CELEX: 62008CJ0274
Неизпълнение на задължения от държава членка
Директива 2003/54/ЕО
Член 15, параграф 2
Член 23, параграф 2
Вътрешен пазар на електроенергия
Предварително одобряване на методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на условията за свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение
Национален регулаторен орган

С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че:
—
като не е приело необходимите разпоредби в съответствие с член 15, параграф 2, букви б) и в) от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (
ОВ L 176, стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 61, наричана по-нататък „директивата“), за да осигури функционалното отделяне на интересите на разпределението от интересите на производството във вертикално интегрираните предприятия, и
—
като не е възложило на регулаторния орган в съответствие с член 23, параграф 2, буква а) от директивата да определя или одобрява преди влизането им в сила поне методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на условията за свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение,
Кралство Швеция не е изпълнило задълженията си по директивата.
Правна уредба
Общностно право
Съгласно съображение 2 от директивата са необходими конкретни мерки за осигуряване на равни конкурентни условия в сферата на производството и намаляване на рисковете, свързани с господстващо положение на пазара и хищническо поведение, като се осигуряват недискриминационни тарифи за пренос и разпределение чрез достъп до мрежата въз основа на тарифи, публикувани преди влизането им в сила.
Съгласно съображение 6 от директивата, „[з]а да има реална конкуренция, достъпът до мрежата трябва да бъде недискриминационен, прозрачен и със справедливи цени“.
Съгласно съображение 13 от директивата следва да бъдат взети допълнителни мерки, за да се осигурят прозрачни, предвидими и недискриминационни тарифи за достъп до мрежите, които следва да са приложими към всички ползватели на мрежата на недискриминационна основа.
Съображение 15 от директивата гласи:
„Наличието на ефективен регулаторен надзор, провеждан от един или повече национални регулаторни органи, е важен фактор за гарантирането на недискриминационен достъп до мрежата. Държавите членки определят функциите, компетенциите и административните пълномощия на регулаторните органи. Важно е регулаторните органи във всички държави членки да имат еднакъв минимален набор от компетенции. Тези органи следва да имат правомощието да определят или да одобряват тарифите или, като минимум, методиките, лежащи в основата на пресмятането на тарифите за пренос и разпределение. За недопускане на несигурност и скъпи и отнемащи време спорове, тези тарифи следва да се публикуват преди влизането им в сила.“
Съображение 18 от директивата има следното съдържание:
„Националните регулаторни органи следва да бъдат в състояние да определят или одобряват тарифите или методиките, лежащи в основата на пресмятането на тарифите, въз основа на предложение от оператора на преносната мрежа или оператора/операторите на разпределителни мрежи или въз основа на предложение, одобрено между този/тези оператор(и) и ползвателите на мрежата. При изпълнение на тези задачи националните регулаторни органи следва да гарантират, че тарифите за пренос и разпределение са недискриминационни и отразяват разходите и следва да отчитат дългосрочните, маргиналните, избегнатите мрежови разходи от разпределеното производство и мерките за управление на потреблението.“
Съгласно съображения 26 и 31 от директивата сред целите на последната се сочат постигането на „равностойни нива на конкуренция във всички държави членки“ и „създаването на напълно работещ вътрешен пазар на електроенергия, на който лоялната конкуренция ще има определяща роля“.
Съгласно определението в член 2, точка 21 от директивата по смисъла на последната „вертикално интегрирано предприятие“ означава „предприятие или група от предприятия, чиито взаимни отношения са определени в член 3, параграф 3 от Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от 21 декември 1989 г. относно контрола върху сливанията на предприятия [
ОВ L 395, стр. 1
, изменен с Регламент (ЕО) № 1310/97 на Съвета от ,
ОВ L 180, стр. 1
] и където въпросното предприятие или група изпълнява поне една от функциите на пренос или разпределение и поне една от функциите на производство или пласмент на електроенергия“.
