CELEX: 62002CJ0438
EÜ artiklid 28, 31, 43 ja EÜ artikli 86 lõige 2
Ravimite turule viimine
Jaemüüjate asutamine
Ravimite jaemüügi riigimonopol
Ettevõtja, kelle ülesanne on korraldada üldist majandushuvi puudutava teenuse osutamist

1       Eelotsusetaotlus puudutab EÜ artiklite 28, 31 ja 43 tõlgendamist.
2       Nimetatud taotlus esitati kriminaalasjas, milles K. Hannerit süüdistatakse selles, et ta rikkus Rootsi õigusnorme, mille kohaselt
ravimite jaemüügi õigus kuulub Apoteket AB-le (edaspidi „Apoteket”).

Õiguslik raamistik

Siseriiklikud õigusnormid
3       Rootsi lag (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. (1996. aasta seadus nr 1152 ravimikaubanduse kohta) paragrahvi 4 kohaselt
on nii retseptiga kui retseptita müüdavate ravimite jaekaubandusega tegelemise õigus ainult riigil või juriidilistel isikutel,
kus riigil on enamusotsustusõigus. Valitsus määrab kindlaks juriidilise isiku, kellel on ravimite jaekaubandusega tegelemise
õigus, ning vastava tegevuse korra.
4       Sama seaduse paragrahv 5 sätestab eespool nimetatud reegli suhtes erandi, mis puudutab teatud ravimite jaemüüki haiglatele,
arstidele ja veterinaaridele. Sellist müüki võivad teostada ka teised isikud, kui neil on vastav hulgikaubanduse luba.
5       Lag om handel med läkemedel’i paragrahvi 6 kohaselt peab olema mõistlikult tagatud ravimite selline turustamine, et saadaval
oleksid kontrollitud ja tõhusad ravimid.
6       Sama seaduse paragrahvi 11 kohaselt karistatakse paragrahvi 4 sätete rikkumise eest trahvi või kuni kaheaastase vangistusega.
7       Läkemedelslagi (1992:859) (1992. aasta seadus nr 859 ravimite kohta), paragrahvis 1 on mõiste „ravim” defineeritud kui iga
toode, mida kasutatakse inimese või looma haiguste või nende sümptomite ennetamiseks, halvenemisest hoidumiseks, leevendamiseks
või ravimiseks või analoogse eesmärgi saavutamiseks.
8       Nimetatud seaduse paragrahv 5 sätestab, et reeglina ei ole ravimi müük lubatud enne, kui on olemas sellekohane ravimi müügiluba,
mille annab välja pädev Rootsi ametivõim või mõne teise liikmesriigi ametivõim, ning viimasel juhul on nimetatud luba Rootsis
tunnustatud.
9       Rootsi valitsus või tema poolt volitatud Läkemedelsverket (Rootsis ravimijärelevalvet teostav ametivõim) võivad tervishoiu
kaalutlustel otsustada, et teatud ravimit on lubatud müüa vaid sellekohase retsepti alusel või isiku nõudel, kes on pädev
ravimeid välja kirjutama.
10     Reeglina subsideerib riik retseptiravimeid (subsideeritavad ravimid) ning ei subsideeri retseptita ravimeid (subsideerimisele
mittekuuluvad ravimid).

Kohaldamismeetmed
11     Rootsi valitsus on alates 1970. aastast andnud ravimite jaemüügi õiguse Apoteksbolaget AB-le ja hiljem tema õigusjärglasele
Apoteketile, kes on ka seotud põhikohtuasjaga.
12     Apoteket on Rootsi seaduste alusel tegutsev ühing, mille põhitegevuseks ei ole tulu saamine ning mille juhtorganite liikmed
on enamuses poliitikud ja riigiteenistujad. Vastavalt eelotsusetaotlusele kuulub Rootsi riigile kahe kolmandiku suurune enamus
ühingu kapitalis.
