CELEX: 62007CJ0504
Reglamento (CEE) nº 1191/69
Obligaciones de servicio público
Concesión de compensaciones
Sector del transporte urbano de pasajeros

La petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación de los artículos 73 CE y 87 CE y del Reglamento (CEE) n
o
1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (
DO L 156, p. 1
; EE 08/01, p. 131), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n
o
1893/91 del Consejo, de (
DO L 169, p. 1
) (en lo sucesivo, «Reglamento n
o
1191/69»).
Esta petición se ha presentado en el marco del litigio entre, por un lado, Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop) y otras empresas (en lo sucesivo, «Antrop y otros») y, por otro lado, el Conselho de Ministros, la Companhia de Carris de Ferro de Lisboa, S.A. (en lo sucesivo, «Carris»), y la Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, S.A. (en lo sucesivo, «STCP»), en relación con las indemnizaciones compensatorias por importe de 40.916.478 euros y 12.376.201 euros, respectivamente, concedidas a estas últimas para el año 2003 mediante Decreto n
o
52/2003, de 27 de marzo de 2003, del Consejo de Ministros.
Marco jurídico
A tenor de los considerandos primero y segundo del Reglamento n
o
1191/69:
«[…] uno de los objetivos de la política común de transportes es la eliminación de las desigualdades debidas a la imposición a las empresas de transporte, por parte de los Estados miembros, de obligaciones inherentes a la noción de servicio público, que falsean sustancialmente las condiciones de la competencia;
[…] es por tanto necesario suprimir las obligaciones de servicio público definidas en el presente Reglamento; que, no obstante, su mantenimiento es indispensable en ciertos casos para garantizar la provisión de suficientes servicios de transporte; que esta provisión se aprecia en función de la oferta y de la demanda de transporte existentes, así como de las necesidades de la colectividad».
El artículo 1, apartado 1 a 5, del Reglamento n
o
1191/69 dispone:
«1.   El presente Reglamento se aplicará a las empresas de transporte que exploten servicios en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable.
Los Estados miembros podrán excluir del ámbito de aplicación del presente Reglamento a las empresas cuya actividad se limite exclusivamente a la explotación de servicios urbanos, de cercanías o regionales.
2.   A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
—
“servicios urbanos y de cercanías”: los servicios de transporte que cubran las necesidades de un centro urbano o de una aglomeración y la demanda de transporte entre este centro o aglomeración y su periferia;
—
“servicios regionales”: los servicios de transporte destinados a cubrir las necesidades de transporte de una región.
3.   Las autoridades competentes de los Estados miembros suprimirán las obligaciones inherentes a la noción de servicio público, definidas en el presente Reglamento e impuestas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable.
4.   Las autoridades competentes de los Estados miembros a fin de garantizar la prestación de suficientes servicios de transporte, habida cuenta, en particular, de los factores sociales, medioambientales y de ordenación del territorio, o con objeto de ofrecer condiciones tarifarias especiales en favor de determinadas categorías de viajeros, podrán celebrar contratos de servicio público con una empresa de transporte.
Las condiciones y modalidades de dichos contratos se establecen en la sección V.
5.   Sin embargo, las autoridades competentes de los Estados miembros podrán mantener o imponer las obligaciones de servicio público que se contemplan en el artículo 2 para los servicios urbanos, de cercanías o regionales de transporte de viajeros. Sus condiciones y modalidades, incluidos los métodos de compensación, se establecen en las secciones II, III y IV.
En caso de que una empresa de transporte explote al mismo tiempo servicios sujetos a obligaciones de servicio público y otras actividades, dichos servicios públicos deberán integrarse en divisiones independientes que cumplan como mínimo los siguientes requisitos:
a)
las cuentas de cada una de dichas actividades de explotación estarán separadas y la parte correspondiente de los activos estará sometida a las normas contables vigentes;
b)
los gastos se equilibrarán por medio de los ingresos de explotación y los pagos de los poderes públicos, sin que sea posible realizar transferencias procedentes de o destinadas a otro sector de actividad de la empresa.»
Conforme al artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento n
o
1191/69:
«1.   Se entenderá por obligaciones de servicio público, las obligaciones que, la empresa de transporte no asumiría o no lo haría en la misma medida ni en las mismas condiciones, si considerara su propio interés comercial.
