CELEX: 61997CJ0207
Fördragsbrott
Rådets direktiv 76/464/EEG
Förorening av vattenmiljön
Underlåtenhet att införliva

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 30 maj 1997, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda fördrag genom att inte upprätta program för begränsning av föroreningar, innehållande kvalitetsmål för vatten, åtminstone vad avser 99 ämnen angivna i bilaga till ansökan, eller genom att inte lämna sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande till kommissionen, vilket strider mot artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46, nedan kallat direktivet).
Gemenskapsbestämmelserna
2 Direktivet har antagits med stöd av artiklarna 100 och 235 i fördraget. I första övervägandet anges att "[d]et är angeläget att medlemsstaterna snarast möjligt och samtidigt vidtar övergripande åtgärder för att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening, särskilt sådan som orsakas av vissa svårnedbrytbara, giftiga och bioackumulerbara ämnen".
3 I direktivet har i detta syfte upprättats en distinktion mellan två kategorier av farliga ämnen, vilka anges i förteckning I respektive förteckning II i bilagan.
4 Det framgår av sjätte och sjunde övervägandet i direktivet samt av artiklarna 2 och 3 att förteckning I anger särskilt farliga ämnen, vilka huvudsakligen valts ut på grund av ämnenas giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Medlemsstaterna är skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening som orsakas av dessa ämnen och för att utsläpp som redan pågår av ämnena i fråga skall kräva förhandstillstånd från den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten.
5 I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:
"1. Rådet skall efter förslag från kommissionen fastställa de gränsvärden som inte får överskridas i utsläppsnormerna för de olika farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I.
...
Gränsvärden för ämnena i förteckning I skall huvudsakligen fastställas på grundval av
- giftighet,
- svårnedbrytbarhet,
- bioackumulerbarhet, och
med beaktande av bästa tillgängliga teknik.
2. Rådet skall efter förslag från kommissionen fastställa kvalitetsmål som avser ämnena i förteckning I.
..."
6 Av sjätte och nionde övervägandet och artikel 2 i direktivet framgår att förteckning II innehåller ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett visst område och är beroende av recipientens egenskaper och belägenhet. Den förorening som orsakas av dessa ämnen skall begränsas och bör omfattas av ett förhandstillstånd, i vilket utsläppsnormer fastställs.
7 Artikel 7 i direktivet har följande lydelse:
"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.
2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.
3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.
...
5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.
6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.
7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs."
8 Artikel 12 i direktivet har följande lydelse:
"1. Rådet skall inom nio månader enhälligt fatta beslut om de förslag som kommissionen lämnat i enlighet med artikel 6 ...
2. Kommissionen skall, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, överlämna de första förslagen som har utarbetats i enlighet med artikel 7.7. Rådet skall enhälligt fatta beslut inom nio månader."
9 I direktivets bilaga föreskrivs följande:
"...
Förteckning II omfattar
- ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i detta direktiv inte har fastställts,
- vissa enskilda ämnen och kategorier av ämnen som hör till de familjer och grupper av ämnen som förtecknas nedan,
..."
Det administrativa förfarandet
10 Direktivet innehåller ingen tidsfrist för införlivande. I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs emellertid att kommissionen inom 27 månader efter anmälan av direktivet till rådet skall överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av jämförande utvärderingar som utförts av medlemsstaterna. Kommissionen fann att medlemsstaterna inte var i stånd att förse den med relevanta uppgifter inom denna tidsfrist, varför den i skrivelse av den 3 november 1976 föreslog medlemsstaterna att tidsfristen skulle förlängas till den 15 september 1981, vad avser upprättande av program, och den 15 september 1986, vad avser genomförande av dessa program.
11 Vad avser förteckning I ansåg kommissionen, med hänsyn till att denna förteckning i huvudsak anger familjer och grupper av ämnen, att det var nödvändigt att däribland ange vilka enskilda ämnen som berörs. Till följd av kommissionens arbete härmed upprättades i samverkan med medlemsstaterna en förteckning över 129 ämnen, vilken bifogades kommissionens meddelande till rådet av den 22 juni 1982 om farliga ämnen som borde upptas i förteckning I i direktivet (EGT C 176, s. 3).
