CELEX: 62004CJ0148
Státní podpory
Rozhodnutí 2002/581/ES
Daňová zvýhodnění poskytnutá bankám
Odůvodnění rozhodnutí
Kvalifikace státní podporou
Podmínky
Slučitelnost se společným trhem
Podmínky
Článek 87 odst. 3 písm. b) a c) ES
Významný projekt společného evropského zájmu
Rozvoj určitých činností
Dříve poskytnutá daňová zvýhodnění
Navrácení podpory
Zásada ochrany legitimního očekávání
Zásada právní jistoty
Zásada proporcionality

1       Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti rozhodnutí Komise 2002/581/ES ze dne 11. prosince 2001 o režimu státních
podpor zavedeném Itálií ve prospěch bank (Úř. věst. L 184, s. 27; dále jen „sporné rozhodnutí“), jakož i výkladu článku 87 ES
a následujících, článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku
93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), a obecných právních zásad Společenství.
2       Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Unicredito Italiano SpA (dále jen „Unicredito“) se sídlem v Janově (Itálie) a Agenzia
delle Entrate, Ufficio Genova 1, ve věci daňového zvýhodnění, ze kterého měla Unicredito prospěch v hospodářských letech 1998,
1999 a 2000.
I –
Vnitrostátní právní rámec
3       V Itálii byla provedena reforma bankovního systému zákonem č. 218 ze dne 30. července 1990, kterým se zavádějí ustanovení
v oblasti restrukturalizace a posilování majetkových podílů veřejnoprávních úvěrových institucí (GURI č. 182, ze dne 6. srpna
1990, s. 8; dále jen „zákon č. 218/90“).
4       Tento zákon umožnil přeměnu veřejnoprávních úvěrových institucí na akciové společnosti. Za tímto účelem byla veřejnoprávní
banka oprávněna převést bankovní instituci na akciovou společnost, tak že se převádějící právnická osoba, v praxi nazývaná
„bankovní nadace“ (dále jen „bankovní nadace“), majitel podílů, oddělila od nabývající akciové společnosti, jediné osoby oprávněné
k bankovní činnosti. Bankovní nadace spravovala podíl v nástupnické bance a z ní získané příjmy používala na plnění veřejně
prospěšných cílů.
5       Článek 2 zákona č. 489 ze dne 26. listopadu 1993 týkající se zejména prodloužení lhůty stanovené v čl. 7 odst. 6 zákona č. 218/90
(GURI č. 284, ze dne 3. prosince 1993, s. 4) uložil povinnost uskutečnit přeměnu veřejnoprávních bankovních institucí na akciové
společnosti nejpozději k 30. červnu 1994.
6       Zákon č. 461 ze dne 23. prosince 1998 týkající se delegace pravomocí vládě v oblasti reorganizace občanskoprávní a daňové
právní úpravy subjektů uvedených v čl. 11 odst. 1 legislativního nařízení č. 356 ze dne 20. listopadu 1990, jakož i daňového
režimu restrukturalizace bank (GURI č. 4, ze dne 7. ledna 1999, s. 4, dále jen „zákon č. 461/98“) na italskou vládu delegoval
pravomoci k nové reformě právní úpravy použitelné v bankovním odvětví, konkrétně v oblasti restrukturalizace.
7       Legislativní nařízení č. 153 ze dne 17. května 1999 o občanskoprávní a daňové právní úpravě subjektů uvedených v čl. 11 odst. 1
legislativního nařízení č. 356 ze dne 20. listopadu 1990 a daňovém režimu restrukturalizace bank provedlo v souladu s článkem
1 zákona č. 461 ze dne 23. prosince 1998 (GURI č. 125, ze dne 31. května 1999, s. 4, dále jen „nařízení č. 153/99“) delegaci
stanovenou zákonem č. 461/98.
8       Ve svém čl. 22 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 zavedlo zejména daňové zvýhodnění spočívající ve snížení daně z příjmů (IRPEG) na
12,5 % (dále jen „snížení daně“) pro banky, které uskuteční fúzi nebo podobnou restrukturalizaci během pěti po sobě následujících
daňových období za předpokladu, že se ze zisků vytvoří zvláštní rezerva podléhající zákazu rozdělení po dobu tří let. Stanovilo,
že zisk tvořící zvláštní rezervu nemůže překročit 1,2 % rozdílu mezi celkovou částkou pohledávek a dluhů bank, které se fúze
účastnily, a obdobným agregátem největší banky, která se na této operaci podílela.
II –
Skutečnosti předcházející sporu v původním řízení
9       V návaznosti na parlamentní otázku Komise Evropských společenství požádala dopisem ze dne 24. března 1999, zaslaným v rámci
jejích pravomocí v oblasti státních podpor, italské orgány, aby jí poskytly informace za účelem vyhodnocení dosahu a účinků
zákona č. 461/98.
10     Dopisy ze dne 24. června a ze dne 2. července 1999 jí italské orgány poskytly informace o tomto zákoně a o nařízení č. 153/99.
11     Dopisem ze dne 23. března 2000 Komise italským orgánům oznámila, že podle ní mohou zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 obsahovat
prvky podpory, a vyzvala je, aby neprováděly dotčená opatření. Dne 12. dubna 2000 jí italské orgány odpověděly, že pozastavily
použití těchto opatření, a poté jí dne 14. června 2000 poskytly doplňující informace.
12     Italské orgány odhadly nejvyšší teoretickou částku daňových zvýhodnění získaných na základě snížení daně na 5 358 miliard
ITL, tj. 2 767 milionů eur, za 76 operací uskutečněných během let 1998, 1999 a 2000.
