CELEX: 62004CJ0486
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne ? Odzyskiwanie odpadów ? Urządzenie produkujące energię elektryczną w drodze spalania paliw uzyskanych z odpadów i biomasy w Massafrze (Taranto) ? Dyrektywy 75/441/EWG i 85/337/EWG

Motywy wyroku
1. Komisja Wspólnot Europejskich w skardze wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że:
– nie poddając urządzenia do spalania paliw uzyskiwanych z odpadów (zwanych dalej „paliwami”) oraz biomasy w Massafrze, należącego do zakresu przedmiotowego załącznika I do dyrektywy 85/337, procedurze oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne zgodnie z art. 5–10 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, str. 40), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. L 73, str. 5, zwanej dalej „dyrektywą 85/337”),
– przyjmując uregulowanie [art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów z dnia 3 września 1999 r. zatytułowanego „Akt dotyczący orientacji i koordynacji zmieniający i uzupełniający wcześniejszy akt dotyczący orientacji i koordynacji w zakresie wykonania art. 40 ust. 1 ustawy nr 146 z dnia 22 lutego 1994 r. dotyczącej przepisów regulujących ocenę oddziaływania na środowisko naturalne” (GURI nr 302 z dnia 27 grudnia 1999, str. 17, zwanego dalej „rozporządzeniem prezesa rady ministrów”), zmieniający lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta z dnia 12 kwietnia 1996 r. zatytułowanego „Akt dotyczący orientacji i koordynacji w zakresie wykonania art. 40 ust. 1 ustawy nr 146 z dnia 22 lutego 1994 r. dotyczącej przepisów regulujących ocenę oddziaływania na środowisko naturalne” (GURI nr 210, str. 28, zwanego dalej „rozporządzeniem prezydenta”)], które zwalnia niektóre przedsięwzięcia należące do zakresu załącznika I do dyrektywy 85/337 z obowiązku przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko (przedsięwzięcia dotyczące urządzeń przeznaczonych do odzyskiwania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o wydajności ponad 100 ton dziennie), jeżeli są one poddawane uproszczonej procedurze zezwolenia w rozumieniu art. 11 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32) i decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r. (Dz.U. L 135, str. 32, zwanej dalej „dyrektywą 75/442”) i
– przyjmując uregulowanie [art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów, zmieniający lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta], które w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie należące do zakresu przedmiotowego załącznika II do dyrektywy 85/337 winno być poddane ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, wprowadza nieadekwatne kryterium, mogące prowadzić do zwolnienia przedsięwzięć o znaczącym oddziaływaniu na środowisko naturalne od obowiązku dokonania tej oceny,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 dyrektywy 85/337.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
Dyrektywa 75/442
2. Artykuł 1dyrektywy 75/442 został sformułowany w następujący sposób:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a) »odpady« oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć, lub do których usunięcia został zobowiązany.
[…]
d) »gospodarka« oznacza zbieranie, transportowanie, odzyskiwanie oraz unieszkodliwianie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów;
e) »unieszkodliwianie« oznacza wszelkie działania przewidziane w załączniku II A;
f) »odzyskiwanie« oznacza wszelkie działania przewidziane w załączniku II B;
[…]”.
3. Zgodnie z art. 4 tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności:
– bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt,
– bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy,
– bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich i miejsc o szczególnym znaczeniu.
[…]”.
4. Zgodnie z art. 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy:
„Do celów wykonania art. 4, 5 i 7 wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności określone w załączniku II A, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz określone w art. 6.
[…]”.
5. Artykuł 10 tej dyrektywy stanowi:
„Do celów wykonania art. 4 każdy zakład lub przedsiębiorstwo wykonujące czynności określone w załączniku II B musi uzyskać zezwolenie”.
6. Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 75/442 przewiduje, że:
„Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy Rady 78/319/EWG […] następujące podmioty mogą być zwolnione z wymogu uzyskania zezwolenia nałożonego przepisami art. 9 lub art. 10:
[…]
b) przedsiębiorstwa lub zakłady wykonujące czynności odzyskiwania odpadów.
Niniejsze zwolnienie stosuje się wyłącznie:
– jeśli właściwe władze przyjęły ogólne zasady dotyczące każdego rodzaju działalności, ustanawiające rodzaje i ilości odpadów oraz warunki, na podstawie których dana działalność może być zwolniona z wymogu uzyskania zezwolenia
oraz
– jeśli rodzaje i ilości odpadów oraz metody unieszkodliwiania lub odzyskiwania są takie, że pozwalają na spełnienie warunków nałożonych przepisami art. 4”.
