CELEX: 62001CJ0420
Inadempimento
Libera circolazione delle merci
Artt. 28CE e 30CE
Divieto di commercializzare bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite
Salute umana
Mantenimento in vigore di una disposizione nazionale incompatibile con il diritto comunitario

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 23 ottobre 2001, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, applicando alle bevande fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri un regime che vieta la commercializzazione in Italia di bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite, senza dimostrare perché tale limite sia necessario e proporzionato in vista della tutela della salute umana, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
2 Non esistono nella normativa comunitaria disposizioni che stabiliscano le condizioni per l'aggiunta di sostanze nutritive, quali la caffeina, nei prodotti alimentari di consumo corrente.
La normativa nazionale
3 L'art. 15, n. 3, del decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1958, n. 719, intitolato «Regolamento per la disciplina igienica della produzione e del commercio delle acque gassate e bibite analcoliche gassate e non gassate confezionate in recipienti chiusi» (GURI 24 luglio 1958, n. 178, pag. 3081; in prosieguo: il «DPR n. 719/58»), recita:
«L'aggiunta di sostanze diverse da quelle indicate nel presente regolamento, che non siano state già consentite dall'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità pubblica, deve essere autorizzata di volta in volta dallo stesso Alto Commissariato su proposta dell'autorità sanitaria della provincia nella quale ha sede la fabbrica e previo parere del Consiglio provinciale di sanità».
Procedimento precontenzioso
4 L'attenzione della Commissione veniva attirata dalle denunce di operatori economici sugli ostacoli all'importazione e alla commercializzazione in Italia di talune bevande energetiche legalmente prodotte e commercializzate in altri Stati membri. Tali bevande, tra cui si possono menzionare quelle denominate Red Bull, CULT e GUVI, sono caratterizzate dalla presenza di caffeina in quantità variabili tra i 250 e i 320 mg/l, nonché dalla frequente presenza di altri ingredienti, tra cui la taurina.
5 In un primo momento, le autorità italiane vietavano la commercializzazione di tali bevande, in particolare di quelle contenenti taurina, in forza del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 111 (GURI 17 febbraio 1992, n. 39, Supplemento ordinario), e in conformità a un parere del Consiglio Superiore della Sanità (in prosieguo: il «CSS») del 13 dicembre 1995.
6 Successivamente le autorità italiane cambiavano opinione, consentendo la commercializzazione in Italia delle suddette bevande a condizione, però, che il loro tenore di caffeina non superasse i 125 mg/l.
7 Ritenendo che, in mancanza di prove scientifiche atte a dimostrare che il superamento del detto limite potesse implicare rischi per la salute umana, un siffatto divieto rappresentasse una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, in contrasto con l'art. 28 CE e non giustificata dall'art. 30 CE, il 4 ottobre 1996 la Commissione inviava al governo italiano una lettera di diffida.
8 Essendo rimasta insoddisfatta della risposta inviatale dalle autorità italiane l'8 gennaio 1997, la Commissione, in data 23 settembre 1997, emetteva un parere motivato con cui invitava la Repubblica italiana ad adempiere i suoi obblighi derivanti dall'art. 28 CE entro il termine di due mesi a decorrere dalla notifica del parere.
9 Dopo aver comunicato alla Commissione che il CSS, nuovamente consultato, aveva accertato che le bevande di cui trattasi non offrivano, allo stato attuale delle conoscenze, motivi fondati di preoccupazione per la salute, le autorità italiane le inviavano, il 18 giugno 1998, la circolare del Ministero della Sanità 3 aprile 1998, n. 5, intitolata «Bevande di provenienza comunitaria caratterizzate da elevati tenori di caffeina e di taurina» (GURI 4 maggio 1998, n. 101, pag. 72; in prosieguo: la «circolare del 1998»), che autorizza la commercializzazione in Italia di siffatte bevande legalmente prodotte e commercializzate in altri Stati membri.
10 Gli operatori che avevano presentato denuncia alla Commissione confermavano che, in pratica, grazie alla circolare del 1998, era stata assicurata la libera circolazione in Italia delle bevande provenienti da altri Stati membri, nelle quali esse venivano legalmente fabbricate e/o commercializzate.
11 Avendo la Commissione più volte ricordato alle autorità italiane che esse erano cionondimeno tenute a modificare, in via definitiva e secondo le procedure di rito, le disposizioni incriminate entro il più breve termine possibile, le suddette autorità le notificavano infine, in data 13 novembre 2000, un progetto di regolamento destinato ad aggiornare la normativa italiana in materia di produzione e di vendita di bevande analcoliche in generale, ivi comprese quelle contenenti caffeina, e contenente una clausola di riconoscimento reciproco che esclude dal suo campo di applicazione le bevande analcoliche legalmente prodotte e commercializzate negli altri Stati dell'Unione europea nonché negli Stati membri dello Spazio economico europeo.