Член 15 относно правното отделяне на операторите на разпределителни мрежи, който е част от глава V от директивата, озаглавена „Управление на разпределителна мрежа“, има следното съдържание:
„1.   Когато операторът на разпределителна мрежа е част от вертикално интегрирано предприятие, той трябва да е независим поне с оглед на своята юридическа форма, организация и процес на вземане на решения от другите дейности, които не са свързани с разпределение. Тези правила не трябва да създават задължение за разделяне на собствеността на активите на оператора на разпределителната мрежа от вертикално интегрираното предприятие.
2.   Наред с изискванията на параграф 1, когато операторът на разпределителната мрежа е част от вертикално интегрирано предприятие, той трябва да бъде независим от гледна точка на своята организация и процеса на вземане на решения от другите дейности, които не са свързани с разпределението. За да се постигне това, се прилагат следните минимални критерии:
a)
лицата, отговорни за управлението на оператора на разпределителната мрежа, не могат да участват в дружествени структури на интегрираното електроенергийно предприятие, отговарящи, пряко или непряко, за ежедневното управление на производството, преноса или пласмента на електроенергия,
б)
подходящи мерки трябва да бъдат взети, за да се гарантира, че професионалните интереси на лицата, отговорни за управлението на оператора на разпределителната мрежа, са отчетени по начин, гарантиращ, че те са в състояние да действат самостоятелно,
в)
операторът на разпределителната мрежа трябва да има ефективни права на вземане на решения, независимо от обединеното електроенергийно предприятие, по отношение на активи, необходими за управлението, поддържането и развитието на мрежата. Това не следва да пречи на наличието на подходящи координационни механизми, за да се осигури, че правата за икономически и управленски надзор на дружеството майка по отношение на възвръщаемостта на активите, регулирана косвено в съответствие с член 23, параграф 2, в дъщерно дружество, са защитени. Това, по-специално, дава възможност на дружеството майка да одобрява годишния финансов план или равностоен документ на оператора на разпределителната мрежа и да определя общи лимити за нивата на задлъжнялост на неговото дъщерно дружество. Не се допуска дружеството майка да дава указания относно текущите работи или по отношение на отделни решения, свързани с изграждането или модернизирането на електропроводи на ниво разпределение, които не надвишават условията на одобрения финансов план или равностоен документ,
г)
операторът на разпределителната мрежа въвежда програма за съответствие с изискванията, в която са посочени взетите мерки за недопускане на дискриминационно поведение, и да гарантира, че нейното спазване се контролира по подходящ начин. Програмата установява специфични задължения на заетите лица за изпълнение на тази цел. Годишен отчет, излагащ взетите мерки, се представя на регулаторния орган, посочен в член 23, параграф 1, от лицето или органа, отговарящи за контрола на програмата за съответствие, и той се публикува.
Държавите членки могат да решат да не прилагат параграфи 1 и 2 към обединени електроенергийни предприятия, обслужващи по-малко от 100000 присъединени клиенти или обслужващи малки изолирани мрежи.“
Параграф 1 от член 20 относно достъпа на трета страна, който е част от глава VII от директивата, озаглавена „Oрганизация на достъп до мрежата“, предвижда:
„Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трета страна до преносните и разпределителните мрежи въз основа на публикувани тарифи, приложима към всички привилегировани потребители и прилагана обективно и без дискриминация между ползвателите на мрежата. Държавите членки взимат мерки тарифите или методиките, лежащи в основата на тяхното пресмятане, да са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 23 и че тези тарифи и методиките — когато само методиките са одобрени — са оповестени преди влизането им в сила.“
Параграфи 2—5 от член 23 относно регулаторните органи, който е част от същата глава, предвиждат:
„2.   Регулаторните органи трябва да отговарят за определянето или одобряването, преди влизането им в сила, поне на методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на сроковете и условията за:
a)
свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение. Тези тарифи или методики трябва да дават възможност за извършване на необходимите инвестиции в мрежите, които ще се изпълняват по начин, позволяващ на тези инвестиции да осигурят жизнеспособността на мрежите,
б)
осигуряване на балансиращи услуги.