7. Załącznik II A do dyrektywy 75/442 zatytułowany „Operacje unieszkodliwiania” wymienia czynności unieszkodliwiania dokonywane w praktyce. Wskazuje on jednocześnie, iż zgodnie z art. 4 unieszkodliwianie odpadów musi być realizowane bez stwarzania zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz bez wykorzystania procesów lub metod mogących wyrządzić szkodę w środowisku naturalnym.
8. Załącznik II B do tej samej dyrektywy zatytułowany „Operacje mogące prowadzić do odzysku” wymienia czynności odzyskiwania dokonywane w praktyce. Wskazuje on jednocześnie, iż zgodnie z art. 4 odzyskiwanie odpadów musi być realizowane bez stwarzania zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz bez wykorzystania procesów lub metod mogących wyrządzić szkodę w środowisku naturalnym.
Dyrektywa 85/337
9. Artykuł 1 ust. 2 i 3 dyrektywy 85/337 został sformułowany w sposób następujący:
„2. Do celów niniejszej dyrektywy:
»przedsięwzięcie« oznacza:
– wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,
– inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych;
»wykonawca« oznacza:
ubiegającego się o zezwolenie na prywatne przedsięwzięcie lub władzę publiczną, która inicjuje przedsięwzięcie;
»zezwolenie na inwestycję«:
decyzję właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia.
3. Właściwą władzą lub władzami jest lub są te wyznaczone przez państwa członkowskie, które są odpowiedzialne za wykonywanie obowiązków wynikających z niniejszej dyrektywy”.
10. Zgodnie z art. 2 ust. 1, 2 i 3 akapit pierwszy tej dyrektywy:
„1. Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te są określone w art. 4.
2. Ocena wpływu na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy.
[…]
3. Bez uszczerbku dla art. 7 państwa członkowskie mogą w wyjątkowych przypadkach wyłączyć określone przedsięwzięcie w całości lub w części spod przepisów ustanowionych w niniejszej dyrektywie”.
11. Artykuł 3 tej dyrektywy stanowi:
„Ocena wpływu na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z art. 4–11 bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:
– istot ludzkich, fauny i flory;
– gleby, wód, powietrza, klimatu i krajobrazu;
– dóbr materialnych i dziedzictwa kultury;
– oddziaływania między elementami wymienionymi w tiret pierwszym, drugim i trzecim”.
12. Artykuł 4 tej dyrektywy przewiduje, że:
„1. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.
2. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 przedsięwzięcia wymienione w załączniku II państwa członkowskie określają za pomocą:
a) badania indywidualnego
lub
b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie,
czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10.
Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, określonych w lit. a) i b).
3. Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III.
4. Państwa Członkowskie zapewniają, że ustalenie dokonane przez właściwe władze zgodnie z ust. 2 udostępniane jest opinii publicznej”.
13. W pkt 9 załącznika I do dyrektywy 85/337 ujęto urządzenia do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych [tj. odpadów, do których znajduje zastosowanie dyrektywa Rady z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 377, str. 20)] za pomocą spalania lub obróbki chemicznej, w sposób określony w załączniku II A do dyrektywy 75/442/EWG pozycja D9, bądź ich składowiska.
14. Punkt 10 tego samego załącznika I zostały wymienione urządzenia do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, za pomocą spalania lub obróbki chemicznej, zdefiniowane w załączniku II A do dyrektywy 75/442/EWG pozycja D9 o wydajności ponad 100 ton dziennie.
15. W pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy 85/337 są wymienione urządzenia do unieszkodliwiania odpadów (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I).
16. Załącznik III do tej samej dyrektywy wymienia kryteria selekcji, do których odnosi się art. 4 ust. 3:
„1. Cechy przedsięwzięć
Cechy przedsięwzięć muszą być rozpatrzone z uwzględnieniem w szczególności:
– rozmiaru przedsięwzięcia,
– kumulacji z innymi przedsięwzięciami,
– wykorzystania zasobów naturalnych,
– produkcji odpadów,
– zanieczyszczeń i zagrożeń,
– ryzyka wypadku, w szczególności uwzględniając użyte substancje i technologie.
