CELEX: 62004CJ0486
Traktatbrud
vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet
nyttiggørelse af affald
anlæg i Massafra (Taranto) til produktion af elektricitet ved forbrænding af brændsel udledt af affald og biomasse
direktiv 75/442/EØF og 85/337/EØF

Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1-3, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 (EFT L 73, s. 5, herefter »direktiv 85/337«), idet den
– ikke har iværksat en procedure i henhold til direktivets artikel 5 og 10 til at vurdere indvirkningen på miljøet af projektet for et anlæg i Massafra til forbrænding af brændsel, som er udledt af affald (herefter »BUA«) og af biomasse, hvilket anlæg er omfattet af bilag I til direktiv 85/337
– har vedtaget en ordning [artikel 3, stk. 1, i dekret af 3.9.1999 fra ministerrådets præsident benævnt »Retningslinjer og koordinerende bestemmelser til ændring og supplering af de tidligere retningslinjer og koordinerende bestemmelser om anvendelsen af artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146 af 22.2.1994 om bestemmelser vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet« (GURI nr. 302 af 27.12.1999, s. 17, herefter »DMP«), som ændrer litra i) og l), i bilag A til dekret af 12.4.1996 fra Republikkens præsident benævnt »Retningslinjer og koordinerende bestemmelser om anvendelsen af artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146 af 22.2.1994 om bestemmelser vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet« (GURI nr. 210, af 7.9.1996, s. 28, herefter »DRP«)], hvorefter der ikke skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet af visse af de projekter, som er omfattet af bilag I til direktiv 85/337/EØF (projekter for anlæg til nyttiggørelse af farligt og ikke-farligt affald med en kapacitet på over 100 tons om dagen), hvis de er undergivet en forenklet godkendelsesprocedure, jf. artikel 11 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L78, s. 32) og ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32, herefter »direktiv 75/442«)
– har vedtaget en ordning [artikel 3, stk. 1, i DMP, der ændrer litra i) og l), i bilag A til DRP], som fastsætter et uegnet kriterium for afgørelsen af, om et projekt, der er omfattet af bilag II til direktiv 85/337, skal vurderes hvad angår dets indvirkning på miljøet, idet kriteriet kan udelukke projekter, der har en væsentlig indvirkning på miljøet, fra en miljøvurdering.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Direktiv 75/442
2. Artikel 1 i direktiv 75/442 er affattet således:
»I dette direktiv forstås ved:
a) »affald«: ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med
[…]
d) »håndtering«: indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, herunder tilsyn i forbindelse hermed, samt tilsyn med lossepladser efter deres lukning
e) »bortskaffelse«: enhver form og metode, der er anført i bilag II A
f) »nyttiggørelse«: enhver form og metode, der er anført i bilag II B
[…]«
3. Dette direktivs artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
– skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
– forårsages gener ved støj eller lugt
– påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade
[…]«
4. Direktivets artikel 9, stk. 1, bestemmer:
»Med henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed.
[…]«
5. I samme direktivs artikel 10 fastsættes:
»Med henblik på gennemførelsen af artikel 4 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II B, indhente en tilladelse.«
6. Artikel 11, stk. 1, i direktiv 75/442 fastsætter:
»Følgende kan fritages for kravet om de i artikel 9 og 10 omhandlede tilladelser, jf. dog […] direktiv 78/319/EØF […]:
[…]
b) anlæg eller virksomheder, der nyttiggør affaldet.
Denne fritagelse finder kun anvendelse:
– hvis de kompetente myndigheder har vedtaget almindelige regler for de forskellige former for aktivitet med angivelse af arten og mængden af affaldet samt betingelserne for, at den pågældende aktivitet kan fritages for tilladelsen
og
– hvis arten eller mængden af affaldet og metoderne til bortskaffelse eller nyttiggørelse sikrer, at betingelserne i artikel 4 overholdes.«
7. I bilag II A til direktiv 75/442, som har overskriften »Bortskaffelsesformer«, angives de bortskaffelsesformer, som benyttes i praksis. I bilaget anføres, at i overensstemmelse med artikel 4 skal affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes processer eller metoder, som kan skade miljøet.