3.   Въпреки параграф 2, държавите членки могат да предвидят регулаторните органи да представят за официално решение пред съответния орган в държавата членка тарифите или поне методиките, посочени в този параграф, както и промените[, предвидени] в параграф 4. [Компетентният] орган трябва, в този случай, да има правомощието или да одобри, или да отхвърли проекторешение, представено от регулаторния орган. Тези тарифи или методики, или промените в тях трябва да се публикуват заедно с решението за официално приемане. Всяко официално отхвърляне на проекторешение трябва да се публикува, включително неговата обосновка.
4.   Регулаторните органи трябва да имат пълномощието да изискват от операторите на преносни и разпределителни мрежи, ако е необходимо, да променят условията, тарифите, правилата, механизмите и методиките, посочени в параграфи 1, 2 и 3, за да гарантират, че те са съразмерни и се прилагат по недискриминационен начин.
5.   Страна, която има оплакване срещу оператор на преносна или разпределителна мрежа по отношение на въпросите, посочени в параграфи 1, 2 и 4, може да отнесе жалбата към регулаторния орган, който, действайки като орган за решаване на спорове, трябва да издаде решение в срок от два месеца след получаване на жалбата. Този период може да бъде удължен с два месеца, когато регулаторният орган иска да получи допълнителна информация. Този период може да бъде допълнително удължен със съгласието на жалбоподателя. Решението трябва да има задължителна сила, [освен ако не бъде отменено] след обжалване.
Когато жалба касае тарифи за свързване на големи нови производствени мощности, двумесечният период може да бъде удължен от регулаторния орган.“
Член 30, параграф 1 от директивата предвижда, че държавите членки въвеждат в сила необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с директивата, не по-късно от 1 юли 2004 г. и че незабавно информират Комисията за това. Съгласно параграф 2 от същия член държавите членки могат да отложат изпълнението на член 15, параграф 1 до , без да се засягат изискванията, съдържащи се в член 15, параграф 2.
Национално право
Съгласно глава 3, член 3 от Закона за акционерните дружества (2005:551) (Aktiebolagslag (2005:551) целта на акционерното дружество е да осигурява печалба за своите акционери, освен ако в устава на това дружество не се предвижда друго. Правомощията на общото събрание на акционерите се описват в глава 7 от посочения закон. В глава 8 от последния се съдържат разпоредби относно управителния съвет и изпълнителния директор, и по-конкретно се предвиждат основните задачи на управителния съвет, функциите на изпълнителния директор и общите ограничения на представителната власт. В същия закон — в член 3 от глава 17 от него, озаглавен „Защита на собствените дълготрайни активи и правило за финансова целесъобразност“ — се съдържат разпоредби, които ограничават разпределянето на печалба от дъщерното дружество на дружеството майка.
В глава 4 от Закона за електроенергията (1997:857) (Ellag (1997:857) се уреждат мрежовите тарифи, а глава 12 от същия закон се отнася до регулацията и контрола. В тях се предвижда следното:
„Глава 4 — Мрежови тарифи
Общи разпоредби
Член 1 — Мрежовите тарифи се определят така, че общите приходи, които лицензиантът извлича от управлението на мрежата, да са разумни с оглед на обективните условия за управлението на мрежа и същевременно с оглед на конкретните условия за управлението на мрежата от този лицензиант.
Мрежовите тарифи трябва да са обективни и недискриминационни.
При определянето на мрежовите тарифи за пренос на електроенергия по-конкретно трябва да се отчитат броят на точките на свързване, географското разположение на точките на свързване, количеството пренасяна енергия, заявената мощност, разходите за по-горната по степен мрежа и качеството на пренос на електроенергията.
