CELEX: 61984CJ0188
Traktatbrud
godkendelse af træbearbejdningsmaskiner

(Sagsfremstillingen udelades)
Præmisser
Ved stævning, indleveret til Domstolens justitskontor den 13. juli 1984, har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber anlagt sag i medfør af EØF-traktatens artikel 169 med påstand om, at det statueres, at Den franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EØF-traktatens artikel 30 ved at have påbudt fabrikanter og importører overholdelsen af visse sikkerhedsforskrifter vedrørende træbearbejdningsmaskiner.
I tidsrummet mellem 1979 og 1982 blev der i Frankrig vedtaget en ny lovgivning om sikkerhedsforskrifter for forskellige typer maskiner og apparater til bearbejdning af træ. De herom gældende bestemmelser er indeholdt i dekreterne nr. 80-542, 80-543 og 80-544 af 15. juli 1980 om sundheds- og sikkerhedsmæssige forskrifter vedrørende visse maskiner og apparater, samt dekreterne nr. 81-170, 81-171, 81-172 og 81-173 af 20. februar 1981 og nr. 81-408, 81-409, 81-410 og 81-411 af 15. april 1981, som fastsætter de sundheds- og sikkerhedsmæssige betingelser, de mest anvendte træbearbejdningsmaskiner skal opfylde, hvortil kommer de af arbejds- og landbrugsministrene udstedte bekendtgørelser af 1., 2. og 3. april og 22. juni 1981 om en række tekniske forskrifter, dekret nr. 79-229 af 20. marts 1979, de af arbejdsministeren udstedte bekendtgørelser af 18. november 1980 og 5. november 1981 om fremgangsmåden ved udstedelse af attest og bekendtgørelse af 30. oktober 1981 samt ministerens »udtalelse« af 27. december 1981 vedrørende påtegningsproceduren og bekendtgørelse af 12. marts 1982 vedrørende godkendelsesproceduren.
De grundlæggende principper for den nye lovgivning findes i dekret nr. 80-543, der bl.a. indeholder følgende hovedregel: »apparater, maskiner og disses bestanddele skal være konstrueret således, at de er egnet til at udføre deres funktion på en sådan måde, at de kan indstilles og vedligeholdes, uden at brugeren udsættes for nogen risiko, forudsat disse operationer udføres efter de retningslinjer, der er foreskrevet af konstruktøren eller importøren«. Dekretet indeholder desuden en række andre principper for anvendelse af materialer og en række krav til apparaternes, maskinernes og maskindelenes konstruktion.
Principperne er mere konkret udformet ved dekreterne nr. 81-170, 81-171, 81-172 og 81-173 samt nr. 81-408, 81-409, 81-410 og 81-411, som fastsætter særlige tekniske forskrifter for de forskellige typer træbearbejdningsmaskiner. Indholdet af dekreterne er atter blevet nærmere præciseret i ovennævnte bekendtgørelser, som fastsætter de tekniske detaljer, der er nødvendige for anvendelse af dekreterne.
Maskinerne er ved den franske ordning inddelt i tre kategorier efter deres faregrad. Den første kategori omfatter de maskiner, hvortil der kun kræves attest fra konstruktøren for, at den er i overensstemmelse med de franske forskrifter, uden at en forudgående kontrol er nødvendig. Den anden kategori omfatter de maskiner, for hvilke Institut national de recherche et de sécurité (INRS) skal udstede påtegning. Endelig omfatter den tredje kategori de maskiner, som skal underkastes en forudgående teknisk undersøgelse, foretaget af INRS eller det nationale forsøgslaboratorium, hvortil arbejdsministeren desuden skal meddele godkendelse. En maskine kan ikke lovligt bringes i anvendelse på det franske marked, uden at der enten er udstedt attest for, at den er i overensstemmelse med franske forskrifter, eller udstedt en påtegning eller en godkendelse.