8. I bilag II B til samme direktiv, som har overskriften »Bortskaffelsesformer, der indebærer mulighed for nyttiggørelse«, angives de former for nyttiggørelse, som benyttes i praksis. I dette bilag er det ligeledes anført, at i overensstemmelse med artikel 4 skal affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes processer eller metoder, som kan skade miljøet.
Direktiv 85/337
9. Artikel 1, stk. 2 og 3, i direktiv 85/337 er affattet således:
»2. I dette direktiv forstås ved:
Projekt:
– gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder
– andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden.
Bygherre:
Enten den person, der ansøger om godkendelse af et privat projekt, eller den offentlige myndighed, som tager initiativ til et projekt.
Tilladelse:
Afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.
3. Den eller de kompetente myndighed(er) er den (dem), som medlemsstaterne udpeger til at udføre de opgaver, der følger af dette direktiv.«
10. Artikel 2, stk. 1 og 2, samt artikel 2, stk. 3, første afsnit, i dette direktiv bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.
2. Vurderingen af indvirkningen på miljøet kan indgå i medlemsstaternes gældende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs målsætninger.
3. Medlemsstaterne kan i undtagelsestilfælde fritage et konkret projekt helt eller delvist fra de i dette direktiv fastsatte bestemmelser, jf. dog artikel 7.«
11. Direktivets artikel 3 bestemmer:
»Vurderingen af indvirkningen på miljøet skal, afhængigt af hvert enkelt tilfælde og i overensstemmelse med artikel 4 til 11, bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere et projekts direkte og indirekte virkninger på følgende faktorer:
– mennesker, fauna og flora
– jordbund, vand, luft, klima og landskab
– materielle goder og kulturarv
– samspillet mellem faktorerne i første, andet og tredje led.«
12. I direktivets artikel 4 fastsættes:
»1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der er opført i bilag I, vurderes i henhold til artikel 5-10.
2. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af
a) en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde
eller
b) grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten
afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5-10.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i litra a) og b), nævnte procedurer.
3. Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.
4. Medlemsstaterne sørger for, at de kompetente myndigheders afgørelser efter stk. 2 stilles til rådighed for offentligheden.«
13. I punkt 9 i bilag I til direktiv 85/337 nævnes anlæg til bortskaffelse af farligt affald (dvs. affald, der er omfattet af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12.12.1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20), ved forbrænding, kemisk behandling (som defineret i bilag II A til direktiv 75/442, afsnit D9) eller deponering i jorden.
14. I punkt 10 til samme bilag I anføres anlæg til bortskaffelse af ikke-farligt affald ved forbrænding eller kemisk behandling, som defineret i bilag II A til direktiv 75/442, afsnit D9) med en kapacitet på over 100 tons pr. dag.
15. I punkt 11, litra b), i bilag II til direktiv 85/337 nævnes anlæg til bortskaffelse af affald (projekter, som ikke er omfattet af bilag I).
16. Bilag III til samme direktiv opregner de i artikel 4, stk. 3, omhandlede udvælgelseskriterier:
»1. Projekters karakteristika
Projekters karak teristika skal især anskues i forhold til:
– projektets dimensioner
– kumulation med andre projekter
– anvendelsen af naturressourcer
– affaldsproduktion
– forurening og gener
– risikoen for ulykker, navnlig under hensyn til de anvendte materialer og teknologier.