13     Dopisem ze dne 25. října 2000 Komise oznámila italské vládě své rozhodnutí zahájit řízení stanovené v čl. 88 odst. 2 ES. Toto
rozhodnutí bylo zveřejněno v
Úředním věstníku Evropských společenství
(Úř. věst. 2001, C 44, s. 2).
14     Na konci řízení Komise došla k závěru, že Italská republika protiprávním způsobem provedla zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99,
a tím porušila čl. 88 odst. 3 ES. Byla toho názoru, že s výjimkou opatření stanoveného v čl. 27 odst. 2 nařízení č. 153/99
tvořila provedená daňová opatření režim státních podpor neslučitelný se společným trhem. Taková opatření poskytují bankám
zvýhodnění v tom, že jim umožňují se zvětšit a mít prospěch z úspor z rozsahu při nižších nákladech.
15     V důsledku toho přijala Komise sporné rozhodnutí, v němž upřesnila, že zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 zavedly daňová
zvýhodnění rovněž ve prospěch bankovních nadací, ale že tato zvýhodnění nejsou přezkoumána v tomto rozhodnutí.
16     Sporné rozhodnutí zní následovně:

„Článek 1
[…] je režim státních podpor, který Itálie zavedla na základě [zákona č. 461/98] a [nařízení č. 153/99], zvláště na základě
[…] čl. 22 odst. 1, čl. 23 odst. 1, […] [nařízení č. 153/99], neslučitelný se společným trhem.
[…]

Článek 3
Itálie zruší režim podpor uvedený v článku 1.

Článek 4
1.      Itálie přijme všechna opatření nezbytná k tomu, aby příjemci podpor poskytnutých na základě režimu uvedeného v článku 1 a již
jim protiprávně daných k dispozici podpory navrátili.
2.      Navrácení bude provedeno bez odkladu podle postupu stanoveného vnitrostátním právem za podmínky, že tento postup umožňuje
okamžité a účinné provedení rozhodnutí. Podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky za období ode dne, kdy byla dána k dispozici
příjemcům, do dne, kdy bude podpora skutečně navrácena. Úroky se vypočítávají na základě referenční sazby používané pro výpočet
ekvivalentu dotace v rámci regionálních podpor.
[…]“
17     Na základě uvedeného rozhodnutí pozastavil článek 5 vládního nařízení s mocí zákona č. 63 ze dne 15. dubna 2002, kterým se
zavádějí naléhavá finanční a daňová ustanovení v oblasti vymáhání, racionalizace systému vytváření nákladů farmaceutických
výrobků, povinností Společenství, sekuritizace, zhodnocování majetku a financování infrastruktur (GURI č. 90, ze dne 17. dubna
2002, s. 5), který byl změněný v zákon č. 112 ze dne 15. června 2002 (GURI č. 139, ze dne 15. června 2002, s. 3), daňová zvýhodnění
poskytnutá bankám podle zákona č. 461/98, a zejména snížení daně.
18     Vládní nařízení s mocí zákona č. 282 ze dne 24. prosince 2002, kterým se zavádějí naléhavá ustanovení v oblasti povinností
vůči Společenství, daňových závazků, vymáhání a účetního postupu (GURI č. 301, ze dne 24. prosince 2002, dále jen „nařízení
č. 282/02“), které bylo změněno v zákon č. 27 ze dne 21. února 2003 (běžný doplněk ke GURI č. 44, ze dne 22. února 2003),
uložilo bankám, které byly příjemci podpory, aby nejpozději do 31. prosince 2002 uhradily částku rovnající se dani nevyrovnané
v důsledku režimu podpor spolu s úroky s roční sazbou 5,5 %.
III –
Původní řízení a předběžné otázky
19     Unicredito uhradila na základě nařízení č. 282/02 částku 244 712 646,05 eur odpovídající dani a dlužným úrokům z důvodu daňového
zvýhodnění, ze kterého měla prospěch z důvodu snížení daně v hospodářských letech 1998, 1999 a 2000.
20     Poté dne 4. února 2003 podala tři žádosti o vrácení částek uhrazených v souvislosti s těmito obdobími. Tyto žádosti byly předmětem
implicitních rozhodnutí o zamítnutí Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1.
21     Unicredito podala proti tomuto úřadu žalobu u Commissione tributaria provinciale di Genova, přičemž se zejména dovolávala
protiprávnosti sporného rozhodnutí.
22     Předkládající soud má za to, že rozhodnutí o předběžné otázce je odůvodněno zejména se zřetelem k souladu nařízení č. 282/02
se zásadami Společenství o ochraně legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality.
23     Co se týče zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, má za to, že snížení daně z příjmu spadalo do logiky kontinuity
a rozšíření vzhledem k normativní části dřívějšího zákona č. 218/90 v rámci procesu privatizace italského bankovního systému.
24     Uplatňuje, že zákon č. 218/90 ve svém čl. 7 odst. 3 obsahoval opatření, které je v podstatě obdobné čl. 22 odst. 1 a čl. 23
odst. 1 nařízení č. 153/99.
25     Předkládající soud uvádí, že toto dřívější opatření bylo výhodnější než snížení daně, které je předmětem sporného rozhodnutí
v tom, že částky uložené do zvláštní rezervy byly jednoduše odpočitatelné a osvobozené od daně, a nikoliv jen podléhající
snížené dani. Rovněž poznamenává, že platby do zvláštní rezervy mohly být uskutečňovány během pěti let, do výše maximální
částky za celé toto období, rovnající se 1,2 % rozdílu mezi jednak všemi investicemi a vklady zákazníků institucí, které se
podílely na fúzi nebo vkladech, a jednak částkou obdobnou té, která figurovala v poslední rozvaze největší úvěrové instituce,
která se podílela na fúzi nebo vkladech.
