CELEX: 61986CJ0063
Recurso por incumplimiento
Exigencia de la nacionalidad para el acceso a las viviendas sociales y al crédito inmobiliario de interés reducido

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de marzo de 1986, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, en virtud del artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que, al reservar a los nacionales italianos exclusivamente el acceso a la propiedad y al arrendamiento de viviendas construidas o rehabilitadas con ayuda de fondos públicos, así como el acceso al crédito inmobiliario de interés reducido, la República Italiana ha incumplido con obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CEE, así como del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento n
o
1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (
DO L 257, p. 2
; EE 05/01, p. 77). Más precisamente, la Comisión acusa a la República Italiana de excluir a los nacionales de otros Estados miembros de las antedichas facultades mediante la exigencia de la nacionalidad italiana contenida en los Decretos del Presidente de la República n
o
655 de 23 de mayo de 1964 y n
o
1035 de 30 de diciembre de 1972, en la Ley n
o
33 de 24 de abril de 1980 en la región de Apulia, en la Ley n
o
38 de 7 de mayo de 1980 de la región de Toscana, en la Ley n
o
15 de 25 de mayo de 1981 de la región de Emilia-Romafla y en el plan decenal de la misma región para la construcción de viviendas, aprobado el 8 de septiembre de 1981, así como en la Ley n
o
22 de 23 de abril de 1982 de la región de Liguria.
Se desprende de los autos que, el 10 de diciembre de 1984, como consecuencia de una reclamación presentada por un nacional belga al que las autoridades de la región de Emilia-Romana le denegaron una solicitud de préstamo inmobiliario de interés reducido para la adquisición de una vivienda en Mordano (Boloña), donde residía y ejercía sus actividades por cuenta propia, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento al Gobierno italiano, iniciando así el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado contra la mencionada legislación por ser contraria a los artículos 48, 52 y 59 del Tratado y al citado Reglamento n
o
1612/68.
El 16 de abril de 1985, la Comisión envió al Gobierno italiano el dictamen motivado previsto en el apartado 1 del artículo 169 del Tratado.
Mediante télex de 24 de abril de 1985, el Gobierno italiano llamó la atención de la Comisión sobre el hecho de que, ya en diciembre de 1984, había enviado la copia de una circular ministerial de 24 de noviembre de 1984, según la cual los nacionales de los Estados miembros de la Comunidad que ejercen su actividad profesional en Italia, y que allí residen, deben ser considerados como asimilados en todos los aspectos, a los nacionales italianos en lo referente a la adjudicación de viviendas sociales.
El 4 de septiembre de 1985, la Comisión emitió un dictamen complementario en el que considera que esta circular no basta para poner término a la infracción comprobada debido, especialmente, a que no obliga a las autoridades regionales y no fue objeto de una publicación adecuada.
Durante la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano reconoció la insuficiencia de la circular ministerial y, el 15 de mayo de 1987, el Presidente del Consejo de Ministros italiano promulgó un decreto en virtud del cual los nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad que residen y ejercen sus actividades por cuenta ajena en Italia, y que cumplen con las condiciones subjetivas y objetivas de la legislación sobre viviendas sociales, están asimilados a los nacionales italianos a los efectos de dicha legislación.
Durante la fase oral del procedimiento y después de haber comprobado que dicho decreto también se impone a las autoridades regionales y que fue publicado en la
Gazzeta ufficiale della Repubblica italiana,
el Agente de la Comisión declaró que el recurso carecía de objeto en cuanto a la relación entre la legislación litigiosa, por una parte, y las disposiciones comunitarias contenidas en el artículo 48 del Tratado y en el Reglamento n
o
1612/68, por la otra. En consecuencia, la Comisión desistió de este motivo de recurso.
Para una más amplia exposición de la legislación italiana, del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Con miras a circunscribir el objeto del litigio, procede señalar que el recurso sólo se refiere al requisito de nacionalidad previsto por la legislación italiana en materia de viviendas sociales. Como reconoció la Comisión en la fase oral del procedimiento, los demás requisitos exigidos por esta legislación no se cuestionan. Por consiguiente, después de haber sido promulgado el mencionado decreto del Presidente del Consejo de Ministros italiano, el 15 de mayo de 1987, y luego del desistimiento de la Comisión de una parte de sus pretensiones, el único problema planteado en el presente asunto es saber si, dentro del ámbito de aplicación de los artículos 52 y 59 del Tratado, el Derecho comunitario se opone a que se reserve el acceso a las viviendas sociales a los nacionales de un Estado miembro.
A este respecto, el Gobierno italiano alega la inexistencia de un vínculo directo entre el ejercicio de las actividades profesionales y la facultad de acceder a una vivienda social o a un crédito inmobiliario con interés reducido para la construcción o la adquisición de dicha vivienda. El requisito de nacionalidad controvertido no constituye una restricción al derecho de establecimiento o a la libre prestación de servicios; sólo limita una facultad que puede favorecer y facilitar el ejercicio de estos derechos. Ahora bien, las obligaciones que se desprenden de los artículos 52 y 59 del Tratado, tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia, no abarcan dichas facultades, para las que la supresión del requisito de nacionalidad presupone una coordinación de las legislaciones nacionales, de acuerdo con lo previsto en el Reglamento n
o
1612/68 relativo a los trabajadores por cuenta ajena.
