CELEX: 62001CJ0272
Nesplnění povinnosti státem
Směrnice 76/160/EHS
Jakost vod ke koupání
Nedodržení mezních hodnot
Neurčení všech vnitrozemských oblastí koupání existujících v Portugalsku
Odebrání nedostatečného počtu vzorků

Návrhem doručeným kanceláři Soudního dvora dne 10. července 2001 Komise Evropských společenství podala na základě článku 226
ES žalobu, kterou se domáhá, aby bylo určeno, že
–
nepřijetím všech opatření potřebných k tomu, aby jakost vod ke koupání odpovídala hodnotám stanoveným v souladu s článkem
3 směrnice Rady 76/160/EHS ze dne 8. prosince 1975 o jakosti vod ke koupání (Úř. věst. 1976 L 31, s. 1, dále jen „směrnice“),
–
nedodržením minimálních intervalů vzorkování stanovených v příloze směrnice a
–
neurčením všech vnitrozemských oblastí koupání existujících v Portugalsku,
Portugalská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají na základě čl. 4 odst. 1 ve spojení s čl. 1, odst. 2 a
3, jakož i s přílohou směrnice a  na základě čl. 6 odst. 1 a 2 uvedené směrnice a aby jí byla uložena náhrada nákladů řízení.
Portugalská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl žalobu;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
V souladu s jejím prvním bodem odůvodnění je cílem směrnice chránit životní prostředí a veřejné zdraví snížením znečištění
vod ke koupání a jejich ochrana před jakýmkoli dalším zhoršováním jakosti. Za  tímto účelem jsou v příloze této směrnice uvedeny
řada fyzikálně-chemických a mikrobiologických ukazatelů  použitelných pro vody ke koupání, stejně jako směrné hodnoty a závazné
hodnoty, v závislosti na kterých členské státy stanoví mezní hodnoty pro vody ke koupání.
Podle čl. 1 odst. 1 směrnice se tato „týká jakosti vod ke koupání s výjimkou vod určených pro léčebné účely a vody užívané
v plaveckých bazénech“.
Článek 1 odst. 2 směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
,vodami ke koupání‛ všechny tekoucí nebo stojaté sladké vody nebo jejich části a mořské vody, v nichž:
–
koupání je výslovně povoleno příslušným orgánem členského státu
nebo
–
koupání není zakázáno a tradičně je zde provozuje velký počet koupajících se;
b)
,oblastí koupání‛ jakékoli místo, kde se nacházejí vody ke koupání;
c)
,koupací sezonou‛ období, během něhož se dá očekávat velký počet koupajících se s ohledem na místní zvyklosti a na veškerá
případná místní pravidla týkající se koupání a povětrnostních podmínek.“
Na základě čl. 3 odst. 1 směrnice členské státy stanoví pro všechny oblasti koupání nebo pro každou jednotlivou oblast koupání
hodnoty ukazatelů uvedených v příloze uvedené směrnice, uplatňované pro vody ke koupání. Odstavec 2 tohoto článku stanoví,
že hodnoty stanovené podle odstavce 1 nesmějí být stanoveny méně přísně, než jsou hodnoty uvedené ve sloupci I přílohy.
Podle čl. 4 odst. 1 směrnice členské státy přijmou všechna opatření potřebná k tomu, aby do deseti let ode dne oznámení této
směrnice odpovídala jakost vod ke koupání mezním hodnotám stanoveným podle článku 3.
Vzhledem k tomu, že Portugalská republika předvídala, že uplatnění směrnice s sebou ponese určité problémy, při jejím přistoupení
k Evropskému společenství, požádala o výjimku pro provedení a uplatňování směrnice. Tato výjimka jí byla na základě článku
395 a části III bodu 3 přílohy XXXVI aktu o podmínkách přistoupení Španělského království a Portugalské republiky a o úpravách
smluv (Úř. věst. 1985 L 302, s. 23) udělena do dne 1. ledna 1993.