12 I rådets resolution av den 7 februari 1983 om bekämpning av vattenföroreningar (EGT C 46, s. 17) bekräftade rådet att det tagit del av kommissionens meddelande. Rådet preciserade att förteckningen över 129 ämnen som fanns med i detta meddelande skulle tjäna som grundval för gemenskapens arbete för att genomföra direktivet och noterade att medlemsstaterna hade godkänt förteckningen över 129 ämnen som preliminär grundval för eventuella nationella åtgärder för bekämpning av vattenförorening som orsakas av dessa ämnen när de tillämpar de åtgärder som föreskrivs i direktivet.
13 Efter denna resolution upptogs tre andra ämnen i förteckningen i fråga, vilken därefter omfattade 132 ämnen. Bland dessa ämnen hade 18 ämnen behandlats i rådsdirektiv, i vilka gränsvärden för utsläpp och kvalitetsmål fastställts, och 15 andra ämnen omfattades av kommissionens förslag till direktiv om ändring av rådets direktiv 76/464, vilket framlagts den 14 februari 1990 (EGT C 55, s. 7). Kommissionen har alltid varit av åsikten att de 99 ämnen som återstår på förteckningen i fråga bör upptas i förteckning I, men att så länge de inte har reglerats för att kunna omfattas av denna förteckning bör de behandlas som prioriterade ämnen som omfattas av förteckning II, i enlighet med nämnda bilaga till direktivet.
14 Genom skrivelse av den 26 september 1989 erinrade kommissionen den belgiska regeringen om att man vid mötet mellan nationella experter den 31 januari och den 1 februari 1989 angående direktivets genomförande hade upprättat en prioritetsordning avseende ämnen som omfattas av förteckning II, och uppmanade regeringen att till kommissionen lämna program för begränsning av förorening som orsakas av dessa ämnen. Den belgiska regeringen svarade på kommissionens begäran genom skrivelse av den 14 december 1989, i vilken den delgav kommissionen en rad utsläppsnormer som fastställts i sektoriella kungörelser för vissa av dessa ämnen. Kommissionen önskade emellertid erhålla upplysningar om fastställande av kvalitetsmål och begränsningsprogram för dessa ämnen.
15 Den 4 april 1990 vände sig kommissionen på nytt till den belgiska regeringen, denna gång rörande de ovan nämnda 99 prioriterade ämnena. Kommissionen uppmanade regeringen att överlämna en uppdaterad förteckning över vilka av dessa 99 ämnen som utsläpptes i vattenmiljön i Belgien, och över vilka kvalitetsmål som var tillämpliga vid den tidpunkt då utsläppstillstånd beviljats, samt ange skälen till att sådana kvalitetsmål inte fastställts och överlämna en tidsplan för när Konungariket Belgien skulle fastställa sådana kvalitetsmål. Den belgiska regeringen besvarade inte denna skrivelse.
16 Genom skrivelse av den 26 februari 1991 inledde kommissionen ett förfarande enligt artikel 169 i fördraget och förelade den belgiska regeringen att inom två månader yttra sig angående överträdelsen av artikel 7 i direktivet, vilken bestod i att regeringen inte hade utarbetat program för begränsning av föroreningar som orsakas av de ämnen som nämns i skrivelserna av den 26 september 1989 och den 4 april 1990.
17 Genom skrivelse av den 28 februari 1991 svarade den belgiska regeringen på den formella underrättelsen och hänvisade till sitt svar av den 15 juni 1990 rörande ett klagomål avseende ett bolag som tillverkar cellulosa i Ardennerna. Regeringen gjorde gällande att detta svar "... innehåller preciseringar om hur belgiska myndigheter anser att de uppfyller de skyldigheter som avser begränsningsprogram".
18 Genom skrivelse av den 3 april 1996 delgav de belgiska myndigheterna kommissionen en handling med titeln "Flux vers la mer du Nord - les émissions belges de substances dangereuses dans l'air et dans l'eau durant la période 1985-1995". De belgiska myndigheterna hade upprättat denna handling för att uppfylla sina skyldigheter enligt slutdokumentet från den tredje internationella konferensen om skydd av Nordsjön (Haag 1990) och innehöll, i form av faktablad, tillgängliga uppgifter om utsläpp av vissa farliga ämnen i luft och vatten som kan komma att påverka Nordsjön.
19 Kommissionen ansåg att varken svaret på den formella underrättelsen eller den handling som översänts den 3 april 1996 visade att de belgiska myndigheterna hade upprättat program för att begränsa vattenförorening i den mening som avses i artikel 7 i direktivet, varför den, den 6 augusti 1996, tillställde den belgiska regeringen ett motiverat yttrande, i vilket den förklarade att den ansåg att Konungariket Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i EG-fördraget genom att inte upprätta program för begränsning av föroreningar, innehållande kvalitetsmål vad avser de 99 farliga ämnen som anges i bilagan, eller genom att inte lämna sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande till kommissionen, vilket strider mot artikel 7 i direktivet.
20 Genom skrivelse av den 20 januari 1997 svarade de belgiska myndigheterna på det motiverade yttrandet, och framförde bland annat argument, i första hand om att förteckningen över de 99 ämnena inte var av bindande karaktär och i andra hand om att Konungariket Belgien hade upprättat de program och vidtagit de åtgärder som kommissionen krävt.
21 Kommissionen fann inte detta svar tillfredsställande och väckte därför förevarande talan.
22 Domstolen har i en fråga uppmanat kommissionen att precisera tvisteföremålet, varvid kommissionen har svarat att talan endast avser de 99 ämnen som anges i bilagan till ansökan.
Upptagande till sakprövning
23 Den belgiska regeringen har gjort gällande att omständigheten att det gått mer än fem år mellan dess svar på kommissionens formella underrättelse den 28 februari 1991 och kommissionens motiverade yttrande av den 6 augusti 1996 kunde skapa tvivel och ge den berörda medlemsstaten intrycket att kommissionen funnit att något fördragsbrott inte förelåg. Det är enligt regeringen även uppenbart att denna långvariga passivitet påverkat dess möjligheter att försvara sig.
24 Det skall - i den mån den svarande regeringens påstående syftar till att ifrågasätta att talan kan upptas till sakprövning - inledningsvis erinras om att kommissionen, med hänsyn till dess roll som fördragets övervakare, ensam är behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott (dom av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland, REG 1995, s. I-2189, punkt 22). Kommissionen är vidare ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att fullfölja fördragsbrottsförfarandet genom att avsända ett motiverat yttrande samt har möjlighet, men inte skyldighet, att efter detta förfarande väcka talan om att domstolen skall fastställa att medlemsstaten har gjort sig skyldig till det påstådda fördragsbrottet (se i detta hänseende dom av den 14 februari 1989 i mål 247/87, Star Fruit mot kommissionen, REG 1989, s. 291, punkt 12, och av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-0000).
25 Det skall vidare anmärkas att enligt domstolens rättspraxis behöver kommissionen inte iaktta någon viss tidsfrist vid tillämpningen av reglerna i artikel 169 i fördraget, under förutsättning att det administrativa förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse inte tar orimligt lång tid i anspråk och gör det mycket svårare för den berörda medlemsstaten att bemöta kommissionens argument och att dess rätt till försvar därigenom åsidosätts (dom av den 16 maj 1991 i mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna, REG 1991, s. I-2461, punkterna 15 och 16). Det ankommer således på den berörda medlemsstaten att styrka en sådan inverkan.
26 I förevarande fall har den svarande regeringen endast påstått att det administrativa förfarandet tagit orimligt lång tid och att kommissionens passivitet uppenbarligen har inverkat på dess möjlighet att försvara sig.
27 Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida det gått orimligt lång tid från den dag då den formella underrättelsen avsändes till dess att det motiverade yttrandet avsändes skall det konstateras att den belgiska regeringen inte har anfört något konkret argument som är ägnat att styrka att denna tidsutdräkt gjort det svårare för regeringen att bemöta kommissionens argument och att dess rätt till försvar därigenom har åsidosatts. Den svarande regeringens argument skall således förkastas.