2. Lokalizacja przedsięwzięć
Środowiskowa wrażliwość obszarów geograficznych, które mogą być dotknięte skutkami spowodowanymi przez przedsięwzięcia, musi być rozpatrywana z uwzględnieniem w szczególności:
– dotychczasowego przeznaczenia gruntów;
– względnej obfitości, jakości i zdolności do odtwarzania zasobów naturalnych na danym obszarze;
– zdolności absorpcji środowiska naturalnego, ze zwróceniem szczególnej uwagi na:
[…]
3. Cechy potencjalnego oddziaływania
Potencjalne znaczące skutki przedsięwzięć muszą być rozpatrywane w stosunku do kryteriów określonych w pkt 1 i 2 oraz z uwzględnieniem w szczególności:
– zakresu oddziaływania (obszar geograficzny i liczba mieszkańców, którzy znajdą się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia),
[…]”.
Uregulowanie krajowe
17. Mocą art. 6 ustawy nr 394 z dnia 8 lipca 1986 r. powołującej urząd ministra środowiska (GURI nr 59 z dnia 15 lipca 1986 r.) dokonano transpozycji do prawa włoskiego dyrektywy nr 85/337. W konsekwencji art. 40 ustawy nr 146 z dnia 22 lutego 1994 r. ustanawiającej przepisy w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (dodatek do GURI nr 52 z dnia 4 marca 1994 r., zwanej dalej „ustawą nr 146/1994”) zobowiązał rząd włoski do określenia, w drodze jednoznacznego aktu dotyczącego orientacji i koordynacji, wymogów, kryteriów i norm technicznych w celu wykonywania procedury oceny skutków przedsięwzięć należących do zakresu załącznika II do tej dyrektywy wywieranych na środowisko naturalne.
18. Rozporządzenie prezydenta zostało wydane w celu wykonania art. 40 ust. 1 ustawy nr 146/1994.
19. Artykuł 1 ust. 3 rozporządzenia prezydenta precyzuje:
„Przedsięwzięcia, do których odnosi się załącznik A, są poddawane procedurze oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne”.
20. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów, wprowadzający zmiany do załącznika A do rozporządzenia prezydenta, brzmi następująco:
„W załączniku A do rozporządzenia prezydenta z dnia 12 kwietnia 1996 r. pkt i), l) […] zostają zastąpione następującymi punktami:
i) urządzenia do unieszkodliwiania i odzysku niebezpiecznych odpadów za pomocą czynności ujętych w załączniku B i załączniku C, pkt R1–R2, do rozporządzenia z mocą ustawy nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r. [zwanego dalej „rozporządzeniem z mocą ustawy nr 22/1997”], z wyjątkiem urządzeń do odzysku podlegających uproszczonym procedurom przewidzianym w art. 31 i 33 tego samego rozporządzenia z mocą ustawy […]
l) urządzenia do unieszkodliwiania i odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, o wydajności ponad 100 ton dziennie, za pomocą spalania lub obróbki przewidzianej w załączniku B, pkt D2 i D8–D1, jak również w załączniku C, pkt R1–R9, do rozporządzenia z mocą ustawy nr 22[1997], z wyjątkiem urządzeń do odzysku podlegających procedurom uproszczonym na podstawie art. 31 i 33 tego samego rozporządzenia z mocą ustawy […]”.
21. Przepisy rozporządzenia z mocą ustawy nr 22/1997, definiujące cechy charakterystyczne odpadów i rodzaje działalności korzystających z procedury uproszczonej, zostały przyjęte w celu transpozycji art. 11 dyrektywy nr 75/442. Przepisy te były podstawą przepisów wykonawczych wydanych w drodze rozporządzenia ministra środowiska z dnia 5 lutego 1998 r. dotyczącego odpadów innych niż niebezpieczne podlegających uproszczonym procedurom odzysku w rozumieniu art. 31 i 33 rozporządzenia z mocą ustawy nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r. (dodatek do GURI nr 88 z dnia 16 kwietnia 1998 r.).
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
22. Pismami z dnia 22 sierpnia i 12 listopada 2001 r. Komisja zwróciła się do władz włoskich o przekazanie informacji w przedmiocie stosowania procedur przewidzianych w dyrektywie 85/337 w odniesieniu do dwóch urządzeń na terytorium gminy Massafra, mianowicie urządzenia produkującego na skalę przemysłową energię elektryczną w drodze spalania paliw i biomasy oraz urządzenia służącego do wstępnej selekcji stałych odpadów komunalnych w celu produkcji paliw.
23. Władze włoskie wskazały, iż wyłączyły omawiane przedsięwzięcia z procedury oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, ponieważ podlegają one zwolnieniu na mocy lit. l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta, zmienionego art. 3 ust. 1 lit. l) rozporządzenia prezesa rady ministrów.
