CELEX: 61999CJ0163
Konkurrence
Eksklusive rettigheder
Drift af lufthavne
Landingsafgifter
EF-traktatens artikel 90, stk. 3 (nu artikel 86, stk. 3, EF)

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. maj 1999 har Den Portugisiske Republik i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 1999/199/EF af 10. februar 1999 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 90 (sag IV/35.703 - portugisiske lufthavne) (EFT L 69, s. 31, herefter »den anfægtede beslutning«).
Den portugisiske lovgivning
2 Artikel 18 i lovdekret nr. 102/90 af 21. marts 1990 (Diário da República I, serie A, nr. 67 af 21.3.1990) bestemmer, at luftfartsafgifterne i de lufthavne, der drives af Aeroportos e Navegaçao Aérea/Empresa Publica (offentlig lufthavns- og lufttrafikkontrolvirksomhed, herefter »ANA-EP«), fastsættes ved ministeriel bekendtgørelse. Ifølge denne artikels stk. 3 kan afgifternes størrelse variere alt efter lufthavnens kategori, funktion og udnyttelsesgrad.
3 Lovdekret nr. 38/91 af 29. juli 1991 (Diário da República I, serie A, nr. 172 af 29.7.1991) fastsætter de nærmere betingelser for opkrævningen af landingsafgifter. I henhold til artikel 4, stk. 1, betales der en landingsafgift ved hver landing, og den beregnes på grundlag af den i luftdygtighedsbeviset angivne maksimale last ved start. Artikel 4, stk. 5, bestemmer, at indenrigsflyvninger er berettiget til en rabat på 50%.
4 Hvert år offentliggør regeringen en bekendtgørelse, der indeholder en ajourføring af afgifterne. I henhold til en rabatordning, der i overensstemmelse med artikel 3 i lovdekret nr. 102/90 blev indført ved ministeriel bekendtgørelse nr. 352/98 af 23. juni 1998 (Diário da República I, serie B, nr. 142 af 23.6.1998), ydes en rabat på 7,2% i Lissabons lufthavn (18,4% i de øvrige lufthavne) efter den 51. landing i en given måned. Efter 101 landinger og 151 landinger ydes der en rabat på henholdsvis 14,6% og 22,5% i Lissabon (24,4% og 31,4% i de øvrige lufthavne). Efter 200 landinger og derover ydes der en rabat på 32,7% i Lissabon (40,6% i de øvrige lufthavne).
5 ANA-EP er en offentlig virksomhed, der står for driften af de tre lufthavne på det portugisiske fastland (Lissabon, Faro, Porto), de fire lufthavne på Azorerne og andre flyvepladser. ANA-EP er ligeledes ansvarlig for lufttrafikkontrollen. Lufthavnene på Madeira-øgruppen drives af en anden offentlig virksomhed.
6 I henhold til artikel 3, stk. 1, i lovdekret nr. 246/79 af 25. juli 1979 (Diário da República I, serie A, nr. 170 af 25.7.1979), hvorved ANA-EP blev stiftet, påhviler det denne virksomhed at drive og udvikle offentlige tjenester til støtte for den civile luftfart i form af en virksomhed, der har til opgave at lede og kontrollere flytrafikken, sikre flyafgange og flyankomster, ombordstigningen, udstigningen og transporten af passagerer samt lastningen, losningen og transporten af fragt og post.
Faktiske omstændigheder og den anfægtede beslutning
7 Ved skrivelse af 2. december 1996 meddelte Kommissionen Den Portugisiske Republik, at den havde indledt en undersøgelse af rabatordningerne for landingsafgifter i medlemsstaternes lufthavne. Kommissionen anmodede de portugisiske myndigheder om at fremsende alle oplysninger om den portugisiske lovgivning, der fandt anvendelse på landingsafgifter, med henblik på at kunne vurdere, om de ydede rabatter er forenelige med Fællesskabets konkurrenceregler.
8 Efter at Kommissionen havde gjort sig bekendt med de af de portugisiske myndigheder fremsatte oplysninger, underrettede den ved skrivelse af 28. april 1997 myndighederne om, at den var af den opfattelse, at den rabatordning for landingsafgifter, der var gældende i de portugisiske lufthavne, der blev drevet af ANA-EP, var diskriminerende. Kommissionen anmodede den portugisiske regering om at orientere den om de foranstaltninger, regeringen påtænkte at træffe i denne forbindelse, og til at fremkomme med sine bemærkninger. Indholdet af denne skrivelse blev meddelt ANA-EP og de portugisiske luftfartsselskaber TAP og Portugalia, med henblik på at disse også kunne fremkomme med deres bemærkninger.
9 Den Portugisiske Republik gjorde i sit svar af 3. oktober 1997 for det første gældende, at differentieringen af afgifterne alt efter flyvningens afgangsland var begrundet i den omstændighed, at en del af indenrigsselskaberne beflyver lufthavne på øer, hvor der ikke findes noget alternativ til lufttransport, og de øvrige indenrigsflyvninger er meget korte og billige. For det andet hævdede den, at den gældende ordning for landingsafgifter opfyldte hensynene til den økonomiske og sociale samhørighed. For det tredje gjorde republikken for så vidt angår udenrigsflyvninger gældende, at de portugisiske lufthavne blev udsat for konkurrence fra lufthavnene i Madrid og Barcelona (Spanien), der benytter en tilsvarende afgiftsordning. I øvrigt hævdede Den Portugisiske Republik, at den gældende ordning havde til formål at øge de stordriftsfordele, der følger af en mere intensiv udnyttelse af lufthavnene, og promovere Portugal som turistmål.
