CELEX: 62002CJ0441
Inadempimento di uno Stato
Articoli 8 A e 48 del Trattato CE (divenuti, a seguito di modifiche, rispettivamente, Articoli 18 CE e 39 CE)
Direttive 64/221/CEE, 73/148/CEE e 90/364/CEE
Regolamento (CEE) n. 1612/68
Libera circolazione dei cittadini degli Stati membri
Ordine pubblico
Diritto al rispetto della vita familiare
Legislazione nazionale in materia di divieto di soggiorno e di allontanamento
Prassi amministrativa
Condanna penale
Espulsione

1       Con il ricorso in esame la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che:
–       non avendo reso sufficientemente chiaro nella propria legislazione che provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini
dell’Unione non possono essere adottati sulla base di norme che impongano o prevedano di regola l’espulsione in presenza di
una condanna penale passata in giudicato, ovvero avendo adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione
sulla base di un siffatto fondamento normativo poco chiaro;
–       non avendo recepito con sufficiente chiarezza nel § 12, n. 1, della legge sull’ingresso e sul soggiorno di cittadini degli
Stati membri della Comunità economica europea (Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, BGBl. 1980 I, pag. 116), del 21 gennaio 1980 (in prosieguo: l’«Aufenthaltsgesetz/EWG»),
le condizioni previste dal diritto comunitario per la limitazione della libera circolazione, ovvero avendo adottato provvedimenti
di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sulla base di un siffatto fondamento normativo poco chiaro;
–       non avendo reso sufficientemente chiaro nella propria legislazione che provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini
dell’Unione non possono essere adottati sulla base di norme che perseguano finalità di prevenzione generale, ovvero avendo
motivato provvedimenti di espulsione nei confronti di tali cittadini adducendo come giustificazione l’effetto dissuasivo nei
confronti di altri stranieri;
–       avendo adottato nei confronti di cittadini dell’Unione provvedimenti di espulsione che non assicurano un adeguato contemperamento
del diritto fondamentale al rispetto della vita familiare, da un lato, con la salvaguardia dell’ordine pubblico, dall’altro;
–       avendo ordinato l’immediata esecuzione di provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione, pur non trattandosi
di casi di urgenza,
la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 18 CE e 39 CE, del
diritto fondamentale al rispetto della vita familiare quale principio generale del diritto comunitario, nonché in forza degli
artt. 3 e 9 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti
il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità
pubblica (GU 1964, n. 56, pag. 850), dell’art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla
libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (GU L 257, pag. 2), degli artt. 1, 4, 5, 8 e 10 della direttiva
del Consiglio 21 maggio 1973, 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei
cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi (GU L 172,
pag. 14), e degli artt. 1 e 2 della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno (GU L 180,
pag. 26).

Contesto normativo

La normativa comunitaria
2       Ai sensi dell’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221:
«1.      I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento
personale dell’individuo nei riguardi del quale essi sono applicati.
2.      La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l’adozione di tali provvedimenti».
3       L’art. 9 della medesima direttiva prevede:
«1.      Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti
impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello
di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall’autorità amministrativa, tranne in
casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l’interessato
deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione
di detto paese.
La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l’adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso
o di allontanamento dal territorio.
2.      Il provvedimento di diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno e quello di allontanamento dal territorio prima del
rilascio di tale permesso sono sottoposti, a richiesta dell’interessato, all’esame dell’autorità il cui parere preliminare
è previsto al paragrafo 1. L’interessato è allora autorizzato a presentare di persona i propri mezzi di difesa a meno che
non vi si oppongano motivi di sicurezza dello Stato».
4       L’art. 1 del regolamento n. 1612/68 enuncia:
«1.      Ogni cittadino di uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di residenza, ha il diritto di accedere ad un’attività subordinata
e di esercitarla sul territorio di un altro Stato membro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali di detto Stato.
2.      Egli gode in particolare, sul territorio di un altro Stato membro, della stessa precedenza riservata ai cittadini di detto
Stato, per l’accesso agli impieghi disponibili».
5       L’art. 1 della direttiva 73/148 enuncia:
«1.      Gli Stati membri sopprimono, alle condizioni previste dalla presente direttiva, le restrizioni al trasferimento e al soggiorno:
a)      dei cittadini di uno Stato membro che si siano stabiliti o che desiderino stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi
un’attività indipendente, o che desiderino effettuarvi una prestazione di servizi;
b)      dei cittadini degli Stati membri che desiderino recarsi in un altro Stato membro in qualità di destinatari di una prestazione
di servizi;
c)      del coniuge e dei figli d’età inferiore a 21 anni dei cittadini suddetti, qualunque sia la loro cittadinanza;
d)      degli ascendenti e discendenti dei cittadini suddetti e del coniuge di tali cittadini che sono a loro carico, qualunque sia
la loro cittadinanza.
2.      Gli Stati membri favoriscono l’ammissione di qualsiasi altro membro della famiglia dei cittadini di cui al paragrafo 1, lettere
a) e b) o del loro coniuge, che sia a loro carico o con loro convivente nel paese di provenienza».
6       Ai sensi dell’art. 4 della medesima direttiva:
«1.      Ogni Stato membro riconosce un diritto di soggiorno permanente ai cittadini degli Stati membri che si stabiliscono nel suo
territorio per esercitarvi una attività indipendente, quando le restrizioni relative a tale attività siano state soppresse
in virtù del trattato.
Il diritto di soggiorno è comprovato dal rilascio di un documento denominato “carta di soggiorno di cittadino di uno Stato
membro delle Comunità europee”. Tale documento ha una validità di almeno cinque anni a decorrere dalla data di rilascio; esso
è automaticamente rinnovabile.
Le interruzioni del soggiorno che non superino sei mesi consecutivi e le assenze motivate dall’assolvimento di obblighi militari
non infirmano la validità della carta di soggiorno.
La carta di soggiorno in corso di validità non può essere ritirata ai cittadini di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera
a) per il solo fatto che non esercitano più un’attività in seguito all’incapacità temporanea dovuta ad una malattia o ad un
infortunio.
Ai cittadini di uno Stato membro non contemplati al primo comma, ma ammessi ad esercitare un’attività sul territorio di un
altro Stato membro in virtù della legislazione di tale Stato, è rilasciato un permesso di soggiorno di durata almeno uguale
a quella dell’autorizzazione concessa per l’esercizio dell’attività stessa.
Tuttavia i cittadini contemplati al primo comma ai quali, in seguito ad un cambiamento di attività, si applichino le disposizioni
del comma precedente conservano la carta di soggiorno fino alla scadenza della sua validità.
2.      Per i prestatori e per i destinatari di servizi il diritto di soggiorno corrisponde alla durata della prestazione.
Se la prestazione ha durata superiore a tre mesi, lo Stato membro in cui tale prestazione è effettuata rilascia un permesso
di soggiorno per comprovare tale diritto.
Se la prestazione ha durata inferiore o uguale a tre mesi, la carta d’identità o il passaporto in virtù del quale l’interessato
è entrato nel territorio dello Stato membro equivale a un documento di soggiorno. Tuttavia lo Stato membro può imporre all’interessato
di notificare la sua presenza nel territorio.
3.      Ai membri della famiglia che non abbiano la cittadinanza di uno Stato membro è rilasciato un documento di soggiorno di validità
uguale a quello rilasciato al cittadino dal quale dipendono».
7       Ai sensi dell’art. 5 della direttiva 73/148:
«Il diritto di soggiorno si estende a tutto il territorio dello Stato membro».
8       Ai sensi dell’art. 8 della medesima direttiva:
«Gli Stati membri non possono derogare alle disposizioni della presente direttiva se non per motivi di ordine pubblico, di
pubblica sicurezza o di sanità pubblica».
9       L’art. 10 della medesima direttiva dispone:
«1.      La direttiva del Consiglio del 25 febbraio 1964 per la soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei
cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi resta in vigore
fino all’attuazione della presente direttiva da parte degli Stati membri.
2.      I documenti di soggiorno rilasciati in applicazione della direttiva menzionata al paragrafo 1 e non ancora scaduti al momento
dell’attuazione della presente direttiva conservano la loro validità fino alla loro più vicina scadenza».
10     L’art. 1 della direttiva 90/364 enuncia:
«1.      Gli Stati membri accordano il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che non beneficiano di questo diritto in
virtù di altre disposizioni del diritto comunitario nonché ai loro familiari quali sono definiti nel paragrafo 2, a condizione
che essi dispongano per sé e per i propri familiari di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro
ospitante e di risorse sufficienti per evitare che essi diventino durante il soggiorno un onere per l’assistenza sociale dello
Stato membro ospitante.
Le risorse di cui al primo comma sono sufficienti, quando sono superiori al livello di risorse al di sotto del quale un aiuto
sociale può essere accordato dallo Stato membro ospitante ai propri cittadini, tenendo conto della situazione personale del
richiedente ed eventualmente di quella delle persone ammesse in conformità del paragrafo 2.
Se il secondo comma non può essere applicato in uno Stato membro, le risorse del richiedente vengono considerate sufficienti,
quando sono superiori al livello della pensione minima di sicurezza sociale versata dallo Stato membro ospitante.
2.      Hanno il diritto di installarsi in un altro Stato membro con il titolare del diritto di soggiorno, qualunque sia la loro nazionalità:
a)      il coniuge ed i loro discendenti a carico;
b)      gli ascendenti del titolare del diritto di soggiorno e del coniuge che sono a carico».
11     Secondo l’art. 2 della direttiva 90/364:
«1.      Il diritto di soggiorno è constatato mediante il rilascio di un documento denominato “carta di soggiorno di cittadino di uno
Stato membro della CEE”, la cui validità può essere limitata a cinque anni e che è rinnovabile. Tuttavia gli Stati membri,
allorché lo ritengano necessario, possono esigere che la validità della carta sia riconfermata al termine dei primi due anni
del soggiorno. Al familiare che non abbia la cittadinanza di uno Stato membro, viene rilasciato un documento di soggiorno
avente la medesima validità di quello rilasciato al cittadino da cui dipende.
Per il rilascio della carta di soggiorno o del documento di soggiorno, lo Stato membro può soltanto esigere dal richiedente
di presentare una carta di identità o un passaporto in corso di validità e di fornire la prova che egli soddisfa alle condizioni
previste dall’articolo 1.
2.      Gli articoli 2 e 3, l’articolo 6, paragrafo 1, lettera a) e paragrafo 2 nonché l’articolo 9 della direttiva 68/360/CEE sono
applicabili, per analogia, ai beneficiari della presente direttiva.