13     Apoteket ei tegele ravimite importimisega ise, vaid ostab neid otse Rootsis asuvatelt ravimitootjatelt või kahelt hulgimüüjalt
– Kronans Droghandel ja Tamro. Viimased on Apoteketi poolt sisseostetavate ravimite jaoks logistikakeskused, ilma et nad sealjuures
ise kindlat kaubanduspoliitikat järgiksid.
14     Mis puutub Apoteketi müügivõrku, siis nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidetest, et esiteks kuulub Apoteketile umbes
800 apteeki, mida ta ise peab ja juhib. Nimetatud apteekide asukohad on Apoteketi poolt kindlaks määratud tihedas koostöös
kohalike omavalitsuste ja tervishoiuasutustega. Maapiirkondades kasutab Apoteket umbes 970 „Apoteksombudi” (apteegitoodete
vahendaja) teenuseid, kelle tegevuse üle Apoteket ise järelevalvet teostab. Apteegitoodete vahendajad on eraõiguslikud isikud,
tihti kohaliku toidupoe pidajad, kes müüvad tarbijatele retseptiravimeid ja kellel on ka õigus müüa teatud retseptita ravimeid.
Apteegitoodete vahendajate varud on Apoteketi omand ja nende valiku üle otsustab Apoteketi vastava regiooni tegevjuht kooskõlastatult
kohaliku tervishoiuteenistusega. Põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal müüs Apoteket retseptita ravimeid ka telefoni teel.
15     Vastavalt Rootsi riigi ja Apoteketi vahel 20. detsembril 1996 sõlmitud lepingule (edaspidi „1996. aasta leping”), mis kehtis
põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal, oli Apoteket kohustatud:
–       looma tihedas koostöös tervishoiuteenistustega üleriigilise ravimite müügi süsteemi, mis oleks mugandatud kohalikele tingimustele
ja vastaks kontrollitud, mõistliku ja tõhusa ravimitega varustamise nõuetele;
–       seadma müügipunktide avamise ja tegevuse korraldamise strateegia eesmärgiks tarbijate huvidega arvestamise;
–       hoidma ravimite varusid ja sisseostetavaid koguseid sellistena, et nendest piisaks tervishoiusüsteemi õigustatud nõudluse
rahuldamiseks;
–       hankima võimalikult kiiresti kõik ravimid, nii retseptiga kui retseptita ravimid;
–       tagama, et ravimitega varustamise kulud oleksid võimalikult väikesed nii müügivõrgu kaudu kui muul teel varustamise puhul;
–       rakendama kogu riigi territooriumil ravimite ühetaolise hinnapoliitika, mille kohaselt määraks subsideeritavate ravimite hinna
ravimihinnakomitee ja subsideerimisele mittekuuluvate ravimite hinna Apoteket ise selliselt, et on tagatud omakapitali piisav
tootlus;
–       tegema pidevalt jõupingutusi tõhususe ja tootlikkuse tõstmiseks; ja
–       andma klientidele ravimitootjatest sõltumatut teavet.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
16     Rootsi ametivõimud alustasid kriminaalmenetlust K. Hanneri vastu, kes oli Rootsi seaduste alusel asutatud äriühingu Bringwell
International AB tegevdirektor; Bringwelli aktsionärid olid pärit Norrast ja Rootsist. Rikkudes Rootsis kehtivat korda, mille
kohaselt kuulus ravimite jaemüügi õigus Apoteketile (edaspidi „põhikohtuasja müügikord”), viis nimetatud äriühing ajavahemikul
30. maist kuni 27. juulini 2001 turule kaksteist kasti tooteid Nicorette Plåster (plaastrid) ja Nicorette Tuggummi (närimiskumm).
Nimetatud tooted on käsitletavad retseptita ravimitena lag om handel med läkemedel’i mõttes.
17     Enda kaitseks väitis K. Hanner muuhulgas seda, et nimetatud kord kehtestab riigimonopoli, mis on vastuolus EÜ artiklitega 28,
31 ja 43.
