CELEX: 61994CJ0303
Directiva relativa à colocação de produtos fitofarmacêuticos no mercado
Prerrogativas do Parlamento

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Novembro de 1994, o Parlamento Europeu solicitou, ao abrigo do artigo 173. do Tratado CE, a anulação da Directiva 94/43/CE do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que estabelece o Anexo VI da Directiva 91/414/CEE relativa à colocação de produtos fitofarmacêuticos no mercado (JO L 227, p. 31, a seguir "directiva controvertida").
2 A Directiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (JO L 230, p. 1, a seguir "directiva de base"), adoptada com base no artigo 43. do Tratado, destina-se a definir regras aplicáveis pelos Estados-Membros no que respeita à autorização, colocação no mercado, utilização e controlo dos produtos fitofarmacêuticos.
3 O artigo 4. , n.  1, desta directiva, impõe aos Estados-Membros a obrigação de se certificarem de que um produto fitofarmacêutico só é autorizado se estiverem preenchidas determinadas condições. Entre estas figura, em especial, a de que, em aplicação dos princípios uniformes enunciados no Anexo VI, se deve comprovar que o produto não tem, directa ou indirectamente, efeitos prejudiciais para a saúde humana ou animal ou para as águas subterrâneas e não exerce qualquer influência inaceitável sobre o ambiente, especialmente no que respeita à contaminação das águas, incluindo a água potável e as águas subterrâneas. O artigo 10. , n.  1, da mesma directiva fixa as regras que decorrem do princípio do reconhecimento mútuo das autorizações concedidas pelos Estados-Membros. Por último, o artigo 18. , n.  1, estabelece que "o Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, adoptará os 'princípios uniformes' a que se refere o Anexo VI".
4 A directiva controvertida, adoptada com base nesta última disposição, estabelece o conteúdo do Anexo VI da directiva de base, que determina os "princípios uniformes para a avaliação e autorização dos produtos fitofarmacêuticos".
5 De acordo com o quinto considerando desta directiva, as disposições que estabelece no que respeita à protecção das águas "não prejudicam as obrigações dos Estados-Membros decorrentes das directivas relativas à protecção das águas, nomeadamente as Directivas 75/440/CEE, 80/68/CEE e 80/778/CEE". Os considerandos seguintes esclarecem ser necessária a reanálise das referidas directivas e que, enquanto se aguarda essa reanálise, as disposições da directiva controvertida sobre a protecção das águas devem ser consideradas transitórias. Em especial, será necessário reanalisar as disposições do ponto 2.5.1.2, alínea b), da parte C do anexo VI quando existirem modelos validados a nível comunitário que permitam avaliar com exactidão a concentração previsível nas águas subterrâneas após utilização dos produtos fitofarmacêuticos.
6 O anexo VI, cujo conteúdo foi determinado pela directiva controvertida, inclui uma introdução (A), uma parte relativa à avaliação das informações fornecidas em apoio dos pedidos de autorização (B) e, por último, uma parte consagrada ao processo de decisão (C).
7 Na parte B, o ponto 2.5.1.2 estabelece que "os Estados-Membros avaliarão a possibilidade de o produto fitofarmacêutico entrar em contacto com as águas subterrâneas destinadas à produção de água potável nas condições de utilização propostas". Se essa possibilidade existir, os Estados devem avaliar as consequências tomando em consideração um determinado número de elementos de informação, ou com a ajuda de um modelo de cálculo adequado e homologado a nível comunitário, ou, não existindo esse modelo, baseando a sua avaliação nos resultados dos estudos de mobilidade e persistência no solo previstos nos Anexos II e III.
8 Na parte C, o ponto 2.5.1.2 inclui quatro alíneas consagradas, respectivamente, às condições necessárias para a concessão de uma autorização (a), à possibilidade de concessão de uma autorização condicional por um período máximo de cinco anos (b), à possibilidade de concessão de uma nova autorização condicional (c) e, por último, à possibilidade de, a todo o momento, introduzir condições ou restrições adequadas, tomando em consideração as condições locais (d).
9 Nos termos da alínea a) deste ponto, a autorização só pode ser concedida se se revelar que, após utilização do produto fitofarmacêutico, a concentração previsível da substância activa ou dos seus metabolitos e produtos de degradação ou de reacção em águas subterrâneas destinadas à produção de água potável não excede a mais fraca das seguintes concentrações: por um lado, a concentração máxima admissível fixada na Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174), por outro, a concentração máxima estabelecida pela Comissão aquando da inclusão da substância activa no Anexo I (ou, na sua falta, a concentração correspondente a um décimo do valor numérico da dose diária admissível estabelecido aquando dessa inclusão).
