CELEX: 61994CJ0045
Libre circulación de mercancías
Acta de adhesión del Reino de España
Disposiciones aplicables a Ceuta y Melilla
Exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana

Mediante auto de 16 de diciembre de 1993, recibido en el Tribunal de Justicia el 4 de febrero de 1994, el Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación
del artículo 25 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones
de los Tratados, de 12 de junio de 1985 (DO L 302, p. 23; en lo sucesivo,
Acta de adhesión), y del Protocolo nº 2 de ésta, en relación con las disposiciones de los Tratados CEE, actualmente CE, y CECA relativas a
la libre circulación de mercancías.
Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta y el Ayuntamiento
de Ceuta en un recurso contencioso-administrativo de anulación contra un acuerdo municipal adoptado, el 24 de septiembre de
1991, por el Ayuntamiento de Ceuta, de aprobación definitiva de la Ordenanza Municipal reguladora del Arbitrio sobre la Producción
y la Importación en la ciudad de Ceuta (
Boletín Oficial de Ceuta,
de 25 de septiembre de 1995, p. 143).
Ceuta y Melilla son territorios españoles situados en la costa del norte de Africa y que gozan de un estatuto especial.
El artículo 25 del Acta de adhesión dispone lo siguiente:
1.
Tanto los Tratados como los actos de las instituciones de las Comunidades Europeas se aplicarán en las Islas Canarias y en
Ceuta y Melilla salvo las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 y en las demás disposiciones de la presente Acta.
2.
Las condiciones en que se aplicarán las disposiciones de los Tratados CEE y CECA sobre la libre circulación de mercancías,
así como los actos de las Instituciones de la Comunidad relativos a la legislación aduanera y a la política comercial en las
Islas Canarias y en Ceuta y Melilla, se definen en el Protocolo nº 2.
[...]
A tenor del apartado 2 del artículo 1 del Protocolo nº 2, el territorio aduanero de la Comunidad no comprende las Islas Canarias
ni Ceuta y Melilla.
El artículo 6 del mismo Protocolo dispone lo siguiente:
1.
Los productos originarios del territorio aduanero de la Comunidad se beneficiarán, en el momento de su importación en las
Islas Canarias o en Ceuta y Melilla, de la exención de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente en
las condiciones definidas en los apartados 2 y 3.
2.
Los derechos de aduana existentes en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla así como la exacción denominada
arbitrio insular ─ tarifa general existente en las Islas Canarias, serán suprimidos progresivamente, respecto de los productos originarios del territorio aduanero
de la Comunidad, al mismo ritmo y en las mismas condiciones que los previstos en los artículos 30, 31 y 32 del Acta de adhesión.
[...]
El artículo 31 del Acta de adhesión establece la supresión, a más tardar el 1 de enero de 1993, de los derechos de aduana
de importación.
Resulta del auto de remisión que, hasta 1991, se recaudaba en Ceuta un Arbitrio Municipal sobre la Importación de Mercaderías.
Para mantener el referido arbitrio después de la adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas, el legislador español
decidió extender su objeto a la producción de bienes generada en Ceuta. A tal efecto, promulgó la Ley 8/1991, de 25 de marzo,
por la que se aprueba el Arbitrio sobre la Producción y la Importación en las ciudades de Ceuta y Melilla (
Boletín Oficial del Estado
de 26 de marzo de 1991, p. 9418).
Para la aplicación de dicha Ley, el Ayuntamiento de Ceuta adoptó el acuerdo municipal de 24 de septiembre de 1991, antes citado.
