CELEX: 61994CJ0005
Tavaroiden vapaa liikkuvuus
Eläinsuojelu
Yhdenmukaistamisdirektiivi
EY:n perustamissopimuksen 36 artikla
Yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuva sopimussuhteen ulkopuolinen jäsenvaltion vastuu

Tuomion perustelut
1 High Court of Justice, Queen's Bench Division on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 6.12.1993 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 10.1.1994, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla useita ennakkoratkaisukysymyksiä perustamissopimuksen 34 ja 36 artiklan sekä yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuvaa sopimussuhteen ulkopuolista jäsenvaltion vastuuta koskevan periaatteen tulkinnasta.
2 Kysymykset on esitetty oikeudenkäynnissä, jossa kantajana on Hedley Lomas (Ireland) Ltd (jäljempänä Hedley Lomas) ja vastaajana Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Englannin ja Walesin maatalous-, kalastus- ja elintarvikeasiainministeriö) ja jonka kohteena on ministeriön kieltäytyminen myöntämästä Hedley Lomasin 7.10.1992 hakemaa vientilisenssiä elävien lampaiden viemiseksi Espanjaan.
3 Huhtikuun 1990 ja 1.1.1993 välisenä aikana Englannin ja Walesin maatalous-, kalastus- ja elintarvikeasiainministeriö kieltäytyi järjestelmällisesti myöntämästä lisenssejä elävien eläinten viemiseksi Espanjaan teurastettaviksi sillä perusteella, että Espanjan teurastamoissa ei noudatettu näiden eläinten osalta teurastettavien eläinten tainnutuksesta 18 päivänä marraskuuta 1974 annettua neuvoston direktiiviä 74/577/ETY (EYVL L 316, s. 10, jäljempänä teurastamodirektiivi).
4 Teurastamodirektiivi on annettu ETY:n perustamissopimuksen 43 ja 100 artiklan nojalla, ja kuten sen johdanto-osasta ilmenee, sillä pyritään poistamaan kansallisissa eläinsuojelulainsäädännöissä olevia eroja, jotka saattavat vaikuttaa suoraan yhteismarkkinoiden toimintaan; sillä pyritään myös yleisesti lopettamaan kaikenlainen eläimiin kohdistuva julmuus ja ensimmäisessä vaiheessa välttämään tarpeettomien kärsimysten aiheuttaminen eläimille niitä teurastettaessa. Direktiivin 1 ja 2 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioissa on nautoja, lampaita, sikoja, vuohia ja kavioeläimiä teurastettaessa tainnututettava eläimet sopivaa menetelmää käyttäen. Direktiivillä ei yhdenmukaisteta menettelyjä, joilla valvotaan näiden säännösten noudattamista.
5 Espanjan kuningaskunnan on pitänyt noudattaa teurastamodirektiiviä yhteisöön liittymisensä ajankohdasta eli 1.1.1986 lukien.
6 Direktiivi on saatettu osaksi Espanjan oikeusjärjestystä 18.12.1987 annetulla kuninkaallisella asetuksella (Boletin Oficial del Estado, nro 312, 30.12.1987), jossa toistetaan direktiivin 1 ja 2 artiklan säännökset ja jonka mukaan sallittuja tainnutusmenetelmiä ovat tainnutuspistoolin, sähköshokin tai hiilidioksidin käyttäminen. Asetuksessa ei säädetä sen noudattamisen laiminlyönnistä aiheutuvista seuraamuksista.
7 Vaikka tällainen asetus oli annettu, Englannin ja Walesin maatalous-, kalastus- ja elintarvikeasiainministeriö omaksui erityisesti Espanjan eläinsuojeluyhdistykseltä saatujen tietojen perusteella kannan, jonka mukaan tietyissä Espanjan teurastamoissa ei noudatettu direktiivin säännöksiä, koska teurastamoilla ei ollut eläinten tainnuttamiseen tarvittavia välineitä, koska välineitä ei ollut teurastamon käytössä tai koska niitä ei käytetty asianmukaisesti. Vaikka ministeriöllä ei ollut riittäviä todisteita Espanjan teurastamoissa vallitsevasta tilanteesta, se katsoi sillä olevista tiedoista ilmenevän, että direktiiviä ei täysin noudatettu, jolloin oli hyvin todennäköistä, että Espanjaan teurastettaviksi vietyjä eläimiä kohdeltiin direktiivin vastaisesti.