Il coniuge ed i figli a carico di un cittadino di uno Stato membro il quale beneficia del diritto di soggiorno nel territorio
di un altro Stato membro hanno il diritto di accedere a qualsiasi attività salariata o non salariata nell’insieme del territorio
di detto Stato membro, anche se non hanno la cittadinanza di uno Stato membro.
Gli Stati membri possono derogare alle disposizioni della presente direttiva solo per motivi di ordine pubblico, pubblica
sicurezza o sanità pubblica. In tal caso è applicabile la direttiva 64/221/CEE.
3.      La presente direttiva lascia impregiudicato lo stato del diritto esistente relativo all’acquisto di residenze secondarie».

La normativa nazionale
12     Ai sensi del § 2, n. 2, della legge tedesca sugli stranieri (Ausländergesetz, BGBl. 1990 I, pag. 1354):
«La presente legge non si applica agli stranieri che beneficiano della libera circolazione ai sensi del diritto comunitario
a meno che il diritto comunitario e l’Aufenthaltsgesetz/EWG non prevedano disposizioni derogatorie».
13     Ai sensi del § 45 della medesima legge:
«1.      Uno straniero può essere espulso quando il suo soggiorno arreca pregiudizio alla pubblica sicurezza, all’ordine pubblico o
ad altri interessi rilevanti della Repubblica federale di Germania.
2.      Ai fini dell’adozione della decisione di espulsione occorre tener conto:
1.      della durata del soggiorno regolare nonché dei legami, meritevoli di tutela, di natura personale, economica o di altro tipo,
che lo straniero ha in territorio tedesco;
2.      delle conseguenze dell’espulsione per i familiari conviventi con lo straniero che soggiornano regolarmente in territorio tedesco
e
(…)».
14     Il § 46 dell’Ausländergesetz enuncia:
«Ai sensi del § 45, n. 1, può essere espulso in particolare colui che:
(...)
2.      ha commesso una violazione, non isolata o non lieve, di disposizioni di legge o di regolamento, o di decisioni o provvedimenti
giurisdizionali o amministrativi, oppure ha commesso fuori dal territorio tedesco un reato considerato, all’interno del territorio
tedesco, come reato doloso;
3.      ha violato una disposizione di legge o di regolamento ovvero un provvedimento amministrativo in materia di esercizio della
prostituzione;
4.      fa uso di eroina, cocaina o di altra analoga sostanza stupefacente pericolosa e non è disposto a sottoporsi al necessario
trattamento riabilitativo ovvero vi si sottrae (…)».
15     Il § 47 della medesima legge dispone:
«1)      Uno straniero viene espulso:
1.      se è stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per uno o più reati dolosi ad una pena detentiva o ad una pena per
minorenni di almeno tre anni, ovvero se, nell’arco di cinque anni, è stato condannato con sentenza passata in giudicato per
reati dolosi a più pene detentive o a più pene per minorenni di durata complessiva di almeno tre anni, ovvero se, con l’ultima
sentenza di condanna passata in giudicato, è stata disposta nei suoi confronti la custodia cautelare; ovvero
2.      se è stato condannato, con sentenza passata in giudicato e senza il beneficio della sospensione condizionale della pena, per
un reato doloso previsto dalla legge sulle sostanze stupefacenti, per il reato di sommossa aggravato (§ 125 a, seconda frase,
codice penale) ovvero per il reato di sommossa (§ 125 codice penale), commesso in occasione di una pubblica riunione o di
un corteo vietati, ad una pena per minorenni di almeno due anni o ad una pena detentiva.
2)      Uno straniero viene espulso, di norma:
1.      se è stato condannato, con sentenza passata in giudicato e senza il beneficio della sospensione condizionale della pena, per
uno o più reati dolosi ad una pena per minorenni di almeno due anni o ad una pena detentiva;
2.      se, in violazione delle norme della legge sulle sostanze stupefacenti, senza autorizzazione coltiva, produce, importa, trasporta
o esporta, mette in vendita, cede ad altri o in altro modo distribuisce o commercia sostanze stupefacenti, ovvero agevola
tali condotte o istiga altri a commetterle;
3.      se, in occasione di una pubblica riunione o di un corteo, vietati o disciolti, quale autore o partecipe concorre in atti di
violenza contro persone o cose, commessi da più soggetti che uniscono le loro forze in maniera idonea a mettere in pericolo
la pubblica sicurezza;
(…)
3)      Lo straniero che gode di una tutela speciale contro l’espulsione ai sensi del successivo § 48, n. 1, nei casi di cui al n. 1
viene di norma espulso; nei casi di cui al n. 2 la sua espulsione è decisa discrezionalmente. L’espulsione di uno straniero
adolescente, cresciuto nel territorio federale e titolare di un permesso di soggiorno o di un titolo di soggiorno a tempo
indeterminato, nei casi di cui ai nn. 1 e 2 è deciso discrezionalmente. Il n. 1 e il n. 2, punto 1, non si applicano agli
stranieri minorenni».
16     Conformemente al § 48 dell’Ausländergesetz:
«1)      Lo straniero:
1.      in possesso di un titolo di soggiorno;
2.      titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato, nato nel territorio federale o ivi trasferitosi prima del compimento
della maggiore età;
3.      titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato, che convive, come coniuge o more uxorio, con uno straniero in
possesso dei requisiti di cui ai precedenti punti 1 e 2;
4.      convivente con un familiare tedesco;
5.      al quale è stato riconosciuto diritto d’asilo, o che gode dello status di rifugiato straniero nel territorio tedesco, o che
è in possesso di un documento di viaggio rilasciato da un’autorità della Repubblica federale di Germania in base alla Convenzione
28 luglio 1951, relativa allo status dei rifugiati (Abkommen über die Rechtsstellung für Flüchtlinge – BGBI. 1953 II, pag. 559);
6.      titolare di un’autorizzazione di soggiorno rilasciata ai sensi del § 32 a;
può essere espulso solo per gravi motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico. Gravi motivi di pubblica sicurezza o
di ordine pubblico sussistono, di regola, nei casi di cui al § 47, n. 1.
2)      Lo straniero minorenne, i cui genitori o il cui genitore, unico titolare della potestà parentale, soggiornano legittimamente
nel territorio tedesco, non può essere espulso, a meno che non sia stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per
la commissione reiterata di reati dolosi non lievi, ovvero per la commissione di gravi reati o di un reato particolarmente
grave. Un adolescente, cresciuto nel territorio tedesco e che convive con i suoi genitori, può essere espulso solo ai sensi
del § 47, nn. 1, 2, punto 1, e 3 (…).»
17     Il § 12 dell’Aufenthaltsgesetz/EWG dispone:
«1. Nella misura in cui la presente legge concede la libera circolazione e salvo misure restrittive già previste nelle disposizioni
precedenti, il diniego del permesso di ingresso, della carta di soggiorno CE o del suo rinnovo, le misure restrittive di cui
ai §§ 3, n. 5, 12, n. 1, seconda frase, e 14 AuslG, nonché l’espulsione o l’allontanamento possono essere adottati nei confronti
delle persone di cui al § 1 solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica (artt. 48, n. 3, e 56,
n. 1, del Trattato che istituisce la Comunità economica europea). Gli stranieri in possesso di una carta di soggiorno CE a
tempo indeterminato possono essere espulsi dal territorio solo per gravi motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico.
(…)
3. Le decisioni o i provvedimenti di cui al n. 1 possono essere adottati solo se vi dia adito il comportamento individuale
di uno straniero, ad eccezione delle decisioni e dei provvedimenti adottati per motivi di tutela della sanità pubblica.
4. L’esistenza di una condanna penale non costituisce, di per sé sola, motivo sufficiente per l’adozione delle decisioni o
dei provvedimenti di cui al n. 1.
(…)
7. In caso di diniego del rilascio o del rinnovo della carta di soggiorno CE, o nel caso in cui sia disposta l’espulsione
o minacciato l’allontanamento, deve essere indicato il termine entro il quale lo straniero deve lasciare il territorio cui
si applica la presente legge. Fuori dei casi d’urgenza, tale termine non può essere inferiore a quindici giorni se non era
ancora stata rilasciata una carta di soggiorno CE, e non inferiore ad un mese se era già stata rilasciata una carta di soggiorno
CE.
(…)».
18     Ai sensi del § 4, n. 2, del regolamento generale sulla libera circolazione dei cittadini degli Stati membri (Freizügigkeitsverordnung/EG),
il § 12, nn. 2-9, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG si applica per analogia ai cittadini degli Stati membri che non esercitano attività
professionale.
19     Il § 80, nn. 2 e 3, del codice di procedura amministrativa (Verwaltungsgerichtsordnung, in prosieguo: la «VwGO») è formulato
come segue:
«2)      L’effetto sospensivo viene meno soltanto:
(...)
4.      nei casi in cui l’immediata esecuzione sia stata specificamente ordinata, nell’interesse pubblico o nell’interesse prevalente
di uno dei soggetti coinvolti, dall’autorità che ha adottato il provvedimento ovvero dall’autorità competente a decidere sul
ricorso in opposizione.
I singoli Länder possono anche stabilire che i ricorsi giuridici non abbiano effetto sospensivo qualora siano rivolti contro
provvedimenti di esecuzione amministrativa adottati dai Länder in base al diritto federale.
3)      Nei casi di cui al precedente n. 2, punto 4, l’esistenza di un particolare interesse all’immediata esecuzione dell’atto amministrativo
deve essere motivata per iscritto. Non occorre una specifica motivazione quando l’autorità, in presenza di un pericolo imminente,
in particolare in caso di rischio incombente per la vita, la salute o la proprietà, in via precauzionale adotta nel pubblico
interesse un provvedimento d’emergenza, designato come tale (...)».

La fase precontenziosa
20     A seguito dell’esame di diverse decine di petizioni e denunce inoltrate al Parlamento europeo e alla Commissione da parte
di cittadini italiani residenti nel Land del Baden-Württemberg riguardo a provvedimenti adottati nei loro confronti dalle
autorità tedesche per motivi di ordine pubblico e aventi effetto sul loro diritto di soggiorno in Germania, la Commissione,
per mezzo di una lettera di diffida dell’8 luglio 1998, ha richiamato l’attenzione della Repubblica federale di Germania sulla
compatibilità di certe disposizioni legali e prassi amministrative con le disposizioni del diritto comunitario relative al
diritto di soggiorno negli Stati membri.
21     Poiché la risposta del governo tedesco del 25 marzo 1999 non aveva dissipato i dubbi della Commissione, questa ha inviato,
in data 24 luglio 2000, un parere motivato alla Repubblica federale di Germania reiterando gli addebiti già segnalati nella
lettera di diffida e ingiungendole di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a detto parere entro due mesi dalla
sua notifica.