2. Projekters placering
Den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan blive berørt af projekter, skal tages i betragtning, navnlig:
– nuværende arealanvendelse
– naturressourcernes relative rigdom, kvalitet og regenereringskapacitet i området
– det naturlige miljøs bæreevne med særlig opmærksomhed på følgende områder:
[…]
3. Kendetegn ved den potentielle miljøpåvirkning
De potentielle væsentlige virkninger af projekter skal ses i relation til de kriterier, der er anført under punkt 1 og 2 ovenfor og navnlig under hensyn til:
– påvirkningens omfang (geografisk område og antallet af personer, der berøres)
[…]«
Nationale bestemmelser
17. Artikel 6 i lov nr. 349 af 8. juli 1986 om oprettelse af miljøministeriet (GURI nr. 59 af 15.7.1986) har gennemført direktiv 85/337 i italiensk ret. Ved artikel 40 i lov nr. 146 af 22. februar 1994 om fastsættelse af bestemmelser vedrørende vurderinger af indvirkninger på miljøet (almindeligt tillæg til GURI nr. 52 af 4.3.1994, herefter »lov nr. 146/1994«) blev den italienske regering opfordret til udtrykkeligt ved en retsakt med retningslinjer og koordinerende bestemmelser at fastsætte de tekniske kriterier og normer for, hvornår proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet skulle finde anvendelse på projekter omfattet af bilag II til nævnte direktiv.
18. DRP blev udstedt til gennemførelse af artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146/1994.
19. Artikel 1, stk. 3, i DRP bestemmer:
»Projekter anført i bilag A undergives proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet.«
20. Artikel 3, stk. 1, i DMP, hvorved den oprindelige affattelse af bilag A til DRP er ændret, har følgende ordlyd:
»I bilag A til DRP af 12. april 1996, ændres litra i) og l) […] som følger:
i) anlæg til bortskaffelse og nyttiggørelse af farligt affald ved de metoder, der er nævnt i bilag B og bilag C, punkt R 1 til R 9, i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997 [herefter »lovdekret nr. 22/1997«] med undtagelse af de anlæg til nyttiggørelse, som er undergivet den forenklede godkendelsesprocedure i henhold til artikel 31 og 33 i det nævnte lovdekret […]
l) anlæg med en kapacitet på over 100 tons pr. dag til bortskaffelse og nyttiggørelse af ikke-farligt affald ved de forbrændings- eller behandlingsmetoder, der er nævnt i bilag B, punkt D 2 og D 8 til D 11, og i bilag C, punkt R 1 til R 9, i lovdekret nr. 22[1997], med undtagelse af de anlæg til nyttiggørelse, som er undergivet den forenklede godkendelsesprocedure i henhold til artikel 31 og 33 i det nævnte lovdekret […]«
21. Bestemmelserne i lovdekret nr. 22/1997, som beskriver karakteristika ved affald og metoder, der er omfattet af den forenklede procedure, blev udstedt for at gennemføre artikel 11 i direktiv 75/442. Bestemmelserne har været genstand for gennemførelsesforanstaltninger truffet i medfør af det italienske miljøministeriums dekret af 5. februar 1998 om fastlæggelse af det ikke-farlige affald, som er undergivet de forenklede nyttiggørelsesprocedurer i henhold til artikel 31 og 33 i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997 (almindeligt tillæg til GURI nr. 88 af 16.4.1998).
Den administrative procedure
22. Ved skrivelser af 22. august og 12. november 2001 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om oplysninger vedrørende anvendelsen af de i direktiv 85/337 fastsatte procedurer på to projekter for industrielle anlæg i Massafra kommune: det ene til produktion af elektricitet ved forbrænding af BUA og biomasse, det andet til sortering af fast byaffald og til produktion af BUA.
23. De italienske myndigheder har oplyst, at de har udelukket de omhandlede projekter fra proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet, for så vidt som projekterne falder ind under undtagelsen i bilag A, litra l), i DRP, som ændret ved artikel 3, stk. 1, i DMP.
24. Henset til den italienske regerings svar, som Kommissionen fandt utilfredsstillende, indledte Kommissionen den administrative procedure ved en indledende åbningsskrivelse af 18. oktober 2002, suppleret af en skrivelse af 11. juli 2003, idet Kommissionen i begge skrivelser anførte, at behandlingen af sagen vedrørende de industrielle anlæg i Massafra, og selve den nationale lovgivning, udgjorde traktatbrud.