8 Eläinten hyvinvoinnin puolesta Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Espanjassa toimivat ryhmät tekivät komissiolle vuonna 1990 valituksia, ja komissio otti niiden vuoksi yhteyttä Espanjan viranomaisiin ja piti näiden kanssa useita kokouksia tutkiakseen tilannetta erityisesti siltä osin, kuin siellä ei määrätty seuraamuksia direktiivin täytäntöönpanosäännösten rikkomisesta. Kuultuaan Espanjan kansallisten ja alueellisten viranomaisten direktiivin soveltamisesta antamat vakuutukset komissio päätti vuonna 1992, ettei se ryhdy ETY:n perustamissopimuksen 169 artiklan mukaiseen menettelyyn. Heinäkuussa 1992 komissio ilmoitti Ison-Britannian viranomaisille katsovansa, että Yhdistyneen kuningaskunnan soveltama yleinen kielto viedä eläviä eläimiä Espanjaan oli ETY:n perustamissopimuksen 34 artiklan vastainen eikä sitä voitu perustella perustamissopimuksen 36 artiklalla.
9 Tämä yleinen kielto poistettiin 1.1.1993, kun Yhdistyneen kuningaskunnan Chief Veterinary Officer oli tavannut espanjalaisen kollegansa tutkiakseen Espanjan edistymistä teurastamodirektiivin täytäntöönpanossa ja niitä keinoja, joilla voitaisiin vastedes valvoa, että kaikkia Yhdistyneestä kuningaskunnasta peräisin olevia eläimiä kohdeltaisiin direktiivin mukaisesti. Mielipiteiden vaihdon jälkeen molemmat hallitukset toteuttivat toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli varmistaa, että Yhdistyneestä kuningaskunnasta Espanjaan välitöntä teurastusta varten vietävät eläimet viedään ainoastaan sellaisiin teurastamoihin, joiden osalta Espanjan viranomaiset olivat vahvistaneet, että niissä noudatettiin yhteisön eläinsuojelulle asettamia vaatimuksia.
10 Hedley Lomas teki 7.10.1992 vientilisenssihakemuksen elävien lampaiden viemiseksi teurastettaviksi nimeltä mainittuun espanjalaiseen teurastamoon. Lisenssiä ei myönnetty, vaikka Hedley Lomasin saamien tietojen mukaan kyseinen teurastamo oli kuulunut hyväksyttyjen teurastamoiden joukkoon jo vuodesta 1986 lähtien ja siellä noudatettiin eläinsuojelua koskevia yhteisön direktiivejä ja vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät näyttäneet toteen muuta.
11 Hedley Lomas nosti High Court of Justicessa kanteen, jossa se vaati tuomioistuinta toteamaan, että maatalous-, kalastus- ja elintarvikeasiainministeriön kieltäytyminen hyväksymästä hakemusta oli perustamissopimuksen 34 artiklan vastaista, ja jossa se lisäksi vaati vahingonkorvausta.
12 Ministeriö ei kiistä sitä, että vientilisenssin myöntämättä jättäminen on viennin määrällinen rajoitus, mutta se katsoo, että toimenpide on perustamissopimuksen 36 artiklan mukaan perusteltu ja siten yhteisön oikeuden mukainen.
