CELEX: 62003TJ0095
Statsstøtte
lovgivning om uopsættelige foranstaltninger til skærpelse af konkurrencen på markedet for detailforsyning med olieprodukter
beslutning om ikke at gøre indsigelse
formaliteten
juridiske personer
retsakt, der berører dem individuelt
åbenbart urigtigt skøn
begrundelsespligt
pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure
rimelig frist

Dommens præmisser
Sagens baggrund
1. Spanske retsforskrifter
1. Det er i artikel 47, stk. 2, i den spanske forfatning fastsat, at »fællesskabet får del i værdistigninger, som følger af planlægningslovgivningsmæssige foranstaltninger vedtaget af offentlige myndigheder«.
2. Artikel 3, 7, 8, 14 og 18 i Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (lov om ordning vedrørende arealer og vurderinger, herefter »LRSV«) bestemmer følgende:
»Artikel 3
Fællesskabets deltagelse i værdistigninger, som følger af planlægningslovgivningsmæssige foranstaltninger vedtaget af offentlige myndigheder, finder sted under de betingelser, som fastsættes i nærværende lov og de øvrige gældende love.
[…]
Artikel 7
Ved anvendelsen af denne lov klassificeres arealer som byarealer, byggemodningsegnede arealer og ubebyggede arealer, eller i tilsvarende klasser som fastsættes i byplanlovgivningen.
Artikel 8
Ved anvendelsen af denne lov klassificeres følgende arealer som byarealer:
a) arealer, som allerede er bebygget, idet der mindst er adgang til veje, vandforsyning, kloakering samt elforsyning, eller fordi arealet er byggemodent i den form eller i henhold til de karakteristika, som er fastsat i planlægningslovgivningen
b) arealer, som er bebygget i henhold til og i overensstemmelse med planlægningslovgivningen.
[…]
Artikel 14
1. Ejerne af byarealer, der er konsolideret til byggemodning, skal for egen regning supplere den fornødne bymodning, således at disse arealer – hvis det endnu ikke er sket – opnår status som byggemodne arealer, og bygge inden for de fastsatte frister i de tilfælde, hvor arealerne er beliggende i zoner, hvor byplanloven kræver en sådan forpligtelse og i overensstemmelse med denne lov.
2. Ejerne af byarealer, som ikke er konsolideret, har følgende pligter:
[…]
c) De er forpligtet til uden vederlag at afgive et areal, der svarer til 10% af gevinsten for den tilsvarende zone til den kompetente forvaltning. Denne procentsats, der er et loft, kan være nedsat i planlægningslovgivningen. Denne lov kan også nedsætte den kompetente forvaltnings bidrag til udgifterne til det nævnte areal.
[…]
Artikel 18
Bebyggelsen af arealer, der er klassificeret som byggemodningsegnet, indebærer følgende pligter for ejerne heraf:
[…]
4) De er forpligtet til uden vederlag at afgive et areal, der svarer til 10% af gevinsten for den tilsvarende sektor eller zone til den kompetente forvaltning. Denne procentsats, der er et loft, kan være nedsat i planlægningslovgivningen. Denne lov kan også nedsætte den kompetente forvaltnings bidrag til udgifterne til det nævnte areal.
[…]«
3. Den første overgangsbestemmelse (herefter »DT 1«) i kongeligt lovdekret 6/2000, Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios (lovdekret om uopsættelige foranstaltninger til skærpelse af konkurrencen inden for markederne for varer og tjenesteydelser, herefter »lovdekret«) har følgende ordlyd:
»De [supermarkeder], som er i drift på dagen for ikrafttrædelsen af [lovdekretet], og som med henblik herpå er i besiddelse af en kommunal åbningstilladelse, kan i overensstemmelse med [lovdekretets] artikel 3 udstyres med anlæg til forsyning af olieprodukter, hvis de opfylder følgende krav:
a) De arealer, hvorpå supermarkederne er beliggende, og de anlæg, som er nødvendige for at levere [de pågældende produkter], indgår ikke i beregningen af det byggemodne areal eller det bebyggede areal.
b) De kommunale tilladelser, som kræves for at opføre og drive anlæg, anses for at være ydet, hvis forvaltningen forholder sig passivt, når den ikke har meddelt en udtrykkelig afgørelse 45 dage fra fremsættelsen af anmodningen.
c) Virksomheden er under alle omstændigheder forpligtet til at bygge infrastruktur, som forbinder anlæggene til levering af olieprodukter med de almindelige eksterne systemer, og til at afholde omkostningerne hertil under overholdelse af forskrifterne og de betingelser, som er fastsat i [planlægnings]lovgivningen.«
4. Det er i artikel 19, stk. 1, i Ley 16/1989 de Defensa de la Competencia (lov om beskyttelse af konkurrencen) fastsat, at »[b]estemmelserne i denne artikel gælder med forbehold af artikel 87 [EF] – 89 [EF] […] og Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts [1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 88 EF (EFT L 83, s. 1)]«.
2. Lovdekretet og DT 1
5. Lovdekretet, som blev udstedt af den spanske regering den 23. juni 2000, havde til formål at skærpe konkurrencen på markederne for spanske varer og tjenesteydelser, især på markedet for detailforsyning med olieprodukter. Kommissionen blev ikke underrettet om lovdekretet, som indeholder DT 1, i henhold til artikel 88, stk. 3, EF.
3. Proceduren for Kommissionen
6. Den 20. juli 2000 indgav Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid (sammenslutningen af forpagtere af servicestationer i den selvstyrende region Madrid), Federación Catalana de Estaciones de Servicio (den catalanske forening af servicestationer) og Confederación Española de Estaciones de Servicio (det spanske forbund af servicestationer) en klage til Kommissionen i henhold til artikel 20 i forordning nr. 659/1999. Klagerne gjorde gældende, at vedtagelsen af DT 1 indebar ydelse af statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF, til fordel for ejere af supermarkeder, og anmodede Kommissionen om at påbyde suspension af støtten og indlede en formel undersøgelsesprocedure i medfør af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999.
7. Klagerne fremsendte flere gange i 2000 og 2001 yderligere oplysninger og argumenter til Kommissionen. Telefonsamtaler og møder mellem advokaterne for klagerne og Kommissionens tjenestemænd fandt også sted i løbet af denne periode.
8. Kommissionen anmodede den 28. december 2000 Kongeriget Spanien om at udtale sig vedrørende klagens genstand og fremsende yderligere oplysninger. Kongeriget Spanien fremsendte dets svar ved skrivelse af 13. februar 2001.
9. Ved skrivelse af 8. februar 2002 meddelte Kommissionen klagerne, at den efter en foreløbig undersøgelse på grundlag af de tilgængelige oplysninger fandt, at DT 1 ikke blev finansieret af statsmidler, og at der derfor ikke var tilstrækkeligt grundlag for at fortsætte undersøgelsen.
10. Ved skrivelse af 8. marts 2002 fremsendte klagerne yderligere bemærkninger. Den 18. september 2002 anmodede klagerne med henvisning til artikel 232 EF Kommissionen om at vedtage en beslutning i overensstemmelse ned artikel 13 i forordning nr. 659/1999.
4. Den anfægtede beslutning
11. Den 13. november 2002 vedtog Kommissionen beslutning K(2002) 4355 endelig udg., hvori det konstateredes, at der ikke forelå statsstøtte (herefter »den anfægtede beslutning«).
12. For så vidt angår DT 1, litra a), har Kommissionen for det første udtalt, at denne bestemmelse udgør en ændring af arealets karakteristika, som blev fastsat i generalplanen for byplanlægning, eftersom den gør det muligt for supermarkeder, der har udnyttet det maksimale byggemodne areal, som er fastsat i den samme plan, at opføre en servicestation uden at skulle nedrive et allerede eksisterende anlæg. Modtagerne af DT 1 skal således ikke længere forhandle med kommunerne for at opnå en ændring af karakteristikaene for det areal, hvorpå de har til hensigt at opføre en servicestation. Kommissionen har imidlertid under henvisning til artikel 8 og 14 i LRSV anført, at da supermarkederne er beliggende på byggemodne byarealer, har ejerne heraf ifølge spansk ret ikke pligt til at overdrage en del af den værdistigning, der følger af muligheden for yderligere opførelse, til den lokale forvaltning. DT 1 fritager følgelig ikke ejerne af supermarkederne for en afgivelsespligt til fordel for staten. Dette resultat støttes af dom 54/2002 afsagt af Tribunal Constitucional (den spanske forfatningsdomstol) (herefter »dom 54/2002«), ifølge hvilken den nationale lovgivning er til hinder for enhver pligtmæssig afgivelse af værdistigninger, der følger af udvidelsen af byggeretten, for ejere af byggemodne byarealer.
13. Kommissionen har for det andet anført, at DT 1, litra a), ikke ændrer formålet med de arealer, hvorpå supermarkederne er placeret ifølge den relevante kommunalplan. Ifølge Kommissionen henviser bestemmelsen udelukkende til det byggemodne areal og bebyggelsesgraden. Hvis formålet med arealet følgelig ikke tillader opførelse af en servicestation, er ejeren forpligtet til at anmode om en ændring heraf ifølge den fastsatte administrative procedure.
14. Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at DT 1, litra b), kun nedbringer varigheden af forvaltningens tavshed og ikke fraviger pligten for indehaveren af en byggetilladelse til at betale de gebyrer, der er forbundet med dens meddelelse.
15. Kommissionen har endelig anført, at ejere af supermarkeder er forpligtet til at indhente de nødvendige tilladelser til opførelse og drift af anlæg til detailhandelssalg af olieprodukter, og at disse anlæg skal opfylde de gældende tekniske forskrifter. Kommissionen har heraf udledt, at ejere af supermarkeder vedrørende dette forhold ikke modtager en gunstigere behandling end de øvrige erhvervsdrivende i sektoren.
16. Kommissionen konkluderer herefter, med henvisning til artikel 14 i LRSV og Tribunal Constitucionals fortolkning heraf, at spansk lovgivning er til hinder for pålæggelsen af enhver pligt for ejere af byggemodne byarealer – som f.eks. ejere af supermarkeder, som er omfattet af DT 1 – til at afgive en del af værdistigningerne. Kommissionen har udledt heraf, at DT 1 ikke indebærer noget tab af statsmidler eller afkald på opkrævning af disse, og at der således er tale om en statslig beslutning af administrativ karakter, der ikke indebærer en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler. Kommissionen har af denne grund konkluderet, at DT 1 ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87 EF.
