CELEX: 62008CJ0491
Inadempimento di uno Stato
Direttiva 92/43/CEE
Conservazione degli habitat naturali
Fauna e flora selvatiche
Siti di importanza comunitaria
Regime di protezione
Complesso turistico "Is Arenas"

Con il presente ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede che la Corte voglia constatare che, in riferimento al
progetto del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas», che interessa gli habitat e le specie presenti nel sito «Is Arenas»,
–        non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, misure di salvaguardia idonee, con riguardo all’obiettivo di conservazione
contemplato dalla direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva “habitat”»), a salvaguardare
il pertinente interesse ecologico che il sito di importanza comunitaria (in prosieguo: il «SIC») proposto «Is Arenas» riveste
a livello nazionale, e, in particolare, non avendo vietato un intervento suscettibile di compromettere seriamente le caratteristiche
ecologiche del sito e
–        non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, le opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat
di specie nonché la perturbazione delle specie per cui il detto SIC è stato designato,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva «habitat» e, più in particolare,
per quanto riguarda la seconda censura, dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva.

Contesto normativo
L’art. 3, n. 1, della direttiva «habitat» prevede la costituzione di una rete ecologica europea coerente di zone speciali
di conservazione (in prosieguo: le «ZSC»), denominata «Natura 2000».
L’art. 4 della stessa direttiva prevede un procedimento di classificazione dei siti naturali come ZSC, articolato in più fasi,
che deve in particolare consentire la realizzazione di detta rete. In primo luogo, gli Stati membri propongono un elenco di
SIC che trasmettono alla Commissione, in secondo luogo, la Commissione adotta un elenco comunitario di SIC basandosi sulle
proposte degli Stati membri e, in terzo luogo, i SIC così scelti vengono designati dagli Stati membri come ZSC.
L’art. 4, n. 5, della direttiva «habitat» dispone che, non appena un sito è iscritto nell’elenco comunitario dei SIC, adottato
dalla Commissione, esso è soggetto alle disposizioni dell’art. 6, nn. 2-4 di detta direttiva.
L’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat» prevede:
«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle [ZSC] il degrado degli habitat naturali e degli habitat di
specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe
avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».

I fatti e il procedimento precontenzioso
Il sito sardo «Is Arenas» appartiene alla regione biogeografica mediterranea e si estende per 1 283 ettari nella provincia
di Oristano e, precisamente, nei comuni di Cuglieri, di Narbolia e di San Vero Milis.
L’interesse ecologico che ha indotto a proporre il sito «Is Arenas» come SIC sta, in particolare, nella presenza dell’habitat
naturale prioritario «2270 Dune con foreste di Pinus pinea e/o Pinus pinaster».
Il sito è stato proposto come SIC nel maggio del 1995 ed è stato iscritto nell’elenco dei SIC in seguito all’adozione della
decisione della Commissione 19 luglio 2006, 2006/613/CE, che adotta, a norma della direttiva 92/43, l’elenco dei siti di importanza
comunitaria per la regione biogeografica mediterranea (GU L 259, pag. 1).
Dopo aver preso conoscenza del progetto del complesso turistico e immobiliare previsto, nell’ambito di un «accordo di programma»
stipulato nel corso del 1997 tra la società Is Arenas, il Comune di Narbolia e la Regione autonoma della Sardegna, sul sito
«Is Arenas» proposto come SIC e consistente nella realizzazione di un campo da golf nonché di un complesso alberghiero e residenziale,
la Commissione, il 10 aprile 2000, inviava alla Repubblica italiana una lettera di diffida nella quale faceva valere che questa
era venuta meno, in particolare, agli obblighi che ad essa incombevano in forza del combinato disposto dell’art. 10 CE e dell’art. 6
della direttiva «habitat».
La Repubblica italiana, con lettere 30 maggio, 8 e 26 giugno, nonché 14 luglio 2000, rispondeva alla lettera di diffida facendo
presente che le competenti autorità nazionali avevano sospeso sia le procedure di autorizzazione che i lavori di realizzazione
del progetto immobiliare relativo alla costruzione di un villaggio turistico al fine di conformarsi al diritto comunitario.