При определянето на мрежовите тарифи за свързване към електропроводна линия или инсталация по-конкретно трябва да се отчитат географското разположение на точките на свързване и заявената мощност в точката на свързване.
Правителството или при оправомощаване от него — регулаторният орган, може да приеме по-подробни разпоредби за определянето на мрежовите тарифи.
[…]
Глава 12 — Регулиране
[…]
Член 2 — Регулаторният орган може да изисква информация и да се запознава с документите, необходими за регулаторната дейност. Искането може да се съпътства от административна санкция.
Всяко решение, взето в съответствие с първа алинея, се прилага незабавно.
Правителството или при оправомощаване от него — регулаторният орган, може да приеме разпоредби относно събирането на данните, необходими за преценката на справедливия характер на мрежовите тарифи.
Член 3 — Регулаторният орган може да издава необходимите задължителни указания, за да се осигури спазването на разпоредбите и условията във връзка с регулирането. Задължителните указания може да се съпътстват от административна санкция.
Всяко задължително указание във връзка с енергийната сигурност или във връзка със сигурността на работата на националната електроенергийна система се прилага незабавно.“
Административна инструкция № 3 от 2003 г. на шведската Агенция по енергетика (Statens energimyndighets författningssamling (STEMFS) (2003:3), изменена с административна инструкция № 2 от 2005 г. на посочената агенция (Statens energimyndighets författningssamling (STEMFS) (2005:2), наричани по-нататък „административните инструкции“), съдържа подробни разпоредби относно съобщаването на информация с оглед на преценката на справедливия характер на мрежовите тарифи, техническите спецификации на тарифите и правилата относно съобщаването на информация на регулаторния орган.
В съответствие с глава 1, член 2 от Закона относно отделното управление на някои електроенергийни обекти (2004:875) (Lag (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar) по искане на регулаторния орган Länsrätt (административният съд) може да разпореди даден електроенергиен обект да се управлява отделно, ако мрежовият оператор, който използва електроенергийния обект, не изпълнява съществените си задължения по приложимото законодателство.
Досъдебна процедура
Като счита, че Кралство Швеция не е транспонирало правилно член 15, параграф 2, букви б) и в), както и член 23, параграф 2, букви a) и б) от директивата, Комисията образува предвиденото в член 226 ЕО производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.
След като изпраща на тази държава членка официално уведомително писмо с покана да представи своите съображения и като приема, че тези съображения не са задоволителни по отношение на всички изложени твърдения за нарушение, на 15 декември 2006 г. Комисията издава мотивирано становище, като приканва Кралство Швеция в двумесечен срок от получаването му да приеме необходимите мерки за съобразяване с него.
Кралство Швеция отговаря на мотивираното становище на 14 януари 2007 г., като излага различните аспекти на националната правна уредба.
Като счита, че Кралство Швеция все още не е приело необходимите мерки за пълното транспониране на член 15, параграф 2, букви б) и в) и член 23, параграф 2, буква a) от директивата, Комисията предявява настоящия иск.
По иска
По първото правно основание, изведено от неспазването на разпоредбите на член 15, параграф 2, букви б) и в) от директивата
С това правно основание Комисията твърди, че Кралство Швеция не е приело необходимите разпоредби в съответствие с член 15, параграф 2, букви б) и в) от директивата, за да осигури функционалното отделяне на интересите на разпределението от интересите на производството във вертикално интегрираните предприятия.
В писмената си защита Кралство Швеция не оспорва заключенията на Комисията относно транспонирането на член 15, параграф 2, букви б) и в) от директивата. Макар да счита, че шведската уредба на дружественото право като цяло осигурява изискваното от тези разпоредби функционално отделяне, Кралство Швеция признава, че тепърва трябва да се приемат някои специфични мерки, които са необходими за тяхното транспониране. В това отношение то допълва, че правителството е поискало от Energimarknadsinspektionen (Националната инспекция на електроенергийния пазар) да разгледа законовите и/или подзаконовите изменения, необходими за правилното транспониране на член 15 от директивата, и да представи доклад най-късно до 1 октомври 2008 г.
