CELEX: 61997CJ0044
Afslutning af regnskaber
EUGFL
Afslag på anerkendelse af udgifter
Regnskabsåret 1992-1993

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. februar 1997 har Forbundsrepublikken Tyskland i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/701/EF af 20. november 1996 om ændring af beslutning 96/311/EF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1992, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsåret 1993 (EFT L 323, s. 26, herefter »den anfægtede beslutning«), i det omfang beslutningen indeholder et afslag på at lade EUGFL finansiere 19 591 000 DEM.
2 Det fremgår af sagens akter, at dette beløb er resultatet af en fast berigtigelse på 2% af samtlige de udgifter, der blev angivet for oksekød, som blev leveret til intervention i løbet af regnskabsåret 1992. Kommissionen foretog denne faste berigtigelse i medfør af sine »retningslinjer for faste berigtigelser i tilfælde af en mangelfuld kontrol fra medlemsstaterne«, hvilke retningslinjer er indeholdt i Kommissionens beslutning af 31. juli 1992 (dok. KOM(92) PV 1116), og som blev meddelt EUGFL-komitéen den 3. juni 1993.
3 Ifølge disse retningslinjer udgør de faste berigtigelser 2%, 5% eller 10% afhængig af manglens grovhed. Berigtigelsessatsen på 2%, som blev anvendt i den foreliggende sag, bringes i anvendelse, såfremt forsømmelsen er begrænset til visse mindre betydningsfulde elementer i kontrolordningen eller til kontrolforanstaltninger, som ikke er væsentlige for at sikre udgiftens lovlighed, således at det med rimelighed kan antages, at der er ringe risiko for, at EUGFL lider tab.
4 Kommissionen har begrundet anvendelsen af denne faste berigtigelse med, at den tyske kontrolordning var behæftet med visse mangler, som Kommissionen blev klar over såvel ved undersøgelser af en række dispositioner i forbindelse med køb og salg samt oplagring af oksekød til intervention, der blev foretaget i 1993 og 1994, dels hos Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (herefter »BALM«), det daværende interventionsorgan i Tyskland, dels i fire køledepoter, som på grundlag af de årlige opgørelser over de eksisterende 107 køledepoter i Tyskland.
5 Kommissionens klagepunkter vedrørende den tyske kontrolordning blev drøftet med de kompetente tyske myndigheder i 1994 og 1995. Der blev herved udvekslet synspunkter ved flere lejligheder og ført en række samtaler, hvoraf en fandt sted den 20. januar 1995 i BALM's lokaler i Frankfurt. Samtalerne førte imidlertid ikke til noget resultat.
6 Efter begæring fra den tyske regering blev sagen indbragt for det forligsorgan, som blev oprettet ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45). På grund af parternes fortsatte uenighed afstod forligsorganet imidlertid fra at søge en tilnærmelse af parterne og nøjedes i sin endelige rapport af 29. marts 1996 med at konstatere, at det ikke var muligt for den at fastslå forhold, som kunne danne et bæredygtigt grundlag for opnåelse af enighed mellem parterne.
7 I sin sammenfattende rapport om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1992 og for visse udgifter i regnskabsåret 1993 (dok. VI/6355/95 af 27.3.1996) og tillægget til den sammenfattende rapport (dok. VI/5112/96 af 23.9.1996) bemærkede Kommissionen, at den havde konstateret mangler på alle stadier af kontrollen, dvs. i forbindelse med ind-, op- og udlagring af oksekød godkendt til intervention.
8 Disse mangler ved kontrollen er efter Kommissionens opfattelse i strid med artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) samt med artikel 3 og 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 618/90 af 14. marts 1990 om fastsættelse af reglerne for udfærdigelse af den årlige beholdningsopgørelse for landbrugsprodukter på offentlige interventionslagre (EFT L 67, s. 21).
9 Kommissionen har vedtaget den anfægtede beslutning på grundlag af disse bestemmelser.
10 Til støtte for påstandene har den tyske regering først bestridt de klagepunkter, Kommissionen har fremført over for den tyske kontrolordning som helhed, og anfægtet rigtigheden af Kommissionens konstateringer, hvorefter den har gennemgået den kritik, som Kommissionen har fremført vedrørende kontrollen i forbindelse med overtagelsen, op- og udlagringen.
Indledende bemærkninger
11 Til støtte for at anfægte den faste berigtigelse på 2%, som Kommissionen foretog, har den tyske regering fremført fire anbringender.
12 For det første gør den gældende, at den tyske kontrol i de foregående regnskabsår var baseret på samme ordning, uden at Kommissionen pålagde regeringen selv at betale de afholdte udgifter. Ved sin undladelse heraf har Kommissionen afskåret sig fra at påberåbe sig de samme mangler vedrørende et senere regnskabsår og har herved bekræftet, at den tyske kontrolordning ikke var mangelfuld.
13 Kommissionen har erkendt, at den ganske vist konstaterede mangler ved kontrollen med den offentlige oplagring i Tyskland af oksekød til intervention i regnskabsårene 1987 og 1988 og i så henseende rettede en række henstillinger til de tyske myndigheder, men at den afstod fra at pålægge den tyske regering udgifterne i disse regnskabsår. Dette afskærer den dog ikke fra at påpege såvel de allerede konstaterede og ikke afhjulpne mangler i forbindelse med efterfølgende undersøgelser af kontrolordningen som de nyligere mangler, der er forekommet, og at tage hensyn til disse mangler ved pålæggelsen af udgifterne.