Na základě čl. 5 odst. 1 směrnice se pro účely jejího článku 4 vody ke koupání považují za vyhovující příslušným ukazatelům,
pokud vzorky těchto vod odebrané na stejném místě vzorkování a v intervalech uvedených v příloze směrnice prokážou, že vyhovují
hodnotám ukazatelů jakosti dotyčných vod pro procento těchto vzorků stanovené v tomto odstavci.
Podle čl. 6 odst. 1 směrnice příslušné orgány členských států budou provádět vzorkování, jehož minimální četnost je stanovena
v příloze uvedené směrnice. Podle odstavce 2 první a třetí věty téhož článku by měly být vzorky odebírány v místech s nejvyšší
průměrnou denní hustotou koupajících se a vzorkování by mělo začít dva týdny před začátkem koupací sezóny.
Článek 8 první pododstavec směrnice stanoví odchylky jednak pro určité ukazatele stanovené v příloze směrnice, mezi jiným
z důvodu mimořádných povětrnostních nebo zeměpisných podmínek, a jednak pokud u vod ke koupání dochází k přírodnímu obohacování
určitými látkami, které způsobí překročení mezních hodnot stanovených v uvedené příloze. Pokud se členský stát odchýlí od
ustanovení této směrnice, musí to v souladu s čl. 8 čtvrtým pododstavcem směrnice neprodleně oznámit Komisi, přičemž uvede
důvody a očekávanou dobu trvání odchylek.
Článek 13 směrnice stanoví, že členské státy předloží Komisi souhrnnou zprávu o svých vodách ke koupání a jejich nejvýznamnějších
charakteristikách čtyři roky po dni oznámení této směrnice a dále v pravidelných intervalech (dále jen „roční zpráva“). Tato
zpráva je předkládána ročně ode dne 1. ledna 1993, ke kterému nabyla účinnosti změna článku 13 provedená směrnicí Rady 91/692/EHS
ze dne 23. prosince 1991, kterou se normalizují a racionalizují zprávy o provádění některých směrnic týkajících se životního
prostředí (Úř. věst. L 377, s. 48).
Vnitrostátní právní úprava
Směrnice byla v portugalském právu provedena nařízením s mocí zákona č. 74/90 ze dne 7. března 1990 (
Diário da República
I, řada č. 55 ze dne 7. března 1990). Toto nařízení s mocí zákona bylo zrušeno a nahrazeno nařízením s mocí zákona č. 236/98
ze dne 1. srpna 1998 (
Diário da República
I, řada A, č. 176 ze dne 1. srpna 1998), které stanoví zejména hodnoty ukazatelů uplatňované pro vody ke koupání pro ukazatele
uvedené v příloze směrnice.
Podle čl. 3 bodu 24 nařízení s mocí zákona č. 236/98 portugalská koupací sezona  na kontinentální části území zahrnuje období
spadající mezi 1. červen a 30. září každého roku, zatímco v autonomní oblasti Azory koupací sezona probíhá od 15. června do
15. září.
Pojem „velký počet koupajících se“ použitý v čl. 1 odst. 2 písm. a) druhé odrážce směrnice je v čl. 3 bodu 12 nařízení s mocí
zákona č. 236/98 vymezen jako odpovídající „přibližně 100 koupajícím se za den během koupací sezony“.
Postup před zahájením soudního řízení
Majíc jednak za to, že určité portugalské oblasti koupání neodpovídaly závazným hodnotám ukazatelů směrnice a nebyly předmětem
dostatečného vzorkování, a jednak, že Portugalská republika neurčila všechny vnitrozemské oblasti koupání, zahájila Komise
řízení o nesplnění povinnosti státem.
