjske potrebe v sprejemnem centru,
uveljavlja pravico do prebivanja
–        kot delavec v smislu člena 39 ES oziroma člena 7(1) Uredbe št. 1612/68 ali
–        kot delavec, ki opravlja dejavnost kot samozaposlena oseba v smislu člena 43 ES, ali
–        kot ponudnik storitev, upoštevaje njegove naloge v sprejemnem centru oziroma pri prejemniku, upravičenem do storitev, upoštevaje
pomoči v naravi, ki mu jih daje ta center, v smislu člena 49 ES, ali
–        preprosto na podlagi dejstva, da je vključen v projekt za družbeno in poklicno vključitev?
2.      Če je ne more, ali se lahko sklicuje neposredno na člen 18 ES, ki zagotavlja pravico do prostega gibanja in prebivanja na
ozemlju druge države članice Unije zgolj zato, ker je državljan Skupnosti?
Kaj se torej zgodi s pogoji, ki jih postavlja Direktiva 90/364 […], in/oziroma „omejitvami in pogoji“, ki jih določa Pogodba
ES, in predvsem s pogojem zadostnih sredstev, ki mu, če se uporablja pri vstopu v državo gostiteljico, odvzame samo vsebino
pravice do prebivanja?
Ali bi lahko v nasprotnem primeru, če se pravica do prebivanja pridobi avtomatično na podlagi državljanstva Unije, država
članica naknadno zavrnila prošnjo za minimex oziroma socialno pomoč (storitve brez prispevka) s tem, da bi mu odvzela njegovo
pravico do prebivanja zato, ker nima zadostnih sredstev, če se te storitve državljanom države gostiteljice dodelijo pod pogoji,
ki jih morajo izpolniti tudi Belgijci (dokazilo, da so pripravljeni delati – dokaz, da jih potrebujejo)?
Ali mora država gostiteljica spoštovati druga pravila – da ne bi pravici do prebivanja odvzela smisla ­– na primer presoditi
položaj glede na dejstvo, da bi bila prošnja za minimex oziroma socialno pomoč začasna, oziroma upoštevati načelo sorazmernosti
(ali bi bilo breme za to državo nerazumno)?“

Vprašanji za predhodno odločanje

Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali lahko oseba, ki je v položaju tožeče stranke v glavni stvari,
uveljavlja pravico do prebivanja kot delavec ali kot ponudnik oziroma prejemnik storitev v smislu členov 39 ES, 43 ES oziroma
49 ES.
V okviru prostega gibanja delavcev je treba uvodoma opozoriti, da člen 39(3)(c) ES državljanom držav članic podeljuje pravico
do prebivanja na ozemlju države članice zaradi zaposlitve.
Kot je razsodilo Sodišče, je pojem delavca pojem prava Skupnosti in se ga ne sme razlagati restriktivno. Za „delavca“ je treba
šteti vsako osebo, ki opravlja resnično in učinkovito dejavnost, z izjemo tako očitno omejenih dejavnosti, da jih je mogoče
šteti za postranske in pomožne. Značilnost delovnega razmerja je v skladu s to sodno prakso okoliščina, da določena oseba
določen čas v korist in pod vodstvom druge osebe opravi dela, za katera v zameno prejme plačilo (glej predvsem sodbi z dne
3. julija 1986 v zadevi Lawrie-Blum, 66/85, Recueil, str. 2121, točki 16 in 17, in z dne 23. marca 2004 v zadevi Collins,
C-138/02, Recueil, str. I‑2703, točka 26).
Poleg tega pravna narava
sui generis
delovnega razmerja glede na nacionalno pravo tako kot večja ali manjša produktivnost zadevne osebe, izvor sredstev za plačilo
ali celo omejena raven slednjega ne morejo nikakor vplivati na lastnost delavca v smislu prava Skupnosti (glej sodbe z dne
23. marca 1982 v zadevi Levin, 53/81, Recueil, str. 1035, točka 16; z dne 31. maja 1989 v zadevi Bettray, 344/87, Recueil,
str. 1621, točki 15 in 16, in z dne 19. novembra 2002 v zadevi Kurz, C-188/00, Recueil, str. I‑10691, točka 32).