24. W świetle odpowiedzi udzielonej przez rząd włoski, którą Komisja uznała za niezadowalającą, wszczęła ona pismem z dnia 18 października 2002 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 lipca 2003 r., postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, wystosowując pierwsze wezwanie do usunięcia uchybień. Oba pisma stwierdzały uchybienia wynikające z postępowania w odniesieniu do urządzeń przemysłowych w Massafrze oraz samych przepisów krajowych.
25. Następnie w drodze uzasadnionej opinii z dnia 16 grudnia 2003 r. Komisja wezwała Republikę Włoską do powzięcia niezbędnych kroków w celu realizacji zobowiązań wynikających z dyrektywy 85/337 w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wspomnianej opinii.
26. Uznawszy stanowisko zajęte przez rząd włoski w piśmie z dnia 22 kwietnia 2004 r. za niezadowalające, Komisja na mocy art. 226 akapit drugi WE wniosła skargę w niniejszej sprawie.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
27. W opinii Komisji urządzenie w Massafrze, o wydajności ponad 100 ton odpadów dziennie, należy do zakresu zastosowania pkt 10 załącznika I do dyrektywy 85/337 i jako takie, przed wydaniem zezwolenia, winno było zostać poddane procedurze oceny skutków wywieranych przez nie na środowisko naturalne.
28. Komisja utrzymuje, w sposób bardziej ogólny, że sporne przepisy włoskie, poddające niektóre urządzenia służące do odzysku odpadów szczególnym procedurom przewidzianym w art. 31 i 33 rozporządzenia z mocą ustawy nr 22/1997, skutkują wyłączeniem urządzeń uregulowanych załącznikiem I do dyrektywy 85/337 z procedury ustanowionej w art. 4 ust. 1 i 2 wymienionej dyrektywy.
29. Komisja podnosi jednocześnie, że urządzenia, do których odnosi się załącznik II do dyrektywy 85/337, a w szczególności pkt 11 lit. b), bez względu na fakt, czy służą unieszkodliwianiu, czy odzyskowi odpadów, winny być co najmniej poddane procedurze określenia z art. 4 ust. 2 przywołanej dyrektywy.
30. Komisja wskazuje, iż zgodnie z dyrektywą 75/442 w jej pierwotnym brzmieniu pojęcie „unieszkodliwianie” obejmowało swym zakresem zarówno ostateczne unieszkodliwianie, jak i odzyskiwanie odpadów. Podkreśla ona fakt, iż pojęcia użyte w pierwotnych wersjach dyrektyw 75/442 i 85/337 były identyczne, wnioskując stąd, że intencją prawodawcy wspólnotowego było obowiązkowe poddanie niektórych czynności odzysku odpadów przepisom regulującym procedurę oceny ich skutków wywieranych na środowisko naturalne.
31. Zdaniem tej instytucji, pojęcie „unieszkodliwianie” ujęte w pkt 9 i 10 załącznika I i pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy 85/337 obejmuje zarówno unieszkodliwianie, w ścisłym tego pojęcia znaczeniu, jak i odzyskiwanie odpadów.
32. Komisja dodaje, że nie rozumie, jaka różnica może istnieć, z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, pomiędzy budową na określonym terenie urządzenia służącego do odzysku a budową urządzenia służącego do unieszkodliwiania odpadów. Przypomina ona w tym względzie, że dyrektywa 75/442 przewiduje poddanie kontroli, oczywiście z uwzględnieniem pewnych różnic, tak unieszkodliwiania, jak i odzyskiwania odpadów, aby zapewnić ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego.
33. Republika Włoska nie uznaje zarzucanego uchybienia, ponieważ sporne urządzenia służą do odzysku odpadów i podlegają procedurom uproszczonym ustanowionym rozporządzeniem z mocą ustawy nr 22/1997. Znajdując, z jednej strony, związek w zakresie terminologii technicznej użytej w odniesieniu do odpadów pomiędzy dyrektywą 85/337 a dyrektywą 75/442, a z drugiej strony, odnosząc się do samego brzmienia pkt 9 i 10 załącznika I oraz pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy 85/337, które posługują się wyłącznie pojęciem unieszkodliwiania odpadów, Republika Włoska jest zdania, że ostatnia ze wspomnianych dyrektyw ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń unieszkodliwiających odpady, wyłączając w ten sposób z zakresu swego zastosowania urządzenia służące do odzysku.
