CELEX: 61993CJ0023
Fri udveksling af tjenesteydelser
national lovgivning, der har til formål at opretholde et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsudsendelser

1 Ved mellemafgoerelse af 11. maj 1992 indgaaet til Domstolen den 26. januar 1993 har Raad van State, Afdeling Rechtspraak (Nederlandene), i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser med henblik paa at kunne afgoere, om det er foreneligt med faellesskabsretten, at der i bestemmelser, som er gaeldende i én medlemsstat, opstilles begraensninger for, hvilken virksomhed der maa udoeves af radio- og fjernsynsinstitutioner, som er etableret i andre medlemsstater.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under behandlingen af en sag, som et luxembourgsk aktieselskab ved navn TV10 (herefter benaevnt "TV10") ° som er en kommerciel radio- og fjernsynsinstitution, etableret i Luxembourg ° har anlagt mod den nederlandske tilsynsmyndighed for radio- og fjernsynsvirksomhed, Commissariaat voor de Media. Sagen drejer sig om anvendelsen af en raekke bestemmelser i den nederlandske lov af 21. april 1987 om bestemmelser for udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer, om radio- og fjernsynslicens og om stoette til pressen (Staatsblad, nr. 249 af 4.6.1987, herefter benaevnt "Mediawet").
3 Indledningsvis bemaerkes, at der i henhold til Mediawet gaelder saerskilte bestemmelser, dels for udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer fra Nederlandene, dels for fordeling af programmer, der sendes fra udlandet.
4 Med hensyn til udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer fra Nederlandene bestemmes det i Mediawet' s artikel 31, at Commissariaat voor de Media tildeler sendetid til landsdaekkende radio- og fjernsynsudsendelser til radio- og fjernsynsinstitutionerne. I henhold til Mediawet' s artikel 14 udgoeres disse institutioner af lytter- og fjernseerforeninger, som har status som juridiske personer, og som er oprettet med det formaal at repraesentere samfundsmaessige, kulturelle, religioese eller aandelige stroemninger, som naermere fastlagt i foreningernes vedtaegter. Institutionerne skal tilbyde et varieret programudbud. I oevrigt indeholder Mediawet' s artikel 99-102 bestemmelser om finansiering, som skal sikre, at de indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner bevarer deres alsidige og ikke-kommercielle karakter.
5 Med hensyn til udsendelse af udenlandske radio- og fjernsynsprogrammer, som fordeles gennem kabelanlaeg, indeholdt Mediawet' s artikel 66 i den affattelse, der var gaeldende paa det relevante tidspunkt, foelgende bestemmelser:
"1. Den, der forestaar driften af et kabelanlaeg, kan:
a) fordele programmer, som udsendes af en udenlandsk radio- eller fjernsynsinstitution ved hjaelp af en radio- eller fjernsynssender, og som det meste af tiden kan modtages direkte i en rimelig kvalitet paa det sted, hvor kabelanlaegget befinder sig, ved hjaelp af en paa dette sted almindelig individuel antenne
b) fordele andre end de i litra a) naevnte programmer, som udsendes som radio- eller fjernsynsprogrammer af en udenlandsk radio- eller fjernsynsinstitution eller en sammenslutning af saadanne institutioner i overensstemmelse med den dér gaeldende lovgivning."
6 Det er oplyst, at TV10 rent faktisk blev etableret i Luxembourg, og at selskabet tog skridt til at paabegynde sin udsendelsesvirksomhed i overensstemmelse med den luxembourgske lovgivning. Det fik saaledes de luxembourgske myndigheders tilladelse til at udsende sine programmer over Astra-satellitten, hvorfra de skulle transmitteres til Nederlandene. Commissariaat voor de Media har imidlertid fremhaevet, at TV10' s daglige ledelse i betydeligt omfang blev varetaget af nederlandske statsborgere, og at programmerne skulle fordeles gennem kabelanlaeg, hovedsagelig i Luxembourg og Nederlandene. Commissariaat voor de Media har endvidere oplyst, at TV10 kun indgik kontrakt med virksomheder, der driver kabelanlaeg i Luxembourg og Nederlandene, men ikke i andre faellesskabslande. Selve udsendelsen af programmerne skulle ske fra Luxembourg, hvor ogsaa indkoeb og tekstning af udenlandske programmer skulle finde sted, og hvor ledelsen og slutredaktionen skulle udfoeres. Det publikum, udsendelserne skulle rettes til, var imidlertid det nederlandske, stoerstedelen af de medarbejdere, der blev ansat med henblik paa TV10' s programmer, kom fra Nederlandene, og reklameindslag blev produceret i Nederlandene.