Kar natančneje zadeva preverjanje pogoja v zvezi z opravljanjem resnične in učinkovite dejavnosti, se mora predložitveno sodišče
opreti na objektivna merila in skupaj presoditi vse okoliščine zadeve, ki vplivajo tako na naravo obravnavanih dejavnosti
kot tudi na zadevno delovno razmerje (glej sodbo z dne 6. novembra 2003 v zadevi Ninni-Orasche, C-413/01, Recueil, str. I‑13187,
točka 27).
V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da kot resnične in učinkovite dejavnosti ni mogoče šteti gospodarskih dejavnosti, ki pomenijo
le sredstvo za rehabilitacijo ali ponovno vključitev oseb, ki le-te opravljajo (zgoraj navedena sodba Bettray, točka 17).
Kljub temu je mogoče tako rešitev pojasniti le s posebnostmi obravnavanega primera, opredeljenega s položajem osebe, ki je
bila zaradi odvisnosti od drog zaposlena na podlagi nacionalne ureditve, namenjene zagotavljanju dela tistim, ki nedoločen
čas zaradi osebnih okoliščin niso sposobni delati v običajnih razmerah (sodba z dne 26. novembra 1998 v zadevi Birden, C‑1/97,
Recueil, str. I-7747, točki 30 in 31).
V obravnavanem primeru je M. Trojani, tako kot izhaja iz predložitvene sodbe, v korist sprejemnega centra in pod njegovim
vodstvom približno 30 ur na teden opravljal različne storitve v okviru individualnega projekta vključitve, za katere je prejemal
pomoč v naravi in nekaj žepnine.
V skladu z določbami dekreta Commission communautaire française z dne 27. maja 1999 o dodeljevanju dovoljenj in pomoči sprejemnim
centrom (
Moniteur belge
z dne 18. junija 1999, str. 23101) je naloga Rešilne vojske sprejem, nudenje prenočišča in psihosocialna pomoč, prilagojena
upravičencem za spodbujanje njihove samostojnosti, telesne dobrobiti in ponovne vključitve v družbo. Zato mora z vsakim upravičencem
skleniti osebni projekt za vključitev, v katerem so opisani cilji, ki jih mora doseči, in sredstva, ki jih je treba uporabiti
za to uresničitev.
Če je nacionalno sodišče ugotovilo, da pomoči v naravi in denarju, ki jih M. Trojaniju daje sprejemni center, pomenijo protidajatev
za opravljene storitve slednjega v korist in pod vodstvom sprejemnega centra, je s tem potrdilo obstoj elementov vsakega delovnega
razmerja, to je razmerje podrejenosti in plačilo prejemka.
Tožeča stranka v glavni stvari pa bi lastnost delavca lahko pridobila le v primeru, če bi predložitveno sodišče kot edino
pristojno za presojo dejstev pri tej presoji ugotovilo resnično in učinkovito naravo obravnavane dejavnosti.
Predložitveno sodišče mora preveriti predvsem, ali je mogoče storitve, ki jih je dejansko opravil M. Trojani, šteti kot take,
ki se navadno opravljajo na trgu dela. Zato mora upoštevati pravila in prakso sprejemne institucije, vsebino projekta ponovne
vključitve v družbo in naravo ter podrobno izvedbo storitev.
Kar zadeva uporabljivost členov 43 ES in 49 ES, je treba ugotoviti, da se v zadevi v glavni stvari ni mogoče sklicevati na
nobeno od določb Pogodbe kot na pravno podlago pravice do prebivanja.
Pravzaprav M. Trojani, tako kot izhaja iz točke 20 te sodbe, v korist sprejemnega centra in pod njegovim vodstvom trajno opravlja
storitve, v zameno za katere prejema plačilo.
Pravica do ustanavljanja, določena v členih od 43 ES do 48 ES, pa vključuje samo dostop do vseh vrst samostojnih dejavnosti
in njihovega opravljanja ter ustanovitev in vodenje podjetij, agencij, podružnic in hčerinskih družb (glej predvsem sodbo
z dne 11. maja 1999 v zadevi Pfeiffer, C-255/97, Recueil, str. I‑2835, točka 18, in z dne 17. oktobra 2002 v zadevi Payroll
in drugi, C-79/01, Recueil, str. I-8923, točka 24). Zaposlitev je iz nje tako izključena.
Po drugi strani se določbe prava Skupnosti o opravljanju storitev v skladu s sodno prakso Sodišča ne uporabljajo za dejavnosti,
ki se opravljajo na trajni podlagi oziroma katerih trajanje v nobenem primeru ni vnaprej določeno (glej sodbi z dne 5. oktobra
1988 v zadevi Steyman, 196/87, Recueil, str. 6159, točka 16, in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Schnitzer, C-215/01, Recueil,
str. I‑ 14847, točke od 27 do 29).