Prövning i sak
Grunden avseende att förteckningen över de 99 ämnena inte är av bindande karaktär
28 Den belgiska regeringen har för det första hävdat att förteckningen över 99 ämnen inte är av bindande karaktär. Att så är fallet framgår enligt regeringens mening inte endast av omständigheten att rådets resolution av den 7 februari 1983 saknar rättsverkningar, utan även av resolutionens innehåll, av vilket framgår att förteckningen i fråga endast utgör grundvalen för gemenskapens arbete med att utarbeta definitioner och en preliminär grundval för eventuella nationella åtgärder. Kommissionen har därvid gjort en felaktig jämförelse mellan direktivets korta och vaga bilaga och en politisk resolution från rådet.
29 Direktivet utgör vidare enligt den belgiska regeringen ett ramdirektiv, varför tillämpningsdirektiv är nödvändiga för dess genomförande, exempelvis rådsdirektiv om fastställande av gränsvärden och kvalitetsmål för vissa ämnen. Att förteckningen inte är av bindande karaktär bekräftas slutligen av att rådet antagit direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26), vilket ersatt ett antal artiklar i direktivet.
30 Kommissionen har anfört att den aldrig har hävdat att rådets resolution av den 7 februari 1983 skulle ha tvingande rättsverkningar. Kommissionen har endast hävdat att de 99 omtvistade ämnena är av rättslig relevans, eftersom de anges i förteckning II i bilagan till direktivet.
31 Enligt kommissionen innebär argumentet om att direktivet endast är ett ramdirektiv ett förbiseende av det system som har införts genom direktivet självt, i vilket två skyddsnivåer fastställs. Den första nivån rör minskning av vattenföroreningar som orsakas av ämnen som anges i förteckning II, genom upprättande av program i enlighet med artikel 7 i direktivet. Den andra nivån rör undanröjande av vattenföroreningar som orsakas av ämnen som anges i förteckning I, genom åtgärder som föreskrivs i artikel 6 i direktivet.
32 Det skall i detta sammanhang anmärkas att den relevanta frågan i förevarande fall inte är huruvida resolutionen har tvingande rättsverkningar, utan huruvida de 99 ämnena i fråga ingår bland de familjer och grupper av ämnen som anges i förteckning I i bilagan till direktivet och om det krävs senare konkretiseringsåtgärder för att de skall kunna behandlas som om de ingår i förteckning II.
33 Det är ostridigt i målet att de 99 ämnena i fråga ur vetenskaplig synvinkel ingår bland de familjer och grupper av ämnen som anges i förteckning I och att ämnena har individualiserats under kommissionens arbete i samverkan med företrädare för medlemsstaterna. Dessa arbeten ledde till att kommissionens meddelande av den 22 juni 1982 och rådets resolution av den 7 februari 1983 antogs. I dessa rättsakter bekräftas att dessa särskilda ämnen ingår bland de familjer och grupper av ämnen som anges i förteckning I, samt att dessa ämnen kan bli föremål för åtgärder från rådet, som innebär att gränsvärden för utsläpp och kvalitetsmål fastställs, i enlighet med artikel 6 i direktivet.
34 Ämnena i fråga omfattas således av förteckning I, men måste bli föremål för konkretiseringsåtgärder, exempelvis att rådet antar särskilda direktiv för att fastställa gränsvärden och för att undanröja den förorening som utsläppen orsakar.
35 Däremot framgår det tydligt av det system som införts genom direktivet och av ordalydelsen i den första strecksatsen i förteckning II i bilagan att så länge som rådet inte har fastställt gränsvärden finns det inget som helst behov av senare konkretiseringsåtgärder för att medlemsstaterna skall behandla ämnena i fråga, vilka har individualiserats, som ämnen som omfattas av förteckning II. Medlemsstaterna är nämligen skyldiga att upprätta de program som avses i artikel 7 i direktivet för att minska förorening som orsakas av åtminstone de ämnen bland de berörda ämnena som kan finnas med i utsläpp i varje medlemsstat (se dom av den 11 juni 1998 i mål C-206/96, kommissionen mot Luxemburg, REG 1998, s. I-3401). Direktivet kan inte anses som ett ramdirektiv vad avser denna skyldighet.
36 Det skall slutligen anmärkas att ett direktiv förblir gällande och till fullo fortsätter att ha rättsverkningar vad avser medlemsstaternas skyldigheter till dess direktivet upphävs eller ersätts. Mot denna bakgrund, och eftersom tidsfristen för införlivande av direktiv 96/61 ännu inte har löpt ut, saknas anledning att pröva huruvida nämnda direktiv, såsom den belgiska regeringen har påstått, inverkar på medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet.