Den, der begærer undersøgelsen foretaget, skal godtgøre INRS udgifterne hertil. Gebyrerne er fastsat i en tabel, der justeres én gang årligt (jfr- arbejdsministerens udtalelse af 30.10.1981), og udgør (pr. 10.4.1985) mellem 1961 og 5109 FF. Hertil kommer evt. rejseudgifter, såfremt undersøgelsen ikke foretages hos INR, men på stedet eller på den pågældende fabrik.
I samtlige de dekreter, hvorved de nævnte kontrolprocedurer blev indført, udgør fristen for dekretets gennemførelse ni måneder fra offentliggørelsen. De retsforskrifter, hvorefter der enten skal indhentes påtegning eller godkendelse, trådte i kraft mellem den 1. august 1983 og den 1. januar 1985.
Ved skrivelse af 18. juni 1982 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om at informere den om indholdet af den franske ordning inden den 7. juli 1982. Der tilgik den imidlertid kun oplysninger vedrørende fristerne for dekreternes ikrafttrædelse. Den franske regering besvarede heller ikke den anmodning, Kommissionen fremsatte den 21. februar 1983, hvorved den opfordrede den franske regering til at fremsætte sine bemærkninger vedrørende Kommissionens opfattelse om, at den franske ordning var i strid med traktatens artikel 30. Ej heller Kommissionens begrundede udtalelse af 29. august 1983 besvarede de franske myndigheder. Under et møde med Kommissionens repræsentanter den 1. og 2. februar 1984 tilkendegav de franske myndigheder, at de ville tilsende Kommissionen yderligere oplysninger om ordningen. Da dette imidlertid ikke er sket, har Kommissionen anlagt nærværende sag.
Kommissionen har anfægtet den franske ordning på følgende fire punkter: ordningens princip for beskyttelse af brugerne, tidsfristerne, undersøgelsesgebyrerne og den administrative praksis.
Ordningens princip for beskyttelse af brugerne
Kommissionen har ikke rejst indsigelse mod det principielle krav om, at maskinerne skal underkastes en forudgående kontrol, men har indledningsvis fastslået, at fabrikanterne som følge af den franske ordning nødsages til at lade sikkerhedshensynene indgå i selve fremstillingen af maskinerne. Den franske lovgivning hviler nemlig på det princip, at brugerne af maskinerne skal beskyttes mod deres egne fejl, og at maskinerne skal være konstrueret på en sådan måde, at brugernes egne indgreb begrænses til det mindst mulige. Andre medlemsstater har derimod en anden opfattelse vedrørende brugernes beskyttelse. I Tyskland bygger man således på det princip, at brugerne skal gennemgå en grundig, fortsat erhvervsuddannelse, så de har mulighed for at foretage et korrekt indgreb ved eventuelle tekniske forstyrrelser. Mere generelt er Kommissionen af den opfattelse, at medlemsstaterne ifølge traktatens artikler 30 og 36 er forpligtet til i deres lovgivning enten at tage hensyn til disse forskelligartede principper, eller til kun at anvende deres egne retsforskrifter på de maskiner, der fremstilles på medlemsstaternes område, men uden derved at forhindre indførslen af maskiner, som er fremstillet i overensstemmelse med andre principper, og som beviseligt frembyder samme grad af sikkerhed og ikke medfører flere ulykker end de maskiner, som er fremstillet i henhold til de nationale forskrifter.
Vedrørende særegenheden af de franske forskrifter anføres det af Kommissionen, at maskiner, fremstillet i henhold til gældende forskrifter i de øvrige medlemsstater, som frembyder mindst samme garanti for sikkerheden, i flere tilfælde ikke kan bringes på markedet i Frankrig. Som et konkret eksempel nævner Kommissionen den beskyttelsesanordning til høvlemaskiner, som de tyske bestemmelser foreskriver, men som ikke opfylder de tekniske forskrifter udstedt i Frankrig, der kun tillader én bestemt slags sikkerhedsanordning. Desuden gør Kommissionen gældende, at de meget detaljerede krav i den franske ordning indebærer, at det er umuligt at opfylde forskrifterne, undtagen hvad angår gennemautomatiserede maskiner. De fuldt automatiserede maskiner er nemlig fritaget for forhåndskontrollen.