25. Herefter opfordrede Kommissionen ved en begrundet udtalelse af 16. december 2003 Den Italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de i direktiv 85/337 indeholdte forpligtelser inden for en frist på to måneder, regnet fra modtagelsen af den begrundede udtalelse.
26. Da Kommissionen heller ikke fandt Den Italienske Republiks standpunkt i en yderligere skrivelse af 22. april 2004 tilfredsstillende, har den i medfør af artikel 226, stk. 2, EF anlagt den foreliggende sag.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
27. Ifølge Kommissionen er forbrændingsanlægget i Massafra, som har en kapacitet på over 100 tons pr. dag, omfattet af punkt 10 i bilag I til direktiv 85/337 og skulle som sådan have været genstand for en procedure til vurdering af indvirkningen på miljøet, før det blev godkendt.
28. På det generelle plan har Kommissionen anført, at idet visse anlæg til nyttiggørelse af affald ifølge den omtvistede italienske lovgivning er undergivet de særlige procedurer i artikel 31 og 33 i lovdekret nr. 22/1997, har lovgivningen den virkning, at anlæg, der er omfattet af bilag I til direktiv 85/337, undtages fra proceduren i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og 2.
29. Kommissionen har tillige gjort gældende, at de anlæg, som falder ind under bilag II til direktiv 85/337, og navnlig de i bilagets punkt 11, litra b), anførte anlæg, uanset om de anvendes til bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald, i det mindste skal undergives undersøgelsesproceduren i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2.
30. Kommissionen har oplyst, at i den oprindelige affattelse af direktiv 75/442 dækkede betegnelsen »bortskaffelse« både de endelige bortskaffelsesformer og formerne for nyttiggørelse. Kommissionen understreger, at de betegnelser, som er anvendt i de oprindelige affattelser af direktiv 75/442 og 85/337, er identiske, og udleder heraf, at fællesskabslovgiver med udstedelsen af dette sidste direktiv nødvendigvis har villet lade visse former for nyttiggørelse af affald være omfattet af bestemmelserne om proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet.
31. Ifølge Kommissionen dækker begrebet »bortskaffelse« i punkt 9 og 10 i bilag I, og i punkt 11, litra b), i bilag II til direktiv 85/337 stadig både bortskaffelse i streng forstand og nyttiggørelsesmetoder.
32. Kommissionen har tilføjet, at den ikke kan se, at der hvad angår indvirkningen på miljøet er forskel på, om man i et bestemt område opfører et anlæg, der anvendes til nyttiggørelse af affald, eller et anlæg, der anvendes til bortskaffelse af affald. I denne forbindelse har Kommissionen anført, at direktiv 75/442 har til formål at undergive både bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer en – ganske vist forskellig – kontrol, for herved at sikre, at menneskets sundhed og miljøet beskyttes.
33. Den Italienske Republik har bestridt, at der foreligger et traktatbrud, som hævdet af Kommissionen, eftersom de omtvistede anlæg anvendes til nyttiggørelse af affald og er undergivet den forenklede procedure, der er indført ved lovdekret nr. 22/1997. Ved dels at skabe en forbindelse mellem direktiv 85/337 og direktiv 75/442 hvad angår de tekniske betegnelser, som anvendes på affaldsområdet, dels at henvise til selve ordlyden af punkt 9 og 10 i bilag I, og af punkt 11, litra b), i bilag II til direktiv 85/337, der alene nævner begrebet bortskaffelse af affald, har Den Italienske Republik argumenteret for, at direktiv 85/337 udelukkende finder anvendelse på anlæg til bortskaffelse af affald, hvorfor anlæg til nyttiggørelse af affald falder uden for direktivets anvendelsesområde.