10 No entanto, a alínea b) estabelece que, quando esta concentração for superior à concentração máxima admissível fixada pela Directiva 80/778, pode ser concedida uma autorização condicional, que não é uma autorização na acepção do n.  1 do artigo 10. da directiva de base, por um período não superior a cinco anos, desde que certas condições sejam satisfeitas. Essas condições são diferentes conforme os dados de controlo não estejam ou, pelo contrário, estejam disponíveis.
11 No primeiro caso, a avaliação deve revelar que a concentração previsível não excede a concentração máxima estabelecida pela Comissão aquando da inclusão da substância activa no Anexo I (ou a correspondente a um décimo do valor numérico da dose diária admissível estabelecido aquando dessa inclusão) e deve existir a garantia de que no Estado-Membro foi instaurado ou prolongado um programa de controlo adequado que permita concluir se a concentração máxima admissível fixada pela Directiva 80/778 será ultrapassada. Eventualmente, podem ser impostas restrições à utilização do produto, tomando em consideração as condições fitossanitárias, agrícolas e ambientais, incluindo climáticas, existentes na região em questão. Se necessário, a autorização condicional será alterada ou retirada quando os resultados do controlo demonstrarem que, apesar da imposição dessas restrições, a concentração excederá a concentração máxima admissível fixada pela Directiva 80/778.
12 No segundo caso, quando se disponha de dados de controlo que permitam concluir que não há riscos de a concentração ultrapassar a concentração máxima estabelecida pela Comissão aquando da inclusão da substância activa no Anexo I, deve determinar-se previamente a importância do risco de a concentração máxima admissível fixada pela Directiva 80/778 ser ultrapassada e deve existir a garantia de que no Estado-Membro foi criado ou prorrogado um programa adequado para garantir que esta última concentração não será excedida.
13 A alínea c) estabelece que pode ser concedida uma nova autorização condicional por um período único não superior a cinco anos, se os resultados do controlo demonstrarem que a concentração foi reduzida para um nível próximo da concentração máxima admissível estabelecida pela Directiva 80/778 e se se previr que outras alterações podem assegurar a redução da concentração previsível para níveis inferiores aos dessa concentração máxima.
14 Por último, por força da alínea d), em qualquer altura um Estado-Membro poderá introduzir condições ou restrições adequadas à autorização do produto tomando em consideração as condições locais fitossanitárias, agrícolas, ambientais, incluindo climáticas, a fim de fazer respeitar a concentração máxima admissível estabelecida pela Directiva 80/778.
15 Invocando violação das suas prerrogativas, o Parlamento apresenta, em apoio do seu recurso, três fundamentos em que alega, respectivamente, que a directiva controvertida modificou ilegalmente determinadas obrigações impostas aos Estados-Membros pela directiva de base, modificou ilegalmente outras obrigações impostas pela Directiva 80/778 e, por último, se encontra fundamentada de forma insuficiente ou incorrecta.
16 O Conselho, que tem algumas dúvidas quanto à admissibilidade do recurso, considera que a argumentação do Parlamento não deve ser acolhida.
Quanto à admissibilidade do recurso
17 Nos termos do artigo 173. , terceiro parágrafo, do Tratado, o Parlamento pode interpor para o Tribunal de Justiça recurso de anulação de um acto de outra instituição desde que esse recurso tenha por objectivo salvaguardar as suas prerrogativas. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, essa condição é preenchida desde que o Parlamento indique, de forma pertinente, o objecto da sua prerrogativa a salvaguardar e a sua pretensa violação (v. acórdão de 2 de Março de 1994, Parlamento/Conselho, C-316/91, Colect., p. I-625, n.  13).
18 Em aplicação destes critérios, o recurso deve ser declarado inadmissível na medida em que se baseia na violação do artigo 190. do Tratado. Com efeito, ao alegar que as disposições em litígio estão insuficientemente ou incorrectamente fundamentadas à luz do disposto neste artigo, o Parlamento não indica, de modo pertinente, de que maneira essa violação, a supô-la exacta, seria susceptível de atentar contra as suas próprias prerrogativas (v. acórdão de 13 de Julho de 1995, Parlamento/Conselho, C-156/93, Colect., p. I-2019, n.  11).
19 Em contrapartida, o direito de ser consultado por força de uma disposição do Tratado constitui uma prerrogativa do Parlamento (v. acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n. 16). Ora, este último sustenta que algumas das disposições da directiva controvertida alteraram as obrigações impostas aos Estados-Membros pela directiva de base e pela Directiva 80/778, que têm por base, respectivamente, o artigo 43. e os artigos 100. e 235. do Tratado, que estabelecem a obrigação de consultar o Parlamento.
20 Assim, na medida em que acusa o Conselho de ter adoptado as referidas disposições sem respeitar essa obrigação, o recurso visa demonstrar uma violação das prerrogativas do Parlamento e, portanto, deve ser julgado admissível.
Quanto ao mérito
21 O Parlamento sustenta, designadamente, que o Anexo VI estabelecido pela directiva controvertida, ao só se referir, no ponto 2.5.1.2 da parte B e no ponto 2.5.1.2 da parte C, às "águas subterrâneas destinadas à produção de água potável" e ao permitir, além disso, a concessão de uma autorização condicional para um produto fitofarmacêutico cuja concentração previsível exceda a concentração máxima admissível, modificou o grau de protecção das águas subterrâneas fixado pela directiva de base. Em seu entender, esta modificação não podia ser licitamente efectuada sem respeitar o processo do artigo 43. do Tratado, ao abrigo do qual foi aprovada esta última directiva e que prevê a consulta obrigatória do Parlamento.
22 O Conselho alega que, embora tenha julgado necessário estabelecer critérios muito circunstanciados para as águas subterrâneas destinadas à produção de água potável, não considerou indispensável uma harmonização dos critérios a aplicar para os efeitos sobre as outras águas subterrâneas. Em seu entender, o simples facto de uma directiva de execução não ser exaustiva não a fere de ilegalidade. É apenas no caso de exceder o quadro de execução fixado pela directiva de base ou de entrar em contradição com as suas disposições que a directiva controvertida é ilegal.
23 Em conformidade com o já decidido pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdãos de 16 de Junho de 1987, Romkes, 46/86, Colect., p. 2671, n.  16, e de 13 de Julho de 1995, Parlamento/Comissão, já referido, n.  18), não se pode exigir que todos os detalhes dos regulamentos ou directivas relativos à política agrícola comum sejam fixados pelo Conselho segundo o processo do artigo 43. do Tratado. Esta disposição é cumprida quando os elementos essenciais da matéria a regular tenham sido adoptados em conformidade com o processo que ela prevê e as disposições de execução dos regulamentos ou das directivas de base podem ser adoptadas segundo um processo diferente, fixado por esses regulamentos ou directivas. Não obstante, uma directiva de execução, como a directiva controvertida, adoptada sem consulta do Parlamento, deve respeitar as disposições estabelecidas na directiva de base após consulta do mesmo Parlamento.
24 No caso em apreço, embora a directiva de base enuncie, no seu terceiro considerando, que a utilização dos produtos fitofarmacêuticos constitui um dos meios mais importantes para proteger os vegetais e os produtos vegetais e para melhorar a produção da agricultura, também refere, no seu quarto considerando, que essa utilização pode envolver riscos e perigos para o homem, para os animais e para o ambiente, e visa, como resulta dos considerandos seguintes, instaurar, devido a esses perigos, regras uniformes no que respeita às condições e aos processos de autorização desses produtos.
25 De acordo com o nono considerando dessa directiva, esses processos "devem garantir um elevado nível de protecção, que implique nomeadamente a não autorização de produtos fitofarmacêuticos cujos riscos para a saúde, as águas subterrâneas e o ambiente não tenham ainda sido convenientemente investigados"; além disso, "o objectivo de melhorar a produção vegetal não deve prejudicar a protecção da saúde humana e animal e do ambiente". O décimo considerando acrescenta que é necessário assegurar que os produtos em causa "não exerçam... qualquer influência inaceitável para o ambiente em geral e, em especial, qualquer efeito prejudicial para a saúde humana ou animal ou para as águas subterrâneas".
26 As regras que regulam a autorização são, designadamente, as que constam do artigo 4. , n.  1, da directiva de base, que, como se disse no n.  3 do presente acórdão, encarrega os Estados-Membros de velar para que um produto fitofarmacêutico só seja autorizado se se encontrarem preenchidas determinadas condições e remete, a este propósito, para os "princípios uniformes" enunciados no Anexo VI, cujo conteúdo deve ser determinado pelo Conselho de acordo com o processo previsto no artigo 18.