26     Komise přitom již výslovně posoudila zákon č. 218/90 v rámci svých rozhodnutí 1999/288/ES ze dne 29. července 1998 o podmínečném
schválení podpory poskytnuté Itálií Banco di Napoli (Úř. věst. L 116, s. 36) a 2000/600/ES ze dne 10. listopadu 1999 o podmínečném
schválení podpory poskytnuté Itálií sicilským veřejnoprávním bankám Banco di Sicilia a Sicilcassa (Úř. věst. L 256, s. 21).
V těchto rozhodnutích dala zřetelně najevo, že uznává všeobecnou slučitelnost zákona č. 218/90 s článkem 87 ES.
27     Krom toho možnost být příjemcem daňových zvýhodnění poskytnutých zákonem č. 461/98 a nařízením č. 153/99 byla jedním z předpokladů,
na kterých jednotlivé banky zakládaly svá posouzení hospodářské proveditelnosti svých spojení. Zpětné zrušení těchto zvýhodnění
zpochybňuje jejich finanční stabilitu s ohledem na požadovanou výši platby a způsobuje
a

posteriori
nespravedlivou změnu parametrů posouzení, které vedly ke strategickým volbám již vyjádřeným v jednání. Zásada ochrany legitimního
očekávání tudíž vylučuje zpětnou účinnost sporného rozhodnutí.
28     Co se týče zásady proporcionality, předkládající soud zdůrazňuje, že banky mohly použít daňová pravidla obecného práva v rámci
odlišně strukturovaných operací, aby ušetřily na daních. Pro účely příkazu k navrácení podpor tudíž zásada proporcionality
ukládá porovnat příznivější režim obecného práva a režim podle zákona č. 461/98 a nařízení č. 153/99.
29     V této souvislosti se Commissione tributaria provinciale di Genova rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující
předběžné otázky:
„1)      Je [sporné rozhodnutí] neplatné a neslučitelné s právem Společenství v rozsahu, v němž jsou ustanovení zákona [č. 461/98 a nařízení
č. 153/99] týkající se bank v rozporu s tím, co bylo přijato Komisí, slučitelná se společným trhem, nebo v každém případě
spadají pod odchylky uvedené v čl. 87 odst. 3 písm. b) a c) ES?
2)      Konkrétně je článek 4 [sporného rozhodnutí] neplatný a neslučitelný s právem Společenství v rozsahu, v němž Komise
a)      porušila povinnost uvést příslušné odůvodnění podle článku 253 ES nebo
b)      porušila zásadu legitimního očekávání nebo
c)      porušila zásadu proporcionality?
3)      Podpůrně, brání přesný výklad článku 87 ES a následujících , článku 14 [nařízení č. 659/1999] a obecných právních zásad Společenství,
a zejména zásad [ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality], použití článku 1 [nařízení č. 282/02]?“
IV –
Ostatní řízení probíhající před soudy Společenství
30     Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 21. února 2002 (věc C‑66/02) Italská republika podala proti Komisi žalobu na neplatnost
sporného rozhodnutí, o které Soudní dvůr rozhoduje samostatným rozsudkem z dnešního dne.
31     Návrhy došlými kanceláři Soudu prvního stupně ze dne 21. února 2002 a 11. dubna 2002 rovněž podali Associazione bancaria italiana
(ABI) (T‑36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (T‑37/02), Banca Intesa Banca Commerciale italiana SpA (T‑39/02), Banca di Roma SpA
(T‑40/02), Mediocredito Centrale SpA (T‑41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena SpA (T‑42/02), jakož i Compagnia di San Paolo
Srl (T‑121/02) proti Komisi žaloby na neplatnost téhož rozhodnutí. Před Soudem vznesla Komise námitku nepřípustnosti žalob
vycházející z neexistence osobního zájmu žalobců, když dotčené podpory nejsou podle ní individuálními podporami, ale spadají
do režimu podpor. Usneseními ze dne 9. července 2003 Soud přerušil sedm řízení až do vydání rozsudku Soudního dvora ve věci
C‑66/02. Žalobci podali proti usnesením o přerušení řízení ve věcech T‑36/02, T‑37/02, T‑39/02, T‑40/02, T‑41/02 a T‑42/02
kasační opravné prostředky. Usnesením Soudního dvora ze dne 26. listopadu 2003, ABI a další v. Komise (C‑366/03 P až C‑368/03 P,
C‑390/03 P, C‑391/03 P a C‑394/03 P, Recueil, s. I-0000) byly uvedené opravné prostředky odmítnuty jako zjevně nepřípustné.
V –
K předběžným otázkám
32     Úvodem je namístě konstatovat, že jestliže Komise ve svých písemných vyjádřeních poukazuje na otázku přípustnosti řízení o předběžné
otázce zahájeného na návrh Unicredito, příjemce jednoho z opatření přezkoumávaných sporným rozhodnutím, kterého před Soudem
v rámci řízení T‑36/02 zastupuje ABI, připouští, že toto řízení o předběžné otázce je přípustné s ohledem na situaci dotčené
banky. Naproti tomu se Komise dovolává nepřípustnosti první položené otázky (viz bod 42 tohoto rozsudku).
33     Dále je třeba uvést, že žaloba v původním řízení směřuje proti třem implicitním rozhodnutím o zamítnutí žádostí o vrácení
částek v souvislosti s daňovým zvýhodněním, ze kterého měla Unicredito prospěch z důvodu snížení daně v hospodářských letech
1998, 1999 a 2000.