Po tom, co Portugalskou republiku v upomínacím dopise vyzvala, aby podala svá vyjádření, vydala Komise dne 11. prosince 1998
odůvodněné stanovisko, kterým tento členský stát vyzvala, aby přijal potřebná opatření, kterými by stanovisku vyhověl ve
lhůtě dvou měsíců ode dne jeho oznámení. Vzhledem k tomu, že nebyla spokojena s odpověďmi danými portugalskými orgány, podala
Komise tuto žalobu.
K žalobě
Komise vytýká Portugalské republice tři skutečnosti. Domnívá se, že Portugalská republika nesplnila z hlediska směrnice své
povinnosti v tom, že:
–
nedodržela jakostní normy stanovené směrnicí,
–
neurčila všechny oblasti koupání a
–
nedodržela minimální intervaly vzorkování.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedodržení závazných mezních hodnot stanovených směrnicí
Argumenty účastníků řízení
Komise vytýká Portugalské republice existenci značného počtu oblastí koupání, jejichž jakost vod nedodržuje závazné hodnoty
stanovené směrnicí. To je v rozporu s čl. 4 odst. 1 ve spojení s článkem 3 směrnice.
Komise uplatňuje, že z tabulky uvedené v bodu 2 zprávy Komise o koupací sezoně 1998 vyplývá, že během této sezony procentní
výše nevyhovujících vod byla 10,5 % pro pobřežní vody a 79,1 % pro vnitrozemské vody.
Procentní výše vyhovujících vod během sezony 1998 vykázala zřetelné zhoršení v porovnání s rokem 1997, kdy procentní výše
nevyhovujících vod  byly 9,8 % , respektive 66,7 % pro pobřežní vody, respektive vnitrozemské vody.
Komise uvádí, že ze zprávy o jakosti vod ke koupání během koupací sezony 1999 vyhotovené portugalskými orgány vyplývá, že
i přes zlepšení nebyl stav dosud uspokojivý,  jelikož 6,1 % mořských vod a 21,6 % sladkovodních vod nevyhovovalo povinným
hodnotám.
Kromě toho Komise zdůrazňuje, že se první žalobní důvod nezakládá na číslech, která jí byla oznámena pro koupací sezonu 2000.
Portugalská republika uplatňuje, že do roku 1999 v Portugalsku došlo ke značnému zlepšení. Toto zlepšení se týká jak dostatečnosti
vzorkování, tak mezních hodnot.
Aby čelily těžkostem v problematických oblastech, které přes toto značné zlepšení přetrvávají, portugalské orgány podporovaly
různá nápravná a preventivní opatření, která byla na základě odůvodněného stanoviska oznámena Komisi. Co se týče přijatých
opatření, portugalská vláda se příkladmo zmiňuje o programu hygienického dohledu nad oblastmi koupání, který je uveden v dopise
ze dne 30. dubna 1999, o různých programech zlepšení nevyhovujících oblastí během každé koupací sezony, přiložených ke každé
roční zprávě o uplatňování směrnice, které zahrnují probíhající nebo plánované ozdravovací práce, jakož i o programu činností,
jehož cílem je chránit a zlepšit jakost vod ke koupání.
Portugalská vláda uvádí, že procentní výše vyhovujících pobřežních oblastí koupání dosáhla úrovně blízké evropského průměru
90 %. V roce 1999 se úrovně vyhovujících oblastí koupání blížily 94 %.
Co se týče vnitrozemských oblastí koupání, portugalská vláda projevuje svůj nesouhlas, co se týče čísel uvedených ve zprávě
Komise o koupací sezoně 1998. Ve skutečnosti procento nedodržení hodnot bylo v tomto roce 54 %, a nikoli 79 %.
Portugalská vláda se domnívá, že vnitrozemské oblasti koupání vykazují problémy, jejichž řešení je komplexnější.
Závěry Soudního dvora
Z ustálené judikatury vyplývá, že existence nesplnění povinnosti musí být posouzena v závislosti na stavu, v němž se členský
stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku (viz zejména rozsudek ze dne 15. března 2001,
Komise v. Francie, C-147/00, Recueil, s. I-2387, bod 26).
