CELEX: 61999TJ0055
Aiuti di Stato
Nozione di aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE)
Motivazione
Obbligo di recupero degli aiuti
Legittimo affidamento dei beneficiari
Principio di proporzionalità

Motivazione della sentenza
Ambito normativo e di fatto della controversia
1 La presente causa ha ad oggetto la decisione della Commissione 1° luglio 1998, 98/693/CE, relativa al regime spagnolo di aiuti all'acquisto di veicoli industriali Plan Renove Industrial (agosto 1994-dicembre 1996) (GU L 329, pag. 23; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2 Il 28 luglio 1994 il governo spagnolo adottava, senza previa notifica alla Commissione, il «Plan Renove Industrial» (in prosieguo: il «PRI») a favore di persone fisiche, piccole e medie imprese (in prosieguo: le «PMI»), enti pubblici territoriali o enti che forniscono servizi pubblici locali. Questo regime inizialmente applicabile dall'agosto 1994 al dicembre 1995, è stato prorogato sino alla fine del 1996.
3 Il PRI funziona in base ad una convenzione tra l'Instituto de Crédito Oficial (in prosieguo: l'«ICO») e il Ministero dell'Industria e dell'Energia spagnolo, firmata il 27 settembre 1994. In virtù di tale convenzione, l'ICO è stato incaricato di firmare con varie istituzioni finanziarie dei contratti in forza dei quali queste agiscono come intermediarie e applicano direttamente il PRI ottenendo una successiva compensazione da parte dell'ICO.
4 L'aiuto contestato consisteva in un bonifico di interessi sui crediti concessi per l'acquisto o il leasing, con opzione di acquisto, di veicoli industriali. Tale finanziamento poteva coprire fino ad un massimo del 70% del valore totale del veicolo nuovo (IVA esclusa) e aveva una durata di quattro anni senza franchigia di rimborso. Le garanzie venivano negoziate dal beneficiario e dall'istituto finanziario.
5 Il fondo inizialmente stanziato per il PRI ammontava a circa ESP 9 miliardi. La linea di credito aperta per l'ICO era di ESP 100 miliardi. La sovvenzione massima era di ESP 93 196 per milione prestato.
6 Il bonifico di interessi era previsto per il finanziamento di cinque categorie di veicoli industriali:
- semi-rimorchi e autocarri di oltre 30 tonnellate;
- veicoli industriali tra 12 e 30 tonnellate;
- veicoli industriali tra 3,5 e 12 tonnellate;
- veicoli derivati dalle autovetture, furgoni commerciali e veicoli industriali di un massimo di 3,5 tonnellate;
- autobus per trasporto urbano e interurbano.
7 La concessione del bonifico di interessi era subordinata all'obbligo di ritirare definitivamente dal mercato un veicolo immatricolato più di dieci anni prima (sette anni per i trattori stradali). L'attestazione del ritiro dalla circolazione doveva essere rilasciata dalla Dirección General de Tráfico (direzione generale per la circolazione).
8 Tra il 9 febbraio 1995 e il 20 febbraio 1996 la Commissione chiedeva al Regno di Spagna informazioni in merito al PRI, di cui aveva avuto notizia tramite una fonte non ufficiale. Il Regno di Spagna rispondeva a tale richiesta con lettere 6 marzo e 26 luglio 1995 e 14 marzo 1996.
9 Con lettera 26 giugno 1996 la Commissione comunicava al Regno di Spagna la sua decisione di avviare il procedimento previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE) e lo invitava a presentare le sue osservazioni. Gli altri Stati membri e le parti interessate, informati dell'apertura del procedimento, venivano invitati a presentare le loro eventuali osservazioni mediante pubblicazione della sopra menzionata lettera sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee 13 settembre 1996 (GU C 266, pag. 10). In tale comunicazione la Commissione dichiarava di considerare il PRI illegittimo ed esprimeva dubbi circa la sua compatibilità con il mercato comune.
10 Il Regno di Spagna ha presentato le proprie osservazioni con lettera 26 luglio 1996 pervenuta alla Commissione il 1° agosto 1996. La pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee non ha suscitato reazioni da parte di terzi interessati. A seguito della richiesta di informazioni complementari della Commissione 19 dicembre 1996, il Regno di Spagna ha fornito precisazioni nel corso di una riunione con la Commissione tenutasi il 14 gennaio 1996, nonché con lettera 12 febbraio 1997.
11 La Commissione ha chiesto al Regno di Spagna, dapprima per telefax e quindi con lettera 19 novembre 1996, di fornirle informazioni supplementari sulle imprese beneficiarie che non svolgono servizi di trasporto quale loro attività principale e che operano solo su mercati locali. Il Regno di Spagna ha dato seguito a tale richiesta con lettere 27 novembre 1997 e 20 febbraio 1998.
12 Il 1° luglio 1998 la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
13 Tale decisione contiene le seguenti disposizioni:
«Articolo 1
Non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato gli aiuti concessi nel quadro del Plan Renove Industrial, tra il mese di agosto del 1994 e il mese di dicembre del 1996, ad enti pubblici territoriali e ad enti che forniscono servizi pubblici locali, sotto forma di un bonifico di interessi per l'acquisto di veicoli industriali, in base alla convenzione di collaborazione tra il Ministerio de Industria y Energía (ministero dell'Industria e dell'Energia) e l'Instituto de Crédito Oficial (Istituto di credito ufficiale) del 27 settembre 1994.
Articolo 2
Non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato gli aiuti concessi a persone fisiche e a PMI che esercitano attività diverse dal trasporto a livello esclusivamente locale o regionale per l'acquisto di veicoli industriali della categoria D.
Articolo 3
Tutti gli altri aiuti concessi a persone fisiche e a PMI costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato e sono pertanto illegali e incompatibili con il mercato comune.
Articolo 4
La Spagna è tenuta a sopprimere e recuperare gli aiuti di cui all'articolo 3. Gli importi dovuti devono essere rimborsati secondo le norme di diritto interno, maggiorati dei relativi interessi, i quali vanno calcolati applicando i tassi di riferimento utilizzati per la valutazione dei regimi di aiuto regionali e devono essere computati dalla data in cui l'aiuto è stato erogato fino alla data del rimborso effettivo.
Articolo 5
Entro un termine di due mesi dalla notifica della presente decisione, la Spagna comunica alla Commissione le misure adottate per conformarvisi.
Articolo 6
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione».
Procedimento e conclusioni delle parti
14 E' nel summenzionato contesto che la ricorrente, con atto introduttivo pervenuto in cancelleria il 25 febbraio 1999, ha proposto al Tribunale il presente ricorso.
15 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare gli artt. 3 e 4 della decisione della Commissione 1° luglio 1998 relativa al regime spagnolo di aiuti all'acquisto di veicoli industriali (PRI);
- condannare la Commissione alle spese.
16 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso in quanto infondato;
- condannare la ricorrente alle spese.
17 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale previa adozione di misure di organizzazione del procedimento consistenti in una serie di quesiti scritti rivolti alla convenuta. Con lettera 10 marzo 2000 questa rispondeva a tali quesiti. Le risposte venivano integrate con lettera 21 marzo 2000.
18 Con lettera depositata presso la cancelleria il 4 aprile 2000 l'avvocato della ricorrente ha comunicato al Tribunale che, per motivi di politica interna propri di quest'ultima, non avrebbe assistito all'udienza fissata per l'11 aprile 2000.
19 Con lettera pervenuta in cancelleria il 10 aprile 2000 la convenuta ha comunicato, che, alla luce della situazione, anch'essa rinunciava ad assistere a tale udienza.
20 Il Tribunale in data 11 aprile 2000 ha preso atto dell'assenza delle parti all'udienza.
Sulla ricevibilità
21 Le condizioni di ricevibilità di un ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), sono di ordine pubblico e il Tribunale può pertanto esaminarle d'ufficio. Il suo sindacato non è pertanto limitato all'eccezione d'irricevibilità sollevata dalle parti (v. sentenza della Corte 23 aprile 1986, causa 294/83, I Verdi/Parlamento, Racc. pag. 1339, pag. 19).
22 Si deve nella specie osservare che dalla decisione impugnata emerge che gli aiuti contemplati agli artt. 3 e 4, impugnati dalla ricorrente, hanno riguardato persone fisiche e PMI operanti in settori economici molto vari, che hanno in comune l'esercizio, a titolo principale o secondario, di attività di trasporto di merci o di viaggiatori che richiedono l'uso di veicoli industriali (v. in particolare punto IV, ottavo capoverso, dei considerando).
23 Orbene, la ricorrente è la confederazione spagnola del trasporto merci, associazione di categoria di diritto spagnolo. Secondo la costante giurisprudenza, un ricorso di annullamento avverso una decisione definitiva della Commissione in materia di aiuti di Stato proposto da un'associazione incaricata di difendere gli interessi collettivi di imprese è in linea di principio ricevibile solo nella misura in cui sarebbe ricevibile il ricorso proposto dalle imprese di cui trattasi a titolo individuale (v., in particolare, sentenze della Corte 10 luglio 1986, causa 282/85, DEFI/Commissione, Racc. pag. 2469, punto 16, e 7 dicembre 1993, causa C-6/92, Federmineraria e a./Commissione, Racc. pag. I-6357, punto 17) o se tale associazione può avvalersi di un interesse proprio al perseguimento dell'azione, in particolare perché la sua posizione di negoziatrice è stata lesa dall'atto di cui viene chiesto l'annullamento (v. sentenza della Corte 24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I-1125, punti 29 e 30; sentenza del Tribunale 12 dicembre 1996, causa T-380/94, AIUFFASS e AKT/Commissione, Racc. pag. II-2169, punto 50).
24 Nella fattispecie in esame, non è controverso tra le parti che la ricorrente con il presente ricorso vuole difendere gli interessi individuali di taluni suoi aderenti. Dalla lettura combinata del ricorso e dello statuto della ricorrente, allegato al presente ricorso, risulta che questa, nell'ambito della presente controversia, difende gli interessi di quelli dei suoi membri che, in quanto PMI operanti abitualmente nel trasporto autostradale di merci, hanno beneficiato degli aiuti di cui trattasi e si vedono costretti a rimborsarli ai sensi dell'art. 4 della decisione impugnata.
25 Ne consegue che la ricorrente può chiedere l'annullamento degli artt. 3 e 4 della decisione impugnata solo nella misura in cui essi dichiarano illegittimi e incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi nell'ambito del PRI alle PMI spagnole che aderiscono all'associazione ricorrente e la cui attività principale è costituita dal trasporto di merci su strada, e ne esigono il recupero.
Nel merito
26 La ricorrente invoca a sostegno del ricorso di annullamento tre motivi.
27 Il primo motivo, fondato sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento è diretto all'annullamento dell'art. 4 della decisione impugnata. Il secondo motivo, che deduce la violazione degli artt. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE) e 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), nonché, in subordine, dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, è diretto ad ottenere l'annullamento dell'art. 3 della detta decisione. Il terzo motivo, che deduce la violazione dei principi di proporzionalità, di tutela del legittimo affidamento, della parità di trattamento e del «divieto di atti arbitrari», nonché dell'obbligo di motivazione, è diretto, al pari del primo motivo, all'annullamento dell'obbligo di recupero contenuto nell'art. 4.