Retsforhandlinger og parternes påstande
17. Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid og Federación Catalana de Estaciones de Servicio har ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. marts 2003 anlagt denne sag.
18. Kongeriget Spanien har den 19. juni 2003 anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved kendelse af 22. september 2003 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling givet tilladelse til denne intervention. Kongeriget Spanien indgav interventionsindlæg den 5. december 2003. De øvrige parter gav afkald på at fremsætte bemærkninger hertil.
19. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 4. september 2003 har sagsøgerne givet afkald på at indgive replik.
20. Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED, national forening for større distributionsvirksomheder) har den 11. marts 2004 anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Kommissionen og sagsøgerne har fremsat deres bemærkninger til denne anmodning den 25. marts og den 31. marts 2004. Da anmodningen er fremsat efter udløbet af fristen på seks uger i henhold til procesreglementets artikel 115, stk. 1, har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling ved kendelse af 17. maj 2004 givet ANGED tilladelse til i henhold til procesreglementets artikel 116, stk. 6, at fremsætte sine bemærkninger under den mundtlige forhandling.
21. Retten har ved skrivelse af 13. juni 2005 anmodet sagsøgerne, Kommissionen og Kongeriget Spanien om at fremlægge et dokument og svare på nogle spørgsmål. Parterne imødekom denne anmodning inden for den fastsatte frist.
22. Den 5. oktober 2005 fremsendte Kommissionen to domme til Retten afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Madrid i maj og juli 2005, som ifølge Kommissionen er relevante for afgørelsen af tvisten. Kommissionen oplyste, at den fik kendskab til dommene ved udgangen af september 2005.
23. Den 14. oktober 2005 fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger til de af Kommissionen fremlagte domme fra Tribunal Superior de Justicia de Madrid. I et dokument, der er bilagt bemærkningerne, har sagsøgerne fremlagt dels uddrag fra d e administrative akter vedrørende en af dommene fra Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dels en række byaftaler indgået mellem borgere og de spanske lokalmyndigheder.
24. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet, der fandt sted den 18. oktober 2005.
25. Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
26. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Retten tager stilling til spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling.
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27. Kongeriget Spanien og ANGED har nedlagt følgende påstande:
– Kommissionen frifindes.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
1. Formaliteten vedrørende visse bilag til sagsøgernes bemærkninger af 14. oktober 2005
28. Sagsøgerne har som bilag til deres bemærkninger af 14. oktober 2005 til de af Kommissionen fremlagte domme fra Tribunal Superior de Justicia de Madrid fremsendt en række offentliggørelser fra de spanske selvstyrende regioner fra den 9. maj 2003, 17. februar 2004, 28. marts 2004 og 1. juli 2005, vedrørende visse byaftaler indgået mellem borgere og de spanske lokalmyndigheder.
29. Det bemærkes for det første, at disse dokumenter i modsætning til det af sagsøgerne hævdede ikke vedrører de af Kommissionen fremlagte domme afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Madrid, og at de derfor ikke kan betragtes som en reaktion på Kommissionens fremsendelse af disse domme.
30. Det bemærkes for det andet, at den omstændighed, at der foreligger byaftaler, som f.eks. dem, der er omhandlet i de fremsendte offentliggørelser, blev påberåbt af sagsøgerne i stævningen, og i øvrigt også i deres klage til Kommissionen. Sagsøgerne kan derfor ikke gøre gældende, at de ved at fremsende de nævnte offentliggørelser til Retten har reageret på et nyt argument, som Kommissionen fremsatte i sit indlæg den 5. oktober 2005.
31. Det bemærkes for det tredje, at sagsøgerne ikke har redegjort for grundene til, at de ikke var i stand til at fremsende de pågældende offentliggørelser tidligere.
32. Under henvisning til det anførte skal offentliggørelserne fra de spanske selvstyrende regioner, som blev vedlagt som bilag til sagsøgernes bemærkninger af 14. oktober 2005, afvises fra sagens akter i henhold til procesreglementets artikel 48, stk. 1, fordi de er fremlagt for sent.
2. Om formaliteten med hensyn til søgsmålet
Parternes argumenter
33. Kommissionen har uden at rejse en formalitetsindsigelse ved særskilt dokument gjort gældende, at sagen skal afvises.
34. Kommissionen har med henvisning til retspraksis anført, at den af sagsøgerne – som er virksomhedssammenslutninger – anlagte sag kun kan antages til realitetsbehandling i to situationer. Den første situation foreligger, når de sagsøgende medlemsorganisationer også individuelt kan anlægge annullationssøgsmål. I den anden situation skal den anfægtede beslutning påvirke sagsøgernes forhandlerposition. Ifølge Kommissionen opfylder den af sagsøgerne anlagte sag ingen af disse betingelser.
35. Det er for det første Kommissionens opfattelse, at de sagsøgende medlemsorganisationer ikke er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede beslutning. Den anfægtede beslutning påvirker således kun de sagsøgende medlemsorganisationers konkurrencemæssige situation indirekte og potentielt. De sagsøgende medlemsorganisationer kan derfor ikke anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede beslutning. Kommissionen har for det andet anført, at hverken sagsøgernes forhandlerposition eller deres vigtige rolle som talsmænd er påvirket af den anfægtede beslutning. Kommissionen tilføjede under retsmødet, at sagsøgerne ikke har fremlagt præcise oplysninger vedrørende den væsentlige påvirkning af de sagsøgende medlemsorganisationers stilling på grund af DT 1.
36. Som svar på argumentet om, at der ikke foreligger nationale retsmidler, har Kommissionen bemærket, at den i artikel 19 i Ley de Defensa de la Competencia fastsatte ordning, hvis effektivitet er blevet anfægtet af sagsøgerne, kun vedrører anvendelsen af nationale regler om statsstøtte. Sagsøgerne kunne imidlertid ifølge Kommissionen have påberåbt sig den direkte virkning af artikel 88, stk. 3, EF for de spanske domstole ved at gøre gældende, at der var tale om tilstedeværelsen af ulovlig støtte. Sagsøgerne er derfor ikke frataget adgangen til en effektiv domstolsbeskyttelse.
37. Kongeriget Spanien har tilsluttet sig Kommissionens argumentation. Det har fremhævet, at Confederación Española de Estaciones de Servicio, en national sammenslutning, ikke har deltaget i nærværende søgsmål, selv om den deltog i den administrative procedure for Kommissionen, hvilket bekræfter sagsøgernes manglende søgsmålskompetence. Kongeriget Spanien gjorde under retsmødet gældende, dels at sagsøgerne har adgang til effektive nationale retsmidler, dels at denne sag ikke kan give anledning til at anvende den praksis, som fremgår af Domstolens dom af 19. maj 1993, Cook mod Kommissionen (sag C‑198/91, Sml. I, s. 2487), og af 15. juni 1993, Matra mod Kommissionen (sag C‑225/91, Sml. I, s. 3203), idet sagsøgerne ikke i nærværende sag har gjort gældende, at deres proceduremæssige rettigheder er blevet tilsidesat.
38. Sagsøgerne har anført, at sagen bør antages til realitetsbehandling. Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at de har søgsmålskompetence, eftersom deres rettigheder er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning. Da DT 1 således ikke var blevet anmeldt af Kongeriget Spanien, foretog Kommissionen undersøgelsen på grundlag af sagsøgernes klage. Sagsøgerne forblev også i løbende kontakt med de af Kommissionens tjenestemænd, der oplyste sagen, de fremsatte deres bemærkninger til Kommissionen og vejledte Kommissionen med hensyn til analysen af DT 1. Sagsøgerne har også gjort gældende, at Kommissionens skrivelse af 8. februar 2002, som indeholder Kommissionens foreløbige stillingtagen (jf. præmis 9 ovenfor), udelukkende blev rettet til dem, og at den anfægtede beslutning, hvori de blev nævnt flere gange, blev returneret til dem efter at være blevet sendt til Kongeriget Spanien. Sagsøgerne har endelig tidligere haft foretræde for Kommissionen med henblik på at forsvare deres medlemmers erhvervsmæssige interesser i overensstemmelse med vedtægterne.
39. Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at deres medlemmer, som er direkte konkurrenter til de personer, der drager fordel af DT 1, er berørt af den anfægtede beslutning. Anvendelsen af DT 1 medfører således et alvorligt tab for ejerne af servicestationer, som allerede er opført, eller som er ved at blive opført i supermarkedernes interessezoner. Den omstændighed, at de personer, der drager fordel af DT 1, ikke er forpligtet til at foretage en afgivelse til fordel for staten med henblik på at åbne en servicestation, udgør en konkurrencefordel for dem i forhold til andre erhvervsdrivende.
40. Sagsøgerne har endelig gjort gældende, at de ikke i Spanien har nogen mulighed for at handle med henblik på at anmelde statsstøtte. Den eneste mulighed, nemlig ordningen i artikel 19 i Ley de Defensa de la Competencia, er fuldstændig virkningsløs i praksis, eftersom den ikke giver borgere mulighed for at anmelde ydet støtte eller deltage i proceduren som intervenienter. Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurrencedomstolen) har endvidere beføjelse til at træffe en afgørelse vedrørende støtte og afgive en rapport, som dog ikke er bindende for den spanske regering med hensyn til en ændring eller ophævelse af de anfægtede foranstaltninger.
Rettens bemærkninger
41. Ifølge fast praksis kan andre personer end en beslutnings adressat kun gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten for en sådan beslutning (jf. dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 39, org.ref.: Rec. s. 197, på s. 223, dommen i sagen Cook mod Kommissionen, præmis 20, og i sagen Matra mod Kommissionen, præmis 14, samt dom af 13.12.2005, sag C-78/03 P, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Sml. I, s. 10737, præmis 33).