V tomto případě byla Portugalské republice odůvodněným stanoviskem stanovena lhůta dvou měsíců od jeho oznámení k tomu, aby
mu vyhověla. Vzhledem k tomu, že toto odůvodněné stanovisko bylo oznámeno dne 11. prosince 1998, uplynula lhůta dne 11. února
1999. K tomuto dni je tedy třeba posoudit existenci nesplnění povinnosti.
I když nejsou známy přesné ukazatele, které dotčené vody ke koupání vykazovaly ke dni 11. února 1999, není pochyb o tom, že
v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, jakost těchto vod nebyla v souladu se  závaznými hodnotami
uvedenými v příloze směrnice. Ve světle zpráv o jakosti portugalských vod ke koupání během předcházející a následující koupací
sezony lze totiž učinit pouze závěr, že takový nesoulad tu byl.
Ze zprávy o jakosti vod ke koupání během koupací sezony 1998 vyhotovené samotnými portugalskými orgány tak vyplývá, že pro koupací
sezonu 1998 nebyly u vod ke koupání zcela dodrženy závazné hodnoty stanovené v příloze směrnice.
Není zpochybňováno, že přes jisté a Komisí uznané zlepšení během koupací sezony 1999 portugalské vody ke koupání také zcela
neodpovídaly závazným hodnotám obsaženým v příloze směrnice.
Co se týče opatření a těžkostí dovolávaných portugalskou vládou, je namístě připomenout, že čl. 4 odst. 1 směrnice ukládá
členským státům povinnost dosáhnout výsledku, aby byly dodržovány závazné hodnoty směrnice pro jakost vod ke koupání. Mimo
odchylek, které stanoví, směrnice neumožňuje členským státům dovolávat se zvláštních okolností pro to, aby odůvodnily nedodržení
této povinnosti (viz zejména rozsudky ze dne 12. února 1998, Komise v. Španělsko, C-92/96, Recueil, s. I-505, bod 28, a ze
dne 25. května 2000, Komise v. Belgie, C-307/98, Recueil, s. I-3933, bod 49).
Portugalská vláda neuplatňuje žádnou výjimku stanovenou směrnicí.
V důsledku toho je první žalobní důvod Komise opodstatněný.
Ke druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z neúplného určení vnitrozemských oblastí koupání
Argumenty účastníků řízení
Komise vytýká portugalským orgánům, že v souladu s čl. 1 odst. 2 směrnice neurčily všechny vnitrozemské oblasti koupání. Poukazuje
na existující rozdíl mezi počtem určených vnitrozemských oblastí koupání, a to 26 v roce 1998, a počtem říčních pláží, a to
91, který se nachází v operačním programu předloženém za účelem získání financování Společenství službám Komise Portugalskou
republikou.
Portugalská vláda tvrdí, že program zhodnocení říčních pláží měl poskytnout vnitrozemským oblastem nová prostranství určená
pro rekreační a herní aktivity a v tomto ohledu se zcela určitě týkal oblastí způsobilých pro koupání. Podle portugalské vlády
měl nicméně uvedený program zároveň dosáhnout zhodnocení říčních oblastí z hlediska ochrany životního prostředí a tvorby krajiny.
Mnoho z těchto oblastí je v důsledku přírodních podmínek nevhodných ke koupání.
Portugalská vláda uvádí, že v oblastech sladkovodních vod, které byly předmětem uvedeného programu, kde není zakázáno koupání,
není koupání provozováno velkým počtem koupajících se.
Portugalská vláda zdůrazňuje, že počet koupajících se za den stanovený nařízením s mocí zákona č. 236/98 nelze považovat za
pevně stanovené kritérium, které musí být uplatněno rigidně. Jde spíše o informativní počet, který portugalské orgány mají
brát v úvahu za účelem provedení přísnější hygienické kontroly za podmínek vymezených tímto nařízením s mocí zákona a v souladu
s ustanoveními směrnice.