V teh okoliščinah je treba na prvo vprašanje odgovoriti, prvič, da se za osebo, ki je v položaju tožeče stranke v glavni stvari,
ne uporabljata člena 43 ES in 49 ES, in drugič, da ne more uveljavljati pravice do prebivanja kot delavec v smislu člena 39
ES, razen če je dejavnost, ki jo opravlja, resnična in učinkovita. Predložitveno sodišče mora preveriti dejstva, potrebna
za presojo, ali gre v zadevi, v kateri odloča, za tak primer.

Drugo vprašanje
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je lahko ob nikalnem odgovoru na prvo vprašanje oseba, ki
je v položaju tožeče stranke v glavni stvari, zgolj kot državljan Evropske unije upravičena do pravice do prebivanja na podlagi
neposredne uporabe člena 18 ES.
Opozoriti je treba, da je pravica do prebivanja na ozemljih držav članic priznana neposredno vsakemu državljanu Unije s členom
18(1) ES (glej sodbo z dne 17. septembra 2002 v zadevi Baumbast in R, C-413/99, Recueil, str. I-7091, točka 84). M. Trojani
ima torej pravico sklicevati se na to določbo Pogodbe že zato, ker je državljan Unije.
Ta pravica pa vendar ni brezpogojna. Priznana je samo z omejitvami in pod pogoji, ki jih določajo Pogodba in določbe, sprejete
za njeno uveljavitev.
Med temi pogoji in omejitvami iz člena 1 Direktive 90/364 izhaja, da lahko države članice od državljanov ene države članice,
ki bi želeli biti  upravičeni do pravice do prebivanja na njenem ozemlju, zahtevajo, da imajo sami in njihovi družinski člani
zdravstveno zavarovanje, ki pokriva vsa tveganja v državi članici gostiteljici, in da imajo zadostna sredstva, ki zagotavljajo,
da med prebivanjem ne obremenjujejo sistema socialne pomoči te države.
Tako kot je Sodišče že presodilo, je treba navedene pogoje in omejitve uporabljati ob spoštovanju omejitev, ki jih določa
pravo Skupnosti, in v skladu s splošnimi načeli tega prava, predvsem z načelom sorazmernosti (zgoraj navedena sodba Baumbast
in R, točka 91).
Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bila ravno nezadostnost sredstev razlog, da je M. Trojani zaprosil za pomoč, kot je
minimex.
V teh okoliščinah državljan Unije, ki je v položaju tožeče stranke v glavni stvari, nima pravice do prebivanja na ozemlju
države članice, katere državljan ni, na podlagi člena 18 ES, če nima na voljo zadostnih sredstev v smislu Direktive 90/364.
Pravzaprav v nasprotju z okoliščinami v zgoraj navedeni sodbi Baumbast in R (točka 92) noben indic ne kaže na to, da bi v
položaju, kot je ta, ki se obravnava v glavni stvari, nepriznavanje te pravice presegalo tisto, kar je potrebno za dosego
cilja Direktive 90/364.
Vendar je treba ugotoviti, da glede na podatke, predložene Sodišču, M. Trojani zakonito prebiva v Belgiji, kar je izkazano
z dovoljenjem za prebivanje, ki mu ga je medtem izdala mestna uprava v Bruslju.
Glede tega je treba opozoriti, da mora Sodišče nacionalnemu sodišču ponuditi vse dele razlage prava Skupnosti, ki bi lahko
koristili za presojo v zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali se v svojih vprašanjih nanje sklicuje (v tem smislu glej
predvsem sodbe Sodišča z dne 12. decembra 1990 v zadevi SARPP, C-241/89, Recueil, str. I-4695, točka 8; z dne 2. februarja
1994 v zadevi Verband Sozialer Wettbewerb, C-315/92, Recueil, str. I-317, točka 7, in z dne 4. marca 1999 v zadevi Consorzio
per la tutela del formaggio Gorgonzola, C-78/97, Recueil, str. I‑1301, točka 16).
V okviru te zadeve je treba natančneje preveriti, ne glede na ugotovitve v točki 36 te sodbe, ali se lahko državljan Unije
v takem položaju, kot je položaj tožeče stranke v glavni stvari, sklicuje na člen 12 ES, v skladu s katerim je pri uporabi
Pogodbe, ne da bi to vplivalo na njene posebne določbe, prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da tudi če države članice prebivanje ekonomsko nedejavnega državljana Unije lahko
pogojujejo z razpoložljivostjo zadostnih sredstev, iz tega ne izhaja tudi to, da taka oseba med zakonitim prebivanjem v državi
članici gostiteljici ne bi mogla biti upravičena do temeljnega načela enakega obravnavanja, uzakonjenega v členu 12 ES.
V tem kontekstu je treba ugotoviti naslednje tri stvari.
Prvič, tako kot je presodilo Sodišče, se Pogodba uporablja tudi za storitev socialne pomoči kot je minimex (glej sodbo z dne
20. septembra 2001 v zadevi Grzelczyk, C-184/99, Recueil, str. I‑6193, zlasti točka 46).
Drugič, v zvezi s takimi storitvami se lahko ekonomsko nedejaven državljan Unije sklicuje na člen 12 ES, če je določen čas
zakonito prebival v državi članici gostiteljici ali pa ima dovoljenje za prebivanje.
Tretjič, pomeni nacionalna ureditev, kot je ta, o kateri se odloča v glavni stvari, diskriminacijo glede na državljanstvo,
prepovedano s členom 12 ES, če državljanom Unije, ki niso državljani države članice, v kateri zakonito prebivajo, ne dodeli
socialne pomoči, čeprav izpolnjujejo pogoje, ki veljajo za državljane te države članice.
Dodati je treba, da lahko država članica gostiteljica sama ugotavlja, da državljan druge države članice, ki je bil upravičen
do socialne pomoči, ne izpolnjuje več pogojev, od katerih je odvisna njegova pravica do prebivanja. V takem primeru lahko
ob spoštovanju omejitev, ki jih nalaga pravo Skupnosti, sprejme ukrepe za odstranitev. Vendar pa upravičenja iz sistema državne
pomoči ne morejo samodejno sprožiti takega ukrepa (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Grzelczyk, točki 42 in 43).
Na drugo vprašanje je treba odgovoriti, da je lahko državljan Evropske unije, ki v državi članici gostiteljici ni upravičen
do pravice do prebivanja na podlagi členov 39 ES, 43 ES in 49 ES, zgolj kot državljan Unije upravičen do pravice do prebivanja
na podlagi neposredne uporabe člena 18(1) ES. Izvrševanje te pravice je odvisno od omejitev in pogojev, vsebovanih v tej določbi,
vendar pa morajo pristojni organi paziti, da te omejitve in pogoje uporabljajo ob spoštovanju temeljnih načel prava Skupnosti
in predvsem načela sorazmernosti. Kljub temu pa se lahko oseba, ki je v položaju tožeče stranke v glavni stvari, ko se ugotovi,
da ima dovoljenje za prebivanje, sklicuje na člen 12 ES, zato da bi pridobila storitev socialne pomoči, kot je minimex.

Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1)
Za osebo, ki je v položaju tožeče stranke v glavni stari, se po eni strani ne uporabljata člena 43 ES in 49 ES in po drugi
strani ta oseba ne more uveljavljati pravice do prebivanja kot delavec v smislu člena 39 ES, razen če je dejavnost, ki jo
opravlja, resnična in učinkovita. Nacionalno sodišče mora preveriti dejstva, potrebna za presojo, ali gre v zadevi, o kateri
odloča, za tak primer.
2)
Državljan Evropske unije, ki v državi članici gostiteljici ni upravičen do pravice do prebivanja na podlagi členov 39 ES,
43 ES ali 49 ES, je lahko zgolj kot državljan Unije upravičen do pravice do prebivanja na podlagi neposredne uporabe člena
18(1) ES. Izvrševanje te pravice je odvisno od omejitev in pogojev, vsebovanih v tej določbi, vendar morajo pristojni organi
paziti, da te omejitve in pogoje uporabljajo ob spoštovanju temeljnih načel prava Skupnosti in predvsem načela sorazmernosti.
Vendar se lahko oseba v položaju tožeče stranke v glavni stvari po tem, ko se ugotovi, da ima dovoljenje za prebivanje, sklicuje
na člen 12 ES, zato da bi pridobila storitev socialne pomoči, kot je minimex.
Podpisi
*
Jezik postopka: francoščina.