CELEX: 62002CJ0034
Segurança social
Prestações de velhice
Novo cálculo
Repetição do indevido
Prescrição
Direito aplicável
Modalidades processuais
Conceito

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 24 de Janeiro de 2002, entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Fevereiro seguinte, o Tribunale ordinario di Roma submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1408/71»), e do Regulamento (CEE) n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e actualizada pelo Regulamento n.° 118/97 (a seguir «Regulamento n.° 574/72»).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe S. Pasquini ao Istituto nazionale della previdenza sociale (a seguir «INPS»), quanto a uma decisão deste último que impõe a S. Pasquini a restituição dos montantes indevidamente recebidos a título de uma pensão de velhice.
Enquadramento normativo
A regulamentação comunitária
3 O artigo 49.° do Regulamento n.° 1408/71, que faz parte do capítulo 3, intitulado «Velhice e morte (pensões)», do título III deste regulamento, estabelece as modalidades de cálculo das prestações, designadamente, quando o interessado não preencher simultaneamente as condições exigidas por todas as legislações ao abrigo das quais foram cumpridos períodos de seguro ou de residência. Dispõe:
«1. Se o interessado não preencher, num determinado momento, as condições exigidas para a concessão das prestações por todas as legislações dos Estados-Membros às quais esteve sujeito, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 45.° e/ou no n.° 3 do artigo 40.° , mas preencher apenas as condições de uma ou de várias dessas legislações, são aplicáveis as seguintes disposições:
a) Cada uma das instituições competentes que aplique uma legislação cujas condições estejam preenchidas calcula o montante da prestação devida nos termos do artigo 46.° ;
[...]
2. A prestação ou prestações concedidas nos termos de uma ou várias das legislações em causa, no caso previsto no n.° 1, são oficiosamente objecto de novo cálculo nos termos do artigo 46.° , à medida que as condições exigidas por uma ou várias das legislações a que o interessado esteve sujeito venham a ser preenchidas, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 45.° e mais uma vez, se for caso disso, o disposto no n.° 1. [...]
3. Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 40.° , um novo cálculo é oficiosamente efectuado nos termos do n.° 1 sempre que as condições exigidas por uma ou várias das legislações em causa deixem de estar preenchidas.»
4 Os artigos 94.° , 95.° , 95.° -A e 95.° -B do Regulamento n.° 1408/71, que são disposições transitórias aplicáveis na sequência da entrada em vigor deste regulamento ou das suas alterações, contêm disposições semelhantes relativas aos pedidos de revisão de cálculo de pensões, tendo em conta as novas disposições aplicáveis. Estas disposições prevêem, essencialmente, que:
- se o pedido for apresentado no prazo de dois anos a contar da data de aplicação da nova disposição, os direitos conferidos por força deste regulamento são adquiridos a partir dessa data, não podendo as disposições da legislação de qualquer Estado-Membro relativas à caducidade ou à prescrição de direitos ser oponíveis aos interessados (artigos 94.° , n.° 6, 95.° , n.° 6, 95.° -A, n.° 5, e 95.° -B, n.° 6);
- se o pedido for apresentado depois de decorrido o prazo de dois anos a contar da data da aplicação da nova disposição, os direitos que não tenham caducado ou prescrito são adquiridos a partir da data do pedido, sem prejuízo de disposições mais favoráveis da legislação de qualquer Estado-Membro (artigos 94.° , n.° 7, 95.° , n.° 7, 95.° -A, n.° 6, e 95.° -B, n.° 7).
5 O artigo 49.° do Regulamento n.° 574/72 prevê que, em caso de novo cálculo, de supressão ou de suspensão da prestação de velhice, a instituição que tiver tomado tal decisão notifica-a, sem demora, ao interessado e a todas as instituições em relação às quais este tem direitos, se necessário por intermédio da instituição de instrução, ou seja, em princípio, segundo os artigos 36.° e 41.° do Regulamento n.° 574/72, a instituição do local de residência do interessado.
6 O artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72 trata da colaboração entre instituições de segurança social de diferentes Estados-Membros, com vista à recuperação dos montantes pagos indevidamente. Prevê assim, designadamente, que uma instituição de um Estado-Membro que tiver pago a um beneficiário de prestações uma quantia excessiva pode pedir à instituição de qualquer outro Estado-Membro, devedora de prestações em favor de tal beneficiário, para deduzir o montante pago em excesso nos montantes que esta instituição paga ao referido beneficiário. Esta última instituição procederá à dedução, nas condições e nos limites previstos para uma tal compensação na legislação por ela aplicada, como se se tratasse de quantias pagas em excesso por ela própria e transferirá o montante deduzido para a instituição credora.
7 O artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72 visa o caso em que a recuperação das quantias é impossível. Está redigido como segue:
«Quando uma instituição tiver procedido a pagamentos indevidos, quer directamente quer por intermédio de outra instituição, e a sua recuperação se tiver tornado impossível, as quantias em causa ficam definitivamente a cargo da primeira instituição, salvo no caso de o pagamento indevido resultar de uma acção dolosa.»
A legislação italiana
A legislação aplicável em matéria de pensões dos trabalhadores migrantes
8 O artigo 8.° da Lei n.° 153, de 30 de Abril de 1969 (suplemento ordinário ao GURI n.° 111, de 30 de Abril de 1969), dispõe:
«Os nacionais italianos, cujas situações de segurança social foram transferidas do Istituto nazionale della previdenza sociale para o Instituto Nacional de Segurança Social líbio, nos termos do artigo 12.° do acordo italo-líbio de 2 de Outubro de 1956, ratificado pela Lei n.° 843, de 17 de Agosto de 1957, e que adquiriram o direito a uma pensão a cargo da segurança social líbia antes de 31 de Dezembro de 1965, recebem do Istituto nazionale della previdenza sociale, a partir de 1 de Janeiro de 1969, e totalmente a cargo do Fondo per l'adeguamento delle pensioni (Fundo de Adaptação das Pensões), um aumento do complemento referido no artigo 15.° da Lei n.° 1338, de 12 de Agosto de 1962, para atingir o montante mensal das pensões mínimas previstas pela segurança social obrigatória da invalidez, da velhice e dos sucessores dos trabalhadores assalariados.
As pensões mínimas visadas no parágrafo anterior são igualmente devidas, a partir da mesma data, aos titulares de uma pensão que adquiriram esse direito por força do cúmulo dos períodos de seguro e de contribuição previsto nos acordos ou convenções internacionais em matéria de segurança social.
Para efeitos de atribuição das pensões mínimas acima referidas, é tido em conta o montante pro rata da pensão eventualmente pago, por força desse cúmulo, pelos organismos de segurança social estrangeiros.
Os trabalhadores emigrantes que reúnam as condições impostas para o direito a pensão por força do cúmulo dos períodos de seguro e de contribuição previsto no segundo parágrafo têm direito, designadamente com base no certificado provisório emitido pelos organismos estrangeiros competentes, ao pagamento de um adiantamento sobre a pensão, que é completada para atingir a pensão mínima. Os titulares de outra pensão não têm direito a este complemento, sendo este recuperado em relação com os montantes pro rata eventualmente pagos pelos organismos de segurança social estrangeiros.»
Legislação aplicável à prescrição e à repetição do indevido
9 O artigo 2946.° do Código Civil italiano prevê um prazo ordinário de prescrição dos créditos de dez anos.
10 O artigo 52.° , n.° 1, da Lei n.° 88, de 9 de Março de 1989, relativa à reestruturação do Instituto Nacional de Segurança Social e do Instituto Nacional de Seguros contra Acidentes de Trabalho (suplemento ordinário ao GURI n.° 60, de 13 de Março de 1989), prevê, designadamente, que o montante das pensões de velhice pode ser rectificado em caso de erro cometido no momento da atribuição ou do pagamento. Segundo o n.° 2 do mesmo artigo, só em caso de dolo do titular da pensão é que se procede à repetição dos montantes indevidamente recebidos.
11 O artigo 13.° , n.° 1, da Lei n.° 412, de 30 de Dezembro de 1991, relativa às disposições em matéria de finanças públicas (GURI n.° 305, de 31 de Dezembro de 1991), adoptado como interpretação autêntica do artigo 52.° da Lei n.° 88/89, precisa que a omissão ou a comunicação incompleta pelo pensionista de factos que tenham incidência sobre o direito a pensão ou o seu montante, e que não sejam já do conhecimento da instituição competente, confere a esta o direito de exigir a repetição das quantias indevidamente recebidas.
12 O artigo 13.° , n.° 2, da mesma lei está redigido como segue:
«O INPS controla anualmente os rendimentos dos pensionistas e a sua incidência sobre o montante ou o direito a pensão; no decurso do ano subsequente, o INPS exige, sendo caso disso, o reembolso das quantias pagas em excesso.»
13 O artigo 1.° , n.os 260 a 265, da Lei n.° 662, de 23 de Dezembro de 1996, relativa às medidas de racionalização das finanças públicas (suplemento ordinário n.° 233 ao GURI n.° 303, de 28 de Dezembro de 1996), introduziu uma excepção ao princípio da repetição do indevido para os pagamentos indevidos em matéria de segurança social. Prevê que as pensões indevidamente pagas por organismos públicos de previdência obrigatória, com referência aos períodos anteriores a 1 de Janeiro de 1996, não dão lugar à repetição do indevido se as pessoas em causa auferiram, relativamente ao ano de 1995, um rendimento tributável igual ou inferior a 16 000 000 ITL. Se este rendimento tributável for superior a este montante, não se procede à repetição do indevido até um quarto do montante recebido. A repetição efectua-se através de prestações mensais e sem juros, deduzidas directamente na pensão, não podendo a dedução exceder um quinto da mesma.
14 Em 2001 foram estabelecidas disposições semelhantes no respeitante aos pagamentos indevidos relativos aos períodos anteriores a 1 de Janeiro de 2001.
Litígio no processo principal
15 S. Pasquini trabalhou, sucessivamente, em Itália (140 semanas), em França (336 semanas) e no Luxemburgo (1 256 semanas).
16 Na sequência de um pedido apresentado em 5 de Fevereiro de 1987, o interessado obteve do INPS, por decisão de 20 de Outubro de 1987, uma pensão de reforma pro rata a partir de 1 de Março de 1987.
17 O montante desta pensão foi complementado para atingir o nível da pensão mínima referida no artigo 8.° da Lei n.° 153/69, a saber, 397 400 ITL por mês, uma vez que, na altura, o interessado ainda não recebia nem pensão francesa nem pensão luxemburguesa.
18 A decisão de liquidação indicava que, nos termos da disposição supra-referida, a pensão complementada para atingir a pensão mínima seria calculada de novo, e portanto reduzida, em caso de concessão de outra pensão a cargo de organismos estrangeiros.
19 Em 26 de Julho de 1988, o INPS notificou S. Pasquini de uma segunda decisão que fixava um novo cálculo da sua pensão italiana a partir de 1 de Março de 1987, devido à concessão, na mesma data, do pro rata francês. Esta decisão reduziu a pensão italiana para um montante mensal de 259 150 ITL.
20 As decisões adoptadas pelo INPS em 20 de Outubro de 1987 e 26 de Julho de 1988 contêm a menção do número de semanas durante as quais S. Pasquini trabalhou em Itália (140 semanas), em França (336 semanas) e no Luxemburgo (1 256 semanas).
21 Através de uma terceira decisão adoptada em 30 de Março de 2000, o INPS calculou de novo a pensão italiana do interessado a partir de 1 de Março de 1987, reduzindo o seu montante, a partir de 1 de Julho de 1988, data do início da pensão luxemburguesa, de 287 750 ITL para 7 500 ITL por mês. Esta terceira decisão previa a recuperação dos pagamentos indevidos no valor de 56 160 950 ITL (29 005 euros), correspondentes ao período entre 1 de Março de 1987 e 30 de Abril de 2000.
22 Em 13 de Dezembro de 2000 foi negado provimento ao recurso administrativo apresentado por S. Pasquini no INPS em 30 de Outubro de 2000, porque «o artigo 13.° da Lei n.° 412/91 não é aplicável à repetição do indevido relativo à revogação do complemento para atingir a pensão mínima na sequência da concessão de uma pensão estrangeira, uma vez que, no momento da liquidação, se comunicou ao beneficiário que o montante da pensão era provisório, como prevê o artigo 8.° da Lei n.° 153/69». A decisão de 13 de Dezembro de 2000 previa, em contrapartida, a aplicação da Lei n.° 662/96 e pedia a S. Pasquini que apresentasse um documento relativo aos seus rendimentos de 1995.
23 Em 26 de Abril de 2001, S. Pasquini intentou uma acção no Tribunale ordinario di Roma e impugnou a inaplicabilidade, ao seu caso, da regulamentação italiana em matéria de repetição do indevido. Afirmou que a legislação italiana era contrária aos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72.
24 É nestas condições que o Tribunale ordinario di Roma decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Uma norma nacional que, no caso de um pagamento indevido que resulta da aplicação da regulamentação comunitária, prevê a possibilidade de reclamar a devolução desse pagamento sem qualquer limite de tempo, violando assim o princípio da segurança jurídica, é compatível com os objectivos do Regulamento n.os 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, e do Regulamento n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 1408/71?
2) As disposições comunitárias mencionadas não devem ser interpretadas no sentido de que se opõem à aplicação de uma norma nacional que não prevê limites de tempo para a repetição do indevido decorrente da aplicação tardia ou incorrecta de disposições comunitárias pertinentes?
3) Uma vez que as normas transitórias de aplicação dos regulamentos sobre segurança social prevêem um prazo de dois anos para invocar, com efeitos retroactivos, os direitos conferidos por aqueles regulamentos, não será possível aplicar a contrario o referido prazo de dois anos, contado da data de notificação da repetição do indevido, nos casos em que se verifique uma diminuição dos direitos anteriormente reconhecidos, salvo quando o ordenamento jurídico nacional preveja um prazo mais favorável e sempre que o interessado não tenha agido com dolo?»
Quanto às questões prejudiciais
25 Cabe analisar conjuntamente as três questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
26 S. Pasquini recorda as disposições nacionais aplicáveis em matéria de repetição do indevido e sublinha que nada se lhe pode censurar no que respeita ao montante que recebeu indevidamente. Chama a atenção para uma carta enviada em 18 Outubro de 1988, pelo organismo de assistência social dos trabalhadores «Patronato ACLI», do Luxemburgo, ao INPS, informando-o da concessão da pensão luxemburguesa e pedindo-lhe que voltasse a analisar rapidamente o montante da pensão italiana, a fim de evitar que S. Pasquini recebesse prestações indevidas. Salienta que, apesar de estar perfeitamente ao corrente da sua situação de pensão, que resultava, designadamente, da indicação, nos formulários das pensões, do Luxemburgo como local de concessão de uma pensão, o INPS esperou até ao dia 30 de Março de 2000 para proceder a novo cálculo da pensão italiana, com um efeito retroactivo de treze anos, o que é contrário às disposições do artigo 49.° do Regulamento n.° 574/72.
27 Defende que, no processo principal, a inaplicabilidade, ao seu caso, da legislação italiana em matéria de repetição do indevido não está de acordo com os princípios gerais inscritos nos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72.
28 Considera que, ao contrário da repetição de um indevido constituído como resultado da aplicação apenas da legislação nacional, exclusivamente do âmbito do direito nacional, a repetição do indevido com origem na aplicação de disposições comunitárias é do âmbito do direito comunitário, uma vez que o Conselho, no exercício das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 42.° CE, tem o poder de regulamentar as modalidades de exercício dos direitos a prestações sociais que o Tratado CE atribui aos interessados (acórdão de 21 de Outubro de 1975, Petroni, 24/75, Colect., p. 391, n.° 20).
29 S. Pasquini pergunta se os regulamentos comunitários em matéria de segurança social adoptados pelo Conselho não são incompatíveis com os objectivos do artigo 42.° CE, na medida em que não contêm disposições específicas relativas às modalidades de repetição do indevido e, sobretudo, aos prazos de prescrição.
30 Considera que, a fim de garantir a segurança jurídica, há que resolver os problemas no âmbito do artigo 49.° do Regulamento n.° 574/72 e aplicar por analogia o prazo de dois anos previsto nos artigos 94.° , 95.° , 95.° -A e 95.° -B do Regulamento n.° 1408/71.
31 O artigo 49.° do Regulamento n.° 574/72 obriga as instituições competentes a notificarem ao interessado, sem demora, as decisões de novo cálculo, de supressão ou de suspensão da prestação de que beneficia. Se o organismo de segurança social competente não respeitar esta disposição, deixando os beneficiários numa situação de insegurança jurídica por um período indeterminado, deve, segundo S. Pasquini, assumir todas as consequências, no sentido de não poder pedir o reembolso das quantias indevidamente pagas por erro ou negligência seus.
32 S. Pasquini recorda que os artigos 94.° , 95.° , 95.° -A e 95.° -B do Regulamento n.° 1408/71 concedem ao interessado um prazo de dois anos para invocar os seus direitos quando este regulamento for alterado em seu benefício. Este prazo de dois anos pode, razoavelmente, ser aplicado por analogia quando os direitos são modificados de forma desfavorável, pelo que a possibilidade de propor uma acção de repetição das quantias recebidas indevidamente, mas de boa fé, é limitada no tempo.
33 O INPS e o Governo italiano consideram, em primeiro lugar, que as questões prejudiciais são pouco fundamentadas e inadmissíveis e, em segundo lugar, que a legislação italiana não é contrária aos objectivos dos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72.
34 Recordam que as decisões de liquidação da pensão e de concessão de um complemento para atingir a pensão mínima, adoptadas nos termos do artigo 8.° da Lei n.° 153/69, são provisórias e advertem que, segundo este artigo, a pensão paga pelo organismo italiano pode ser reduzida e as quantias eventualmente recebidas em excesso desde o pagamento da pensão estrangeira podem ser recuperadas.
35 O Governo italiano precisa que as Sezioni unite civili (Pleno das Secções Civis) da Corte suprema di cassazione (Itália) consideraram, na sua decisão n.° 1967, de 22 de Fevereiro de 1995, que o artigo 8.° da Lei n.° 153/69 regula um mecanismo especial de liquidação da pensão, caracterizado por uma liquidação provisória que tem por objecto a concessão de um pagamento antecipado e a recuperação do complemento pago para se atingir um montante mínimo, tendo em conta as quantias eventualmente pagas pro rata pelos organismos de segurança social estrangeiros. Segundo a Corte suprema di cassazione, «[t]ratando-se de pensões liquidadas, nos termos de convenções internacionais, devido à soma de contribuições pagas em Itália com as pagas por um país estrangeiro, a recuperação das quantias que deixam de ser devidas, na sequência do pagamento da pensão estrangeira, constitui uma possibilidade inerente à disposição que consta na respectiva regulamentação contida no artigo 8.° da Lei n.° 153, de 30 de Abril de 1969, e representa, consequentemente, uma repetição específica e autónoma».
36 O INPS e o Governo italiano contestam a afirmação contida nas questões prejudiciais, segundo a qual não existe, no direito italiano, qualquer regra de prescrição, e recordam o prazo de dez anos referido no artigo 2946.° do Código Civil.
37 O INPS observa, por outro lado, que, de acordo com o regime introduzido pelo artigo 1.° , n.os 260 a 265, da Lei n.° 662/96, aplicável no processo principal, os montantes indevidamente recebidos por S. Pasquini estão totalmente ao abrigo de uma repetição se este tiver auferido, em 1995, um rendimento inferior a 16 000 000 ITL, ou só poderão ser repetidos até ao limite de três quartos do seu montante se o rendimento auferido foi superior àquele limite. Os pensionistas com baixos rendimentos beneficiam, portanto, da protecção da lei italiana.
38 O INPS e o Governo italiano concluem que, em matéria de indevido, os pensionistas antigos trabalhadores migrantes são tratados da mesma maneira que os pensionistas italianos que o não foram.
39 Na audiência, a pedido do Tribunal de Justiça, foi precisado pelo Conselho do INPS que, no que respeita aos pensionistas que recebem uma pensão devido à sua inscrição em diversos regimes de segurança social italianos, o INPS tinha de proceder a um controlo anual do montante dos rendimentos e da exactidão do montante pago a título de pensão. Para os antigos trabalhadores migrantes, este controlo anual só se tornou possível com a legislação de 1996.
40 O INPS assinalou também na audiência não ter recebido a carta de 18 de Outubro de 1988 do Patronato ACLI que o informava da concessão da pensão luxemburguesa. Só terá sido informado de que S. Pasquini beneficiava de uma pensão luxemburguesa antecipada de velhice desde 1 de Julho de 1988, através de um parecer de 17 de Novembro de 1999, da instituição luxemburguesa Établissement d'assurance contre la vieillesse et l'invalidité (a seguir «EAVI»). Por outro lado, o EAVI reconheceu, por carta de 15 de Maio de 2002, não ter comunicado mais cedo ao INPS a decisão de liquidação da pensão luxemburguesa, porque S. Pasquini residia no Luxemburgo. Uma vez que nenhuma disposição nacional impunha que o INPS controlasse a concessão de pensões estrangeiras, mas que, pelo contrário, os regulamentos comunitários em matéria de segurança social obrigavam a instituição luxemburguesa a informá-lo da concessão da pensão luxemburguesa, considera que não pode ser acusado de qualquer atraso. Sublinha que calculou de novo a pensão de S. Pasquini quatro meses depois de ter recebido a informação pertinente.
41 Os Governos austríaco e português recordam que, na falta de disposições comunitárias aplicáveis, é o direito nacional que determina as modalidades e as condições de uma acção de repetição do indevido, desde que se respeitem os princípios da efectividade e da equivalência.
42 Não tendo conhecimento da lei aplicável à repetição de um montante indevidamente pago ao abrigo unicamente do direito italiano da segurança social, o Governo português considera não dispor de elementos suficientes para verificar se o princípio da equivalência é respeitado no processo principal. Considera, em contrapartida, que o princípio da efectividade não é respeitado quando não existe prazo de prescrição do direito do organismo nacional competente a exigir a restituição de uma quantia indevidamente paga, designadamente quando esta repetição se traduz na diminuição dos direitos reconhecidos anteriormente e resulta de uma aplicação tardia ou incorrecta das normas comunitárias pertinentes. Verifica-se violação da obrigação imposta pelo artigo 49.° , n.° 2, do Regulamento n.° 574/72, bem como do princípio fundamental da segurança jurídica, que é um princípio inerente à ordem jurídica comunitária e que não protege somente a administração mas também os particulares.
43 O Governo português recorda, por outro lado, que, nos termos do primeiro considerando do Regulamento n.° 1408/71, as regras de coordenação das legislações nacionais de segurança social inscrevem-se no âmbito da livre circulação de pessoas e devem contribuir para a melhoria do seu nível de vida e das condições do seu emprego. A possibilidade de se exigir em qualquer momento a restituição das quantias indevidamente pagas põe em causa este objectivo.
44 Verificando que o artigo 94.° , n.° 6, do Regulamento n.° 1408/71 é expressão do princípio fundamental da segurança jurídica e se destina a proteger as instituições de segurança social, este governo propõe que se interprete esta disposição no sentido de que se opõe a que, por aplicação de uma legislação nacional, possa ser pedida a repetição do indevido por um período superior aos dois últimos anos, contados a partir da data da notificação dessa mesma repetição, quando as quantias indevidamente pagas o foram devido a uma aplicação tardia ou incorrecta das regras comunitárias pertinentes.
45 O Governo austríaco, que sublinha a frequência, na Áustria, de problemas relacionados com o novo cálculo das pensões italianas e com a repetição de indevidos consideráveis, entende que vale a pena analisar a questão de saber se é possível deduzir, de modo geral, das disposições transitórias do Regulamento n.° 1408/71 uma retroactividade limitada a dois anos para todas as consequências jurídicas destes novos cálculos para os trabalhadores migrantes.
46 Considera que é justamente quando os períodos de seguro foram cumpridos em vários Estados-Membros que os interessados são prejudicados, devido à justaposição de diversas ordens jurídicas, relativamente aos trabalhadores que trabalharam num só Estado-Membro. Uma protecção especial da confiança legítima dos trabalhadores migrantes justifica-se deste ponto de vista, para o que poderia contribuir um limite de dois anos para os efeitos retroactivos de novos cálculos previstos, em princípio, pelo direito nacional.
47 O Governo austríaco salienta que é difícil admitir que, embora não tendo cometido qualquer falta, os trabalhadores migrantes sejam penalizados enquanto tais, uma vez que lhes pode ser exigida, sem limitação temporal, a restituição de prestações indevidamente recebidas, quando estes montantes indevidos resultam essencialmente da convergência dos diferentes e muito complexos direitos sociais dos vários Estados-Membros e não do seu comportamento pessoal.
48 A Comissão recorda que os Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72 não instituíram um regime comum de segurança social, tendo somente introduzido um sistema de coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social.
49 Após ter afastado a aplicabilidade dos artigos 111.° e 112.° do Regulamento n.° 574/72, considera que, à primeira vista, as regularizações no sector da segurança social são da responsabilidade exclusiva dos Estados-Membros, que dele podem livremente dispor sem encontrar a mínima limitação nos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72.
50 Recorda, contudo, que o sistema instaurado por estes regulamentos se inspira na exigência imperiosa de garantir a realização prática da igualdade de tratamento entre trabalhadores migrantes e trabalhadores residentes em matéria de segurança social, evitando, designadamente, que os primeiros recebam um tratamento menos favorável do que os segundos.
51 Considera que importa, assim, responder às questões submetidas que os Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72 devem ser interpretados no sentido de que as disposições nacionais que excluem a repetição do indevido relativamente aos beneficiários de prestações do âmbito de determinados regimes nacionais de segurança social se aplicam também aos beneficiários de prestações do âmbito dos regimes análogos de segurança social que são considerados pelos referidos regulamentos.
Resposta do Tribunal de Justiça
52 Importa recordar que o sistema instituído pelo Regulamento n.° 1408/71 assenta numa simples coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social e não se destina à sua harmonização (v., neste sentido, designadamente, acórdão de 27 de Setembro de 1988, Lenoir, 313/86, Colect., p. 5391, n.° 13).
53 É, portanto, na legislação nacional do Estado-Membro em causa que devem ser procuradas as regras aplicáveis à prescrição ou à repetição do indevido [tratando-se da prescrição, v. acórdão de 12 de Novembro de 1974, Rzepa, 35/74, Recueil, p. 1241, n.os 12 e 13, Colect., p. 519, sobre os Regulamentos n.° 3 do Conselho, de 25 de Setembro de 1958, relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes (JO 1958, 30, p. 561), e n.° 4 do Conselho, de 3 de Dezembro de 1958, que fixa as modalidades de aplicação e completa as disposições do Regulamento n.° 3 (JO 1958, 30, p. 597), sendo, no entanto, tal solução aplicável por analogia aos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72].
54 As regras constantes dos artigos 94.° , 95.° , 95.° -A e 95.° -B do Regulamento n.° 1408/71 não podem ser aplicadas no processo principal. Com efeito, trata-se de disposições transitórias que só são aplicáveis na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.° 1408/71 ou das suas alterações. O prazo de dois anos aí previsto é um prazo que se inicia na data de aplicação de uma nova disposição regulamentar e durante o qual um interessado pode pedir a aplicação desta disposição em seu benefício, sem que seja possível opor-lhe uma legislação nacional que preveja prazos de caducidade ou de prescrição mais curtos. Este prazo de dois anos não pode, portanto, ser aplicado a uma decisão da instituição competente de recuperar os montantes indevidamente pagos.
55 O mesmo acontece em relação aos artigos 111.° e 112.° do Regulamento n.° 574/72, que tratam exclusivamente das relações entre as instituições de segurança social de diferentes Estados-Membros tendentes a recuperar montantes pagos indevidamente ou a determinar que instituição deverá suportar o facto de a recuperação de um pagamento indevido se ter tornado impossível.
56 Se o direito nacional é aplicável a uma situação resultante do pagamento indevido de um complemento de pensão porque se ultrapassou o rendimento máximo autorizado, há, contudo, que salientar que, tratando-se de uma situação relativa a um trabalhador que exerceu o direito de livre circulação previsto pelo Tratado, o direito comunitário exige que as modalidades processuais de tratamento desta situação respeitem os princípios da equivalência e da efectividade (v., neste sentido, acórdãos de 10 de Julho de 1997, Palmisani, C-261/95, Colect., p. I-4025, n.° 27, e de 15 de Setembro de 1998, Edis, C-231/96, Colect., p. I-4951, n.° 34).
57 O princípio da equivalência impõe que as modalidades processuais de tratamento de situações com origem no exercício de uma liberdade comunitária não sejam menos favoráveis do que as relativas ao tratamento de situações puramente internas (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Palmisani, n.° 32, e Edis, n.° 34). Caso contrário, haveria violação do princípio da igualdade de tratamento entre os trabalhadores que exerceram o direito de livre circulação e aqueles cuja carreira decorreu, na totalidade, no interior de um mesmo Estado-Membro.
58 O princípio da efectividade impõe que estas modalidades processuais não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito comunitário (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Palmisani, n.os 28 e 29, e Edis, n.° 34).
59 ÉÉ contrário ao princípio da equivalência qualificar ou tratar diferentemente uma situação com origem no exercício de uma liberdade comunitária e uma situação puramente interna, sendo elas semelhantes e comparáveis, e submeter a situação de origem comunitária a um regime próprio, menos favorável para o trabalhador que o aplicável à situação puramente interna, justificado exclusivamente por esta diferença de qualificação ou de tratamento.
60 Nas suas observações escritas, o INPS e o Governo italiano precisaram que certas regras do direito italiano em matéria de prescrição e de repetição do indevido eram aplicáveis à situação de S. Pasquini, designadamente a prescrição decenal instituída pelo artigo 2946.° do Código Civil e as regras que prevêem uma excepção ao princípio da repetição do indevido para os pagamentos em matéria de segurança social e que limitam os montantes que podem ser recuperados em função do rendimento das pessoas em causa.
61 A aplicação de tais regras quer às situações com origem no exercício da livre circulação de pessoas quer às situações puramente internas responde à exigência do princípio da equivalência.
62 Todavia, importa salientar que este princípio não deve somente aplicar-se no que diz respeito às disposições nacionais relativas à prescrição e à repetição do indevido mas também a todas as modalidades processuais de tratamento de situações comparáveis, quer de natureza administrativa quer judicial.
63 Assim, as disposições que permitem ter em consideração a boa fé do interessado devem ser aplicadas de uma forma equivalente, quer o interessado seja um antigo trabalhador migrante que pagou contribuições para os regimes de segurança social de vários Estados-Membros quer um antigo trabalhador que pagou contribuições para vários regimes de direito interno.
64 A este respeito, o facto de S. Pasquini ter sido advertido, quando lhe foi concedido o complemento da pensão italiana, de que o montante desta podia ser alvo de uma revisão quando lhe fosse concedida uma pensão estrangeira não parece justificar um tratamento diferente do que é dado a um pensionista italiano que recebe uma ou várias pensões exclusivamente italianas. Com efeito, esta advertência não é susceptível de tornar a sua situação diferente da do pensionista italiano que, tendo pago contribuições para vários regimes de segurança social italianos, recebe tal complemento de pensão e deve esperar que este montante seja revisto em caso de concessão posterior de uma pensão ao abrigo de outro regime ou se ultrapassar o limite máximo de rendimentos autorizado.
65 É, contudo, à jurisdição de reenvio que cabe verificar se, quanto a este ponto, a situação de S. Pasquini é comparável à de um pensionista italiano.
66 Importa, de qualquer forma, salientar que, no que respeita às pensões italianas recebidas devido à inscrição em diferentes regimes de direito interno, o direito italiano obriga o INPS a fiscalizar a liquidação das pensões e, se necessário, a rectificar o seu montante. Assim, o artigo 13.° , n.° 2, da Lei n.° 412/91 impõe a este organismo a fiscalização, uma vez ao ano, dos rendimentos dos pensionistas e da sua incidência no direito às prestações de pensões ou no seu montante.
67 Tratando-se, em contrapartida, das pensões italianas pagas a antigos trabalhadores migrantes que devem receber várias pensões devido à sua inscrição em regimes de segurança social de diferentes Estados-Membros, resulta dos autos que tal fiscalização não foi efectuada durante muito tempo, permitindo, assim, que certos pagamentos indevidos se mantivessem durante muitos anos, como no caso de S. Pasquini.
68 Importa notar que, se a obrigação de fiscalização da liquidação das pensões tivesse sido exercida da mesma maneira para as pensões concedidas a antigos trabalhadores migrantes e para as pensões concedidas a antigos trabalhadores que pagaram contribuições para vários regimes exclusivamente de direito interno, o indevido a repetir por um antigo trabalhador migrante teria correspondido, no máximo, aos montantes indevidamente recebidos por este último durante um ano.
69 Supondo, assim, que não se possa considerar que S. Pasquini estava de boa fé, na acepção da lei italiana, de acordo com o que foi indicado nos n.os 62 e 63 do presente acórdão, o princípio da equivalência proibiria, de qualquer forma, que se exigisse mais do que o equivalente a um ano de complementos de pensões indevidamente recebidos.
70 Importa pouco, a este respeito, que, no processo principal, uma das instituições de um Estado-Membro que adoptou uma decisão de concessão de uma pensão, o EAVI, não tenha cumprido a obrigação, prevista no artigo 49.° do Regulamento n.° 574/72, de a notificar sem demora ao INPS. Efectivamente, o princípio da equivalência, que exige que duas situações comparáveis, uma de origem comunitária e a outra puramente interna, sejam submetidas às mesmas modalidades processuais, não é mais do que a expressão do princípio da igualdade de tratamento, que é um dos princípios fundamentais do direito comunitário. O referido artigo 49.° , que tem por único objectivo regular as relações entre instituições de segurança social dos diferentes Estados-Membros, e não fixar os direitos dos interessados relativamente a estas instituições, não pode ser interpretado no sentido de que permite derrogar este princípio da igualdade de tratamento.
71 Os interessados podem, pelo contrário, com base neste artigo, confiar legitimamente em que a sua situação seja tratada com diligência ao nível das instituições de segurança social dos diferentes Estados-Membros em que trabalharam, sem que lhes caiba assegurar, por si próprios, a comunicação, entre estas instituições, das informações administrativas que lhes digam respeito.
72 Importa a este respeito salientar que, como resulta das referências constantes das decisões adoptadas pelo INPS em 20 de Outubro de 1987 e 26 de Julho de 1988, este organismo tinha conhecimento de que S. Pasquini tinha trabalhado 1 256 semanas no Luxemburgo, ou seja, a maior parte da sua carreira profissional.
73 Tendo em conta as considerações expostas, importa responder como segue às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio:
Não garantindo o Regulamento n.° 1408/71 a coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social, aplica-se o direito nacional a uma situação resultante do pagamento indevido de um complemento de pensão a um interessado que recebe várias pensões devido à sua inscrição em regimes de segurança social de diferentes Estados-Membros, por se ter ultrapassado o rendimento máximo autorizado. O prazo de dois anos que consta dos artigos 94.° , 95.° , 95.° -A e 95.° -B do Regulamento n.° 1408/71 não pode ser aplicado por analogia a tal situação.
O direito nacional deve, contudo, respeitar o princípio comunitário da equivalência, que impõe que as modalidades processuais de tratamento de situações com origem no exercício de uma liberdade comunitária não sejam menos favoráveis que as relativas ao tratamento de situações puramente internas, assim como o princípio comunitário da efectividade, que impõe que estas modalidades processuais não tornem, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos resultantes da situação de origem comunitária.
Estes princípios aplicam-se a todas as modalidades processuais de tratamento de situações com origem no exercício de uma liberdade comunitária, quer estas modalidades sejam de natureza administrativa quer judicial, tais como as disposições nacionais aplicáveis à prescrição e à repetição do indevido ou as que impõem às instituições competentes que tomem em consideração a boa fé dos interessados ou que fiscalizem regularmente a sua situação em matéria de pensões.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
74 As despesas efectuadas pelos Governos italiano, austríaco e português, assim como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Tribunale ordinario di Roma, por despacho de 24 de Janeiro de 2002, declara:
Não garantindo o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996, a coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social, aplica-se o direito nacional a uma situação resultante do pagamento indevido de um complemento de pensão a um interessado que recebe várias pensões devido à sua inscrição em regimes de segurança social de diferentes Estados-Membros, por se ter ultrapassado o rendimento máximo autorizado. O prazo de dois anos que consta dos artigos 94.° , 95.° , 95.° -A e 95.° -B do Regulamento n.° 1408/71, alterado, não pode ser aplicado por analogia a tal situação.
O direito nacional deve, contudo, respeitar o princípio comunitário da equivalência, que impõe que as modalidades processuais de tratamento de situações com origem no exercício de uma liberdade comunitária não sejam menos favoráveis que as relativas ao tratamento de situações puramente internas, assim como o princípio comunitário da efectividade, que impõe que estas modalidades processuais não tornem, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos resultantes da situação de origem comunitária.
Estes princípios aplicam-se a todas as modalidades processuais de tratamento de situações com origem no exercício de uma liberdade comunitária, quer estas modalidades sejam de natureza administrativa quer judicial, tais como as disposições nacionais aplicáveis à prescrição e à repetição do indevido ou as que impõem às instituições competentes que tomem em consideração a boa fé dos interessados ou que fiscalizem regularmente a sua situação em matéria de pensões.