La Commissione ha tuttavia rilevato che la realizzazione del campo da golf, oggetto di due autorizzazioni rilasciate nel corso
del 1999 dal Comune di Narbolia, era ormai terminata.
Tale Comune avrebbe poi proceduto ad una valutazione delle incidenze del progetto del complesso turistico e immobiliare sul
sito di cui trattasi, la quale avrebbe dato luogo, nel corso del 2000, ad una decisione favorevole.
La Commissione ha considerato che le autorizzazioni e le decisioni menzionate erano incompatibili con l’obbligo di assicurare
il mantenimento del sito in uno stato di conservazione favorevole, per cui, il 9 febbraio 2001, trasmetteva alla Repubblica
italiana un parere motivato in tal senso.
Nelle loro risposte, le autorità italiane hanno fatto presente che l’impatto del campo da golf sul sito in questione non era
significativo e che l’insieme del progetto del complesso turistico e immobiliare aveva costituito oggetto di una valutazione
delle incidenze, conformemente all’art. 6 della direttiva «habitat», che ha dato luogo all’adozione della decisione della
Regione autonoma della Sardegna 6 dicembre 2002.
Ritenendo che siffatta valutazione delle incidenze non fosse stata correttamente effettuata, la Commissione, il 22 dicembre
2004, inviava una lettera di diffida complementare, nella quale sosteneva, in particolare, che la Repubblica italiana era
venuta meno agli obblighi che ad essa incombevano in forza dell’art. 6, nn. 2-4, della direttiva «habitat».
La Repubblica italiana rispondeva alla lettera di diffida complementare facendo riferimento all’ipotesi di una riduzione della
superficie del sito proposto come SIC, al fine di escludere le zone, e in particolare quelle cui si riferisce il progetto
del complesso turistico e immobiliare, che non avevano mantenuto caratteristiche conformi alle specifiche disposizioni previste
dalla direttiva «habitat».
Tenuto conto dei chiarimenti nel frattempo forniti dalla giurisprudenza della Corte secondo cui, in particolare, l’obbligo
di effettuare una valutazione delle incidenze ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva «habitat» non figura tra quelli
imposti per la salvaguardia dei SIC che non sono stati ancora iscritti nell’elenco elaborato dalla Commissione, quest’ultima
ha ritenuto che le censure sollevate nella lettera di diffida complementare non erano più attuali e che occorreva incaricare
un perito indipendente per effettuare una perizia, al fine di valutare in loco le conseguenze della modifica del sito proposto
come SIC. Alla luce dei risultati della perizia, la Commissione ha comunicato alla Repubblica italiana, con lettera 10 giugno
2005, che la proposta di riduzione della superficie del sito «Is Arenas» non poteva essere accettata.
La Commissione, essendo stata informata del fatto che i lavori per la realizzazione del progetto del complesso turistico e
immobiliare sulle dune boscose del sito «Is Arenas» erano stati avviati, inviava, il 19 dicembre 2005, una nuova lettera di
diffida complementare, nella quale sosteneva che i lavori intrapresi rischiavano di ledere l’integrità di detto sito e di
compromettere il pertinente interesse ecologico che esso riveste a livello nazionale.
Nel corso della riunione tenutasi il 12 ottobre 2006 tra i servizi della direzione generale dell’ambiente della Commissione
e le autorità italiane, queste ultime hanno fatto presente che un piano di gestione era in corso di elaborazione e che era
necessario individuare un idoneo «corridoio ecologico», che assicurasse la continuità degli ecosistemi, e prevedere una riduzione
della volumetria degli insediamenti turistici previsti da detto progetto.