7 Paa denne baggrund indtog Commissariaat voor de Media det standpunkt i en afgoerelse af 28. september 1989, at TV10 havde etableret sig i Luxembourg med det formaal at unddrage sig de nederlandske bestemmelser om indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner. Herefter fastslog Commissariaat voor de Media, at TV10 ikke kunne betragtes som en udenlandsk radio- og fjernsynsinstitution efter Mediawet' s artikel 66, stk. 1, og at selskabets programmer derfor ikke kunne fordeles gennem kabelanlaeg i Nederlandene.
8 Efter at denne afgoerelse var truffet, besluttede TV10 sig til ikke at udsende programmer. I medfoer af Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (den nederlandske lov om retsplejen i forvaltningsretlige sager vedroerende myndighedsafgoerelser) anlagde selskabet imidlertid sag ved Raad van State, Afdeling Rechtspraak, med paastand om ophaevelse af afgoerelsen.
9 I sin mellemafgoerelse af 11. maj 1992 tilsluttede Raad van State sig indledningsvis Commissariaat voor de Media' s opfattelse af forholdene, idet retten herved lagde til grund, at TV10 havde etableret sig i Luxembourg i den aabenbare hensigt at unddrage sig Mediawet' s bestemmelser, og at TV10 ikke kunne betragtes som en udenlandsk radio- og fjernsynsinstitution efter lovens artikel 66. Raad van State udtalte desuden, at den afgoerelse, Commissariaat voor de Media havde truffet, ikke var i strid med lighedsprincippet, at den ikke var i strid med artikel 10 i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder, som anerkender retten til ytringsfrihed, og at den heller ikke var i strid med samme konventions artikel 14, som forbyder forskelsbehandling med hensyn til de i konventionen anerkendte rettigheder og friheder.
10 I sin afgoerelse udtalte Raad van State endvidere ° under henvisning til dommen af 3. december 1974 i Van Binsbergen-sagen (sag 33/74, Sml. s. 1299) og dommen af 18. marts 1980 i Debauve-sagen (sag 52/79, Sml. s. 833) ° at en medlemsstat har ret til at traeffe foranstaltninger, der skal forhindre, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser udnyttes af en tjenesteyder, hvis virksomhed er helt eller fortrinsvis rettet mod denne stats territorium, med sigte paa at unddrage sig de faglige regler, som ville gaelde for ham, saafremt han var etableret paa statens territorium. I betragtning af dommen af 10. juli 1986 i Segers-sagen (sag 79/85, Sml. s. 2375) stillede Raad van State imidlertid sig selv det spoergsmaal, hvorledes det skulle "bedoemmes, at en radio- og fjernsynsinstitution, som er oprettet efter en anden medlemsstats lovgivning, og som formelt er etableret i denne anden medlemsstat, udoever virksomhed fra den anden medlemsstat".
11 Paa denne baggrund fandt Raad van State det noedvendigt at forelaegge foelgende to praejudicielle spoergsmaal:
"1) Er der tale om tjenesteydelser af en graenseoverskridende karakter, der er faellesskabsretlig relevant, saafremt en radio- eller fjernsynsinstitution, som ikke kan faa adgang til fordeling af udsendelser gennem kabelanlaeg i medlemsstat A, udsender programmer fra medlemsstat B i den aabenbare hensigt ° hvilket fremgaar af objektive forhold ° derved at unddrage sig gaeldende lovgivning i den medlemsstat, som udsendelserne primaert, men ikke udelukkende, er rettet til?
2) Er det tilladt i henhold til faellesskabsretten ° ogsaa under hensyn til artikel 10, jf. artikel 14, i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder ° at den medlemsstat, hvori programmerne modtages, opstiller begraensninger for udfoerelsen af de i spoergsmaal 1) omtalte tjenesteydelser, naar begraensningerne bestaar i, at radio- og fjernsynsinstitutionen, selv om den har valgt et etableringssted i en anden medlemsstat, betragtes som en ikke-udenlandsk institution og af den grund ikke faar adgang til fordeling af sine programmer gennem kabelanlaeg i medlemsstaten, saa laenge den ikke opfylder de betingelser herfor, som gaelder for indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner, hvilket sker under henvisning til, at institutionen ved at etablere sig i en anden medlemsstat soeger at unddrage sig bestemmelser, som gaelder i den medlemsstat, hvor programmerne modtages, og som har til formaal at sikre, at der i medlemsstaten opretholdes et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer?"