10 ANA-EP anførte i sit svar til Kommissionen, at den omtvistede afgiftsordning begrundes i nødvendigheden af at anvende en afgiftspolitik, der svarer til den, der anvendes i lufthavnene i Madrid og Barcelona, såvel som i ønsket om at reducere driftsomkostningerne for de luftfartsselskaber, der hyppigst og mest regelmæssigt benytter de af virksomheden drevne lufthavne.
11 Efter en ny udveksling af skrivelser mellem Den Portugisiske Republik og Kommissionen vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning. I beslutningen fastslog Kommissionen i det væsentligste følgende punkter:
- ANA-EP er en offentlig virksomhed i EF-traktatens artikel 90, stk. 1's forstand (efter ændring nu artikel 86, stk. 1, EF), der er indehaver af eneretten til drive lufthavnene i Lissabon, Porto og Faro samt de fire lufthavne på Azoerne.
- ANA-EP's afgiftspolitik hviler på lovbestemmelser og bekendtgørelser, der udgør en statslig foranstaltning som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1.
- De relevante markeder er markederne for de tjenesteydelser, der er knyttet til adgangen til lufthavnsfaciliteterne for hver af de syv lufthavne, der drives af ANA-EP.
- Da størstedelen af trafikken i de tre lufthavne på fastlandet (Lissabon, Porto og Faro) består i flyvninger mellem Portugal og andre medlemsstater, påvirker den omhandlede afgiftsordning samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette gælder derimod ikke for så vidt angår de fire lufthavne på Azoerne, hvor trafikken udelukkende er indenrigsflyvninger eller flyvninger fra tredjelande.
- De tre lufthavne på fastlandet har alle en betydelig trafik, og de dækker hele det portugisiske fastland, hvorfor disse lufthavne, der sikrer forbindelsen til andre EF-lufthavne, tilsammen udgør en væsentlig del af fællesmarkedet.
- ANA-EP, der har en eksklusiv rettighed i hver af de lufthavne, som virksomheden driver, indtager en dominerende stilling på markedet for tjenesteydelser, der leveres i tilknytning til flyvemaskiners start og landing, for hvilke der opkræves en afgift.
- Den omtvistede ordning med landingsafgifter bevirker, at der over for luftfartsselskaberne anvendes ulige vilkår for ydelser af samme værdi, hvorved de stilles ringere i konkurrencen.
- På den ene side medfører den frekvensbaserede mængderabatordning, at der indrømmes de portugisiske selskaber TAP og Portugalia en gennemsnitlig rabatsats på henholdsvis 30% og 22% på samtlige deres flyvninger, mens denne sats varierer mellem 1% og 8% for selskaber fra de andre medlemsstater. Der findes ingen objektiv begrundelse for denne forskelsbehandling, idet fly modtager samme betjening ved start og landing, uanset hvilket selskab de tilhører, og uanset det antal fly der tilhører et og samme selskab. I øvrigt kan hverken den omstændighed, at de konkurrerende lufthavne i Madrid og Barcelona har indført en lignende ordning, eller formålet med at fremme en større udnyttelse af infrastrukturerne og turismen i Portugal, begrunde diskriminerende rabatter.
- På den anden side medfører den reduktion på 50%, som indenrigsflyvninger er berettiget til, at de selskaber, der forestår EF-interne flyvninger, stilles ringere, hvilket hverken ønsket om at støtte de flyvninger, der forbinder Azoerne med kontinentet, eller indenrigsflyvningernes korte længde kan begrunde. Dels omfattes flyvninger til eller fra Azoerne under alle omstændigheder ikke af nærværende beslutning. Dels beregnes landingsafgiften på grundlag af flyets vægt og ikke flyrutens længde. Hertil kommer, at korte udenrigsflyvninger ikke omfattes af den omhandlede reduktion.
- Den omstændighed, at en virksomhed med en dominerende stilling som ANA-EP over for sine handelspartnere anvender de ovennævnte vilkår, udgør et misbrug af en dominerende stilling i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, litra c) [efter ændring nu artikel 82, stk. 2, litra c), EF].
- Den i traktatens artikel 90, stk. 2, fastsatte undtagelsesbestemmelse, som de portugisiske myndigheder i øvrigt ikke har påberåbt sig, finder ikke anvendelse.
- I det omfang den omtvistede afgiftsordning er pålagt ANA-EP ved en statslig foranstaltning, udgør den en overtrædelse af traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, for så vidt angår anvendelsen af denne ordning i lufthavnene på det portugisiske fastland.
12 Kommissionen fandt derfor, at den ordning med rabatter på landingsafgifter og differentiering af afgifterne alt efter flyets afgangsland, som anvendes i lufthavnene i Lissabon, Porto og Faro i overensstemmelse med lovdekret nr. 102/90, lovdekret nr. 38/91 og ministeriel bekendtgørelse nr. 352/98, er i strid med EF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med samme traktats artikel 86 (den anfægtede beslutnings artikel 1). Kommissionen pålagde Den Portugisiske Republik at bringe denne overtrædelse til ophør og senest to måneder efter meddelelsen af den anfægtede beslutning at underrette Kommissionen om, hvilke foranstaltninger Portugal havde truffet med henblik herpå (den anfægtede beslutnings artikel 2).