Sin embargo, en la fase oral del procedimiento, el Gobierno italiano reconoció que el requisito de nacionalidad que se debate puede ser considerado contrario al artículo 52 en lo referido al derecho de establecimiento con carácter principal. Por el contrario, en lo que respecta al derecho de establecimiento llamado «secundario» y a la libre prestación de servicios, el Gobierno italiano sostiene que el ejercicio de estos derechos no supone la presencia permanente de la persona interesada en el lugar del desempeño de las actividades profesionales. En consecuencia, el Gobierno italiano descarta que las normas comunitarias de no discriminación se apliquen al acceso de dichas personas a las viviendas sociales. Por otra parte, dice, estas personas no pueden reunir los demás requisitos previstos en la legislación de que se trata, requisitos que no son discriminatorios y que están vinculados a las metas sociales de esta legislación.
Ante estos argumentos, procede recordar que los artículos 52 y 59 del Tratado pretenden esencialmente aplicar, en el ámbito de las actividades por cuenta propia, el principio de igualdad de trato establecido en el artículo 7 por el que, «en el ámbito de aplicación del Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad».
Estos dos artículos tienen por ello la finalidad de garantizar el beneficio del trato nacional al ciudadano de un Estado miembro que quiera ejercer una actividad por cuenta propia en otro Estado miembro, y prohiben toda discriminación fundada en la nacionalidad que figure en las legislaciones nacionales o regionales y que obstaculice el acceso o el ejercicio de dicha actividad.
Tal como se deduce de los programas generales adoptados por el Consejo el 18 de diciembre de 1961 (DO 1962, pp. 32 y 36) y que dan, como ya ha destacado el Tribunal de Justicia varias veces, indicaciones útiles para la aplicación de disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios, la mencionada prohibición no sólo trata de las normas específicas referidas al ejercicio de las actividades profesionales, sino también a las referidas a las diversas facultades generales, que son útiles para el ejercicio de dichas actividades. Entre los ejemplos mencionados en los dos programas figura la facultad de adquirir, explotar o enajenar los derechos y bienes muebles o inmuebles y la de solicitar préstamos y, especialmente, acceder a las distintas formas de crédito.
Para una persona física, el ejercicio de una actividad profesional no sólo supone la posibilidad de acceder a los locales donde pueda ejercer su actividad y, si procediera, a solicitar en préstamo el importe necesario para su adquisición, sino también la eventualidad de alojarse en ellos. Por estas razones, las restricciones contenidas en la normativa sobre viviendas en el lugar en el que se ejerce la actividad pueden constituir un obstáculo a dicho ejercicio.
Para garantizar la perfecta igualdad en la competencia, el nacional de un Estado miembro que desea ejercer una actividad por cuenta propia en otro Estado miembro debe tener pues la posibilidad de alojarse en las mismas condiciones de que disfrutan sus competidores nacionales de este último Estado. De hecho, toda restricción dirigida no solo al derecho de acceso a la vivienda, sino también a las distintas facilidades concedidas a estos nacionales para aliviarles la carga financiera, debe ser considerada como un obstáculo al ejercicio de la propia actividad profesional.
Por tanto, una normativa relativa a las viviendas, aun cuando se refiera a las viviendas sociales, debe incluirse entre las normas sometidas al principio de trato nacional, tal como se desprende de las disposiciones del Tratado relativas a las actividades por cuenta propia.
Es verdad que, como lo alega el Gobierno italiano, en la práctica, no todos los casos de establecimiento provocan la misma necesidad de encontrar una vivienda permanente y que, por lo general, esta necesidad no surge en los casos de prestaciones de servicios. Es exacto también que, en la mayor parte de los casos, el prestador de servicios no reunirá los requisitos no discriminatorios, vinculados a los objetivos de la normativa sobre viviendas sociales.
Sin embargo, no se puede excluir
a priori
que una persona que conserva su lugar de establecimiento principal en un Estado miembro tenga que ejercer sus actividades profesionales en otro Estado miembro durante un período tan prolongado como para que necesite disponer de una vivienda estable en este último Estado, y que reúna los requisitos no discriminatorios para tener acceso a una vivienda social. De ello resulta que no se puede diferenciar entre distintas formas de establecimiento, ni tampoco excluir a los prestadores de servicios del beneficio del principio fundamental de trato nacional.
Así, pues, hay que reconocer que, al reservar exclusivamente a los nacionales italianos, mediante diversas disposiciones de su legislación, el acceso a la propiedad y al arrendamiento de viviendas construidas O rehabilitadas con la ayuda de fondos públicos, así como el acceso al crédito inmobiliario de interés reducido, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado CEE.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Según el apartado 4 del mismo artículo, la parte que desista será condenada en cotas, salvo si este desistimiento estuviese justificado por la actitud de la otra parte.
En la vista, la Comisión desistió de uno de los motivos formulados en su recurso debido a que la República Italiana se había atenido a su dictamen en este punto después de la interposición del recurso.
Resulta de ello que el desistimiento parcial de la Comisión se justifica por la actitud de la República Italiana, que por otra parte pierde el proceso en todo lo demás.
Por lo tanto, procede condenar en costas a la República Italiana.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado CEE al reservar exclusivamente a los nacionales italianos, mediante diversas disposiciones de su legislación, el acceso a la propiedad y al alquiler de viviendas construidas o rehabilitadas con ayuda de fondos públicos, así como el acceso al crédito inmobiliario de interés reducido.

2)
Condenar en costas a la República Italiana.

Bosco
Due
Rodríguez Iglesias
Koopmans
Everling
Bahlmann
Galmot
Kakouris
Joliét
O'Higgins
Schockweiler
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 14 de enero de 1988.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.