Por estimar que dicho acuerdo era ilegal, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta interpuso un recurso contencioso-administrativo
solicitando su anulación ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
Por considerar que la resolución del litigio implicaba la interpretación de disposiciones de Derecho comunitario, el referido
órgano jurisdiccional suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial: ¿El artículo 25, apartado dos, del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas
así como el Protocolo número dos de la misma, en relación con las disposiciones de los Tratados CEE y CECA sobre la libre
circulación de mercancías, permiten después de 1991 la existencia de una exacción como la regulada por la Ley española 8/1991,
de 25 de marzo, que aprueba el Arbitrio sobre la Producción y la Importación en las Ciudades de Ceuta y Melilla, configurada
de modo que se produce a través del mismo
la casi absoluta ausencia de carga tributaria adicional para las operaciones interiores a la vez que mantiene la simultánea imposición efectiva sobre las importaciones procedentes del territorio aduanero de la
Comunidad?
En primer lugar procede examinar los artículos pertinentes del Acta de adhesión y, luego, los artículos de los Tratados CE
y CECA relativos a la libre circulación de mercancías.
Sobre el Acta de adhesión
Por lo que se refiere a las disposiciones de los Tratados CE y CECA relativas a la libre circulación de mercancías, la parte
demandada en el asunto principal postula que el Acta de adhesión no se opone al mantenimiento de una exacción de efecto equivalente
a un derecho de aduana en el territorio de Ceuta. Según ella, si bien las exacciones de efecto equivalente figuran expresamente
en el apartado 1 del artículo 6 del Protocolo nº 2, en el apartado 2 del mismo artículo, al que remite el apartado 1 en cuanto
a las condiciones de exención, por él establecidas, de los derechos y exacciones, sólo se contemplan los derechos de aduana
y un arbitrio propio de las Islas Canarias.
Este argumento no puede ser acogido.
En efecto, es de reiterada jurisprudencia que un texto que aluda a los derechos de aduana sin mencionar expresamente las exacciones
de efecto equivalente puede interpretarse, según su finalidad, en el sentido de que también contempla estas últimas (véase,
en especial, la sentencia de 12 de febrero de 1992, Leplat, C-260/90, Rec. p. I-643, apartado 15).
Pues bien, el apartado 2 del artículo 6 del Protocolo nº 2 tiene por finalidad precisar las condiciones en las que debe alcanzarse
el resultado prescrito por el apartado 1 del mismo artículo, esto es, la supresión de los derechos de aduana y de las exacciones
de efecto equivalente.
Procede, por tanto, interpretar el apartado 2 en el sentido de que se aplica tanto a las exacciones de efecto equivalente
como a los derechos de aduana en sentido estricto.
De ello se deduce que, a tenor del artículo 6 del Protocolo nº 2, los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente
existentes en Ceuta debían ser suprimidos progresivamente al mismo ritmo y en las mismas condiciones que los previstos en
los artículos 30, 31 y 32 del Acta de adhesión, es decir, a más tardar, el 1 de enero de 1993.
Esta conclusión se aplica tanto a los productos que, importados en Ceuta, son originarios de España como a los que proceden
del resto del territorio aduanero de la Comunidad (véase la sentencia de 9 de agosto de 1994, Lancry y otros, asuntos acumulados
C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-409/93, C-410/93 y C-411/93, Rec. p. I-3957).
En cuanto al artículo 95 del Tratado CE, dicho precepto se aplica en el territorio de Ceuta en virtud del artículo 25 del
Acta de adhesión.
Sobre las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías
La parte demandada y el Gobierno español aducen que el arbitrio no constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho
de aduana, sino un tributo interno no discriminatorio, ya que grava tanto a los productos importados como a los productos
locales.
Procede observar, con carácter preliminar que, en su auto de remisión, el órgano jurisdiccional nacional manifiesta lo siguiente:
[...] la introducción del gravamen sobre la
producción local de bienes en Ceuta no es sino la cobertura buscada para mantener la existencia del Arbitrio sobre la Importación, después
de su obligada supresión en 1991, configurándose dicho gravamen sobre la producción en términos tales que lo hacen prácticamente
irrelevante en relación con la subsistencia del Arbitrio sobre la Importación [...] que el Legislador español pretende mantener.