14 Herom bemærkes, som generaladvokaten understregede i punkt 21 i sit forslag til afgørelse, at den omstændighed, at Kommissionen ikke har draget de finansielle konsekvenser af, at der under et regnskabsår er konstateret en række mangler, ikke kan fratage den retten til at drage disse konsekvenser for senere regnskabsår, navnlig når manglerne fortsat ikke er blevet afhjulpet. Der kan desuden også ved fastsættelsen af den faste berigtigelse tages hensyn til de nyligere konstaterede mangler.
15 Til støtte for påstanden henviser den tyske regering for det andet til en række betragtninger, som er indeholdt i forligsorganets foreløbige konklusioner af 1. marts 1996, som findes i bilaget til dens endelige rapport.
16 Hvad angår disse betragtninger, som er gengivet i punkt 24, 26 og 28 i generaladvokatens forslag til afgørelse, må det for det første konstateres, at forligsorganet ikke nåede frem til nogen endelige konklusioner, men selv anbefalede en indgående undersøgelse af, hvorledes den tyske kontrolordning fungerede efter at have fastslået, at det ikke på grundlag af de tyske foranstaltninger var muligt at fastslå med sikkerhed, om ordningen opfyldte effektivitetskravet af hensyn til nødvendigheden i at undgå finansielle risici for EUGFL.
17 Endvidere bemærkes, at selv om forligsorganets betragtninger afspejler den opfattelse, at de tyske myndigheder har godtgjort rigtigheden af deres synspunkter i visse konkrete tilfælde, står det fortsat åbent, som generaladvokaten har anført i punkt 27 i sit forslag til afgørelse, om man på grundlag af disse tilfælde kan udlede nogen generel konklusion af de pågældende betragtninger.
18 Endelig er Kommissionen, når den træffer beslutning, ikke ifølge artikel 1, stk. 2, litra a), i beslutning 94/442 bundet af forligsorganets konklusioner, således som den selv med rette har gjort gældende, uden at blive modsagt på dette punkt af den tyske regering.
19 Følgelig kan dette organs betragtninger ikke i den foreliggende sag være afgørende for vurderingen af den tyske kontrolordning.
20 For det tredje kritiserer den tyske regering Kommissionen for ikke at have givet en fyldestgørende begrundelse for den anfægtede beslutning.
21 Herom bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at der i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. dom 13.12.1990, sag C-22/89, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 4799, præmis 18, og af 1.10.1998, sag C-27/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5581, præmis 36).
22 I den foreliggende sag fremgår det af sagens akter, at den tyske regering var inddraget i den anfægtede beslutnings tilblivelse. De tyske myndigheder blev nemlig ved flere lejligheder såvel mundtligt som skriftligt gjort bekendt med den tvivl, som Kommissionen nærede hvad angår den tyske kontrolordnings pålidelighed, ligesom der fandt drøftelser sted, og sagen blev indbragt for forligsorganet.
23 Desuden bør det fremhæves, at Kommissionen i den sammenfattende rapport angav sine grunde til at afslå at afholde de omtvistede udgifter.
24 Under disse forhold må begrundelsen for den anfægtede beslutning anses for fyldestgørende.
25 For det fjerde har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke tog hensyn til de beviser, som den fremlagde i perioden forud for det i sagen omhandlede regnskabsår.
26 Heroverfor anfører Kommissionen, at den har undersøgt disse beviser, men ikke fandt dem tilstrækkeligt gode. Kommissionens egne konstateringer og den faste berigtigelse på 2% vedrørte manglerne ved kontrollen som helhed, nemlig utilstrækkeligheder, som berørte de tre kontrolstadier (i forbindelse med overtagelsen, op- og udlagringen), men ikke utilstrækkeligheder på hver enkelt af disse stadier.
27 I denne forbindelse skal henvises til Domstolens faste praksis om bevisbyrdefordeling i de annullationssøgsmål, som en medlemsstat har rejst vedrørende en beslutning fra Kommissionen om afslutning af EUGFL-regnskaber.
28 Såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at en medlemsstat har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må den pågældende medlemsstat selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslået (jf. dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, præmis 14, og af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, præmis 16). Det påhviler nemlig ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, men den skal fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten, som det er anført ovenfor (præmis 11), har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte (jf. dom af 10.11.1993 i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 17). Såfremt der gøres indsigelse, påhviler det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget, og såfremt den har påvist en sådan tilsidesættelse, påhviler det medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen (jf. dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, præmis 19, af 10.11.1993, i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 18, og af 18.3.1999, sag C-59/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1683, præmis 54 og 55).
29 Der må derfor foretages en gennemgang af de beviser, som den tyske regering har fremlagt for at afkræfte de konstateringer, hvorpå Kommissionen baserede den anfægtede beslutning.
Kontrol ved overtagelsen
30 Den tyske regering har fremført fem argumenter over for Kommissionens klagepunkter vedrørende kontrollen i forbindelse med overtagelsen af oksekød til intervention.