Anvendelsen af reglerne om tjenesteydelser
12 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om begrebet "tjenesteydelser" i traktatens artikel 59 og 60 omfatter det forhold, at de, der forestaar driften af kabelanlaeg i en medlemsstat, fordeler fjernsynsprogrammer, som udsendes af en radio- og fjernsynsinstitution, der er etableret i en anden medlemsstat, ogsaa selv om institutionen har etableret sig i den anden medlemsstat med det formaal at unddrage sig den lovgivning, som i den stat, hvor programmerne modtages, gaelder for indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner.
13 Indledningsvis bemaerkes, at Domstolen i dom af 30. april 1974 (sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, praemis 6) allerede har fastslaaet, at fjernsynsudsendelser som saadanne henhoerer under traktatens regler om tjenesteydelser. I Debauve-dommen, jf. ovenfor, praemis 8, har Domstolen endvidere praeciseret, at der ikke er grund til at behandle fordeling af fjernsynsudsendelser gennem kabelanlaeg paa anden maade.
14 I Debauve-dommen bemaerkede Domstolen dog, at traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser ikke kan anvendes paa aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat. Om dette er tilfaeldet, afhaenger af konstateringer af faktiske forhold , som det tilkommer den nationale ret at foretage. I det foreliggende tilfaelde har Raad van State imidlertid fastslaaet, at TV10 er oprettet i overensstemmelse med luxembourgsk lovgivning, at selskabet har sit hjemsted i Storhertugdoemmet Luxembourg, og at det havde til hensigt at udsende programmer, som var rettet til Nederlandene.
15 Den omstaendighed, at TV10 ifoelge den forelaeggende ret har etableret sig i Storhertugdoemmet Luxembourg for at unddrage sig den nederlandske lovgivning, udelukker ikke, at selskabets udsendelser kan betragtes som tjenesteydelser efter traktaten. Dette spoergsmaal er nemlig uafhaengigt af spoergsmaalet om, hvilke foranstaltninger en medlemsstat har ret til at traeffe for at forhindre, at en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, unddrager sig den foerstnaevnte stats lovgivning. Denne problemstilling har den forelaeggende ret rejst i sit andet praejudicielle spoergsmaal.
16 Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at begrebet "tjenesteydelser" i traktatens artikel 59 og 60 omfatter det forhold, at de, der forestaar driften af kabelanlaeg i en medlemsstat, fordeler fjernsynsprogrammer, som udsendes af en radio- og fjernsynsinstitution, der er etableret i en anden medlemsstat, ogsaa selv om institutionen har etableret sig i den anden medlemsstat med det formaal at unddrage sig den lovgivning, som i den stat, hvor programmerne modtages, gaelder for indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner.
Lovligheden af bestemte begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser
17 Med det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i det vaesentlige oplyst, om traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat sidestiller en radio- og fjernsynsinstitution, som er oprettet efter en anden medlemsstats lovgivning og er etableret i denne anden medlemsstat, men hvis virksomhed helt eller fortrinsvis er rettet mod den foerstnaevnte medlemsstats omraade, med en indenlandsk radio- og fjernsynsinstitution, naar etableringen har fundet sted, for at institutionen derved kan unddrage sig de regler, der ville vaere gaeldende for den, hvis den var etableret i den foerstnaevnte medlemsstat.
18 Indledningsvis bemaerkes ° som Domstolen har udtalt i domme af 25. juli 1991 (sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 22 og 23, og sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069, praemis 3, 29 og 30) og i dom af 3. februar 1993 (sag C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Sml. I, s. 487, praemis 9) ° at Mediawet tager sigte paa at indfoere et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer og dermed indgaar som et led i en kulturpolitik, som paa radio- og fjernsynsomraadet skal sikre ytringsfriheden for de forskellige samfundsmaessige, kulturelle, religioese og aandelige stroemninger i Nederlandene.