2.   Las obligaciones de servicio público, tal como se definen en el apartado 1, incluirán la obligación de explotar, la obligación de transportar y la obligación tarifaria.»
El artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
1191/69 establece:
«Las decisiones de mantenimiento o de supresión a plazo de la totalidad o de parte de una obligación de servicio público preverán, para las cargas resultantes, la concesión de una compensación determinada con arreglo a los métodos comunes previstos en los artículos 10 al 13.»
El artículo 10 del Reglamento n
o
1191/69 prevé:
«1.   El importe de la compensación prevista en el artículo 6, en el caso de una obligación de explotar o de transportar, será igual a la diferencia entre la disminución de las cargas y la disminución de los ingresos de la empresa, que puedan provenir de la supresión de la totalidad o de la parte correspondiente de la obligación de que se trate, durante el período de tiempo considerado.
No obstante, si el cálculo de las desventajas económicas hubiera sido efectuado desglosando los costes totales sufragados por la empresa en razón de su actividad de transporte entre las diferentes partes de esta actividad de transporte, el importe de la compensación será igual a la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de la empresa afectada por la obligación de prestar un servicio público y los ingresos correspondientes.»
El artículo 17, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n
o
1191/69 dispone:
«Las compensaciones que resulten de la aplicación del presente Reglamento, quedarán dispensadas del procedimiento de información previa previsto en el apartado 3 del artículo [88 CE].»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Carris es la empresa pública concesionaria, en virtud de contrato administrativo, del servicio público de transporte de pasajeros en autobús, tranvía y ascensor urbano en la ciudad de Lisboa. Entre sus obligaciones de servicio público, se encuentra la de garantizar el funcionamiento regular y continuo del servicio objeto de concesión en las condiciones tarifarias definidas por el concedente.
La STCP es la empresa pública concesionaria del servicio público de transporte de pasajeros dentro de los límites del término municipal de la ciudad de Oporto, en virtud de una Ley de transformación en sociedad anónima de un servicio municipalizado.
En contrapartida de la prestación de servicios de transporte urbano de pasajeros, Carris y la STCP disfrutan, desde hace años, de diversas ventajas concedidas por el Estado, que, en especial, consisten en indemnizaciones compensatorias, aportaciones de capital y garantías crediticias del Estado.
Fuera de los límites geográficos de su respectiva concesión, Carris y la STCP, sin estar sometidas a una obligación de servicio público, operan líneas de autocar en las que operan también otras empresas y, en concreto, Antrop y otros. Estas últimas empresas prestan servicios de transporte en régimen de concesión de servicio público y deben cumplir normas en materia de líneas, horarios y tarifas. Es esta actividad de Carris y de la STCP en las líneas que comparten con Antrop y otros lo que ha llevado a estas últimas a denunciar una distorsión de la competencia e impugnar el Decreto n
o
52/2003.
Antrop y otros alegan que sus recursos se limitan a los ingresos de explotación, obtenidos a las tarifas vigentes, de tal modo que para hacer frente a las pérdidas de explotación que resultan de su actividad sólo cuentan con su capital propio, mientras que las eventuales pérdidas, los gastos de inversión y el capital de Carris y la STCP quedan cubiertos por ayudas públicas. En consecuencia, la atribución de estas ayudas constituye, en opinión de Antrop y otros, un factor de distorsión de la competencia. Las recurrentes del litigio principal sostienen, por tanto, que el Decreto n
o
52/2003, en la parte que se impugna, incumple la normativa nacional en materia de competencia y las disposiciones de Derecho comunitario relativas a las ayudas de Estado, en concreto los artículos 86 CE, 87 CE, apartado 1, 88 CE y 89 CE, así como el Reglamento (CEE) n
o
1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1979, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (
DO L 130, p. 1
; EE 08/01, p. 164).
En este contexto, se suscitó ante el órgano jurisdiccional nacional la conveniencia de plantear una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
Tras oír a las partes a este respecto y estimar necesaria la remisión judicial, el Supremo Tribunal Administrativo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
A la luz de los artículos 73 CE, 87 CE y 88 CE y del Reglamento n
o
1191/69, ¿pueden las autoridades nacionales imponer obligaciones de servicio público a una empresa pública encargada de realizar el transporte público de pasajeros en un municipio?