34     Jak to zdůrazňuje Komise, žaloba se netýká ostatních opatření stanovených nařízením č. 153/99, která rovněž byla přezkoumána
sporným rozhodnutím a považována za neslučitelná se společným trhem.
35     První dvě předběžné otázky je tudíž třeba chápat tak, že směřují k posouzení platnosti článků 1 a 4 sporného rozhodnutí v rozsahu,
v němž se týkají pouze snížení daně. Co se týče třetí otázky, je třeba ji chápat tak, že směřuje k upřesnění toho, zda je
třeba článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení č. 659/1999, jakož i všeobecné zásady ochrany legitimního očekávání,
právní jistoty a proporcionality vykládat tak, že brání takovému vnitrostátnímu opatření, jako je nařízení č. 282/02.
A –
K první otázce
36     Svou první otázkou, která se na rozdíl od druhé otázky netýká článku 253 ES, se předkládající soud k věci samé táže, zda je
článek 1 sporného rozhodnutí neplatný vzhledem k článku 87 ES v tom, že Komise považuje snížení daně za neslučitelné se společným
trhem.
1.     Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
37     Unicredito uplatňuje, že zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 představují historickou kontinuitu a dovršení procesu restrukturalizace
a privatizace bankovního systému započatého v roce 1990 zákonem č. 218/90.
38     Tvrdí, že sporné rozhodnutí porušuje čl. 87 odst. 1 a odst. 3 písm. b) a c) ES v tom, že snížení daně:
–       není selektivním opatřením, ale opatřením všeobecného charakteru, a že v každém případě rozlišení, které činí, je odůvodněno
povahou a uspořádáním daňového systému;
–       neovlivňuje obchod mezi členskými státy a nenarušuje ani nemůže narušovat hospodářskou soutěž;
–       mělo být předmětem konkrétního přezkoumání v rámci každé z uskutečněných operací;
–       mělo být přezkoumané z hlediska pojmu „podpora de minimis“, možnost, kterou Komise ihned zamítla bez jakéhokoliv šetření;
–       je slučitelné se společným trhem, jelikož může být považováno za podporu, která má napomoci významnému projektu společného
evropského zájmu, jelikož toto snížení spadá do rámce privatizace italského bankovního systému, nebo za podporu, která má
usnadnit rozvoj určitých činností.
39     Italská vláda se rovněž domnívá, že sporné rozhodnutí je neplatné. Podle ní není poskytnuté daňové zvýhodnění zakázanou státní
podporou.
40     Spadá do logiky kontinuity a rozšíření historického precedentu, který vytvořil zákon č. 218/90, který stanovil významnější
zvýhodnění v zásadě podobného znění. Jeho cílem bylo dovršit proces privatizace veřejnoprávních bank ukončením nadměrné segmentace
italského bankovního systému, která byla přímým důsledkem veřejnoprávního původu bank a která byla pouze částečně odstraněna
zákonem č. 218/90.
41     Italská vláda zdůrazňuje, že snížení daně je použitelné i na operace zahrnující italské pobočky bank Společenství.
42     Komise má za to, že první otázka je nepřípustná z důvodu, že předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby svým rozsudkem nahradil
rozhodnutí Komise. Podle ustálené judikatury spadá přitom posouzení slučitelnosti podpor nebo režimu podpor se společným trhem
do výlučné pravomoci Komise, jejíž činnost je přezkoumatelná soudem Společenství. V důsledku toho nemůže vnitrostátní soud
v rámci řízení o předběžné otázce na základě článku 234 ES položit Soudnímu dvoru otázku týkající se slučitelnosti státní
podpory nebo režimu podpor se společným trhem (usnesení ze dne 24. července 2003, Sicilcassa a další, C‑297/01, Recueil, s. I‑7849,
bod 47).
2.     Závěry Soudního dvora
43     V rozporu s tím, co tvrdí Komise, předkládající soud nenavrhuje, aby Soudní dvůr posoudil slučitelnost snížení daně se společným
trhem namísto Komise. Položená otázka se týká pouze přezkumu platnosti rozhodnutí skutečně přijatého Komisí o této slučitelnosti.
Je tedy přípustná.
a)     K selektivitě snížení daně
44     Článek 87 odst. 1 ES zakazuje podpory, které „zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, tj. selektivní podpory.
45     Podpora může být selektivní z hlediska tohoto ustanovení, pokud se týká celého hospodářského odvětví (viz zejména rozsudek
ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, C‑75/97, Recueil, s. I‑3671, bod 33).
46     V projednávaném případě se snížení daně použije na bankovní odvětví. Nemají z něho prospěch podniky v jiných hospodářských
odvětvích.
47     Mimoto v rámci bankovního odvětví z něho mají prospěch výlučně podniky uskutečňující uvedené operace.
48     Aniž je namístě posoudit, zda navíc, jak tvrdí Komise v bodě 33 odůvodnění sporného rozhodnutí, mají ze snížení daně navíc
prospěch podniky velké velikosti, je třeba tedy konstatovat, že toto opatření je selektivní vzhledem k ostatním hospodářským
odvětvím a v rámci samotného bankovního odvětví.
49     Jelikož se nepoužije na všechny hospodářské subjekty, nelze ho považovat za všeobecné opatření daňové nebo hospodářské politiky.
50     Ve skutečnosti se odchyluje od daňového režimu obecného práva. Zvýhodněné podniky mají prospěch z daňové úlevy, na kterou
by neměly nárok v rámci běžného použití tohoto režimu a které se nemohou domáhat podniky jiných odvětví uskutečňující obdobné
operace nebo podniky bankovního odvětví, které neuskutečňují takové operace, jako jsou uvedené operace.