13 Kommissionen anlagde den 26. februar 1999 sag ved Domstolen mod Den Portugisiske Republik vedrørende to andre lufthavnsskatter, nemlig skat på ydelser til passagerer og security, hvis beløb er højere for udenrigsflyvninger end for indenrigsflyvninger. Kommissionen har lagt til grund, at denne forskel undlod at tage hensyn til bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240, s. 8) og EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF). Denne sag er blevet registreret på Domstolens Justitskontor under nr. C-70/99.
Anbringender påberåbt af Den Portugisiske Republik
14 Den Portugisiske Republik har gjort fire anbringender gældende til støtte for sin annullationspåstand. For det første er den anfægtede beslutning efter dens opfattelse behæftet med en manglende begrundelse, for så vidt som Kommissionen ikke har angivet grundene til, at den har benyttet sig af de beføjelser, som traktatens artikel 90, stk. 3, tillægger den, i stedet for at indlede en traktatbrudsprocedure. For det andet tilsidesætter den anfægtede beslutning proportionalitetsprincippet, i det omfang hvor Kommissionen, der havde flere reaktionsmuligheder, valgte den mindst egnede og mest byrdefulde. For det tredje har Kommissionen fordrejet proceduren ved at anlægge sag mod Den Portugisiske Republik på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, og ikke på grundlag af artiklen om traktatbrudsproceduren. For det fjerde er betingelserne for en tilsidesættelse af bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, ikke opfyldt. Dels indebærer den portugisiske ordning med landingsafgifter ingen forskelsbehandling på grund af nationalitet. Dels udgør denne ordning ikke et misbrug af en dominerende stilling.
15 Der skal først foretages en undersøgelse af de anbringender, hvormed det gøres gældende, at der foreligger tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og procedurefordrejning, hvorefter der i givet fald foretages en undersøgelse af den påståede manglende begrundelse af den anfægtede beslutning og Den Portugisiske Republiks sidste anbringende.
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
16 Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at Kommissionen ved blandt de reaktionsmuligheder, den havde til rådighed, at vælge den mindst egnede og mest byrdefulde, har tilsidesat proportionalitetsprincippet, som er indskrevet i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 3 (efter ændring nu artikel 5, stk. 3, EF). Eftersom et flertal af medlemsstaterne sondrer mellem indenrigs- og udenrigsflyvninger ved beregningen af deres lufthavnsafgifter, påhvilede det Kommissionen at fremme Rådets vedtagelse af dens forslag til direktiv 97/C 257/02 af 20. juni 1997 om lufthavnsafgifter (EFT C 257, s. 2), som er baseret på EF-traktatens artikel 84, stk. 2 (efter ændring nu artikel 80, stk. 2, EF). Det er nemlig kun et sådant direktiv, der kan sikre den nødvendige og samtidige harmonisering af de omhandlede nationale lovgivninger.
17 Den Portugisiske Republik har for det tilfælde, at det fastslås, at Kommissionen var berettiget til at benytte traktatens artikel 90, stk. 3, subsidiært gjort gældende, at Kommissionen af de samme grunde skulle have valgt en retsakt i form af et direktiv.
18 Kommissionen har bemærket, at Domstolen har anerkendt, at Kommissionen på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, er kompetent til at fastslå, at en bestemt statslig foranstaltning er uforenelig med traktatens bestemmelser, og til at angive de foranstaltninger, som den stat, beslutningen er rettet til, skal træffe for at opfylde de forpligtelser, der følger af fællesskabsretten (dom af 12.2.1992, forenede sager C-48/90 og C-66/90, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 565). Anvendelsen af denne kompetence og dens gennemførelse henhører under Kommissionens skøn.
19 Det bemærkes, at Kommissionen efter traktatens artikel 90, stk. 3, skal påse, at medlemsstaterne overholder de forpligtelser, som påhviler dem med hensyn til de i artikel 90, stk. 1, nævnte virksomheder, og bestemmelsen giver udtrykkeligt Kommissionen kompetence til at gribe ind i så henseende ved hjælp af direktiver og beslutninger. Kommissionen er derfor kompetent til at fastslå, at en bestemt statslig foranstaltning er uforenelig med traktatens bestemmelser, og til at angive de foranstaltninger, som den stat, beslutningen er rettet til, skal træffe for at opfylde de forpligtelser, der følger af fællesskabsretten (dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, præmis 25 og 28, og dom af 20.2.1997, sag C-107/95 P, Bundesverband der Bilanzbuchhalter mod Kommissionen, Sml. I, s. 947, præmis 23).
20 Det fremgår i øvrigt af ordlyden af artikel 90, stk. 3, og af den måde, hvorpå bestemmelserne i denne artikel er opbygget, at Kommissionen har et vidt skøn på det af stk. 1 og 3 omfattede område, både for så vidt angår de foranstaltninger, den finder nødvendige, og de midler, den i denne forbindelse finder hensigtsmæssige (dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, præmis 27, og dommen i sagen Bundesverband der Bilanzbuchhalter mod Kommissionen, præmis 27).
21 Kommissionens skønsbeføjelse kan ikke berøres af den omstændighed, at Rådet i det foreliggende tilfælde kunne have vedtaget et direktiv om lufthavnsafgifter på grundlag af traktatens artikel 84, stk. 2.