2)
En caso de respuesta afirmativa, ¿deben las autoridades nacionales compensar tales obligaciones?
3)
En una situación en la que las autoridades nacionales no están obligadas a convocar licitaciones para la concesión de la explotación de una red de transportes, ¿deben dichas autoridades hacer extensible la obligación de compensar a todas aquellas empresas que, a la luz del Derecho interno y en la misma zona, se considere que prestan servicios de transporte público de viajeros?
4)
En caso afirmativo, ¿cuál debe ser el criterio de compensación?
5)
En el caso de las empresas de transporte de viajeros en autobús que, en virtud de una concesión pública, desarrollan su actividad en régimen de exclusiva en el interior de determinados perímetros urbanos, pero que también desarrollan tal actividad, en competencia con empresas privadas, fuera de las zonas urbanas que son objeto de exclusiva, cuando el Estado concede año tras año ayudas destinadas a enjugar los constantes déficits de explotación de dichas empresas, ¿deben calificarse tales ayudas de ayudas de Estado prohibidas por el artículo 87 CE, apartado 1, siempre que:
a)
no sea posible determinar, basándose en datos fiables de la respectiva contabilidad, la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de esas empresas en la zona que es objeto de concesión y los correspondientes ingresos, y, en consecuencia, no resulte posible calcular el sobrecoste derivado del cumplimiento de las obligaciones de servicio público que puede ser objeto de ayuda estatal en virtud de los propios términos de la concesión?
b)
la prestación de servicios de transporte por las referidas empresas pueda mantenerse o aumentarse por ese motivo, lo que tiene como consecuencia que disminuyan las posibilidades de que presten servicios de transporte otras empresas establecidas en ese o en otro Estado miembro?
c)
y ello a pesar de lo previsto en el artículo 73 CE?
6)
Teniendo en cuenta los requisitos que para calificar a una ayuda de ayuda de Estado exige el artículo 87 CE, apartado 1 […], según el Tribunal de Justicia –concretamente en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans [y Regierungspräsidium Magdeburg] (C-280/00[, Rec. p. I-7747])– («En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales; en segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros; en tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario, y, en cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia»), ¿qué sentido y alcance tienen las expresiones i) atribución de una ventaja que ii) falsee la competencia, a la vista de una situación en la que los beneficiarios disponen de la concesión exclusiva del servicio público de transporte de viajeros en las ciudades de Lisboa y de Oporto, pero operan también en las conexiones con esas ciudades, en zonas en las que también intervienen otras empresas? O, en otros términos, ¿en qué criterios debemos basarnos para poder determinar que la atribución de una ventaja falsea la competencia? ¿Resulta relevante, a estos efectos, determinar qué porcentaje de los costes de las empresas es imputable a las líneas de transporte que operan fuera de la zona de exclusiva? ¿Es necesario –en definitiva– que la ayuda repercuta en términos significativos en la actividad que se desarrolla fuera de la zona de exclusiva (Lisboa y Oporto)?
7)
La intervención de la Comisión [de las Comunidades Europeas], prevista en los artículos 76 CE y 88 CE, ¿es la única forma jurídica de hacer cumplir las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado, o la eficacia del Derecho comunitario exige ir más allá, a saber, la posibilidad de la aplicación directa de las referidas normas por los tribunales nacionales a petición de los particulares que se consideren perjudicados por la concesión de un subsidio u otra ayuda contraria a las normas sobre competencia?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones primera a cuarta
Las cuatro primeras cuestiones deben analizarse conjuntamente puesto que, esencialmente, hacen referencia a la potestad de los Estados miembros para imponer obligaciones de servicio público a las empresas de transporte y a la eventual exigencia de compensación a la que dichos Estados puedan verse confrontados como consecuencia de esta imposición.