34. Republika Włoska podnosi jednocześnie, że zmiany wprowadzone do dyrektywy 75/442 dyrektywą 91/156 miały na celu stworzenie wspólnej terminologii oraz zharmonizowanej definicji odpadów pozwalającej na zbliżenie różnych przepisów odnoszących się do odpadów, tak na poziomie krajowym, jak i wspólnotowym. W konsekwencji w przypadkach, w których dyrektywa 97/11 posługuje się pojęciem odpadów, pojęcia i definicje, których używa, są w oczywisty sposób zapożyczone z rozporządzenia szczególnego odnoszącego się do danego sektora, a mianowicie z dyrektywy 91/156.
35. Republika Włoska utrzymuje ponadto, że gdy emisje z odzysku odpadów nie przekraczają limitów określonych rozporządzeniem wspólnotowym, przeprowadzenie procedury oceny nie jest konieczne, jako że odzyskiwanie odpadów ma samo w sobie na celu ochronę środowiska naturalnego.
Ocena Trybunału
36. Państwa członkowskie winny wykonywać dyrektywę w sposób odpowiadający w pełni stawianym przez nią wymogom, z uwzględnieniem jej podstawowego celu, którym jest, zgodnie z jej art. 2 ust. 1, poddawanie, przed wydaniem zezwolenia, przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki dla środowiska naturalnego, w szczególności ze względu na ich charakter, rozmiar lub lokalizację, ocenie w zakresie ich oddziaływania na środowisko (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C‑287/98 Linster, Rec. str. I‑6917, pkt 52).
37. Należy poza tym podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zakres zastosowania dyrektywy 85/337 jest rozległy, a jej cel bardzo szeroki (zob. wyroki z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C‑72/95 Kraaijeveld i in., Rec. str. I‑5403, pkt 31 i 39 oraz z dnia 16 września 2004 r. w sprawie C‑227/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I‑8253, pkt 46).
W przedmiocie zarzutu niepoddania urządzenia produkującego energię elektryczną w drodze spalania paliw i biomasy w Massafrze procedurze oceny jego skutków wywieranych na środowisko naturalne
38. Zgodnie z przepisami włoskimi urządzenie do spalania paliw i biomasy w Massafrze, traktowane jako urządzenie służące do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne o wydajności ponad 100 ton dziennie, podlega procedurom uproszczonym na podstawie przepisów rozporządzenia z mocą ustawy nr 22/1997, którego celem jest transpozycja art. 11 dyrektywy 75/442. Komisja utrzymuje, że w świetle klasyfikacji z dyrektywy 85/337 chodzi tu o urządzenie do unieszkodliwiania w drodze spalania lub obróbki chemicznej odpadów innych niż niebezpieczne o wydajności ponad 100 ton dziennie w rozumieniu pkt 10 załącznika I do dyrektywy 85/337.
39. W celu dokonania oceny zasadności tego zarzutu należy na wstępie rozstrzygnąć co do prawnego zakresu pojęcia unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu dyrektywy 85/337 w odniesieniu do tego samego pojęcia, którym posługuje się dyrektywa 75/442.
40. Jak wiadomo, dyrektywa 85/337 nie podaje żadnej definicji pojęcia unieszkodliwiania odpadów, zaś załączniki I i II do tej dyrektywy przywołują jedynie przykłady urządzeń do unieszkodliwiania odpadów. Ponadto jest również bezsporne, że dyrektywa 75/442 nie formułuje ogólnych definicji pojęć unieszkodliwiania i odzysku odpadów, odsyłając jedynie do załączników II A i II B, które wymieniają różne czynności odpowiadające pierwszemu lub drugiemu z tych pojęć (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie C‑6/00 ASA, Rec. str. I‑1961, pkt 58).
41. Ponadto istotna cecha odzyskiwania odpadów, wynikająca z art. 3 ust. 1 lit. b) dyrektywy 75/442, jak i jej czwartego motywu, wyraża się w fakcie, że jego głównym celem jest możliwość spełnienia użytecznego zadania, gdy odpady zastępują inne materiały, które musiałyby zostać wykorzystane w celu realizacji tego zadania, co pozwala zachować zasoby naturalne (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie ASA, pkt 69; wyrok z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie C‑458/00 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. str. I‑1553, pkt 36 oraz z dnia 7 października 2004 r. w sprawie C‑103/02 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I‑9127, pkt 62).