42. Ligeledes kan en sammenslutning, som varetager virksomheders fælles interesse, principielt kun anlægge annullationssøgsmål vedrørende en endelig beslutning fra Kommissionen om statsstøtte, såfremt de pågældende virksomheder også kan gøre det individuelt, eller hvis den kan godtgøre at have en selvstændig retlig interesse i søgsmålet, bl.a. fordi dens stilling som forhandlingsorgan berøres af den retsakt, som påstås annulleret (jf. Rettens dom af 29.9.2000, sag T-55/99, CETM mod Kommissionen, Sml. II, s. 3207, præmis 23).
43. Retten skal derfor først undersøge, om de sagsøgende medlemsorganisationer i det foreliggende tilfælde – eller i det mindste nogle af dem – kan anses for at være individuelt berørt af den anfægtede beslutning.
44. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte fastsat i artikel 88 EF må sondres mellem på den ene side den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af denne artikels stk. 3 – der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er delvis eller fuldt ud forenelig med fællesmarkedet – og på den anden side undersøgelsesfasen i henhold til artiklens stk. 2. Først i denne undersøgelsesfase, som skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter, er Kommissionen i henhold til EF-traktaten forpligtet til at give de berørte adgang til at fremsætte deres bemærkninger (dommen i sagen Cook mod Kommissionen, præmis 22, og i sagen Matra mod Kommissionen, præmis 16, dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 38, og dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 34).
45. Når Kommissionen – uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF – i medfør af en beslutning truffet på grundlag af artikel 88, stk. 3, EF fastslår, at en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan de interesserede parter, der er indrømmet de i stk. 2 omhandlede processuelle garantier, kun opnå, at de respekteres, hvis de har adgang til at anfægte den beslutning, som er baseret på stk. 3, for Fællesskabets retsinstanser (jf. dommen i sagen Cook mod Kommissionen, præmis 23, i sagen Matra mod Kommissionen, præmis 17, i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 40, og i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 35).
46. Fællesskabets retsinstanser må derfor realitetsbehandle et annullationssøgsmål vedrørende en beslutning baseret på artikel 88, stk. 3, EF, som er anlagt af en interesseret part i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 88, stk. 2, EF, når denne med søgsmålet ønsker at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge denne bestemmelse (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 35, se også i denne retning dommen i sagen Cook mod Kommissionen, præmis 23-26, og i sagen Matra mod Kommissionen, præmis 17-20).
47. De retssubjekter, der har status som interesserede parter i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i artikel 88, stk. 2, EF, og som dermed i medfør af artikel 230, stk. 4, EF kan anlægge annullationssøgsmål, er personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser eventuelt er berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig virksomheder, som er i konkurrence med støttemodtagerne, og erhvervsorganisationer (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 41, og i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 36).
48. Hvis sagsøgeren derimod har anfægtet begrundelsen for beslutningen om vurdering af den pågældende støtte som sådan, er den omstændighed, at sagsøgeren måtte kunne betragtes som interesseret part i artikel 88, stk. 2 EF’s forstand, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at sagen kan antages til realitetsbehandling. Sagsøgeren skal i så fald bevise, at han har en særlig status som omhandlet i Plaumann-dommen. Dette ville navnlig være tilfældet, hvis sagsøgerens stilling på markedet var væsentlig berørt af den støtte, som er genstand for den pågældende beslutning (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, præmis 37).
49. I denne sag har sagsøgerne anfægtet begrundelsen for den anfægtede beslutning. Det skal derfor undersøges, om sagsøgerne på en saglig måde har anført grundene til, at DT 1 kan påvirke mindst et af dens medlemmer på det spanske marked for detailforsyning med olieprodukter i væsentligt omfang.
50. Det bemærkes i denne forbindelse, at sagsøgernes præciseringer under retsmødet – i modsætning til det af Kommissionen hævdede – for så vidt angår særligt stillingen for visse af sagsøgernes medlemmer, ikke kan anses for at være fremsat for sent efter procesreglementets artikel 48, stk. 1. Præciseringerne ligger således i fortsættelse af parternes diskussion (jf. i denne retning Rettens dom af 26.9.2002, sag T-199/99, Sgaravatti Mediterranea mod Kommissionen, Sml. II, s. 3731, præmis 67 og 70), eftersom de begrænser sig til – som svar på Kommissionens argumenter om afvisning – at supplere den i stævningen fremførte argumentation, ifølge hvilken DT 1 har en negativ virkning på konkurrencestillingen for servicestation-virksomheder – som f.eks. sagsøgernes medlemmer. Da betingelserne for at antage en sag til realitetsbehandling under alle omstændigheder når som helst kan efterprøves ex officio af Fællesskabets retsinstanser, er der intet til hinder for, at der tages hensyn til yderligere oplysninger afgivet under retsmødet.
51. For så vidt angår de sagsøgende medlemsorganisationer udgør disse ifølge deres skriftlige svar på Rettens spørgsmål, hvis rigtighed ikke bestrides, mere end en fjerdedel af samtlige eksisterende servicestationer i Spanien, herunder 85% af servicestationerne i den selvstyrende region Madrid og 70% af servicestationerne i Catalonien.
52. Det skal videre fastslås, som anført af Kongeriget Spanien, at formålet med DT 1 var at gøre det lettere for supermarkeder at få adgang til det spanske marked for detailforsyning med olieprodukter med henblik på at øge konkurrencen på dette marked. En sådan intensivering kan imidlertid medføre en væsentlig ændring af konkurrencestillingen for nogle af de andre servicestationsindehavere.
53. Det fremgår i øvrigt af de af Kommissionen fremlagte oplysninger for Retten, at antallet af servicestationer, som er integreret i supermarkeder, er steget fra 80 til 157 mellem 2001 og 2003. Selv om dette tal som hævdet af Kommissionen under retsmødet kun udgør en meget lille procentdel i forhold til det samlede antal servicestationer i Spanien, nemlig 8 600, forholder det sig ikke desto mindre således, at den væsentlige forøgelse i det samlede antal servicestationer, der er åbnet i supermarkeder, ikke svarer til udviklingen i det samlede antal servicestationer, hvor der kun har været tale om en mindre stigning på 1% i den pågældende periode. Denne uforholdsmæssige udvikling – som er i overensstemmelse med Kongeriget Spaniens oplysninger afgivet under retsmødet – i antallet af servicestationer, som er integreret i supermarkeder, skyldes i det mindste delvis virkningerne af DT 1.
54. Sagsøgerne har endelig, uden at blive modsagt af de andre procesdeltagere, under retsmødet fremhævet situationen for adskillige servicestationer, drevet af deres medlemmer, som har oplevet et betydeligt fald i salgsmængden, og som i nogle tilfælde har måttet indstille deres virksomhed som følge af, at et nærliggende supermarked har åbnet en servicestation. Sagsøgerne har også anført, at mængden af olieprodukter, som sælges af servicestationer, som er integreret i supermarkeder, er steget betydeligt.
55. Herefter må det fastslås, at det er godtgjort, at den anfægtede statslige foranstaltning i væsentligt omfang kunne påvirke konkurrencesituationen for flere af de sagsøgende medlemsorganisationer, som derfor har søgsmålskompetence med henblik på en prøvelse af den anfægtede beslutning.
56. Følgelig må sagen antages til realitetsbehandling, uden at det er nødvendigt for Retten at tage stilling til de sagsøgende medlemsorganisationers søgsmålskompetence, angiveligt som følge af, at den anfægtede beslutning har påvirket deres forhandlerposition, eller endda af, at der angiveligt ikke er adgang til at anlægge sag i henhold til spansk national ret.
Realiteten
1. Det første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til den spanske lovgivning
Første led om et åbenbart urigtigt skøn vedrørende pligten til at afgive værdistigninger
Parternes argumenter
57. Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen, da den i den anfægtede beslutning konkluderede, at DT 1 ikke fritog ejerne af supermarkeder for en afgivelsespligt til fordel for staten, undlod at tage hensyn til den almindelige pligt til at afgive værdistigninger, som følger af planlægningslovgivningsmæssige foranstaltninger, der garanteres ved den spanske forfatning, nationale retsregler, de selvstyrende regioners lovgivninger samt ved administrativ praksis. Ejerne af supermarkeder er herefter fritaget for denne pligt gennem DT 1, og er følgelig i stand til at få adgang til markedet for detailforsyning med olieprodukter uden at måtte bære de omkostninger, som andre erhvervsdrivende er pålagt.
58. Ifølge sagsøgerne er ejerne af arealer af enhver art, herunder konsoliderede byarealer, forpligtet til – til den lokale forvaltning – at afgive en del af de værdistigninger, der for deres jord følger af planlægningslovgivningsmæssige foranstaltninger, vedtaget af den samme forvaltning, uanset disse foranstaltningers præcise karakter. Denne pligt er garanteret ved artikel 47, stk. 2, i den spanske forfatning, som ikke kun er gennemført ved afgivelsespligterne fastsat i artikel 14 i LRSV, som er den eneste regel, der undersøges i den anfægtede beslutning, og kun vedrører den obligatoriske afgivelse af en del af arealerne i forbindelse med urbanisering.
59. Sagsøgerne har i denne forbindelse anfægtet Kommissionens fortolkning af dom 54/2002, hvorefter den i betragtning 34 til den anfægtede beslutning fastslog, at den nationale lovgivning i henhold til denne dom er til hinder for enhver pligtmæssig afgivelse af værdistigninger vedrørende konsoliderede byarealer, og således underkendte tilstedeværelsen af en almindelig afgivelsespligt. Sagsøgerne har gjort gældende, dels at denne dom ikke har til formål at definere rækkevidden af artikel 14 i LRSV, dels at den kun vedrører en afgivelsespligt for de arealer, som er omfattet af bestemmelsen. Denne dom vedrører derfor ikke den mere almindelige afgivelsespligt, som sagsøgerne har påberåbt sig.
60. Sagsøgerne fortsætter med at anføre, at den spanske forfatning omhandler en ret for staten til at kræve afgivelse af værdistigninger, og i sidste ende en pligt til at opkræve den. Sagsøgerne har forklaret, at artikel 47, stk. 2, i den spanske forfatning indfører en uafviselig pligt for staten, som skal gennemføres ved lovgivning, retspraksis samt offentlige myndigheders virksomhed. Sagsøgerne har præciseret, at den omstændighed, at der gives afkald på at kræve overholdelse af denne pligt, i et konkret tilfælde kunne udgøre en diskriminerende gunstig behandling og af denne grund anses for at være ulovlig.