Souhrnně vyjádřeno portugalská vláda upřesňuje, že použití vnitrostátní právní úpravy týkající se provedení směrnice vede
k následujícím výsledkům:
–
pokud jsou vody zařazeny mezi vody ke koupání, portugalské orgány výslovně povolují koupání, když jakost vody nepředstavuje
žádné nebezpečí pro veřejné zdraví; dotyčné oblasti jsou pak předmětem roční zprávy o jakosti vod ke koupání předložené Komisi;
–
pokud  vody nejsou zařazeny mezi vody ke koupání, ale jsou tradičně navštěvovány velkým počtem koupajících se, jejich jakost
je kontrolována s přihlédnutím k ukazatelům a intervalům vzorkování vymezeným ve směrnici; tyto vody jsou zařazeny mezi vody
ke koupání, jakmile se ukáže soulad těchto ukazatelů na základě výsledků přinejmenším jednoho analytického období během předchozí
koupací sezony; jestliže zjištěné hodnoty nevyhovují ukazatelům směrnice,  koupání je výslovně zakázáno; tyto vody jsou uvedeny
v roční zprávě o jakosti vod ke koupání, pouze pokud jsou jako vody ke koupání kvalifikovány.
Opírajíc se o rozbor oblastí, které jsou předmětem programu zhodnocení říčních pláží, Komise uvádí, že vnitrozemské oblasti
koupání jsou všeobecně denně navštěvovány počtem koupajících se nižším, než je mez stanovená portugalskými orgány. V důsledku
toho posledně uvedené orgány nadále nesestavují seznam všech vnitrozemských oblastí ke koupání.
Závěry Soudního dvora
Povinnosti, které pro členský stát vyplývají z článků 3 a 4 směrnice, se týkají všech oblastí koupání.
Podle čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice je oblastí koupání místo, kde se nacházejí vody ke koupání. Z odst. 2 písm. a) téhož
článku vyplývá, že kvalifikování vod ke koupání předpokládá, že ve vodách zde vypočtených je koupání buď výslovně povoleno
příslušnými orgány každého členského státu, nebo není zakázáno a tradičně je zde provozuje velký počet koupajících se.
Účastníci řízení spolu především nesouhlasí ohledně kvalifikování říčních pláží, jejichž počet přesahuje počet oblastí uvedených
jako oblasti koupání.
Svou argumentací Komise nepřímo zpochybňuje soulad nařízení s mocí zákona č. 236/98 se směrnicí v rozsahu, v němž vykládá
pojem velkého počtu koupajících se jako odpovídající přibližně 100 koupajícím se za den během koupací sezony.
Přesto v průběhu postupu před zahájením soudního řízení Komise nevytýkala Portugalské republice, že ve vnitrostátním právu
správně neprovedla čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice, nakolik toto ustanovení odkazuje na velký počet koupajících se. Odůvodněné
stanovisko Komise, jakož i žaloba však musejí být založeny na stejných důvodech (viz rozsudek ze dne 24. listopadu 1992, Komise
v. Německo, C-237/90, Recueil, s. I-5973, bod 20).
V důsledku toho v tomto řízení Komise nemůže vytýkat skutečnost, že říční pláže navštěvované počtem koupajících se nižším
než mez stanovená nařízením s mocí zákona č. 236/98, kdy koupání není ani výslovně povoleno, ani zakázáno, nebyly uvedeny
jako oblasti ke koupání ve smyslu směrnice.
Z dokumentů portugalské vlády zajisté vyplývá, že říční pláže jsou zařazeny mezi vody ke koupání, pouze pokud soulad jejich
ukazatelů je potvrzen na základě přinejmenším jednoho analytického období během předcházející koupací sezony, což  je podmínka
nestanovená směrnicí.