42. Tego rodzaju istotna cecha nie ma związku z konsekwencjami dla środowiska, które może powodować odzysk odpadów sam w sobie. W istocie bowiem, jak na to wskazuje rzecznik generalny w pkt 54–56 opinii, odzyskiwanie, tak jak i unieszkodliwianie odpadów mogą znacznie oddziaływać na środowisko. Tym bardziej dyrektywa 75/442 zobowiązuje w art. 4 państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych kroków w celu zapewnienia, że odpady będą odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu.
43. Wreszcie należy wskazać, że w miejscach, w których w dyrektywie 85/337 prawodawca wspólnotowy uznał za konieczne nawiązanie do dyrektywy 75/442, uczynił to w sposób wyraźny. Odnosi się to w szczególności do pozycji 9 i 10 załącznika I do tej dyrektywy, w których odsyła ona do obróbki chemicznej zdefiniowanej w pozycji D9 załącznika IIA do dyrektywy 75/442. Nie uczynił natomiast tego rodzaju odesłania w odniesieniu do samego unieszkodliwiania odpadów.
44. Stąd też należy uznać, że pojęcie unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu dyrektywy 85/337 jest pojęciem niezależnym, które winno być interpretowane w sposób odpowiadający w pełni celowi realizowanemu przez ten tekst, przypomnianemu w pkt 36 niniejszego wyroku. Tym samym pojęcie to, które nie jest równoznaczne z terminem unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu dyrektywy 75/442, winno być pojmowane lato sensu, jako odnoszące się do wszelkich czynności prowadzących bądź do unieszkodliwiania odpadów w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, bądź do ich odzysku.
45. W konsekwencji zakład położony w Massafrze produkujący energię elektryczną w drodze spalania biomasy i paliw, o wydajności ponad 100 ton dziennie, należy do kategorii urządzeń unieszkodliwiających odpady inne niż niebezpieczne w drodze spalania lub obróbki chemicznej uregulowanej w pkt 10 załącznika I do dyrektywy 85/337. Jako taki, przed wydaniem zezwolenia, winien on zostać poddany procedurze oceny sku tków wywieranych na środowisko naturalne, ponieważ przedsięwzięcia należące do zakresu załącznika I winny być poddane systematycznej ocenie na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 przywołanej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 11 sierpnia 1995 r. w sprawie C‑431/92 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2189, pkt 35).
46. W świetle poprzedzających uwag należy stwierdzić, iż zwalniając urządzenie położone w Massafrze, przeznaczone do spalania paliw i biomasy, o wydajności ponad 100 ton dziennie, należące tym samym do zakresu przedmiotowego pkt 10 załącznika I do dyrektywy 85/337, z obowiązku przeprowadzenia procedury oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 wymienionej dyrektywy.
W przedmiocie zarzutu odnoszącego się do ustanowienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów, zmieniającego lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta, wyłączającego z procedury oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne niektóre przedsięwzięcia należące do zakresu załącznika I do dyrektywy 85/337 (przedsięwzięcia dotyczące urządzeń przeznaczonych do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o wydajności ponad 100 ton dziennie), o ile są one przedmiotem uproszczonej procedury zezwolenia w rozumieniu art. 11 dyrektywy 75/442
47. Z lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta wynika, że zarówno urządzenia służące do unieszkodliwiania niebezpiecznych odpadów za pomocą czynności ujętych w załączniku B i pkt R1–R9 załącznika C do rozporządzenia z mocą ustawy nr 22/1997, podlegające procedurom uproszczonym, jak i urządzenia służące do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w drodze spalania lub obróbki przewidzianej w pkt D2 i D8–D11 załącznika B, jak i pkt R1–R9 załącznika C do wspomnianego rozporządzenia z mocą ustawy, o wydajności ponad 100 ton dziennie, podlegając tym samym procedurom uproszczonym, nie są poddane procedurze oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
48. Mając na względzie zakres pojęcia unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu dyrektywy 85/337, określony w pkt 44 niniejszego wyroku, okazuje się, że pośród przedsięwzięć podlegających na mocy przepisów krajowych procedurom uproszczonym mogą figurować urządzenia, które, służąc do odzysku odpadów, należą do kategorii urządzeń unieszkodliwiających niebezpieczne odpady w drodze spalania lub obróbki chemicznej w rozumieniu pkt 9 załącznika I do przywołanej dyrektywy, jak również należące do kategorii urządzeń służących do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne w drodze spalania lub obróbki chemicznej w zrozumieniu pkt 10 załącznika I do tej samej dyrektywy.