22 For det første er Den Portugisiske Republiks anbringende om, at kun et sådant direktiv ville have sikret en samtidig harmonisering af de nationale ordninger med lufthavnsafgifter, der svarer til den portugisiske ordning, irrelevant. Et sådant anbringende svarer reelt til, at der gøres indsigelse over for denne stats forpligtelse til at ændre sin ordning med landingsafgifter, så den bliver forenelig med traktaten, så længe den samme type ordninger fortsat er gældende i andre medlemsstater. Det står imidlertid fast, at en medlemsstat ikke som begrundelse for at undlade at gennemføre de forpligtelser, som påhviler den i medfør af traktaten, kan påberåbe sig, at andre medlemsstater heller ikke overholder deres forpligtelser. I Fællesskabets retsorden, som er indført ved traktaten, kan medlemsstaternes gennemførelse af fællesskabsretten ikke betinges af gensidighed. Artikel 226 EF og 227 EF indeholder de nødvendige søgsmålsprocedurer til at gøre op med traktatbrud (dom af 11.1.1990, sag C-38/89, Blanguernon, Sml. I, s. 83, præmis 7).
23 For det andet kan muligheden for, at Rådet i medfør af sine almindelige beføjelser efter andre artikler i traktaten måtte vedtage bestemmelser, som vedrører det særlige område i artikel 90, ikke hindre Kommissionen i at udøve sin kompetence i henhold til den sidstnævnte artikel (dom af 6.7.1982, forenede sager 188/80, 189/80 og 190/80, Frankrig m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545, præmis 14, og af 19.3.1991, sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, præmis 26).
24 Den Portugisiske Republiks subsidiære anbringende om, at Kommissionen skulle have vedtaget et direktiv på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, i stedet for en beslutning, må straks forkastes af de ovenfor i denne doms præmis 22 anførte grunde.
25 Det skal endvidere påpeges, at Domstolen i dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen sondrede mellem de beføjelser, som traktatens artikel 90, stk. 3, giver Kommissionen adgang til at udøve ved direktiver eller beslutninger.
26 Med hensyn til direktiver har Domstolen bemærket, at den i dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen havde fastslået, at Kommissionen havde kompetence til at udstede generelle regler, som præciserede de forpligtelser, som ifølge traktaten påhviler medlemsstaterne for så vidt angår de i artikel 90, stk. 1, nævnte virksomheder (dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, præmis 26).
27 Hvad angår de beføjelser, som Kommissionen i medfør af artikel 90, stk. 3, kan udøve ved beslutninger, har Domstolen ligeledes fastslået, at de er forskellige fra dem, som den kan udøve ved direktiver. Da en beslutning udstedes på baggrund af en bestemt situation i en eller flere medlemsstater, indebærer beslutningen nemlig nødvendigvis en vurdering af denne situation i forhold til fællesskabsretten og fastsætter de konsekvenser, som følger heraf for den pågældende medlemsstat, når henses til de krav, der er forbundet med udførelsen af den særlige opgave, der er betroet en virksomhed, såfremt den har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, præmis 27).
28 Det følger af det ovenfor anførte, at den valgmulighed, som traktatens artikel 90, stk. 3, giver mellem et direktiv og en beslutning, ikke, som Den Portugisiske Republik har gjort gældende, styres af det antal medlemsstater, der potentielt er berørt. Dette valg afhænger nemlig af det formål, som Kommissionen forfølger alt efter, om den ønsker at udstede generelle regler til præcisering af de forpligtelser, som følger af traktaten, eller at vurdere en bestemt situation i en eller flere medlemsstater i forhold til fællesskabsretten og fastlægge de konsekvenser, der følger heraf for den eller de pågældende medlemsstater.
29 Det er i sagen ubestridt, at Kommissionen med den anfægtede beslutning ville anfægte traktatmedholdeligheden af den særlige rabatordning for landingsafgifter og differentieringen af disse afgifter alt efter flyvningens afgangsland, der er gældende i visse portugisiske lufthavne, og pålægge Den Portugisiske Republik at bringe denne overtrædelse til ophør. Derfor kan der ikke rejses kritik af, at Kommissionen har valgt en retsakt i form af en beslutning.
30 Den Portugisiske Republiks anbringende om, at der er sket tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, bør derfor forkastes.
Procedurefordrejning
31 Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at Kommissionen har fordrejet proceduren ved at handle på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, i stedet for at iværksætte en traktatbrudsprocedure. Domstolen har ganske vist anerkendt, at Kommissionen har kompetence til på grundlag af artikel 90, stk. 3, at fastslå, at en bestemt statslig foranstaltning er uforenelig med traktatens bestemmelser, og til at angive de foranstaltninger, som den stat, beslutningen er rettet til, skal træffe for at opfylde de forpligtelser, der følger af fællesskabsretten. Kommissionen er dog forpligtet til at vælge traktatbrudsproceduren, når den overtrædelse, der rejses kritik af, som det er tilfældet i denne sag, er fælles for flere medlemsstater.
32 Ifølge Kommissionen kan den sidstnævnte omstændighed ikke fratage den, den af Domstolen anerkendte hjemmel til ved en beslutning vedtaget på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, at afgøre, om de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer eller opretholder med hensyn til de i traktatens artikel 90, stk. 1, nævnte virksomheder, er forenelige med traktaten.
33 Som nævnt ovenfor i denne doms præmis 19 har Kommissionen på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, kompetence til at fastslå, at en bestemt statslig foranstaltning er uforenelig med traktatens bestemmelser, og til at angive de foranstaltninger, som den stat, beslutningen er rettet til, skal træffe for at opfylde de forpligtelser, der følger af fællesskabsretten.
34 Det følger heraf, at Kommissionen ikke fordrejer proceduren, når den ved en beslutning bestemmer, om de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer eller opretholder med hensyn til de i artikel 90, stk. 1, nævnte virksomheder, er forenelige med traktaten (jf. dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, præmis 34-37).