12 La Commissione rispondeva alle autorità italiane che occorreva apportare alcune modifiche alla clausola di riconoscimento reciproco al fine di eliminare ogni ambiguità. In assenza di reazione da parte delle autorità italiana, la Commissione, con lettera 9 aprile 2001, domandava loro se le osservazioni sul progetto notificato fossero state accolte ed entro quale termine il governo italiano prevedesse di adottare il regolamento di modifica.
13 In mancanza di risposta, la Commissione ha considerato ancora in vigore il testo originario del DPR n. 719/58 ed ha ritenuto che nessuna modifica legislativa fosse stata effettuata per allineare la legislazione italiana alla normativa comunitaria per quanto riguardava il riconoscimento delle bevande analcoliche fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri. Essa ha quindi deciso di proporre il presente ricorso.
Il ricorso
Argomenti delle parti
14 La Commissione fa valere che, benché non sia possibile individuare chiaramente il fondamento giuridico del divieto di importare e commercializzare in Italia bevande analcoliche il cui contenuto di caffeina superi i 125 mg/l, appare indubbio che tale divieto sussiste. Secondo la Commissione, ciò risulta confermato, oltre che dalle denunce pervenutele da parte di alcuni produttori comunitari di bevande analcoliche energetiche, dallo stesso testo dell'art. 15, n. 3, del DPR n. 719/58 e dal fatto che le stesse autorità italiane hanno riconosciuto la necessità, se non l'obbligo, di modificare o di abrogare varie disposizioni della normativa attualmente in vigore nel settore delle bevande analcoliche, come risulta dall'adozione della circolare ministeriale del 1998 e dal progetto di regolamento notificato alla Commissione.
15 Tenendo conto della giurisprudenza della Corte relativa agli artt. 28 CE e 30 CE, la Commissione ritiene che la realtà dell'inadempimento sia incontrovertibile.
16 Anzitutto, le autorità italiane non potrebbero affermare che le bevande aventi un elevato tenore di caffeina potrebbero risultare dannose alla salute e consentire al tempo stesso la distribuzione delle suddette bevande, come hanno fatto in forza della circolare del 1998.
17 La Commissione fa valere poi che essa non capisce su quale prova scientifica le autorità italiane basino i motivi di protezione della salute da esse invocati per giustificare il divieto controverso, tenuto conto del fatto che, nel suo nuovo parere, il CSS ritiene che le bevande aventi un elevato tenore di caffeina non nuocciano alla salute.
18 Infine, il semplice obbligo per il produttore delle bevande di cui trattasi di fornire al consumatore una corretta informazione sul tenore di caffeina sarebbe un mezzo efficace di tutela dei soggetti a rischio.
19 La Commissione ritiene che il punto in contestazione riguardi maggiormente le misure adottate dalla Repubblica italiana per adeguare la propria legislazione alla normativa comunitaria, una volta accertatone il contrasto.
20 Secondo la Commissione, contrariamente alla giurisprudenza della Corte, il contesto normativo attualmente esistente in Italia non consente agli interessati di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali. La circolare del 1998 non sarebbe in grado di modificare le disposizioni controverse.
21 Il governo italiano eccepisce che un quantitativo massimo di caffeina è legittimato tra l'altro dalle valutazioni effettuate dalle autorità sanitarie italiane. Il tutto dovrebbe risolversi sul piano della legittimità della posizione scientifica assunta dalle suddette autorità. In difetto, a suo avviso, si svuoterebbe di contenuto l'art. 30 CE sostituendo alla discrezionalità non arbitraria di uno Stato membro l'opinione soggettiva delle autorità sanitarie di un altro Stato membro, legittima, ma certamente, per sua natura, non incontestabile.
22 Il governo italiano sostiene che spetterebbe alla Commissione fornire le prove scientifiche che nelle condizioni ambientali italiane la fissazione normativa della quantità massima di caffeina ammessa nelle bevande non risponde a criteri di responsabile ponderazione degli interessi in confitto.
23 Esso deduce, tuttavia, che è stato elaborato un testo normativo che mira a modificare le disposizioni controverse di cui trattasi. Inoltre la circolare del 1998 ha consentito di commercializzare in Italia prodotti a contenuto di caffeina più elevato di quello ammesso dalla normativa di settore.
Giudizio della Corte
24 La libera circolazione delle merci tra Stati membri è un principio fondamentale del Trattato che trova la sua espressione nel divieto, di cui all'art. 28 CE, delle restrizioni quantitative all'importazione tra gli Stati membri nonché di qualsiasi misura di effetto equivalente.
