CELEX: 61996CJ0057
Regulamento (CEE) n. 1408/71
Prestações de desemprego
Regulamento (CEE) n. 1612/68
Vantagem social
Discriminação com base na nacionalidade
Condição de residência

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão interlocutória de 22 de Fevereiro de 1996, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de Fevereiro seguinte, o Nederlandse Raad van State submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 4._ do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CEE) n._ 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53), bem como do artigo 7._ do Regulamento (CEE) n._ 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre H. Meints e o Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (ministro da Agricultura, do Ambiente e Pescas), resultante da recusa da concessão pelo Minister a H. Meints de uma prestação destinada a trabalhadores agrícolas no desemprego em consequência de medidas que determinaram a retirada do cultivo de terras pertencentes à sua entidade patronal.
O direito comunitário
3 Nos termos do artigo 4._, n._ 1, alínea g), do Regulamento n._ 1408/71, este regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem, designadamente, às prestações de desemprego.
4 O primeiro considerando do Regulamento n._ 1612/68 refere que «... a livre circulação dos trabalhadores deve ficar assegurada, na Comunidade, o mais tardar no termo do período de transição; que a realização deste objectivo implica a abolição entre os trabalhadores dos Estados-Membros de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho, bem como o direito daqueles trabalhadores se deslocarem livremente na Comunidade para exercerem uma actividade assalariada, sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública».
5 Os terceiro e quarto considerandos do mesmo regulamento referem, por um lado, que «... é conveniente afirmar o direito de todos os trabalhadores dos Estados-Membros de exercerem a actividade de sua escolha na Comunidade» e, por outro lado, que «... este direito deve ser reconhecido indiferentemente aos trabalhadores `permanentes', sazonais, fronteiriços ou àqueles que exerçam a sua actividade aquando de uma prestação de serviços».
6 O artigo 7._ do Regulamento n._ 1612/68 dispõe ainda:
«1. O trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território de outros Estados-Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
2. Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais.»
A legislação neerlandesa
7 Nos Países Baixos, a Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (Fundo para o Desenvolvimento e Recuperação da Agricultura, a seguir «Fundo») é uma pessoa colectiva de direito privado que tem como objecto estatutário promover o desenvolvimento e a recuperação da agricultura e a quem, para esse efeito, foram confiadas funções públicas, entre as quais a da aplicação no direito interno de determinadas disposições comunitárias. Os meios ao seu dispor provêm do orçamento do Ministério da Agricultura, do Ambiente e Pescas.
8 Dessa forma o Fundo adoptou o Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (decisão relativa ao regime de indemnização aos trabalhadores que abandonam a agricultura, Staatscourant n._ 114, de 16 de Junho de 1988, p. 23, a seguir «regime de indemnização»), a fim de distribuir um subsídio nacional concedido ao sector agrícola destinado a apoiar as alterações impostas neste sector pelo direito comunitário.
9 De acordo com a referida decisão, a direcção do Fundo pode, mediante pedido, e sem prejuízo do respeito de determinadas condições, conceder uma prestação aos trabalhadores agrícolas cujo contrato de trabalho cesse devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua entidade patronal.
10 Esta prestação consiste num subsídio fixo, pago de uma só vez e cujo montante depende exclusivamente da idade do beneficiário. Se o trabalhador tiver menos de 50 anos, o regime de indemnização prevê, além disso, uma participação nos custos da sua reconversão profissional.
11 O artigo 4._, alínea e), do regime de indemnização faz depender a concessão da prestação controvertida da condição de o trabalhador ter direito a uma prestação por força da Werkloosheidswet (lei relativa ao desemprego). O artigo 19._, n._ 1, alínea f), desta lei, por seu turno, prevê que o trabalhador que resida ou permaneça fora dos Países Baixos por outros motivos que não o gozo de férias, não tem direito à prestação de desemprego.
12 Nos termos do artigo 6._ do regime de indemnização, o direito à prestação controvertida extingue-se se o beneficiário voltar a ser admitido ao serviço da sua antiga entidade patronal no período de doze meses após o termo do anterior contrato de trabalho. Sem ter sido contrariada neste ponto, a Comissão esclareceu que, nessa hipótese, a prestação deve, em princípio, ser restituída.
13 Nos termos do artigo 13._ do regime de indemnização, o montante total das prestações pagas ao longo de um ano não pode ultrapassar o montante de 1 000 000 HFL. O Governo neerlandês informou, porém, o Tribunal de Justiça de que, até este momento, as disponibilidades orçamentais consagradas à prestação controvertida nunca foram esgotadas num ano.
14 O Governo neerlandês esclareceu, além disso, que, dentro dos limites deste orçamento, qualquer pessoa que preencha as condições para a concessão previstas no regime de indemnização, e que apresente o respectivo pedido, tem um direito subjectivo à prestação. A margem de apreciação das autoridades limita-se ao poder de derrogar as condições de concessão em circunstâncias especiais, a fim de conceder a prestação a pessoas que a ela formalmente não têm direito.
O litígio no processo principal
15 H. Meints, de nacionalidade alemã, trabalhou numa exploração agrícola neerlandesa, embora residindo na Alemanha.
16 Em consequência da retirada de terras do cultivo decidida pela sua antiga entidade patronal, H. Meints perdeu o emprego e recebeu então um subsídio de desemprego na Alemanha. Por outro lado, requereu às autoridades neerlandesas que lhe concedessem uma prestação nos termos do regime de indemnização.
17 Este pedido foi indeferido por decisão de 28 de Agosto de 1991 pelo facto de H. Meints, ao não ter residência nos Países Baixos, não ter direito a uma prestação nos termos da Werkloosheidswet e, por isso, não satisfazer a condição constante do artigo 4._, alínea e), do regime de indemnização.
18 Em 16 de Setembro de 1991, H. Meints reclamou desta decisão para a direcção do Fundo, a qual, por decisão de 9 de Julho de 1992, indeferiu a reclamação. Seguidamente, reclamou novamente desta decisão para o Ministro da Agricultura, do Ambiente e Pescas que, em 2 de Março de 1994, igualmente indeferiu a reclamação.
19 H. Meints interpôs recurso da decisão referida em último lugar para o Arrondissementsrechtbank te Den Haag, o qual, por sentença de 15 de Fevereiro de 1995, negou provimento ao recurso.
20 Por último, por petição de 6 de Março de 1995, H. Meints interpôs recurso da referida decisão para o Nederlandse Raad van State. Neste órgão jurisdicional afirmou, no essencial, que a recusa de lhe conceder a prestação controvertida devido ao facto de residir na Alemanha é incompatível com o Regulamento n._ 1408/71 e com o Regulamento n._ 1612/68.
21 Tendo dúvidas quanto à interpretação a dar às disposições dos dois regulamentos referidos, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais seguintes:
«1) O Regulamento n._ 1408/71 é aplicável a uma prestação como a prevista no Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw, que não depende da duração do desemprego e faz parte de um sistema de medidas destinado a melhorar a estrutura das explorações agrícolas, no qual sobressai o fomento do abandono total ou parcial das explorações e a cessação da actividade pelos empresários?
Existem outras circunstâncias que eventualmente possam também ter importância para este caso?
2) Em caso de resposta negativa à primeira questão, deve uma prestação ao abrigo do Regeling ser considerada como uma vantagem social, na acepção do n._ 2 do artigo 7._ do Regulamento n._ 1612/68? Em caso de resposta afirmativa, deve o requisito de o trabalhador afectado ter o seu domicílio nos Países Baixos ser considerado como a imposição de uma discriminação em razão da nacionalidade, proibida pelo artigo 7._ do referido regulamento?»
Quanto à primeira questão
22 Com esta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende, no essencial, saber se o Regulamento n._ 1408/71 é aplicável a um regime de indemnização como o em causa no processo principal, por força do qual os trabalhadores agrícolas cujo contrato de trabalho cesse devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua entidade patronal beneficiam de uma prestação, paga de uma só vez, cujo montante depende exclusivamente da idade do beneficiário e que deve ser restituída caso este seja novamente admitido ao serviço da sua anterior entidade patronal durante um período de doze meses a seguir ao termo do contrato de trabalho.
23 Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, a distinção entre prestações excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71 e prestações por ele abrangidas assenta essencialmente nos elementos constitutivos de cada prestação, designadamente as suas finalidades e as suas condições de concessão, e não no facto de uma prestação ser ou não qualificada por uma legislação nacional de prestação de segurança social (v., designadamente, acórdãos de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo, C-111/91, Colect., p. I-817, n._ 28, e de 27 de Março de 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, p. 973, n._ 11).
24 Uma prestação pode ser considerada como uma prestação de segurança social na medida em que, em primeiro lugar, for concedida aos beneficiários, independentemente de qualquer apreciação individual discricionária das necessidades pessoais, com base numa situação legalmente definida, e, em segundo lugar, se referir a um dos riscos expressamente enumerados no artigo 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 (acórdão de 2 de Agosto de 1993, Acciardi, C-66/92, Colect., p. I-4567, n._ 14).
25 Uma prestação como a em causa no processo principal não pode ser considerada relacionada com um dos riscos expressamente enunciados no artigo 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71.
26 Efectivamente, entre os ramos da segurança social referidos neste artigo, só o relativo às prestações de desemprego pode ser relevante para o presente processo.
27 Ora, para ser qualificada como «prestação de desemprego» na acepção do artigo 4._, n._ 1, alínea g), do Regulamento n._ 1408/71, uma prestação deve destinar-se a substituir o salário perdido em razão do desemprego, a fim de prover ao sustento do trabalhador em situação de desemprego (v., neste sentido, acórdão de 8 de Julho de 1992, Knoch, C-102/91, Colect., p. I-4341, n._ 44).
28 Não é esse o caso de uma prestação como a referida no processo principal, que se caracteriza pelo conjunto de elementos a seguir referidos.
29 Em primeiro lugar, o beneficiário da prestação em causa é obrigado a restituí-la caso seja novamente admitido ao serviço da sua anterior entidade patronal nos doze meses que se seguem ao termo do contrato de trabalho.
30 Em segundo lugar, nem o direito a receber a prestação nem o respectivo valor dependem da duração do desemprego, uma vez que, para que exista o direito à referida prestação, basta que o anterior contrato de trabalho tenha cessado e o beneficiário esteja no desemprego no momento de receber a prestação.
31 Em terceiro lugar, a prestação controvertida não é paga periodicamente, mas sim de uma só vez, e consiste num montante fixo que não varia consoante a idade do requerente.
32 Em quarto lugar, a referida prestação acresce às prestações de desemprego previstas no regime de segurança social nacional, constituindo o direito a estas apenas uma das condições da sua concessão.
33 Por outro lado, resulta do processo que a referida prestação pretende, essencialmente, atenuar as consequências sociais das adaptações estruturais do sector agrícola que a legislação comunitária impõe, no caso concreto, a retirada do cultivo de terras destinadas à cultura arvense. Assim, a sua finalidade corresponde à de uma indemnização por despedimento financiada por fundos públicos, no âmbito de medidas de apoio à cessação de actividades económicas.
34 Nestas condições, a prestação em causa não pode ser qualificada como «prestação de desemprego» na acepção do artigo 4._, n._ 1, alínea g), do Regulamento n._ 1408/71.
35 Deve, assim, responder-se à primeira questão que o Regulamento n._ 1408/71 não é aplicável a um regime de indemnização como o em causa no processo principal, por força do qual os trabalhadores agrícolas, cujo contrato de trabalho tenha cessado devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua anterior entidade patronal, beneficiam de uma prestação, paga de uma só vez, cujo montante depende exclusivamente da idade do beneficiário, e que deve ser restituída se este for novamente admitido ao serviço da sua anterior entidade patronal nos doze meses que se seguem à cessação do contrato de trabalho.
Quanto à segunda questão
36 Esta questão divide-se em duas partes distintas. A primeira diz respeito ao conceito de vantagem social, na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68, e a segunda à eventual discriminação que resulta da condição de residência prevista no regime de indemnização.
Quanto ao conceito de vantagem social
37 Com a primeira parte da segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pretende, no essencial, saber se uma prestação como a que está em causa no processo principal, paga de uma só vez aos trabalhadores agrícolas cujo contrato de trabalho cessou devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua anterior entidade patronal, pode ser qualificada como vantagem social na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68.
38 O Governo neerlandês e a Comissão consideram correctamente que uma prestação como a em causa no processo principal constitui uma «vantagem social» na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68.
39 Convém recordar que a referência às «vantagens sociais» no artigo 7._, n._ 2, do referido regulamento, não pode ser interpretada restritivamente (acórdão de 30 de Setembro de 1975, Cristini, 32/75, Colect., p. 359, n._ 12). Efectivamente, segundo jurisprudência constante, por «benefícios sociais» devem entender-se todas as vantagens que, ligadas ou não a um contrato de trabalho, são geralmente reconhecidas aos trabalhadores nacionais, em razão da sua qualidade objectiva de trabalhadores ou do simples facto da sua residência no território nacional, e cuja extensão aos trabalhadores nacionais de outros Estados-Membros se afigura, por isso, como apta a facilitar a sua mobilidade no interior da Comunidade (acórdão de 27 de Maio de 1993, Schmid, C-310/91, Colect., p. I-3011, n._ 18).
40 Por outro lado, como o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão de 21 de Junho de 1988, Lair (39/86, Colect., p. 3161, n._ 36), determinados direitos relacionados com a qualidade de trabalhador são garantidos aos trabalhadores migrantes, mesmo que já não se encontrem vinculados por um contrato de trabalho.
41 Uma prestação como a que está em causa, cuja concessão depende da existência prévia de um contrato de trabalho a que recentemente foi posto termo, obedece a estas condições. Efectivamente, o direito à prestação está intrinsecamente ligado à qualidade objectiva de trabalhadores dos beneficiários.
42 Deve, por isso, responder-se à primeira parte da segunda questão que uma prestação, como a em causa no processo principal, paga de uma só vez aos trabalhadores agrícolas cujo contrato de trabalho cessou devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua anterior entidade patronal, deve ser qualificada como vantagem social na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68.
Quanto à condição de residência
43 Com a segunda parte da segunda questão o órgão jurisdicional nacional pretende, no essencial, saber se um Estado-Membro pode fazer depender a concessão de uma vantagem social, na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68, da condição de os beneficiários terem residência no território nacional desse Estado.
44 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a regra da igualdade de tratamento, inscrita tanto no artigo 48._ do Tratado CE como no artigo 7._ do Regulamento n._ 1612/68, proíbe não apenas as discriminações ostensivas em razão da nacionalidade, mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, aplicando outros critérios de distinção, conduzam na prática ao mesmo resultado (v., nomeadamente, acórdão de 23 de Maio de 1996, O'Flynn, C-237/94, Colect., p. I-2617, n._ 17).
45 A menos que seja objectivamente justificada e proporcionada ao objectivo prosseguido, uma disposição de direito nacional deve ser considerada indirectamente discriminatória desde que seja susceptível, pela sua própria natureza, de afectar preponderantemente os trabalhadores migrantes, em comparação com os trabalhadores nacionais, e que, em consequência, acarrete o risco de desfavorecer mais particularmente os primeiros (acórdão O'Flynn, já referido, n._ 20).
46 É o que sucede com uma condição de residência como a em causa no processo principal, que é mais facilmente satisfeita por trabalhadores nacionais do que pelos de outros Estados-Membros.
47 O Governo neerlandês salienta que o regime de indemnização não prevê expressamente a condição de residência, mas remete para a Werkloosheidswet, a qual prevê essa condição. Ora, o objectivo da condição, ao exigir que o beneficiário tenha direito a uma prestação por força da referida lei, não é reservar o direito à prestação controvertida apenas aos residentes neerlandeses, mas incorporar no regime de indemnização outra condição, contida na Werkloosheidswet, nos termos da qual qualquer requerente que se encontre em situação de desemprego por sua própria iniciativa não pode beneficiar da prestação em causa.
48 Esta justificação não pode ser aceite. A inclusão no regime de indemnização de uma condição de residência não é necessária nem adequada para alcançar o objectivo de excluir do benefício da prestação as pessoas em situação de desemprego por sua própria iniciativa. Efectivamente, o local de residência do requerente não tem qualquer relevância para a questão de saber se o mesmo está em situação de desemprego por sua intenção.
49 Os Governos francês e neerlandês salientam, por outro lado, que um trabalhador fronteiriço não pode em caso algum invocar o disposto no artigo 7._ do Regulamento n._ 1612/68 para beneficiar de vantagens sociais. Efectivamente, este regulamento não prevê a possibilidade de «exportar» essas vantagens.
50 Ora, esta argumentação não tem em conta a redacção do Regulamento n._ 1612/68. Efectivamente, o quarto considerando do mesmo regulamento prevê expressamente que o direito de livre circulação deve ser reconhecido «... indiferentemente aos trabalhadores `permanentes', sazonais, fronteiriços ou àqueles que exerçam a sua actividade aquando de uma prestação de serviços», e o artigo 7._ refere-se, sem reservas, ao «... trabalhador nacional de um Estado-Membro...».
51 À luz do que antecede, deve responder-se à segunda parte da segunda questão que um Estado-Membro não pode fazer depender a concessão de uma vantagem social, na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68, da condição de os respectivos beneficiários terem residência no território nacional desse Estado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
52 As despesas efectuadas pelos Governos neerlandês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Nederlandse Raad van State (Países Baixos), por decisão interlocutória de 22 de Fevereiro de 1996, declara:
1) O Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CEE) n._ 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, não é aplicável a um regime de indemnização por força do qual os trabalhadores agrícolas, cujo contrato de trabalho tenha cessado devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua entidade patronal, beneficiam de uma prestação, paga de uma só vez, cujo montante depende exclusivamente da idade do beneficiário, e que deve ser restituída se este for novamente admitido ao serviço da sua anterior entidade patronal nos doze meses que se seguem à cessação do contrato de trabalho.
2) Uma prestação paga de uma só vez aos trabalhadores agrícolas cujo contrato de trabalho cessou devido à retirada do cultivo de terras pertencentes à sua entidade patronal deve ser qualificada como vantagem social na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.
3) Um Estado-Membro não pode fazer depender a concessão de uma vantagem social, na acepção do artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 1612/68, da condição de os respectivos beneficiários terem residência no território nacional desse Estado.