35 Den Portugisiske Republiks anbringende om, at der er sket procedurefordrejning, bør derfor forkastes.
Manglende begrundelse
36 Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med en manglende begrundelse. Kommissionen skulle først have oplyst, hvorfor den i denne sag handlede på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, når den for så vidt angår skatten på ydelser til passagerer og security, der ligesom landingsafgiften er lufthavnsskatter, har benyttet sig af traktatbrudsproceduren. Herefter har republikken gjort gældende, at det påhvilede Kommissionen at forklare, hvorfor den i den anfægtede beslutning benyttede sig af konkurrencereglerne og ikke som i traktatbrudsproceduren af reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Kommissionen var heller ikke berettiget til at undlade at gøre bemærkninger om situationen i lufthavnene i de andre medlemsstater. Endelig var Kommissionen, i det omfang hvor traktatens artikel 90, stk. 3, bestemmer, at Kommissionen, såfremt det er påkrævet, meddeler medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger, forpligtet til at begrunde nødvendigheden af dens handling og dens valg af retsakt til gennemførelse heraf.
37 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den, når den gør brug af traktatens artikel 90, stk. 3, kun skal oplyse, hvorfor den finder, at de i artikel 90, stk. 1, fastsatte betingelser er opfyldt. Derimod er Kommissionen hverken forpligtet til at begrunde, at det er nødvendigt at gøre brug af denne bestemmelse, eller valget af den anvendte retsakt, der henhører under dens skøn.
38 Det fremgår af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, og af 19.10.2000, forenede sager C-15/98 og C-105/99, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, Sml. I, s. 8855, præmis 65).
39 Det følger heraf, at Kommissionen, når den vedtager en beslutning på grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, på en tilstrækkelig klar måde skal angive grundene til, at den finder, at den omhandlede statslige foranstaltning tilsidesætter bestemmelserne i artikel 90, stk. 1, og derfor ikke omfattes af de undtagelser, der er tilladt i medfør af artikel 90, stk. 2.
40 Derimod kan Kommissionen ikke være forpligtet til at præcisere begrundelsen for, at den fandt det nødvendigt at vedtage en sådan beslutning, mens den for så vidt angår en anden lovgivning i den samme medlemsstat anvendte traktatbrudsproceduren, og således befandt sig inden for et andet retsområde. Det kan heller ikke kræves af Kommissionen, at den i sin beslutning beskriver den situation, der er gældende i de andre medlemsstater, og de sager, den i givet fald har indledt mod dem. Endvidere skal valget af en retsakt i form af en beslutning ikke gøres til genstand for en særlig begrundelse, idet valget, som Domstolen har anført i denne doms præmis 28, styres af det formål, som Kommissionen forfølger.
41 Den må i denne sag fastslås, at begrundelsen for den anfægtede beslutning tilstrækkelig klart angiver de grunde, der fik Kommissionen til at finde, at den rabatordning for landingsafgifter og differentieringen heraf alt efter flyvningens afgangsland, der gælder i visse portugisiske lufthavne, udgør en foranstaltning, der er uforenelig med traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86. Den Portugisiske Republik har i øvrigt ikke bestridt, at denne begrundelse foreligger.
42 Den Portugisiske Republiks anbringende om manglende begrundelse bør derfor forkastes.
Manglende opfyldelse af de betingelser, der kræves opfyldt for at fastslå en tilsidesættelse af bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86
Manglende forskelsbehandling på grundlag af nationalitet
43 Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at traktatens artikel 90, stk. 1, specielt henviser til EF-traktatens artikel 6 (efter ændring nu artikel 12 EF) om forbud mod enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og til konkurrencereglerne i traktatens tredje del, afsnit V, kapitel 1. Den har bestridt, at den omhandlede rabatordning tilsidesætter princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Den sondring mellem indenrigsflyvninger og udenrigsflyvninger, der i relation af landingsafgifternes beregning foretages i den portugisiske lovgivning, er uafhængig af nationalitet og flyenes afgangsland. Dels har flyselskaberne fra andre medlemsstater ret til i overensstemmelse med forordning nr. 2408/92's artikel 3, stk. 1, at beflyve nationale portugisiske ruter, hvorved de omfattes af den gunstige ordning, der gælder for indenrigsflyvninger. Dels er rabatordningen, der tager hensyn til antallet af landinger, heller ikke diskriminerende på grundlag af nationalitet.
44 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den aldrig har påstået, at den omtvistede rabatordning indførte en direkte forskelsbehandling på grund af flyenes nationalitet. Den har imidlertid bemærket, at anvendelsen af traktatens artikel 90, stk. 1, ikke er begrænset til de tilfælde, hvor den omhandlede statslige foranstaltning strider mod traktatens artikel 6. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 90, stk. 1, også udtrykkeligt henviser til traktatens artikel 86, som på ingen måde kræver, at der skal foreligge forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet de diskriminerende betingelser, der nævnes i artikel 86, stk. 2, litra c), omfatter alle de forskelsbehandlinger, der foretages af en dominerende virksomhed uden objektiv begrundelse. De progressive rabatter og reduktionen for indenrigsflyvninger favoriserer imidlertid i praksis de nationale luftfartsselskaber, TAP og Portugalia.
45 Det skal for det første bemærkes, at Den Portugisiske Republik ikke bestrider Kommissionens betragtninger, som de fremgår af punkt 11-23 i den anfægtede beslutning, hvorefter ANA-EP er indehaver en eksklusiv ret, som nævnt i traktatens artikel 90, stk. 1, for hver lufthavn, den driver, og som følge heraf har en dominerende stilling på markedet for de tjenesteydelser, der er forbundet med flys landing og start.