31 For det første kritiserede Kommissionen i den sammenfattende rapport den tyske regering for, at BALM hyppigt anvendte ansatte ved kølehusene som sine repræsentanter ved vejning af kødet og udstedelse af certifikat på overtagelsen i stedet for sine egne inspektører. Anvendelsen af disse ansatte som BALM's repræsentanter indebar efter Kommissionens opfattelse en risiko for, at kontrollen ved overtagelsen ikke blev korrekt udført og skabte tvivl om pålideligheden af de rapporter, der blev udfærdiget af de pågældende repræsentanter. Dette var en mangel ved den tyske ordning, fordi det efter nedfrysningen, emballeringen og indlagringen af kødet på køledepotet var umuligt efterfølgende at afhjælpe de undladelser eller uregelmæssigheder, som måtte blive konstateret i forbindelse med kontrollen.
32 Den tyske regering anfører, at den tyske kontrol ved overtagelsen ikke er mangelfuld på det pågældende punkt, og at Kommissionen ikke ved sin kritik har taget hensyn til, at ordningen indeholder to stadier. På det første stadium udføres kontrollen i slagteriet udelukkende af BALM's inspektører, mens den på det andet stadium udføres i køledepotet enten af BALM's inspektører eller, hvis der er personalemangel, af ansatte ved køledepotet. Hvad angår den kontrol, der blev udført af BALM's repræsentanter i det sidstnævnte tilfælde, fremhæver den tyske regering imidlertid, at denne senere blev efterprøvet af BALM's inspektører på grundlag af dokumenter og fysisk inspektion af det overtagne kød. Da kontrolordningen følgelig udgør en helhed, bør den også undersøges i sin helhed og ikke bedømmes på grundlag af en isoleret vurdering af det andet stadium.
33 Herom bemærkes, at ifølge artikel 14 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 859/89 af 29. marts 1989 om gennemførelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekød (EFT L 91, s. 5), som fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, »overtager interventionsorganet produkterne på dagen for deres ankomst til interventionscentret ...«. Det er altså denne dato, nærmere betegnet tidspunktet for kødets levering til køledepotet, som er afgørende for vurderingen af lovligheden af den ved overtagelsen foretagne kontrol.
34 Som Kommissionen med rette har bemærket, kan en eventuel undladelse af at udføre kontrol eller en uregelmæssighed i forbindelse med dennes gennemførelse ved overtagelsen følgelig ikke afhjælpes efterfølgende ved en efterprøvning på grundlag af dokumenter eller fysiske inspektioner, selv om efterprøvningen foretages af BALM's inspektører.
35 Den dokumentkontrol og fysiske kontrol, som den tyske regering har påberåbt sig, og som blev foretaget efterfølgende af BALM's inspektører, kan i hvert fald ikke, selv om den har en vis nytte, afhjælpe eventuelle mangler i den kontrol, der blev udført på tidspunktet for overtagelsen. Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 77, 78 og 79 i sit forslag til afgørelse, inspicerer BALM's inspektører, når de ikke er til stede på overtagelsestidspunktet, enten kødet, mens det befinder sig i frysetunnelen (Schockraum), eller når det allerede er oplagret. I ingen af disse tilfælde kan der foretages en effektiv indgående efterprøvning af kødets tilstand, da dette enten er ved at blive eller allerede er nedfrosset, emballeret og anbragt på palle i depotet.
36 For det andet har Kommissionen i sin sammenfattende rapport fremhævet, at benyttelsen af repræsentanter uvægerligt indebærer en risiko for en interessekonflikt mellem det slagteri, som er sælger, og det køledepot, der foretager oplagringen af varen, når disse to tilhører samme gruppe virksomheder (forbundne virksomheder). Den nævnte risiko består navnlig, når virksomhederne er forbundne, i muligheden for, at der anvendes forfalskede overtagelsesdokumenter i betalingsordningen. Det er derfor helt nødvendigt, at den tyske regering træffer effektive foranstaltninger til, at denne interessekonflikt ikke har skadelige virkninger for kontrollens kvalitet. Efter det af Kommissionen anførte indeholder BALM's instruktioner imidlertid ikke et ord om dette særlige problem i forbindelse med forbundne virksomheder.
37 Hvad angår foranstaltninger til imødegåelse af risikoen for interessekonflikter anfører den tyske regering, at BALM i det tilfælde, hvor det slagteri, som er sælger, og køledepotet har været forbundne virksomheder, i videst muligt omfang har tilrettelagt operationerne i forbindelse med interventionen således, at det undgås, at det opkøbte kød oplagres i depotet. I de sjældne tilfælde, hvor det af organisatoriske grunde ikke har været muligt at undgå dette, er kontrollen med overtagelsen i det køledepot, som har været forbundet med slagteriet, udelukkende blevet foretaget af BALM's inspektører. Den tyske regering fremhæver, at BALM ved videregivelsen af de mundtlige instruktioner til sine regionale kontorer indskærpede, at denne anvisning blev fulgt.
38 Hvad angår anvendelsen af forfalskede overtagelsesdokumenter i betalingsordningen anfører den tyske regering, at dette kun er muligt, såfremt der indgås en svigagtig aftale mellem alle de personer og tjenestegrene, som er ansvarlige for overtagelsen af oksekødet til intervention og for den administrative kontrol (slagteri, BALM's inspektør/repræsentant, den beedigede person, som foretager vejningen, køledepot, BALM's regionale og centrale kontorer). Ifølge den tyske regering findes der imidlertid ikke nogen ordning, som kan yde tilstrækkelig beskyttelse mod en så omfattende svigagtig samordning mellem alle de implicerede personer og tjenestegrene.