Con carácter preliminar, ha de señalarse que en el expediente presentado ante el Tribunal de Justicia no hay nada que sugiera que la República Portuguesa haya hecho uso de la posibilidad, prevista en el artículo 1, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
1191/69, de excluir del ámbito de aplicación de éste a las empresas cuya actividad se limite exclusivamente a la explotación de servicios urbanos, de cercanías o regionales. Por consiguiente, las disposiciones de dicho Reglamento son plenamente aplicables en el litigio principal y las cuestiones prejudiciales deben examinarse a la luz de estas disposiciones.
El artículo 1, apartado 5, del Reglamento n
o
1191/69, si bien fija el objetivo de suprimir las obligaciones inherentes al concepto de servicio público, como se desprende tanto de los considerandos primero y segundo como del artículo 1, apartado 3, del mismo Reglamento, prevé que las autoridades competentes de los Estados miembros pueden mantener o imponer las obligaciones de servicio público que se contemplan en el artículo 2 para los servicios urbanos, de cercanías o regionales de transporte de viajeros. Sus condiciones y modalidades, incluidos los métodos de compensación, se establecen en las secciones II, III y IV del mismo Reglamento.
En virtud del artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
1191/69, las decisiones de mantenimiento o de supresión a plazo de la totalidad o de parte de una obligación de servicio público han de prever, para las cargas resultantes, la concesión de una compensación determinada con arreglo a los métodos comunes previstos en los artículos 10 a 13 de dicho Reglamento.
Puesto que la obligación de compensación está, conforme al Reglamento n
o
1191/69, necesariamente vinculada a la ejecución de obligaciones de servicio público, las empresas que, en el supuesto contemplado por el órgano jurisdiccional remitente en la tercera cuestión, reciban la consideración de prestadoras de servicio de transporte público de pasajeros en un municipio, sin que se les imponga ninguna obligación de servicio público, no pueden disfrutar de dicha compensación.
Por tanto, procede responder a las cuatro primeras cuestiones que el Reglamento n
o
1191/69 debe interpretarse en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a imponer obligaciones de servicio público a una empresa pública encargada del transporte público de pasajeros en un municipio y que prevé, para las cargas que derivan de dichas obligaciones, la concesión de una compensación determinada conforme a las disposiciones de dicho Reglamento.
Sobre la quinta cuestión
Mediante su quinta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si constituye una ayuda de Estado prohibida por el artículo 87 CE, apartado 1, la concesión por un Estado miembro de indemnizaciones compensatorias, como las controvertidas en el litigio principal, a empresas de transporte titulares de una concesión de servicio público y beneficiarias, dentro de un perímetro urbano determinado, de un régimen de exclusividad como consecuencia de las obligaciones de servicio público que pesan sobre ellas, cuando dichas empresas ejercen también su actividad en competencia con operadores privados fuera de dicho perímetro, de tal modo que no es posible calcular el sobrecoste derivado del cumplimiento de las obligaciones de servicio público.
Procede señalar en primer lugar que el artículo 87 CE forma parte de las disposiciones generales del Tratado relativas a las ayudas de Estado, mientras que el artículo 73 CE establece, en el ámbito de los transportes, una excepción a las normas generales aplicables a las ayudas de Estado, al prever que serán compatibles con el Tratado las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público. El Reglamento n
o
1191/69 establece un régimen que los Estados miembros deben respetar cuando prevén imponer obligaciones de servicio público a empresas de transporte terrestre (véase la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, antes citada, apartado 53).
Conforme al artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
1191/69, las decisiones de mantenimiento o de supresión a plazo de la totalidad o de parte de una obligación de servicio público han de prever, para las cargas resultantes, la concesión de una compensación determinada con arreglo a los métodos comunes previstos en los artículos 10 a 13 de dicho Reglamento.
El artículo 10 del Reglamento n
o
1191/69 exige, en particular, que el importe de la compensación, en el caso de una obligación de explotar o de transportar, será igual a la diferencia entre la disminución de las cargas y la disminución de los ingresos de la empresa, que puedan provenir de la supresión de la totalidad o de la parte correspondiente de la obligación de que se trate, durante el período de tiempo considerado. No obstante, si el cálculo de las desventajas económicas hubiera sido efectuado desglosando los costes totales sufragados por la empresa en razón de su actividad de transporte entre las diferentes partes de esta actividad de transporte, el importe de la compensación será igual a la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de la empresa afectada por la obligación de prestar un servicio público y los ingresos correspondientes.