28 Conformemente alla struttura del dispositivo della decisione impugnata, e poiché l'esame dei motivi diretti all'annullamento dell'art. 4 della decisione presenta interesse solo qualora il motivo diretto all'annullamento dell'art. 3 si dovesse rivelare infondato, il Tribunale esaminerà anzitutto il secondo motivo. Il primo e il terzo motivo costituiranno successivamente l'oggetto di un esame congiunto, nella misura in cui entrambi sono diretti all'annullamento dell'art. 4 e in cui i loro contenuti in parte coincidono.
1. Sul secondo motivo, che deduce la violazione degli artt. 92, n. 1, e 190 del Trattato, e, in subordine, dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, diretto all'annullamento dell'art. 3 della decisione impugnata.
29 Questo motivo si articola in tre parti. Nella prima parte, la ricorrente ascrive alla Commissione di aver considerato il PRI come una misura selettiva. Nella seconda parte nega che il PRI abbia falsato il gioco della concorrenza e che si sia ripercosso sul commercio tra gli Stati membri. Nella terza parte assume che il PRI avrebbe dovuto, ad ogni modo, essere dichiarato compatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato.
30 Prima di procedere all'esame di queste diverse parti del motivo, si deve sottolineare che la ricorrente non contesta che la misura contenuta nel PRI abbia costituito un aiuto in quanto ha consentito ai suoi beneficiari di acquisire un veicolo industriale ad un prezzo ridotto. La ricorrente stessa afferma così che «senza tali aiuti [costoro] avrebbero difficilmente potuto fare fronte a una spesa di siffatta natura». Non nega neppure che tale misura sia stata finanziata a valere sul bilancio del Ministero dell'Industria e dell'Energia spagnolo e che abbia pertanto un'origine statale.
31 L'oggetto dell'argomento sviluppato in via principale dalla ricorrente nell'ambito del motivo esaminato fa riferimento alle altre condizioni di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato, cioè i criteri di specificità, da un lato, e di distorsione della concorrenza e di incidenza sugli scambi tra gli Stati membri, dall'altro.
Sulla prima parte del motivo
32 La ricorrente sostiene che la Commissione ha, ingiustamente, considerato che la misura contenuta nel PRI non era una misura generale. Essa deduce altresì il difetto di motivazione della decisione impugnata sotto questo aspetto.
Sulla fondatezza della valutazione della Commissione
- Argomenti delle parti
33 La ricorrente sostiene innanzitutto che la misura contenuta nel PRI non contemplava una determinata categoria di destinatari, ma un insieme di beneficiari potenziali non previamente definiti. A sostegno della sua tesi deduce tre elementi.
34 In primo luogo, il PRI sarebbe stato accessibile ad ogni persona fisica o PMI che acquistasse un veicolo industriale nuovo in Spagna ritirando contemporaneamente e definitivamente dal mercato un veicolo industriale immatricolato da almeno dieci anni (sette anni per i trattori stradali). In secondo luogo, non avrebbe implicato alcun criterio di distinzione fondato sulla nazionalità dell'acquirente. Il fatto che il veicolo ritirato doveva essere immatricolato in Spagna non avrebbe privato i trasportatori non stabiliti in tale Stato della possibilità di accedere al PRI. Infatti, non si sarebbe preteso che il veicolo ritirato dalla circolazione fosse di proprietà del beneficiario dell'aiuto. Pertanto, il trasportatore straniero che volesse beneficiare della sovvenzione avrebbe semplicemente dovuto accordarsi con un trasportatore locale affinché quest'ultimo ritirasse dal mercato un veicolo usato. In terzo luogo, nella valutazione della condizione del ritiro dalla circolazione, si sarebbe potuto tener conto dei veicoli importati da altri Stati membri, purché fossero immatricolati in Spagna.
35 La ricorrente sottolinea poi che, stando alla lettera dell'accordo sulle sovvenzioni e le misure compensative dell'Organizzazione mondiale per il commercio (OMC), una sovvenzione non è reputata specifica quando è basata su criteri o condizioni «neutri, che non favoriscono talune imprese rispetto ad altre, e che sono di carattere economico e di applicazione orizzontale». Orbene, nella specie, la concessione della sovvenzione non dipendeva da alcun potere discrezionale, come del resto riconosciuto dalla stessa Commissione nella decisione impugnata (punto IV, undicesimo capoverso, dei considerando).
36 Infine, la ricorrente, facendo riferimento alla decisione della Commissione 13 marzo 1996, n. 96/369/CE, concernente un aiuto fiscale sotto forma di ammortamento a favore delle compagnie aeree tedesche (GU L 146, pag. 42) e alla sentenza della Corte 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione (Racc. pag. 709), citata nella detta decisione, afferma che la qualifica di aiuto ai sensi dell'art. 92 del Trattato non può applicarsi al PRI nella misura in cui, da un lato, questo era accessibile a tutte le imprese che era giusto far beneficiare della sovvenzione tenuto conto della natura e dell'economia del sistema spagnolo, inteso a promuovere la protezione dell'ambiente, la sicurezza stradale e il rinnovo del parco automobilistico e, dall'altro, la ratio economica della deroga relativa alle grandi imprese rendeva tale deroga necessaria e utile per il buon funzionamento e l'efficacia del sistema.
37 Nella replica, la ricorrente contesta gli elementi di selettività avanzati dalla Commissione nel controricorso, affermando che soltanto l'esclusione dal beneficio di un aiuto di determinati settori di attività economiche può consentire di concludere per il carattere specifico dell'aiuto di cui trattasi (sentenza della Corte 17 giugno 1999, causa C-75/97, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-3671, punti 28 e 30). Orbene, nella specie, il PRI non avrebbe escluso alcun settore di attività economica dal suo ambito di applicazione.
38 La Commissione, facendo riferimento alle condizioni enunciate nella convenzione 27 settembre 1994, menzionata al punto 3 supra, nega che la misura prevista nel PRI sia stata una misura generale. Evita il riferimento al concetto di «sovvenzione specifica» contenuto nell'accordo sulle sovvenzioni e misure compensative dell'OMC ai fini della valutazione delle condizioni di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Rigetta le spiegazioni avanzate dalla ricorrente per giustificare il regime controverso con motivi di razionalità economica legati all'efficacia del sistema.
- Giudizio del Tribunale
39 Si deve ricordare che la specificità di una misura di Stato, cioè il suo carattere selettivo, costituisce una delle caratteristiche della nozione di aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato. A questo titolo occorre verificare se la misura di cui trattasi comporti o no vantaggi a esclusivo profitto di talune imprese o di taluni settori di attività (v. sentenze della Corte 26 settembre 1996, causa C-241/94, Francia/Commissione, Racc. pag. I-4551, punto 24; 1° dicembre 1998, causa C-200/97, Ecotrade, Racc. pag. I-7907, punti 40 e 41, e Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 26).
40 L'argomento che la ricorrente trae dalla mancanza di previa identificazione, nel PRI, dei singoli destinatari della misura ivi contenuta, deve essere subito disatteso. Il fatto che l'aiuto non si indirizzi ad uno o più beneficiari particolari previamente definiti, ma sia soggetto a una serie di criteri obiettivi in applicazione dei quali potrà essere concesso, nell'ambito di uno stanziamento globale predeterminato di bilancio, a un numero indefinito di beneficiari, non identificati in origine, non basta infatti a mettere in discussione il carattere selettivo della misura e, quindi, la qualifica di questa come aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Una siffatta circostanza significa al massimo che la misura di cui trattasi non è un aiuto individuale. Essa non esclude, per contro, che questo pubblico intervento debba essere analizzato come un regime di aiuto costitutivo di una misura selettiva e, pertanto, specifica, se a causa dei suoi criteri di applicazione arrechi un vantaggio a talune imprese o a talune produzioni, con esclusione di altre.
41 Nella specie, la Commissione afferma che «dal punto di vista degli acquirenti dei veicoli industriali, la misura è destinata alle persone fisiche, alle PMI, agli enti pubblici territoriali e agli enti che forniscono servizi locali. Le sovvenzioni riducono i costi normali della loro attività di impresa che, invece, restano interi per i loro concorrenti» (punto IV, quarto comma, dei considerando della decisione impugnata). Nello stesso comma essa ritiene «che l'aiuto rafforzi la posizione finanziaria e le possibilità di azione delle imprese che ricevono l'aiuto, favorendole rispetto ai loro concorrenti».
42 Secondo questi stralci della decisione impugnata, il carattere selettivo della misura contenuta nel PRI risulta dunque dal fatto che tale misura contempla unicamente le persone fisiche, le PMI, gli enti pubblici territoriali e gli enti che forniscono servizi pubblici locali, escludendo così gli altri acquirenti di veicoli industriali.
43 Rispondendo ad un quesito rivoltole per iscritto dal Tribunale, la Commissione ha comunicato, allegandola alla lettera del 10 marzo 2000 (menzionata al punto 17 supra), una copia della convenzione 27 settembre 1994, che fissa le condizioni per la concessione di bonifici d'interesse nell'ambito del PRI.
44 Tale convenzione definisce i destinatari del PRI come segue:
«Potranno avvalersi di tale linea (di credito) le persone fisiche e giuridiche che acquistano un veicolo industriale. Nel caso di persone giuridiche dovrà trattarsi di piccole o medie imprese, intendendosi con tale termine le imprese che possiedono le seguenti caratteristiche:
- meno di 250 dipendenti;
- fatturato annuo non superiore ai 20 milioni di Ecu;
- bilancio totale annuo non superiore ai 10 milioni di Ecu;
- non più del 25% del capitale in mano di una grande impresa, salvo che si tratti di imprese pubbliche o di imprese a capitale di rischio.
Quanto sopra non si applica se la persona giuridica è un comune, una comunità autonoma o un ente che gestisce pubblici servizi.
L'ICO potrà autorizzare, in via eccezionale, previa consultazione della direzione generale dell'industria presso il Ministero dell'Industria e dell'Energia, operazioni di finanziamento a favore di soggetti che non soddisfano nessuna delle sopra menzionate condizioni».
45 Durante la fase amministrativa del procedimento, il Regno di Spagna ha precisato che «non era mai stato fatto uso della possibilità di autorizzare in via eccezionale prestiti che non soddisfacessero le condizioni richieste; la deroga mirava a consentire di fare beneficiare del PRI le imprese che, pur rispondendo a tutte le condizioni per essere considerate PMI, per motivi eccezionali si fossero discostate in misura minima dalle condizioni richieste per la concessione dell'aiuto nel corso di un esercizio» (punto III, quattordicesimo comma, dei considerando della decisione impugnata).
46 Dalle informazioni fornite dal Regno di Spagna durante la fase amministrativa del procedimento - informazioni che la ricorrente non ha contestato dinanzi al Tribunale - risulta che hanno beneficiato del PRI esclusivamente, da un lato, persone giuridiche rientranti nella «categoria degli enti pubblici territoriali e degli enti che prestano servizi pubblici locali» (punto III, terzo comma, dei considerando della decisione impugnata) e, dall'altro, «persone fisiche o PMI comprese nella definizione delle direttive comunitarie sugli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese e della raccomandazione della Commissione 3 aprile 1996, relativa alle definizione delle piccole e medie imprese che effettuano operazioni di trasporto per conto terzi e per conto proprio» (punto III, quarto comma).
47 Da tutti questi elementi risulta che del PRI potevano beneficiare, ed hanno effettivamente beneficiato, tra gli utilizzatori di veicoli industriali, unicamente le persone fisiche, le PMI, gli enti pubblici territoriali, le regioni e gli enti che forniscono servizi pubblici locali. Gli altri utilizzatori di questo tipo di veicoli, cioè le grandi imprese, non hanno potuto avere accesso al PRI e questo, quand'anche avessero, alla stregua dei suoi beneficiari, acquisito durante il periodo di applicazione del PRI un veicolo industriale nuovo in sostituzione di un veicolo usato ai fini della loro attività di trasporto.