37 Den belgiska regeringens argumentation skall således förkastas.
Grunden avseende att de nationella åtgärder som vidtagits utgör program i direktivets mening
38 Den belgiska regeringen har hävdat att den har upprättat program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet. Den belgiska regeringen har härvid hänvisat till en handling med titeln "Flux vers la mer du Nord", vilken översänts till kommissionen den 3 april 1996 och vidare gjort gällande att det existerande nationella regelverket på området, vilket består av ett femtiotal sektoriella kungörelser samt kunglig kungörelse av den 21 november 1987 rörande regionen Vallonien och lag beslutad av den flamländska regeringen den 21 oktober 1987, uppfyller kraven i artikel 7 i direktivet. Dessutom täcker riktlinjerna för jordbruket ett stort antal ämnen som anges i förteckning II. Den belgiska regeringen har således handlat i överensstämmelse med andan i artikel 7 i direktivet.
39 Det skall i detta sammanhang anmärkas att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet i enlighet med fast rättspraxis skall vara specifika. Målet att minska föroreningen som eftersträvas genom allmänna saneringsprogram motsvarar därvid inte nödvändigtvis det mera specifika mål som eftersträvas genom direktivet (dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland, REG 1998, s. I-3343, punkt 35).
40 Att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste utgöra en koherent och heltäckande åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II, i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens förhållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program. De skiljer sig således både från allmänna saneringsprogram och från en samling punktåtgärder i syfte att minska vattenförorening.
41 Det skall tilläggas att de utsläppsnormer som fastställs i förhandstillstånd skall beräknas med utgångspunkt i de kvalitetsmål som fastställts i programmen i fråga och på grundval av en undersökning av de vatten i vilka utsläpp sker. Nämnda program skall vidare delges kommissionen på ett sätt som gör att kommissionen lätt kan utföra jämförande utvärderingar av programmen och kontrollera att de genomförs på ett samordnat sätt i samtliga medlemsstater.
42 De nationella åtgärder som här är i fråga uppfyller emellertid inte dessa krav.
43 Det skall nämligen för det första anmärkas att åtgärderna i fråga inte omfattar samtliga ämnen som omfattas av kommissionens talan. I vilket fall som helst har den belgiska regeringen inte specificerat vilka ämnen som är relevanta på det nationella planet.
44 För det andra skall det särskilt anmärkas att det framgår av handlingarna i målet att handlingen med titeln "Flux vers la mer du Nord", vilken upprättats inom ramen för de belgiska myndigheternas skyldigheter enligt slutdokumentet från den tredje internationella konferensen om skydd av Nordsjön, samlar tillgängliga uppgifter om utsläpp mellan år 1985 och år 1995 av vissa farliga ämnen i luft och vatten som kan komma att påverka Nordsjön, för att därigenom komma fram till en förmodad minskning uttryckt i procent. Nämnda handling innehåller således inte en heltäckande plan för minskning av föroreningar med utgångspunkt i kvalitetsmål som fastställts för de vatten i vilka utsläpp sker.
45 Även om såväl de sektoriella kungörelserna som riktlinjerna för jordbruket eventuellt kan leda till minskning av föroreningen av vattenmiljön utgör de emellertid endast punktåtgärder och inte en koherent och heltäckande plan för minskning av föroreningar, vilken grundas på en studie av situationen i de vatten som påverkas och som innehåller uppgifter om kvalitetsmål som skall uppnås. Omständigheten att åtgärderna i fråga eventuellt kan anses som ett uttryck för en implicit plan, såsom den belgiska regeringen har hävdat, är inte tillräcklig för att åtgärderna skall kunna anses som program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet.
46 Således skall även grunden om att de nationella åtgärderna i fråga utgör program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet förkastas.
47 Mot denna bakgrund skall det konstateras att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet genom att inte upprätta program för begränsning av föroreningar, innehållande kvalitetsmål för vatten, vad avser de 99 ämnen som anges i bilaga till ansökan.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
48 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
49 Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att inte upprätta program för begränsning av föroreningar, innehållande kvalitetsmål för vatten, vad avser de 99 ämnen som anges i bilaga till ansökan.
50 Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.