34. Den Italienske Republik har tillige gjort gældende, at de ændringer, der ved direktiv 91/156 blev foretaget i direktiv 75/442, havde til formål at fastlægge en fælles terminologi og en harmoniseret definition af begrebet affald, som skulle gøre det muligt at tilnærme de forskellige bestemmelser om affald på såvel nationalt plan som på fællesskabsplan. Det følger heraf, at når direktiv 97/11 nævner begrebet affald, er de betegnelser og definitioner, som anvendes i direktivet, nødvendigvis lånt fra retsforskrifter på affaldsområdet, dvs. fra direktiv 91/156.
35. Desuden har Den Italienske Republik anført, at eftersom emissionerne hvad angår nyttiggørelsen af affald ikke overskrider de grænseværdier, der er tilladt i henhold til de fællesskabsretlige regler, er det ikke nødvendigt at iværksætte vurderingsproceduren, for så vidt som nyttiggørelsen af affald i sig selv har til formål at beskytte miljøet.
Domstolens bemærkninger
36. Medlemsstaterne skal gennemføre direktiv 85/337 på en måde, der fuldt ud svarer til de krav, som direktivet fastsætter, henset til dettes hovedformål, der, som det fremgår af dets artikel 2, stk. 1, er, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse (jf. i denne retning dom af 19.9.2000, sag C-287/98, Linster, Sml. I, s. 6917, præmis 52).
37. Desuden bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at anvendelsesområdet for direktiv 85/337 er vidt og dets formål meget bredt (jf. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 31 og 39, og af 16.9.2004, sag C-227/01, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 8253, præmis 46).
Klagepunktet om, at anlægget i Massafra til produktion af elektricitet ved forbrænding af BUA og biomasse ikke er blevet undergivet proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet
38. I den italienske lovgivnings nuværende affattelse anses anlægget i Massafra til forbrænding af BUA og biomasse for et anlæg til nyttiggørelse af ikke-farligt affald med en kapacitet på over 100 tons pr. dag, som er undergivet den forenklede godkendelsesprocedure i henhold til bestemmelserne i lovdekret nr. 22/1997, som skal gennemføre artikel 11 i direktiv 75/442. Kommissionen har anført, at når henses til klassifikationen i direktiv 85/337, er der tale om et anlæg til bortskaffelse af ikke-farligt affald ved forbrænding eller kemisk behandling med en kapacitet på over 100 tons pr. dag, jf. punkt 10, i bilag I til direktiv 85/337.
39. Med henblik på at vurdere, om dette klagepunkt kan tages til følge, skal der først gøres nogle bemærkninger om den juridiske rækkevidde af begrebet bortskaffelse af affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337, i forhold til, hvordan dette samme begreb forstås i direktiv 75/442.
40. Det er ubestridt, at direktiv 85/337 ikke giver nogen definition af begrebet bortskaffelse af affald, idet bilag I og II til direktivet alene nævner bestemte anlæg til bortskaffelse af affald. I øvrigt er det ligeledes ubestridt, at direktiv 75/442 ikke indeholder nogen generel definition af begreberne bortskaffelse og nyttiggørelse af affald, men blot henviser til bilag II A og II B, hvori de forskellige metoder, der henhører under det ene eller det andet begreb, er opregnet (jf. dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 58).
41. Som det fremgår af artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 75/442 og af fjerde betragtning til direktivet, er det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation desuden, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed (jf. bl.a. ASA-dommen, præmis 69, samt dom af 13.2.2003, sag C-458/00, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 1553, præmis 36, og af 7.10.2004, sag C-103/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9127, præmis 62).
42. Dette væsentlige kendetegn har ingen sammenhæng med de konsekvenser for miljøet, som selve nyttiggørelsesoperationen kan have. Som generaladvokaten har anført i punkt 54-56 i forslaget til afgørelse, kan disse operationer, lige så vel som bortskaffelsesoperationer, have en væsentlig indvirkning på miljøet. I øvrigt er medlemsstaterne i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442 forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger, således at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.