Esta manifestación se basa principalmente en una afirmación contenida en uno de los informes elaborados por la Dirección General
de Tributos con carácter previo a la aprobación de la Ordenanza Municipal de que se trata. Según la referida afirmación: El Legislador ha establecido una estructura de gravamen que debería tener como consecuencia práctica la casi absoluta ausencia
de carga tributaria adicional para las operaciones interiores, si se tiene en cuenta que la elaboración o producción industrial
en las ciudades de Ceuta y Melilla es muy reducida, de forma que el peso mayoritario del Arbitrio recayese en la importación
de bienes en Ceuta y Melilla, lo que a su vez redundaría en una mejor protección de la producción local ─exenta en sus principales
manifestaciones─ y permitiría una mejor financiación de las arcas locales, al ser el comercio de bienes importados una de
las actividades más características de las referidas ciudades.
Sin embargo, el auto de remisión no precisa las razones que permitieron a la Administración nacional llegar a tal conclusión;
tampoco precisa el alcance de la expresión
casi absoluta que figura tanto en los informes de la referida Administración como en la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia.
A tal respecto, ha de destacarse que corresponde al Juez nacional resolver toda cuestión de hecho que sea pertinente para
la solución del asunto del que conoce y valorar el alcance de las disposiciones nacionales así como el modo en que deben ser
aplicadas. El Tribunal de Justicia puede, no obstante, deducir de las cuestiones prejudiciales hipótesis diferentes e indicar,
para cada una de ellas, los criterios de Derecho comunitario que corresponderá aplicar al Juez nacional.
En el presente asunto, procede, en especial, determinar si el Arbitrio objeto del litigio está comprendido dentro del ámbito
de aplicación de los artículos 9 y 12 del Tratado CE, con los que concuerda la letra a) del artículo 4 del Tratado CECA, o
dentro del artículo 95 del Tratado CE.
Resulta de reiterada jurisprudencia que toda carga pecuniaria, impuesta unilateralmente, cualesquiera que sean su denominación
y su técnica, que grave las mercancías nacionales o extranjeras debido a su paso por la frontera, cuando no sea un derecho
de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente, en el sentido de los artículos 9, 12, 13 y 16
del Tratado. Sin embargo, una carga de ese tipo escapa a esta calificación si forma parte de un régimen general de gravámenes
internos que abarquen sistemáticamente categorías de productos según criterios objetivos aplicados independientemente del
origen de los productos, en cuyo caso, quedan incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 95 del Tratado (véase, en
este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 1982, Schul, 15/81, Rec. p. 1409, apartado 20).
Al tener por finalidad asegurar la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros en condiciones normales de competencia,
mediante la eliminación de cualquier forma de protección que pueda resultar de la aplicación de tributos internos discriminatorios
en relación con productos originarios de otros Estados miembros, el artículo 95 debe garantizar la perfecta neutralidad de
los tributos internos respecto a la competencia entre productos nacionales y productos importados. La prohibición contenida
en este artículo debe aplicarse siempre que un gravamen fiscal pueda desalentar la importación de bienes procedentes de otros
Estados miembros en beneficio de los productos internos (véase la sentencia de 3 de marzo de 1988, Bergandi, 252/86, Rec.
p. 1343, apartados 24 y 25).
De ello se deduce que, en un caso como el de autos, corresponde al Juez nacional comprobar, primero, si las disposiciones
legales y reglamentarias que imponen el arbitrio objeto del litigio pueden establecer, de modo transparente, un sistema general
que se aplique, según criterios objetivos, indistintamente a los productos locales y a las importaciones. A continuación,
deberá examinar si la aplicación de dichas disposiciones responde a estas mismas exigencias.
A tal respecto, procede señalar que, en su auto de remisión, el órgano jurisdiccional nacional expone lo siguiente:
Tampoco puede sostenerse que nos encontremos ante un tributo integrado en una estructura nacional de imposición interna que
parifique en su gravamen a las mercancías importadas con las mercancías producidas [en el territorio de la ciudad].
Sobre este aspecto, resulta de los autos que la normativa nacional objeto del litigio establece, de manera separada, el régimen
que se aplica a los productos importados y el que se aplica a los productos locales.