49. Jednakże tego rodzaju urządzenia nie mogą być wyłączone z procedury oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, ponieważ, jak to zostało wskazane w pkt 45 niniejszego wyroku, przedsięwzięcia wymienione w załączniku I do dyrektywy są bezwzględnie poddane tego rodzaju ocenie, jako że mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne.
50. W konsekwencji, ustanawiając art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów, zmieniający lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta, dopuszczający, by przedsięwzięcia przeznaczone do odzyskiwania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, o wydajności ponad 100 ton dziennie, należące do zakresu załącznika I dyrektywy 85/337 zostały pominięte przy procedurze oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, przewidzianej w art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego przyjęcia art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów, zmieniającego lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta, który wprowadza nieadekwatne kryterium w celu określenia, czy przedsięwzięcie należące do zakresu załącznika II do dyrektywy 85/337 winno być poddane ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne
51. Jak to zostało wskazane w pkt 47 niniejszego wyroku, z kwestionowanych przepisów krajowych wynika, że przedsięwzięcia służące do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne podlegające procedurom uproszczonym nie są poddawane żadnej procedurze oceny ich skutków dla środowiska. Urządzenia służące do odzyskiwania odpadów, do których odnosi się pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy 85/337, mogą figurować pośród tych przedsięwzięć.
52. W opinii Komisji kryterium określone przez władze włoskie w celu wyłączenia tym sposobem urządzeń służących do odzysku odpadów, ujętych w wymienionym załączniku II, z procedury oceny ich skutków dla środowiska, poprzez poddanie ich procederom uproszczonym, przewidzianym w rozporządzeniu z mocą ustawy nr 22/1997, jest niestosowne, ponieważ może wyłączyć z rzeczonej oceny przedsięwzięcia o znaczącym oddziaływaniu na środowisko.
53. W tym względzie Trybunał orzekł uprzednio, że państwa członkowskie mogą ustalać kryteria lub progi pozwalające na określenie, które spośród przedsięwzięć należących do zakresu załącznika II do dyrektywy 85/337 w pierwotnym brzmieniu winny być poddawane ocenie. Niemniej jednak zakres swobodnego uznania pozostawiony państwom członkowskim jest ograniczony wyrażonym w art. 2 ust. 1 przywołanej dyrektywy obowiązkiem poddania przedsięwzięć ocenie w odniesieniu do ich skutków mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, w szczególności z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kraaijeveld i in., pkt 50; wyrok z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C‑332/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I‑40, pkt 76). Tym samym przy ustalaniu progów lub kryteriów państwa członkowskie winny uwzględniać nie tylko rozmiary przedsięwzięć, ale również ich charakter i lokalizację (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑392/96 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I‑5901, pkt 65 i ww. wyrok z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 76).
54. Co więcej, na podstawie art. 4 ust. 3 dyrektywy 85/337 państwa członkowskie mają obowiązek uwzględnić, ustalając progi lub kryteria, odpowiednie kryteria selekcji zdefiniowane w załączniku III do tej dyrektywy (zob. podobnie ww. wyrok z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 79).
55. Załącznik III do dyrektywy 85/337 wyróżnia wśród kryteriów selekcji, do których odnosi się wspomniany art. 4 ust. 3, po pierwsze cechy przedsięwzięć, które winny zostać uwzględnione w szczególności w odniesieniu do rozmiaru przedsięwzięcia, kumulacji z innymi przedsięwzięciami, korzystania z zasobów naturalnych, produkcji odpadów, zanieczyszczeń i zagrożeń, ryzyka wypadku, po drugie, lokalizację przedsięwzięcia, z uwzględnieniem środowiskowej wrażliwości obszarów geograficznych, które mogą być dotknięte skutkami spowodowanymi przez przedsięwzięcia, rozpatrywaną ze szczególnym uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia gruntów i zdolności absorpcji środowiska naturalnego, jak również, po trzecie, cechy potencjalnego oddziaływania, w szczególności z uwzględnieniem obszaru geograficznego i liczby mieszkańców.
56. Odnosząc się do stosowania procedur uproszczonych, przewidzianych przepisami rozporządzenia z mocą ustawy nr 22/1997, przyjętymi w celu dokonania transpozycji art. 11 dyrektywy 75/442, należy wskazać, że zwolnienie zainteresowanych zakładów i przedsiębiorstw z obowiązku uzyskania zezwolenia na dokonywanie odzysku odpadów, co do zasady wymaganego na etapie uruchomienia procesu obróbki odpadów na podstawie art. 10 przywołanej dyrektywy, nie może mieć zastosowania do wymogów sprecyzowanych w art. 4 i 11 ust. 1 tej dyrektywy.