48 Considerato quanto precede, e senza che si renda necessario esaminare la pertinenza degli altri elementi avanzati dalla Commissione nelle sue osservazioni su questo punto, si deve concludere che quest'ultima aveva giustamente considerato la misura contenuta nel PRI come selettiva, e quindi, specifica ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
49 Gli elementi tratti dalla mancanza di distinzione fondata sulla nazionalità dell'acquirente del veicolo industriale, da un lato, e dalla possibilità di beneficiare della sovvenzione anche in caso di ritiro dal mercato di un veicolo importato da un altro Stato membro della Comunità, dall'altro, nulla tolgono alla conclusione sviluppata nel punto precedente.
50 Quanto al riferimento alla nozione di «sovvenzione» ai sensi dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative dell'OMC, esso è - come sostenuto dalla Commissione - ad ogni modo privo di pertinenza per stabilire se la misura di cui trattasi vada qualificata come aiuto di Stato ai sensi del diritto comunitario.
51 Infine, l'argomento basato sulla natura e sull'economia del sistema spagnolo inteso a promuovere la protezione dell'ambiente, la sicurezza stradale e il rinnovo del parco automobilistico, non può essere accolto.
52 Certamente, misure che provocano disparità di trattamento tra categorie di imprese o tra settori di attività possono giustificarsi con la natura o l'economia del sistema di cui esse fanno parte (v. sentenze Italia/Commissione, citata al punto 36 supra, punto 33, e Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punti 33 e 34; v. altresì sentenza del Tribunale 27 gennaio 1998, causa T-67/94, Ladbroke Racing/Commissione, Racc. pag. II-1, punto 76).
53 Tuttavia, nella specie, la sola circostanza avanzata dalla ricorrente secondo cui il PRI era inteso al rinnovo del parco dei veicoli industriali in Spagna nell'ottica della protezione dell'ambiente e del miglioramento della sicurezza stradale non permette di considerare che il detto PRI abbia costituito un sistema o una misura generale di per sé o abbia fatto parte di un qualche «sistema spagnolo» che del resto la ricorrente neppure individua. Seguendo questa tesi, alla pubblica autorità sarebbe sufficiente invocare la legittimità degli obiettivi perseguiti attraverso l'adozione di una misura di aiuto perché questa possa essere considerata misura generale sottratta all'applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Orbene, questa disposizione non distingue secondo le cause o gli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti (sentenze della Corte 29 febbraio 1996, causa C-56/93, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-723, punto 79; Francia/Commissione, citata al punto 39 supra, punto 20, e 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 25).
54 Inoltre, come sottolineato dalla Commissione nelle sue memorie, la ricorrente non precisa in che cosa l'eccezione riguardante le grandi imprese fosse giustificata dalla natura o dall'economia dell'asserito sistema al quale avrebbe corrisposto o nel quale avrebbe dovuto rientrare il PRI. Ad ogni modo, gli obiettivi perseguiti, secondo la ricorrente, dalle autorità spagnole attraverso il PRI non consentono di giustificare una siffatta eccezione, poiché la vetustà dei veicoli industriali utilizzati dalle grandi imprese presenta infatti pure essa dei rischi in termini di protezione dell'ambiente e della sicurezza stradale.
55 Concludendo, l'argomento con cui la ricorrente cerca di contestare la fondatezza dell'analisi della Commissione circa il carattere selettivo del PRI deve essere disatteso.
Sulla motivazione
- Argomenti delle parti
56 La ricorrente sostiene che, al punto IV dei considerando della decisione impugnata, la Commissione descrive la nozione di aiuto facendo riferimento a tre elementi, e cioè l'uso di risorse di Stato, la distorsione della concorrenza e l'incidenza sugli scambi, senza fare la minima allusione al criterio della specificità. Una siffatta omissione integrerebbe un difetto di motivazione.
57 La Commissione non fa commenti a questo proposito.
- Giudizio del Tribunale
58 Secondo la costante giurisprudenza, la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato dev'essere adeguata alla natura dell'atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato per difendere i loro diritti e da permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. Emerge tra l'altro da tale giurisprudenza che la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi le condizioni di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenza 29 febbraio 1996, Belgio/Commissione, citata al punto 53 supra, punto 86).
59 Applicato alla qualifica di una misura di aiuto, l'obbligo di motivazione impone che siano indicate le ragioni per le quali la Commissione considera che la misura in esame rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato (sentenze del Tribunale 30 aprile 1998, causa T-214/95, Vlaams Gewest/Commissione, Racc. pag. II-717, punto 64, e causa T-16/96, Cityflyer Express/Commissione, Racc. pag. II-757, punto 66).
60 Nella specie si deve ricordare che al punto IV, primo capoverso, dei considerando della decisione impugnata la Commissione ricorda innanzi tutto il contenuto dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Il fatto che successivamente riassuma la nozione di aiuto ai sensi di tale disposizione senza fare formalmente allusione alla condizione della specificità, non può nascondere i passaggi di questo punto della decisione impugnata, riprodotti nel punto 41 supra, dai quali emerge in modo chiaro e non equivoco che la Commissione ha preso in considerazione la detta condizione all'atto dell'esame dell'applicabilità dell'art. 92, n. 1, del Trattato al PRI.
61 La ricorrente ha del resto ben compreso che il motivo per il quale la decisione impugnata affermava il carattere selettivo del PRI era l'esclusione delle grandi imprese dal beneficio di quest'ultimo. Nel ricorso, essa cerca infatti di giustificare tale esclusione con considerazioni legate all'asserita natura e economia del sistema spagnolo (v. supra, punto 36).
62 L'argomento che la ricorrente trae da un presunto difetto di motivazione circa il criterio della specificità del regime di aiuto controverso deve pertanto essere disatteso.
63 La prima parte del motivo esaminato deve di conseguenza essere integralmente respinta.
Sulla seconda parte del motivo
64 La ricorrente sostiene che la Commissione ha ingiustamente ritenuto che il PRI avesse falsato la concorrenza e avesse influenzato gli scambi tra gli Stati membri. Denuncia inoltre un difetto di motivazione della decisione impugnata.
Sulla fondatezza del giudizio della Commissione
- Argomenti delle parti
65 La ricorrente afferma innanzitutto che il PRI contemplava essenzialmente veicoli che non erano in concorrenza con quelli di altri Stati membri della Comunità. I veicoli soggetti ad una siffatta concorrenza verrebbero infatti rinnovati ben prima di raggiungere i dieci anni di immatricolazione, necessari per poter beneficiare del PRI. La ricorrente aggiunge che la sola categoria di veicoli per la quale una concorrenza intracomunitaria potrebbe esistere è quella dei camion per il trasporto di merci autorizzati a effettuare trasporti pubblici interni. Orbene, soltanto il 10% dei veicoli rientranti in questa categoria avrebbero raggiunto la soglia dei dieci anni di immatricolazione sopra menzionata.
66 Essa deduce altresì che l'apparente inappetibilità del PRI per i trasportatori non stabiliti in Spagna è unicamente dovuta alle spese supplementari che costoro debbono sostenere per accedervi. Questo svantaggio sarebbe stato tuttavia più che compensato dai tassi d'interesse poco elevati di cui i trasportatori stranieri hanno beneficiato nei loro paesi di origine. Ad ogni modo, nella misura in cui il PRI non escludeva le imprese stabilite in altri Stati membri, il fatto che in pratica si è rivelato meno favorevole per queste ultime che per le imprese spagnole non avrebbe avuto l'effetto di farlo ricadere sotto il divieto dell'art. 92, n. 1, del Trattato (comunicazione della Commissione sul controllo degli aiuti di Stato e la riduzione del costo del lavoro, GU 1997, C 1, pag. 10, punti 12 e 13).
67 Per tutti i motivi sopra esposti, la ricorrente considera che l'incidenza del PRI sulla concorrenza nel settore del trasporto è stata del tutto insignificante. Orbene, la giurisprudenza esigerebbe, per l'applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato, che la concorrenza e gli scambi interstatali ne abbiano sensibilmente e sostanzialmente risentito (sentenze della Corte 25 giugno 1970, causa 47/69, Francia/Commissione, Racc. pag. 487, punto 16; 14 ottobre 1987, causa 248/84, Germania/Commissione, Racc. pag. 4013, punto 18, e 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione, Racc. pag. 219, punto 58).
68 La ricorrente sostiene ancora che il modesto importo dell'aiuto controverso (ECU 3 341 per veicolo, in valore assoluto; 6,5% del prezzo di acquisto del veicolo al netto di IVA, in valore relativo) non può aver falsato la concorrenza su un mercato internazionale caratterizzato, come nella specie, da importanti disparità nazionali in termini di condizioni di finanziamento. Ad ogni modo l'aiuto avrebbe influenzato solo la decisione di acquisto, non le tariffe applicate dall'impresa beneficiaria ai propri servizi di trasporto, dal momento che l'economia così realizzata sarebbe stata scaglionata su tutta la durata dell'utilizzazione del veicolo acquisito in questo contesto. La ricorrente aggiunge che altre considerazioni, relative alla facilità di accesso al credito messo a disposizione dal PRI e agli effetti favorevoli del rinnovo del parco degli autoveicoli industriali (maggiore sicurezza, maggior conforto e migliore qualità di vita dei trasportatori; riduzione dell'inquinamento) hanno essenzialmente incentivato i beneficiari della misura controversa a farvi ricorso.
69 Essa sottolinea infine alcune caratteristiche del settore dei trasporti e commenta la questione della sovraccapacità di tale settore evocata dalla Commissione nella decisione impugnata.
70 In primo luogo, la ricorrente afferma che il PRI non ha portato ad un aumento del numero dei veicoli industriali, poiché la concessione della sovvenzione era subordinata al ritiro dal mercato di un veicolo usato. Come indicato dalla Commissione al punto III, nono capoverso, dei considerando della decisione impugnata, il veicolo nuovo sovvenzionato sarebbe del resto appartenuto ad una categoria superiore a quella del veicolo ritirato dal mercato solo nel 12,3% dei casi (1 758 veicoli) il che, secondo la ricorrente, si è tradotto in un aumento dello 0,05% della capacità del parco degli autoveicoli industriali in Spagna.
71 In secondo luogo, stando ai dati forniti da Eurostat, il 91,4% delle imprese di trasporto operanti in Spagna effettuerebbero trasporti interni, il che starebbe a dimostrare lo scarso impatto dell'aiuto controverso sul mercato internazionale dei trasporti.
72 In terzo luogo, non sarebbe consentito affermare che l'economia fatta da una PMI che ha scelto, in considerazione del PRI, di anticipare la sostituzione del proprio veicolo si sia automaticamente tradotta in un vantaggio o in una riduzione delle tariffe idonei a falsare la concorrenza, tenuto conto dei numerosi costi connessi col trasporto, da un lato, e dell'importanza dell'investimento finanziario e degli oneri di ammortamento che per una PMI costituisce l'acquisto di un veicolo industriale, dall'altro.