Si bien esta disyunción puede ser indicio de que se trata de dos sistemas de tributación distintos, no autoriza, por sí sola,
a concluir la inaplicabilidad, en el caso de autos, del artículo 95 del Tratado.
No obstante, es posible que tal disyunción haga el sistema tan poco transparente que no sea posible al Juez nacional cerciorarse
de que los productos importados y los productos locales están sujetos, según criterios objetivos e independientes de su origen,
a un único e idéntico tributo.
Es posible, asimismo, que la aplicación de las normas objeto del litigio por parte de las autoridades nacionales competentes
no responda a tales exigencias. Así podría ocurrir, en especial, si la Administración hiciera sistemáticamente uso de una
facultad de exención en favor de la producción local.
Corresponde, pues, al Juez nacional examinar si el gravamen, aun cuando presente la apariencia de un tributo interno, constituye,
de hecho, para los productos importados, una carga equivalente a un derecho de aduana.
Procede señalar, por último, que el empleo en la cuestión prejudicial de la expresión
casi absoluta podría significar que, si bien la mayor parte de la producción local está exenta del impuesto, no lo está una pequeña parte.
En ese caso, cabe contemplar tres hipótesis, cada una de las cuales implica consecuencias jurídicas diferentes.
En una primera hipótesis, aun cuando la mayor parte de la producción local esté exenta, el Arbitrio se recauda según criterios
objetivos que se aplican de la misma manera a los productos locales y a los productos importados. Entonces, el Arbitrio estaría
incluido en el ámbito de aplicación del artículo 95 del Tratado.
En una segunda hipótesis, los productos locales no exentos pertenecen a una categoría definida de productos, de modo que la
normativa debe considerarse que instaura dos sistemas de tributación distintos, uno aplicado a dicha categoría de productos
locales e importados y otro a todas las demás categorías de productos importados. Mientras que el primer sistema estaría comprendido
dentro del artículo 95, el segundo establecería una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana.
En una tercera hipótesis, el hecho de que una pequeña proporción de la producción local no esté exenta del Arbitrio tendría
por único propósito encubrir la realidad de una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana.
Corresponde al Juez nacional determinar el alcance de la expresión
casi absoluta utilizada en su cuestión y extraer de ello las consecuencias a la luz de las consideraciones que preceden.
Por lo que se refiere al argumento invocado por el Gobierno español y por el Ayuntamiento de Ceuta, según el cual el Tribunal
de Justicia, en su interpretación de los Tratados CE y CECA, debe tener en cuenta la situación periférica de Ceuta y el compromiso
adquirido por la Comunidad de promover el desarrollo económico de las regiones menos favorecidas, hay que señalar que, a falta
de medidas comunitarias específicas que establezcan excepciones, en Ceuta deben aplicarse de pleno Derecho las disposiciones
de los Tratados CE y CECA relativas a la libre circulación de mercancías.
Procede, pues, responder a la cuestión del órgano jurisdiccional de remisión que las disposiciones del Acta de adhesión, así
como el Protocolo nº 2 de ésta, en relación con los artículos 9 y 12 del Tratado CE, o con la letra a) del artículo 4 del
Tratado CECA, o con el artículo 95 del Tratado CE, se oponen a que un Estado miembro recaude un arbitrio que, aunque presente
la apariencia de un tributo interno, esté en realidad configurado de tal modo que, ya por el tenor de las normas que lo imponen,
ya por el modo en que lo aplique la Administración, grave los productos importados o determinadas categorías de dichos productos,
con exclusión de los productos locales de la misma categoría.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos español y francés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado
observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las
partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde
a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía mediante resolución de 16 de
diciembre de 1993, declara:
Edward
Puissochet
Moitinho de Almeida
Gulmann
Sevón
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de diciembre de 1995.
El Secretario
El Presidente de la Sala Quinta
R. Grass
D.A.O. Edward
–
Lengua de procedimiento: español.