27 No que respeita, de uma forma especial, à protecção da saúde, das águas subterrâneas e do ambiente, o artigo 4. , n.  1, alínea b), da directiva de base estabelece que os Estados-Membros só podem autorizar um produto fitofarmacêutico se, em virtude da aplicação dos referidos princípios uniformes, se comprovar que esse produto não tem, directa ou indirectamente, qualquer efeito prejudicial para a saúde humana ou animal ou para as águas subterrâneas, designadamente no que se refere à contaminação das águas. Tal como claramente resulta da redacção dessa alínea b), iv) e v), esta obrigação abrange, ao mesmo tempo, as águas potáveis e as águas subterrâneas, sem limitar estas últimas às destinadas ao consumo humano.
28 Do conjunto destas disposições resulta que, embora a directiva de base prossiga um objectivo de melhoria da produção agrícola através da utilização de produtos fitofarmacêuticos, também impõe o respeito do ambiente em geral, e das águas subterrâneas em particular, como uma das condições essenciais de que depende a autorização desses produtos.
29 No que respeita à directiva controvertida, esta refere, no seu terceiro considerando, que os princípios uniformes para a avaliação e a autorização dos produtos fitofarmacêuticos "devem ser definidos para cada um dos requisitos previstos no n.  1, alíneas b), c), d) e e) do artigo 4. " da directiva de base. No entanto, no anexo VI, que estabelece esses princípios uniformes, as disposições dos pontos 2.5.1.2 da parte B e 2.5.1.2 da parte C, relativos às águas subterrâneas, apenas visam as águas destinadas à produção de água potável. Além disso, embora essas disposições, tal como se referiu no n.  5 do presente acórdão, não prejudiquem as obrigações que decorrem, designadamente, da Directiva 80/778 e se refiram, aliás, expressamente à concentração máxima admissível fixada por essa directiva, permitem no entanto, nas condições previstas no ponto 2.5.1.2, alíneas b) e c), da parte C, a concessão de uma autorização condicional para um produto fitofarmacêutico cuja concentração previsível exceda essa concentração máxima.
30 Contrariamente ao que o Conselho sustenta, o facto de a directiva controvertida ser apenas incompleta num dos pontos relativos aos princípios definidos pela directiva de base, sem no entanto exceder o quadro de execução desses princípios, não basta para julgar improcedente o fundamento relativo à sua ilegalidade na prespectiva desta última directiva. Para isso, seria ainda necessário que a directiva de execução respeitasse, como foi recordado no n. 23 do presente acórdão, as disposições estabelecidas na directiva de base após consulta do Parlamento Europeu e que não modificasse o alcance das obrigações aí definidas.
31 Ora, ao não tomar em consideração os efeitos que os produtos fitofarmacêuticos podem ter sobre o conjunto das águas subterrâneas, a directiva controvertida não respeitou, precisamente, um dos elementos essenciais da matéria, expressamente referidos na directiva de base. Basta, a este respeito, recordar que, como já se referiu no n.  25 do presente acórdão, esta última directiva visa, designadamente, garantir um elevado nível de protecção a fim de evitar qualquer influência inaceitável dos produtos em causa sobre o ambiente em geral e, em especial, qualquer efeito prejudicial para a saúde humana ou animal ou para as águas subterrâneas.
32 Além disso, o processo previsto no ponto 2.5.1.2, alíneas b) e c), da parte C do anexo da directiva controvertida permite a concessão de uma autorização condicional, com uma duração que pode atingir, no total, dez anos, para os produtos fitofarmacêuticos cuja concentração previsível na água subterrânea destinada à produção de água potável exceda a concentração máxima admissível fixada num texto de referência. Embora essas disposições sejam apresentadas como disposições transitórias, afectam manifestamente, como foi sublinhado pelo advogado-geral no ponto 20 das suas conclusões, o alcance dos princípios definidos no artigo 4. , n.  1, alínea b), iv) e v), da directiva de base, segundo os quais um produto fitofarmacêutico só deve ser autorizado se se comprovar que não tem efeitos nocivos para a saúde humana ou animal ou para as águas subterrâneas e que não tem qualquer influência inaceitável sobre o ambiente, designadamente no que se refere à contaminação das águas.
33 Nestas condições, o Parlamento tem razão ao sustentar que a directiva em litígio modificou, sem recurso ao processo legislativo imposto pelo Tratado, que implica a sua consulta, o alcance das obrigações impostas aos Estados-Membros pela directiva de base. Em consequência, o acto impugnado deve ser anulado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 Por força do n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) A Directiva 94/43/CE do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que estabelece o Anexo VI da Directiva 91/414/CEE relativa à colocação de produtos fitofarmacêuticos no mercado, é anulada.
2) O Conselho é condenado nas despesas.