39 Kommissionen har henvist til, at den tyske regering i sin skrivelse af 6. juli 1994 - som svar på Kommissionens skrivelse af 13. april 1994, der vedrørte risikoen for anvendelse af forfalskede overtagelsesdokumenter - anførte, at »man for at sikre overensstemmelse i rapporterne vedrørende overtagelsen mellem BALM's hovedkontor, dets regionale kontorer og køledepotet ... sideløbende med den nuværende kontrolprocedure ville indføre en intern kontrol- og justeringsprocedure, således som det var foreslået af EUGFL«. Med denne erklæring erkendte den tyske regering, at den hidtil anvendte procedure ikke fuldt ud beskyttede betalingsordningen mod anvendelsen af forfalskede overtagelsesdokumenter.
40 Hvad angår de foranstaltninger, som på dette stadium skulle afværge den risiko for interessekonflikt, der skyldtes interventionen fra BALM's repræsentanter, skal det fremhæves, at retmæssigheden af de kontrolforanstaltninger, som udføres i forbindelse med overtagelsen, er af større betydning, når køledepotet har forbindelse med slagteriet, og kræver iværksættelse af særlige foranstaltninger, som sikrer, at kontrollen faktisk finder sted, og at den er effektiv.
41 Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 85 i sit forslag til afgørelse, har BALM i kraft af de anvendte mundtlige instruktioner erkendt betydningen af dette krav uden dog at tillægge dem den vægt, som skriftlige instruktioner ville have haft. Det må derfor antages, at den omstændighed, at BALM's instruktioner var mundtlige, ikke var tilstrækkelige til at sikre dem fuld effektivitet, hvorfor denne omstændighed må betragtes som en mangel ved den tyske kontrolordning.
42 Hvad angår risikoen for anvendelse af forfalskede overtagelsesdokumenter ved forbundne virksomheder må det konstateres, at denne risiko ikke er udelukket. Det fremgår nemlig af de erklæringer fra de tyske myndigheder, som er indeholdt i disses skrivelse af 6. juli 1994, at de har erkendt, at denne risiko består ved deres erklæring om at ville indføre en procedure, som sikrede, at der var fuld overensstemmelse mellem de eksemplarer af rapporterne vedrørende overtagelsen, der beror hos BALM's hovedkontor, dets regionale kontorer og køledepotet.
43 For det tredje har Kommissionen gjort gældende i sin sammenfattende rapport, at det fremgår af en gennemgang af de kontrolrapporter, den fik stillet til rådighed, at disse rapporter indeholder visse negative anmærkninger, som kan føre til at nægte en overtagelse, når kontrolforanstaltningerne udføres af BALM's inspektører, hvorimod de rapporter, der udfærdiges af køledepoternes ansatte, når disse udfører kontrolforanstaltningerne som BALM's repræsentanter, ikke indeholder sådanne anmærkninger. Ifølge det af Kommissionen anførte bekræftes denne konstatering af de efterfølgende kontrolforanstaltninger, der udføres af BALM's inspektører, og som er indeholdt i »rapport[en] om kontrol i modtagervirksomheden«.
44 Vedrørende disse rapporter anfører den tyske regering, at kun »rapport[en] om kvalitetsvurdering og overtagelse af oksekød« har gyldighed efter den tyske kontrolordning, hvorimod »rapport[en] om kontrol i modtagervirksomheden« er et dokument, som alene anvendes internt i BALM. Desuden indeholdt formularen for »rapport[en] om kvalitetsvurdering og overtagelse af oksekød«, ifølge det af den tyske regering oplyste, oprindelig ingen passende rubrik, hvori BALM's inspektører eller repræsentanter kunne gøre bemærkning om særlige forhold eller mangler, som var blevet konstateret i forbindelse med overtagelsen. BALM havde imidlertid efter opfordring fra EUGFL efterfølgende ændret denne formular, således at den kom til at indeholde en rubrik, hvori der kunne gøres bemærkning om særlige forhold eller mangler, som var blevet konstateret.
45 Hvad særlig angår »rapport[en] om kontrol i modtagervirksomheden« anfører Kommissionen, at det er de tyske tjenestegrene selv, der har fremlagt denne type rapport til godtgørelse af, at den tyske kontrolordning fungerede hensigtsmæssigt, efter at Kommissionen havde konstateret uregelmæssigheder i rapporterne vedrørende overtagelsen. Hvad angår den omstændighed, at der endnu ikke på daværende tidspunkt fandtes nogen særlig rubrik vedrørende »rapport[en] om kvalitetsvurdering og overtagelse af oksekød«, er det Kommissionens opfattelse, at denne undladelse udgjorde en yderligere svaghed ved den tyske ordning.
46 Det bestrides i så henseende ikke - som det bekræftes af »rapport[erne] om kontrol i modtagervirksomheden«, der udfærdiges efterfølgende af BALM's inspektører - at de kontrolforanstaltninger, som blev udført af dennes repræsentanter i forbindelse med overtagelsen, indeholdt mangler.
47 Hvad angår den tyske regerings argument om, at disse rapporter kun anvendes internt i BALM, da alene den rapport, der udfærdiges ved overtagelsen, har gyldighed, må dette argument forkastes. Som Kommissionen med rette har fremført, er det nemlig de tyske tjenestegrene selv, der har fremlagt disse dokumenter til godtgørelse af, at deres kontrolordning fungerede korrekt. Hvis de nævnte dokumenter støtter Kommissionens konstateringer, kan denne følgelig ikke afskæres fra at påberåbe sig dem.