In mancanza di ulteriori informazioni, la Commissione ha concluso che i lavori per la realizzazione del progetto del complesso
turistico e immobiliare «Is Arenas» continuavano sulla base del progetto originario in violazione degli obblighi derivanti
dalla direttiva «habitat» e, in particolare, a decorrere dal 19 luglio 2006, in violazione degli obblighi di cui all’art. 6,
n. 2, di tale direttiva. Di conseguenza, il 23 ottobre 2007, essa inviava alla Repubblica italiana una nuova lettera di diffida
complementare in tal senso. Non avendo ricevuto risposta, la Commissione inviava successivamente, il 29 febbraio 2008, un
parere motivato complementare con il quale invitava tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarvisi entro
un termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento.
Ritenendo che la Repubblica italiana non si fosse conformata ai suoi obblighi, la Commissione ha proposto il presente ricorso.

Sul ricorso
Argomenti delle parti
Per quanto riguarda il periodo anteriore al 19 luglio 2006, data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei siti SIC,
la Commissione sostiene che le autorità italiane non solo non hanno proceduto all’adozione delle misure necessarie per proteggere
l’interesse ecologico di tale sito, ma hanno autorizzato il varo dei lavori di costruzione del complesso turistico e immobiliare
di cui trattasi. Le autorità italiane avrebbero pertanto consentito che fosse leso, con la costruzione di detto complesso,
l’interesse ecologico del sito proposto per integrare la rete comunitaria Natura 2000.
Per quanto riguarda il periodo successivo alla data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, la Commissione
sostiene che non sono state apportate modifiche al progetto del complesso turistico e immobiliare previsto nel sito «Is Arenas»
e che i lavori proseguivano sulla base del progetto originario. Pertanto, non sarebbe stata adottata alcuna misura al fine
di evitare un significativo degrado degli habitat e perturbazioni sulle specie per le quali detto sito è stato proposto come
SIC.
Nel controricorso la Repubblica italiana riconosce che le zone di cui aveva previsto l’esclusione dal sito proposto quale
SIC presentano un valore intrinseco proprio e contribuiscono, nell’insieme, a mantenere un «corridoio ecologico» tra le differenti
zone di pineta. Il mantenimento degli attuali limiti del sito potrebbe contribuire a garantire gli obiettivi di gestione essenziali
per la conservazione ecologica del SIC «Is Arenas».
Lo Stato membro convenuto fa presente che il Ministro per l’Ambiente ha imposto il controllo preventivo della valutazione
delle incidenze al fine di garantire che le opere progettate fossero tali da assicurare la continuità degli ecosistemi fra
le varie parti del sito.
Tale Stato membro rileva che, a seguito del protocollo d’intesa firmato l’8 giugno 2007 tra la società Is Arenas, gli operatori
consociati già occupati all’edificazione delle infrastrutture sul sito di cui trattasi e i Comuni di Cuglieri, di Narbolia
nonché di San Vero Milis, era già garantito che tutte le prescrizioni del piano di gestione sarebbero state rispettate.
Detto Stato membro precisa che il progetto di complesso turistico e immobiliare sarà quindi modificato di conseguenza.
Nella controreplica la Repubblica italiana sostiene che con delibera 28 aprile 2009, n. 20/1, il Consiglio della Regione autonoma
della Sardegna ha approvato il piano di gestione provvisoria del SIC «Is Arenas». Peraltro, detto Consiglio avrebbe approvato,
con la stessa delibera, il progetto di ampliamento del SIC per una superficie pari a circa 163 ettari a terra, per la protezione
dell’habitat dunale, e a circa 3 850 ettari a mare, per la salvaguardia dell’habitat marino. Inoltre, sarebbe stato istituito
l’organismo di gestione del SIC, incaricato, in particolare, di controllare la pressione esercitata sugli habitat dunali dal
carico antropico e infrastruttuale, subordinando, se del caso, le concessioni edilizie al rispetto, da parte delle società
costruttrici, degli adempimenti ambientali. Inoltre, il Consiglio regionale avrebbe deciso di subordinare, in particolare,
ogni atto autorizzativo da parte dei comuni al rispetto delle prescrizioni individuate nel piano di gestione.
Pertanto, la Repubblica italiana considera di aver soddisfatto gli obblighi che ad essa incombono ai sensi dell’art. 6, n. 2,
della direttiva «habitat» e che, in tali condizioni, sarebbe giustificata la rinuncia agli atti.
Giudizio della Corte
Occorre ricordare che, per quanto riguarda i siti atti ad essere individuati quali SIC, compresi negli elenchi nazionali trasmessi
alla Commissione, e, segnatamente, i siti ospitanti tipi di habitat naturali prioritari, gli Stati membri sono tenuti, in
forza della direttiva «habitat», ad adottare misure di salvaguardia idonee, con riguardo all’obiettivo di conservazione contemplato
da tale direttiva, a salvaguardare il pertinente interesse ecologico rivestito da detti siti a livello nazionale (v. sentenza
13 gennaio 2005, causa C‑117/03, Dragaggi e a., Racc. pag. I‑167, punto 30).
Gli Stati membri non possono pertanto autorizzare interventi che rischiano di compromettere seriamente le caratteristiche
ecologiche di detti siti, quali, in particolare, interventi che rischiano di ridurre in maniera considerevole la superficie
dei siti stessi (v. sentenza 14 settembre 2006, causa C‑244/05, Bund Naturschutz in Bayern e a., Racc. pag. I‑8445, punto 46).
È pacifico che il progetto di complesso turistico e immobiliare di cui trattasi riguarda, in particolare, le zone che, come
ricordato al punto 16 della presente sentenza, la Repubblica italiana aveva previsto di togliere dal sito «Is Arenas» proposto
come SIC, benché esse garantissero la connessione ecologica tra le due zone di pineta più importanti del sito.
Si deve a questo proposito rilevare che, con nota 10 febbraio 2006, trasmessa alla Commissione il 15 marzo 2006 dalla rappresentanza
permanente della Repubblica italiana presso l’Unione europea, la Regione autonoma della Sardegna ha dichiarato di assumere
l’impegno di incaricare un esperto di controllare la valutazione delle incidenze, già a suo tempo effettuata, con riferimento
alle diverse caratteristiche presenti nell’ambito del sito al fine di garantire il mantenimento di un «corridoio ecologico»
tra le parti estreme della zona, anche in presenza di nuovi edifici.
Peraltro, dal progetto di piano di gestione del SIC «Is Arenas», elaborato nel corso del mese di dicembre del 2006 e trasmesso
alla Commissione dalle autorità italiane il 21 maggio 2007, risulta che, al fine di garantire la continuità dei «corridoi
ecologici», si rende necessaria una revisione del progetto di complesso turistico e immobiliare di cui trattasi per quanto
riguarda l’importanza e la ripartizione della volumetria degli edifici previsti. Infatti, le opere progettate sarebbero tali
da comportare un impatto eccessivo sul sistema degli habitat interessati.
Orbene, dagli atti della presente causa risulta che i lavori per la realizzazione del progetto di complesso turistico e immobiliare
«Is Arenas» hanno avuto inizio nel corso del 2005 ed erano sempre in corso alla data dell’iscrizione del sito di cui trattasi
nell’elenco dei SIC.
Da quanto precede consegue che la Repubblica italiana non ha adottato, prima della data dell’iscrizione del sito «Is Arenas»
nell’elenco dei SIC, misure di conservazione idonee, con riferimento all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva
«habitat», a salvaguardare l’interesse ecologico pertinente che il sito proposto riveste a livello nazionale e non ha vietato
un intervento suscettibile di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche di tale sito. Pertanto, essa è venuta
meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva «habitat».
Per quanto riguarda la situazione successiva all’iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, si deve ricordare che,
ai sensi dell’art. 4, n. 5, della direttiva «habitat», il regime di protezione delle ZSC previsto all’art. 6, nn. 2-4, di
tale direttiva si applica ad un sito non appena quest’ultimo sia stato iscritto, in conformità dell’art. 4, n. 2, terzo comma,
della direttiva stessa, nell’elenco dei siti selezionati come SIC, così come adottato dalla Commissione secondo la procedura
di cui all’art. 21 di detta direttiva (v. sentenza Dragaggi e a., cit., punto 21).