Como se desprende de las apreciaciones efectuadas por el órgano jurisdiccional remitente, que se reflejan en la propia formulación de la quinta cuestión, puesto que las actividades de Carris y de la STPC fuera de su respectivo perímetro de exclusividad no están sujetas a ninguna obligación de servicio público, no es posible determinar, basándose en datos fiables de la contabilidad de dichas sociedades, la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de esas empresas en la zona que es objeto de concesión y los correspondientes ingresos, y, en consecuencia, no resulta posible calcular el sobrecoste derivado del cumplimiento de las obligaciones de servicio público por dichas empresas.
En este contexto, no se cumple la exigencia establecida en el artículo 10 del Reglamento n
o
1191/69, dado que los costes imputables a la parte de la actividad de Carris y de la STCP en las zonas de su respectiva concesión exclusiva no pueden determinarse con exactitud.
En tal caso, puesto que las indemnizaciones compensatorias de que han disfrutado dichas empresas no se han concedido de conformidad con el Reglamento n
o
1191/69, no son compatibles con el Derecho comunitario, sin que sea necesario examinarlas a la luz de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado, en particular, el artículo 87 CE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, antes citada, apartado 65).
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la quinta cuestión que el Reglamento n
o
1191/69 se opone a la concesión de indemnizaciones compensatorias, como las controvertidas en el litigio principal, cuando no es posible determinar el importe de los costes imputables a la actividad que las empresas de que se trate desarrollen en el marco de la ejecución de sus obligaciones de servicio público.
Sobre la sexta cuestión
A la vista de la respuesta que ha recibido la quinta cuestión, no es necesario responder a la sexta.
Sobre la séptima cuestión
Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia por el papel de los órganos jurisdiccionales nacionales cuando constatan que la concesión de una ayuda de Estado ha incumplido las disposiciones del Derecho comunitario.
Dado que las indemnizaciones compensatorias controvertidas en el litigio principal se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1191/69, su compatibilidad con el Derecho comunitario debe apreciarse, como se señala en el apartado 28 de la presente sentencia, conforme a las disposiciones previstas por dicho Reglamento y no a la luz de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado.
En el caso de que llegue a la conclusión de que dichas indemnizaciones no se han concedido de conformidad con el Reglamento n
o
1191/69, el órgano jurisdiccional remitente deberá, habida cuenta de la aplicabilidad directa de este Reglamento, sacar todas las consecuencias correspondientes, conforme a su Derecho nacional, en lo que atañe a la validez de los actos por los que se ejecutan dichas indemnizaciones.
Teniendo en cuenta lo anterior, procede responder a la séptima cuestión que cuando un órgano jurisdiccional nacional constata la incompatibilidad de determinadas medidas de ayuda con el Reglamento n
o
1191/69, debe sacar todas las consecuencias correspondientes, conforme a su Derecho nacional, en lo que atañe a la validez de los actos por los que se ejecutan dichas medidas.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

1)
El Reglamento (CEE) n
o
1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n
o
1893/91 del Consejo, de , debe interpretarse en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a imponer obligaciones de servicio público a una empresa pública encargada del transporte público de pasajeros en un municipio y que prevé, para las cargas que derivan de dichas obligaciones, la concesión de una compensación determinada conforme a las disposiciones de dicho Reglamento.

2)
El Reglamento n
o
1191/69, en su versión modificada por el Reglamento n
o
1893/91, se opone a la concesión de indemnizaciones compensatorias, como las controvertidas en el litigio principal, cuando no es posible determinar el importe de los costes imputables a la actividad que las empresas de que se trate desarrollen en el marco de la ejecución de sus obligaciones de servicio público.

3)
Cuando un órgano jurisdiccional nacional constata la incompatibilidad de determinadas medidas de ayuda con el Reglamento n
o
1191/69, en su versión modificada por el Reglamento n
o
1893/91, debe sacar todas las consecuencias correspondientes, conforme a su Derecho nacional, en lo que atañe a la validez de los actos por los que se ejecutan dichas medidas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: portugués.