51     Snížení daně není odůvodněno povahou a uspořádáním dotčeného daňového systému (viz obdobně rozsudek ze dne 2. července 1974,
Itálie v. Komise, C‑173/73, Recueil, s. 709, bod 33). Není přizpůsobením všeobecného systému zvláštním charakteristikám bankovních
podniků. Ze spisu plyne, že ho vnitrostátní orgány zavedly výslovně jako prostředek zlepšení konkurenceschopnosti určitých
podniků v daném okamžiku vývoje odvětví.
52     Žalobní důvod vycházející z nedostatku selektivity snížení daně není tudíž opodstatněný.
b)     K ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže
53     Článek 87 odst. 1 ES zakazuje podpory, které ovlivňují obchod mezi členskými státy a narušují nebo mohou narušit hospodářskou
soutěž.
54     V rámci svého posouzení těchto dvou podmínek je Komise povinna nikoliv zjistit skutečný dopad podpor na obchod mezi členskými
státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda mohou tyto podpory tento obchod ovlivnit nebo narušit
hospodářskou soutěž (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, C‑372/97, Recueil, s. I‑3679, bod 44).
55     Neslučitelnost podpory se společným trhem musí být v konečném výsledku konstatována tehdy, když má nebo může mít dopad na
obchod uvnitř Společenství a účinek narušení hospodářské soutěže v něm existující.
56     Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě
uvnitř Společenství, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou (viz zejména rozsudky ze dne 17. září 1980, Philip
Morris v. Komise, C‑730/79, Recueil, s. 2671, bod 11; ze dne 22. listopadu 2001, Ferring, C‑53/00, Recueil, s. I‑9067, bod 21,
a ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, uvedený výše, bod 52).
57     V tomto ohledu může okolnost, že hospodářské odvětví bylo předmětem liberalizace na úrovni Společenství, charakterizovat skutečný
nebo možný dopad podpor na hospodářskou soutěž, jakož i jejich účinek na obchod mezi členskými státy (viz rozsudek ze dne
13. února 2003, Španělsko v. Komise, C‑409/00, Recueil, s. I‑1487, bod 75).
58     Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodě uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát
poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků
usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené (viz v tomto smyslu zejména rozsudek
ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, Recueil, s. I‑2289, bod 84). Mimoto posílení podniku, který se až do té
doby nepodílel na obchodu uvnitř Společenství, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského
státu.
59     V projednávané věci je třeba konstatovat, že snížení daně posiluje postavení zvýhodněných podniků vzhledem k podnikům činným
v obchodě uvnitř Společenství.
60     Je třeba rovněž konstatovat, že odvětví finančních služeb bylo předmětem významného liberalizačního procesu na úrovni Společenství,
který zvýšil hospodářskou soutěž, která již může být výsledkem volného pohybu kapitálu stanoveného Smlouvou o ES.
61     Ze spisu přitom vyplývá, že v době jeho přijetí bylo snížení daně představené v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 461/98
jako prostředek zamezení toho, aby z důvodu významného zpoždění italského bankovního systému vzhledem k jeho evropským konkurentům
nevedlo uskutečnění měnové unie ve skutečnosti k rozpadu italského systému ve prospěch nejstabilnějších evropských bank.
62     Zvýhodnění, ve smyslu konkurenceschopnosti, poskytnuté snížením daně subjektům usazeným v Itálii může ztížit proniknutí subjektů
jiných členských států na italský trh nebo dokonce subjektům usazeným v Itálii usnadnit proniknutí na jiné trhy.
63     Okolnost, které se dovolává italská vláda, že snížení daně je v Itálii rovněž dostupné pobočkám bank z jiných členských států,
nemůže těmto účinkům zabránit.
64     Je tudíž namístě učinit závěr, že žalobní důvody vycházející z neexistence ovlivnění obchodu mezi členskými státy a z neexistence
narušení hospodářské soutěže nejsou opodstatněné.
c)     K nedostatku konkrétního přezkoumání Komisí každé z uskutečněných operací
65     Je nesporné, že Italská republika Komisi neoznámila:
–       individuální podpory týkající se konkrétních bank;
–       zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 jakožto režim podpor.
66     Co se týče zákona č. 461/98 a nařízení č. 153/99, přezkoumávaných jako režim podpor, zahájila Komise z úřední povinnosti řízení
stanovené v čl. 88 odst. 2 ES.
67     V případě režimu podpor se Komise může za účelem ověření, zda tento režim obsahuje prvky podpory, omezit na zkoumání všeobecných
charakteristik dotčeného režimu, aniž je povinna přezkoumat každý konkrétní případ použití (viz zejména rozsudky ze dne 19. října
2000, Itálie a Sardegna Lines v. Komise, C‑15/98 a C‑105/99, Recueil, s. I‑8855, bod 51, a ze dne 29. dubna 2004, Řecko v. Komise,
C‑278/00, Recueil, s. I‑3997, bod 24).
68     Žalobní důvod vycházející z nedostatku přezkoumání každé z operací obsahující snížení daně není tudíž opodstatněný.
d)     K přezkoumání snížení daně z hlediska pojmu „podpora de minimis“
69     Při zkoumání režimu podpor, a nikoliv individuálních podpor, nebyla Komise povinna přezkoumat každý konkrétní případ použití
režimu, který neměl za následek překročení maximální výše podpory de minimis stanovené v jejím sdělení 96/C 68/06 o podporách
de minimis (Úř. věst. 1996, C 68, s. 9).