57. Z tych ostatnich przepisów wynika po pierwsze, że właściwe władze winny były wydać przepisy ogólne w odniesieniu do każdego rodzaju działalności, ustalając rodzaj i ilość odpadów, jak i przewidziane wymogi zwolnienia działalności z obowiązku uzyskania zezwolenia. Po drugie rodzaj i ilość odpadów, jak i metody odzysku winny być takie, by nie powodować zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz by unikać stosowania procesów i metod szkodliwych dla środowiska, w szczególności nie stwarzając zagrożenia dla wód, powietrza i gleby, ani dla fauny i flory oraz nie prowokując niedogodności z powodu hałasu lub zapachów, nie powodując szkód w krajobrazie, ani na terenach o szczególnym znaczeniu.
58. Stąd też wyłączając z oceny oddziaływania na środowisko, która winna nastąpić, zanim decyzja właściwej władzy lub władz dająca wykonawcy prawo realizacji przedsięwzięcia zostanie wydana, przedsięwzięcia uruchomienia urządzeń służących do odzysku odpadów na podstawie procedury uproszczonej, regulacja włoska nie uwzględnia wszystkich kryteriów selekcji sprecyzowanych w załączniku III do dyrektywy 85/337.
59. W konsekwencji kryterium przyjęte na mocy włoskiego uregulowania, służące wyłącznie wprowadzeniu procedur uproszczonych w celu zwolnienia urządzeń służących do odzysku odpadów, należących do zakresu pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy 85/337, z obowiązku dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko naturalne, nie odpowiada wymogom przypomnianym w pkt 53–55 niniejszego wyroku, ponieważ może ono prowadzić do wyłączenia przedsięwzięć mogących mieć znaczące skutki dla środowiska naturalnego, ze względu na ich rozmiar lub ich lokalizację, z badania ich oddziaływania na środowisko. Tym samym sporne uregulowanie może podważyć realizację celu dyrektywy 85/337 sprecyzowanego w pkt 36 tego wyroku.
60. W świetle poprzedzających uwag należy stwierdzić, że ustanawiając art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów, zmieniający lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta, który w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie należące do zakresu zastosowania załącznika II do dyrektywy 85/337, winno zostać poddane ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, wprowadza nieadekwatne kryterium mogące wyłączyć ze wspomnianej oceny przedsięwzięcia, które mają znaczące oddziaływanie na środowisko naturalne, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 przywołanej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
61. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a Republika Włoska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) –	Zwalniając urządzenie położone w Massafrze, przeznaczone do spalania paliw uzyskiwanych z odpadów i biomasy, o wydajności ponad 100 ton dziennie, należące do zakresu przedmiotowego pkt 10 załącznika I do dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r., z obowiązku przeprowadzenia procedury oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne
– ustanawiając art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów z dnia 3 września 1999 r., zatytułowanego „Akt dotyczący orientacji i koordynacji zmieniający i uzupełniający wcześniejszy akt dotyczący orientacji i koordynacji w zakresie wykonania art. 40 ust. 1 ustawy nr 146 z dnia 22 lutego 1994 r. dotyczącej przepisów regulujących ocenę oddziaływania na środowisko naturalne”, zmieniający lit. i) i l) załącznika A do rozporządzenia prezydenta z dnia 12 kwietnia 1996 r., zatytułowanego „Akt dotyczący orientacji i koordynacji w zakresie wykonania art. 40 ust. 1 ustawy nr 146 z dnia 22 lutego 1994 r. dotyczącej przepisów regulujących ocenę oddziaływania na środowisko naturalne”, dopuszczający, by przedsięwzięcia przeznaczone do odzyskiwania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o wydajności ponad 100 ton dziennie, należące do zakresu załącznika I dyrektywy 85/337, zmienionej dyrektywą 97/11, zostały pominięte przy procedurze oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne przewidzianej w art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 przywołanej dyrektywy, oraz
– ustanawiając art. 3 ust. 1 rozporządzenia prezesa rady ministrów z dnia 3 września 1999 r., który w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie należące do zakresu zastosowania załącznika II do dyrektywy 85/337, zmienionej dyrektywą 97/11, winno zostać poddane ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, wprowadza nieadekwatne kryterium mogące wyłączyć ze wspomnianej oceny przedsięwzięcia, które mają znaczące oddziaływanie na środowisko naturalne,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 3 przywołanej dyrektywy.
2)	Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.