48 Hvad angår den omstændighed, at der manglede en særlig rubrik i »rapport[en] om kvalitetsvurdering og overtagelse af oksekød« til at gøre bemærkninger om særlige forhold eller mangler, må det fastslås, som generaladvokaten bemærkede i punkt 81 i sit forslag til afgørelse, at selv om det er godtgjort, at de væsentligste kontrolforanstaltninger er de, der udføres i forbindelse med overtagelsen af oksekødet, udgjorde den omstændighed, at der manglede en passende rubrik i den rapport, som blev anvendt i 1992 ved kontrollen i forbindelse med overtagelsen, til at gøre bemærkninger om særlige forhold, der måtte være konstateret i forbindelse med efterprøvningen af overtagelsen, eller bemærkninger om mindre fejl ved det overtagne kød, en yderligere fejl ved den daværende tyske kontrolordning. Det gælder så meget mere, hvis denne rapport rent faktisk var det eneste dokument, der havde gyldighed, således som den tyske regering gør gældende. Regeringen har i øvrigt selv erkendt denne svaghed og erklærer at have afhjulpet den ved at indføje en sådan rubrik i dokumentet for de efterfølgende regnskabsår.
49 For det fjerde har Kommissionen fremført en række andre omstændigheder i sin sammenfattende rapport, der giver den grund til at tvivle på den tyske ordnings pålidelighed. Den anfører, at der i tre tilfælde var konstateret uregelmæssigheder, som skyldtes svigagtige manipulationer, der viste, at der var mangler i den tyske ordning, og at denne tvivl bekræftedes af de statistiske oplysninger vedrørende de udførte kontrolforanstaltninger, som viste, at der var betydelige forskelle i den kontrol, som blev udført af BALM's regionale kontorer. Kommissionen præciserer i så henseende, at der blev foretaget mere kontrol i visse regioner, hvor der ikke var foretaget så mange nationale leveringer, end i andre regioner, såsom Mühlheim, Mannheim og München, hvor der foretages mange nationale leveringer, men hvor kontrollen er forholdsvis begrænset.
50 Den tyske regering anfører, at de tre tilfælde, hvor der blev konstateret uregelmæssigheder, ikke kan anfægte kontrolordningens sikkerhed og regelmæssighed generelt, så meget mere som disse tilfælde blev afsløret ved de kontrolundersøgelser, der blev foretaget af de tyske tjenestegrene. Hvad angår de regionale forskelle, som fremgår af de statistiske oplysninger om disse kontrolundersøgelser, anfører den tyske regering, at ca. 52% af den kontrol, der blev udført i køledepoterne i regnskabsåret 1992, dvs. omkring halvdelen, blev udført af en inspektør fra BALM, og at alle de øvrige kontroller blev udført af BALM's repræsentanter, således at der var sikret en 100% kontrol i forbindelse med overtagelsen.
51 Herom bemærkes, at de tre tilfælde, hvor der blev konstateret uregelmæssigheder som følge af svigagtige transaktioner, ganske vist ikke i sig selv kan anfægte den tyske kontrolordnings sikkerhed og regelmæssighed generelt, således som den tyske regering med rette har gjort gældende, men dog viser, at ordningen ikke er helt solid på grund af BALM's anvendelse af repræsentanter. Den blotte omstændighed, at BALM's inspektører var til stede på tidspunktet for leveringen af varerne til køledepotet, gjorde det nemlig vanskeligere at foretage svigagtige transaktioner.
52 Denne betragtning bekræftes af den konstatering, at nogle af de regionale BALM-kontorer, som godkender meget store mængder oksekød til intervention, også er de kontorer, der har foretaget en meget begrænset kontrol. Som generaladvokaten har anført i punkt 83 i sit forslag til afgørelse, udgør det procentvise antal kontrolprøver, der foretages direkte af BALM's inspektører, ganske vist i alt 52%, men i betragtning af den ringe officielle og uafhængige kontrol, der blev udført af kontorerne i Mühlheim, Mannheim og navnlig München, kunne dette befrygtes at anspore til svigagtige transaktioner fra lidet samvittighedsfulde personers side.
53 For det femte gør den tyske regering gældende, at Kommissionen støtter sin kritik af oplagringsordningen i Tyskland - ganske vist ikke udtrykkeligt, men dog hvad angår dennes indhold - på artikel 17, stk. 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 for så vidt angår de generelle og de særlige interventionsforanstaltninger for oksekød (EFT L 225, s. 4), hvorefter en repræsentant for interventionsorganet, som er helt uafhængig af tilslagsmodtageren, forestår overtagelsen. Den tyske regering kritiserer Kommissionen for, at den har rejst det krav, som blev indført ved artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 2456/93, med tilbagevirkende gyldighed for regnskabsåret 1992, eftersom forordningen endnu ikke var i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og selv om kravet ikke var nogen nødvendig følge af artikel 8 i forordning nr. 729/70.
54 Efter Kommissionens opfattelse er denne kritik uberettiget, fordi kritikken af den tyske kontrolordning for regnskabsåret 1992 hverken faktisk eller retligt støttes på den ordning, der blev indført ved forordning nr. 2456/93, men på den omstændighed, at den tyske regering i modsætning til, hvad der kræves efter artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre sig, at de transaktioner, som finansieres af EUGFL, virkelig er blevet behørigt gennemført, og til at undgå og forfølge uregelmæssigheder.