61. Sagsøgerne har til støtte for denne påstand citeret lovgivning fra de selvstyrende regioner, som ifølge sagsøgerne afspejler den nævnte almindelige pligt, og samtidig præciserer fremgangsmåderne for dens udøvelse, bl.a. ved at bestemme de forskellige former, som afgivelsen af værdistigningerne kan antage.
62. Sagsøgerne har endvidere gjort gældende, at der i Spanien findes en administrativ praksis om indgåelse af byaftaler mellem borgere og de lokale forvaltninger. En sådan aftale, som er af administrativ karakter, og hvis indgåelse og indretning fastsættes i de selvstyrende regioners lovgivninger, indgås, når en borger ønsker at opnå en vis byforanstaltning, der består i en ændring af den gældende planlægningslovgivning. Til gengæld for den lokale forvaltnings forpligtelse til at vedtage den ønskede foranstaltning forpligter medkontrahenten sig til at betale en ydelse – pengeydelse eller andet – der svarer til en del af den værdistigning, der følger af den pågældende foranstaltning, til den lokale forvaltning.
63. Sagsøgerne har tilføjet, at den omstændighed, at der ikke findes regler, der for hvert tilfælde fastsætter de præcise fremgangsmåder og beløbet for grundejerens afgivelsespligt, ikke kan anses for udtryk for, at der ikke foreligger en sådan pligt. Mangelen skyldes således byforanstaltningernes forskelligartethed, som kan føre til skabelsen af en sådan forpligtelse, og den omstændighed, at lovgivningen ikke kan regulere alle tænkelige tilfælde. De lokale myndigheder skal derfor fastlægge og forhandle fremgangsmåderne og de tilsvarende beløb fra sag til sag, og derefter fastsætte dem ved at underskrive en byaftale med den pågældende borger. Sagsøgerne har understreget, at ejere af supermarkeder, der ønsker at åbne en servicestation, takket være DT 1 ikke længere er omfattet af denne fremgangsmåde, dvs. at forhandle betingelserne for den ønskede byforanstaltning med den lokale forvaltning, indgå en byaftale, og endelig afgive værdistigninger som foreskrevet i aftalen, til forvaltningen.
64. Lovligheden og gyldigheden af disse byaftaler samt den almindelige afgivelsespligt, som aftalerne er udtryk for, er blevet bekræftet ved flere lejligheder af de spanske domstole. Den omstændighed, at denne praksis er sædvanlig, bekræftes endvidere af den omstændighed, at der foreligger standardformularer for byaftaler og adskillige teoretiske artikler herom.
65. Tribunal de Defensa de la Competencia har også anerkendt denne administrative praksis som en forhandlingsmetode med henblik på at få forvaltningen til at ændre en byforanstaltning. Tilstedeværelsen af en sådan praksis og dens skadelige virkninger blev endelig også konstateret af de spanske virksomhedsejere.
66. Sagsøgerne har endvidere anført, at selve eksistensen af DT 1 er et bevis på, at den hævdede almindelige afgivelsespligt foreligger. Ifølge sagsøgerne ville den anfægtede foranstaltning være irrelevant, hvis en udvidelse af byggeretten ikke forudsatte nogen omkostninger. Sagsøgerne har tilføjet, at der i det omfang lovgivningen fastsætter en pligt for forvaltningen til at betale erstatning til borgere i de tilfælde, hvor en byforanstaltning medfører et tab, også skal være en tilsvarende ret til at afkræve borgere en del af den værdistigning, der følger af byforanstaltningen.
67. Sagsøgerne har konkluderet ved at gøre gældende, at hvis Kommissionens fortolkning af dom 54/2002 var rigtig, ville skatten på forøgelsen af værdien af byarealer være ulovlig over for ejerne af konsoliderede byarealer. Dette er imidlertid ikke tilfældet.
68. Kommissionen har bestridt, at der foreligger en pligt til at afgive bymæssige værdistigninger, der som påstået af sagsøgerne finder anvendelse på ejere af konsoliderede byarealer, og derfor på ejere af supermarkeder. Kommissionen har anført, dels at en sådan pligt ikke er fastsat i den gældende spanske lovgivning, dels at den ikke er fastsat ved en lov fra en selvstyrende region eller en administrativ praksis.
69. Kongeriget Spanien afviser, at der findes andre former for statslig deltagelse i værdistigninger end den, som er fastsat i artikel 14 i LRSV. Regeringen har gjort gældende, at praksis vedrørende byaftaler hverken er almindelig eller tvungen, eftersom den er omfattet af den handlefrihed, som er tillagt de lokale forvaltninger i henhold til spansk ret. Denne praksis kan derfor ikke ifølge Kongeriget Spanien påberåbes for at begrunde, at staten ikke deltager i værdstigningerne.
Rettens bemærkninger
70. Der skal tages stilling til sagsøgernes argument om, at den generelle afgivelsespligt for bymæssige værdistigninger, der gælder for ejere af alle typer arealer, dels er garanteret ved artikel 47, stk. 2, i den spanske forfatning, nationale retsregler, og de selvstyrende regioners lovgivninger, dels følger af en administrativ praksis om indgåelse af byaftaler.
– Regler, der foreskriver en pligt til at afgive værdistigninger
71. Det bemærkes først, at artikel 47, stk. 2, i den spanske forfatning, hvorefter »fællesskabet får del i værdistigninger, som følger af planlægningslovgivningsmæssige foranstaltninger vedtaget af offentlige myndigheder«, er udformet på en generel og teoretisk måde. Det lader derfor til, som hævdet af Kommissionen og Kongeriget Spanien, at denne bestemmelse skal gennemføres ved lovgivningen. Henset til sagens akter bør det konkluderes, at denne gennemførelse er sket ved LRSV. Artikel 3 i LRSV gentager således formuleringen i forfatningen ved at bestemme, at »fællesskabets deltagelse i værdistigninger, som følger af planlægningslovgivningsmæssige foranstaltninger vedtaget af offentlige myndigheder, finder sted under de betingelser, som fastsættes i nærværende lov og de øvrige gældende love«.
72. Det er således i artikel 3 i LRSV fastsat, at afgivelsespligten for værdistigninger er reguleret ved bestemmelserne i den nævnte lov, eller i givet fald ved en anden national lov. Da sagsøgerne ikke har påberåbt sig andre nationale love, der fastsætter en pligt til at afgive værdistigninger, er det alene de relevante bestemmelser i LRSV, der skal undersøges.
73. Artikel 14 og 18 i LRSV regulerer pligterne for ejerne af forskellige typer arealer. Afgivelsespligterne for værdistigninger fremgår af artikel 14, stk. 2, litra c), og artikel 18. Disse pligter finder anvendelse på henholdsvis ejere af byarealer, der ikke er konsolideret, og ejere af arealer, der er bestemt til bebyggelsesformål. Derimod er der ikke i artikel 14, stk. 1, fastsat nogen pligt til at afgive værdistigninger, men en række pligter for ejere af konsoliderede byarealer. I det omfang det ikke i nærværende sag bestrides, at supermarkederne er beliggende på konsoliderede byarealer, skal det konkluderes, at LRSV ikke pålægger en pligt for ejerne af disse til at afgive værdistigninger.
74. For det andet fremgår det af analysen af artikel 3 i LRSV, der er angivet i præmis 72 ovenfor, at yderligere pligter vedrørende afgivelse af værdistigninger, der gælder for ejere af konsoliderede byarealer, ikke kan fastsættes af de selvstyrende regioner. Denne slutning støttes af dom 54/2002, hvorefter udelukkelsen af enhver tvungen afgivelse af bymæssige værdistigninger i forbindelse med konsoliderede byarealer, som er fastsat i artikel 14, stk. 1, LRSV, ikke kan ændres af de selvstyrende regioner. Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at undersøgelsen af de selvstyrende regioners lovgivninger, som sagsøgerne har fremlagt, ikke viser, at ejerne af konsoliderede byarealer er pålagt en pligt til at afgive bymæssige værdistigninger. Det fremgår derfor, at formålet med denne lovgivning er at fastsætte fremgangsmåder for opfyldelsen af pligterne fastsat i LRSV, snarere end at fastsætte en yderligere afgivelsespligt, som finder anvendelse på alle typer arealer.
75. Det følger heraf, at sagsøgerne ikke har bevist, at der i spansk lovgivning findes en almindelig pligt for ejere af konsoliderede byarealer, som f.eks. ejere af supermarkeder, til at afgive værdistigninger.
76. I denne forbindelse kan sagsøgernes påstand, hvorefter den omstændighed, at der ikke findes regler, der fastsætter de præcise fremgangsmåder og beløbet for afgivelsespligten, ikke kan anses som udtryk for, at der ikke foreligger nogen sådan pligt, ikke tages til følge. Som det således også er beskrevet ovenfor, har lovgiver selv undladt at fastsætte en sådan pligt, ikke kun fremgangsmåderne og de nærmere bestemmelser for dens udøvelse og fastsættelsen af beløbet. Hertil kommer ved en gennemlæsning af dom 54/2002, at lovgivers undladelse endog lader til at være frivillig. Tribunal Constitucional bemærkede således, at staten har et vidt skøn med hensyn til fællesskabets deltagelse i bymæssige værdistigninger, og at den inden for rammerne af dette skøn med rette kan begrænse denne deltagelse til visse typer arealer.
77. Ligeledes kan sagsøgernes argument om, at den af en grundejer krævede modydelse kan antage mange former ved afgivelse af værdistigninger, heller ikke tages til følge. Selv om det således er korrekt, at det i de relevante bestemmelser i LRSV er fastsat, at pligten skal antage form af afgivelse af et areal, forholder det sig ikke desto mindre således, at det i visse af de selvstyrende regioners lovgivninger, som sagsøgerne har henvist til, er fastsat, at det er muligt at erstatte afgivelsen af et areal med en anden form for modydelse. Som det også er blevet fastslået ovenfor i denne doms præmis 74, kan yderligere pligter vedrørende afgivelse af værdistigninger ikke fastsættes af de selvstyrende regioner. Det fremgår som følge heraf, at de forskellige former for modydelse kun er udtryk for afgivelsespligter fastsat i LRSV, og at denne omstændighed derfor ikke kan påvise, at der som hævdet af sagsøgerne foreligger en almindelig afgivelsespligt.
