CELEX: 61996CJ0027
Toetreding van het Koninkrijk Zweden
Landbouw
Suiker
Nationale opslagheffing op suiker

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 26 januari 1996, ingekomen bij het Hof op 30 januari daaraanvolgend, heeft Länsrätten i Jönköpings län krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 137, lid 2, 145, lid 2, en 149, lid 1, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21; hierna: "Toetredingsakte"), de artikelen 39 en 40 EG-Verdrag, van verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 1981, L 177, blz. 4), en van verordening (EG) nr. 3300/94 van de Commissie van 21 december 1994 tot vaststelling van overgangsmaatregelen in de sector suiker als gevolg van de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden (PB 1994, L 341, blz. 39).
2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen Danisco Sugar AB (hierna: "Danisco Sugar") en Allmänna ombudet, optredend voor Statens jordbruksverk (nationale directie landbouwmarkt; hierna: "jordbruksverk"), over de betaling van een nationale opslagheffing op suiker, die op 20 december 1994 door het Zweedse Parlement is goedgekeurd en op 31 december daaraanvolgend in werking is getreden, dat wil zeggen een dag vóór de toetreding van Zweden tot de Europese Unie, en die wordt geheven van de op laatstgenoemde datum in Zweden in voorraad gehouden hoeveelheden suiker.
De gemeenschapsregeling
De Toetredingsakte
3 Artikel 137, lid 2, tweede streepje, van de Toetredingsakte bepaalt, dat behoudens andersluidende bepalingen "de rechten en plichten voortvloeiende uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid (...) volledig van toepassing [zijn] in de nieuwe Lid-Staten".
4 Artikel 145, lid 2, regelt de situatie van de op het tijdstip van de toetreding in voorraad gehouden landbouwproducten:
"Alle voorraden produkten die zich op 1 januari 1995 op het grondgebied van de nieuwe Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden en die de normaal geachte overdrachtshoeveelheid overschrijden, moeten door deze Lid-Staten te hunnen laste worden afgebouwd in het kader van nader te omschrijven communautaire procedures en binnen termijnen die moeten worden bepaald volgens de procedure van artikel 149, lid 1. Het begrip $normale overdrachtshoeveelheid' wordt voor elk produkt omschreven aan de hand van de criteria en doelstellingen van elke gemeenschappelijke marktordening."
5 Artikel 149, lid 1, bepaalt:
"Indien overgangsmaatregelen nodig zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe Lid-Staten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van de gemeenschappelijke ordening der markten overeenkomstig het bepaalde in deze titel, worden deze maatregelen vastgesteld volgens de procedure van artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG of, naar gelang van het geval, van de desbetreffende artikelen van de andere verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten. Deze maatregelen kunnen worden genomen gedurende een tijdvak dat verstrijkt op 31 december 1997; de toepassing ervan is beperkt tot die datum."
De gemeenschappelijke marktordening voor suiker
6 De gemeenschappelijke marktordening voor suiker is geregeld bij verordening nr. 1785/81; deze is herhaaldelijk gewijzigd, vóór de feiten laatstelijk bij de Toetredingsakte. Ingevolge de artikelen 28 en 28 bis [ingelast bij verordening (EEG) nr. 1107/88 van de Raad van 25 april 1988 (PB 1988, L 110, blz. 20)] van deze verordening worden de kosten van de afzet van de overschotten die voortvloeien uit de verhouding tussen de productie van de Gemeenschap en haar verbruik, volledig door de producenten zelf gefinancierd door middel van productieheffingen en aanvullende heffingen.
7 In verordening nr. 3300/94, die overgangsmaatregelen behelst in verband met de toetreding van drie nieuwe Lid-Staten, wordt in de derde overweging van de considerans opgemerkt, dat de suikerproductie in Oostenrijk, Finland en Zweden tijdens het verkoopseizoen 1994/1995 geheel onder vigeur van de betrokken nationale regelingen heeft plaatsgevonden en dat een groot deel van die productie reeds vóór 1 januari 1995 is afgezet. Onder deze omstandigheden was het verantwoord, "de bepalingen inzake zelffinanciering van de sector als bedoeld in de artikelen 28 en 28 bis van verordening (EEG) nr. 1785/81 niet toe te passen op vóór 1 juli 1995 geproduceerde hoeveelheden suiker".
8 Voor Zweden stelt artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3300/94 de normale overdrachtshoeveelheid, uitgedrukt in witte suiker, op 1 januari 1995 om 0.00 uur op 304 792 ton. Voorts moeten de nieuwe Lid-Staten volgens artikel 6 van deze verordening een inventaris opmaken van de suiker- en isoglucosevoorraden die op die datum en dat uur in het vrije verkeer zijn, en volgens artikel 7 dragen de nieuwe Lid-Staten overeenkomstig artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte zorg voor de uitvoer uit de Gemeenschap van de hoeveelheden die de normale overdrachtshoeveelheid overschrijden; die uitvoer kan geen aanleiding geven tot communautaire steunverlening.