Heroverfor har den franske regering anført, at det tilkommer medlemsstaterne selv at bestemme, i hvilket omfang de ønsker at sikre beskyttelsen af menneskers liv og sundhed. En medlemsstat kan have sin egen opfattelse af, hvad forebyggelsen kræver, og af, hvilke hensyn det er nødvendigt at beskytte. Grunden til, at maskiner, som opfylder de tyske normer eller forskrifter, ikke får adgang til det franske marked, er, at de tyske forskrifter ikke ifølge de franske sikkerhedseksperters udsagn yder en lige så effektiv beskyttelse som de franske forskrifter. Endelig anfører regeringen, at man aldrig i Frankrig har stillet krav om, at maskinerne skal være automatiserede, selv om den fulde automatisering af visse særligt farlige maskiner undertiden helt vil kunne udelukke den risiko, der ellers er forbundet med anvendelsen af disse maskiner.
Det bemærkes indledningsvis, at der hverken er udstedt EF-bestemmelser vedrørende kontrollen med sikkerheden ved de maskiner, der anvendes til bearbejdning af træ, eller i øvrigt er foretaget nogen harmonisering af de nationale lovgivninger på området. Medlemsstaterne er følgelig berettiget til selv at fastsætte bestemmelser vedrørende beskyttelsen af brugernes liv og sundhed i forbindelse med anvendelse af træbearbejdningsmaskiner.
Sådanne bestemmelser falder imidlertid ind under traktatens artikel 30 ff., såfremt de direkte og faktisk forhindrer importen af maskiner, som lovligt er i fri omsætning i en anden medlemsstat, hvilket er tilfældet i denne sag.
Ifølge Domstolens faste praksis fremgår det imidlertid af artikel 36, at de nationale forskrifter kun kan anses for forenelige med traktaten i det omfang, de er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af menneskers liv og sundhed. Medlemsstaterne kan ganske vist selv bestemme, hvilket beskyttelsesniveau de ønsker sikre, men beskyttelsen må hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Følgelig kan en medlemsstat frit underkaste et produkt, der i forvejen er godkendt i en anden medlemsstat, en ny undersøgelses- og godkendelsesprocedure, men er dog forpligtet til at bidrage til en lettelse af kontrollen i samhandelen inden for Fællesskabet (jfr. dommen af 17. december 1981 i sag
272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Smi. s. 3277
). Medlemsstaten må endvidere ikke hindre afsætningen af et produkt hidrørende fra en anden medlemsstat, såfremt produktet i henseende til beskyttelse af menneskers liv og sundhed opfylder samme niveau, som tilstræbes sikret med den nationale lovgivning. Det vil derfor være i strid med proportionalitetsprincippet, såfremt den nationale lovgivning stiller krav om, at de importerede produkter bogstaveligt og nøjagtigt skal opfylde hver og én af de bestemmelser eller de tekniske krav, som er fastsat for de produkter, der fremstilles inden for den pågældende medlemsstat selv, når de importerede produkter sikrer brugerne det samme beskyttelsesniveau.
På fællesskabsrettens nuværende stadium er medlemsstaterne imidlertid ikke forpligtet til at give farlige maskiner adgang til deres område, så længe det ikke er godtgjort, at maskinerne sikrer brugerne på medlemsstatens område det samme beskyttelsesniveau.