19 Det foelger endvidere af de tre naevnte domme, at saadanne kulturpolitiske maalsaetninger er almene hensyn, som en medlemsstat lovligt kan tilgodese, naar den udsteder bestemmelser om, hvilken struktur landets egne radio- og fjernsynsinstitutioner boer have.
20 Som Domstolen i oevrigt allerede har udtalt med hensyn til traktatens artikel 59 om fri udveksling af tjenesteydelser, kan man ikke naegte en medlemsstat ret til at traeffe foranstaltninger, der skal forhindre, at de i traktaten garanterede friheder udnyttes af en tjenesteyder, hvis virksomhed er helt eller fortrinsvis rettet mod denne stats territorium med sigte paa at unddrage sig de regler, som ville gaelde for ham, saafremt han var etableret paa naevnte stats territorium (jf. Van Binsbergen-dommen)
21 Heraf foelger, at en medlemsstat kan betragte en radio- og fjernsynsinstitution, som etablerer sig i en anden medlemsstat med det formaal dér at udfoere tjenesteydelser, der er rettet mod den foerstnaevnte stats omraade, som en indenlandsk radio- og fjernsynsinstitution, idet en saadan foranstaltning skal forhindre, at institutioner, som etablerer sig i en anden medlemsstat, gennem udoevelse af de i traktaten sikrede friheder kan unddrage sig de forpligtelser, der foelger af medlemsstatens lovgivning, i det foreliggende tilfaelde de forpligtelser, som skal tjene til at opretholde et alsidigt og ikke-kommercielt programindhold.
22 Herefter kan det ikke betragtes som uforeneligt med traktatens artikel 59 og 60 at sidestille saadanne institutioner med indenlandske institutioner.
23 Den forelaeggende ret har imidlertid rejst det spoergsmaal, om en saadan sidestilling ikke indebaerer, at retten til ytringsfrihed i henhold til artikel 10 og 14 i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder bringes i fare.
24 Hertil bemaerkes, at grundrettighederne, herunder de rettigheder, som sikres ved den naevnte konvention, efter Domstolens faste praksis hoerer til de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte (jf. bl.a. dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 41, og dommen i ovennaevnte sag Kommissionen mod Nederlandene).
25 I den sidstnaevnte dom (praemis 30) har Domstolen imidlertid antaget, at opretholdelsen af den alsidighed, som den nederlandske politik paa radio- og fjernsynsomraadet skal sikre, skal beskytte meningsforskelligheder og dermed den ytringsfrihed, som konventionen netop har til formaal at beskytte.
26 Herefter maa det andet spoergsmaal besvares med, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes saaledes, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat sidestiller en radio- og fjernsynsinstitution, som er oprettet efter en anden medlemsstats lovgivning og er etableret i denne anden medlemsstat, men hvis virksomhed helt eller fortrinsvis er rettet mod den foerstnaevnte medlemsstats omraade, med en indenlandsk radio- og fjernsynsinstitution, naar etableringen har fundet sted, for at institutionen derved kan unddrage sig de regler, der ville vaere gaeldende for den, hvis den var etableret i den foerstnaevnte medlemsstat.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
27 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den franske og den nederlandske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Nederlandenes Raad van State, Afdeling Rechtspraak, ved mellemafgoerelse af 11. maj 1992, for ret:
1) Begrebet "tjenesteydelser" i EOEF-traktatens artikel 59 og 60 omfatter det forhold, at de, der forestaar driften af kabelanlaeg i en medlemsstat, fordeler fjernsynsprogrammer, som udsendes af en radio- og fjernsynsinstitution, der er etableret i en anden medlemsstat, ogsaa selv om institutionen har etableret sig i den anden medlemsstat med det formaal at unddrage sig den lovgivning, som i den stat, hvor programmerne modtages, gaelder for indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner.
2) EOEF-traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes saaledes, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat sidestiller en radio- og fjernsynsinstitution, som er oprettet efter en anden medlemsstats lovgivning og er etableret i denne anden medlemsstat, men hvis virksomhed helt eller fortrinsvis er rettet mod den foerstnaevnte medlemsstats omraade, med en indenlandsk radio- og fjernsynsinstitution, naar etableringen har fundet sted, for at institutionen derved kan unddrage sig de regler, der ville vaere gaeldende for den, hvis den var etableret i den foerstnaevnte medlemsstat.