22     Nella sua risposta del 26 settembre 2000, il governo tedesco ha negato l’esistenza di una prassi amministrativa contraria
al diritto comunitario dichiarandosi pronto a verificare l’eventuale necessità di apportare certe chiarificazioni in alcuni
settori specifici della normativa nazionale.
23     La Commissione, non essendo stata informata che tali chiarificazioni fossero state apportate e ritenendo, altresì, che le
verifiche annunciate per determinare la necessità di procedere a tali chiarificazioni sarebbero state sicuramente insufficienti
a porre rimedio agli addebiti da essa formulati, ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Sulla prima censura attinente all’insufficiente considerazione nella legislazione e nella prassi amministrativa tedesca del
comportamento personale in caso di espulsione di cittadini di altri Stati membri per ragioni di ordine pubblico
Argomenti delle parti
24     La Commissione sostiene che dal momento che il § 47, n. 1, dell’Ausländergestz impone l’espulsione di uno straniero (in prosieguo:
l’«espulsione obbligatoria») e il n. 2 del medesimo paragrafo prevede di norma tale espulsione (in prosieguo: l’«espulsione
prevista in linea di principio»), allorquando l’interessato è stato condannato per uno dei reati indicati in detti nn. 1 e
2, l’autorità competente è privata di qualunque margine di valutazione nel momento in cui adotta la decisione di espulsione.
25     La Commissione sottolinea che i nn. 1 e 2 del § 47 dell’Ausländergesetz si riferiscono in maniera generale agli «stranieri»
e, quindi, concernono anche i cittadini degli Stati membri. Pertanto, posto che tali disposizioni si applicano anche ai cittadini
comunitari, la Commissione, sostenuta dal governo italiano, ritiene che esse siano in stridente e insolubile contrasto con
le prescrizioni di cui all’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221. Infatti, secondo tale articolo, una decisione di espulsione
deve essere fondata esclusivamente sul comportamento personale dell’interessato e la mera esistenza di condanne penali non
può motivare automaticamente un tal tipo di decisione, laddove invece i nn. 1 e 2 del § 47 dell’Ausländergesetz priverebbero
le autorità competenti del potere discrezionale di cui queste hanno bisogno per procedere ad un tal tipo di esame, da effettuarsi
caso per caso, sostituendogli una valutazione di natura generale fornita dal legislatore e collegata esclusivamente alla condanna
del cittadino interessato. La Commissione sostiene che il § 47, nn. 1 e 2, è in contrasto anche con il § 12, nn. 3 e 4, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG
mentre, secondo il governo tedesco, esso precisa dette disposizioni.
26     Una situazione giuridica contraddittoria di tal tipo provocherebbe manifestamente problemi nell’applicazione pratica della
normativa nazionale e, pertanto, condurrebbe a decisioni contrarie al diritto comunitario. Una decisione d’espulsione fondata
sul § 47 dell’Ausländergesetz sarebbe contraria al diritto comunitario, la cui violazione sarebbe particolarmente evidente
nel caso in cui le autorità competenti indichino espressamente nella loro decisione che, tenuto conto dell’esistenza di una
condanna penale, esse non dispongono di alcun potere discrezionale che permetta loro di evitare l’espulsione. La normativa
tedesca dovrebbe quindi essere chiarita in modo da non lasciare alcun dubbio sul fatto che essa si attenga alle prescrizioni
del diritto comunitario.
27     La Commissione precisa che il presente ricorso non ha per oggetto l’esame di casi individuali e che i casi di espulsione menzionati
nel suo ricorso sono citati solo a titolo esemplificativo, per illustrare il carattere generalizzato di una prassi amministrativa
contraria al diritto comunitario, in quanto fondata su una legislazione che ha recepito in maniera insufficientemente chiara
le prescrizioni della normativa comunitaria. Secondo la Commissione, risulta incontestabilmente da detti esempi che le decisioni
sbagliate non sono isolate, ma, al contrario, che esse sono intervenute a diverse riprese e presentano quindi carattere generale
inducendo prassi incompatibili con il diritto comunitario, benché con sfumature diverse da una regione all’altra.
28     Il governo tedesco sostiene che l’espulsione dei cittadini degli Stati membri non è regolata esclusivamente dal § 47 dell’Ausländergesetz,
ma anche dal § 12 dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, quando si tratta di cittadini dell’Unione esercitanti un’attività professionale,
così come dal § 4 della Freizügigkeitsverordnung/EG, che estende l’applicazione del suddetto § 12 ai cittadini dell’Unione
che non esercitano alcuna attività professionale.
29     Orbene, il § 12 indicherebbe chiaramente che l’esame deve effettuarsi caso per caso valutando il comportamento personale dell’interessato
e che le condanne penali non sono sufficienti, di per sé stesse, a giustificare un’espulsione. Tale disposizione, che riprenderebbe
quasi letteralmente il testo dell’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221, recepirebbe in maniera sufficientemente chiara
e precisa queste ultime disposizioni nel diritto interno. Contrariamente alla tesi sostenuta dalla Commissione, il combinato
disposto dei §§ 47 dell’Ausländergesetz e 12 dell’ Aufenthaltsgesetz/EWG non creerebbe, di per sé solo, una situazione giuridica
indeterminata e contraddittoria. Infatti, il § 2, n. 2, dell’Ausländergesetz indicherebbe chiaramente che le disposizioni
dell’Aufenthaltsgesetz/EWG prevalgono su quelle dell’Ausländergesetz cosicché la conseguenza giuridica consistente nell’espulsione
obbligatoria (§ 47, n. 1, dell’Ausländergesetz) o nell’espulsione prevista in linea di principio (§ 47, n. 2, dell’Ausländergesetz)
non si applicherebbe agli stranieri che beneficiano della libera circolazione in base al diritto comunitario a meno che le
condizioni previste dal § 12 non siano soddisfatte. Pertanto, la censura concernente un recepimento non sufficientemente chiaro
dell’art. 3 della direttiva 64/221 nell’ordinamento tedesco dovrebbe essere respinta.
30     Riguardo alla censura secondo la quale la Repubblica federale di Germania avrebbe basato decisioni di espulsione su «tale
fondamento indeterminato», il governo tedesco risponde che non esiste alcuna prassi amministrativa contraria al diritto comunitario
e che la Commissione non è in grado di provare l’esistenza di tale prassi come, invece, sarebbe tenuta a fare.
31     Non si potrebbe certamente escludere che, in qualche caso, le autorità amministrative competenti abbiano messo fine al soggiorno
di cittadini di altri Stati membri attraverso decisioni prese in contrasto, non solamente con il diritto interno ma anche
con il diritto comunitario che prevale su di esso. Tuttavia, i 51 casi citati dalla Commissione nel suo ricorso, oltre a non
aver avuto tutti come conseguenza un provvedimento di espulsione o di allontanamento, si estenderebbe su un periodo temporale
di 9 anni e non riguardano che 3 Länder su 16. I provvedimenti sotto accusa non presenterebbero pertanto il grado di costanza
e generalità necessari per determinare l’esistenza di una prassi amministrativa. La censura della Commissione si fonderebbe,
infatti, essenzialmente sulla supposizione che, in casi diversi da quelli citati nel ricorso, sarebbero state adottate altre
decisioni in contrasto con la normativa comunitaria, cosa che peraltro non sarebbe stata dimostrata.
Giudizio della Corte
32     Come ricordato dalla Corte nella sentenza 31 gennaio 2006, causa C-503/03, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-1097, punto 43),
il diritto dei cittadini di uno Stato membro e dei loro coniugi di entrare e di soggiornare sul territorio di un altro Stato
membro non è incondizionato. Tra le limitazioni previste o autorizzate dal diritto comunitario, l’art. 2 della direttiva 64/221
permette agli Stati membri di vietare a cittadini degli altri Stati membri l’ingresso sul loro territorio per motivi di ordine
pubblico o di pubblica sicurezza.
33     Il legislatore comunitario ha tuttavia sottoposto a limiti rigorosi l’allegazione da parte di uno Stato membro di tali motivi.
Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva 64/221, i provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere
fondati esclusivamente sul comportamento personale della persona interessata e, ai sensi del n. 2 di tale articolo, la sola
esistenza di condanne penali non può automaticamente motivare tali provvedimenti. L’esistenza di una condanna penale può così
essere presa in considerazione solo in quanto le circostanze che hanno portato a tale condanna provino un comportamento personale
costituente una minaccia attuale per l’ordine pubblico (sentenze 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau, Racc. pag. 1999,
punto 28; 19 gennaio 1999, causa C‑348/96, Calfa, Racc. pag. I-11, punto 24, e Commissione/Spagna, cit., punto 44).
34     La Corte, dal canto suo, ha sempre sottolineato che l’eccezione di ordine pubblico costituisce una deroga al principio fondamentale
della libera circolazione delle persone, da intendersi in modo restrittivo e la cui portata non può essere determinata unilateralmente
dagli Stati membri (sentenze 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili, Racc. pag. 1219, punto 27; Bouchereau, cit., punto 33;
Calfa, cit., punto 23; 29 aprile 2004, cause riunite C‑482/01 e C‑493/01, Orfanopoulos e Oliveri, Racc. pag. I‑5257, punti 64
e 65, e Commissione/Spagna, cit., punto 45).
35     Secondo una giurisprudenza costante, il ricorso, da parte di un’autorità nazionale, alla nozione di ordine pubblico presuppone,
in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una
minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività (citate sentenze Rutili, punto 28;
Bouchereau, punto 35; Orfanopoulos e Oliveri, punto 66, e Commissione/Spagna, punto 46).
36     È alla luce di queste considerazioni che è necessario esaminare la prima censura della Commissione. Essa può essere suddivisa
in due parti: la prima parte concernente l’errato recepimento nel diritto interno delle norme di diritto comunitario in materia
di espulsione di cittadini comunitari per ragioni di ordine pubblico; la seconda parte avente, invece, ad oggetto la prassi
seguita dall’amministrazione a tal riguardo.
–       Sul preteso errato recepimento
37     Ai sensi del § 47 dell’Ausländergesetz, uno straniero, ossia qualunque persona che non abbia la cittadinanza tedesca (§ 1,
n. 2, della stessa legge), è espulso (espulsione obbligatoria) in caso di condanna penale passata in giudicato per i reati
enumerati al n. 1 di detto § 47, mentre è di norma espulso (espulsione prevista in linea di principio) in caso di condanna
penale per i reati enumerati al n. 2, punto 1, dello stesso paragrafo.