78. Retten må også forkaste argumentet om, at der i lovgivningen er fastsat en pligt for forvaltningen til at udbetale erstatning til borgere, hvis en byforanstaltning forårsager et tab. Denne omstændighed har således ikke som uundgåelig konsekvens, at der foreligger en ret – endsige pligt – for staten til at afkræve borgere en del af den værdistigning, der følger af en byforanstaltning. Det bemærkes herom, som det også er beskrevet ovenfor i præmis 76, at det fremgår af dom 54/2002, at den spanske stat med rette kan give afkald på at afkræve værdistigninger, som er forbundet med en bestemt type areal, og dermed undlade at fastsætte en tilsvarende afgivelsespligt.
79. Endelig må sagsøgernes argument vedrørende skatten på forøgelsen af værdien af byarealer også afvises. Det er således ikke bestridt, at DT 1 ikke har fritaget ejere af supermarkeder for betaling heraf, uanset i hvilket omfang. Det bemærkes endvidere, at denne skat ikke specifikt rammer bymæssige værdistigninger, men enhver værdiforøgelse af et stykke byareal, uafhængigt af årsagen hertil. Det fremgår derfor ikke, at denne skat vil kunne betragtes som en afgivelse af bymæssige værdistigninger. Endelig bemærkes, at de almindelige fremgangsmåder for opkrævning af denne skat er fastsat i den nationale lovgivning, i denne sag ved Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales (lov om regulering af lokale finanser). Selv i det tilfælde, hvor denne skat således betragtes ud fra synspunktet om en afgivelse af bymæssige værdistigninger, er dens opkrævning ikke uforenelig med bestemmelserne i LRSV og fortolkningen heraf i dom 54/2002, beskrevet i denne doms præmis 72 og 74, som ikke udelukker, at der i den nationale lovgivning kan være fastsat yderligere pligter.
– En administrativ praksis, der giver staten beføjelse til at kræve afgivelse af værdistigninger
80. Med hensyn til den af sagsøgerne hævdede administrative praksis fremgår det af sagens akter og parternes processkrifter, at de lokale myndigheder har mulighed for at ændre planlægningslovgivningen gennem byaftaler, som indgås med borgere. Tribunal Constitucionals fortolkning af de relevante bestemmelser i LRSV, beskrevet ovenfor i præmis 74, tyder imidlertid på, at den lokale myndighed, når en sådan aftale vedrører konsoliderede byarealer, ikke kan kræve en modydelse fra borgeren.
81. De af sagsøgerne fremlagte forhold gør det under alle omstændigheder ikke muligt at bevise, at der foreligger en almindelig administrativ praksis, i henhold til hvilken de lokale myndigheder systematisk forpligter sig til at ændre den gældende planlægningslovgivning til fordel for ejere af konsoliderede byarealer mod overførsel af en del af den værdistigning, som følger af ændringen.
82. For det første begrænser de af sagsøgerne fremlagte love fra de selvstyrende regioner sig til generelt at fastsætte fremgangsmåderne for indgåelse og gennemførelse af alle typer byaftaler. Den omstændighed alene, at denne retlige ramme foreligger, gør det imidlertid ikke muligt at antage, at den i almindelighed anvendes af de lokale myndigheder, eller endog, at den anvendes med henblik på at kræve afgivelse af bymæssige værdistigninger fra ejere af konsoliderede byarealer. Det bemærkes i denne forbindelse, at det ikke i de lovgivninger, som sagsøgerne har henvist til, er fastsat, at den lokale myndighed er forpligtet til at indgå en byaftale, endsige at der i denne aftale skal være fastsat en modydelse fra borgeren.
83. De samme betragtninger finder for det andet anvendelse med hensyn til standardformularerne for byaftaler. De fremlagte teoretiske artikler bekræfter generelt, at de lokale myndigheder har mulighed for at indgå byaftaler for at ændre den gældende planlægningslovgivning, og standardformularerne viser den form, som disse aftaler kan antage. Disse forhold gør det imidlertid ikke muligt at undersøge, i hvilket omfang de lokale myndigheder udnytter denne mulighed eller dens gennemførelsesbestemmelser.
84. Hvad for det tredje angår de eksempler på byaftaler og de spanske domstoles retspraksis, som er bilagt stævningen, bemærkes, at en væsentlig del af disse forhold bygger på national lovgivning, som gjaldt inden LRSV. De kan derfor ikke som sådanne påberåbes til at anfægte begrundelsen i den anfægtede beslutning, som i det væsentlige bygger på sidstnævnte lov og Tribunal Constitucionals fortolkning heraf. De fremsendte aftaler og domme vedrører endvidere i almindelighed andre former for arealer end konsoliderede byarealer eller gør det ikke muligt at bestemme den pågældende form for areal. De gør det således ikke muligt at bevise, at der foreligger en administrativ praksis vedrørende konsoliderede byarealer.
85. For det fjerde og slutteligt vedrører rapporterne fra Tribunal de Defensa de la Competencia og bemærkningerne fra virksomhedsejere almindelige problemer forbundet med den gældende spanske byudviklingsordning og de lokale myndigheders anvendelse af den. De passager i disse dokumenter, som sagsøgerne har citeret, fokuserer imidlertid dels snarere på byudviklingsprocessen end på ændringer i betingelserne for at anvende allerede bebyggede arealer, dels viser de ikke problematikken om indgåelse af byaftaler på en tilstrækkeligt detaljeret måde.
86. Det følger heraf, at sagsøgerne ikke har ført tilstrækkeligt bevis for, at der foreligger en almindelig administrativ praksis, i henhold til hvilken de lokale myndigheder gennem byaftaler kræver, at ejere af konsoliderede byarealer, som f.eks. ejere af supermarkeder, afgiver bymæssige værdistigninger, som følger af en ændring af betingelserne for at anvende de nævnte arealer.
87. Det bemærkes afslutningsvis, at DT 1 har til formål at gøre det lettere for supermarkeder at få adgang til markedet for detaildistribution af olieprodukter ved at fjerne visse bymæssige begrænsninger og lette de administrative byrder, der er forbundet med opførelsen af en servicestation. Sagsøgerne har imidlertid ikke bevist, at ejerne af supermarkeder gennem disse foranstaltninger var fritaget for en bestemt afgivelsespligt til fordel for staten, fastsat i den gældende spanske lovgivning, eller som følger af en almindelig administrativ praksis, der følges af de lokale myndigheder. Det følger heraf, at Kommissionen ikke har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at vurdere, at DT 1 ikke indebar en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, og at loven derfor ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte. Derfor skal det første anbringendes første led forkastes.
Andet led vedrørende et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til ændringen af formålet med arealet
Parternes argumenter
88. Sagsøgerne har gjort gældende, at DT 1 – i modsætning til det af Kommissionen i betragtning 37 til den anfægtede beslutning anførte – ændrer formålet med arealet. Sagsøgerne har i denne forbindelse gjort gældende, at ejere af supermarkeder i henhold til DT 1 vil kunne opføre en servicestation på arealer, der tidligere har været klassificeret som grønt område eller parkeringsplads. Derfor er formålet med det pågældende areal blevet ændret. Sagsøgerne har tilføjet, at dette forhold er godtgjort ved de domme fra Tribunal Superior de Justicia de Madrid, som Kommissionen fremlagde den 5. oktober 2005. Disse domme bekræfter således, at supermarkeder kan udstyres med servicestationer, uafhængigt af formålet med det pågældende areal, og uden betaling af et vederlag til staten.
89. Kommissionen afviser sagsøgernes opfattelse. Den anfører, at formålet med arealet, da det ikke er nævnt i DT 1, ikke kan ændres af denne lov. Spørgsmålet er desuden irrelevant i det foreliggende tilfælde, da den i artikel 14 i LRSV fastsatte pligt under alle omstændigheder ikke gælder for konsoliderede byarealer.
90. Kommissionen har, støttet af intervenienterne, tilføjet, at dens påstand, hvorefter DT 1 er uden betydning for formålet med arealet, bekræftes af dommene fra Tribunal Superior de Justicia de Madrid, som blev fremsendt af Kommissionen den 5. oktober 2005. Kommissionen har i denne forbindelse forklaret, at DT 1 ifølge dommene ikke udgør en omklassificering af formålet med det omhandlede areal, og af denne grund hverken ændrer eller er i strid med udviklingsplanerne.
Rettens bemærkninger
91. Spørgsmålet om, hvorvidt DT 1 ændrer formålet med arealet, kunne kun blive relevant, hvis det blev bevist, at ejere af supermarkeder, i tilfælde af en sådan ændring, var forpligtet til at afgive en del af den værdistigning, som følger af ændringen. Som det imidlertid blev fastslået ovenfor i denne doms præmis 87, har sagsøgerne ikke bevist, at der foreligger en bestemt afgivelsespligt, der gælder for ejere af supermarkeder. DT 1 kan følgelig ikke fritage ejere af supermarkeder for en afgivelsespligt til fordel for staten og indebærer derfor ikke en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, uafhængigt af en ændring af formålet med arealet, som loven eventuelt vil kunne fastsætte.
92. Følgelig skal andet led forkastes som irrelevant. Da første anbringendes to led er blevet forkastet, bør det første anbringende forkastes i sin helhed.
2. Andet anbringende om en urigtig fortolkning og anvendelse af de bestanddele, som indgår i statsstøttebegrebet
Parternes argumenter
93. Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at Kommissionen i betragtning 49 til den anfægtede beslutning med urette antog, at en indirekte overførsel af statsmidler, bestående i statens undladelse af at opkræve indtægter, for at kunne fastslås, kræver, at den omhandlede afgivelsespligt er fastsat ved lov. Sagsøgerne har i denne forbindelse gjort gældende, at det hverken i EF-traktaten eller Domstolens praksis på dette område er fastsat, at en indirekte overførsel af statsmidler kun kan følge af, at staten giver afkald på indtægter, som skyldes i henhold til en lov. Domstolen har derimod anerkendt, at Kommissionen i sin sædvanlige praksis anerkender, at en sådan indirekte overførsel også kan foreligge i andre tilfælde, såsom statens undladelse af at opkræve en gæld, som skyldes i henhold til en kontrakt, eller som i det foreliggende tilfælde, fritagelse for en pligt fastsat ved en fast og lovlig administrativ praksis.
94. Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at til forskel fra de sager, hvori Domstolen afsagde dom den 17. marts 1993, Sloman Neptun (forenede sager C-72/91 og C-73/91, Sml. I, s. 887), den 7. maj 1998, Viscido m.fl. (forenede sager C-52/97 – C-54/97, Sml. I, s. 2629), og den 13. marts 2001, Preussen Elektra (sag C-379/98, Sml. I, s. 2099), er den finansielle byrde, som tildelingen af en fordel medfører for staten, i det foreliggende tilfælde ikke udelukkende accessorisk til foranstaltningen, som har et væsentligt andet formål. DT 1 har derimod specifikt til formål at fritage supermarkeder for den pligt, de ville være underlagt i henhold til gældende spansk lovgivning.
95. Sagsøgerne har endelig gjort gældende, at det afgørende for, om det er muligt at konstatere, at der er tale om statsstøtte, er statens indrømmelse af en fordel. Kravet om, at der foreligger en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, er af denne grund underlagt dette væsentlige krav. Sagsøgerne har heraf udledt, at de foranstaltninger, som kan udgøre statsstøtte, skal analyseres i forhold til følgerne for konkurrencen. Sådanne foranstaltninger burde derfor være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF, så snart de medfører en konkurrencefordrejning. Spørgsmålet om en aktiv eller passiv støtte fra staten, fastsat ved lov, er derfor uden betydning for nærværende sag.
96. Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgerne tager udgangspunkt i en urigtig fortolkning af betragtning 49 til den anfægtede beslutning. Det følger således ikke af denne betragtning, når den læses i sin sammenhæng, at en indirekte overførsel af statsmidler, som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, er underlagt tilstedeværelsen af en opkrævningsforpligtelse fastsat ved national lov, eller at en sådan overførsel ikke udelukkende kan være baseret på en administrativ praksis om opkrævning. Denne betragtning begrænser sig blot til i det foreliggende tilfælde at angive, at man ikke kan pålægge den spanske stat at opkræve et beløb eller et gode, som den ikke har ret til.
97. Kongeriget Spanien har gjort gældende, at DT 1 ikke begunstiger visse virksomheder, ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og i sidste ende kun øger konkurrencen på markedet for detailforsyning med olieprodukter.
Rettens bemærkninger
98. Med hensyn til det første klagepunkt henvises indledningsvis til den nøjagtige formulering af betragtning 49 til den anfægtede beslutning, hvorefter »staten kun kan give afkald på at opkræve midler, hvis lovgivningen pålægger en pligt til at betale dem«.
99. Dernæst bemærkes, at denne formulering ifølge en fortolkning med udgangspunkt i ordlyden synes at støtte sagsøgernes opfattelse. Alligevel er sammenhængen i den anfægtede beslutning til hinder for, at denne fortolkning lægges til grund.
100. Bortset fra formuleringen af betragtning 49 er der således intet i den anfægtede beslutning, som kan føre til den konklusion, at Kommissionen har afvist, at en administrativ praksis er relevant ved undersøgelsen af, om der foreligger en indirekte overførsel af statsmidler.
101. På samme måde er Kommissionens afvisning af at tage hensyn til den af klagerne hævdede administrative praksis begrundet i betragtning 52 til den anfægtede beslutning, hvorefter »Kommissionen ikke kan antage, at der foreligger et indtægtstab eller et afkald på at opkræve disse, fordi den gældende spanske lov ([LRSV]) udtrykkeligt forbyder at pålægge afgivelse af værdistigninger på et stykke konsolideret byareal«. Ifølge Kommissionen kan »ejere af supermarkeder […] ikke pålægges at betale et beløb, der udgør værdistigninger på arealer«. Kommissionen lagde følgelig ikke vægt på den omstændighed, at administrativ praksis på forhånd er irrelevant i forhold til spørgsmålet, om der foreligger en indirekte overførsel af statsmidler, men på, at en administrativ praksis, som den af klagerne påberåbte, er i strid med den nationale lovgivning, som finder anvendelse.
102. Henset derfor til hele begrundelsen i den anfægtede beslutning, fremgår det ikke, at Kommissionen bygger beslutningen om ikke at rejse indsigelse mod DT 1 på den opfattelse, at en indirekte overførsel af statsmidler, bestående i statens undladelse af at opkræve indtægter, for at kunne fastslås, kræver, at den omhandlede afgivelsespligt er fastsat ved lov. Det første klagepunkt er derfor ikke berettiget.
103. Derudover skal det bemærkes, at Kommissionens antagelse vedrørende det forhold, at der ikke foreligger en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, ikke bygger på den udelukkende accessoriske karakter af de byrder, der følger for staten af vedtagelsen af DT 1. Følgelig er sagsøgernes andet klagepunkt, som anfægter denne karakter, irrelevant.
104. Hvad endelig angår det tredje klagepunkt om den angiveligt sekundære rolle for tilstedeværelsen af en direkte eller indirekte overførsel af midler i analysen af statsstøtte, bemærkes blot, at alene fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, ifølge retspraksis skal betragtes som støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF (Sloman Neptun-dommen, præmis 19, dommen i sagen Viscido m.fl., præmis 13, og PreussenElektra-dommen, præmis 58). En statsforanstaltning, som ikke indebærer direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, kan som følge heraf ikke kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, selv om den opfylder bestemmelsens øvrige betingelser (jf. i denne retning dommen i sagen Viscido m.fl., præmis 14-16).
105. Da ingen af sagsøgernes klagepunkter kan tages til følge, må det andet anbringende forkastes.
3. Det tredje anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
106. Sagsøgerne henviser til, at Kommissionen er forpligtet til at meddele grundene til, at de påberåbte faktiske og retlige omstændigheder ikke i tilstrækkelig grad godtgør, at der foreligger en statsstøtte. Sagsøgerne anfører, at Kommissionen har undladt at udtale sig om de spørgsmål, som sagsøgerne har rejst, støtter sig på ufuldstændige argumenter, fremsætter grundløse og udokumenterede påstande, fortolker national retspraksis urigtigt samt fremsætter ikke-lineære argumenter, som indeholder brister. Sagsøgerne har tilføjet, at den eneste klare grund, som blev givet i den anfægtede beslutning, dvs. den omstændighed, at artikel 14 i LRSV ikke finder anvendelse på ejere af supermarkeder, som er omfattet af DT 1, er urigtig. Sagsøgerne har heraf udledt, at den anfægtede beslutning ikke er tilstrækkeligt begrundet.
107. Det bemærkes indledningsvis, at begrundelsespligten udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt (Domstolens dom af 22.3.2001, sag C-17/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2481, præmis 35). Det følger heraf, at sagsøgernes klagepunkter vedrørende lovligheden af den anfægtede beslutning, som i øvrigt allerede er undersøgt i forbindelse med det første og andet anbringende i nærværende sag, er uden relevans i forbindelse med det foreliggende anbringende.
108. Ifølge fast retspraksis skal den ved artikel 253 EF påkrævede begrundelse endvidere tilpasses den pågældende retsakt, og den udstedende institutions begrundelse skal fremgå klart og utvetydigt heraf, således at eventuelt interesserede kan få kendskab til begrundelsen for en foranstaltning, og de kompetente domstole kan udøve kontrol. Begrundelsespligten skal vurderes i kraft af sagens omstændigheder. Spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Hvad nærmere angår en beslutning fra Kommissionen, hvori det fastslås, at der ikke som anført af en klager foreligger en statsstøtte, bemærkes, at Kommissionen er forpligtet til på tilstrækkelig uddybende måde at give klageren meddelelse om grundene til, at de i klagen nævnte faktiske og retlige omstændigheder ikke har været tilstrækkelige til, at det kan anses for godtgjort, at der foreligger en statsstøtte. Kommissionen er dog ikke forpligtet til at tage stilling til forhold, der er åbenbart uvedkommende, uden betydning eller klart af underordnet relevans (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 63 og 64 og den deri nævnte retspraksis).
109. Det er i lyset af disse regler, at der skal tages stilling til nærværende anbringende.
110. Det konkluderes i den anfægtede beslutning, at der foreligger en statsstøtte med den begrundelse, at en af betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF ikke er opfyldt. Ifølge Kommissionen indebærer DT 1 ikke en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, eftersom den ikke – i modsætning til det af sagsøgerne hævdede – kræver, at ejere af supermarkeder fritages for en bestemt pligt til at afgive værdistigninger til fordel for staten (betragtning 43-53 til den anfægtede beslutning).
111. For så vidt angår undtagelsen til grænserne for det byggemodnede areal og det bebyggede areal, som er fastsat i DT 1, litra a), lagde Kommissionen følgende begrundelser, som er angivet i betragtning 30-35 og 50-52 til den anfægtede beslutning, til grund, med henblik på at konkludere, at bestemmelsen ikke fritager ejere af supermarkeder for en bestemt pligt til at afgive værdistigninger til fordel for staten:
– De i LRSV fastsatte pligter til at afgive værdistigninger finder ikke anvendelse på supermarkeder, som er beliggende i konsoliderede byarealer.
– Den spanske nationale lovgivning foreskriver ikke andre pligter til at afgive værdistigninger, som finder anvendelse på ejere af supermarkeder i tilfælde af en undtagelse som den i DT 1, litra a), fastsatte.
– Ejere af supermarkeder har af denne grund – uafhængigt af DT 1 – ikke pligt til at afgive værdistigninger til fordel for staten.
– I mangel af ændringer af den gældende spanske lovgivning er pålæggelsen af en sådan pligt for ejere af supermarkeder i øvrigt forfatningsstridig.
112. Det blev med henblik på at tage stilling til klagernes øvrige klagepunkter i den anfægtede beslutning anført, at DT 1 ikke ændrer formålet med arealer, at nedbringelsen af varigheden af forvaltningens manglende afgivelse af svar ikke fritager ejere af supermarkeder for betaling af administrative gebyrer, og at disse ejere er forpligtet til at indhente alle de nødvendige tilladelser for at åbne og drive servicestationer (betragtning 36-42 til den anfægtede beslutning).