L’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat» detta l’obbligo generale di adottare opportune misure di protezione, consistenti
nell’evitare che si producano deterioramenti degli habitat nonché perturbazioni delle specie che possono avere conseguenze
significative riguardo agli obiettivi della direttiva medesima (v. sentenze 7 settembre 2004, causa C‑127/02, Waddenvereniging
e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I‑7405, punto 38, nonché 4 marzo 2010, causa C‑241/08, Commissione/Francia, non
ancora pubblicata nella Raccolta, punto 18).
Nella specie, da più elementi di informazione versati agli atti dalla Commissione e non contestati dalla Repubblica italiana
risulta che i lavori per la realizzazione del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» sono proseguiti oltre il termine
di due mesi fissato nel parere motivato complementare del 29 febbraio 2008.
Inoltre, dall’insieme dei pertinenti elementi della presente causa, e in particolare, dalle dichiarazioni della Repubblica
italiana riportate nei punti 19 e 27 della presente sentenza, risulta che i detti lavori sono stati condotti sulla base del
progetto di complesso turistico e immobiliare originario, di cui le autorità italiane stesse hanno riconosciuto, come risulta
al punto 34 della presente sentenza, che doveva essere riveduto in modo che fosse di per sé ridotto l’impatto negativo sugli
habitat naturali del sito protetto.
Per quanto riguarda il piano di gestione provvisorio del SIC «Is Arenas», quand’anche si supponga che esso costituisca una
misura appropriata con riferimento ai requisiti posti dall’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», è giocoforza constatare
che esso è stato approvato dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato complementare. Orbene, la sussistenza
di un inadempimento dev’essere valutata alla luce della situazione esistente nello Stato membro interessato alla scadenza
del termine fissato nel parere motivato e la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi intervenuti (v., in particolare,
sentenza 11 gennaio 2007, causa C‑183/05, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I‑137, punto 17).
Da ciò consegue che la Repubblica italiana non ha adottato, dopo la data di iscrizione del sito proposto nell’elenco dei SIC,
misure appropriate per evitare il degrado degli habitat naturali per i quali detto SIC è stato designato ed è di conseguenza
venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat».
Da quanto precede consegue che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva
«habitat» non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, misure idonee a proteggere l’interesse ecologico del sito proposto
ed è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 6, n. 2, della medesima direttiva non avendo adottato,
dopo il 19 luglio 2006, misure appropriate al fine di evitare il degrado degli habitat naturali per i quali il sito è stato
designato. Di conseguenza, il ricorso deve essere accolto.
Si deve quindi constatare che, in riferimento al progetto di complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» che interessa il
sito «Is Arenas»:
–        non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, misure di protezione
idonee, con riferimento all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva «habitat», a salvaguardare l’interesse
ecologico pertinente che il sito proposto quale SIC riveste a livello nazionale e, in particolare, non avendo vietato un intervento
idoneo a compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche del sito, e
–        non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, misure appropriate per evitare il degrado degli habitat naturali per i quali
detto SIC è stato designato,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva «habitat» e, più esattamente,
per quanto riguarda la seconda censura, in forza dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
spese.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:
1)
In riferimento al progetto del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» che interessa il sito «Is Arenas»:
–
non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei siti di importanza
comunitaria, misure di protezione idonee, con riferimento all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva del Consiglio
21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche,
a salvaguardare l’interesse ecologico pertinente che il sito proposto quale sito di importanza comunitaria riveste a livello
nazionale e, in particolare, non avendo vietato un intervento idoneo a compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche
del sito, e
–
non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, misure appropriate per evitare il degrado degli habitat naturali per i quali
detto sito di importanza comunitaria è stato designato,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva 92/43 e, più esattamente,
per quanto riguarda la seconda censura, in forza dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva.
2)
La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: l’italiano.