55 Herom bemærkes, at selv om artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 ikke indeholdt lige så præcise bestemmelser som artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 2456/93, fastlægger denne bestemmelse - som på landbrugsområdet er udtryk for medlemsstaternes forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) - de principper, hvorefter Fællesskabet og medlemsstaterne skal gennemføre fællesskabsretlige afgørelser om foranstaltninger på landbrugsområdet, der finansieres af EUGFL, og bekæmpelse af misbrug og uregelmæssigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa m.fl., Sml. s. 1503, præmis 13). Den pålægger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 16 og 17, og af 1.10.1998, sag C-209/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 5655, præmis 43).
56 Da en sådan forpligtelse for den tyske regering allerede fulgte af de regler, som gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, kan Kommissionen ikke med rette kritiseres for at have anvendt forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende gyldighed.
Kontrol under oplagringen
57 Hvad angår kontrollen under oplagringen bestrider den tyske regering rigtigheden af de konstateringer, som Kommissionen har foretaget vedrørende indførelsen i beholdningsopgørelsen, kontrollen med beholdningsopgørelserne og den omstændighed, at der ikke fandtes udtrykkelige nationale instrukser for udførelsen af disse kontroller.
58 Kommissionen har i sin sammenfattende rapport for det første konstateret, at der var sammenfald i beholdningsopgørelserne mellem den registrerede og den kontrollerede vægt. Heraf måtte man efter Kommissionens opfattelse konkludere, at inspektørerne ikke foretog kontrollen af lagrene i overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 618/90 - hvorefter der skal foretages en konstatering af varens fysiske tilstedeværelse - men at de direkte havde kopieret angivelserne vedrørende mængde og vægt fra køledepotets lageropgørelser. Denne konstatering bekræftes endvidere af de erklæringer, der blev afgivet af de ansatte ved køledepoterne, som Kommissionen havde mødt i forbindelse med kontrolundersøgelserne på stedet.
59 Den tyske regering anfører, at artikel 3 i forordning nr. 618/90 ikke kræver nogen kontrol af kødets vægt i forbindelse med beholdningsopgørelsen, og at bevisbyrden for de erklæringer, som afgives af de ansatte ved køledepoterne, påhviler Kommissionen. Den tyske regering tilbyder i givet fald at fremlægge modbevis gennem vidneerklæringer fra nogle af BALM's inspektører.
60 Kommissionen har fremlagt en skrivelse fra den tyske regering af 6. juli 1994, hvoraf fremgår, at regeringen dels har erkendt, at BALM's inspektører ikke altid var til stede ved udfærdigelsen af beholdningsopgørelsen, dels har tilkendegivet, at den i fremtiden agter at foretage en mere indgående kontrol med, at lagerholderne overholder bestemmelserne i forordning nr. 618/90.
61 Herom bemærkes, at artikel 3 i forordning nr. 618/90 ganske vist ikke kræver, at kødet vejes, således som den tyske regering med rette har anført, men dog, at der foretages en faktisk konstatering af varens fysiske tilstedeværelse.
62 Som bevis for, at dette krav ikke var opfyldt, har Kommissionen henvist til erklæringer fra ansatte ved køledepoterne, mens den tyske regering, der fastholder den modsatte opfattelse, foreslår, at inspektører fra BALM føres som vidner.
63 Hvad angår vurderingen af disse tilbud om bevis må det konstateres, som generaladvokaten har fremhævet i punkt 122 i sit forslag til afgørelse, at BALM's inspektører kun kan bevise deres erklæringer, såfremt de faktisk var til stede i forbindelse med udfærdigelsen af beholdningsopgørelsen.
64 Det fremgår imidlertid af den tyske regerings erklæringer, at BALM's inspektører ikke altid var til stede ved udfærdigelsen af beholdningsopgørelsen. Kommissionens konstateringer, som er baseret på gengivelser af vidneerklæringer - hvorefter lagerholderne i visse tilfælde nøjedes med at overføre angivelserne i lagrenes regnskaber til beholdningsopgørelserne - vil derfor ikke kunne afsvækkes af vidneerklæringer fra BALM's inspektører.
65 Det tilføjes, at disse konstateringer bekræftes af den erklæring, som er indeholdt i skrivelsen af 6. juli 1994, hvori den tyske regering i bevidstheden om, at der fandt uregelmæssigheder sted, forpligtede sig til i fremtiden af foretage en mere indgående overvågning med udfærdigelsen af beholdningsopgørelserne med henblik på at sikre overholdelsen af forordning nr. 618/90.
66 Hvad for det andet angår kontrollen med beholdningsopgørelserne har Kommissionen i sin sammenfattende rapport kritiseret den tyske regering for, at rapporterne vedrørende de årlige beholdningsopgørelser ikke angiver, at bestemmelsen i artikel 4 i forordning nr. 618/90 er iagttaget, hvorefter der skal foretages en fysisk inspektion af 5% af den oplagrede mængde efter de metoder, som er anført i nævnte forordnings bilag III. Efter Kommissionens opfattelse skal det nemlig fremgå af disse rapporter, at den inspektion, der er foreskrevet i bilag III til forordning nr. 618/90 - med de heri fastsatte operationer, herunder angivelsen af vægten - er blevet nøje iagttaget. Rapporterne vedrørende de årlige beholdningsopgørelser, herunder de hertil føjede lageropgørelser, indeholder imidlertid ikke disse oplysninger.