73 La Commissione sostiene che l'art. 92, n. 1, del Trattato non richiede che la concorrenza risulti falsata dalla concessione degli aiuti controversi. Questa disposizione presupporrebbe soltanto che gli aiuti minaccino di falsare la concorrenza (v. sentenza Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 46). Sottolinea che il settore dei trasporti stradali si trova di fronte a gravi problemi strutturali di sovraccapacità. Di conseguenza ogni aiuto, per quanto modesto possa essere, idoneo ad aggravare tale situazione, dovrebbe essere analizzato secondo criteri particolarmente restrittivi. Inoltre tale settore sarebbe caratterizzato da una forte polverizzazione dell'offerta, specie in Spagna, con la conseguenza che un aiuto, che in termini assoluti può apparire modesto, potrebbe in realtà produrre un impatto significativo sulla concorrenza e sugli scambi commerciali tra Stati membri (sentenza della Corte 14 settembre 1994, cause riunite da C-278/92 a C-280/92, Racc. pag. I-4103, punto 42). Nella specie, tale impatto sarebbe stato importante, e questo per due motivi. Infatti non solo i beneficiari avrebbero rinnovato i loro mezzi operativi, ma in taluni casi, li avrebbero aumentati, poiché il veicolo acquistato poteva essere di una categoria superiore a quella del veicolo ritirato dal mercato.
74 La Commissione considera che, in tali circostanze, non poteva fare altro che constatare che gli aiuti contemplati dall'art. 3 della decisione impugnata si sono ripercossi sul commercio intracomunitario (sentenza Vlaams Gewest/Commissione, citata supra al punto 59, punto 49). Basandosi su quest'ultima sentenza essa sostiene che, nella specie, un'analisi degli effetti concreti di tali aiuti sugli scambi intracomunitari non era necessaria. Respinge altresì l'argomento della ricorrente che deduce il carattere scarsamente competitivo degli autoveicoli contemplati dal PRI (v. supra, punto 65).
- Giudizio del Tribunale
75 Si deve in limine sottolineare che, tenuto conto di quanto precisato nei punti 24 e 25 supra, spetta al Tribunale, nell'ambito della presente controversia, valutare le condizioni di distorsione della concorrenza e di incidenza sugli scambi tra gli Stati membri con riferimento al solo settore di attività economica connesso col trasporto professionale di merci su strada.
76 Al punto II dei considerando della decisione impugnata la Commissione espone i diversi regolamenti adottati dal Consiglio, per effetto dei quali tale settore di attività è stato progressivamente aperto alla concorrenza comunitaria per quanto riguarda sia il trasporto internazionale che il trasporto interno (cabotaggio).
77 Al punto IV dei considerando della decisione impugnata, sottolinea che la sovvenzione concessa ai sensi del PRI ha ridotto i costi di gestione normali dei suoi beneficiari, mentre i loro concorrenti hanno dovuto, quanto a loro, sopportare tali costi (quarto comma, prima frase). Ritiene che, così operando, l'aiuto controverso ha rinforzato la posizione finanziaria e le possibilità di azione dei detti beneficiari e li ha favoriti rispetto ai loro concorrenti (stesso comma, seconda frase). Sostiene che (ottavo comma) «i (...) beneficiari [degli aiuti], per i quali il trasporto costituisce l'attività principale (...), sono (...) in concorrenza con imprese di trasporto spagnole o di altri Stati membri che non possono chiedere aiuti al PRI, considerando che la liberalizzazione dei trasporti su strada nel 1990 ha aperto la concorrenza a imprese di altri Stati membri sia per quanto riguarda i trasporti internazionali che il settore del cabotaggio».
78 Spiega poi perché la subordinazione della concessione della sovvenzione al ritiro dalla circolazione di un veicolo immatricolato in Spagna ha costituito una discriminazione indiretta a danno dei trasportatori non stabiliti in tale Stato e ha portato, di conseguenza, ad una distorsione della concorrenza tra questi ultimi e i trasportatori che sono ivi stabiliti (nono e decimo comma).
79 Al dodicesimo comma conclude:
«Quando un aiuto rafforza la posizione delle imprese di un settore particolare che partecipa agli scambi intracomunitari, si considera che esso incida su tali scambi ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Poiché l'aiuto previsto dal PRI rafforza la posizione finanziaria e le possibilità di azione delle imprese beneficiarie rispetto ai loro concorrenti e poiché tale effetto si produce nel quadro degli scambi intracomunitari, la Commissione ritiene che questi ultimi possano essere compromessi a causa della concessione dell'aiuto».
80 Si deve esaminare la fondatezza dell'analisi della Commissione alla luce degli argomenti sviluppati dalla ricorrente.
81 E' pacifico che, nel settore del trasporto su strada di merci, le PMI che hanno beneficiato degli aiuti controversi sono in concorrenza con grandi imprese, le quali non hanno potuto accedere al PRI (v. supra, punto 47). E' altresì innegabile che il settore del trasporto internazionale delle merci su strada, nel quale la ricorrente non contesta che operi almeno una parte delle PMI che essa qui rappresenta, è caratterizzato da una concorrenza viva sul piano comunitario, anche in ragione della dimensione transfrontaliera di questo tipo di attività e che, per effetto dei regolamenti di liberalizzazione menzionati dalla Commissione al punto II dei considerando della decisione impugnata, la concorrenza nel settore del trasporto interno di merci su strada riveste da qualche anno, almeno potenzialmente, una dimensione comunitaria.
82 Inoltre, la ricorrente non contesta che la sovvenzione controversa ha alleviato ai suoi beneficiari gli oneri normali inerenti alle loro attività correnti, «riducendo i costi normali della loro attività di impresa» (punto IV, quarto comma, dei considerando della decisione impugnata). Anzi, come già è stato affermato al punto 30 supra, sottolinea che, senza tale aiuto, i detti beneficiari non avrebbero potuto fare fronte alle spese connesse con l'acquisto di un nuovo autoveicolo industriale.
83 Orbene, secondo la giurisprudenza gli aiuti che, come nella specie, coprono una parte dei costi di un investimento di rinnovamento che deve essere periodicamente effettuato sono aiuti al funzionamento (v. sentenza della Corte 8 marzo 1988, cause riunite 62/87 e 72/87, Exécutif régional wallon e Glaverbel/Commissione, Racc. pag. 1573, punti 31-34). Siffatti aiuti, diretti ad alleviare le imprese beneficiarie dalla totalità o da parte dei costi che avrebbero dovuto normalmente sostenere nell'ambito della loro gestione corrente o delle loro normali attività, falsano, in linea di principio, la concorrenza (v. sentenze del Tribunale 8 giugno 1995, causa T-459/93, Siemens/Commissione, Racc. pag. II-1675, punti 48 e 77, e Vlaams Gewest/Commissione, già citata al punto 59 supra, punto 43). Nella specie, il vantaggio procurato alle imprese beneficiarie dal pubblico intervento ha effettivamente, come affermato dalla Commissione nella decisione impugnata, rafforzato la loro posizione finanziaria e le loro possibilità di azione, favorendole così rispetto ai loro concorrenti, spagnoli o di altri Stati membri, che non hanno potuto, in ragione della loro dimensione, accedere all'aiuto controverso (v., in questo senso, sentenza della Corte 11 novembre 1987, causa 259/85, Francia/Commissione, Racc. pag. 4393, punto 24).
84 Inoltre, come sottolineato dalla Commissione (punto IV, nono comma, dei considerando della decisione impugnata), anche se le condizioni fissate nella convenzione 27 settembre 1994, menzionata al punto 3 supra, non escludevano formalmente le PMI non stabilite in Spagna dal beneficio del PRI, resta cionondimeno che, di fatto, esse esponevano queste ultime a oneri supplementari, come ammesso dalla ricorrente stessa. Subordinando il beneficio dell'aiuto al ritiro dalla circolazione di un veicolo immatricolato in Spagna, il PRI obbligherebbe, infatti, i trasportatori non stabiliti in tale Stato membro che desiderano avvalersi di una sovvenzione a concludere un previo accordo con un operatore locale, avente ad oggetto il ritiro dal mercato da parte di quest'ultimo di un siffatto veicolo, mentre i trasportatori locali potevano beneficiare direttamente di tale sovvenzione senza dover fare ricorso a siffatti accordi. Giustamente pertanto la Commissione (punto IV, decimo comma, dei considerando della decisione impugnata) ha concluso che la concessione di aiuti ai sensi del PRI «aveva così comportato anche una distorsione della concorrenza tra vettori stabiliti in Spagna e vettori che operano in Spagna ma sono stabiliti in altri Stati membri».
85 L'asserzione della ricorrente che questo svantaggio sarebbe stato largamente compensato dai modesti tassi d'interesse applicati negli altri Stati membri non solo non trova conforto in alcun elemento concreto, ma non può neppure impedire di constatare che l'intervento delle autorità spagnole nel contesto del PRI ha portato ad un artificioso cambiamento delle condizioni di concorrenza che derivano dalla normale applicazione delle leggi di mercato. Del resto, un intervento pubblico non può sottrarsi alla qualifica di aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, per il motivo che, nonostante il vantaggio che ha procurato ai propri beneficiari, questi non sarebbero stati, malgrado tutto, collocati in una posizione altrettanto favorevole di quella dei loro concorrenti degli altri Stati membri.
86 Come giustamente sottolineato dalla Commissione nella decisione impugnata, allorché, come nella specie, un aiuto finanziario concesso da uno Stato con risorse statali rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto (v. sentenze della Corte 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris/Commissione, Racc. pag. 2671, punto 11, e 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 47; sentenza Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 50). Inoltre, un aiuto può essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri e a falsare la concorrenza, anche se l'impresa beneficiaria, che si trova in concorrenza con le imprese di altri Stati, non partecipa essa stessa alle attività transfrontaliere. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto a un'impresa, l'offerta interna può risultarne invariata o aumentata, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di offrire i loro servizi nel mercato di tale Stato membro sono diminuite (v., in questo senso, sentenza della Corte 21 marzo 1991, causa C-303/88, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1433, punto 27).
87 Orbene, la ricorrente non contesta la valutazione della Commissione secondo la quale il settore dei trasporti su strada è caratterizzato da un eccesso di capacità (punto V, quindicesimo comma, dei considerando della decisione impugnata). Inoltre, è pacifico che il PRI autorizzava la sostituzione di un veicolo usato rientrante nelle categorie B, C o D con un veicolo nuovo appartenente ad una categoria superiore (punto I, ultimo comma, dei considerando della decisione impugnata), cosa che non viene negata dalla ricorrente e che del resto si è verificata nel 12,3% dei casi (punto III, nono comma, dei considerando della decisione impugnata). Un siffatto elemento ha pertanto accentuato la sovraccapacità in questo settore.
88 Giustamente la Commissione (punto IV, ultimo comma, dei considerando della decisione impugnata) ha considerato che gli scambi intracomunitari avevano potuto essere influenzati dalla concessione dell'aiuto controverso (v., in questo senso, sentenza 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, già citata al punto 37 supra, punto 51).
89 Quale che abbia potuto essere, nel settore di attività considerato, la percentuale di veicoli industriali sovvenzionati rispetto al parco degli autoveicoli industriali globale e la quota di mercato delle PMI beneficiarie degli aiuti, è innegabile che la concorrenza comunitaria ne sia risultata falsata e gli scambi tra gli Stati membri siano stati in tale misura influenzati.
90 Per quanto riguarda l'argomento basato sul carattere scarsamente competitivo dei veicoli presi in considerazione dal PRI, si deve sottolineare che l'aiuto era esattamente subordinato alla sostituzione di un veicolo di oltre dieci anni con un veicolo nuovo. Così operando, il PRI ha, come giustamente sostiene la Commissione nelle sue memorie, rafforzato la posizione concorrenziale delle imprese beneficiarie, riassorbendo il loro svantaggio connesso con la vetustà del veicolo sostituito.