113. Det må fastslås, at denne begrundelse gør det muligt for eventuelt interesserede at forstå begrundelsen for den anfægtede beslutning, idet den klart og utvetydigt angiver den argumentation, som førte Kommissionen til at fastslå, at betingelsen om en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler ikke var opfyldt, og derfor til at beslutte ikke at rejse indsigelse. Det bemærkes i denne forbindelse, henset til formuleringen af stævningen, at sagsøgerne synes at have været i stand til at forstå begrundelsen i beslutningen. Sagsøgerne har således med det første anbringende anfægtet argumenterne beskrevet i præmis 111 ovenfor, og påstanden om, at DT 1 ikke ændrer formålet med arealet. Det andet anbringende er rettet mod den generelle undersøgelse af DT 1 i forhold til fællesskabsretten, som Kommissionen foretog i den anfægtede beslutning, og som er gengivet i præmis 110 ovenfor.
114. Begrundelsen til den anfægtede beslutning giver også Retten mulighed for at udøve sin ret til at prøve beslutningens lovlighed. Det følger heraf, at den anfægtede beslutning er tilstrækkeligt begrundet, og at det tredje anbringende derfor skal forkastes.
4. Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, artikel 88, stk. 2, EF og artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999
Parternes argumenter
115. Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik ved ikke omhyggeligt og upartisk at foretage en undersøgelse af deres klage.
116. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at Kommissionen har foretaget en lang behandling, som har været til skade for både sagsøgerne og deres medlemmer. DT 1 havde under sagens behandling, som varede i mere end to et halvt år, fuld virkning, hvilket gjorde det muligt for supermarkeder at åbne adskillige servicestationer. Sagsøgerne har i denne forbindelse bemærket, at Kommissionen ifølge fast retspraksis ikke kan forlænge den indledende undersøgelsesperiode ud over en frist, som gør det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende kvalificeringen af de pågældende foranstaltninger og deres forenelighed med fællesmarkedet. Ifølge sagsøgerne kunne Kommissionens grundige behandling i denne sag imidlertid ikke berettige den tid, som forløb, dvs. mere end 27 måneder. Sagsøgerne har især rejst tvivl om det tidsrum på ni måneder, der forløb mellem skrivelsen af 8. februar 2002, som angav Kommissionens foreløbige holdning, og datoen for den anfægtede beslutning, den 13. november 2002.
117. Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at Kommissionen manglede metode og gav udtryk for varierende synspunkter, som i de fleste tilfælde var uberettigede. Ifølge sagsøgerne tog Kommissionen heller ikke stilling til de af sagsøgerne fremlagte dokumenter vedrørende de spørgsmål, som gav anledning til tvivl.
118. Sagsøgerne har for det tredje gjort gældende, at Kommissionen ved at afvise at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, på trods af, at der forelå alvorlig tvivl om, hvorvidt DT 1 var forenelig med fællesmarkedet, har tilsidesat artikel 88, stk. 2, EF og artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999.
119. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at den første undersøgelse i det foreliggende tilfælde ikke gjorde det muligt for Kommissionen at overvinde alle vanskelighederne vedrørende kvalificeringen af DT 1 som statsstøtte. Ud over den omstændighed, at den indledende undersøgelse angiveligt strakte sig over usædvanlig lang tid, fremgår tilstedeværelsen af vanskeligheder af Kommissionens væsentlige skiftende opfattelser. Kommissionen påstod således under hele sin behandling af sagen, at DT 1 udgjorde en støtte, og den anerkendte herefter, at der var tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning som en statsstøtte. Kommissionen udtrykte kun forbehold i relation til spørgsmålet om, hvorvidt der var tale om en direkte elle indirekte overførsel af statsmidler. Sagsøgerne har endelig gjort gældende, at Kommissionen inden den anfægtede beslutning aldrig henviste til artikel 14 i LRSV, selv om den havde kendskab til denne bestemmelse.
120. Kommissionen har gjort gældende, at den foretog en omhyggelig og upartisk undersøgelse af klagen, og at sagsøgerne ikke har fremført faktiske omstændigheder, som vil kunne rejse tvivl herom. Kommissionen har tilføjet, dels at sagsøgerne ikke har angivet, i hvilken henseende de har lidt skade, eller hvilket tab de har lidt på grund af behandlingen, dels at DT 1 lovligt kan have virkninger, da loven ikke opfylder samtlige kriterier for at udgøre en statsstøtte. Kommissionen har også gjort gældende, at den langvarige undersøgelse ikke så meget skyldtes den tvivl, den havde, men den undersøgelse og opmærksomhed, der blev tildelt de supplerende påstande og oplysninger, som sagsøgerne fremsatte.
Rettens bemærkninger
Undersøgelsens varighed
121. Det fremgår af retspraksis, at i en sag, hvor de omtvistede statsforanstaltninger ikke er blevet anmeldt af den pågældende medlemsstat, er Kommissionen ikke forpligtet til at iværksætte en indledende undersøgelse af foranstaltningerne inden for en bestemt frist. Såfremt berørte tredjemænd imidlertid har klaget til Kommissionen over statslige foranstaltninger, der ikke er blevet anmeldt, er Kommissionen inden for rammerne af den i artikel 88, stk. 3, EF omhandlede indledende fase forpligtet til at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af klagerne ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med EF-traktatens grundlæggende regler om statsstøtte. Heraf følger bl.a., at Kommissionen ikke kan lade den indledende undersøgelse af de statslige foranstaltninger, som er genstand for en klage, fortsætte i det uendelige, idet denne undersøgelse alene skal gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende kvalificeringen af de pågældende foranstaltninger og deres forenelighed med fællesmarkedet (jf. Rettens dom af 10.5.2000, sag T-46/97, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 2125, præmis 103, 105 og 107 og den deri nævnte retspraksis).
122. Det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af en indledende procedure kan anses for at være rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige trin i den administrative procedure, som Kommissionen skal følge, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter (Rettens dom af 15.9.1998, sag T-95/96, Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, Sml. II, s. 3407, præmis 75).
123. I nærværende sag bemærkes, at sagsøgerne i deres klage og yderligere udtalelser fremsatte en række påstande over for Kommissionen vedrørende forskellige forhold ved DT 1, som støttes af juridiske vurderinger, henvisninger til spanske lovgivningsmæssige foranstaltninger og retspraksis samt adskillige dokumenter. Kommissionen har i denne forbindelse med rette anført, at den var forpligtet til at undersøge alle de faktiske og retlige omstændigheder, som klagerne bragte til dens kundskab.
124. Disse omstændigheder berettiger imidlertid ikke varigheden af Kommissionens indledende undersøgelse på næsten 28 måneder.
125. Selv om det således for det første er korrekt, at klagerne meddelte forholdsvis mange oplysninger, var det samlede antal ikke af et sådant omfang, at det kan forklare den forløbne undersøgelsesfrist. Det skal i denne forbindelse tilføjes, at de af sagsøgernes bemærkninger, der forelå efter klagen, for størstedelens vedkommende havde til formål at udvikle, præcisere eller belyse visse spørgsmål, som blev drøftet under den administrative procedure, snarere end at fremføre nye argumenter mod DT 1. Den løbende fremsendelse af disse oplysninger kan derfor heller ikke føre til en væsentlig forlængelse af den indledende undersøgelse.
126. Med hensyn til det tidsrum, der forløb mellem skrivelsen af 8. februar 2002, som angav Kommissionens foreløbige holdning, og den endelige beslutning af 13. november 2002, bemærkes, at selv om sagsøgerne som reaktion på Kommissionens foreløbige stillingtagen fremsendte bemærkninger på ca. 20 sider til Kommissionen den 8. marts 2002, hvortil var vedlagt adskillige bilag, udgør disse bemærkninger ikke desto mindre en sammenfatning af de væsentlige forhold, som sagsøgerne gjorde gældende under hele den administrative procedure. Nødvendigheden af, at Kommissionen udfører en omhyggelig undersøgelse af disse forhold, berettiger således ikke det forløbne tidsrum på mere end ni måneder.
127. Hvad for det andet angår de proceduremæssige skridt, som blev truffet af Kommissionen, bemærkes, at Kommissionen – ud over møderne og de telefoniske samtaler med repræsentanter for sagsøgerne – begrænsede sig til i december 2000 at fremsætte en anmodning om oplysninger til Kongeriget Spanien. Kongeriget Spanien svarede imidlertid på denne anmodning i februar 2001 i form af summariske bemærkninger, som udelukkende byggede på en fortolkning af gældende spansk lovgivning. De af Kommissionen trufne skridt berettiger således ikke undersøgelsens varighed.
128. For det tredje er der intet, der taler for, at den foreliggende sag er så kompliceret, at den burde have krævet en indledende undersøgelse på mere end to år. I det omfang, Kommissionens konklusion med hensyn til, at der ikke forelå en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler, udelukkende bygger på undersøgelsen af den gældende spanske lovgivning, fremgår det ikke, at den har været forpligtet til at foretage en meget stor kontrolindsats vedrørende faktiske omstændigheder eller træffe andre foranstaltninger, der er stærkt tidskrævende. Den relativt ubetydelige længde af skrivelsen med den foreløbige stillingtagen og den anfægtede beslutning forekommer at være til hinder for, at det foreliggende tilfælde kan kvalificeres som særdeles kompliceret.
129. Heraf følger, at Kommissionen ved at foretage en indledende undersøgelse i næsten 28 måneder ikke har truffet den anfægtede beslutning inden for en rimelig frist og af denne grund har tilsidesat sin pligt til at foretage en omhyggelig undersøgelse.