67 Den tyske regering har bestridt de af Kommissionen foretagne konstateringer og gør gældende, at partier, som svarede til mindst 5% af den samlede oplagrede mængde, blev udvalgt og kontrolleret på stedet. Desuden foretog BALM's inspektører en kontrol med vægten i forbindelse med den supplerende kontrol, der er foreskrevet i bilag III til forordning nr. 618/90, og som vedrører 20% af den allerede kontrollerede mængde på 5%.
68 Ifølge Kommissionen nævner de angivelser af vægten, som figurerer i det pågældende afsnit af rapporten vedrørende beholdningsopgørelserne, kun i hvilket parti eller i hvilken varegruppe de 20% af den allerede kontrollerede mængde på 5%, dvs. 1% af lageret som helhed, er blevet udvalgt med henblik på kontrol med vægten, men giver bl.a. ikke mulighed for at fastslå den nøjagtige mængde, hvoraf der er blevet foretaget en fysisk inspektion.
69 Herom bemærkes, som generaladvokaten har anført i punkt 125 i sit forslag til afgørelse, at når det i forbindelse med anvendelsen af Fællesskabets ressourcer er foreskrevet i fællesskabsretten, at der skal gennemføres bestemte kontrolforanstaltninger, således som det er tilfældet i den foreliggende sag med den fysiske inspektion af 5% af det oplagrede oksekød, skal de nationale myndigheder påse, at det i forbindelse med proceduren for regnskabsafslutningen er muligt ved hjælp af behørige dokumenter eller angivelser at kontrollere, om denne forpligtelse er overholdt. Det må derfor fastslås, at hvis der ikke findes sådanne dokumenter eller angivelser indbygget i kontrolordningen, må dette anses for en mangel ved ordningen.
70 Som generaladvokaten i øvrigt har fremhævet i samme punkt i sit forslag til afgørelse, har den tyske regering erkendt denne mangel i skrivelsen af 6. oktober 1995 fra Forbundsministeriet for Ernæring samt Land- og Skovbrug, som den tyske regering selv har fremlagt, og hvori den tilkendegav, at »den kontrol, som skal gennemføres i forbindelse med oplagringen, i overensstemmelse med [Kommissionens] forslag vil blive fuldstændig dokumenteret [i fremtiden]«.
71 For det tredje har Kommissionen kritiseret den tyske regering for, at den ikke har fastsat udtrykkelige nationale instrukser for inspektørerne hvad angår den fysiske inspektion med 5% af det oplagrede oksekød, men har nøjedes med at henvise til bilag III til forordning nr. 618/90. Denne henvisning er efter Kommissionens opfattelse ikke tilstrækkelig til at sikre en korrekt udførelse af den fysiske inspektion eller til i givet fald at føre bevis herfor.
72 Den tyske regering har heroverfor anført, at tjenesteinstruksens henvisning til bilag III til forordning nr. 618/90 er tilstrækkelig på grund af sin udtømmende og forståelige karakter.
73 Herom skal fremhæves, at den fremgangsmåde, som er foreskrevet på dette område, ganske vist fremgår klart af bilag III til forordning nr. 618/90, som var vedføjet tjenesteinstruksen, og som var forståelige for inspektørerne, men at de tyske myndigheder ikke har kunnet godtgøre, at den inspektion, som er foreskrevet i nævnte bilag, er blevet korrekt udført, da den, som generaladvokaten har anført i punkt 126 i sit forslag til afgørelse, burde have været forbundet med en i tjenesteinstruksen fastsat forpligtelse for inspektørerne til at udfærdige detaljerede rapporter, som gjorde det muligt at efterprøve, om den fysiske kontrol af 5% af det oplagrede oksekød var blevet korrekt udført.
74 Da der ikke fandtes en sådan instruks, må det fastslås, at den tyske kontrolordning indeholder en mangel på dette punkt.
Kontrol ved udlagringen
75 I lighed med, hvad der gælder for kontrollen i forbindelse med overtagelsen, har Kommissionen i sin sammenfattende rapport kritiseret den tyske regering for, at den i stedet for at lade BALM's inspektører foretage kontrollen ved udlagringen, har overladt udførelsen heraf til BALM's repræsentanter, som var ansatte ved køledepoterne. En sådan brug af disse repræsentanter har ifølge Kommissionen givet mulighed for manipulation og misbrug i forbindelse med de operationer, der udføres ved udlagringen, som derved er blevet endnu lettere at foretage for køledepoter, der tilhører samme koncern som køberen (forbundne virksomheder). Efter Kommissionens opfattelse burde i hvert fald den tyske regering have udstedt skriftlige instruktioner til sikring af, at den omtalte kontrol blev gennemført, mens BALM's inspektører var til stede.
76 Den tyske regering anfører, at kontrollen i forbindelse med udlagringen er blevet korrekt udført. I de tilfælde, hvor de ved udlagringen implicerede parter har været forbundne virksomheder, er kontrolundersøgelserne udelukkende blevet foretaget af BALM's inspektører.
77 Herom skal bemærkes, at det ganske vist ikke var foreskrevet i de regler, som gjaldt i 1992, at der ved udlagringen af kødet skulle være inspektører fra interventionsorganet til stede, men at den kontrol, som blev udført af BALM's inspektører - eller i det mindste selve disses tilstedeværelse - udgjorde en garanti for afværgelse af risikoen for manipulationer eller misbrug, hvor der er tale om forbundne virksomheder.