I den forbindelse må det konstateres, at Kommissionen ikke har fremdraget konkrete eksempler, der viser, at man i Frankrig har lagt hindringer i vejen for importen af maskiner, der frembyder det samme beskyttelsesniveau som de maskiner, der er fremstillet i overensstemmelse med den franske ordning. I de klager over den nye franske ordning, som blev indgivet til Kommissionen, foregives det endvidere ikke, at de maskiner, som er i fri omsætning i de øvrige medlemsstater, frembyder samme beskyttelsesniveau som de franske maskiner. Tværtimod bifalder man heri den franske regerings bestræbelser på at begrænse risikoen for ulykker, om end selve de materielle forskrifter vedrørende den tekniske sikkerhed, som er indeholdt i den franske ordning, anfægtes.
Hvad angår de øvrige medlemsstaters sikkerhedsforskrifter har Kommissionen desuden indskrænket sig til at erklære, at den finder de franske retsforskrifter og foranstaltninger strengere end de øvrige medlemsstaters. Den har erkendt, at det er vanskeligt henset til forskellen i selve det princip, som de forskellige kontrolordninger er baseret på, at afgøre, hvorvidt retsforskrifterne og foranstaltningerne i de øvrige medlemsstater er lige så detaljerede som i den franske ordning.
Hvad angår det konkrete eksempel med beskyttelsesanordningen til høvlemaskiner, som Kommissionen har fremdraget, bemærkes, at Kommissionen selv har anført, at det tyske princip for beskyttelsen af brugerne er forskelligt fra det franske. Det er imidlertid ikke godtgjort, at disse to principper sikrer brugerne det samme beskyttelsesniveau. Vedrørende de stærkt automatiserede maskiner bemærkes, at den franske ordning hverken indeholder eller medfører nogen forpligtelse for fabrikanterne til at fremstille automatiserede maskiner og heller ikke stiller sådanne maskiner gunstigere.
Vedrørende Kommissionens argument om, at der findes statistiske beviser for, at de maskiner, som fremstilles i overensstemmelse med principperne, i de øvrige medlemsstater, ikke medfører flere ulykker end de maskiner, der opfylder de franske forskrifter, må det fremhæves, at sådanne statistikker ikke i sig selv godtgør, at ordningen i de øvrige medlemsstater sikrer samme beskyttelsesniveau som den franske ordning. En simpel henvisning til statistiske oplysninger tager ikke hensyn til andre momenter, som f.eks. en grundig uddannelse af brugerne, der bevirker, at man ved vurderingen af beskyttelsesniveauet for menneskers liv og sundhed ikke kan foretage en direkte sammenligning af forholdene.
Det er derfor ikke godtgjort, at de maskiner, som er i fri omsætning i de øvrige medlemsstater, sikrer brugerne det samme beskyttelsesniveau.
Af det anførte fremgår, at det første anbringende i det hele må forkastes.
Tidsfristerne
Kommissionen har gjort gældende, at der blev fastsat for korte tidsfrister mellem datoen for offentliggørelsen af de dekreter og bekendtgørelser, som indgår i den nye ordning, og den dato, hvorfra det var obligatorisk at indhente påtegning eller godkendelse. I mange tilfælde var det umuligt for de franske myndigheder at foretage en rettidig gennemgang af de akter, som erhvervsdrivende indgav til støtte for deres ansøgninger om påtegning eller godkendelse. Således var det f.eks. umuligt for de franske myndigheer at meddele påtegning inden den 1. marts 1982 for nogen af de 125 afretningsmaskiner, for hvilke der var begæret påtegning.
Den franske regering har heroverfor anført, at det af hensyn til ordningens formål var nødvendigt at gøre tidsfristerne så korte som mulige. Regeringen havde således henstillet til de pågældende tjenestegrene så vidt muligt at undgå forsinkelser i udførelsen af kontrollen. De forsinkelser, der ikke desto mindre indtrådte, skyldtes udelukkende, at fabrikanterne i de øvrige medlemsstater havde fremsendt dokumenterne for sent. Der forløb gennemsnitlig to måneder fra tidspunktet for indgivelse af ansøgningen om påtegning til beslutningen blev meddelt ansøgeren.
Det bemærkes, at gentagne og væsentlige forsinkelser i gennemgangen af ansøgningerne ved de myndigheder, som er kompetente til at udføre kontrollen med henblik på meddelelse af påtegning eller godkendelse, kan gøre indførslerne mere besværlige og bekostelige og dermed udgøre en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion efter traktatens artikel 30.
Det fremgår imidlertid af sagen, at forsinkelserne i lige så høj grad har ramt ansøgningerne fra de franske fabrikanter som ansøgningerne fra fabrikanterne i de øvrige medlemsstater. Følgelig er der ingen holdepunkter for at antage, at de franske myndigheder har givet ansøgningerne fra de franske fabrikanter fortrinsret.
Herefter må også Kommissionens andet anbringende forkastes.
Undersøgelsesgebyrerne
Kommissionen har foreholdt den franske regering, at de udgifter, der pålægges importøren i forbindelse med procedurerne med henblik på meddelelse af påtegning eller godkendelse af maskinerne, kan have en afskrækkende virkning på ansøgerne og dermed hindre eventuelle indførsler, selv om kontrolforanstaltningerne i sig selv må anses for berettigede. For en fabrikant fra en anden medlemsstat kan de udgifter, han må godtgøre INRS, endog overstige de udgifter, som en fransk fabrikant må betale i tilfælde, hvor det er nødvendigt enten at maskinen transporteres, eller at ingeniører fra det nationale franske forsøgslaboratorium rejser til det pågældende produktionssted. Skulle de andre medlemsstater beslutte at indføre en tilsvarende tarif, måtte man anse udgifterne for urimeligt store, i hvert fald for de små og middelstore virksomheder. Udgifterne er endvidere mere byrdefulde for en fabrikant fra en anden medlemsstat, for hvem det franske marked kun udgør en del af hans afsætningsområde, end for en fransk fabrikant, som i forvejen er nødt til at lade sin maskine underkaste en teknisk kontrol.
Heroverfor anføres det af den franske regering, at udgifterne til kontrolforanstaltningerne er begrundet i undersøgelsernes grundighed. Der anvendes samme takster for alle fabrikanter, uanset om de er franske eller udenlandske.
Hvad angår størrelsen af de udgifter, som pålægges den, som begærer påtegning eller godkendelse, har Kommissionen ikke været i stand til at imødegå den franske regerings argumenter med andet end en erklæring om, at der efter dens opfattelse er tale om betydelige beløb, som kan have en afskrækkende virkning på indførslerne. Den har hverken støttet sit anbringende gennem fremlæggelse af statistiske oplysninger vedrørende udgifterne til kontrollen i de øvrige medlemsstater eller i øvrigt påvist, at udgifterne er større end nødvendigt for at dække selve omkostningerne i forbindelse med kontrollen.
Vedrørende udgifterne til transport af maskine eller rejseudgifter for den ingeniør, der foretager kontrollen, er det tilstrækkeligt at bemærke, dels at forpligtelsen til at betale disse udgifter beror på, at det franske marked åbnes for produkter fra den pågældende fabrikant, som eventuelt er farlige, og som Kommissionen ikke bestrider det er nødvendigt at underkaste en forhåndskontrol. Dels er de udgifter, som påføres en udenlandsk fabrikant på grund af maskinens transport eller på grund af rejseudgifter til en ingeniør, de samme som for en fransk fabrikant, der befinder sig i samme geografiske afstand fra kontrolstedet.
For så vidt angår den kumulative virkning, som en sådan ordning kan have for en fabrikant, der afsætter sine produkter inden for Fællesskabet, i tilfælde, hvor de andre medlemsstater opkræver tilsvarende gebyr som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag, bemærkes, at Domstolen flere gange har fastslået, at medlemsstaternes myndigheder ikke, medmindre dette er nødvendigt, er berettiget til at kræve udført laboratorieforsøg, når disse forsøg i forvejen er blevet udført i en anden medlemsstat, og myndighederne har adgang eller på begæring kan få adgang til resultaterne heraf. (jfr. ovennævnte dom af 17. december 1981 og dommen af 6. juni 1984 i sag
97/83, Melkunie, Smi. s. 2367
). Endvidere bør de nationale myndigheder, som udfører kontrollen, altid, hvor der er tale om en maskine, som er importeret fra en anden medlemsstat, undersøge, om det er nødvendigt at foretage yderligere en kontrol af hensyn til en effektiv beskyttelse af menneskers liv og sundhed.
Kommissionens hypotetiske argument vedrørende den franske ordnings kumulative virkning kan derfor ikke tages til følge.
Også det tredje anbringende må herefter forkastes.
Den administrative praksis
Endelig har Kommissionen foreholdt den franske regering, at behandlingsfristen kan blive forlænget og udgifterne i forbindelse med kontrolprocedurerne forøget på grund af følgende tre faktorer. For det første, fordi de franske myndigheder skønsmæssigt afgør, hvorvidt de indsendte dokumenter er fuldstændige. For det andet fordi myndighederne følger den administrative praksis også at foranstalte en ny påtegnings- eller godkendelsesprocedure selv for de maskiner, der tilhører samme kategori som de maskiner, hvortil der i forvejen er meddelt påtegning eller godkendelse, og som kun adskiller sig fra de førstnævnte maskiner ved deres kapacitet. For det tredje, fordi de franske myndigheder kræver gennemført en særskilt kontrolprocedure for hver enkelt maskine, der udgør en bestanddel af en sammensat maskine.
Den franske regering har heroverfor anført, for det første, at myndighedernes beslutning om, hvorvidt sagens akter er fuldstændige, ikke er skønsmæssig. For det andet, at de myndigheder, der udfører kontrollen, i videst muligt omfang henfører maskiner af samme type til samme kategori. Endelig kan de kombinerede maskiner, hvortil der er knyttet visse særlige risici, ikke betragtes som en samling af sammensatte maskiner. Derfor er det i de fleste tilfælde nødvendigt at foretage en særskilt kontrol.
Herom skal Domstolen bemærke, at en medlemsstats beføjelse til at undergive et produkt af den her omhandlede type en kontrolprocedure, tillige indebærer en beføjelse for den pågældende medlemsstat til at foreskrive den administrative procedure, som er nødvendig for at gennemføre kontrollen. En sådan administrativ procedure er ikke i sig selv egnet til at hindre samhandelen inden for Fællesskabet, også selv om indholdet af de dokumenter, der skal vedlægges ansøgningen om udførelse af en undersøgelse, ikke er fastslået med nøjagtighed. Kommissionen har i øvrigt ikke anført noget som helst til godtgørelse af, at den administrative praksis med hensyn til en eventuel supplering af sagens dokumenter skulle have medført en sådan hindring for samhandelen.
Ej heller hvad angår de franske myndigheders praksis med hensyn til iværksættelse af en kontrol — herunder de tilfælde, hvor maskinerne tilhører samme kategori som en i forvejen kontrolleret maskine, eller når de udgør en bestanddel af en sammensat maskine — har Kommissionen været i stand til at nævne konkrete eksempler, hvor en sådan praksis enten har været overflødig, uforholdsmæssig eller diskriminerende. Herefter må også det fjerde anbringende forkastes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, idømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Ifølge artikel 69, stk. 3, 1. afsnit, kan Domstolen dog helt eller delvis ophæve sagens omkostninger, hvor der foreligger ganske særlige grunde.
Ved sit svigtende samarbejde under den administrative fase har den franske regering holdt Kommissionen i uvidenhed om det væsentlige hovedindhold af den nye ordning. Herved har den franske regering nødsaget Kommissionen til at anlægge sagen, hvorfor sagens omkostninger bør ophæves.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN

1)
Sagsøgte frifindes.

2)
Hver part bærer sine omkostninger.

Mackenzie Stuart
Everling
Bahlmann
Joliét
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
Kakouris
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. januar 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Processprog: Fransk.