18     Kuna Stockolms tingsrätt kahtles, kas põhikohtuasja müügikord on vastavuses ühenduse õigusega, otsustas ta kohtuliku arutamise
peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.       Siseriiklikul tasandil on olemas iseseisev ravimite järelevalve ja müügilubade andmise süsteem, mille eesmärk on tagada ravimite
hea kvaliteet ja ennetada ravimite kahjulikku mõju. Lisaks väljastatakse teatud ravimeid vaid tunnustatud arsti ettekirjutuse
(retsepti) alusel. Kas neid asjaolusid arvestades on EÜ artikliga 31 vastuolus siseriiklik õigus, mis sätestab, et ravimite
jaemüügiga on õigus tegeleda vaid riigil või juriidilisel isikul, milles riigile kuulub enamusotsustusõigus, ja mille eesmärk
on rahuldada vajadus kontrollitud ja tõhusate ravimite järele?
2.      Kas esimeses küsimuses viidatud siseriiklik õigus, arvestades esimeses küsimuses esitatud asjaolusid, on vastuolus EÜ artikliga 28?
3.      Kas esimeses küsimuses viidatud siseriiklik õigus, arvestades esimeses küsimuses esitatud asjaolusid, on vastuolus EÜ artikliga 43?
4.      Kas esimeses küsimuses viidatud siseriiklik õigus, hinnates küsimusi 1–3, on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega?
5.      Kas küsimustele 1–4 antav vastus oleks erinev, kui „vabamüügis” ravimitele [retseptita ravimid] ei kohalduks täielikult või
osaliselt siseriikliku õiguse nõuded, mille kohaselt ravimite jaekaubandusega tegelemise õigus on vaid riigil või juriidilisel
isikul, milles riigile kuulub enamusotsustusõigus?”

Eelotsuse küsimused

Esimene küsimus
19     Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas jaemüügi ainuõigust kehtestav kord, selline
nagu on põhikohtuasjas, on vastuolus EÜ artikli 31 lõikega 1.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
20     K. Hanner ja komisjon on seisukohal, et põhikohtuasja müügikord on EÜ artikliga 31 vastuolus olev diskrimineeriv riigimonopol.
21     Oma õiguslikus analüüsis väidab K. Hanner, et ravimite valiku süsteem, mis põhineb nõudluse prognoositaval arengul, teeb apteekide
ning apteegitoodete vahendajate varudesse ja lettidele uute retseptita ravimite sisseviimise väga keeruliseks.
22     Mis puutub teatud liiki ravimitesse, nagu ninna pihustatavad ravimid ning palaviku- ja peavaluravimid, siis on enamik apteekides
saadavatest sellistest toodetest kas valmistatud Rootsis või ettevõtjate poolt, kes on Rootsiga väga tugevalt seotud, või
on nende turustajad Rootsi ettevõtjad.
23     K. Hanner lisab, et müügipunkte ei ole piisavalt ja apteekide lahtioleku ajad on väga piiratud.
24     K. Hanner väidab lisaks ka seda, et välja arvatud osas, kus ainuõiguse andmine on tingimata vajalik, ei ole põhikohtuasja
müügikord avaliku huvi põhjendusel õigustatud, ja igal juhul on see regulatsioon ebaproportsionaalne, kuna see kohaldub mitte
ainult retseptiravimitele, vaid ka retseptita ravimitele.
25     Komisjoni hinnangul võib põhikohtuasja müügikord panna teistest liikmesriikidest pärit ravimitega kauplemise ebasoodsamatesse
tingimustesse võrreldes kauplemisega Rootsist pärit ravimitega ning võib seega olla diskrimineeriv. Retseptita ravimite valiku
süsteemil jääb puudu läbipaistvusest, see ei sätesta keeldumisel põhjendamise kohustust ega sõltumatut järelevalvemehhanismi.
Müügivõrk põhineb suures osas apteegitoodete vahendajatel, kelle arvu ja asukoha osas puuduvad objektiivsed kriteeriumid ning
järelevalve teostamise võimalused.
26     Rootsi valitsus esitab aga mitmeid vastupidiseid väiteid, põhjendades, et põhikohtuasja müügikord ei ole käsitletav EÜ artikliga 31
vastuolus oleva diskrimineeriva riigimonopolina.
27     Mis puutub ravimite valikusüsteemi, siis märgib Rootsi valitsus nimelt seda, et põhikohtuasja aluseks olnud asjaolude asetleidmise
ajal sõltus retseptiravimite valik põhiliselt faktoritest, mida Apoteket ei saanud kuidagi mõjutada – nimelt ravimi subsideeritavusest
ja ravimit väljakirjutava arsti valikust. Samuti põhines retseptita ravimite valik puhtalt ärilistest eesmärkidest tuleneval
objektiivsel kriteeriumil – nimelt nõudluse prognoositaval arengul. Lisaks on Apoteket kohustatud vastaval nõudmisel hankima
iga ravimi ja on võimeline seda praktikas Rootsis ravimitena tunnustatud toodete kohta peetava keskse ja ajakohase andmebaasi
abil tegema 24 tunni jooksul. Samuti saadetakse kõikidele apteekidele ravimitena tunnustatud uute toodete kohta välja infoleht.
Liiatigi võivad ravimitootjad oma retseptita ravimitele pühendatud reklaamikampaaniatega vabalt mõjutada nii tarbijate nõudlust
kui Apoteketi tootevaliku otsuseid.
28     Mis puutub müügivõrgu korraldusse, siis on Apoteket kohustatud tarbijate huvidega arvestama. Lisaks ei ole müügikohti nii
vähe, et tarbijatele oleks ravimite kättesaadavus kuidagi raskendatud.
29     Ravimite müügi edendamisega seoses märgib Rootsi valitsus ka seda, et Apoteket on kohustatud toodete kohta andma sõltumatut
teavet. Nagu juba mainitud käesoleva otsuse punktis 27, võivad ravimitootjad oma retseptita ravimite osas ise tarbijatele
reklaamikampaaniaid korraldada.
30     Rootsi valitsus väidab lõpuks, et igal juhul on põhikohtuasja müügikord õigustatud osas, mis puudutab Apoteketi ülesannet
korraldada üldist majandushuvi puudutava teenuse osutamist – nimelt peab ta tagama ühetaoliste hindadega ravimite müügi kogu
Rootsi riigi territooriumil.
31     Madalmaade valitsuse hinnangul ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud piisavalt informatsiooni Apoteketi poolt ravimite
ostul kasutatava valimiskorra kohta ja seega puudub vajalik teave, et kindlaks määrata, kas ja millises ulatuses on põhiasjas
kõne all olev müügikord EÜ artikliga 31 vastuolus.
Euroopa Kohtu vastus
32     EÜ artikli 31 lõike 1 esimesest taandest tuleneb, et see säte kohaldub kaubanduslikele riigimonopolidele. EÜ artikli 31 lõike 1
teise taande kohaselt kehtivad selle artikli sätted iga asutuse suhtes, kelle kaudu liikmesriik kas juriidiliselt või faktiliselt,
otseselt või kaudselt kontrollib, määrab või oluliselt mõjutab liikmesriikidevahelist importi ja eksporti.
33     Tuleb asuda seisukohale, et põhikohtuasjas, nagu seda märkis ka kohtujurist oma ettekande punktides 36–39, on nimetatud müügikord
käsitletav kaubandusliku riigimonopolina EÜ artikli 31 lõike 1 mõttes. Apoteket tegeleb kaubandustegevusega, nimelt ravimite
jaemüügiga, ning sellel alal tegutsemise ainuõigus on talle antud lag om handel med läkemedel’iga. Lisaks ei vaidle Rootsi
valitsus vastu, et nimetatud tegevuse osas teostab riik Apoteketi üle järelevalvet nii riigile kuuluva ühingu kapitali enamusosaluse
kui ka ühingu juhtimisstruktuuri kaudu.
34     Selliste asjaolude osas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et EÜ artikli 31 lõige 1, mis ei kehtesta täielikku keeldu
kaubanduslike riigimonopolide suhtes, näeb nimetatud riigimonopolide tegevuse korralduse ette selliselt, et nende tingimused
kaupade ostmise ja müügi kohta peavad välistama igasuguse diskrimineerimise liikmesriikide kodanike suhtes (vt selle kohta
3. veebruari 1976. aasta otsus kohtuasjas 59/75: Manghera jt, EKL 1976, lk 91, punktid 4 ja 5; 13. märtsi 1979. aasta otsus
kohtuasjas 91/78: Hansen, EKL 1979, lk 935, punkt 8; 7. juuni 1983. aasta otsus kohtuasjas 78/82: komisjon
v.
Itaalia, EKL 1983, lk 1955, punkt 11; 14. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑387/93: Banchero, EKL 1995, lk I-4663,
punkt 27, ja 23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑189/95: Franzén, EKL 1997, lk I-5909, punkt 38).
35     EÜ artikli 31 lõike 1 eesmärk on ühildada liikmesriikide võimalus säilitada teatud kaubanduslikud monopolid, mis on vahendid
avaliku huvi eesmärkide teenimiseks, ühisturu rajamise ja toimimise nõuetega. Nimetatud artikli eesmärk on kõrvaldada takistused
kaupade vabale liikumisele, jättes siiski kehtima sellised kauplemist piiravad mõjutusvahendid, mis on lahutamatult seotud
kõnealuste monopolide olemusega (eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 39).
36     Müügimonopolide kohta on Euroopa Kohus juba seisukoha võtnud, et lubatud ei ole monopolid, mille tegevus on korraldatud selliselt,
et kauplemine teistest liikmesriikidest pärit toodetega on juriidiliselt või faktiliselt pandud ebasoodsamatesse tingimustesse
võrreldes kauplemisega kodumaiste toodetega (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 40).
37     Seega tuleb kontrollida, kas põhikohtuasja müügikord on korraldatud nii, et välistatud on igasugune diskrimineerimine teistest
liikmesriikidest pärit ravimite suhtes.
38     Siinkohal tuleb analüüsida, kas kõnealuse riigimonopoli korraldus- ja tegevusviis oli selline, et see võis teistest liikmesriikidest
pärit ravimid panna ebasoodsamatesse tingimustesse (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus  Franzén, punkt 40) või kas
nimetatud monopol ka tegelikult selliseid ravimeid ebasoodsamatesse tingimustesse pani.
39     Eelmises punktis nimetatud kahest aspektist esimese suhtes nähtub kohtuotsusest Franzén (eespool viidatud, punktid 44 ja 51)
kõigepealt see, et müügiga tegeleva monopoli valikusüsteem peab põhinema kriteeriumidel, mis ei sõltu toodete päritolust ning
mis peab olema läbipaistev, kehtestades nii otsuste põhjendamise kohustuse kui ka sõltumatu järelevalvemehhanismi.
40     Samuti peab sellise monopoli müügivõrk olema korraldatud selliselt, et müügikohtade arv ei seaks ohtu tarbijate varustamist
(vt EÜ artikli 28 kohta eespool viidatud kohtuotsus Banchero, punkt 39, ja EÜ artikli 31 lõike 1 kohta eespool viidatud kohtuotsus
Franzén, punkt 54).
41     Lõpetuseks, sellise monopoli turustamis- ja reklaamimeetodid peavad olema erapooletud ja mitte sõltuma toodete päritolust
ning peavad tarbijatele uusi tooteid tutvustama (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 62).
42     Euroopa Kohtule esitatud põhikohtuasja asjaoludest nähtub, et 1996. aasta leping ei näe ette ei ostuplaani ega „avalikku pakkumisemenetlust”,
mille raames ravimitootjatel, kelle tooted valituks ei osutu, oleks õigus teada valiku tegemise otsuse aluseks olnud põhjendusi.
Nimetatud leping ei näe ka ette võimalust nimetatud otsust sõltumatus järelevalveorganis vaidlustada. Vastupidi, vastavalt
nimetatud lepingule tundub Apoteketil olevat reeglina õigus valida ravimeid enda parema äranägemise kohaselt.
43     Seega ei taga 1996. aasta leping igasuguse diskrimineerimise välistamist. Rootsi valitsus ei ole ka viidanud mõne teise meetme
olemasolule, mis võiks korvata sellise süsteemi ülesehituslike tagatiste puudumise.
44     Nendest tingimustest piisab, et asuda seisukohale, et Apoteketi korraldus ja tegevusviis, täpsemalt tema ravimite valikusüsteem,
oli selline, et see võis teistest liikmesriikidest pärit ravimitega kauplemise panna ebasoodsamatesse tingimustesse võrreldes
kauplemisega Rootsist pärit ravimitega. Samuti ei ole riigimonopoli tegevus korraldatud selliselt, et välistatud oleks igasugune
diskrimineerimine teistest liikmesriikidest pärit ravimite suhtes. Seetõttu rikub nimetatud monopol EÜ artikli 31 lõikes 1
sätestatud õigusnormi.
45     Seetõttu ei ole vaja peatuda teisel aspektil, st küsimusel, kas Apoteket ka tegelikult teistest liikmesriikidest pärit ravimid
ebasoodsamatesse tingimustesse pani.
46     Olenemata kõigest väidab Rootsi valitsus siiski, et põhikohtuasja müügikord võib olla õigustatud.
47     Siinkohal tuleb arvestada Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt võib liikmesriik EÜ artikli 86 lõikele 2 tugineda selleks,
et õigustada EÜ artikli 31 lõikega 1 vastuolus olevate ainuõiguste andmist ettevõtjale, kelle ülesanne on korraldada üldist
majandushuvi puudutava teenuse osutamist, kui ettevõtjale usaldatud spetsiifiliste ülesannete täitmist saab tagada üksnes
selliste õiguste andmise teel ning kui kaubavahetuse arengut ei mõjutata ulatuses, mis on ühenduse huvidega vastuolus (vt
selle kohta 23. oktoobri 1997. aasta otsused kohtuasjas C‑157/94: komisjon
v
. Madalmaade Kuningriik, EKL 1997, lk I‑5699, punkt 32; kohtuasjas C‑158/94: komisjon
v
. Itaalia, EKL 1997, lk I‑5789, punkt 43, ja kohtuasjas C‑159/94: komisjon
v
. Prantsusmaa, EKL 1997, lk I-5815, punkt 49).
48     Ometi ei saa juhul, kui puudub ravimite valiku süsteem, mis välistaks teistest liikmesriikidest pärit ravimite igasuguse diskrimineerimise,
EÜ artikli 86 lõike 2 alusel olla õigustatud selline müügikord nagu käesoleva otsuse punktides 42 ja 43 kirjeldatud põhikohtuasjas
rakendatav kord.
49     Järelikult tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele vastata, et kord, mis näeb ette jaemüügi ainuõiguse
ja on korraldatud samamoodi nagu põhikohtuasjas käsitletav kord, on vastuolus EÜ artikli 31 lõikega 1.

Teine ja viies küsimus
50     Arvestades esimesele küsimusele antud vastust, puudub vajadus vastata ülejäänud küsimustele.

Kohtukulud
51     Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab
kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v. a. poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Kord, mis sätestab jaemüügi ainuõiguse ja on korraldatud samamoodi nagu põhikohtuasjas käsitletav kord, on vastuolus EÜ artikli 31
lõikega 1.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: rootsi.