46 For det andet skal det fastslås, at traktatens artikel 86, stk. 2, litra c), forbyder enhver forskelsbehandling foretaget af en virksomhed med en dominerende stilling, der består i at anvende ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, som derved stilles ringere i konkurrencen, uafhængigt af om en sådan forskelsbehandling er knyttet til nationaliteten.
47 Når de omhandlede foranstaltninger kan henføres under bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, giver Den Portugisiske Republiks anbringende om, at de omhandlede rabatter ikke er diskriminerende på grundlag af nationalitet - Kommissionen valgte i øvrigt ikke at begrunde den anfægtede beslutning med en sådan forskelsbehandling - derfor ikke mulighed for - også selv om anbringendet måtte vise sig at være rigtigt - på dette stade i undersøgelsen at udtale sig om denne beslutnings gyldighed. Derimod skal det undersøges, om de forskellige omhandlede rabatter fører til, at der over for handelspartnerne anvendes ulige vilkår for ydelser af samme værdi i traktatens artikel 86, stk. 2, litra c)'s forstand.
Manglende misbrug af dominerende stilling i forbindelse med rabatter tildelt under hensyntagen til antallet af landinger
48 Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at dens rabatordning, der er afhængig af antallet af landinger, ikke indebærer et misbrug af en dominerende stilling. For det første udgør kvantumsrabatter en handelspraksis, som dominerende virksomheder har ret til at benytte. For det andet har lufthavnene en interesse i at tilskynde luftfartsselskaberne til at udnytte deres infrastrukturer så meget som muligt, navnlig til mellemlandinger, for at de kan afdrage deres omkostningstunge investeringer. Endelig er den omtvistede rabatordning åben for alle transportører i Fællesskabet, og der er i øvrigt ikke noget selskab fra en anden medlemsstat, der har klaget til Kommissionen over ordningen.
49 Kommissionen har erkendt, at en dominerende virksomhed har ret til at yde kvantumsrabatter. Det er dog et krav, at disse rabatter kan begrundes objektivt, dvs. at de gør det muligt for den omhandlede virksomhed at opnå stordriftsfordele. De portugisiske myndigheder har imidlertid ikke påvist nogen stordriftsfordele i sagen. Det er i øvrigt ubestridt, at den ydelse, der præsteres ved et flys start og landing, er den samme, uanset hvor mange fly der tilhører det samme luftfartsselskab.
50 Det bemærkes, at en markedsdominerende virksomhed er berettiget til at yde sine kunder kvantumsrabatter, der udelukkende har sammenhæng med de indkøbte mængder hos vedkommende virksomhed (jf. bl.a. dom af 9.11.1983, sag 322/81, Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461, præmis 71). Dog må reglerne for beregning af disse rabatter ikke medføre, at der i strid med traktatens artikel 86, stk. 2, litra c), anvendes ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnerne.
51 Det skal i forbindelse hermed fastslås, at det er selve ideen med en ordning med kvantumsrabat, at de største købere eller brugere af et produkt eller en tjenesteydelse opnår en lavere gennemsnitlig enhedspris eller, hvilket bliver det samme, en gennemsnitlig reduktionssats, der er højere end de satser, der gives til mindre købere eller til mindre vigtige brugere af dette produkt eller denne tjenesteydelse. Det skal også fastslås, at selv hvor rabatsatserne stiger lineært på grundlag af kvantitet op til en maksimumsrabat, vil den gennemsnitlige reduktionssats matematisk set stige (eller gennemsnitsprisen falde) i et forhold, der i første omgang overstiger det forøgede køb, og i anden omgang i et forhold, der er lavere end det forøgede køb, inden den vil tendere mod at stabilisere sig omkring den maksimale rabatsats. Den blotte omstændighed, at det følger af en ordning med kvantumsrabat, at visse kunder for visse mængder opnår en gennemsnitlig reduktionssats, der er forholdsmæssige højere end andres set i forhold til forskellen mellem deres respektive køb, er en uadskillelig del af sådanne ordninger, og det kan ikke i sig selv heraf udledes, at ordningen er diskriminerende.
52 Ikke desto mindre indebærer en ordning med kvantumsrabat, at der anvendes ulige vilkår for ydelser af samme værdi, når de tærskelværdier, der udløser de forskellige rabatprocenter, sammenholdt med de praktiserede satser, fører til, at rabatfordelen eller de supplerende rabatter forbeholdes visse handelspartnere, der gives en økonomisk fordel, der ikke begrundes i den tilførte aktivitetsvolumen eller i de eventuelle stordriftsfordele, som handelspartnerne gør det muligt for leverandøren at opnå i forhold til sine konkurrenter.
53 Hvis ikke der findes objektive begrundelser, kan indicier for en sådan forskelsbehandling bestå deri, at tærskelværdien for ordningens ikrafttræden er høj, at ordningen kun vedrører nogle få partnere, der er særligt vigtige for den dominerende virksomhed, eller i, at rabatsatsen ikke stiger lineært med mængderne.
54 Kommissionen har i denne sag fastslået, at det kun er luftfartsselskaberne TAP og Portugalia, der modtager den højeste rabatsats (32,7% i Lissabons lufthavn og 40,6% i de øvrige lufthavne). De af Kommissionen i den anfægtede beslutning oplyste tal viser også, at satsernes progression er betydeligt større for den sidste rabatprocent end for de forudgående (med undtagelse af den første rabatprocent for andre lufthavne end den i Lissabon), hvilket, i mangel af en særlig objektiv begrundelse, leder til den konklusion, at den rabat, der tildeles på grundlag af denne sidste rabatprocent, er for høj i forhold til de foregående rabatprocenter.