Komise však netvrdila, že touto praxí jsou dotčeny říční pláže, kde jsou vody navštěvovány velkým počtem koupajících se tak,
jak je tento počet upřesněn portugalskou právní úpravou.
Proto musí být druhý žalobní důvod Komise zamítnut.
Ke třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedodržení minimálních intervalů vzorkování stanovených směrnicí
Argumenty účastníků řízení
Na základě čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice vytýká Komise Portugalské republice, že ačkoli procentní výše vzorkování je 100 % jak
v oblastech koupání v mořských vodách, tak v oblastech koupání ve sladkovodních vodách, týká se pouze určených oblastí koupání.
Vzhledem k tomu, že nerespektovala minimální intervaly odebírání vzorků v důsledku nedostatečného určení vnitrozemských vod
ke koupání, Portugalská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z tohoto článku 6.
Portugalská vláda vytýká Komisi, že v průběhu postupu před zahájením soudního řízení v žádnou chvíli neuplatnila nedodržení
minimálních intervalů vzorkování na základě výše uvedeného tvrzení, to jest co se týče neurčených vod ke koupání. Důvody uvedené
v odůvodněném stanovisku a důvody návrhu musejí být pod sankcí nepřípustnosti totožné. Portugalská vláda vytýká Komisi, že
v tomto případě pozměnila předmět sporu, vzhledem k tomu, že se v návrhu dovolává tvrzení, která nebyla uvedena během postupu
před zahájením soudního řízení. Komise vážně poškodila její práva na obhajobu, která jsou základní zásadou právního řádu Společenství.
Komise připomíná bod 11 písm. d) svého odůvodněného stanoviska, podle kterého „[z] toho tedy vyplývá, že pro vody říčních
pláží se použijí ustanovení směrnice, jelikož skutečnost, že ke koupání není vybízeno, neznamená, že je zakázáno, což značí,
že na základě čl. 1 odst. 2 písm. a) a b) směrnice tyto pláže musejí být kvalifikovány jako oblasti koupání. Rovněž z toho
vyplývá, že dotyčné vody nevyhovují ukazatelům stanoveným směrnicí“.
Závěry Soudního dvora
Vzhledem k tomu, že třetí žalobní důvod vychází z nedodržení minimálních intervalů odebírání vzorků z důvodu nedostatečného
určení vnitrozemských vod ke koupání a že tento rozsudek zamítl druhý žalobní důvod vztahující se k této výtce neúplného určení,
postačí konstatovat, že ani třetí žalobní důvod nelze přijmout.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je namístě určit, že nepřijetím všech opatření potřebných k tomu, aby jakost vod ke koupání
odpovídala závazným mezním hodnotám stanoveným na základě článku 3 směrnice, Portugalská republika nesplnila povinnosti, které
pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 této směrnice ve spojení s ustanoveními článku 3 a s její přílohou.
Žalobu je třeba ve zbývající části zamítnout.
K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady řízení mezi účastníky nebo rozhodnout, že každý z účastníků
řízení ponese své vlastní náklady, pokud byli účastníci řízení neúspěšní v jednom nebo více žalobních důvodech. Vzhledem k tomu,
že Komise a Portugalská republika byly částečně neúspěšné ve svých žalobních důvodech, účastníci řízení ponesou své vlastní
náklady.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát)
rozhodl takto:
1)
Nepřijetím všech opatření potřebných k tomu, aby jakost vod ke koupání odpovídala závazným mezním hodnotám stanoveným na základě článku
3 směrnice Rady 76/160/EHS ze dne 8. prosince 1975 o jakosti vod ke koupání, Portugalská republika nesplnila povinnosti, které
pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 této směrnice ve spojení s ustanoveními článku 3 a s její přílohou.
2)
Žaloba se ve zbývající části zamítá.
3)
Účastníci řízení ponesou své vlastní náklady.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Colneric
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. července 2004.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda druhého senátu
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Jednací jazyk: portugalština.