38     Poiché le disposizioni del § 47, n. 1 e n. 2, punto 1, dell’Ausländergesetz, considerate isolatamente, comportano l’espulsione
dei cittadini comunitari a seguito di una condanna penale senza che sia tenuto conto in maniera sistematica né del comportamento
personale dell’autore dell’infrazione né del pericolo attuale che questo rappresenta per l’ordine pubblico, esse non sono
conformi alle prescrizioni del diritto comunitario (si veda, in tal senso, a proposito del § 47, n. 1, punto 2, dell’Ausländergesetz,
la sentenza Orfanopoulos e Oliveri, cit., punti 59 e 69-71).
39     Tuttavia, come fa valere a giusto titolo il governo tedesco, l’Aufenthaltsgesetz/EWG, in qualità di legge speciale, è applicabile
ai cittadini degli Stati membri che beneficiano della libera circolazione ai sensi del Trattato CE. Infatti, l’Ausländergesetz,
ai sensi del suo § 2, n. 2, si applica agli stranieri che beneficiano della libera circolazione ai sensi del diritto comunitario
solo nel caso in cui il diritto comunitario stesso e l’Aufenthaltsgesetz/EWG, che concerne segnatamente i cittadini di altri
Stati membri che esercitano un’attività professionale, non contengano disposizioni derogatorie. Inoltre, il § 4, n. 2, della
Freizügigkeitsverordnung/EG estende l’ambito di applicazione del § 12, nn. 2-9, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG ai cittadini degli
Stati membri che non esercitino attività professionali.
40     Ne risulta che l’Aufenthaltsgesetz/EWG, in quanto legge speciale (lex specialis) rispetto all’Ausländergesetz (lex generalis),
prevale sulle disposizioni di quest’ultima nelle situazioni che questa intende regolare (v., a proposito delle direttive comunitarie,
sentenza 19 giugno 2003, causa C-444/00, Mayer Parry Recycling, Racc. pag. I-6163, punto 57).
41     Dunque, secondo la formulazione stessa del § 12, nn. 3 e 4, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, un provvedimento d’espulsione nei
confronti di uno straniero che beneficia della libera circolazione ai sensi del diritto comunitario può essere preso solo
qualora il comportamento personale dell’interessato lo giustifichi e l’esistenza di una condanna penale non è sufficiente
di per sé stessa a motivare un tale provvedimento.
42     Se è vero peraltro che la portata delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali si deve valutare
tenendo conto dell’interpretazione che ne danno i giudici nazionali (v., segnatamente, sentenza 9 dicembre 2003, causa C‑129/00,
Commissione/Italia, Racc. pag. I-14637, punti 30-33), nel caso di specie, la Commissione non sostiene che la normativa contestata
sia l’oggetto di interpretazioni giurisdizionali divergenti che siano plausibili e che conducano, alcune ad un’applicazione
della detta normativa compatibile con il diritto comunitario, altre ad un’applicazione incompatibile con esso, con la conseguenza
che tale normativa non sarebbe sufficientemente chiara per garantire una sua applicazione compatibile con il diritto comunitario.
43     Ciò premesso, la censura della Commissione, secondo cui la normativa tedesca violerebbe il diritto comunitario in quanto non
vieterebbe in modo sufficientemente chiaro la pronuncia automatica di un provvedimento di espulsione dal territorio della
Repubblica federale di Germania, a seguito di una condanna penale, di un cittadino di un altro Stato membro che benefici della
libera circolazione ai sensi del diritto comunitario senza che sia tenuto in considerazione il comportamento personale dell’autore
dell’infrazione né il pericolo attuale che egli rappresenta per l’ordine pubblico, è quindi infondata.
–       Sull’esistenza di una pretesa prassi amministrativa contraria al diritto comunitario
44     Risulta dalle conclusioni dell’atto introduttivo del ricorso che con la sua prima censura la Commissione mira, oltre a far
accertare il recepimento inesatto delle norme di diritto comunitario nel diritto interno, anche a far constatare che alcune
decisioni di espulsione sono state adottate in contrasto con dette norme.
45     La Corte ha già statuito in diverse occasioni che la Commissione può chiederle di constatare un inadempimento consistente
nel non aver raggiunto, in un caso determinato, il risultato previsto da una direttiva (v., segnatamente, sentenze 10 aprile
2003, cause riunite C-20/01 e C-28/01, Commissione/Germania, Racc. pag. I-3609, punto 30; 14 aprile 2005, causa C-157/03,
Commissione/Spagna, Racc. pag. I-2911, punto 44, e 31 gennaio 2006, Commissione/Spagna, cit., punto 59).
46     Così come risulta dal punto 27 della presente sentenza, e nonostante l’ampia formulazione delle conclusioni del ricorso su
questo punto, la Commissione ha esplicitamente indicato, nel corso del procedimento svoltosi dinanzi alla Corte, che il suo
ricorso ha come obiettivo non tanto di invitare questa ad esaminare, nel quadro delle diverse censure proposte, questioni
particolari sollevate da casi individuali, quanto piuttosto a mettere in evidenza il fatto che la normativa tedesca recepisce
in maniera insufficiente le prescrizioni del diritto comunitario, generando una prassi amministrativa contraria al diritto
comunitario. In tale contesto, la Commissione si riferirebbe ad un certo numero di casi che citerebbe unicamente a titolo
di esempio per illustrare determinati tipi di decisioni e di prassi amministrative oggetto di censura nei confronti della
Repubblica federale di Germania nel presente ricorso. Il fatto che la Commissione citi dei casi precisi non escluderebbe affatto
che altri casi siano da considerare come altrettanti esempi di violazione del diritto comunitario.
47     Secondo la giurisprudenza della Corte, anche se la normativa nazionale vigente è di per sé, come risulta dai punti 39-43 della
presente sentenza, compatibile con il diritto comunitario, un inadempimento può derivare dall’esistenza di una prassi amministrativa
in contrasto con tale diritto (v., segnatamente, sentenza 12 maggio 2005, causa C-278/03, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3747,
punto13).
48     A questo proposito si deve in limine ricordare che, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito di un procedimento per inadempimento,
la Commissione ha l’obbligo di dimostrare l’esistenza dell’inadempimento contestato e fornire alla Corte gli elementi necessari
alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza potersi basare su alcuna presunzione
(v., in particolare, sentenza 12 maggio 2005, causa C-287/03, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-3761, punto 27).
49     Per quanto riguarda, in particolare, una censura avente ad oggetto l’attuazione di una disposizione nazionale, la Corte ha
stabilito che la dimostrazione di un inadempimento di Stato richiede la produzione di elementi di prova di natura specifica
rispetto a quelli abitualmente presi in considerazione nell’ambito di un ricorso per inadempimento avente unicamente ad oggetto
il contenuto di una disposizione nazionale e che, ciò considerato, l’inadempimento può essere provato soltanto mediante una
dimostrazione sufficientemente documentata e circostanziata della prassi rimproverata alle autorità amministrative e/o giudiziarie
nazionali e attribuibile allo Stato membro di cui trattasi (sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 28).
50     La Corte ha anche stabilito che, se un comportamento di uno Stato consistente in una prassi amministrativa in contrasto con
gli obblighi del diritto comunitario può essere idoneo a costituire un inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, occorre che
tale prassi amministrativa presenti un certo grado di costanza e di generalità (v. sentenze 29 aprile 2004, causa C-387/99,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3751, punto 42; 26 aprile 2005, causa C-494/01, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-3331,
punto 28, e Commissione/Belgio, cit., punto 29).
51     Orbene, la Commissione non ha dimostrato l’esistenza in Germania di una prassi amministrativa avente le caratteristiche richieste
dalla giurisprudenza della Corte.
52     La Commissione si è limitata ad enumerare nel suo ricorso un certo numero di casi nei quali le decisioni amministrative sarebbero
state prese in contrasto con le prescrizioni del diritto comunitario, senza fornire alla Corte le decisioni in questione,
riproducendo nel ricorso solo brevi estratti di alcune di esse. La Commissione non è pertanto riuscita a presentare alla Corte
gli elementi necessari alla verifica da parte di quest’ultima dell’esistenza del presunto inadempimento, tanto più che il
governo tedesco contesta in maniera concreta l’affidabilità dei dati prodotti citando, in un certo numero di casi, provvedimenti
adottati su reclamo degli interessati (casi Condo, Ferri, Gaudino, Guaglianone, Marchese e Procopio) contro le decisioni cui
la Commissione si riferisce nel suo ricorso.
53     Per di più, la cinquantina di decisioni citate dalla Commissione sono state adottate, secondo le informazioni che risultano
dall’atto introduttivo di ricorso, tra il mese di dicembre 1992 (caso Torsello) e quello di gennaio 2001 (caso Sulimanov),
cioè nel corso di un periodo di circa nove anni. Pertanto, la Corte non può comunque constatare l’esistenza di una prassi
generale e costante contraria al diritto comunitario, laddove la Commissione, la quale non si può basare su alcuna presunzione,
non è riuscita a presentarle gli elementi necessari per confutare l’affermazione del governo tedesco che si tratterebbe di
decisioni isolate e non di una prassi generale e costante.
54     Detta conclusione si impone ancor più considerando che, come sostenuto dal governo tedesco, le disposizioni amministrative
generali relative all’Ausländergesetz (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz), le quali si rivolgono all’amministrazione
tedesca e la vincolano, precisano, da un lato, che si può procedere all’espulsione per ragioni di ordine pubblico, ai sensi
del § 12, n. 1, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, solo quando lo straniero provochi un provvedimento di tal tipo con il proprio
comportamento personale, non potendo l’esistenza di una condanna penale essere sufficiente a giustificare un’espulsione e,
dall’altro, che il n. 3 del medesimo § 12 permette di basare l’espulsione esclusivamente sul comportamento personale dello
straniero e che l’espulsione stessa può intervenire solo per ragioni speciali di natura preventiva e in caso di minaccia effettiva
e abbastanza grave che ponga in pericolo uno degli interessi fondamentali della società.
55     Di conseguenza, benchè il governo tedesco non contesti il fatto che alcune isolate decisioni d’espulsione possano essere state
adottate senza prendere in conto sufficientemente le prescrizioni del diritto comunitario, la censura della Commissione sull’esistenza
di una prassi amministrativa incompatibile con il diritto comunitario deve essere respinta come infondata.