55 Det må fastslås, at Den Portugisiske Republik, som begrundelse for den omtvistede ordning, kun har påberåbt sig almindelige argumenter om en lufthavns interesse i at benytte en mekanisme med kvantumsrabatter for landingsafgifter, og den har begrænset sig til at gøre gældende, at mekanismen var åben for alle luftfartsselskaber.
56 I en situation, hvor rabatordningen, som Kommissionen har bemærket, forekommer at være mere gunstig for visse luftfartsselskaber, i dette tilfælde rent faktisk de nationale luftfartsselskaber, og hvor de berørte lufthavne for en meget stor del af deres virksomhed har et naturligt monopol, er sådanne almindelige argumenter ikke tilstrækkelige til at fremkomme med en økonomisk begrundelse, der gør det muligt konkret at forklare valget af satserne for de forskellige rabatprocenter.
57 Under disse omstændigheder skal det fastslås, at den omhandlede ordning indebærer en forskelsbehandling til fordel for TAP og Portugalia.
58 Den Portugisiske Republik har imidlertid gjort gældende, at den anfægtede beslutning undlader at tage højde for neutralitetsprincippet i forhold til de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne, der findes i EF-traktatens artikel 222 (nu artikel 295 EF). Ifølge republikken forhindrer den anfægtede beslutning, at de virksomheder, der udnytter en koncession, eller har eksklusive rettigheder, eller har fået overladt en offentlig opgave, benytter sig af de handelsstrategier, der i almindelighed anvendes af andre virksomheder.
59 Kommissionen har imidlertid med rette svaret, at bestemmelserne i traktatens artikel 86 finder anvendelse på alle dominerende virksomheder uafhængigt af deres tilhørsforhold til offentlige eller private enheder, og at den på ingen måde har overset neutralitetsprincippet i forhold til de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ved i denne sag at anvende disse bestemmelser over for ANA-EP.
60 Henset til det ovenfor anførte bør anbringendet om manglende misbrug af dominerende stilling i forhold til rabatter, der tildeles på grundlag af antal landinger, forkastes.
Reduktion med 50% til fordel af indenrigsflyvninger i forhold til udenrigsflyvninger
61 Den Portugisiske Republik har på dette punkt kun gjort indsigelse over for den anfægtede beslutning i forbindelse med den argumentation, der har til formål at godtgøre, at der ikke foreligger forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Den har med hensyn hertil gjort gældende, at reduktionen for indenrigsflyvninger er uafhængig af nationalitet og flyenes afgangsland, og at luftfartsselskaberne i andre medlemsstater i overensstemmelse med forordning nr. 2408/92's artikel 3 har ret til at beflyve nationale portugisiske ruter, hvorfor de omfattes af den favorable ordning, der gælder for indenrigsflyvninger.
62 Det er, som anført i denne doms præmis 46, ikke nødvendigt, at en foranstaltning indebærer en forskelsbehandling på grund af nationalitet, for at den omfattes af det i traktatens artikel 86 indeholdte forbud mod misbrug af dominerende stilling, navnlig når den medfører en forskelsbehandling mellem handelspartnere.
63 Kommissionen har i denne sag henvist til dom af 17. maj 1994 i sagen Corsica Ferries (sag C-18/93, Sml. I, s. 1783, herefter »Corsica Ferries II«), hvori Domstolen fastslog, at bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86 forbyder nationale myndigheder gennem en godkendelse af priser, der er fastsat af en virksomhed, der har fået tillagt eneret til at udføre obligatorisk lodstjeneste i en væsentlig del af fællesmarkedet, at give denne mulighed for at anvende forskellige priser over for søtransportvirksomhederne, afhængigt af, om disse udfører transport mellem medlemsstater eller mellem havne på medlemsstatens område, i det omfang samhandelen mellem medlemsstater påvirkes derved. Kommissionen har overført denne argumentation til lufthavnsområdet, idet den har konkluderet, at den direkte virkning af den omhandlede ordning med reduktion for indenrigsflyvninger er, at de selskaber, der beflyver EF-interne ruter, stilles ringere, idet selskabernes omkostninger ændres på kunstig vis, nemlig alt afhængigt af, om de beflyver indenrigs- eller udenrigsruter.
64 Kommissionen har endvidere henvist til generaladvokat Van Gerven's forslag til afgørelse i Corsica Ferries II-sagen, hvori det anførtes, at eftersom lodstjenester var de samme for skibe fra andre medlemsstater som fra nationale havne, udgjorde gennemførelsen af forskellige prisvilkår for de samme tjenesteydelser en anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, hvilket er forbudt i medfør af traktatens artikel 86, når vilkårene stiller de berørte søtransportvirksomheder ringere i konkurrencen.
65 Den Portugisiske Republik har ikke i stævningen bestridt overførelsen af denne argumentation til situationen med særlig reduktion af landingsafgifter for indenrigsflyvninger i forhold til udenrigsflyvninger, men den har altså, for at bestride at der foreligger forskelsbehandling, indskrænket sig til at påberåbe sig argumenter om manglende forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
66 Domstolen har med hensyn hertil udtrykkeligt fastslået, at en national lovgivning, som ganske vist uden forskel omfatter alle fartøjer, uanset om de benyttes af nationale tjenesteydere eller af tjenesteydere fra andre medlemsstater, men hvorefter der sondres mellem, om fartøjerne udfører befordring internt i medlemsstaten eller med andre medlemsstater som bestemmelsessted, og hvorved markedet og den interne befordring i den pågældende medlemsstat herved sikres en særlig fordel, må anses for at udgøre en forbudt begrænsning af retten til fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet (dom af 5.10.1994, sag C-381/93, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5145, præmis 21). Det kan næppe bestrides, at denne slags foranstaltninger ligeledes fører til, at der indrømmes de transportører, der i et større forhold end andre sikrer den interne befordring i forhold til internationale transporter, en fordel, og således medfører en ulige behandling for de samme tjenesteydelse, hvilket berører konkurrencen. I denne sag følger forskelsbehandlingen af, at der anvendes differentierede afgifter for det samme antal landinger med fly af samme type.