91 Vanno infine disattesi gli argomenti con cui la ricorrente fa valere il carattere modesto dell'aiuto, il suo impatto limitato sulla decisione delle imprese di ricorrere al PRI e la sua mancanza di ripercussione sulle tariffe da esse praticate.
92 Infatti, secondo la giurisprudenza, se il vantaggio concesso da un'autorità pubblica a un'impresa è di modeste dimensioni, la concorrenza è falsata in maniera ridotta, ma essa è nondimeno falsata. Ora, il divieto ex art. 92, n. 1, del Trattato si applica a qualsiasi aiuto che falsi o minacci di falsare la concorrenza, indipendentemente dall'importo, qualora incida sugli scambi fra Stati membri (v. sentenza Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 46). A questo proposito, l'importanza relativamente esigua di un aiuto o le dimensioni relativamente modeste dell'impresa beneficiaria non escludono a priori l'eventualità che vengano influenzati gli scambi tra Stati membri (v. sentenze della Corte 21 marzo 1990, causa C-142/87, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-959, punto 43, Spagna/Commissione, citata al punto 73 supra, punti 40-42, e Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 48). Pertanto, aiuti relativamente modesti sono idonei ad incidere sugli scambi tra Stati membri qualora il settore di cui trattasi sia caratterizzato da una forte concorrenza (sentenza 21 marzo 1991, Italia/Commissione, citata al punto 86 supra, punto 27), il che è quanto ricorre nel caso del settore del trasporto di merci su strada, caratterizzato dalla presenza di un gran numero di imprese di piccole dimensioni.
93 Del resto, la ricorrente stessa riconosce che, senza la sovvenzione controversa, i suoi beneficiari non avrebbero potuto far fronte alle spese necessarie per rinnovare il loro parco di autoveicoli industriali (v. supra, punto 30). Quali che siano stati gli altri motivi che hanno spinto tali beneficiari a ricorrere al PRI e le ripercussioni del vantaggio così ottenuto sulle loro tariffe, resta cionondimeno innegabile che la sovvenzione di cui trattasi li ha aiutati a migliorare i loro mezzi di azione, rafforzando così la loro posizione rispetto ai loro concorrenti locali e stranieri, reali o potenziali.
94 Tenuto conto di tutto quanto precede, si deve considerare che la Commissione ha giustamente concluso che gli scambi tra gli Stati membri ne erano risultati influenzati e che la concorrenza era stata falsata o rischiava di essere falsata dalla concessione degli aiuti contemplati nell'art. 3 della decisione impugnata. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la giurisprudenza non esige, per concludere in questo senso, che la distorsione della concorrenza o la minaccia di una siffatta distorsione e la ripercussione sugli scambi intracomunitari siano sensibili o sostanziali (v. sentenze 21 marzo 1990, Belgio/Commissione, citata al punto 92 supra, punti 42 e 43, e Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 46).
95 Si deve di conseguenza disattendere l'argomento della ricorrente diretto a contestare la fondatezza dell'analisi della Commissione su questo punto.
Sulla motivazione
- Argomenti delle parti
96 La ricorrente rimprovera alla Commissione di limitarsi, nella decisione impugnata, ad un'allusione teorica alla formale liberalizzazione dei settori del trasporto stradale, senza esaminare la situazione effettiva del mercato di cui trattasi, la quota di mercato delle imprese beneficiarie degli aiuti, la posizione delle imprese concorrenti e le correnti degli scambi di servizi di cui trattasi tra gli Stati membri, contrariamente a quanto sarebbe richiesto dalla giurisprudenza (sentenze della Corte 13 marzo 1985, cause riunite 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione, Racc. pag. 809, punto 24, e 24 ottobre 1996, cause riunite C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Germania e a./Commissione, Racc. pag. I-5151, punto 54).
97 Inoltre la Commissione non motiverebbe il suo rigetto tacito degli argomenti esposti nel corso della fase amministrativa del procedimento per quanto riguarda la mancanza di significativa distorsione della concorrenza e di incidenza sugli scambi tra gli Stati membri, al contrario di quanto richiesto dalla giurisprudenza (sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I-307, punto 43).
98 La ricorrente, facendo leva sulla giurisprudenza menzionata nel punto 96 supra, sostiene ancora che la Commissione è tenuta a un obbligo di motivazione ben più ampio per quanto riguarda la distorsione della concorrenza e l'incidenza sugli scambi intracomunitari, in presenza di aiuti illegittimamente concessi.
99 La Commissione spiega le ragioni per le quali, a suo avviso, la giurisprudenza citata al punto 96 supra non si applica nel presente caso. Essa ritiene di aver soddisfatto i requisiti di motivazione posti dalla giurisprudenza, esponendo nella decisione impugnata le circostanze per cui il PRI poteva influire sugli scambi tra gli Stati membri. Aggiunge ancora che, allorché, come nella specie, gli aiuti non le sono stati notificati, la giurisprudenza non le impone di dimostrare gli effetti reali di tali aiuti sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari (sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata al punto 97 supra, punto 33).
- Giudizio del Tribunale
100 Se è vero che in taluni casi possa evincersi dalle circostanze stesse in cui l'aiuto è stato concesso che esso è atto a incidere sugli scambi fra Stati membri e a falsare o minacciare di falsare la concorrenza, la Commissione è tenuta quantomeno ad evocare queste circostanze nella motivazione della sua decisione (sentenze della Corte 14 novembre 1984, causa 323/82, Intermills/Commissione, Racc. pag. 3809, punto 38, e Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione, citata al punto 96 supra, punto 24).
101 Nella specie, i passaggi della decisione impugnata menzionati ai punti da 76 a 79 supra contengono una riesposizione sufficiente dei fatti e delle considerazioni giuridiche di cui s'è tenuto conto per valutare le condizioni di distorsione della concorrenza e di incidenza sugli scambi interstatali. Siffatte indicazioni consentono alla ricorrente e al giudice di conoscere le ragioni per le quali la Commissione ha considerato che gli aiuti controversi soddisfacevano tali condizioni.
102 Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, non spettava alla Commissione procedere ad un'analisi economica della situazione effettiva del mercato di cui trattasi, della quota di mercato delle imprese beneficiarie degli aiuti, della posizione delle imprese concorrenti e delle correnti di scambi di servizi di cui trattasi tra gli Stati membri, dal momento che la stessa aveva spiegato sotto quale aspetto gli aiuti controversi falsavano la concorrenza e incidevano sugli scambi tra gli Stati membri (v., in questo senso, sentenze Philip Morris/Commissione, citata al punto 86 supra, punti 9-12, e Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 67).
103 Inoltre, nel caso di aiuti illegittimamente concessi, la Commissione non è tenuta a dimostrare l'effetto reale che tali aiuti hanno avuto sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri. Infatti, un siffatto obbligo si risolverebbe nel favorire gli Stati membri che versano aiuti in violazione del dovere di notifica dell'art. 93, n. 3, del Trattato a danno di quelli che notificano gli aiuti nella fase di progetto (v. sentenze 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata al punto 97 supra, punto 33, e Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 67).
104 Infine, in aggiunta alla giurisprudenza sopra menzionata al punto 58, si deve sottolineare che la Commissione, nel motivare le decisioni che è portata ad adottare per garantire l'applicazione delle regole di concorrenza, non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa. Le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell'adozione della decisione (sentenze del Tribunale 24 gennaio 1992, causa T-44/90, La Cinq/Commissione, Racc. pag. II-1, punto 41, e la giurisprudenza ivi citata, Siemens/Commissione, sopra citata al punto 83, punto 31, e Vlaams Gewest/Commissione, citata al punto 59 supra, punto 63), cosa che nella specie ha fatto.
105 Concludendo, l'argomento della ricorrente relativo al difetto di motivazione circa i criteri di distorsione della concorrenza e di incidenza sugli scambi tra gli Stati membri deve essere disatteso.
106 Di conseguenza la seconda parte del motivo esaminato deve essere disattesa nel suo insieme.
Sulla terza parte del motivo
Argomenti delle parti
107 La ricorrente sostiene che, anche ammettendo che il PRI abbia influenzato la concorrenza e il commercio tra gli Stati membri, esso dovrebbe essere dichiarato compatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato.
108 La Commissione non formula osservazioni a questo riguardo.
Giudizio del Tribunale
109 Dalla costante giurisprudenza risulta che la Commissione, nell'applicazione dell'art. 92, n. 3, del Trattato, dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario (sentenze Philip Morris/Commissione, citata al punto 86 supra, punto 24, e 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 55). L'accertamento della compatibilità o dell'incompatibilità con il mercato comune di un aiuto statale solleva problemi che implicano la valutazione di fatti e circostanze economiche e sociali complesse e atte a modificarsi rapidamente (sentenze della Corte 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, citata al punto 97 supra, punto 15; 11 luglio 1996, causa C-39/94, SFEI e a., Racc. pag. I-3547, punto 36, e 14 gennaio 1997, causa C-169/95, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-135, punto 18).
110 Ciò considerato, al giudice comunitario compete solo verificare, in sede di ricorso di annullamento, se la decisione della Commissione di non applicare agli aiuti controversi la deroga contemplata all'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, sia viziata da uno dei motivi di illegittimità di cui all'art. 173 del Trattato senza però sostituire la propria valutazione dei fatti, in particolare sotto il profilo economico, a quella dell'autore della decisione (v. sentenza della Corte 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra/Commissione, Racc. pag. I-3203, punto 23; sentenza Ladbroke Racing/Commissione, citata al punto 52 supra, punto 147). Il controllo giurisdizionale deve pertanto, in una siffatta ipotesi, limitarsi alla verifica del rispetto delle norme di procedura e della motivazione, dell'esattezza materiale dei fatti accertati per operare la scelta controversa e dell'insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o di sviamento di potere (v. sentenze Matra/Commissione, già citata, punto 25, e 29 febbraio 1996, Belgio/Commissione, citata al punto 53 supra, punto 11; sentenze del Tribunale 27 febbraio 1997, causa T-106/95, FFSA e a./Commissione, Racc. pag. II-229, punto 101; Ladbroke Racing/Commissione, citata al punto 52 supra, punto 148, e 25 giugno 1998, cause riunite T-371/94 e T-394/94, British Airways e a. e British Midland Airways/Commissione, Racc. pag. II-2405, punto 79).
111 Nella specie, la ricorrente non avanza il minimo elemento da cui possa desumersi che la decisione impugnata, nella parte in cui contiene il rifiuto della Commissione di applicare, a conclusione della dettagliata analisi esposta nel punto V dei considerando, la deroga contemplata dall'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato agli aiuti contemplati dall'art. 3 della detta decisione, sia affetta da una qualche illegittimità.
112 In conclusione, il secondo motivo deve essere integralmente disatteso.
2. Sul primo e terzo motivo, concernenti la violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità, di parità di trattamento e di «divieto di atti arbitrari», nonché dell'art. 190 del Trattato, diretti all'annullamento dell'art. 4 della decisione impugnata
113 Con il primo e terzo motivo la ricorrente cerca di ottenere l'annullamento dell'art. 4 della decisione impugnata, il quale fa obbligo alla Spagna di sopprimere e di recuperare presso i loro beneficiari gli aiuti contemplati dall'art. 3. A sostegno di questi due motivi, deduce argomenti relativi alla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità, nonché dell'obbligo di motivazione. Menziona altresì argomenti relativi alla violazione dei principi di parità di trattamento e di «divieto di atti arbitrari». In mancanza di specifiche argomentazioni su questi tre motivi nelle memorie della ricorrente, si deve considerare che questi si confondono con i tre motivi in precedenza considerati.
Sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento
114 A sostegno di questo motivo, la ricorrente deduce, in primo luogo, l'esistenza di circostanze eccezionali che hanno indotto i beneficiari degli aiuti a credere nella regolarità degli stessi. In secondo luogo sostiene che la durata della fase amministrativa del procedimento ha altresì indotto un legittimo affidamento nei detti beneficiari.
Sull'asserita esistenza di circostanze eccezionali
- Argomenti delle parti
115 La ricorrente, dopo aver sottolineato gli obiettivi di protezione dell'ambiente e di sicurezza stradale perseguiti dal PRI, deduce che la giurisprudenza consente che in casi eccezionali il beneficiario di un aiuto che si asserisce illegittimo abbia potuto legittimamente credere nella regolarità del detto aiuto (sentenze della Corte 20 settembre 1990, causa C-5/89, Commissione/Germania, Racc. pag. I-3437, punto 16, e 10 giugno 1993, causa C-183/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3131, punto 18).
116 Siffatte circostanze eccezionali sussisterebbero proprio nella specie. In primo luogo, i beneficiari avrebbero contratto i prestiti essenzialmente presso banche private, al di fuori di ogni intervento dell'amministrazione pubblica e senza rendersi conto, considerata la mancanza di «cultura europea» nelle piccole imprese, che siffatti prestiti potevano nascondere elementi di aiuto pubblico. In secondo luogo essi non sarebbero mai stati informati dalle autorità spagnole dello sviluppo del procedimento relativo al PRI dinanzi alle autorità comunitarie. In terzo luogo, essi avrebbero legittimamente dubitato che la misura contenuta nel PRI potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92 n. 1, del Trattato. In quarto luogo, visto che il PRI era stato presentato come una misura generale diretta al rinnovamento del parco degli autoveicoli industriali di tutte le PMI, essi avrebbero potuto ragionevolmente considerare che questo regime era coperto dalla regola «de minimis» contenuta nella comunicazione della Commissione sugli aiuti de minimis (GU 1996, C 68, pag. 9).
117 La ricorrente sostiene, basandosi sulla sentenza della Corte 24 novembre 1987, causa 223/85, RSV/Commissione (Racc. pag. 4617), sulle conclusioni dell'avvocato generale Tesauro relative alla sentenza 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, citata supra al punto 109 (Racc. pagg. I-138, I-146 e I-147), nonché sull'art. 14, n. 1, seconda frase, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, relativo a modalità di applicazione dell'art. 93 del Trattato (GU L 83, pag. 1), che imprese beneficiarie di aiuti possono invocare il loro legittimo affidamento dinanzi al giudice comunitario per opporsi alla restituzione di detti aiuti. Sostiene altresì che, tenuto conto del fatto che il PRI era stato all'epoca presentato come una misura generale, e tenuto conto della complessità della nozione di aiuti di Stato ai sensi del diritto comunitario, la circostanza che la concessione della sovvenzione fosse subordinata al ritiro dalla circolazione di un autoveicolo immatricolato in Spagna non ha potuto fare sorgere nei beneficiari il dubbio che il PRI potesse implicare un aiuto pubblico in contrasto con l'art. 92, n. 1, del Trattato.
118 La Commissione afferma che il principio di tutela del legittimo affidamento non può essere utilmente invocato dinanzi al giudice comunitario (sentenze Siemens/Commissione, citata supra al punto 83, e Ladbroke Racing/Commissione, citata supra al punto 52). Ritiene che, ad ogni modo, le circostanze invocate dalla ricorrente non possano essere considerate eccezionali.
- Giudizio del Tribunale
119 Si deve in limine osservare come la ricorrente non sostenga che le PMI da essa rappresentate non si siano rese conto nella specie, all'epoca, del fatto che i crediti loro concessi per l'acquisto di un autoveicolo industriale nuovo nell'ambito del PRI lo erano stati a un tasso d'interesse preferenziale. Occorre pertanto considerare che queste imprese sono state chiaramente coscienti del vantaggio e quindi dell'aiuto che risultava dalla riduzione del tasso d'interessi accordata su tali crediti.
120 E' inoltre pacifico che il PRI non è stato attuato nel rispetto della procedura dall'art. 93, n. 3, del Trattato.
121 Orbene, secondo la costante giurisprudenza, tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell'art. 93 del Trattato, le imprese beneficiarie di un aiuto possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell'aiuto solamente qualora quest'ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal menzionato articolo. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata (v. sentenze della Corte Commissione/Germania, già citata supra, punto 115, punto 14; 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, già citata supra punto 19, punto 51, e 20 marzo 1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland, Racc. pag. I-1591, punto 25).
122 Certamente, la giurisprudenza non esclude la possibilità per i beneficiari di un aiuto illegittimo di invocare circostanze eccezionali che hanno potuto legittimamente ingenerare il loro legittimo affidamento circa la regolarità di tale aiuto, per opporsi al rimborso (sentenze Commissione/Germania e Commissione/Grecia, citate supra al punto 115, rispettivamente punto 16 e punto 18; sentenza del Tribunale 15 settembre 1998, cause riunite T-126/96 e T-127/96, BFM e EFIM/Commissione, Racc. pag. II-3437, punto 69).
123 Tuttavia, a prescindere dalla questione se i beneficiari di un aiuto illegittimo possano o no invocare siffatte circostanze dinanzi al giudice comunitario, è giocoforza constatare che nessuna delle circostanze dedotte nella specie dalla ricorrente può, comunque, essere accolta.
124 Così, il fatto che i prestiti siano stati concessi essenzialmente da banche private al di fuori di ogni intervento diretto della pubblica amministrazione non può portare a concludere che i beneficiari dei prestiti non potessero sospettare l'origine statale del bonifico di interessi accordato su tali operazioni.
125 Infatti, dai ritagli di articoli di stampa uniti dalla Commissione nell'allegato B alle sue risposte del 10 marzo 2000 ai quesiti scritti rivoltile dal Tribunale risulta che il PRI ha costituito, all'epoca, oggetto di una vasta campagna di sensibilizzazione da parte delle autorità ministeriali spagnole («una intensa campaña del ministerio [de Industria] a partir de septiembre u octubre», El Pais, 9 agosto 1994) e che gli articoli ad esso dedicati dalla stampa quotidiana hanno chiaramente fatto menzione dell'origine statale degli aiuti così concessi [«El Gobierno abonará 93.193 pesetas por cada millón investido en comprar vehículos industriales» (il governo concederà un bonifico di ESP 93.193 per ciascun milione investito nell'acquisto di autoveicoli industriali), El Pais, 28 settembre 1994]. La ricorrente non può inoltre ragionevolmente negare che la condizione del ritiro di un veicolo usato dal mercato non è usuale nell'ambito della concessione di un prestito da parte di un ente privato. Infine, la circostanza indicata dalla ricorrente stessa che il PRI sia stato presentato come una misura diretta al rinnovo del parco degli autoveicoli industriali delle PMI non consentiva affatto di dubitare dell'origine pubblica di un simile provvedimento. Tenuto conto di tali differenti elementi, i beneficiari non possono non aver avuto consapevolezza del fatto che gli aiuti provenivano da un intervento delle autorità spagnole e non da un'iniziativa privata.
126 Per quanto riguarda l'asserita ignoranza da parte delle PMI della normativa applicabile agli aiuti pubblici e della complessità della nozione di aiuti di Stato, tali elementi non possono considerarsi circostanze eccezionali atte a giustificare un qualche legittimo affidamento nella regolarità degli aiuti concessi. I beneficiari degli aiuti non possono, del resto, sulla base di considerazioni relative alla loro dimensione, essere dispensati dal tenersi informati sulle norme di diritto comunitario, se non si vuole pregiudicare l'effetto utile di tale sistema normativo.
127 Il fatto che i beneficiari degli aiuti non siano stati informati dalle autorità spagnole dello sviluppo del procedimento amministrativo relativo al PRI, se anche fosse vero, non potrebbe, di per sé, essere considerato una circostanza eccezionale che abbia potuto giustificare il loro legittimo affidamento circa la regolarità degli aiuti. Per di più, la decisione della Commissione di avviare il procedimento formale di esame previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 13 settembre 1996 (GU C 266, pag. 10). La Commissione vi dichiarava che giudicava illegittimo il regime di aiuti di cui trattasi e esprimeva dubbi circa la sua compatibilità con il mercato comune. Essa si riservava «il diritto, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, di adottare una decisione che obbliga lo Stato membro a recuperare qualsiasi aiuto concesso illegalmente conformemente alla comunicazione trasmessa agli Stati membri e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee n. C 156 del 22 giugno 1995, pag. 5».
128 Il semplice fatto che la qualificazione della misura contenuta nel PRI come aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92 del Trattato abbia potuto apparire dubbia ai beneficiari è, con tutta evidenza, insufficiente a giustificare qualsiasi legittimo affidamento da parte loro nella regolarità degli aiuti percepiti.
129 Per quanto riguarda la circostanza che il PRI sia stato presentato all'epoca come una misura generale diretta al rinnovo del parco degli autoveicoli industriali delle PMI, essa, in aggiunta a quanto esposto al punto 125 supra, avrebbe dovuto indurre i beneficiari a dubitare della compatibilità degli aiuti con il mercato comune, in quanto da una siffatta presentazione emergeva chiaramente il carattere selettivo del regime di aiuti. Questo elemento non può comunque essere ritenuto una circostanza eccezionale che abbia potuto indurre i beneficiari a pensare che il PRI non avrebbe incontrato alcuna obiezione da parte della Commissione.
130 Infine, neppure l'argomento tratto dalla comunicazione della Commissione sugli aiuti de minimis può essere accolto. Questa comunicazione esclude, infatti, espressamente dall'ambito di applicazione della detta regola gli aiuti concessi nel settore dei trasporti.
131 In conclusione, la tesi della ricorrente basata sull'esistenza di circostanze eccezionali idonee a giustificare il legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti circa la regolarità di questi ultimi, va disattesa.
Sulla durata del procedimento amministrativo
- Argomenti delle parti
132 La ricorrente, facendo riferimento alla sentenza RSV/Commissione, citata al punto 117 supra, sostiene che l'eccessiva durata della fase amministrativa del procedimento ha indotto i beneficiari a credere nella regolarità della misura contenuta nel PRI. Afferma che le autorità spagnole, avendo fornito alla Commissione le informazioni da essa desiderate a proposito del PRI, non possono essere ritenute responsabili della lunghezza del procedimento amministrativo. Una volta in possesso di tali informazioni, la Commissione avrebbe atteso 17 mesi prima di avviare il procedimento formale di cui all'art. 93 del Trattato. La Commissione avrebbe in definitiva riconosciuto, dopo 41 mesi di indagini, che la misura contemplata dal PRI non costituiva, in taluni casi, un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
133 La ricorrente afferma che la decisione impugnata non menziona alcuna reticenza delle autorità spagnole nel fornire alla Commissione le informazioni necessarie per il buon svolgimento del procedimento amministrativo. Aggiunge che un'asserita mancanza di collaborazione delle autorità spagnole non potrebbe comunque giustificare la lunghezza del procedimento dal momento che la giurisprudenza riconosce alla Commissione il diritto di intimare allo Stato membro di fornirle documenti, informazioni e dati necessari all'esame della compatibilità dell'aiuto di cui trattasi con il mercato comune, nonché il diritto, se lo Stato membro di cui trattasi non ottempera, di porre termine al procedimento e di adottare una decisione finale sulla base degli elementi di cui dispone (sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata al punto 97 supra, punti 19 e 22).