56     Ne consegue che il primo motivo va interamente respinto.

Sulla seconda censura, attinente all’insufficiente considerazione nella legislazione e nella prassi tedesca dell’esistenza
di una minaccia grave per l’ordine pubblico in caso di espulsione di cittadini di altri Stati membri provvisti di titolo di
soggiorno a tempo determinato
Sulla ricevibilità
–       Argomenti delle parti
57     Il governo tedesco sostiene che la Commissione, nel suo ricorso, ha addebitato alla Repubblica federale di Germania non solo
di avere adempiuto in modo incompleto il proprio obbligo di recepire nel diritto interno la direttiva 64/221, ma anche di
aver sviluppato una prassi amministrativa contraria alla normativa comunitaria. Tuttavia, la Commissione, nel suo parere motivato,
si sarebbe limitata a menzionare il recepimento ambiguo delle norme di diritto comunitario nel § 12, n. 1, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG
e non gli avrebbe addebitato una pretesa prassi amministrativa contraria a detta normativa riguardo all’attuazione di detta
disposizione. La seconda censura sarebbe pertanto irricevibile nella parte in cui la Commissione intenderebbe far constatare
una tale prassi amministrativa dal momento che, secondo giurisprudenza costante, la Commissione non può invocare nel suo ricorso
elementi nuovi rispetto a quelli sollevati nella fase precontenziosa.
58     La Commissione respinge tutte le accuse di estensione dell’oggetto di causa sostenendo che le sue prime tre censure criticano
la situazione giuridica tedesca in materia di espulsione degli stranieri principalmente per il fatto che, nella prassi, la
coesistenza di disposizioni a volte contraddittorie, fonte di equivoco per le istituzioni incaricate di applicare il diritto,
conduce costantemente a decisioni di espulsione incompatibili con il diritto comunitario. Siccome l’incertezza della situazione
giuridica risulterebbe esattamente dalla coesistenza di tali norme, le decisioni di espulsione fondate su tali disposizioni
sarebbero necessariamente legate alle tre censure e non potrebbero esserne dissociate.
–       Giudizio della Corte
59     Secondo una giurisprudenza costante (v., segnatamente, sentenza 9 novembre 1999, causa C-365/97, Commissione/Italia, Racc.
pag. I-7773, punto 23), la lettera di diffida inviata dalla Commissione allo Stato membro e poi il parere motivato emesso
da quest’ultima delimitano la materia del contendere, che quindi non può più essere ampliata. Infatti, la possibilità per
lo Stato interessato di presentare osservazioni costituisce, anche qualora esso ritenga di non doverne fare uso, una garanzia
essenziale voluta dal Trattato, la cui osservanza costituisce un requisito formale essenziale per la regolarità del procedimento
volto ad accertare l’inadempimento di uno Stato membro.
60     Di conseguenza, il parere motivato e il ricorso della Commissione devono vertere sugli stessi addebiti già mossi nella lettera
di diffida che apre il procedimento precontenzioso (sentenze 29 settembre 1998, causa C-191/95, Commissione/Germania, Racc.
pag. I-5449, punto 55). Dal momento che il parere motivato della Commissione ed il ricorso devono essere basati sui medesimi
motivi e mezzi, la Corte non può esaminare una censura che non sia stata sollevata nel parere motivato (sentenza 11 maggio
1989, causa 76/86, Commissione/Germania, Racc. pag. 1021, punto 8), e quest’ultimo deve contenere un’esposizione coerente
e particolareggiata delle ragioni che hanno indotto la Commissione al convincimento che lo Stato membro interessato sia venuto
meno ad un obbligo ad esso incombente in forza del Trattato (v., segnatamente, sentenza 24 giugno 2004, causa C-350/02, Commissione/Paesi
Bassi, Racc. pag. I-6213, punto 20).
61     Tuttavia, non si potrà esigere in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida,
il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, quando l’oggetto della controversia non sia stato ampliato
o modificato ma, al contrario, semplicemente ridotto (sentenze 29 settembre 1998, Commissione/Germania, cit., punto 56; 9
novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punto 25, e 14 marzo 2006, causa C-177/04, Commissione/Francia, Racc. pag. I-2461,
punto 37).
62     In questo caso, la parte della seconda censura riguardante l’esistenza di una prassi amministrativa contraria al diritto comunitario
corrisponde, in sostanza, alla censura formulata al punto IV del parere motivato, nel quale la Commissione addebita alla Repubblica
federale di Germania di avere adottato decisioni di espulsione in casi in cui l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza
grave per l’ordine pubblico che mettesse in pericolo uno degli interessi fondamentali della collettività non era stata provata.
A ciò si aggiunge che, nella parte del parere motivato intitolato «Minaccia per l’ordine pubblico», la Commissione invoca
precisamente l’esistenza in Germania di «prassi amministrative» fondate su un’interpretazione del § 12, n. 1, prima frase,
dell’Aufenthaltsgesetz/EWG che non considera le condizioni alle quali il diritto comunitario permette restrizioni alla libera
circolazione per motivi di ordine pubblico.
63     Alla luce di ciò, non si può rimproverare alla Commissione di non aver ripreso, nelle conclusioni dell’atto introduttivo di
ricorso, l’esatta formulazione letterale delle censure invocate nel corso del procedimento precontenzioso quando essa ha avuto
cura di stabilire una concordanza tra queste e l’esposizione circostanziata delle censure.
64     L’eccezione di parziale irricevibilità della seconda censura deve, pertanto, essere respinta.
Nel merito
–       Argomenti delle parti
65     La Commissione sostiene che l’Aufenthaltsgesetz/EWG, che si suppone recepisca nel diritto tedesco le disposizioni di diritto
comunitario in materia di restrizione alla libera circolazione per ragioni di ordine pubblico, non è sufficientemente chiaro
per quanto riguarda la norma enunciata nel suo § 12, n. 1, fondamentale nella fattispecie in questione. Infatti, mentre la
prima frase di detta disposizione normativa enuncia che si può opporre un rifiuto «per motivi di ordine pubblico, pubblica
sicurezza o sanità pubblica» al soggiorno di uno straniero che beneficia della libera circolazione, la seconda frase della
stessa disposizione normativa prevede, riferendosi esclusivamente agli stranieri che detengono una «carta di soggiorno CE
a tempo indeterminato», che questi non possano essere espulsi se non per «gravi» motivi di pubblica sicurezza o di ordine
pubblico. La formulazione della disposizione sarebbe ingannevole in quanto potrebbe essere intesa, e lo sarebbe, come del
resto mostrato dalla prassi amministrativa, nel senso che siano sufficienti semplici motivi di pubblica sicurezza e di ordine
pubblico per espellere i beneficiari del diritto alla libera circolazione che non dispongano di una «carta di soggiorno CE
a tempo indeterminato» e che l’esistenza di gravi motivi sia necessaria solo per l’espulsione degli stranieri che dispongono
di tale titolo di soggiorno.
66     Sarebbero numerose le decisioni che rivelano nel loro fondamento un’interpretazione erronea del concetto di ordine pubblico
ai sensi del § 12, n. 1, prima frase, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG. In certi casi, sarebbe addirittura espressamente affermato,
in alcune di esse, che non è necessario verificare l’esistenza di motivi gravi relativi all’ordine pubblico poiché la loro
esistenza sarebbe necessaria solo nei casi di cui alla seconda frase di detta norma, ovvero per gli stranieri con «carta di
soggiorno CE a tempo indeterminato». La Commissione cita sette casi a titolo di esempio a sostegno di quest’ultima affermazione.
67     Secondo la Commissione, la situazione giuridica e la prassi amministrativa tedesca hanno bisogno, in questo senso, di essere
chiariti in modo preciso non lasciando il minimo dubbio quanto alla prescrizione secondo la quale, indipendentemente dalla
durata del titolo di soggiorno, un provvedimento di espulsione presuppone che il comportamento personale dell’interessato
faccia apparire l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività
(v., segnatamente, sentenza Bouchereau, cit., punti 33-35).
68     Il governo tedesco sostiene, al contrario, che il § 12, n. 1, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG recepisce in maniera sufficientemente
chiara le prescrizioni risultanti dalla normativa comunitaria in materia di restrizione alla libera circolazione.
69     Riguardo all’addebito concernente l’esistenza di una prassi amministrativa contraria al diritto comunitario, il governo tedesco
sostiene che, anche supponendo che tale parte della seconda censura fosse ricevibile, non si riesce a capire come la Commissione
possa concludere sulla sola base di meno di 20 casi individuali elencati nel ricorso, che esisterebbe una prassi di questo
tipo, applicata in maniera sistematica su tutto il territorio nazionale.
–       Giudizio della Corte
Sul preteso errato recepimento
70     Come ricordato al punto 35 della presente sentenza, secondo una giurisprudenza costante, il ricorso da parte di un’autorità
nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in
qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali
della collettività.
71     Il § 12, n. 1, prima frase, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG dispone che i cittadini di altri Stati membri che beneficiano della
libera circolazione ai sensi del diritto comunitario possano essere oggetto di un provvedimento di espulsione solo per motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica e menziona, tra parentesi, gli artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, del Trattato
CE (quest’ultimo divenuto, a seguito di modifica, art. 46, n. 1, CE). La seconda frase dello stesso paragrafo enuncia che
l’espulsione di stranieri che dispongano di una «carta di soggiorno CE a tempo indeterminato» è autorizzata esclusivamente
per «gravi» motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico.
72     Se si può ritenere che il rinvio al diritto comunitario primario, operato dal § 12, n. 1, prima frase, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG
indichi a sufficienza la necessità di interpretare la nozione di ordine pubblico in modo conforme all’interpretazione data
allo stesso concetto contenuto negli articoli del Trattato, come determinata dalla direttiva 64/221 e precisata nella giurisprudenza
della Corte, resta cionondimeno che la seconda frase di detta disposizione normativa nazionale, aggiungendo che, nel caso
in cui si tratti di cittadini comunitari aventi una carta di soggiorno a tempo indeterminato, solo «gravi» motivi di ordine
pubblico possano giustificare un’espulsione, suscita dubbi in merito alla corretta considerazione delle prescrizioni del diritto
comunitario riguardo ai cittadini comunitari aventi una carta di soggiorno a tempo determinato.
73     Orbene, secondo una giurisprudenza costante, le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un’efficacia cogente
incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto
(v., segnatamente, sentenze 17 maggio 2001, causa C-159/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4007, punto 32; 27 febbraio 2003,
causa C-415/01, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-2081, punto 21).
74     Dunque, il § 12, n. 1, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG non recepisce con la chiarezza sufficiente riguardo ai cittadini degli Stati
membri che hanno una carta di soggiorno a tempo determinato le prescrizioni derivanti dalla giurisprudenza ricordata al punto
70 della presente sentenza, ai sensi della quale un provvedimento di espulsione può essere giustificato solo in caso di minaccia
effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività.
75     Le disposizioni amministrative generali relative all’Ausländergesetz, richiamate dal governo tedesco a sostegno della sua
tesi secondo la quale la normativa nazionale soddisfa l’esigenza di certezza del diritto, non mettono in discussione tale
valutazione.