Het Zweedse recht
9 Ingevolge § 1 van de lag om lageravgift på socker och ris (wet inzake opslagheffingen op suiker en rijst; hierna: "lageravgiftslag", 1994:1704), die door het Zweedse Parlement op 20 december 1994 is goedgekeurd en op 31 december daaraanvolgend in werking is getreden, moet degene die op deze laatstgenoemde datum suiker of rijst in voorraad heeft, aan de staat een opslagheffing betalen. Volgens § 2 van de lageravgiftslag wordt de opslagheffing slechts geheven van het gedeelte van de voorraad dat 3 ton overschrijdt. Volgens § 3 van die wet bedraagt de opslagheffing op witte suiker 1,80 SKR per kilogram en op ruwe suiker 1,65 SKR per kilogram.
10 Blijkens de voorstukken van de lageravgiftslag (voorstel van 10 november 1994, Voorst. 1994/95:43) is het hoofddoel van deze wet, te voorkomen dat voorraden werden gevormd die de normaal geachte overdrachtshoeveelheid in de zin van artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte zouden overschrijden. Voorts compenseerde deze heffing de ingevolge artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte door Zweden te dragen kosten wegens de eventuele aanwezigheid van abnormaal grote voorraden. Ten slotte werd de invoering van deze heffing gerechtvaardigd geacht wegens de winsten die na de toetreding voortvloeiden uit de toepassing van de gemeenschapsbepalingen, daar vóór deze toetreding de verkoopprijs van suiker in de Gemeenschap ongeveer 30 % hoger lag dan in Zweden. Het doel was het instellen van een heffing tot een even hoog bedrag als de stijging van de marktprijs ten gevolge van de toetreding.
11 Bij een wijziging van de lageravgiftslag, die door het Zweedse parlement op 30 maart 1995 is goedgekeurd (1995:329) en op 1 april 1995 in werking is getreden, is artikel 3 van deze wet aangevuld als volgt: wanneer de opslagbijdrage van artikel 8 van verordening nr. 1785/81 is betaald, kan voor witte suiker het bedrag van de te betalen opslagheffing worden gekort met 15 öre per kilogram; voor ruwe suiker wordt dit bedrag na omrekening in witte suiker bepaald. Deze bepaling beoogt dubbele belasting van de suikervoorraden te voorkomen.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
12 Danisco Sugar is de enige suikerproducent in Zweden.
13 Krachtens de lageravgiftslag vorderde het jordbruksverk bij beschikking van 28 juni 1995 betaling van 434 891 586 SKR ter zake van opslagheffing op suiker.
14 Danisco Sugar betwistte deze beschikking voor Länsrätten i Jönköpings län en vorderde nietigverklaring ervan. Tot staving van haar vordering voerde zij in hoofdzaak aan, dat het besluit van Zweden om eenzijdig een nationale opslagheffing op suiker in te voeren, een ongeoorloofde overgangsmaatregel is en dat deze heffing indruist tegen de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, doordat zij de mededinging tussen de ondernemingen verstoort en de suikerbietentelers discrimineert. Zij preciseerde, dat zij zich bij een overeenkomst met de Zweedse vereniging van bietentelers ertoe had verbonden om meer dan de helft van de stijging van de suikerprijs die ten gevolge van de toetreding tot de Europese Unie zou optreden, aan de bietentelers uit te keren.
15 In deze omstandigheden heeft het Länsrätt besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de navolgende prejudiciële vragen te stellen:
"1) Moet de Toetredingsakte van Zweden, Finland en Oostenrijk, inzonderheid de artikelen 137, lid 2, 145, lid 2, en 149, lid 1, aldus worden uitgelegd, dat een nationale maatregel als de Zweedse lageravgiftslag, zoals gewijzigd, waarbij opslagheffingen op de normale overdrachtshoeveelheden suiker worden vastgesteld, een ongeoorloofde overgangsmaatregel vormt?
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:
2) Moet de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, inzonderheid de artikelen 39 en 40 EG-Verdrag, verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad en verordening (EG) nr. 3300/94 van de Commissie, dan aldus worden uitgelegd, dat een nationale maatregel als de Zweedse lageravgiftslag, zoals gewijzigd, waarbij opslagheffingen op de normale overdrachtshoeveelheden suiker worden vastgesteld, een ongeoorloofde ingreep in de marktordening vormt?"