130. Selv om overholdelsen af en rimelig frist med hensyn til gennemførelsen af administrative procedurer er et almindeligt fællesskabsretligt princip, som finder anvendelse inden for rammerne af en procedure for undersøgelse af statsstøtte, hvis overholdelse Fællesskabets retsinstanser skal beskytte, er den blotte omstændighed, at en beslutning er vedtaget efter udløbet af en rimelig frist, imidlertid ikke tilstrækkelig til at gøre en beslutning, som Kommissionen har truffet efter afslutningen på en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, ulovlig (jf. i denne retning kendelse afsagt af præsidenten for Retten i Første Instans den 1.8.2003, sag T-378/02 R, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen, Sml. II, s. 2921, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
131. Sagsøgerne har i denne forbindelse påberåbt sig to angiveligt særlige omstændigheder. Dels har sagsøgerne anført, at anvendelsen af DT 1 under undersøgelsens varighed har skadet både sagsøgerne og deres medlemmer. Dels antyder den urimeligt lange sagsbehandlingstid i Kommissionen, at denne stødte på alvorlige vanskeligheder, som berettigede indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
132. Argumentet om den skade, som sagsøgerne og deres medlemmer har lidt, er imidlertid uden relevans i denne sag, som udelukkende vedrører annullation af den anfægtede beslutning og dermed kun en kontrol af dens lovlighed. For så vidt angår overskridelsen af en rimelig frist i forbindelse med Kommissionens eventuelle forpligtelse til at indlede en formel undersøgelsesprocedure, vil dens relevans blive undersøgt inden for rammerne af det tilsvarende klagepunkt, som undersøges nedenfor.
Manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure
133. Det skal bemærkes, som anført ovenfor i præmis 44, at der inden for rammerne af artikel 88 EF skal sondres mellem på den ene side den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af denne artikels stk. 3 – der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af både den pågældende foranstaltnings karakter af statsstøtte, og om den pågældende støtte er delvis eller fuldt ud forenelig med fællesmarkedet – og på den anden side den formelle undersøgelsesfase i henhold til artiklens stk. 2. Først i denne undersøgelsesfase, som skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter, er Kommissionen i henhold til EF-traktaten forpligtet til at give de berørte adgang til at fremsætte deres bemærkninger.
134. Det fremgår af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999 og retspraksis, at Kommissionen er forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, såfremt den efter en første undersøgelse ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om en statslig foranstaltning, som er undergivet dens kontrol, er en støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, i det mindste når Kommissionen ved denne første undersøgelse ikke kan nå til den opfattelse, at den pågældende foranstaltning, hvis det antages, at den udgør en støtte, under alle omstændigheder er forenelig med fællesmarkedet (Rettens dom af 15.9.1998, sag T-11/95, BP Chemicals mod Kommissionen, Sml. II, s 3235, præmis 166).
135. Når der imidlertid forløber betydeligt længere tid, end der normalt er påkrævet for at foretage en første undersøgelse inden for rammerne af artikel 88, stk. 3, EF, kan det sammen med andre momenter føre til, at det må fastslås, at Kommissionen er stødt på alvorlige vanskeligheder i sin bedømmelse, der kræver, at proceduren i artikel 88, stk. 2, EF må indledes (dommen i sagen SIC mod Kommissionen, præmis 102).
136. Som det således er anført ovenfor i præmis 121-129, er der forløbet betydeligt længere tid, end der normalt er påkrævet for at foretage en første undersøgelse inden for rammerne af artikel 88, stk. 3, EF. Det må imidlertid fastslås, at tilstedeværelsen af andre momenter i det foreliggende tilfælde, ud over overskridelsen af den rimelige frist, ikke er blevet godtgjort.
137. Hvad således angår den tvivl, som Kommissionen skulle have haft med hensyn til kvalificeringen af støtten, fremgår det for det første, at påstanden om, at Kommissionen under hele sin behandling af sagen anførte, at DT udgjorde en støtte, ikke er begrundet, i det omfang den modsiges af sagens akter og den administrative procedures tidsmæssige forløb, som beskrevet af sagsøgerne i stævningen.
138. Selv om det for det andet er korrekt, at Kommissionen i skrivelsen af 8. februar 2002, som indeholder dens foreløbige stillingtagen, anførte, at »bestemmelserne i DT 1 kunne anses for at være foranstaltninger med tilsvarende virkning som en statsstøtte«, er det ligeledes korrekt, at den efterfulgte denne udtalelse med en bemærkning om, at »de [imidlertid] ikke finansieres gennem statsmidler og af denne grund ikke er omfattet af […] forbuddet [i artikel 87, stk. 1, EF]«. Den holdning, som Kommissionen havde givet udtryk for i sin skrivelse af 8. februar 2002, svarer således til den, som blev anført i den anfægtede beslutning, hvis berettigelse blev undersøgt inden for rammerne af de første to anbringender. Formuleringen i skrivelsen af 8. februar 2002 gør det følgelig ikke muligt at antage, at Kommissionen stødte på alvorlige vanskeligheder under den indledende undersøgelse.
139. Hvad for det tredje angår Kommissionens påståede ændringer i sine udsagn, gør den omstændighed, at Kommissionen på grundlag af de oplysninger, som står til dens rådighed, udtrykker tvivl om en statsforanstaltnings karakter af statsstøtte, hvorimod den ikke længere giver udtryk for de samme forbehold efter sagsøgernes fremsendelse af yderligere oplysninger, det ikke muligt at antage, at Kommissionen stødte på alvorlige vanskeligheder. Selv om Kommissionen således ikke har nogen skønsbeføjelse med hensyn til beslutningen om, hvorvidt der skal indledes en formel undersøgelsesprocedure, når den støder på alvorlige vanskeligheder, har den dog en vis skønsmargen ved indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om de giver anledning til alvorlige vanskeligheder. Navnlig kan Kommissionen efter formålet med artikel 88, stk. 3, EF og i overensstemmelse med sin pligt til at følge god forvaltningsskik indlede en dialog med klagerne for under den indledende procedure at klare eventuelle vanskeligheder (jf. i denne retning Rettens dom af 15.3.2001, sag T-73/98, Prayon-Rupel mod Kommissionen, Sml. II, s. 867, præmis 45). Denne mulighed forudsætter imidlertid, at Kommissionen kan tilpasse sin holdning i kraft af udfaldet af den indledte dialog, uden at denne tilpasning på forhånd skal fortolkes som et bevis på, at der foreligger alvorlige vanskeligheder.
140. Selv om sagsøgerne for det fjerde kritiserer Kommissionen for ikke at have henvist udtrykkeligt til artikel 14 i LRSV, har de ikke bevist, hvorledes dette forhold er relevant i forbindelse med undersøgelsen af tilstedeværelsen af alvorlige vanskeligheder. For så vidt som Kommissionen ikke er forpligtet til at indlede en kontradiktorisk procedure med klagerne (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, præmis 58 og 59), er den ikke forpligtet til at oplyse disse om det retlige grundlag for sin beslutning. Den omstændighed, at der ikke foreligger en sådan angivelse, indebærer følgelig ikke, at Kommissionen var stødt på alvorlige vanskeligheder.
141. Kommissionen bemærkede endvidere i skrivelsen af 8. februar 2002, at »de oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, viser, at der ikke foreligger nogen juridisk forpligtelse for [ejeren af et supermarked, der anmoder om en ændring af betingelserne for anvendelsen af de arealer, hvorpå supermarkedet er beliggende]«, til at betale en erstatning. Denne formulering viser, at Kommissionen støttede sig på en undersøgelse af den gældende spanske lovgivning, hvoraf LRSV udgør en væsentlig del. Det fremgår derfor, at selv om Kommissionen ikke udtrykkeligt over for sagsøgerne oplyste, at dens analyse byggede på LRSV, havde den ikke desto mindre taget denne tekst i betragtning inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
142. I lyset af ovennævnte må det fastslås, at selv om der for den administrative procedure er forløbet betydeligt længere tid, end der normalt er påkrævet for at foretage en første undersøgelse inden for rammerne af artikel 88, stk. 3, EF, er der ikke ført fornødent bevis for, at Kommissionen stødte på alvorlige vanskeligheder, som berettigede indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
De øvrige mangler ved Kommissionen undersøgelse
143. Endelig bemærkes, at sagsøgerne, for så vidt som de har gjort gældende, at Kommissionen manglede metode, gav udtryk for varierende og uberettigede synspunkter, og ikke tog stilling til de af klagerne fremlagte dokumenter vedrørende de spørgsmål, som gav anledning til tvivl, har begrænset sig til at nedlægge summariske påstande, der ikke er underbygget af yderligere oplysninger eller beviser. Disse påstande skal derfor afvises.
144. Da ingen af de klagepunkter, som gøres gældende i forbindelse med det fjerde anbringende, er blevet taget til følge, skal dette anbringende forkastes.
5. Begæringen om fremlæggelse af bevismidler
145. Sagsøgerne har indgivet begæring om, at Kommissionen fremlægger de administrative sagsakter, herunder Kongeriget Spaniens svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, og de påstande, som efterfølgende blev nedlagt af Kongeriget Spanien og tredjemænd.
146. Det bemærkes i denne forbindelse, at Kommissionen som bilag til svarskriftet har fremlagt Kongeriget Spaniens svar på Kommissionens anmodning om oplysninger. For så vidt som Retten har kunnet undersøge alle sagsøgernes anbringender på grundlag af de akter, der indgik i sagen, er der ikke grundlag for at pålægge Kommissionen at fremlægge yderligere oplysninger. Den af sagsøgerne indgivne begæring om fremlæggelse af bevismidler kan således ikke tages til følge.
147. Det følger af alt det ovenstående, at Kommissionen i det hele må frifindes.
Sagens omkostninger
148. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvor der foreligger ganske særlige grunde. Det bemærkes i denne sag, at selv om sagsøgerne ikke har fået medhold i påstanden om annullation af den anfægtede beslutning, har den af Retten foretagne gennemgang ikke desto mindre vist, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt til at foretage en omhyggelig undersøgelse af de klager, der var forelagt den. Under disse omstændigheder bør sagsøgerne pålægges at bære tre fjerdedele af deres egne omkostninger og betale tre fjerdedele af Kommissionens omkostninger samt alle ANGED’s omkostninger. Kommissionen bør bære en fjerdedel af sine egne omkostninger og betale en fjerdedel af sagsøgernes omkostninger.
149. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Spanien bør derfor bære sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Retten (Anden Udvidede Afdeling):
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgerne bærer tre fjerdedele af deres egne omkostninger og betaler tre fjerdedele af Kommissionens omkostninger samt alle Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribucións omkostninger.
3) Kommissionen bærer en fjerdedel af sine egne omkostninger og betaler en fjerdedel af sagsøgernes omkostninger.
4) Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.