134 Sottolinea altresì che la Commissione, qualora decida di aprire un procedimento formale, deve concluderlo entro un termine ragionevole (ordinanza della Corte 11 luglio 1979, causa 59/79, Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays/Commissione, Racc. pag. 2425). Aggiunge che, nella decisione 25 luglio 1990, 92/329/CEE, sull'aiuto concesso dal governo italiano a un produttore di lenti oftalmiche (Industrie ottiche riunite - IOR) (GU 1992, L 183, pag. 30), la Commissione ha giudicato inopportuno esigerne il rimborso tenuto conto del tempo trascorso tra la data alla quale aveva avuto conoscenza dell'aiuto e quella in cui aveva adottato la propria decisione.
135 Sostiene altresì che i trasportatori spagnoli più informati sulla normativa europea, in ragione del loro accesso ai documenti ufficiali ad essa relativi hanno potuto aver conoscenza dei dubbi della Commissione circa la regolarità della misura controversa solo nel settembre 1996 - data della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee della decisione della Commissione di aprire il procedimento formale previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato - cioè due anni dopo l'attuazione del PRI. Il fatto che sia trascorso un periodo così lungo avrebbe ingenerato nei beneficiari degli aiuti un legittimo affidamento circa la loro regolarità.
136 La Commissione afferma che la lunga durata della fase amministrativa del procedimento è stata proporzionale alle difficoltà del caso di specie e che, comunque, essa è dovuta, in ampia misura, alla mancanza di cooperazione delle autorità spagnole, sia durante la fase del procedimento preliminare, sia durante la fase del procedimento formale di esame del regime controverso. Contesta il parallelo fatto dalla ricorrente tra il caso di specie e la causa che ha dato luogo alla sentenza RSV/Commissione, citata supra al punto 117. Basandosi sulla sentenza del Tribunale 18 settembre 1995, causa T-49/93, SIDE/Commissione (Racc. pag. II-2501, punti 83 e seguenti), sottolinea ancora che, qualora uno Stato membro non le fornisca le informazioni richieste, essa può decidere, tenuto conto delle circostanze specifiche risultanti dagli atti, di attendere di poter disporre di informazioni più complete prima di adottare la decisione, invece di concludere il procedimento e pronunciarsi sulla compatibilità degli aiuti basandosi sui soli elementi a sua disposizione.
- Giudizio del Tribunale
137 Si deve in limine ricordare che l'aiuto di cui trattasi non è stato notificato alla Commissione, con la conseguenza che, ai sensi della giurisprudenza sopra ricordata al punto 122, i suoi beneficiari non possono, in linea di principio, salvo circostanze eccezionali, avvalersi del legittimo affidamento nella regolarità di tale aiuto per opporsi al suo rimborso. Si deve pertanto verificare se, nella specie, la lunga durata della fase amministrativa del procedimento abbia assunto un carattere eccezionale al punto da aver potuto ingenerare un siffatto affidamento.
138 A questo proposito occorre innanzi tutto constatare che, sulla base dei documenti relativi alla corrispondenza intercorsa tra la Commissione e le autorità spagnole durante la fase amministrativa del procedimento (allegato C alle risposte della Commissione del 10 marzo 2000 ai quesiti scritti rivoltile dal Tribunale), queste ultime che non avevano notificato il PRI alla Commissione, le hanno fornito, su sua richiesta, le prime informazioni relative a questo regime di aiuti con lettera 6 marzo 1995, pervenuta alla Commissione il 7 aprile 1995, cioè, oltre sette mesi dopo la loro decisione del 28 luglio 1994, di adottarlo (v. supra, punto 2).
139 Dopo un esame di tali prime informazioni, la Commissione, ritenendo necessarie ulteriori indicazioni, ha indirizzato in data 6 luglio 1995 alle autorità spagnole una richiesta di informazioni cui queste hanno risposto con lettera 26 luglio 1995. Solo con quest'ultima lettera, cioè un anno dopo l'adozione del PRI, la Commissione ha ricevuto copia della convenzione 27 settembre 1994, che fissa le modalità di funzionamento del detto PRI.
140 La Commissione, il 20 febbraio 1996, indirizzava alle autorità spagnole una nuova domanda di informazioni avente ad oggetto talune clausole della convenzione sopra menzionata, i risultati concreti, al 31 dicembre 1995, dell'applicazione del PRI, nonché la durata media dell'immatricolazione dei veicoli industriali in Spagna. Le autorità spagnole comunicavano le informazioni richieste con lettera 14 marzo 1996, pervenuta alla Commissione il 18 marzo 1996.
141 Da questi vari elementi risulta che il ritardo nell'apertura e quindi successivamente nello sviluppo del procedimento preliminare di esame della compatibilità del regime di aiuto controverso è in primo luogo dovuto alle autorità spagnole, le quali, non solo hanno adottato e istituito tale regime in violazione del dovere di notifica sancito dall'art. 93, n. 3, del Trattato, ma hanno successivamente tardato a fornire alla Commissione tutte le informazioni utili a tale proposito.
142 Ciò considerato, la Commissione ha potuto ragionevolmente concedersi un termine di riflessione di tre mesi a partire dal 18 marzo 1996, prima di comunicare alle autorità spagnole, con lettera del 26 giugno 1996 la propria decisione di avviare il procedimento formale di esame previsto all'art. 93, n. 2, del Trattato (v. sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata supra al punto 97, punto 27).
143 Alla luce di queste circostanze, la durata globale del procedimento preliminare di esame degli aiuti non può evidentemente essere considerata eccezionale e, quindi, non ha potuto ingenerare un legittimo affidamento nella regolarità di tali aiuti che possa ostacolarne il recupero.
144 Neppure la durata del procedimento formale di esame ha potuto ingenerare nei beneficiari un legittimo affidamento nella regolarità degli aiuti controversi, perché le persone interessate sono state informate, al più tardi il 13 settembre 1996, del contenuto della lettera indirizzata dalla Commissione alle autorità spagnole il 26 giugno 1996, lettera nella quale la Commissione giudicava gli aiuti illegittimi, esprimeva dubbi circa la loro compatibilità con il mercato comune e prendeva in considerazione il loro possibile recupero.
145 Ciò considerato, la durata di circa due anni di tale procedimento formale - durata che, secondo le indicazioni della decisione impugnata, confermate dai documenti relativi alla corrispondenza intercorsa tra la Commissione e le autorità spagnole durante tale periodo, si spiega, da un lato, con i diversi contatti formali e informali resisi necessari per la complessità della pratica e, dall'altro, con la circostanza che la Commissione solo il 23 febbraio 1998 ha avuto a disposizione tutti gli elementi informativi indispensabili alla sua valutazione circa la liceità degli aiuti controversi - non può aver indotto i beneficiari a credere ragionevolmente che i dubbi formulati dall'istituzione nella lettera 26 giugno 1996 non sussistessero più e che gli aiuti non andassero più incontro ad alcuna obiezione (v., in questo senso, sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata supra al punto 97, punto 28).
146 La circostanza che la Commissione, con la sua decisione 1° luglio 1998, abbia autorizzato, in definitiva, una parte degli aiuti concessi in applicazione del PRI non può, da parte sua, essere utilmente invocata per giustificare un asserito legittimo affidamento dei beneficiari, durante la fase amministrativa del procedimento, nella regolarità del regime di aiuti controverso.
147 Infine, se è vero che nella sentenza RSV/Commissione, citata supra al punto 117, la Corte ha ritenuto che il periodo di 26 mesi di cui aveva avuto bisogno la Commissione per adottare la sua decisione in quella causa aveva potuto ingenerare nella ricorrente un legittimo affidamento idoneo a impedire all'istituzione di intimare alle autorità nazionali interessate di ordinare la restituzione dell'aiuto di cui trattasi (v. punto 17 della motivazione), occorre però sottolineare le particolari circostanze di tale fattispecie.
148 L'aiuto ivi considerato aveva invero, dopo il suo versamento al beneficiario, costituito l'oggetto di un procedimento di notifica formale alla Commissione. Esso faceva riferimento a costi supplementari connessi con un'operazione che era stata oggetto di aiuti autorizzati dalla Commissione. Riguardava un settore che, dopo il 1997, aveva ricevuto dalle autorità nazionali aiuti autorizzati dalla Commissione. L'esame della sua compatibilità con il mercato comune non aveva richiesto una approfondita ricerca. La Corte ha da ciò dedotto che la ricorrente aveva potuto in tali condizioni credere ragionevolmente che l'aiuto non andasse incontro ad obiezioni da parte della Commissione (v. punti 14-16 della motivazione).
149 Siffatti elementi differenziano sostanzialmente questa fattispecie da quella cui in esame.
150 Nella specie è pacifico che il PRI non è mai stato notificato dalle autorità spagnole alla Commissione.
151 Inoltre, dagli elementi delle risposte fornite dalla Commissione al Tribunale il 10 marzo 2000 risulta che il PRI non costituisce il prolungamento di un regime analogo di aiuto all'acquisto di autoveicoli industriali in precedenza approvato dalla Commissione. Quest'ultima fa presente di aver autorizzato, in passato, un altro «Plan Renove» il quale tuttavia, a differenza del PRI, era destinato all'acquisto di veicoli speciali. Dalle risposte sopra menzionate della Commissione risulta altresì che i soli aiuti pubblici in precedenza accordati, con l'approvazione della Commissione, alle PMI spagnole operanti nel settore del trasporto delle merci avevano un oggetto e una finalità del tutto diversi da quelli versati nell'ambito del PRI. Si trattava, infatti, di misure destinate a incoraggiare il pensionamento anticipato dei trasportatori, la cooperazione tra imprese e la riduzione della capacità del settore.
152 Infine, le menzioni della decisione impugnata, confermate dai documenti relativi allo scambio di corrispondenza tra la Commissione e le autorità spagnole nel corso della fase amministrativa del procedimento stanno a dimostrare che per la valutazione del PRI con riferimento all'art. 92, n. 1, del Trattato, si sono rese necessarie numerose richieste d'informazioni da parte dell'istituzione.
153 Ciò considerato, la ricorrente non può utilmente avvalersi nella specie della sentenza RSV/Commissione, citata supra al punto 117.
154 In conclusione, l'argomento della ricorrente fondato sulla durata della fase amministrativa del procedimento va disatteso.
Sulla violazione del principio di proporzionalità
Argomenti delle parti
155 La ricorrente deduce in primo luogo che il recupero di aiuti illegittimi deve essere motivato dalla gravità e dalla portata dell'infrazione (sentenza 21 marzo 1991, Italia/Commissione, citata al punto 86 supra, punto 54). Esso potrebbe essere imposto solo rispettando il principio di proporzionalità (sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata supra punto 97, punti 59-62, e ordinanza del presidente della Corte 3 maggio 1996, causa C-399/95 R, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2441, punto 67; sentenza Cityflyer Express/Commissione, citata al punto 59 supra, punti 54 e 55). Sarebbe inoltre facoltativo e non automatico (sentenza della Corte 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione, Racc. pag. 901), come ammesso dalla Commissione nella comunicazione 13 maggio 1991 che rettifica quella del 4 marzo 1991, relativa agli aiuti posti in essere in violazione delle norme dell'art. 93, n. 3, del Trattato.