43. Endelig bemærkes, at når fællesskabslovgiver i direktiv 85/337 har fundet det nødvendigt at knytte en forbindelse til direktiv 75/442, er dette sket ved en udtrykkelig henvisning. Det er navnlig tilfældet, når der i punkt 9 og 10 i bilag I til direktiv 85/337 henvises til kemisk behandling som defineret i bilag II A til direktiv 75/442, afsnit D9. Derimod er der ingen udtrykkelig henvisning for så vidt angår bortskaffelse af affald som sådan.
44. Herefter må det antages, at begrebet bortskaffelse af affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337, er et selvstændigt begreb, der skal tillægges en sådan betydning, at det fuldt ud er i overensstemmelse med denne retsakts formål, som nævnt i denne doms præmis 36. Følgelig skal dette begreb, som ikke svarer til begrebet bortskaffelse af affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 75/442, forstås bredt som omfattende samtlige metoder, der enten fører til bortskaffelse af affald i streng forstand eller til nyttiggørelse af affaldet.
45. Anlægget i Massafra, der producerer elektricitet ved forbrænding af biomasse og BUA, og som har en kapacitet på over 100 tons pr. dag, falder derfor ind under kategorien anlæg, der anvendes til bortskaffelse af ikke-farligt affald ved forbrænding eller kemisk behandling, jf. punkt 10 i bilag I til direktiv 85/337. Som sådan burde anlægget, før det blev godkendt, have været undergivet en procedure til vurdering af dets indvirkning på miljøet, idet projekter, som er omfattet af bilag I, i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, altid skal undergives en sådan vurdering (jf. i denne retning dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, præmis 35).
46. Henset til det ovenfor anførte, må det konstateres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i direktiv 85/337, idet den har fritaget anlægget i Massafra til forbrænding af BUA og biomasse, der har en kapacitet på over 100 tons pr. dag, og som er omfattet af punkt 10 i bilag I til direktivet, fra proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet.
Klagepunktet om vedtagelsen af artikel 3, stk. 1, i DMP, som ændrer litra i) og l) i bilag A til DRP, hvorefter der ikke skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet af visse af de projekter, som er omfattet af bilag I til direktiv 85/337/EØF (projekter for anlæg til nyttiggørelse af farligt og ikke-farligt affald med en kapacitet på over 100 tons om dagen), hvis de er undergivet en forenklet godkendelsesprocedure, jf. artikel 11 i direktiv 75/442
47. Det fremgår af bilag A, litra i) og l), i DRP, at hverken anlæg til nyttiggørelse af farligt affald ved de meto der, der er nævnt i bilag B og bilag C, punkt R 1 til R 9, i lovdekret nr. 22/1997, hvilke anlæg er omfattet af den forenklede procedure, eller anlæg med en kapacitet på over 100 tons pr. dag, der anvendes til nyttiggørelse af ikke-farligt affald ved de forbrændings- eller behandlingsmetoder, der er nævnt i bilag B, punkt D 2 og D 8 til D 11, og i bilag C, punkt R 1 til R 9, i nævnte lovdekret, og som er omfattet af samme forenklede procedure, undergives proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet.
48. Når henses til rækkevidden af begrebet bortskaffelse af affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337, og som der er redegjort nærmere for i denne doms præmis 44, fremgår det, at der blandt de anlægsprojekter, der således i national lovgivning undergives den forenklede procedure, kan være anlæg, der, selv om de anvendes til nyttiggørelse af affald, henhører under kategorien af anlæg til bortskaffelse af farligt affald ved forbrænding eller kemisk behandling som omhandlet i punkt 9 i bilag I til nævnte direktiv, eller under kategorien af anlæg til bortskaffelse af ikke-farligt affald ved forbrænding eller kemisk behandling som omhandlet i punkt 10 i bilag I til direktivet.
49. Imidlertid kan sådanne anlæg ikke fritages fra proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet, idet det, som anført i denne doms præmis 45, er obligatorisk at foretage en sådan vurdering af anlæg opført i bilag I til direktiv 85/337, da de kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
50. Følgelig har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 85/337, idet den har vedtaget artikel 3, stk. 1, i DMP, som ændrer litra i) og l) i bilag A til DRP, og som gør det muligt at fritage projekter for anlæg til nyttiggørelse af farligt og ikke-farligt affald med en kapacitet på over 100 tons om dagen, som er omfattet af bilag I til direktivet, fra den procedure til vurdering af indvirkningen på miljøet, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1.
Klagepunktet om vedtagelsen af artikel 3, stk. 1, i DMP, som ændrer litra i) og l) i bilag A til DRP, som indeholder et uegnet kriterium for afgørelsen af, om et projekt, der er omfattet af bilag II til direktiv 85/337, skal vurderes hvad angår dets indvirkning på miljøet
51. Som anført i denne doms præmis 47, følger det af den anfægtede nationale lovgivning, at projekter til nyttiggørelse af farligt eller ikke-farligt affald, som er undergivet den forenklede procedure, er fritaget for enhver procedure til vurdering af projektets indvirkning på miljøet. Anlæg til nyttiggørelse af affald, som er omfattet af punkt 11, litra b), i bilag II til direktiv 85/337, kan være blandt disse projekter.
52. Ifølge Kommissionen er det af de italienske myndigheder fastsatte kriterium for således at udelukke anlæg til nyttiggørelse af affald, som omhandlet i nævnte bilag II, fra proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet, dvs. det kriterium, at projektet er undergivet den forenklede procedure i lovdekret nr. 22/1997, uegnet, for så vidt som det kan udelukke projekter, der har en væsentlig indvirkning på miljøet, fra en sådan vurdering.
53. Domstolen har allerede i denne forbindelse fastslået, at medlemsstaterne har mulighed for at fastsætte kriterier og/eller grænseværdier, som gør det muligt at afgøre, hvilke projekter i den oprindelige affattelse af bilag II til direktiv 85/337, der skal vurderes. Dog er det skøn, som således gives medlemsstaterne, begrænset af forpligtelsen i direktivets artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersøgelse af konsekvenserne af projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet (jf. i denne retning dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., præmis 50, og dom af 16.3.2006, sag C-332/04, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 76). Følgelig skal medlemsstaterne ved fastsættelsen af disse grænseværdier og/eller kriterier ikke blot tage hensyn til projekternes dimensioner, men også til deres art og placering (jf. i denne retning dom af 21.9.1999, sag C-392/96, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 5901, præmis 65, og dommen af 16.3.2006 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 76).
54. Desuden er medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 85/337 forpligtet til ved fastsættelsen af grænseværdier eller kriterier at tage hensyn til de relevante udvælgelseskriterier, som er opstillet i bilag III til direktivet (jf. i denne retning dommen af 16.3.2006 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 79).
55. Hvad angår de i artikel 4, stk. 3, omhandlede kriterier sondres der i bilag III til direktiv 85/337 mellem: 1) projekters karakteristika, som især skal anskues i forhold til projektets dimensioner, kumulation med andre projekter, anvendelsen af naturressourcer, affaldsproduktion, forurening og gener samt risikoen for ulykker, 2) projekters placering, hvor den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan blive berørt af projekter, skal tages i betragtning, navnlig den nuværende arealanvendelse og naturressourcernes regenereringskapacitet i området, samt 3) kendetegn ved den potentielle miljøpåvirkning, navnlig under hensyn til det geografiske område og antallet af personer, der berøres.
56. Hvad angår anvendelsen af en forenklet procedure som fastsat i bestemmelserne i lovdekret nr. 22/1997, der blev vedtaget for at gennemføre artikel 11 i direktiv 75/442, bemærkes, at de pågældende anlægs og virksomheders fritagelse for forpligtelsen til at indhente en tilladelse til at nyttiggøre affald, en tilladelse, der som udgangspunkt skal foreligge, når affaldsbehandlingen iværksættes i henhold til direktivets artikel 10, kun kan finde anvendelse på de i direktivets artikel 4 og artikel 11, stk. 1, fastsatte betingelser.
57. Af de ovennævnte bestemmelser fremgår det for det første, at de kompetente myndigheder skal have vedtaget almindelige regler for de forskellige former for aktivitet med angivelse af arten og mængden af affaldet samt betingelserne for, at den pågældende aktivitet kan fritages for tilladelsen. For det andet skal arten eller mængden af affaldet og metoderne til nyttiggørelse være af en sådan karakter, at menneskets sundhed ikke bringes i fare, og at der ikke anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora, ikke forårsages gener ved støj eller lugt og ikke påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
58. Da den italienske lovgivning under henvisning til den forenklede procedure udelukker projekter for anlæg til nyttiggørelse af affald fra vurderingen af indvirkningen på miljøet, der skal foretages før afgørelsen fra den eller de kompetente myndigheder, som giver bygherren ret til at gennemføre projektet, tager lovgivningen således ikke hensyn til alle de udvælgelseskriterier, som er fastsat i bilag III til direktiv 85/337.
59. Det i den italienske lovgivning anvendte kriterium, som alene kræver, at en forenklet procedure indledes for at fritage anlæg til nyttiggørelse af affald omfattet af punkt 11, litra b), i bilag II til direktiv 85/337 fra vurderingen af indvirkningen på miljøet, er herefter ikke i overensstemmelse med de i denne doms præmis 53-55 anførte krav, eftersom kriteriet kan føre til, at projekter, som på grund af deres dimensioner eller placering kan have en væsentlig indvirkning på miljøet, ikke undersøges for deres indvirkning på miljøet. Følgelig kan den omhandlede lovgivning være til skade for formålet i direktiv 85/337, jf. herved denne doms præmis 36.
60. Henset til det ovenfor anførte, må det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 85/337, idet den har vedtaget artikel 3, stk. 1, i DMP, der ændrer litra i) og l) i bilag A til DRP, som fastsætter et uegnet kriterium for afgørelsen af, om et projekt, der er omfattet af bilag II til direktivet, skal vurderes hvad angår dets indvirkning på miljøet, eftersom kriteriet kan udelukke projekter, der har en væsentlig indvirkning på miljøet, fra en miljøvurdering.
Sagens omkostninger
61. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, 2 og 3, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997, idet den
– har fritaget anlægget i Massafra til forbrænding af brændsel udledt af affald og biomasse, der har en kapacitet på over 100 tons pr. dag, og som er omfattet af punkt 10 i bilag I til direktivet, fra proceduren til vurdering af indvirkningen på miljøet
– har vedtaget artikel 3, stk. 1, i dekret af 3. september 1999 fra ministerrådets præsident, benævnt »Retningslinjer og koordinerende bestemmelser til ændring og supplering af de tidligere retningslinjer og koordinerende bestemmelser om anvendelsen af artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146 af 22. februar 1994 om bestemmelser vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet«, som ændrer litra i) og l), i bilag A til dekret af 12. april 1996 fra Republikkens præsident benævnt »Retningslinjer og koordinerende bestemmelser om anvendelsen af artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146 af 22. februar 1994 om bestemmelser vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet«, og som gør det muligt at fritage projekter for anlæg til nyttiggørelse af farligt og ikke farligt affald med en kapacitet på over 100 tons om dagen, som er omfattet af bilag I til direktivet, fra den procedure til vurdering af indvirkningen på miljøet, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1
– har vedtaget artikel 3, stk. 1, i dekret af 3. september 1999 fra ministerrådets præsident, som fastsætter et uegnet kriterium for afgørelsen af, om et projekt, der er omfattet af bilag II til direktivet, skal vurderes hvad angår dets indvirkning på miljøet, eftersom kriteriet kan udelukke projekter, der har en væsentlig indvirkning på miljøet, fra en miljøvurdering.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.