70     Žalobní důvod vycházející z neexistence přezkoumání snížení daně z hlediska pojmu „podpora de minimis“ není tudíž opodstatněný.
e)     K použití čl. 87 odst. 3 písm. b) a c) ES
71     Úvodem je třeba připomenout, že Komise při použití čl. 87 odst. 3 ES požívá široké posuzovací pravomoci, jejíž výkon zahrnuje
hodnocení hospodářského a sociálního charakteru, která musejí být provedena v kontextu Společenství. Soudní dvůr nemůže při
přezkumu legality výkonu této svobody nahradit posouzení příslušného orgánu svým posouzením ve věci, ale musí se omezit na
přezkoumání toho, zda je posouzení příslušného orgánu stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci (viz rozsudek ze
dne 12. prosince 2002, Francie v. Komise, C‑456/00, Recueil, s. I‑11949, bod 41 a uvedená judikatura).
i)     K pojmu „podpory, které mají napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu“
72     Článek 87 odst. 3 písm. b) ES umožňuje Komisi prohlásit podpory, které mají napomoci uskutečnění významného projektu společného
evropského zájmu, za slučitelné se společným trhem.
73     V bodě 45 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise poukazuje na to, že dotčená opatření směřují k posílení italského bankovního
systému tím, že zvýhodňují především hospodářské subjekty členského státu, a nikoliv celého Společenství.
74     V tomto ohledu postačuje konstatovat, že z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 461/98 vyplývá, že zejména snížení daně má v podstatě
za cíl zlepšit konkurenceschopnost subjektů usazených v Itálii za účelem posílení pouze jejich konkurenčního postavení na
vnitřním trhu.
75     Když tedy Komise vyloučila kvalifikaci jako „projektu společného evropského zájmu“, nedopustila se zjevně nesprávného posouzení.
76     Unicredito a italská vláda nemohou efektivně uplatňovat, že sporná opatření spadají do rámce dokončení privatizačního procesu,
který by mohl být projektem společného evropského zájmu.
77     Privatizační proces zahájený členským státem nemůže být totiž sám o sobě považován za projekt společného evropského zájmu.
78     Žalobní důvod vycházející z porušení čl. 87 odst. 3 písm. b) ES není tudíž opodstatněný.
ii)  K pojmu „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých činností“
79     Článek 87 odst. 3 písm. c) ES umožňuje Komisi, aby prohlásila podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých činností, za slučitelné
se společným trhem.
80     V bodě 47 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise poukazuje na to, že žádná z charakteristik zkoumaného režimu podpor ho neumožňuje
posoudit jako slučitelný se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) ES.
81     Komise zdůrazňuje, že podle ní není splněno kritérium stanovené tímto ustanovením, podle kterého dotčené podpory nesmějí měnit
podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
82     V tomto posledním bodě, podotýkajíc zejména, že účinkem snížení daně je především zlepšení konkurenceschopnosti příjemců podpory
v odvětví vyznačujícím se silnou mezinárodní hospodářskou soutěží, a poté, co předtím zdůraznila, že snížení daně je ve skutečnosti
určeno k posílení postavení příjemců podpory vzhledem ke konkurentům, kteří z ní nemají prospěch, Komise konkludentně vylučuje,
že snížení daně směruje všeobecně k „rozvoji“ bankovní činnosti.
83     Vzhledem k důvodům uvedeným při přezkoumání předchozích žalobních důvodů, co se týče charakteristik snížení daně, je třeba
připustit, že tato analýza Komise nespočívá na zjevně nesprávném posouzení.
84     Žalobní důvod vycházející z porušení čl. 87 odst. 3 písm. c) není tudíž opodstatněný.
B –
K druhé otázce
85     Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu ve smyslu odůvodnění předkládacího rozhodnutí je, zda je článek 4 sporného rozhodnutí
neplatný v tom, že v něm obsažený příkaz požadovat navrácení podpor není podpořen odůvodněním v souladu s článkem 253 ES,
a v tom, že porušuje zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality.
1.     Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
86     Unicredito má za to, že Komise dostatečně neodůvodnila své rozhodnutí nevyužít možnosti, kterou disponovala na základě čl.
14 odst. 1 nařízení č. 659/1999, nevyžadovat navrácení podpory, pokud by toto navrácení bylo v rozporu s obecnou zásadou práva
Společenství ochrany legitimního očekávání.
87     Tvrdí, že zákon č. 218/90 Komise považovala za legální a že obsah zákona č. 461/98 je zcela v souladu s obsahem uvedeného
zákona. Italská republika musela mít tudíž prospěch z presumpce legality, co se týče zákona č. 461/98.
88     Žalobkyně v původním řízení se dovolává doby, která uplynula od přijetí zákona č. 218/90.
89     Chování Komise vzhledem k tomuto zákonu vytvořilo „výjimečnou“ domněnku legitimního očekávání osvobozující příjemce od navrácení
podpory.
90     Existence legitimního očekávání vyplývá z opatření stanoveného v čl. 7 odst. 3 zákona č. 218/90, které obsahuje mechanismus
použití v podstatě totožný mechanismu snížení daně.
91     Legitimní očekávání mohlo být krom toho potvrzeno okolností, že co se týče bank, všechny uskutečněné operace, které byly zvýhodněny
daňovými opatřeními dotčenými ve sporném rozhodnutí, byly předmětem povolení Banca d’Italia, orgánu pověřeného kontrolou dodržování
pravidel hospodářské soutěže v bankovním odvětví.
92     Za okolností projednávaného případu Komise rovněž porušila zásadu právní jistoty tím, že nevzala v úvahu konkrétní riziko
významného vnitřního sporu.
93     Unicredito ve smyslu čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 tvrdí, že Komise měla zajistit dodržování zásady proporcionality
ve stadiu příkazu k navrácení podpor.