78 I betragtning af den tyske regerings kategoriske erklæringer og af, at Kommissionen ikke har foretaget nogen udtømmende kontrolundersøgelse vedrørende forbundne virksomheder som helhed, må dog konkluderes, at Kommissionen ikke har fremlagt bevis for, at BALM's inspektører var fraværende på tidspunktet for leveringen af kødet til de virksomheder, som var forbundet med det selskab, der er ejer af depotet.
79 I lighed med, hvad der er blevet konstateret i forbindelse med gennemgangen af den tyske kontrolordning ved overtagelsen, må det dog fremhæves, at de tyske myndigheder heller ikke hvad angår forbundne virksomheder har fastsat nogen skriftlige instrukser, som kræver, at BALM's inspektører er til stede ved udlagringen af kødet. Den omstændighed, at de skriftlige instrukser ikke indeholdt et sådant krav, udgør derfor en mangel ved den tyske kontrolordning.
80 I sin sammenfattende rapport har Kommissionen endvidere kritiseret den tyske regering for, at den ikke har overvåget, at oksekødet blev vejet og korrekt bogført ved udlagringen. Kommissionen henviser navnlig til en række tilfælde, hvor udlagringen blev foretaget under kontrol af BALM's repræsentanter, og hvor den leverede vares vægt var den samme som den overtagne vares. Da kødet ifølge det af Kommissionen anførte skal vejes ved overtagelsen og derpå alene emballeres, mens det ved udlagringen skal vejes sammen med emballagen (bruttovægt), er det usandsynligt, at den nedgang i vægten, som oplagret kød normalt udviser, nøjagtig udlignes af emballagens vægt. Af denne grund tvivler Kommissionen på, at der altid har fundet en vejning sted af det udlagrede kød.
81 Kommissionen henviser herved for det første til artikel 2 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 147/91 af 22. januar 1991 om definition og fastsættelse af tolerancer for svind i landbrugsprodukter på offentlige interventionslagre (EFT L 17, s. 9), som for oksekøds vedkommende fastsætter procentsatsen for normalt oplagringssvind til 0,6%.
82 For det andet anfører Kommissionen, at hvad angår de tilfælde, hvor svindet af ikke-identificeret oksekød overstiger den tolerancegrænse på 0,6%, som er fastsat i forordning nr. 147/91, skal medlemsstaterne kreditere EUGFL et væsentligt større beløb end handelsværdien af de produkter, hvorpå der er konstateret svind, og at dette fremgår af bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 3492/90 af 27. november 1990 om fastlæggelse af de elementer, der skal tages i betragtning i årsregnskaberne for de interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring, som finansieres gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 337, s. 3), og af Kommissionens forordning (EØF) nr. 3597/90 af 12. december 1990 om reglerne for bogføring af interventionsforanstaltninger, under hvilke interventionsorganerne opkøber, oplagrer og sælger landbrugsprodukter (EFT L 350, s. 43).
83 Kommissionen gør gældende, at meget betydelige mængder kød er blevet udlagret, uden at den tyske regering har opfyldt forpligtelserne efter artikel 8 i forordning nr. 729/70, som pålægger en forpligtelse til at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger er blevet behørigt gennemført. Følgelig var kontrollen ved udlagringen behæftet med mangler, som den tyske regering må bære de finansielle konsekvenser af.
84 Den tyske regering forsvarer sin kontrolordning med tre rækker af argumenter.
85 For det første overvåger køberne selv, at leveringen af det udbudte og købte kød er såvel kvantitativt som kvalitativt korrekt, da det ifølge BALM's salgsvilkår er udelukket at reklamere efterfølgende. Manipulationer ved operationerne i forbindelse med udlagringen bliver derfor meldt.
86 For det andet bekræfter de efterfølgende kontrolundersøgelser, som er blevet foretaget af BALM's inspektører, at operationerne i forbindelse med udlagringen er blevet korrekt udført.
87 For det tredje beror de konkrete, unormale tilfælde, som Kommissionen har konstateret, og hvori vægten ved udlagringen svarede til vægten ved indlagringen, ikke på manipulationer eller fejl ved vejningen, men på en fejltagelse, der medførte, at to forskellige grupper kød blev regnskabsført sammen, selv om de burde have været regnskabsført hver for sig.
88 Der kan ikke gives den tyske regering medhold i denne argumentation. For det første udgør den omstændighed alene, at køberne ikke har reklameret, ikke bevis for, at kontrollen i forbindelse med udlagringen blev behørigt gennemført, da BALM's salgsvilkår, som den tyske regering selv har forklaret, udelukker fremsættelse af reklamationer efter leveringen. For det andet kan den kontrol på grundlag af dokumenter, som foretages efterfølgende af BALM's inspektører, ikke afhjælpe eventuelle uregelmæssigheder, der er begået i forbindelse med udlagringen. Endelig bekræfter den fejl, som den tyske regering har påberåbt sig, den tyske kontrolordnings upålidelighed.
89 Kommissionens mistanke om, at kødet ikke altid er blevet vejet ved udlagringen, er derfor både seriøs og velbegrundet.
90 Det fremgår af undersøgelsen af samtlige de omstændigheder, som den tyske regering har fremført, at den ikke har fremlagt bevis for, at dens kontrolordning er fri for mangler, der indebærer en risiko for, at EUGFL påføres mindre tab, og at regeringen ikke har godtgjort, at Kommissionens konstateringer er fejlagtige.
91 Under hensyn til samtlige foranstående betragtninger må Kommissionen frifindes for den tyske regerings påstand.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
92 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.