67 Den Portugisiske Republik har imidlertid påberåbt sig argumenter, der efter dens opfattelse begrunder en sådan forskellig behandling af luftfartsselskaberne.
68 Argumenterne vedrørende begrundelsen for reduktionen for forbindelserne med lufthavnene på Azoerne skal undersøges for så vidt angår de afgifter, der betales i forbindelse med flyafgange og flyankomster i lufthavnene i Lissabon, Porto eller Faro til eller fra Azoerne, idet den anfægtede beslutning, selv om dens konklusion ikke omfatter de afgifter, der anvendes i lufthavnene på Azoerne, derimod uden undtagelse vedrører samtlige rabatter på landingsafgifter og differentieringer heraf alt efter flyets afgangsland, der anvendes i Lissabon, Porto og Faro.
69 Den portugisiske regering har med hensyn hertil såvel under den administrative procedure som i stævningen gjort gældende, at de omkostninger, der er forbundet med flyforbindelserne til Azoerne, navnlig under hensyntagen til det manglende alternativ til lufttransport og på grund af deres økarakter, skal være moderate af politiske, sociale og økonomiske grunde.
70 Kommissionen har i punkt 20 og 36 i den anfægtede beslutnings begrundelse anført, at det, når der henses til, at lufthavnene på Azoerne ikke omfattes af beslutningens anvendelsesområde, da de på Azoerne gældende lufthavnsafgifter ifølge Kommissionen ikke indebar en tilstrækkelig mærkbar påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke var nødvendigt at besvare dette argument.
71 Det fremgår imidlertid, at den portugisiske regerings argument omfatter såvel afgifter opkrævet i lufthavnene på Azoerne, som de afgifter, der opkræves i lufthavnene i Lissabon, Porto eller Faro for flyvninger fra eller til Azoerne.
72 Det skal derfor fastslås, at Kommissionen med urette har anført, at der ikke var grund til at besvare den portugisiske regerings argument vedrørende de omhandlede reduktioner. Denne fejl kan dog ikke rejse tvivl om lovligheden af den anfægtede beslutning på dette punkt.
73 Således som det navnlig fremgår af denne doms præmis 66, og som Kommissionen har anført i den anfægtede beslutning, udgør anvendelsen af differentierede afgifter for det samme antal landinger i sig selv en af de former for forskelsbehandling, der er nævnt i traktatens artikel 86, stk. 2, litra c). Derfor kan eventuelle begrundelser for anvendelsen af en sådan ordning, når samtlige betingelser i artikel 86 er opfyldt, i givet fald kun fremføres inden for rammerne af bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 2. Ifølge disse bestemmelser er de virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, underkastet traktatens regler, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem, og såfremt den eventuelle undtagelse fra traktatens regler ikke påvirker udviklingen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
74 Den Portugisiske Republik har imidlertid ikke, således som Kommissionen har bemærket i punkt 41 i den anfægtede beslutnings begrundelse, påberåbt sig undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 90, stk. 2.
75 Under disse omstændigheder bør den anfægtede beslutning opretholdes, i det omfang den omhandler reduktioner i de landingsafgifter, der er afhængige af, om der er tale om indenrigsflyvninger, og som anvendes i lufthavnene i Lissabon, Porto og Faro, for så vidt angår flyvninger fra eller til Azoerne.
76 For så vidt angår andre indenrigsruter end til Azoerne, har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at de reduktioner, der er afhængige af, om der er tale om indenrigsflyvninger, er begrundet i flyvningernes korte længde og nødvendigheden af ikke at pålægge disse flyvninger omkostninger forbundet med landingsafgifter, der forholdsmæssigt er for høje, hvilket gør deres samlede pris urimeligt høj, når der henses til længden. Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse henvist til det i EF-traktatens artikel 3, litra j) [efter ændring nu artikel 3, litra k), EF], fastsatte formål om økonomisk og social samhørighed.
77 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at såfremt afstandsfaktoren skal tages i betragtning, skal udenrigsflyvninger med samme længde som indenrigsflyvninger, eksempelvis de ruter der forbinder Portugal med Sevilla, Madrid, Malaga eller Santiago de Compostela, omfattes af de samme reduktioner, og Kommissionen har gjort gældende, at landingsafgifterne under alle omstændigheder beregnes på grundlag af flyenes vægt og ikke rutens længde.
78 Det skal bemærkes, at den anfægtede beslutning ligeledes skal opretholdes af de samme grunde som dem, der er anført i denne doms præmis 73 og 74, uden at det er nødvendigt at undersøge denne argumentation, i det omfang den omhandler reduktioner af de landingsafgifter for indenrigsflyvninger, der anvendes i lufthavnene i Lissabon, Porto og Faro, og som vedrører andre flyvninger end til og fra Azorerne.
79 Det følger af samtlige ovennævnte betragtninger, at Kommissionen bør frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
80 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Portugisiske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.