94     Tím, že Komise nařídila navrácení podpory nikoliv postupné, ale úplné, nezvratné a okamžité, nezhojila vady v souladu s touto
zásadou.
95     Komise měla porovnat snížení daně se zvýhodněními, která mohly banky z daňového režimu obecného práva získat tím, že by provedly
jinak strukturované operace.
96     Italská vláda tvrdí, že před snížením daně nebyla legalita s ohledem na článek 87 ES obdobných ustanovení zákona č. 218/90,
a sice čl. 7 odst. 3 tohoto zákona, zpochybňována.
97     Komise má za to, že ve sporném rozhodnutí přezkoumala otázku navrácení podpor důkladně. Dodává, že v každém případě nemá podle
judikatury povinnost uvést konkrétní důvody pro odůvodnění výkonu své pravomoci nařídit vnitrostátním orgánům, aby požadovaly
navrácení podpor.
98     Ve zbývající části má Komise za to, že žalobní důvody vycházející z porušení zásad ochrany legitimního očekávání, právní jistoty
a proporcionality nejsou opodstatněné.
2.     Závěry Soudního dvora
a)     K odůvodnění příkazu k navrácení
99     Požadavek odůvodnění stanovený v článku 253 ES musí být v zásadě posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti
na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který může mít osoba, které je akt určen, na získání těchto vysvětlení.
Pokud však již byla v oblasti státních podpor podpora poskytnuta v rozporu s ustanoveními čl. 88 odst. 3 ES, Komise, jež má
pravomoc vnitrostátním orgánům nařídit přikázání jejího vrácení, není povinna uvést konkrétní důvody pro odůvodnění výkonu
této pravomoci (výše uvedené rozsudky Belgie v. Komise, body 81 a 82, ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, bod 106, a ze
dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, bod 129).
100   Je nesporné, že Italská republika neoznámila Komisi režim upravující snížení daně před jeho zavedením.
101   Komise tudíž nebyla povinna uvést konkrétní důvody na podporu svého příkazu k navrácení.
102   V každém případě je zřejmé, že v rozporu s tvrzením žalobkyně v původním řízení sporné rozhodnutí obsahuje v bodech 49 až
57 a 62 svého odůvodnění důkladné odůvodnění, s ohledem na článek 14 nařízení č. 659/1999 a na zásadu ochrany legitimního
očekávání, rozhodnutí Komise požadovat navrácení dotčených podpor.
103   Žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatečnosti odůvodnění příkazu k navrácení nelze tudíž vyhovět.
b)     K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty
104   S ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 88 ES mohou jednak podniky,
které jsou příjemci podpory, v zásadě mít legitimní očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě,
že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem, a jednak s řádnou péčí postupující hospodářský
subjekt musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen. Konkrétně, pokud je podpora poskytnuta bez předchozího
oznámení Komisi, takže je podle čl. 88 odst. 3 ES protiprávní, příjemce podpory nemůže mít v tomto okamžiku legitimní očekávání
v zachování pravidel při poskytování podpory (rozsudek ze dne 11. listopadu 2004, Demesa a Territorio Histórico de Álava v. Komise,
C‑183/02 P a C‑187/02 P, Recueil, s. I‑10609, body 44 a 45, jakož i uvedená judikatura). Ani dotčený členský stát, ani dotyčný
subjekt se navíc poté nemohou dovolávat zásady právní jistoty jako překážky navrácení podpory, když riziko vnitřního sporu
dovolávaného Unicredito bylo možné předpokládat již od poskytnutí podpory.
105   Je nesporné, že opatření obsažená v zákoně č. 218/90 nebyla Komisi nikdy oznámena. Co se tudíž týče tvrzení, že opatření stanovené
v čl. 7 odst. 3 tohoto zákona bylo úzce obdobné snížení daně, postačuje konstatovat, že dovolávané opatření Komise nepřezkoumala.
V této souvislosti doba, která uplynula od přijetí uvedeného zákona, které se dovolává Unicredito, není relevantní. Kromě
toho, i kdyby obě po sobě následující opatření spadala, jak to tvrdí předkládající soud, do logiky kontinuity a rozšíření
jednoho vůči druhému, okolnost, že Komise nezasáhla s ohledem na první, je nerelevantní, jelikož režim dotčený v projednávané
věci přezkoumaný nezávisle na původním režimu zvýhodňuje určité podniky (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 7. června 1988,
Řecko v. Komise, C‑57/86, Recueil, s. 2855, bod 10).
106   Co se týče rozhodnutí 1999/288 a 2000/600 uvedených předkládajícím soudem (viz bod 26 tohoto rozsudku), je třeba poznamenat,
že se týkají podpor poskytnutých identifikovaným zvýhodněným bankám a vztahují se k opatřením odlišným od opatření dotčených
v projednávané věci, a sice zvýšení základního kapitálu, půjčkám poskytnutým Banca d’Italia, vkladu podílu státní pokladny
do banky, jakož i daňové úlevě na úkony týkající se především převodu podniku, částí podniku a majetku. Okolnost, že Komise
případně nepovažovala určitá opatření obsažená v zákoně č. 218/90 za neslučitelná se společným trhem, nemůže znamenat její
kladné rozhodnutí s ohledem na všechna opatření stanovená tímto zákonem.
107   Co se týče povolení, která podle žalobkyně v původním řízení udělila Banca d’Italia pro každou operaci zahrnující snížení
daně ve prospěch bank, postačuje připomenout, že posouzení slučitelnosti podpory se společným trhem patří do výlučné pravomoci
Komise, takže s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt nemůže mít legitimní očekávání vůči rozhodnutí, které nepochází
od uvedeného orgánu.