156 La ricorrente poi menziona una serie di decisioni nelle quali la Commissione non ha preteso il recupero di aiuti illegittimi. In taluni casi le ragioni invocate in proposito dalla Commissione avrebbero riguardato il contributo degli aiuti alla tutela dell'ambiente, il carattere marginale del vantaggio o ancora il legittimo affidamento. Si tratterebbe di ragioni delle quali si sarebbe dovuto tener conto nel presente caso.
157 La ricorrente conclude che l'ingiunzione rivolta al Regno di Spagna di recuperare gli aiuti concessi a ciascuno dei beneficiari del PRI è del tutto sproporzionata. Il danno che ne deriverebbe per tali beneficiari sarebbe infatti senza comune misura con l'asserita distorsione di concorrenza legata alla concessione degli aiuti di cui trattasi. Facendo riferimento alla sentenza Cityflyer Express/Commissione, citata supra al punto 59, la ricorrente aggiunge che, in forza del principio di proporzionalità, l'adozione di misure necessarie al fine di garantire un regime di sana concorrenza sul mercato interno deve ledere il meno possibile la promozione di uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell'insieme della Comunità. Orbene, nella specie, imponendo la restituzione degli aiuti, la Commissione lederebbe lo sviluppo delle attività economiche nella Comunità, senza che la sana concorrenza nel mercato interno ne risulti favorita, tenuto conto della mancanza di incidenza del PRI sugli scambi intracomunitari.
158 La Commissione, basandosi sulla pertinente giurisprudenza, sostiene che, nella specie, il recupero degli aiuti è necessario per ripristinare le condizioni di concorrenza che esistevano prima della loro concessione. Se è vero che si può rinunciare al recupero degli aiuti illegittimi in circostanze eccezionali, tali circostanze difettano nella specie. La Commissione illustra d'altronde brevemente le ragioni che l'hanno indotta a non disporre il recupero degli aiuti nelle varie decisioni menzionate dalla ricorrente. Tuttavia, tali ragioni non sussisterebbero nel presente caso.
Giudizio del Tribunale
159 Si deve innanzi tutto ricordare che l'esame del secondo motivo non ha permesso di inficiare l'analisi svolta dalla Commissione circa l'incompatibilità con il mercato comune degli aiuti contemplati nell'art. 3 della decisione impugnata che sono stati concessi alle imprese rappresentate dalla ricorrente.
160 Orbene, secondo la consolidata giurisprudenza emerge che la Commissione, qualora constati l'incompatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune, può ingiungere allo Stato membro interessato di ordinarne ai beneficiari la restituzione, poiché la soppressione di un aiuto illegittimo mediante il recupero è la conseguenza logica di tale constatazione in quanto consente il ripristino della situazione anteriore (v. sentenze Deufil/Commissione, citata al punto 115 supra, punto 24; 21 marzo 1990, Belgio/Commissione, citata al punto 92 supra, punto 66, e 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, citata al punto 109 supra, punto 47).
161 Da questa funzione del rimborso risulta anche che, in generale, salvo circostanze eccezionali, la Commissione non può disconoscere il suo potere discrezionale, ammesso dalla giurisprudenza della Corte (sentenza Deufil/Commissione, citata al punto 155 supra, punto 24), quando chiede allo Stato membro di recuperare le somme concesse a titolo di aiuti illegittimi poiché non fa che ripristinare la situazione precedente (sentenza 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 66).
162 Il fatto che, in taluni casi specifici, la Commissione non abbia preteso il recupero degli aiuti di cui trattasi non può, quali che possano esserne state le ragioni, permettere di considerare che essa ha violato, nella specie, il suo potere discrezionale, intimando alle autorità spagnole di procedere al recupero degli aiuti illegalmente concessi, considerati giustamente incompatibili con il mercato comune.
163 Si deve poi ricordare che il principio di proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva (v., ad esempio, sentenze della Corte 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland, Racc. pag. 2171, punto 25, e 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder, Racc. pag. 2237, punto 21).
164 Il recupero degli aiuti illegittimi, dal momento che è diretto al ripristino della situazione anteriore, non può, in linea di principio, essere considerato una misura sproporzionata rispetto agli obiettivi delle disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato (v. sentenze 21 marzo 1990, Belgio/Commissione, citata al punto 92 supra, punto 66; 14 settembre 1994, Spagna/Commissione, citata al punto 73 supra, punto 75, e 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, citata al punto 109 supra, punto 47). Una siffatta misura, anche se attuata molto tempo dopo la concessione degli aiuti di cui trattasi, non può costituire una sanzione non prevista dal diritto comunitario.
165 L'affermazione della ricorrente che il rimborso degli aiuti da parte dei loro beneficiari provocherebbe a questi ultimi un danno ben più grave della distorsione della concorrenza e della incidenza sugli scambi comunitari causati dalla concessione di tali aiuti, non solo non è suffragata da alcun elemento concreto, ma non può a questo proposito far concludere che l'obbligo di recupero abbia carattere sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti dal Trattato (v., in questo senso, sentenze 21 marzo 1990, Belgio/Commissione, citata al punto 92 supra, punti 65-67, e 14 settembre 1994, Spagna/Commissione, citata al punto 73 supra, punti 73-75).
166 Infine, la ricorrente non può utilmente avvalersi nella specie della sentenza Cityflyer Express/Commissione, citata al punto 59 supra.
167 Nella suddetta causa, la quale aveva ad oggetto un prestito concesso a tasso agevolato dalla Regione fiamminga (Belgio) a un'impresa di trasporti aerei, il Tribunale ha ritenuto che, tenuto conto delle circostanze della specie, la Commissione aveva giustamente potuto limitarsi a qualificare come aiuto incompatibile con il mercato comune e assoggettare all'obbligo di recupero la differenza tra gli interessi che l'impresa beneficiaria del prestito avrebbe dovuto pagare secondo i tassi di mercato e quelli che essa aveva effettivamente pagato (punto 53 della motivazione). Dopo aver ricordato che non si può operare una distinzione di principio a seconda che un aiuto sia concesso sotto forma di prestito oppure di partecipazione al capitale, il Tribunale ha ritenuto che l'applicazione uniforme del criterio dell'investitore privato nell'uno e nell'altro caso poteva cionondimeno, tenuto conto della regola di proporzionalità, richiedere l'adozione di misure differenti per sopprimere le distorsioni di concorrenza constatate e ripristinare la situazione precedente al versamento dell'aiuto illegittimo (punti 54 e 55). Su questa base, il Tribunale ha considerato che, trattandosi di una partecipazione al capitale, la Commissione aveva il diritto di considerare che la soppressione del vantaggio concesso implicava la restituzione dell'apporto in capitale, mentre, trattandosi di un prestito, essa aveva diritto, allorché il vantaggio di concorrenza sta nel tasso preferenziale concesso e non nel valore stesso dei capitali messi a disposizione, di imporre non già la restituzione pura e semplice del capitale base, ma l'applicazione del tasso d'interesse che sarebbe stato fissato in condizioni normali di mercato e la restituzione della differenza tra gli interessi che sarebbero stati pagati in siffatte condizioni e quelli che sono stati effettivamente pagati sulla base del tasso agevolato concesso (punto 56).
168 Nella specie, gli aiuti giudicati incompatibili con il mercato comune corrispondono alle riduzioni dei tassi d'interesse accordate sui crediti concessi alle persone fisiche o giuridiche contemplate dall'art. 3 della decisione impugnata, grazie all'intervento delle autorità spagnole. Solo tali bonifici d'interessi sono, di conseguenza, contemplati dall'obbligo di recupero contenuto nell'art. 4 della detta decisione, con la conseguenza che non può essere ascritta alla Commissione una violazione del principio di proporzionalità.
169 Concludendo, la tesi della ricorrente relativa alla violazione del principio di proporzionalità va disattesa.
Sulla violazione dell'obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
170 La ricorrente sostiene che le spiegazioni figuranti nell'ultima frase del punto VI dei considerando della decisione impugnata non costituiscono una motivazione sufficiente dell'obbligo di recuperare gli aiuti controversi. Afferma che la Commissione, tenuto conto dei numerosi casi in cui si è astenuta dal pretendere il recupero degli aiuti illegittimi, era tenuta a motivare specificamente il fondamento di tale obbligo nella presente fattispecie.
171 La Commissione sostiene che la motivazione della decisione impugnata su questo punto è sufficiente.
Giudizio del Tribunale
172 Si deve ricordare che, in materia di aiuti di Stato, quando, contrariamente alle disposizioni dell'art. 93, n. 3, del Trattato, la sovvenzione programmata sia già stata corrisposta, come nella specie, la Commissione, che ha il potere di ingiungere alle autorità nazionali di ordinarne la restituzione, non è tenuta ad esporre specifici motivi per giustificare l'esercizio di tale potere (v. sentenze 14 settembre 1994, Spagna/Commissione, citata al punto 73 supra, punto 78, e 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 82).
173 Nella specie, al punto VI dei considerando della decisione impugnata la Commissione ricorda che, non avendole il Regno di Spagna notificato in tempo utile il PRI, conformemente all'art. 93, n. 3, del Trattato, considera questo regime illegittimo nei confronti del diritto comunitario (primo comma). Disattende la tesi sostenuta dalle autorità spagnole nel corso del procedimento amministrativo, secondo cui la sovvenzione controversa sarebbe diventata legittima in ragione del lasso di tempo trascorso dal momento dell'entrata in vigore del regime, ricordando che il fatto di mettere in atto misure di aiuto senza avergliele notificate allo stato di progetto costituisce un'infrazione del diritto comunitario che può dar luogo al recupero degli aiuti con gli interessi (secondo comma). Sottolinea che nella lettera 26 giugno 1996 indirizzata alle autorità spagnole, ha attirato la loro attenzione sul fatto che ogni aiuto illegittimamente concesso poteva dar luogo ad una decisione con la quale allo Stato membro interessato viene ordinato di procedere al suo recupero. Fa presente che, nella lettera di risposta all'apertura del procedimento formale di esame, il Regno di Spagna ha sostenuto che, vista la scarsa importanza degli aiuti concessi, una decisione che ne pretendesse il rimborso sarebbe in contrasto con il principio di proporzionalità (terzo comma). Sottolinea cionondimeno che, nella specie, il recupero è necessario, al fine di ripristinare eque condizioni di concorrenza esistenti prima della concessione dell'aiuto (quarto comma).
174 Poiché la ricorrente non ha menzionato alcun elemento specifico che avrebbe potuto eventualmente richiedere una motivazione complementare da parte della Commissione, si deve concludere che le considerazioni contemplate nel punto precedente, che trovano la loro collocazione, del resto, in una decisione che precisa circostanziatamente sotto quale aspetto gli aiuti soggetti a restituzione sono incompatibili con il mercato comune, costituiscono una motivazione sufficiente con riferimento all'art. 190 del Trattato dell'obbligo di recupero contenuto nell'art. 4 della decisione impugnata (v., in questo senso, sentenze 21 marzo 1991, Italia/Commissione, citata al punto 86 supra, punto 54, e 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, citata al punto 37 supra, punto 83).
175 L'argomento della ricorrente relativo al difetto di motivazione deve pertanto essere disatteso.
176 Tenuto conto di tutto quanto precede il primo e il terzo motivo debbono essere respinti.
177 In conclusione, il ricorso va integralmente respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
178 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne viene fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente su tutti i capi del suo ricorso, la stessa sopporterà le proprie spese come pure quelle sostenute dalla Commissione conformemente alla domanda di questa.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese.