CELEX: 62000CJ0416
Artículos 30 y 36 del Tratado CE (actualmente artículos 28 CE y 30 CE, tras su modificación)
Modalidades de venta
Normativa nacional que exige un envasado previo y un etiquetado específico para la comercialización del pan congelado legalmente producido en un Estado miembro y comercializado en otro Estado miembro tras una cocción complementaria

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 16 de octubre de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de noviembre siguiente, el Tribunale civile di Padova planteó, con arreglo al artículo 234 CE, cinco cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 30 y 36 del Tratado CE (actualmente artículos 28 CE y 30 CE, tras su modificación).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por el Sr. Morellato contra una resolución del alcalde de Padua que le conminaba a pagar una multa por haber infringido la normativa italiana relativa a la comercialización del pan obtenido completando la cocción de pan parcialmente cocido.
Marco jurídico nacional
3 La legge nº 580, Disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari, de 4 de julio de 1967 (GURI nº 189, de 29 de julio de 1967, p. 4182; en lo sucesivo, «Ley nº 580/1967»), regula en Italia la elaboración y la comercialización de los cereales, las harinas, el pan y las pastas alimenticias.
4 El artículo 14 de la Ley nº 580/1967, en su versión modificada por el artículo 44 de la Legge nº 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - legge comunitaria 1993 (Ley por la que se dictan las disposiciones para el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la pertenencia de Italia a las Comunidades Europeas - Ley comunitaria de 1993), de 22 de febrero de 1994 (GURI nº 52, suplemento ordinario, de 4 de marzo de 1994), dispone:
«1. Se denomina "pan" el producto obtenido mediante cocción total o parcial de una masa adecuadamente leudada y preparada con harina de trigo, agua y levadura, con o sin sal (cloruro de sodio).
2. Cuando se haya obtenido mediante cocción parcial y vaya destinado al consumidor final, el producto a que se refiere el apartado 1 deberá embalarse separadamente y estar provisto de una etiqueta que contenga las menciones previstas en las disposiciones vigentes y, de manera clara y legible, la denominación "pan", seguida de la expresión "parcialmente cocido" o de cualquier otra equivalente. Deberá figurar asimismo en la etiqueta la advertencia de que el producto debe ser cocido antes de su consumo, así como los métodos de cocción correspondientes.
3. En el caso de un producto congelado, la etiqueta deberá contener, además de las menciones establecidas en el apartado 2, las indicaciones previstas en la legislación vigente en materia de productos congelados, así como la mención "congelado".
4. El pan obtenido completando la cocción del pan parcialmente cocido, congelado o no, se distribuirá y pondrá a la venta después de haber sido embalado y se le colocará una etiqueta con las indicaciones previstas en la normativa sobre los productos alimenticios, en secciones que no sean las del pan del día y con las indicaciones necesarias para informar al consumidor acerca de la naturaleza del producto.
5. El artículo 17 del Decreto Legislativo nº 109, de 27 de enero de 1992, será de aplicación al producto no destinado al consumidor final.»
5 El 30 de mayo de 1995, el Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía italiano dirigió una «carta circular» a los Uffici provinciali dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato (Direcciones provinciales de Industria, Comercio y Artesanía) (en lo sucesivo, «carta circular»). En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia el Gobierno italiano ha puntualizado que dicho documento no es una circular en el sentido técnico del término, que debe ser publicada en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
6 De las observaciones de la Comisión se desprende que la carta circular se adoptó a raíz de la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra la República Italiana, a causa de las trabas que ponía para la comercialización del pan precocido congelado. Se puso fin a dicho procedimiento el 29 de marzo de 1995, precisamente porque la adopción de la carta circular era inminente.
7 En ella se puntualiza cómo debe interpretarse el artículo 14 de la Ley nº 580/1967, modificada, para evitar toda posible incompatibilidad con el Derecho comunitario. A este respecto, señala, en particular, lo siguiente:
«Para el envasado previo del pan, deben utilizarse bolsas fabricadas con un material que permita que el pan respire y en las que deben figurar las menciones siguientes: ingredientes, empresa de producción y/o de envasado, sede del establecimiento de producción y procedencia del pan precocido y congelado, fecha de caducidad. En su caso, el producto puede colocarse en la bolsa en el momento de la venta.»
8 Según el Gobierno italiano, debe considerarse derogada la carta circular como consecuencia de la modificación del artículo 14 de la Ley nº 580/1967, en virtud del Decreto del Presidente della Repubblica nº 502, Regolamento recante norme per la revisione della normativa in materia di lavorazione e di commercio del pane, a norma dell'articolo 50 della legge nº 146 del 22 febbraio 1994 (Decreto del Presidente de la República por el que se aprueba un reglamento mediante el que se revisa la normativa sobre la fabricación y el comercio del pan, con arreglo al artículo 50 de la Ley italiana nº 146, de 22 de febrero de 1994), de 30 de noviembre de 1998 (en lo sucesivo, «Decreto nº 502/1998»). El artículo 1 de dicho Decreto, con la rúbrica «Pan parcialmente cocido», prevé en su apartado 1:
«Para la aplicación del artículo 14, párrafo cuarto, de la Ley nº 580, de 4 de julio de 1967, modificada en virtud del artículo 44 de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994, el pan obtenido completando la cocción de pan parcialmente cocido, congelado o no, deberá distribuirse y ponerse a la venta en secciones diferentes, separadas del pan del día, y en embalajes confeccionados previamente, que, además de las menciones previstas en el Decreto Legislativo nº 109, de 27 de enero de 1992, contengan las siguientes:
a) "elaborado con pan parcialmente cocido y congelado", cuando se trate de un producto anteriormente congelado;
b) "obtenido con pan parcialmente cocido", cuando se trate de un producto que anteriormente no ha sido congelado.»
9 El artículo 9, con la rúbrica «Reconocimiento mutuo», del mismo Decreto, dispone en su apartado 1:
«Lo dispuesto en el presente Decreto, así como en la Ley nº 580, de 4 de julio de 1967, no se aplicará al pan introducido y puesto a la venta en el territorio nacional cuando haya sido legalmente elaborado y comercializado en los Estados miembros de la Unión Europea o cuando sea originario de países que se han adherido al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.»
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
10 El 26 de abril de 1994, los inspectores de la autoridad italiana competente para el control de la higiene se personaron en el obrador de panadería del Sr. Morellato y comprobaron que en algunas estanterías y en algunos recipientes había numerosos tipos de panes distintos, a granel y no envasados, resultantes todos ellos de la cocción, en dicha industria, de pan precocido y congelado que el titular había importado de Francia. En esas estanterías y recipientes figuraban etiquetas con la denominación de venta, la indicación de que se trataba de pan derivado de un producto precocido congelado, la lista de los ingredientes, así como el nombre de la empresa de producción y de distribución.
11 Además, los inspectores comprobaron que el pan se metía en una bolsa de papel prevista a tal efecto y que era cerrada mediante una grapadora sólo en el momento en que era entregado al comprador y no antes de ser puesto a la venta, como establecía la legislación italiana a la sazón en vigor.
12 En consecuencia, el alcalde de Padua requirió al Sr. Morellato mediante resolución para que pagara la cantidad de 1.200.000 ITL porque consideraba que, en su condición de propietario de un obrador para la cocción de pan congelado, de congelados de pastelería y de preparados, con tienda anexa, había infringido el artículo 14 de la Ley nº 580/1967, en su versión modificada, al vender dichos productos embalados en bolsas de papel que se cerraban mediante una grapadora únicamente en el momento de su entrega al cliente.
13 El Sr. Morellato interpuso un recurso contra dicha resolución ante el Tribunale civile di Padova. Alegaba, entre otras cosas, que el artículo 14 de la Ley nº 580/1967, en su versión modificada, infringía los artículos 30 y 36 del Tratado, porque dicha disposición nacional introduce un obstáculo que impide o, como mínimo, limita la libre circulación de los productos legalmente fabricados en otro Estado miembro, sin que ello esté justificado por motivos inherentes a la protección de la salud y de la vida de las personas, a efectos del artículo 36 del Tratado.
14 Por albergar algunas dudas sobre la interpretación correcta del Derecho comunitario aplicable en la materia, el Tribunale civile di Padova acordó suspender el curso del procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Deben interpretarse los artículos 30 y 36 del Tratado CE, en el sentido de que resulta incompatible con los mismos el artículo 14, párrafo cuarto, de la Ley italiana nº 580, de 4 de julio 1967 (en su versión modificada por el artículo 44, párrafo cuarto, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994), tal como lo interpreta el alcalde de Padua en la resolución recurrida, en la medida en que prohíbe la venta de pan elaborado mediante cocción adicional de pan precocido, congelado o no (legalmente fabricado e importado de Francia), si no es envasado previamente por el revendedor?
2) ¿Debe considerarse que el artículo 14, párrafo cuarto, de la Ley nº 580, de 4 de julio de 1967 (modificado por el artículo 44, párrafo cuarto, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994), y la consiguiente interpretación del alcalde de Padua constituyen una restricción cuantitativa o una medida de efecto equivalente conforme al citado artículo 30 del Tratado CE?
3) En caso de respuesta afirmativa, ¿puede aplicarse al Estado italiano la excepción prevista en el artículo 36 del Tratado CE con fines de protección de la salud o de la vida de las personas?
4) ¿Debe el juez italiano inaplicar el artículo 14, párrafo cuarto, de la Ley nº 580, de 4 de julio de 1967 (modificado por el artículo 44, párrafo cuarto, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994)?
5) ¿Debe permitirse, por lo tanto, la libre circulación del pan elaborado mediante cocción adicional de pan precocido, congelado o no (legalmente fabricado e importado de Francia), sin limitación de clase alguna, como la del "previo envasado" establecida en el citado artículo 14, párrafo cuarto, de la Ley nº 580, de 4 de julio de 1967 (modificado por el artículo 44, párrafo cuarto, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994)?»
Observaciones preliminares
15 Ni las partes del procedimiento principal ni el Gobierno italiano han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
16 De los autos se desprende que se siguen actuaciones contra el Sr. Morellato por infracción de una norma de Derecho nacional, cuyo contenido parece haber sido concretado mediante la carta circular a raíz de un procedimiento por incumplimiento entablado por la Comisión contra la República Italiana.
17 El Tribunal de Justicia invitó al Gobierno italiano a que precisara si dicha carta circular podía afectar al fundamento jurídico de las medidas adoptadas por el alcalde de Padua contra el Sr. Morellato, teniendo en cuenta, en su caso, el principio de la aplicación en el tiempo de la ley penal menos rigurosa. La respuesta del Gobierno italiano indica que el Decreto nº 502/1998 había derogado la carta circular, pero no precisa las consecuencias de esta derogación en la situación del Sr. Morellato.
18 En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia debe suponer que dicho alcalde está facultado para imponer al Sr. Morellato una sanción sobre la base de las disposiciones de Derecho nacional que menciona el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones.
Sobre las cuestiones primera a tercera
19 Mediante sus cuestiones primera a tercera, el órgano jurisdiccional remitente pide, esencialmente, que se dilucide si constituye una restricción cuantitativa o una medida de efecto equivalente, a efectos del artículo 30 del Tratado, la exigencia de envasado previo a la que el Derecho de un Estado miembro sujeta la puesta a la venta de pan elaborado completando, en ese Estado miembro, la cocción de pan parcialmente cocido, congelado o no, importado de otro Estado miembro. En caso de respuesta afirmativa, dicho órgano jurisdiccional desea saber, además, si dicha exigencia está justificada por razones de protección de la salud y de la vida de las personas, con arreglo al artículo 36 del Tratado.
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
20 La Comisión, que ha sido la única que ha presentado observaciones escritas, recuerda, con carácter preliminar, que el envasado del tipo de pan controvertido en el asunto principal antes de su puesta a la venta no es objeto de ninguna norma comunitaria y que la obligación de proceder a tal envasado sólo está prevista en la legislación de un Estado miembro, la República Italiana.
21 Sostiene que dicha obligación impone una carga y un coste adicionales a los comerciantes afectados, por lo que puede desincentivar la importación en Italia de pan precocido y constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, a efectos del artículo 30 del Tratado.
22 La Comisión agrega que debe considerarse que la obligación de envasado previo afecta al proceso de fabricación del pan y que, por ende, constituye una característica particular del producto, en el sentido de la sentencia de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard (asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097).
23 Además, la Comisión sostiene que, en la medida en que no se establece respecto a los demás tipos de pan, como el pan del día, que pueden venderse libremente a granel y ser embalados en el momento de la venta, dicha obligación se aplica esencialmente a los productos importados. Alega que, por lo tanto, supone una discriminación injustificada entre los diversos tipos de pan, que beneficia al pan del día, producto típicamente local que normalmente se cuece y se vende el mismo día, tanto si su fabricación es artesanal como industrial. En efecto, dado que el pan dispuesto para su consumo es un artículo altamente perecedero, considera dicha institución que el pan precocido es prácticamente el único tipo de pan que puede ser objeto de intercambios intracomunitarios.
24 En lo que atañe a una posible justificación del obstáculo constatado, la Comisión alega que el objetivo de interés general relativo a la protección de la salud y de la vida de las personas no puede justificar la obligación controvertida en el asunto principal.
25 Si bien considera que ciertas obligaciones de envasado previo podrían, en su caso, estar justificadas por exigencias de protección de los consumidores, con la finalidad, en particular, de dar a éstos una información suficientemente clara y completa sobre el tipo de producto ofrecido para la venta incluso antes de que manifiesten su voluntad de compra, estima que, en todo caso, la obligación objeto del litigio principal resulta, a este respecto, desproporcionada.
Respuesta del Tribunal de Justicia
26 Para responder a las cuestiones primera y tercera, hay que determinar con carácter previo si la normativa nacional controvertida en el asunto principal está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado, según lo interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, a la que se remite la Comisión en sus observaciones.
27 En el apartado 16 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que las disposiciones nacionales que limiten o prohíban ciertas modalidades de venta, que se apliquen a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional, y que afecten del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros no pueden obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio entre los Estados miembros, en el sentido de la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837).
28 Posteriormente, el Tribunal de Justicia calificó de disposiciones que limitan o prohíben modalidades de venta en el sentido de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, a las disposiciones relativas al lugar y a los horarios de venta de determinados productos, así como a la publicidad hecha sobre éstos y determinados métodos de comercialización (véanse, en particular, las sentencias de 15 de diciembre de 1993, Hünermund y otros, C-292/92, Rec. p. I-6787; de 2 de junio de 1994, Tankstation 't Heukske y Boermans, asuntos acumulados C-401/92 y C-402/92, Rec. p. I-2199, y de 13 de enero de 2000, TK-Heimdienst, C-254/98, Rec. p. I-151). En cambio, el Tribunal de Justicia nunca ha considerado que afectan a las modalidades de venta las disposiciones nacionales que, aunque regulen determinados aspectos de la puesta a la venta de productos, exijan una modificación de éstos.
29 Debe recordarse al respecto que el Tribunal de Justicia ha considerado que la necesidad de modificar el embalaje o la etiqueta de los productos importados excluye que se trate de modalidades de venta en el sentido de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada (sentencia de 3 de junio de 1999, Colim, C-33/97, Rec. p. I-3175, apartado 37, y de 16 de enero de 2003, Comisión/España, C-12/00, Rec. p. I-459, apartado 76).
30 En consecuencia, no puede considerarse que se refieren a las modalidades de venta en el sentido de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, las normas de un Estado miembro que prohíben que un producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro sea puesto a la venta en el primer Estado miembro sin haber sido objeto de un nuevo envasado específico que se ajuste a las exigencias de esas normas.
31 El Tribunal de Justicia ha puntualizado que la razón por la que una norma que impone determinadas modalidades de venta no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado radica en el hecho de que no puede impedir el acceso de productos importados al mercado de ese Estado miembro ni dificultarlo más que el de los productos nacionales (véanse la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, apartado 17, y la sentencia de 10 de mayo de 1995, Alpine Investments, C-384/93, Rec. p. I-1141, apartado 37).
32 El asunto principal tiene la particularidad de que el producto puesto a la venta por el Sr. Morellato era importado cuando su proceso de fabricación aún no había finalizado. En efecto, para poder comercializar el producto en Italia como pan dispuesto para el consumo, era necesario proceder en este país a una cocción complementaria del pan precocido importado de Francia.
33 El hecho de que, en cierta medida, un producto deba ser transformado tras su importación no excluye, en sí mismo, que una exigencia relativa a su comercialización pueda estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado. En efecto, es posible que, como en el asunto principal, ese producto importado no sea un simple componente o ingrediente de otro producto, sino que, en realidad, constituya el producto destinado a la comercialización tras un simple proceso de transformación.
34 En tal situación, la cuestión pertinente es si la exigencia de envasado previo prevista en la normativa del Estado miembro de importación implica la necesidad de una adaptación del producto para ajustarse a esta exigencia.
35 En el presente asunto, en los autos nada indica que fuera necesario que el pan precocido, tal como se importaba en Italia, tuviera que ser adaptado para ajustarse a dicha exigencia.
36 En estas circunstancias una exigencia de envasado previo que se refiere únicamente a la comercialización del pan que resulta de la cocción final del pan precocido no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado siempre que, en realidad, no supongan una discriminación de los productos importados.
37 A este respecto, si el producto de que se trata no se fabrica en el Estado miembro de importación, tal exigencia, aunque se aplique indistintamente, perjudicaría únicamente a los productos importados, puesto que desincentivaría su importación o los haría menos atractivos para el consumidor final. Si ello fuera así, circunstancia que debe determinar el órgano jurisdiccional nacional, dicha exigencia constituiría un obstáculo a la importación y, por ende, estaría incursa en la prohibición establecida en el artículo 30 del Tratado, a no ser que estuviera justificada por un objetivo de interés general que prevaleciera sobre las exigencias de la libre circulación de mercancías.
38 Como se desprende del tenor de la tercera cuestión prejudicial, la única causa de justificación invocada en el asunto principal es la relativa a la protección de la salud y de la vida de las personas, en el sentido del artículo 36 del Tratado.
39 Ni el órgano jurisdiccional remitente ni el Gobierno italiano han proporcionado ninguna indicación que demuestre que el hecho de que el pan vendido por el Sr. Morellato no fuera embalado antes de ser puesto a la venta represente un riesgo para la salud.
40 El Gobierno italiano ha reconocido explícitamente, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, que las modificaciones realizadas en el artículo 14 de la Ley nº 580/1967 no estaban motivadas por exigencias de seguridad alimentaria ni por consideraciones de protección del consumidor, sino sólo porque el pan precocido, congelado o no, comercializado después de la cocción final, resultaba demasiado competitivo para el pan producido mediante métodos artesanales.
41 En estas circunstancias, procede considerar que, suponiendo que en el asunto principal se constatara la existencia de un obstáculo, éste no estaría justificado por razones relativas a la protección de la salud y de la vida de las personas, en el sentido del artículo 36 del Tratado.
42 Por consiguiente, debe responderse a las cuestiones primera a tercera que no constituye una restricción cuantitativa ni una medida de efecto equivalente, en el sentido del artículo 30 del Tratado, la exigencia de envasado previo a la que el Derecho de un Estado miembro somete la puesta a la venta de pan obtenido completando, en ese Estado miembro, la cocción de pan parcialmente cocido, congelado o no, importado de otro Estado miembro, siempre que sea indistintamente aplicable tanto a los productos nacionales como a los importados y que no constituya, en realidad, una discriminación de estos últimos.
Si al proceder a dicha comprobación el órgano jurisdiccional nacional apreciara que dicha exigencia constituye un obstáculo a la importación, la mencionada exigencia no estaría justificada por razones relativas a la protección de la salud y de la vida de las personas, en el sentido del artículo 36 del Tratado.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
43 Mediante sus cuestiones cuarta y quinta, el órgano jurisdiccional nacional pide, esencialmente, que se dilucide si los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a garantizar la plena eficacia del artículo 30 del Tratado, prescindiendo, por iniciativa propia, de las disposiciones internas incompatibles con dicho artículo.
44 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que procede responder en sentido afirmativo a las cuestiones reformuladas del modo indicado (véanse, en particular, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 21, y de 13 de marzo de 1997, Morellato, C-358/95, Rec. p. I-1431, apartado 18).
45 En consecuencia, debe responderse a las cuestiones cuarta y quinta que los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a garantizar la plena eficacia del artículo 30 del Tratado dejando inaplicadas, por propia iniciativa, las disposiciones internas incompatibles con dicho artículo.
Decisión sobre las costas
Costas
46 Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale civile di Padova mediante resolución de 16 de octubre de 2000, declara:
1) No constituye una restricción cuantitativa ni una medida de efecto equivalente, en el sentido del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), la exigencia de envasado previo a la que el Derecho de un Estado miembro somete la puesta a la venta de pan obtenido completando, en ese Estado miembro, la cocción de pan parcialmente cocido, congelado o no, importado de otro Estado miembro, siempre que sea indistintamente aplicable tanto a los productos nacionales como a los importados y que no constituya, en realidad, una discriminación de estos últimos.
Si al proceder a dicha comprobación el órgano jurisdiccional nacional apreciara que dicha exigencia constituye un obstáculo a la importación, la mencionada exigencia no estaría justificada por razones relativas a la protección de la salud y de la vida de las personas, en el sentido del artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación).
2) Los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a garantizar la plena eficacia del artículo 30 del Tratado dejando inaplicadas, por propia iniciativa, las disposiciones internas incompatibles con dicho artículo.