В настоящия случай е безспорно, че към изтичането на определения в мотивираното становище срок в шведския правов ред все още не са били приети всички необходими мерки за осигуряване на транспонирането на разглежданите разпоредби от директивата.
Наличието на неизпълнение на задължения от държава членка обаче трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на този срок (вж. Решение от 30 януари 2002 г. по дело Комисия/Гърция,
C-103/00, Recueil, стр. I-1147
, точка 23 и Решение от по дело Комисия/Германия, C-395/07, точка 8).
При тези условия следва да се приеме, че първото правно основание, изтъкнато от Комисията, е основателно.
По второто правно основание, изведено от неспазването на разпоредбите на член 23, параграф 2, буква a) от директивата
С това правно основание Комисията твърди, че член 23, параграф 2, буква а) от директивата не е транспониран правилно в шведския правов ред, като се има предвид, че не е възложено на регулаторния орган предварително да определя или одобрява поне методиките, използвани за пресмятане на мрежовите тарифи по смисъла на същата разпоредба.
Напротив, Кралство Швеция счита, че установеният от него режим съответства на директивата, тъй като правната уредба съдържа изискваните от директивата методики и същевременно предвижда възможност за последващо коригиране на получените резултати от регулаторните органи.
Предвид това твърдение следва да се провери дали тази правна уредба отговаря на изискванията на член 23, параграф 2, буква а) от директивата.
Тази разпоредба от директивата съдържа и материалноправна норма, която предвижда, че тарифите или методиките трябва да дават възможност за извършване на необходимите за жизнеспособността на мрежите инвестиции. Икономическите оператори биха направили подобни инвестиции само ако тарифите или методиките са достатъчно точни и осигуряват достатъчна предвидимост.
В началото следва да се отбележи, че Кралство Швеция признава липсата на вътрешноправни разпоредби за предварително одобряване от националния регулаторен орган поне на методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на условията за свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение.
Тази държава членка обаче счита, че шведската система дава възможност за постигането на целта на директивата, а именно за създаването на напълно работещ вътрешен пазар на електроенергия, в рамките на който са гарантирани условия за лоялна конкуренция, така че в частност да се осигури достъп до мрежата, който да е недискриминационен, прозрачен и със справедливи цени в съответствие със съображение 6 от директивата.
Такъв довод не може да се приеме.
Всъщност следва да се отбележи, че дори ако транспонирането от държава членка или тълкуването от нея на разпоредба от дадена директива съответства, даже в по-голяма степен, на някои от преследваните с директивата цели, тази държава членка няма право да се отклонява от изрично предвидените в директивата разпоредби (вж. по аналогия Решение от 6 октомври 2005 г. по дело Комисия/Франция,
C-243/03, Recueil, стр. I-8411
, точка 35).
Следователно Комисията правилно твърди, че за да спази изискванията на директивата, Кралство Швеция не може да се ограничи с прилагането на система, при която се извършва само последващ контрол върху използваната методика за утвърждаването по-конкретно на тарифите за пренос и разпределение на електроенергия, при това дори ако се предположи, че този контрол е също толкова ефективен, колкото и механизмът за предварителен контрол, тъй като директивата изрично предвижда използването на система за предварително одобряване и не предоставя на държавите членки възможността да прилагат друга система.
Кралство Швеция също твърди, че за да спази изискванията по член 23, параграф 2, буква a) от директивата, е достатъчно да предвиди национална регулаторна система, в рамките на която трябва да се одобряват предварително само насоките, въз основа на които впоследствие ще се определят мрежовите тарифи. В настоящия случай вътрешната правна уредба утвърждавала методиките за определянето на мрежови тарифи по смисъла на член 23, параграф 2, буква а) от директивата. За тази цел Кралство Швеция посочва глава 4 от Закона за електроенергията (1997:857), административните инструкции, както и решението от 21 юни 2004 г. на шведската Агенция по енергетика.