76     A tal riguardo, è sufficiente ricordare che il principio di certezza del diritto esige una pubblicità adeguata per i provvedimenti
nazionali adottati in attuazione di una normativa comunitaria, in modo tale da consentire che i soggetti di diritto interessati
da tali misure siano messi in grado di conoscere la portata dei loro diritti ed obblighi nell’ambito particolare disciplinato
dal diritto comunitario (v., segnatamente, sentenza 27 febbraio 2003, Commissione/Belgio, cit., punto 21). Orbene, questo
non è il caso per le suddette disposizioni amministrative, che senza dubbio hanno carattere interno e si indirizzano all’amministrazione
al fine di farle trattare in modo uniforme determinate questioni.
77     Ciò premesso, risulta che il primo capo del secondo addebito è fondato.
Sulla pretesa prassi amministrativa contraria al diritto comunitario
78     Ai punti 49 e 50 della presente sentenza, la Corte ha ricordato che, per quanto riguarda le censure aventi ad oggetto l’attuazione
di una disposizione nazionale, la dimostrazione dell’esistenza di un inadempimento di Stato richiede la produzione di elementi
di prova di natura specifica rispetto a quelli abitualmente presi in considerazione nell’ambito di un ricorso per inadempimento
avente unicamente ad oggetto il contenuto di una disposizione nazionale. Ciò considerato, l’inadempimento può essere dimostrato
soltanto mediante una prova sufficientemente documentata e circostanziata della prassi rimproverata alle autorità amministrative
e/o giudiziarie nazionali e attribuibile allo Stato membro di cui trattasi. Se un comportamento di uno Stato consistente in
una prassi amministrativa in contrasto con le esigenze del diritto comunitario può essere idoneo a costituire un inadempimento
ai sensi dell’art. 226 CE, occorre che tale prassi amministrativa presenti un certo grado di costanza e di generalità.
79     Orbene, la Commissione si è limitata ad elencare 17 casi nei quali sarebbero state adottate decisioni amministrative in contrasto
con le prescrizioni del diritto comunitario, senza fornire tali decisioni alla Corte, né riprodurne il minimo estratto che
potesse confortare la sua tesi. La Commissione non è pertanto riuscita a presentare alla Corte gli elementi necessari alla
verifica da parte di quest’ultima dell’esistenza del presunto inadempimento, tanto più che il governo tedesco contesta in
maniera concreta l’affidabilità dei dati forniti, in particolare producendo, a proposito di due casi a cui si riferisce la
Commissione nel suo ricorso (casi Moffa e Nardelli), un estratto della decisione in causa nel quale le prescrizioni del diritto
comunitario sembrerebbero essere state prese in considerazione.
80     Per tale sola ragione, la seconda parte della seconda censura deve essere respinta come infondata.

Sulla terza censura, attinente alla presa in considerazione nella legislazione e nella prassi tedesche degli aspetti relativi
alla prevenzione generale in caso di espulsione
Sulla ricevibilità
–       Argomenti delle parti
81     Secondo il governo tedesco il parere motivato non conteneva censure concernenti una mancanza di chiarezza della normativa
tedesca riguardo al divieto di adottare misure preventive di natura generale e pertanto tale parte della terza censura dovrebbe
essere dichiarata irricevibile.
82     La Commissione ribatte che, nella lettera di diffida, essa ha sostenuto che tutte le decisioni aventi come fondamento giuridico
il § 47, nn. 1 e 2, dell’Ausländergesetz, a causa della finalità preventiva generale di detta disposizione, presentano necessariamente
carattere illecito di prevenzione generale e che di conseguenza esse contrastano con il diritto comunitario. Il parere motivato
conserverebbe detta censura, dandole rilievo cosicché, pertanto, l’eccezione d’irricevibilità dovrebbe essere respinta.
–       Giudizio della Corte
83     Il parere motivato e il ricorso devono vertere sugli stessi motivi e mezzi (v., segnatamente, punto 60 della presente sentenza).
Orbene, ciò è avvenuto nel caso di specie.
84     Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 111 e 112 delle sue conclusioni, la parte della terza censura relativa ad
un errato recepimento nel diritto interno della disposizione secondo la quale ragioni di prevenzione generale non potrebbero
giustificare l’espulsione di cittadini comunitari corrisponde nella sostanza alla censura pronunciata al punto III delle conclusioni
del parere motivato, nel quale la Commissione addebita alla Repubblica federale di Germania di non aver indicato in maniera
sufficientemente chiara nella sua legislazione, che le decisioni di espulsione concernenti cittadini dell’Unione non possono
essere basate su un fondamento giuridico che preveda l’espulsione obbligatoria o l’espulsione prevista in linea di principio
in caso di condanna penale passata in giudicato. A ciò si aggiunge che, nella parte del parere motivato intitolata «Dissuasione»,
la Commissione ha richiamato precisamente la circostanza che tutte le decisioni di espulsione fondate sul § 47 dell’Ausländergesetz,
a causa della finalità preventiva generale di tale norma, presentano necessariamente un carattere illecito di prevenzione
generale, cosicché essa prende direttamente di mira anche la legislazione censurata.
85     Ciò premesso, non si può quindi rimproverare alla Commissione di non aver ripreso nelle conclusioni del ricorso introduttivo
della causa il testo esatto delle censure proposte nel corso della procedura precontenziosa, laddove essa si è curata di stabilire
una concordanza tra queste e l’esposizione circostanziata delle censure.
86     L’eccezione di irricevibilità parziale della terza censura deve pertanto essere respinta.
Nel merito
–       Argomenti delle parti
87     La Commissione sostiene che il regime di espulsione previsto al § 47, nn. 1 e 2, dell’Ausländergesetz persegue obiettivi di
prevenzione generale in quanto si presume che l’espulsione obbligatoria o l’espulsione obbligatoria in linea di principio
dissuadano altri stranieri dal commettere reati di natura identica o analoga a quelli perpetrati dallo straniero espulso.
Tutte le decisioni basate su tali disposizioni comporterebbero, per forza di cose, un elemento illecito di prevenzione generale,
tenuto conto dell’obiettivo di detta norma, e sarebbero, per tale sola ragione, contrarie al diritto comunitario. Il riferimento
al § 12 dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, effettuato semplicemente a titolo di complemento, non cambierebbe alcunché in merito alla
circostanza che dette decisioni sono basate su un fondamento giuridico la cui applicazione è incompatibile con il diritto
comunitario a causa dell’obiettivo di prevenzione generale da esso perseguito.
88     Tale obiettivo di prevenzione generale, perseguito dall’espulsione obbligatoria, sarebbe per di più menzionato espressamente
in numerose decisioni, senza che risulti dalla loro motivazione che esse sono anche fondate in maniera autonoma su motivazioni
di prevenzione speciale. In ogni caso, una tale distinzione non sarebbe avvertibile in un certo numero di decisioni che enumererebbero,
giustapponendoli, obiettivi di prevenzione generale e di prevenzione speciale quali motivi cumulativi, lasciando così intendere
che il provvedimento in questione è fondato su entrambi i tipi di considerazioni. Inoltre, in tali decisioni, la motivazione
attribuirebbe a volte un’importanza particolare all’effetto di prevenzione generale. Secondo la Commissione ne risulterebbe
che tale prassi amministrativa porta a fondare le decisioni in causa anche su considerazioni di prevenzione generale e, a
causa di ciò, è contraria al diritto comunitario (sentenza 10 febbraio 2000, causa C-340/97, Nazli, Racc. pag. I-957, punto
63).
89     Ciò premesso, la situazione giuridica e la prassi amministrativa tedesca avrebbero bisogno d’essere chiarite in modo preciso
al riguardo, al fine di non lasciar sussistere alcun dubbio in merito all’attuazione della normativa nazionale. Un recepimento
impreciso e ambiguo degli obblighi derivanti dal diritto comunitario non sarebbe conforme alle esigenze di un recepimento
corretto della direttiva 64/221.
90     Riguardo alla censura concernente la mancanza di chiarezza della normativa nazionale stessa, il governo tedesco risponde che
essa indica chiaramente e senza ambiguità che i cittadini comunitari non possono essere espulsi per ragioni connesse ad obiettivi
di prevenzione generale. La Commissione ignorerebbe il fatto che le decisioni di espulsione concernenti tali cittadini non
hanno per base giuridica esclusiva il § 47 dell’Ausländergesetz, ma devono sempre rispettare le disposizioni del § 12 dell’Aufenthaltsgesetz/EWG,
le quali avrebbero natura imperativa e prevarrebbero su quelle di detto § 47. La prevenzione generale non sarebbe prevista
che per i cittadini degli Stati terzi.
91     Per ciò che riguarda la censura concernente l’esistenza di una prassi amministrativa contraria al diritto comunitario, il
governo tedesco nega che esista una successione di decisioni individuali erronee che darebbero vita a tale prassi. I pochi
casi menzionati dalla Commissione non sarebbero sufficienti a concludere che esista una prassi amministrativa corrente e generale
contraria al diritto comunitario. Il governo tedesco aggiunge che dalle disposizioni amministrative generali relative all’Ausländergesetz,
le quali sarebbero determinanti per stabilire se esista o meno una prassi amministrativa in quanto vincolano giuridicamente
l’amministrazione nella sua attività, risulterebbe che l’amministrazione non può motivare decisioni di espulsione nei confronti
di cittadini comunitari con l’effetto dissuasivo che tale espulsione produce su altri cittadini stranieri.
92     La circostanza che le autorità amministrative tedesche invochino ragioni di prevenzione generale che si aggiungono alle motivazioni
di prevenzione specifica sarebbe perfettamente compatibile con l’art. 3, n. 1, della direttiva 64/221, una volta che risulti
rispettato il solo obbligo previsto da detta disposizione, che consiste nell’esposizione di ragioni sufficienti riguardo alla
persona e al comportamento dell’interessato.
–       Giudizio della Corte
Sul preteso errato recepimento
93     Conformemente alla giurisprudenza della Corte, il diritto comunitario osta all’espulsione di un cittadino di uno Stato membro
per motivi di prevenzione generale, ovvero ad un’espulsione decisa nell’intento di dissuadere altri stranieri (v., in particolare,
sentenze 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore, Racc. pag. 297, punto 7, e Nazli, cit., punto 59), segnatamente quando
tale provvedimento è stato adottato in modo automatico a seguito di una condanna penale, senza tener conto del comportamento
personale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico (v. sentenza Calfa, cit., punto
27).