De vragen
16 Met zijn vragen wenst het Länsrätt in wezen te vernemen, of de artikelen 137, lid 2, 145, lid 2, en 149, lid 1, van de Toetredingsakte alsmede de artikelen 39 en 40 EG-Verdrag, verordening nr. 1785/81 en verordening nr. 3300/94 zich ertegen verzetten, dat een staat die tot de Europese Unie toetreedt, op de dag vóór zijn toetreding een wet vaststelt waarbij een heffing over de in deze staat op die dag in voorraad gehouden suiker wordt ingesteld.
17 Om te beginnen zij opgemerkt dat artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte de modaliteiten betreft van de door de Gemeenschap vast te stellen overgangsmaatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
18 Daar deze bepaling niet de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap, de Lid-Staten en de kandidaat-lidstaten regelt, is zij in het kader van het hoofdgeding niet ter zake dienend.
19 Alle andere door de nationale rechter genoemde bepalingen betreffen de toepasselijke regeling inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid na de toetreding. Onder deze omstandigheden hoeft geen onderscheid te worden gemaakt naargelang het de in de eerste vraag bedoelde Toetredingsakte dan wel de in de tweede vraag bedoelde bepalingen betreft, en kunnen deze twee vragen tezamen worden onderzocht.
20 Danisco Sugar alsook de Deense regering betogen, dat Zweden met de vaststelling van de lageravgiftslag na de ondertekening van de Toetredingsakte het zogenoemde beginsel van de "goede trouw" heeft geschonden, volgens hetwelk een staat zich moet onthouden van handelingen die een verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen, welk beginsel is neergelegd in artikel 18 van het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht. Dienaangaande beroepen zij zich op het arrest van het Gerecht van 22 januari 1997 (zaak T-115/94, Opel Austria, Jurispr. 1997, blz. II-39); volgens het Gerecht dient dit beginsel door de gemeenschapsinstellingen te worden nageleefd en, daar het in het internationale publiekrecht het uitvloeisel is van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, kan het door een particulier worden ingeroepen in een bij hem ingesteld beroep strekkende tot toetsing van de wettigheid van een gemeenschapshandeling.
21 Vervolgens beklemtoont Danisco Sugar, dat de lageravgiftslag gevolgen heeft voor de gemeenschapsregeling voor suiker, aangezien zij uitsluitend na de toetreding effect heeft gesorteerd. Zij vormt een onrechtmatige inmenging van Zweden in de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, ter zake waarvan de Gemeenschap krachtens artikel 28 van verordening nr. 1785/81 bij uitsluiting bevoegd is.
22 Volgens de Zweedse regering regelt de lageravgiftslag enkel een vóór de toetreding van Zweden tot de Europese Unie bestaande situatie, aangezien zij betrekking heeft op de suiker die is geproduceerd uit bieten die onder de vóór 1 januari 1995 geldende voorwaarden van de nationale regeling zijn geteeld. Het betreft dus een nationale maatregel die niet binnen het gebied van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker valt. Voorts herinnert de Zweedse regering eraan, dat de lageravgiftslag een te grote voorraadvorming beoogt te voorkomen, zodat zij in overeenstemming is met de Toetredingsakte.
23 Ook de Commissie merkt op, dat de Zweedse opslagheffing op suiker dateert van vóór de toetreding van Zweden tot de Europese Unie en betrekking heeft op suiker die in zijn geheel vóór de toetreding onder vigeur van de toepasselijke nationale marktordening voor suiker is geproduceerd. Zoals iedere andere nationale bepaling kan zij slechts onverenigbaar met de verdragsbepalingen voor landbouwproducten en inzonderheid met die inzake de gemeenschappelijke marktordening worden geacht, indien zij in strijd is met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of de werking van de ter verwezenlijking van deze doelstellingen gebruikte mechanismen belemmert. Voor zover deze heffing ertoe strekt te grote voorraadvorming te voorkomen, strookt zij met de Toetredingsakte. Het doel, de winst "af te romen" die de suikerproducenten als gevolg van de toetreding kunnen behalen, is niet in strijd met de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, die de Zweedse suikerproducenten of bietentelers niet een bepaalde opbrengst voor de vóór de toetreding geproduceerde suiker garanderen.
24 Voor de beoordeling, of een wet inzake opslagheffingen op suiker zoals de lageravgiftslag in strijd is met de gemeenschapsbepalingen inzake de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, moet worden nagegaan, of zij een materie betreft die door de gemeenschapsregeling uitputtend wordt geregeld dan wel of zij de goede werking van de bij de gemeenschappelijke marktordening ingestelde mechanismen belemmert, met name door haar invloed op de prijsvorming en op de structuur van de landbouwbedrijven (zie arresten van 13 december 1983, zaak 222/82, Apple and Pear Development Council, Jurispr. 1983, blz. 4083, r.o. 23 en 31, en 25 november 1986, zaak 218/85, Cerafel, Jurispr. 1986, blz. 3513, r.o. 13).