108   Konečně nelze efektivně tvrdit, že jelikož dotyčné banky vzaly při svém posuzování uskutečnitelnosti operací, které realizovaly,
v úvahu podporu poskytnutou z důvodu snížení daně, navrácení této podpory porušuje zásadu ochrany legitimního očekávání.
109   Navrácení podpory poskytnuté bez dodržení řízení stanoveného v čl. 88 odst. 3 ES totiž představuje riziko, které může subjekt,
který je příjemcem této podpory, předvídat.
110   Mimoto, jak to podotýká Komise, podniky, které přijaly protiprávní podporu, berou zpravidla při svých hospodářských rozhodnutích
v úvahu její výši a pozdější navrácení této podpory má zpravidla nepříznivý dopad na jejich finance. Jestliže by tato situace
měla bránit navrácení, podpory by zůstaly nenávratně u příjemců téměř ve všech případech a kontrola státních podpor ze strany
Společenství  by pozbyla účinnosti.
111   S ohledem na výše uvedené skutečnosti si tedy Unicredito nemůže nárokovat možnost, aby se jako příjemce protiprávní podpory
dovolávala zvláštních okolností, které mohly legitimně odůvodnit její očekávání, že při poskytování podpory byla zachována
příslušná pravidla (viz výše uvedený rozsudek Demesa a Territorio Histórico de Álava v. Komise, bod 51).
112   V konečném výsledku je třeba konstatovat, že žalobní důvod vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní
jistoty není opodstatněný.
c)     K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
113   Zrušení protiprávní podpory prostřednictvím jejího navrácení je logickým důsledkem konstatování její protiprávnosti. Toto
navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory za účelem obnovení dřívějšího stavu nemůže být v zásadě považováno za nepřiměřené
opatření vzhledem k cílům ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor. Navrácením příjemce ztratí zvýhodnění, ze kterého
měl prospěch na trhu vzhledem ke svým konkurentům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (viz výše uvedený
rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, body 103 a 104, jakož i uvedená judikatura).
114   Částky, které se mají vrátit, nelze určit podle jednotlivých operací, které podniky mohly provést, kdyby si nezvolily formu
operace zahrnující podporu.
115   Tuto volbu totiž učinily při znalosti rizika navrácení podpor poskytnutých bez dodržení řízení stanoveného v čl. 88 odst. 3 ES.
116   Uvedené podniky mohly zamezit tomuto riziku tím, že by ihned zvolily jinak strukturované operace.
117   Krom toho za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, obnovení stavu, který předcházel poskytnutí podpory,
znamená co nejdřívější návrat do stavu, který by převládal, jestliže by dotčené operace byly uskutečněny bez poskytnutí snížení
daně.
118   Toto obnovení nezahrnuje obnovení odlišné od minulosti v závislosti na takových hypotetických skutečnostech, jako jsou volby,
často vícenásobné, které mohly být učiněny dotyčnými subjekty, vzhledem k tomu, že skutečně učiněné volby zahrnující prospěch
z podpory se mohou ukázat jako nezměnitelné.
119   Obnovení stavu, který předcházel poskytnutí podpory, umožňuje ve stadiu navrácení podpory vnitrostátními orgány pouze vzít
v úvahu případně příznivější daňové zacházení než podle obecného práva, které se mělo při neexistenci protiprávní podpory
a podle vnitrostátních pravidel slučitelných s právem Společenství použít na skutečně provedenou operaci.
120   Žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality není tudíž opodstatněný.
121   Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že přezkum prvních dvou položených otázek neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být
dotčena platnost sporného rozhodnutí.
C –
Ke třetí otázce
122   Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení č. 659/1999, jakož i zásady
ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality brání vnitrostátnímu opatření, které ukládá vrácení podpory
na základě rozhodnutí Komise, které tuto podporu kvalifikovalo jako neslučitelnou se společným trhem a jehož přezkum s ohledem
na tato ustanovení a obecné zásady neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost.
123   V tomto ohledu postačuje konstatovat, že vnitrostátní opatření, které stanoví navrácení podpory na základě rozhodnutí Komise,
je protiprávní, pokud je toto rozhodnutí v rozporu s právním pravidlem Společenství.
124   Z toho naopak vyplývá, že jestliže přezkoumání záporného rozhodnutí Komise s ohledem na právní pravidla Společenství neodhalí
žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena jeho platnost, nemohou uvedená pravidla bránit vnitrostátnímu opatření přijatému
na základě dotčeného rozhodnutí Komise.
125   Je tudíž třeba na třetí otázku odpovědět tak, že článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení č. 659/1999, jakož i zásady
ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality nemohou bránit vnitrostátnímu opatření, které ukládá vrácení
podpory na základě rozhodnutí Komise, které tuto podporu kvalifikovalo jako neslučitelnou se společným trhem a jehož přezkum
s ohledem na tato ustanovení a obecné zásady neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost.
VI –
K nákladům řízení
126   Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Přezkoumání položených otázek neodhalilo skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost rozhodnutí Komise 2002/581/ES ze
dne 11. prosince 2001 o režimu státních podpor zavedeném Itálií ve prospěch bank.
2)
Článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla
k článku 93 Smlouvy o ES, jakož i zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality nemohou bránit vnitrostátnímu
opatření, které ukládá vrácení podpory na základě rozhodnutí Komise, které tuto podporu kvalifikovalo jako neslučitelnou se
společným trhem a jehož přezkum s ohledem na tato ustanovení a obecné zásady neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena
platnost.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: italština.