13 High Court of Justice katsoi, että sen käsiteltävänä olevassa asiassa oli tulkittava yhteisön oikeutta, ja päätti lykätä asian käsittelyä ja pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
"1. Voiko sellaisen yhdenmukaistamisdirektiivin (direktiivi 74/577/ETY) olemassaolo, jossa ei ole säädetty sen noudattamisen laiminlyönnistä aiheutuvista seuraamuksista, estää jäsenvaltiota (jäsenvaltio A) vetoamasta ETY:n perustamissopimuksen 36 artiklaan perustellakseen vientiä rajoittavia toimenpiteitä, kun kyseisessä artiklassa suojattu oikeushyvä on uhattuna, koska toinen jäsenvaltio (jäsenvaltio B) laiminlyö varmistaa, että direktiivissä vaaditut toimenpiteet toteutetaan käytännössä?
Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on kieltävä,
2. voiko jäsenvaltio A kieltää 36 artiklan perusteella lampaiden viennin teurastettaviksi jäsenvaltioon B kysymyksessä 1 esitetyssä tilanteessa
i) yleisesti
tai
ii) kun näiden lampaiden määränpääksi on ilmoitettu jäsenvaltiossa B sijaitseva teurastamo, mutta jäsenvaltiolla A ei ole todisteita siitä, ettei teurastamossa noudateta direktiivin säännöksiä?
Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä tai vastaus toiseen kysymykseen kieltävä, ja tilanne on sama kuin tässä asiassa,
3. asetetaanko yhteisön oikeudessa jäsenvaltiolle A velvollisuus korvata vahinko, joka on saattanut aiheutua taloudelliselle toimijalle, kun sille ei 34 artiklan vastaisesti ole annettu vientilisenssiä, ja jos vastaus on myöntävä, millä edellytyksillä vahingonkorvausvelvollisuus syntyy ja miten tällaisen korvauksen määrä on laskettava?"
Ensimmäinen ja toinen kysymys
14 Ensimmäinen kysymys on ymmärrettävä siten, että kansallinen tuomioistuin haluaa tietää, onko yhteisön oikeuden vastaista, että jäsenvaltio vetoaa perustamissopimuksen 36 artiklaan perustellakseen tavaroiden viennin rajoittamisen toiseen jäsenvaltioon pelkästään sillä, että sen mukaan tuojavaltiossa ei noudateta sellaisen yhteisön yhdenmukaistamisdirektiivin säännöksiä, jonka tavoite on sama, johon myös 36 artiklaan vetoamisella pyritään, ja jossa ei kuitenkaan säädetä sen noudattamista koskevasta valvontamenettelystä eikä sen rikkomisesta aiheutuvista seuraamuksista.
15 Ennen pääasiaan vastaamista on todettava, kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten tässä tapauksessa omaksuma yleinen toimintalinja, jonka mukaan Espanjaan tapahtuvalle viennille ei myönnetty lisenssejä, perustui ainoastaan käsitykseen, jonka mukaan tietyissä espanjalaisissa teurastamoissa ei noudatettu teurastamodirektiivin säännöksiä ja jonka mukaan oli ainakin hyvin todennäköistä, että Espanjaan vietyjä eläimiä kohdeltiin direktiivin vastaisesti niitä teurastettaessa.
16 Ensimmäiseen kansallisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen on vastattava näiden tosiasioiden mukaisesti.
17 Ensiksi on huomattava, että jäsenvaltion kieltäytyminen myöntämästä vientilisenssejä on perustamissopimuksen 34 artiklan vastainen viennin määrällinen rajoitus.
18 Perustamissopimuksen 36 artiklaan vetoamalla voidaan pitää voimassa tavaroiden vapaata liikkuvuutta estäviä rajoituksia, jotka ovat perusteltuja eläinten terveyden ja elämän suojelemiseksi, mikä on yhteisön oikeudessa tunnustettu perustavanlaatuinen vaatimus. Tällainen vetoaminen ei ole kuitenkaan enää mahdollista, kun yhteisön direktiiveillä on yhdenmukaistettu tarvittavat toimenpiteet sellaisen erityisen tavoitteen toteuttamiseksi, johon pyritään myös vetoamalla 36 artiklaan.
19 Tähän kieltoon vedota 36 artiklaan ei vaikuta se, että tässä tapauksessa direktiivissä ei säädetä sen noudattamista koskevasta yhteisön valvontamenettelystä eikä sen säännösten rikkomisesta aiheutuvista seuraamuksista. Itse asiassa siitä, että direktiivistä puuttuvat valvontamenettely ja seuraamukset, seuraa ainoastaan se, että jäsenvaltioilla on perustamissopimuksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan ja 189 artiklan kolmannen kohdan nojalla velvollisuus ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin yhteisön oikeuden vaikutuksen ja tehokkuuden takaamiseksi (ks. asia 68/88, komissio v. Kreikka, tuomio 21.9.1989, Kok. 1989, s. 2965, 23 kohta). Tältä osin jäsenvaltioiden on luotettava vastavuoroisesti kunkin jäsenvaltion alueella tapahtuvaan valvontaan (ks. myös asia 46/76, Bauhuis, tuomio 25.1.1977, Kok. 1977, s. 5, 22 kohta).
20 Jäsenvaltio ei voi yksipuolisesti ryhtyä korjaustoimenpiteisiin tai puolustustoimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on estää se, että toinen jäsenvaltio mahdollisesti rikkoo yhteisön oikeuden säännöksiä (yhdistetyt asiat 90/63 ja 91/63, komissio v. Luxemburg ja Belgia, tuomio 13.11.1964, Kok. 1964, s. 1217, ja asia 232/78, komissio v. Ranska, tuomio 25.9.1979, Kok. 1979, s. 2729, 9 kohta).
21 Näin ollen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että yhteisön oikeuden vastaista on, että jäsenvaltio vetoaa perustamissopimuksen 36 artiklaan perustellakseen tavaroiden viennin rajoittamisen toiseen jäsenvaltioon pelkästään sillä, että sen mukaan tuojavaltiossa ei noudateta sellaisen yhteisön yhdenmukaistamisdirektiivin säännöksiä, jonka tavoite on sama, johon myös 36 artiklaan vetoamisella pyritään, ja jossa ei kuitenkaan säädetä sen noudattamista koskevasta valvontamenettelystä eikä sen rikkomisesta aiheutuvista seuraamuksista.
22 Ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen toiseen kysymykseen ei tarvitse vastata.
Kolmas kysymys
23 Kolmannella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tarkentamaan ne edellytykset, joilla jäsenvaltio on velvollinen korvaamaan yksityiselle vahingot, jotka ovat aiheutuneet siitä, että jäsenvaltio on perustamissopimuksen 34 artiklan vastaisesti kieltäytynyt myöntämästä vientilisenssiä.
24 Aluksi on huomattava, että periaate siitä, että valtio vastaa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamastaan vahingosta, on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää (yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991, Kok. 1991, s. I-5357, 35 kohta, ja yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomio 5.3.1996, 31 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Lisäksi edellytykset, joilla valtiolle syntyy korvausvastuu, riippuvat siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta vahinko on aiheutunut (em. yhdistetyt asiat Francovich ym., tuomion 38 kohta; em. yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 38 kohta).
25 Käsitellessään yhteisön oikeuden rikkomista, johon jäsenvaltio on syyllistynyt toimiessaan alalla, jossa sillä on laaja harkintavalta tehdä lainsäädäntöön liittyviä valintoja, yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa asiassa Brasserie du pêcheur ja Factortame annetun tuomion 51 kohdassa, että tällainen oikeus korvaukseen on silloin, kun kolme edellytystä täyttyy, eli kun rikotun oikeusnormin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kun rikkominen on riittävän ilmeinen ja kun vahinko, joka on aiheutunut henkilöille, joiden oikeuksia on loukattu, on välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen laiminlyöntiin.
26 Näitä kolmea edellytystä voidaan soveltaa myös tähän tapaukseen.
27 Ensimmäisestä edellytyksestä on todettava, kuten ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, että Yhdistyneen kuningaskunnan kieltäytyminen vientilisenssin myöntämisestä Hedley Lomasille on perustamissopimuksen 34 artiklan vastainen viennin määrällinen rajoitus, eikä sitä voida perustella pätevästi vetoamalla 36 artiklaan. Vaikka 34 artiklassa asetetettu kielto koskee jäsenvaltioita, siitä seuraa myös yksityisille oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten on suojattava (asia 83/78, Pigs Marketing Board, tuomio 29.11.1978, Kok. 1978, s. 2347, 66 ja 67 kohta).
28 Toisesta edellytyksestä on todettava, että tapauksessa, jossa jäsenvaltio oli yhteisön oikeutta rikkoessaan tilanteessa, jossa se ei joutunut tekemään lainsäädäntöön liittyviä valintoja ja jossa sen harkintavalta oli oleellisesti vähentynyt tai jopa olematon, pelkästään yhteisön oikeuden rikkomisen voidaan katsoa olevan riittävän ilmeinen rikkominen.
29 Lisäksi tässä yhteydessä on todettava, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole tässä tapauksessa pystynyt edes osoittamaan todeksi sitä, että vientilisenssihakemuksessa tarkoitettujen eläinten määränpäänä olevassa teurastamossa ei noudatettu teurastamodirektiiviä.
30 Kolmannen edellytyksen osalta on kansallisen tuomioistuimen tehtävä todeta, onko valtiolle kuuluvan velvollisuuden rikkomisen ja pääasian kantajan kärsimän vahingon välillä syy-yhteys.
31 Kuten edellä mainitussa asiassa Francovich ym. annetun tuomion 41-43 kohdasta ilmenee, valtion on korvattava aiheutuneen vahingon seuraukset korvausvastuuta koskevan kansallisen lainsäädännön mukaan, vaikka oikeus saada korvausta perustuu edellä mainittujen edellytysten täyttyessä suoraan yhteisön oikeuteen, kunhan kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset eivät ole epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (ks. myös em. yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 67 kohta).
32 Kolmanteen kysymykseen on siis vastattava, että jäsenvaltiolla on velvollisuus korvata vahingot, joita yksityiselle on aiheutunut siitä, ettei sille ole perustamissopimuksen 34 artiklan vastaisesti myönnetty vientilisenssiä, jos rikotun oikeusnormin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, jos rikkominen on riittävän ilmeinen ja jos yksityisille aiheutunut vahinko on välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen rikkomiseen. Näillä edellytyksillä valtion on korvattava yhteisön oikeutta rikkomalla aiheuttamansa vahinko kansallisen oikeuden mukaan, kunhan sovellettavan kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset eivät ole epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
33 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut High Court of Justice, Queen's Bench Divisionin 6.12.1993 tekemällä päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1. On yhteisön oikeuden vastaista, että jäsenvaltio vetoaa EY:n perustamissopimuksen 36 artiklaan perustellakseen tavaroiden viennin rajoittamisen toiseen jäsenvaltioon pelkästään sillä, että sen mukaan tuojavaltiossa ei noudateta sellaisen yhteisön yhdenmukaistamisdirektiivin säännöksiä, jonka tavoite on sama, johon myös 36 artiklaan vetoamisella pyritään, ja jossa ei kuitenkaan säädetä sen noudattamista koskevasta valvontamenettelystä eikä sen rikkomisesta aiheutuvista seuraamuksista.
2. Jäsenvaltiolla on velvollisuus korvata vahingot, joita yksityiselle on aiheutunut siitä, ettei sille ole EY:n perustamissopimuksen 34 artiklan vastaisesti myönnetty vientilisenssiä, jos rikotun oikeusnormin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, jos rikkominen on riittävän ilmeinen ja jos yksityisille aiheutunut vahinko on välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen rikkomiseen. Näillä edellytyksillä valtion on korvattava yhteisön oikeutta rikkomalla aiheuttamansa vahinko kansallisen oikeuden mukaan, kunhan sovellettavan kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset eivät ole epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.