94     Come rilevato ai punti da 39 a 43 della presente sentenza, l’Aufenthaltsgesetz/EWG, in quanto legge speciale rispetto all’Ausländergesetz,
prevale sulle disposizioni di quest’ultima nelle situazioni che essa intende specificamente regolare.
95     Orbene, ai sensi del § 12, n. 3, prima frase, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, i provvedimenti di espulsione dei cittadini comunitari
che beneficiano della libera circolazione ai sensi del diritto comunitario devono essere adottati solo quando il comportamento
personale dell’interessato lo giustifichi. Da ciò consegue che qualunque espulsione basata su motivi di prevenzione generale
è proibita per tali categorie di persone.
96     Per di più, come è stato rilevato nel quadro della prima censura (v. punto 42 della presente sentenza), la Commissione non
sostiene nel caso di specie che la normativa contestata sia oggetto di interpretazioni giurisdizionali divergenti che siano
plausibili e che conducano, alcune ad un’applicazione della detta normativa compatibile con il diritto comunitario, altre
ad un’applicazione incompatibile con esso, con la conseguenza che tale normativa non sarebbe sufficientemente chiara per garantire
una sua applicazione compatibile con il diritto comunitario.
97     Ciò premesso, la censura con cui la Commissione fa valere che la normativa tedesca non proibirebbe in maniera sufficientemente
chiara di prendere in considerazione aspetti di prevenzione generale nell’espulsione dal territorio tedesco di un cittadino
di altri Stati membri che benefici della libera circolazione ai sensi del diritto comunitario è infondata.
Sulla pretesa prassi amministrativa contraria al diritto comunitario
98     Si deve rilevare che nel suo ricorso la Commissione si è limitata a enumerare alcuni casi nei quali la decisione di espulsione
sarebbe in parte motivata dal perseguimento di obiettivi di prevenzione generale, senza fornire alla Corte le decisioni in
causa, ma limitandosi a riprodurne, e solamente per alcune di esse, un breve estratto. La Commissione non è pertanto riuscita
a presentare alla Corte gli elementi necessari alla verifica da parte di quest’ultima dell’esistenza del presunto inadempimento,
tanto più che il governo tedesco contesta l’affidabilità dei dati prodotti citando un certo numero di casi nei quali, in particolare,
sono stati adottati provvedimenti su reclamo proposto dagli interessati (casi Condo e Procopio) contro alcune delle decisioni
cui la Commissione si riferisce nel suo ricorso.
99     Per di più, le undici decisioni menzionate dalla Commissione sono state adottate, secondo le informazioni che risultano dal
ricorso introduttivo del giudizio, tra il mese di marzo 1993 (caso Sassano) e quello di novembre 1997 (caso Pugliese), cioè
nel corso di un periodo di circa cinque anni. Pertanto, la Corte non potrebbe, in ogni caso, concludere in merito all’esistenza
di una prassi generale e costante contraria al diritto comunitario, allorquando la Commissione, la quale non si può basare
su alcuna presunzione, non è riuscita a fornirle gli elementi necessari per contestare l’affermazione del governo tedesco
che si tratterebbe di decisioni isolate e non di una prassi generale e costante.
100   Detta conclusione si impone ancor più considerando che, come sostenuto dal governo tedesco, una delle disposizioni amministrative
generali relative all’Ausländergesetz afferma che l’espulsione può intervenire solo per ragioni speciali di natura preventiva
e in caso di minaccia effettiva e abbastanza grave che ponga in pericolo uno degli interessi fondamentali della società.
101   Di conseguenza, benché il governo tedesco non contesti che alcune isolate decisioni d’espulsione possano essere state adottate
senza prendere sufficientemente in conto le prescrizioni derivanti dalla direttiva 64/221, la censura della Commissione sull’esistenza
di una prassi amministrativa incompatibile con il diritto comunitario, vista la giurisprudenza menzionata ai punti da 48 a
50 della presente sentenza, deve essere respinta come non fondata.
102   La terza censura deve quindi essere respinta nel suo insieme.

Sulla quarta censura, attinente all’insufficiente considerazione del diritto fondamentale alla vita familiare al momento dell’adozione
di decisioni di espulsione
Argomenti delle parti
103   La Commissione sostiene che gli Stati membri, quando adottano un provvedimento di espulsione di cittadini comunitari fondato
sull’eccezione di ordine pubblico ai sensi della direttiva 64/221, hanno l’obbligo di prendere in considerazione non solo
il principio fondamentale della libera circolazione delle persone, ma anche l’incidenza di tale espulsione sui diritti fondamentali,
ed in particolare sul diritto al rispetto della vita familiare previsto dall’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «Convenzione»), diritto
di cui la Corte deve assicurare il rispetto (v., segnatamente, sentenza 11 luglio 2002, causa C-60/00, Carpenter, Racc. pag.
I-6279, punto 41).
104   A tal riguardo, la Commissione menziona un certo numero di casi nei quali, a suo parere, le autorità amministrative tedesche
hanno infranto il principio di proporzionalità in modo particolarmente grossolano e manifesto. La Commissione richiama due
casi nei quali dette autorità non avrebbero esaminato la questione della proporzionalità, cinque casi nei quali non avrebbero
proceduto all’esame della proporzionalità poiché hanno considerato che l’espulsione automatica non necessitava un tal tipo
di esame e quattordici casi in cui non si sarebbe tenuto conto a sufficienza dell’importanza del diritto fondamentale alla
protezione della vita familiare.
105   Il governo tedesco sostiene che la Commissione non è riuscita a dimostrare l’esistenza di una prassi amministrativa nella
quale il bilanciamento tra il diritto alla vita familiare e la necessità di preservare l’ordine pubblico non venga effettuato.
L’esistenza di tale pretesa prassi non sarebbe provata in particolare in quanto la sola circostanza che vi sia qualche decisione
di espulsione in cui la motivazione è silente riguardo ai legami familiari degli interessati non permetterebbe di concludere
che esista una prassi amministrativa generale.
106   Contrariamente alle affermazioni della Commissione, le disposizioni che regolano l’espulsione dei cittadini comunitari, segnatamente
il § 48 dell’Ausländergesetz e il § 12 dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, presupporrebbero quasi obbligatoriamente una valutazione
della proporzionalità del provvedimento di espulsione e una considerazione dell’importanza primordiale della protezione del
matrimonio e della vita familiare. Ai sensi dell’art. 6 della Costituzione tedesca, il matrimonio e la famiglia beneficerebbero
della protezione particolare del regime federale e spetterebbe alle autorità amministrative prendere obbligatoriamente in
considerazione tale qualificazione costituzionale nell’applicazione dei testi normativi. La Commissione accuserebbe a torto
dette autorità di non aver considerato il principio di proporzionalità e, nei casi in cui la Commissione conclude che la decisione
di espulsione abbia avuto carattere sproporzionato, i criteri utilizzati dalla Commissione sarebbero anch’essi erronei di
modo che essa giungerebbe quasi ineluttabilmente a conclusioni errate.
Giudizio della Corte
107   Conformemente alla giurisprudenza della Corte, l’esame effettuato caso per caso dalle autorità nazionali circa l’eventuale
sussistenza di un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l’ordine pubblico e, eventualmente, per sapere
dove sia il giusto equilibrio tra i legittimi interessi presenti deve essere svolto nel rispetto dei principi generali del
diritto comunitario (sentenza Orfanopoulos e Oliveri, cit., punto 95).
108   A tal riguardo, deve essere tenuto conto dei diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto. Si possono, infatti,
addurre motivi d’interesse generale al fine di giustificare una misura nazionale idonea ad ostacolare l’esercizio delle libertà
fondamentali solo qualora detta misura sia conforme a tali diritti (v., in tal senso, sentenze 18 giugno 1991, causa C-260/89,
ERT, Racc. pag. I-2925, punto 43; 26 giugno 1997, causa C-368/95, Familiapress, Racc. pag. I-3689, punto 24, Carpenter, cit.,
punto 40, e Orfanopoulos e Oliveri, cit., punto 97).
109   In tale contesto, occorre rammentare che, nell’ambito del diritto comunitario, è stata riconosciuta l’importanza di assicurare
la tutela della vita familiare dei cittadini comunitari al fine di eliminare gli ostacoli all’esercizio delle libertà fondamentali
garantite dal Trattato. In particolare, è pacifico che l’esclusione di una persona da un paese in cui vivono i suoi congiunti
può rappresentare un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita familiare come previsto dall’art. 8 della CEDU, il quale
fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la giurisprudenza costante della Corte, sono tutelati nell’ordinamento giuridico
comunitario (v., segnatamente, sentenza Orfanopoulos e Oliveri, cit., punto 98). Una simile ingerenza viola la Convenzione
a meno che essa non corrisponda ai requisiti di cui al n. 2 dello stesso articolo, cioè a meno che essa non sia «prevista
dalla legge», dettata da uno o più scopi legittimi ai sensi della disposizione citata e «necessaria, in una società democratica»,
cioè giustificata da un bisogno sociale imperativo e, in particolare, proporzionata al fine legittimo perseguito (v., in particolare,
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 2 agosto 2001, Boultif c. Suisse,
Recueil des arrêts et décisions
2001-IX, § 39, 41 e 46, e sentenza Carpenter, cit., punto 42).
110   La Commissione non ha dimostrato l’esistenza, in Germania, di una prassi amministrativa contraria alle esigenze del diritto
al rispetto della vita familiare che possieda le caratteristiche di costanza e generalità richieste dalla giurisprudenza della
Corte.
111   Nel suo ricorso la Commissione si è limitata ad enumerare alcuni casi nei quali la decisione di espulsione non terrebbe sufficientemente
in conto il diritto al rispetto della vita familiare o addirittura non lo prenderebbe per niente in considerazione, senza
fornire alla Corte le decisioni in causa, ma limitandosi a riprodurne, e solamente per alcune di esse, un breve estratto.
Si deve pertanto constatare che la Commissione non è riuscita a presentare alla Corte gli elementi necessari alla verifica
da parte di quest’ultima dell’esistenza del presunto inadempimento, tanto più che il governo tedesco contesta in maniera concreta
(in particolare nei casi Solimando, Racalbuto e Condo) la fondatezza dell’affermazione della Commissione secondo la quale
il diritto al rispetto della vita familiare non sarebbe stato preso sufficientemente in considerazione in tutte le decisioni
da essa citate.
112   Per di più, le 21 decisioni in questione sono state adottate, secondo le informazioni che risultano dal ricorso introduttivo
del giudizio, tra il mese di dicembre 1992 (caso Torsello) e quello di marzo 2001 (caso Theodoridis), cioè nel corso di un
periodo di circa nove anni. Pertanto, la Corte non può comunque constatare l’esistenza di una prassi generale e costante contraria
al diritto comunitario, laddove la Commissione, la quale non si può basare su alcuna presunzione, non è riuscita a fornirle
gli elementi necessari per contestare l’affermazione del governo tedesco secondo la quale si tratta tutt’al più di decisioni
isolate e non di una prassi generale e costante.
113   Di conseguenza, benché il governo tedesco non contesti che alcune isolate decisioni d’espulsione possano essere state adottate
senza prendere sufficientemente in conto le prescrizioni relative al rispetto della vita familiare, la censura della Commissione
attinente all’esistenza di una prassi amministrativa incompatibile con il diritto comunitario, vista la giurisprudenza menzionata
ai punti 48-50 della presente sentenza, deve essere respinta come non fondata.

Sulla quinta censura, concernente il ricorso sistematico all’esecuzione immediata dei provvedimenti di espulsione nonostante
l’assenza di una situazione d’urgenza
Argomenti delle parti
114   La Commissione sostiene che, quando il ricorso giurisdizionale proposto contro un provvedimento di espulsione verte esclusivamente
sulla sua legittimità o non ha effetto sospensivo, l’art. 9, n. 1, primo comma, della direttiva 64/221 richiede, «tranne in
casi di urgenza», l’attuazione preliminare di un procedimento particolare davanti ad un’autorità indipendente la quale è tenuta
ad emettere il suo parere. Poiché il diritto tedesco in materia di stranieri non prevede un tale procedimento particolare
come inteso da detta disposizione, ne conseguirebbe che, in caso di espulsione di cittadini comunitari, non si possa escludere
l’effetto sospensivo per mezzo di un’intimazione emanata in applicazione del § 80, n. 2, punto 4, della VwGO, a meno che non
sussista un «caso d’urgenza» nel senso indicato dalla citata disposizione della direttiva 64/221.
115   Secondo la Commissione un tale caso d’urgenza si può ritenere esistente solo quando l’esecuzione immediata sia l’unico modo
di prevenire un rischio concreto, imminente e grave di attentato all’ordine pubblico. Poiché l’espulsione immediata costituisce
una limitazione del diritto fondamentale alla libera circolazione e di quello al rispetto della vita familiare, spetterebbe
all’autorità competente provare, in ogni concreto caso in cui essa è adita, che i necessari presupposti sono presenti. Almeno
per i cittadini comunitari residenti da lungo tempo nello Stato membro di accoglienza, il principio di proporzionalità imporrebbe
di ordinare l’esecuzione immediata di una decisione di espulsione solo a titolo eccezionale e unicamente in casi di gravità
e urgenza evidenti.
116   La Commissione ritiene che, ai sensi del § 80, n. 2, punto 4, della VwGO, se esiste un interesse particolare all’esecuzione
immediata dell’espulsione, si possa escludere l’effetto sospensivo di un provvedimento di espulsione, nel caso in cui questo
concerna un cittadino comunitario che ha fatto opposizione o che ha proposto un’azione di annullamento. Benché tale «interesse
particolare» debba andare al di là dell’interesse che giustifica l’espulsione stessa, nella prassi amministrativa tedesca
l’esistenza di un interesse particolare all’esecuzione immediata del provvedimento di espulsione verrebbe constatata regolarmente,
in modo quasi automatico e senza sufficiente motivazione. L’esame dei casi sottoposti alla Commissione non permetterebbe affatto
di dedurre che le autorità amministrative tedesche prendano in esame il requisito dell’urgenza, presupposto dal diritto comunitario
per procedere all’esecuzione immediata. A tal riguardo, la Commissione menziona 17 casi che non sarebbero conformi alle prescrizioni
della normativa comunitaria. Oltre al ricorso quasi sistematico all’esecuzione immediata, sarebbe giocoforza constatare che
l’esistenza di un interesse particolare della collettività all’esecuzione immediata, interesse che andrebbe necessariamente
al di là di quello, generale, che giustifica l’espulsione, verrebbe affermata apoditticamente più che concretamente dimostrata.
117   Pertanto, la situazione giuridica e la prassi amministrativa tedesca avrebbero bisogno di essere chiarite in modo tale da
non lasciar sussistere il minimo dubbio a tal riguardo.
118   Il governo tedesco risponde che l’ordine di esecuzione immediata è adottato a seguito di una verifica particolare dei presupposti
specifici richiesti per potervi procedere. Il parallelismo spesso osservato tra le decisioni di espulsione e le decisioni
di esecuzione immediata, le quali sono indipendenti le une dalle altre, sarebbe conseguenza quasi necessaria del fatto che
i cittadini comunitari che soddisfano i presupposti molto rigorosi per poter essere oggetto di un provvedimento d’espulsione
soddisfano quasi sempre anche i requisiti che permettono l’ordine di esecuzione immediata di tale provvedimento.
119   L’ordine di esecuzione immediata che accompagna le decisioni di espulsione non sarebbe in contrasto neanche con le garanzie
procedurali previste dal diritto comunitario. Da un lato, i cittadini degli altri Stati membri potrebbero difendersi contro
una decisione di espulsione usando gli stessi mezzi di ricorso a disposizione dei cittadini tedeschi contro gli atti amministrativi,
mentre, dall’altro, essi avrebbero sempre la facoltà di chiedere che il loro ricorso abbia effetto sospensivo (§ 80, n. 5,
VwGO). Il diritto tedesco soddisferebbe quindi i requisiti minimi previsti dall’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 riguardo
all’effetto sospensivo di un mezzo di ricorso.
120   Del resto, l’ampia protezione di natura procedurale che la Repubblica federale di Germania offrirebbe contro le espulsioni,
andrebbe largamente al di là delle garanzie minime previste all’art. 9 della direttiva 64/221 e assicurerebbe una protezione
effettiva dei diritti soggettivi che i cittadini comunitari ricevono dal diritto comunitario. Da un lato, in linea di principio,
la legittimità e l’opportunità di un atto amministrativo arrecante un pregiudizio, anche in caso di una decisione di espulsione,
sarebbero immediatamente esaminati, prima del ricorso di annullamento, in un procedimento preliminare davanti all’autorità
amministrativa. Tale protezione procedurale sussisterebbe anche se la decisione di espulsione è accompagnata da un ordine
di esecuzione immediata. Dall’altro lato, sarebbe sempre possibile il controllo da parte dei tribunali amministrativi, e ciò
anche nel caso in cui il procedimento preliminare non avesse avuto luogo. Il tribunale amministrativo stabilirebbe d’ufficio
gli elementi di fatto determinanti ed esaminarebbe esaurientemente la legittimità della decisione di espulsione sia sul piano
formale che su quello sostanziale.
Giudizio della Corte
121   Occorre ricordare che le disposizioni dell’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 intendono concedere un minimo di garanzie
procedurali ai soggetti colpiti da un provvedimento di allontanamento dal territorio. Tale articolo, che si applica in tre
ipotesi, ossia se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali, se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità
del provvedimento o se essi non hanno effetto sospensivo, prevede l’intervento di un’autorità competente diversa da quella
cui spetta l’adozione del provvedimento. Tranne in casi di urgenza, l’autorità amministrativa può pronunciarsi solo dopo aver
sentito il parere dell’altra autorità competente (v., segnatamente, sentenza Orfanopoulos e Oliveri, cit., punto 105).
122   Neanche in questo caso la Commissione è riuscita a dimostrare l’esistenza in Germania di una prassi amministrativa contrastante
con le prescrizioni derivanti dall’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 che sia munita delle caratteristiche di costanza e
generalità richieste dalla giurisprudenza della Corte.
123   Nel suo ricorso la Commissione si è limitata ad enumerare alcuni casi nei quali una decisione di espulsione immediata sarebbe
stata presa in contrasto con le prescrizioni di detto art. 9, n. 1, senza fornire peraltro alla Corte le decisioni in causa,
ma producendone solo un breve estratto nel ricorso. Anche in questo caso, la Commissione non è manifestamente riuscita a presentare
alla Corte gli elementi necessari alla verifica da parte di quest’ultima dell’esistenza del presunto inadempimento, tanto
più che il governo tedesco contesta la tesi difesa dalla Commissione secondo la quale l’esame dei casi sottopostile non permetterebbe
di concludere che le autorità tedesche abbiano preso in conto il criterio dell’urgenza che il diritto comunitario impone di
rispettare prima di procedere all’esecuzione immediata.
124   Per di più, le 17 decisioni menzionate dalla Commissione sono state adottate, secondo le informazioni che risultano dal ricorso
introduttivo del giudizio, tra il mese di agosto 1993 (caso Clarizia) e quello di luglio 2000 (caso Moffa), cioè nel corso
di un periodo di circa sette anni. La Corte, pertanto, non può comunque constatare l’esistenza di una prassi generale e costante
contraria al diritto comunitario, laddove la Commissione, la quale non si può basare su alcuna presunzione, non è riuscita
a fornirle gli elementi necessari per contestare la tesi del governo tedesco secondo la quale non esisterebbe una prassi generale
e costante nel senso indicato dalla Commissione.
125   Di conseguenza, la censura della Commissione sull’esistenza di una prassi amministrativa incompatibile con il diritto comunitario,
vista la giurisprudenza menzionata ai punti da 48 a 50 della presente sentenza, deve essere respinta come non fondata.
126   Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve concludere che, non avendo recepito in maniera sufficientemente
chiara nel § 12, n. 1, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG, le condizioni previste dal diritto comunitario per la limitazione della
libera circolazione, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 39 CE,
dell’art. 3 della direttiva 64/221 e dell’art. 10 della direttiva 73/148.

Sulle spese
127   A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. La Repubblica federale di Germania ha fatto domanda di condanna contro la Commissione; questa è rimasta essenzialmente
soccombente e va condannata alle spese. Ai sensi del n. 4 dello stesso articolo, gli Stati membri intervenuti nella causa
a sostegno delle conclusioni della Commissione sopportano le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Non avendo recepito in maniera sufficientemente chiara, nel § 12, n. 1, della legge sull’ingresso e sul soggiorno dei cittadini
degli Stati membri della Comunità economica europea (Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft), del 21 gennaio 1980, le condizioni previste dal diritto comunitario per la limitazione
della libera circolazione, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 39
CE, dell’art. 3 della direttiva del Consiglio 64/221/CEE, 25 febbraio 1964, per il coordinamento dei provvedimenti speciali
riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza
e di sanità pubblica, e dell’art. 10 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, 73/148/CEE, relativa alla soppressione
delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità in materia di
stabilimento e di prestazione di servizi.
2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
3)
La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
4)
Le spese sostenute dalla Repubblica italiana restano a suo carico.
Firme
*
Lingua processuale: il tedesco.