25 Il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative sancito dall'art. 28 CE riguarda ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5, e 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania, detta «Legge di purezza per la birra», Racc. pag. 1227, punto 27).
26 Secondo una giurisprudenza costante, nell'ambito di un ricorso ex art. 226 CE, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione quale si presenta alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (v. sentenza 5 novembre 2002, causa C-476/98, Commissione/Germania, Racc. pag. I-9855, punto 42). Nel caso di specie, dal fascicolo risulta che, alla scadenza del termine di due mesi impartito nel parere motivato, sussisteva un divieto di commercializzazione in Italia di bevande energetiche fabbricate e poste in commercio legalmente in altri Stati membri il cui contenuto di caffeina era superiore a un certo limite.
27 Ora, anche se, nonostante la risposta del governo italiano e della Commissione al quesito scritto posto dalla Corte in proposito, esistono sempre incertezze sul fondamento giuridico di detto divieto nell'ordinamento italiano, il governo italiano non ha mai negato l'esistenza, alla data di cui sopra, di tale divieto e l'ha anche espressamente riconosciuta, in particolare nella sua risposta 8 gennaio 1997 alla lettera di diffida.
28 E' pacifico che il divieto di commercializzare bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore a un certo limite, fabbricate e poste in commercio legalmente in altri Stati membri, indipendentemente dal fatto che tale divieto rientri in disposizioni di regolamento o in una prassi amministrativa, ostacola gli scambi intracomunitari e costituisce quindi, in linea di principio, una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 28 CE (v., in tal senso, sentenza 13 dicembre 1990, causa C-42/90, Bellon, Racc. pag. I-4863, punto 10).
29 Un siffatto divieto potrebbe essere giustificato solo se necessario per soddisfare ragioni d'interesse generale elencate nell'art. 30 CE, come la tutela della salute e della vita delle persone, o esigenze imperative dirette, in particolare, alla difesa dei consumatori.
30 Secondo una costante giurisprudenza, spetta alle autorità nazionali competenti dimostrare, in ciascun caso, che la loro normativa o la loro prassi amministrativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi di cui all'art. 30 CE o esigenze imperative e, se del caso, che la commercializzazione del prodotto in questione presenta un rischio per la salute umana (v., in tal senso, sentenze 6 maggio 1986, causa 304/84, Muller e a., Racc. pag. 1511, punto 25; Legge di purezza per la birra, cit., punto 46, e 4 giugno 1992, cause riunite C-13/91 e C-113/91, Debus, Racc. pag. I-3617, punto 18).
31 Nel caso di specie il governo italiano non dimostra che il divieto di commercializzare bevande energetiche il cui il tenore di caffeina sia superiore a un certo limite è necessario e proporzionato riguardo alla tutela della salute umana.
32 Infatti, il parere del CSS 13 dicembre 1995 sul quale le autorità italiane si sono basate in origine per giustificare il divieto di commercializzazione di tali bevande è divenuto caduco, avendo il CSS successivamente accertato che le suddette bevande non suscitavano, allo stadio attuale di sviluppo delle conoscenze, alcuna fondata preoccupazione per la salute umana.
33 Le autorità italiane non potevano comunque dedurre dal parere del CSS che il divieto di commercializzazione controverso fosse proporzionato all'obiettivo di tutelare effettivamente la salute della popolazione italiana, tenuto conto del fatto che tale parere riguardava bevande aventi un contenuto di caffeina pari a 320 mg/l, ossia più del doppio del limite di 125 mg/l imposto dal divieto di cui è causa.
34 Per quanto riguarda la circolare del 1998 che, secondo le autorità italiane, avrebbe autorizzato l'immissione in consumo delle bevande energetiche in questione e avrebbe quindi posto fine all'inadempimento all'origine del presente ricorso, occorre ricordare che l'esistenza di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (sentenze Commissione/Germania, cit., punto 42, e 16 gennaio 2003, causa C-122/02, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-833, punto 11).
35 Dato che la circolare del 1998 è stata adottata dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato, occorre accogliere il ricorso proposto dalla Commissione, senza che sia necessario stabilire se l'adozione di tale circolare costituisca una valida esecuzione da parte della Repubblica italiana dei suoi obblighi derivanti dal diritto comunitario.
36 Alla luce delle considerazioni che precedono occorre constatare che la Repubblica italiana, applicando alle bevande fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri un regime che vieta la commercializzazione in Italia di bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite, senza dimostrare perché tale limite sia necessario e proporzionato in vista della tutela della salute umana, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica italiana, applicando alle bevande fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri un regime che vieta la commercializzazione in Italia di bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite, senza dimostrare perché tale limite sia necessario e proporzionato in vista della tutela della salute umana, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.