Съгласно текста на съображение 15 от директивата националните регулаторни органи определят или одобряват тези тарифи или, като минимум, методиките за пресмятане на тези тарифи. Съгласно съображение 18 от директивата същите национални регулаторни органи следва да гарантират, че така определените или одобрени тарифи са недискриминационни и отразяват действително направените разходи за преноса или разпределението на електроенергия.
В светлината на тези съображения, които определят следваните от общностния законодател цели, тълкуването на член 23, параграф 2, буква a) от директивата не следва да се отклонява от текста на тази разпоредба. Всъщност от самия текст на разпоредбата личи, от една страна, че националните регулаторни органи определят или одобряват преди влизането им в сила поне методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на условията за свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение, и от друга страна, че тези тарифи или методики трябва да дават възможност за извършване на необходимите за жизнеспособността на мрежите инвестиции.
В този смисъл член 23, параграф 2, буква а) от директивата изисква достатъчна степен на предвидимост на горепосочените тарифи, която да дава възможност да се гарантира извършването на необходимите за жизнеспособността на електропреносните и електроразпределителните мрежи инвестиции.
Дори ако — обратно на твърдяното от Комисията — споменатата разпоредба не изисква от държавите членки да определят формула, която да обхваща съвкупност от параметри, позволяващи точно и пряко пресмятане на тарифите, трябва да се констатира, че посочената от Кралство Швеция правна уредба съдържа само принципи и общи критерии, на които трябва да отговарят мрежовите тарифи, и следователно не включва методика, позволяваща на операторите поне приблизително да предвидят приложимите тарифи.
Целта на директивата може да се изпълни само чрез утвърждаването на конкретни тарифи или на методики за тяхното пресмятане с такава точност, че да се позволи на икономическите оператори да предвидят своите разходи за достъп до преносните и разпределителните мрежи.
От това следва, че шведската правна уредба не отговаря на произтичащото от директивата изискване за предвидимост на тарифите, което е необходимо, за да се даде възможност за извършването на инвестиции, осигуряващи жизнеспособността на електропреносните и електроразпределителните мрежи. Във всеки случай тази уредба не въвежда в националното право механизма за предварителен контрол, предвиден в член 23, параграф 2, буква а) от директивата. Всъщност шведската правна уредба не установява система, в рамките на която предложенията за тарифи да се представят на регулаторния орган преди влизането им в сила.
Следователно второто правно основание, изтъкнато от Комисията, трябва да се приеме за основателно.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се установи, че:
—
като не е приело необходимите разпоредби, за да осигури функционалното отделяне на интересите на разпределението от интересите на производството във вертикално интегрираните предприятия в съответствие с разпоредбите на член 15, параграф 2, букви б) и в) от директивата, и
—
като не е възложило на регулаторния орган в съответствие с разпоредбите на член 23, параграф 2, буква а) от директивата да определя или одобрява преди влизането им в сила поне методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на условията за свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение,
Кралство Швеция не е изпълнило задълженията си по тази директива.
По съдебните разноски
Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е поискала Кралство Швеция да бъде осъдено да заплати съдебните разноски и тъй като последното е загубило делото, следва то да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Като
—
не е приело необходимите разпоредби, за да осигури функционалното отделяне на интересите на разпределението от интересите на производството във вертикално интегрираните предприятия в съответствие с разпоредбите на член 15, параграф 2, букви б) и в) от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО, и
—
не е възложило на регулаторния орган в съответствие с разпоредбите на член 23, параграф 2, буква а) от Директива 2003/54 да определя или одобрява преди влизането им в сила поне методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на условията за свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение,
Кралство Швеция не е изпълнило задълженията си по тази директива.

2)
Осъжда Кралство Швеция да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: шведски.