25 Dienaangaande zij allereerst opgemerkt, dat de lageravgiftslag een objectieve feitelijke situatie heeft geregeld die vóór de toetreding tot de Europese Unie is gelegen. Het feit dat tot de verschuldigdheid van de opslagheffing aan de Zweedse staat leidt, is namelijk het in voorraad hebben van suiker op 31 december 1994. Slechts voor zover deze heffing van invloed kan zijn op de situatie van het op 1 januari 1995 in voorraad gehouden landbouwproduct, moet zij op haar verenigbaarheid met de toepasselijke gemeenschapsbepalingen in de sector suiker worden getoetst.
26 Voor suiker behorend tot de normale overdrachtshoeveelheid bepaalt verordening nr. 3300/94, dat de bepalingen van verordening nr. 1785/81 betreffende het autofinancieringsregime van de sector of dat van de uitvoerrestituties niet gelden voor de vóór 1 juli 1995 in de nieuwe Lid-Staten geproduceerde hoeveelheden suiker, omdat deze in die staten volledig onder vigeur van de nationale regelingen zijn geproduceerd en een groot deel daarvan reeds vóór 1 januari 1995 is afgezet.
27 Wat de prijsregeling betreft, kan de opslagheffing op suiker niet de minste invloed hebben gehad op de situatie van de suikerproducenten. Ongetwijfeld zijn hun opslagkosten - belastingen inbegrepen - ten gevolge van de heffing gestegen, doch hun verkoopprijs is door de toetreding evenveel gestegen, om uit te komen op het peil van de verkoopprijs van suiker in de Gemeenschap, waar deze hoger is. Voor hen had de heffing dus een neutrale werking.
28 Zou de op het tijdstip van de toetreding in voorraad gehouden suiker evenwel niet zijn belast, dan waren de Zweedse suikerproducenten ten opzichte van de communautaire suikerproducenten in een gunstiger positie gebracht, aangezien zij van de hogere communautaire verkoopprijzen konden profiteren zonder nochtans te hebben deelgenomen aan het autofinancieringsregime van de sector. Daarom bevatten zowel de Toetredingsakte als verordening nr. 3300/94 bepalingen ter voorkoming van speculatieve voorraadvorming. De beslissing om de communautaire verkoopprijs zonder het tegenwicht van het autofinancieringsregime op de in het verkoopseizoen 1994/1995 geproduceerde suiker toe te passen, is genomen rekening houdend met het feit dat een groot deel daarvan reeds vóór 1 januari 1995 was afgezet (derde overweging van de considerans van verordening nr. 3300/94).
29 Een dergelijke inschikkelijkheid van de Gemeenschap tegenover een op communautaire schaal als marginaal beschouwde hoeveelheid suiker impliceert evenwel niet, dat de gemeenschapsbepalingen zich verzetten tegen de vaststelling van een wet waardoor de winst die de Zweedse suikerproducenten ten gevolge van de toetreding en van het daaruit voortvloeiende verschil in verkoopprijs verwachtten, vóór de toetreding ongedaan werd gemaakt, aangezien een wet als de lageravgiftslag de werking van de mechanismen van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker niet heeft belemmerd.
30 De latere wijziging van de lageravgiftslag, waarbij alleen het heffingsbedrag werd verlaagd, doet aan deze conclusie niet af.
31 Onder deze omstandigheden behoeft niet te worden ingegaan op het argument van Danisco Sugar en de Deense regering, dat het Koninkrijk Zweden met de vaststelling van de lageravgiftslag na de ondertekening van de Toetredingsakte het beginsel van de goede trouw heeft geschonden, volgens hetwelk een staat zich dient te onthouden van handelingen die een verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen, welk beginsel is neergelegd in artikel 18 van het Verdrag van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht.
32 Er moet dus worden geantwoord, dat de artikelen 137, lid 2, en 145, lid 2, van de Toetredingsakte alsmede de artikelen 39 en 40 van het Verdrag, verordening nr. 1785/81 en verordening nr. 3300/94 zich er niet tegen verzetten, dat een staat die tot de Europese Unie toetreedt, op de dag vóór zijn toetreding een wet vaststelt waarbij een heffing over de in die staat op die dag in voorraad gehouden suiker wordt ingesteld.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
33 De kosten door de Zweedse en de Deense regering alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door Länsrätten i Jönköpings län bij beschikking van 26 januari 1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
De artikelen 137, lid 2, en 145, lid 2, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, alsmede de artikelen 39 en 40 EG-Verdrag, verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, en verordening (EG) nr. 3300/94 van de Commissie van 21 december 1994 tot vaststelling van overgangsmaatregelen in de sector suiker als gevolg van de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, verzetten er zich niet tegen, dat een staat die tot de Europese Unie toetreedt, op de dag vóór zijn toetreding een wet vaststelt waarbij een heffing over de in die staat op die dag in voorraad gehouden suiker wordt ingesteld.