CELEX: 62002CJ0456
Volný pohyb osob
Občanství Evropské unie
Právo pobytu
Směrnice 90/364/EHS
Omezení a podmínky
Osoba pracující v ubytovně za odměnu vyplácenou v naturáliích
Právo na dávky sociální péče

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 18, 39, 43 a 49 ES, čl. 7 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68
ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 15), ve znění
nařízení Rady (EHS) č. 2434/92 ze dne 27. července 1992 (Úř. věst. L 245, s. 1; Zvl. vyd. 05/02, s. 69, dále jen „nařízení
č. 1612/68“), jakož i směrnice Rady 90/364/EHS ze dne 28. června 1990 o právu pobytu (Úř. věst. L 180, s. 26; Zvl. vyd. 20/01,
s. 3).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi M. Trojanim a Centre public d'aide sociale de Bruxelles (dále jen „CPAS“) ve
věci zamítnutí posledně uvedeného poskytnout M. Trojanimu peněžitou dávku životního minima (dále jen „minimex“).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Podle článku 18 ES:
„1. Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených
v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
[...]“
Článek 39 odst. 1 zní následovně:
„Je zajištěn volný pohyb pracovníků ve Společenství.“
Podle čl. 39 odst. 3 ES zahrnuje volný pohyb osob „s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností
a ochranou zdraví, právo:
[...]
c)

pobývat v některém z členských států za účelem výkonu zaměstnání v souladu s právními a správními předpisy, jež upravují zaměstnávání
vlastních státních příslušníků;
[...]“
Směrnice 90/364 stanoví ve svém čl. 1 odst. 1:
„Členské státy udělí právo pobytu státním příslušníkům členských států, kterým toto právo nevzniklo na základě jiných ustanovení
práva Společenství, a jejich rodinným příslušníkům uvedeným v odstavci 2 za podmínky, že mají pro sebe i pro své rodinné příslušníky
uzavřeno nemocenské pojištění vůči všem rizikům v hostitelském členském státě a mají dostatečné finanční prostředky, aby se
během svého pobytu nestali zátěží pro sociální pomoc [péči] hostitelského členského státu.“
Vnitrostátní právní úprava
Článek 1 zákona ze dne 7. srpna 1974, kterým se zavádí nárok na životní minimum (
Moniteur belge
ze dne 18. září 1974, s. 11363), stanoví:
„1.

Každý Belgičan, který dosáhl zletilosti podle občanského práva, který má místo svého skutečného pobytu v Belgii a nemá dostatečné
finanční prostředky a není schopen si je opatřit buď svým vlastním úsilím, nebo jiným způsobem, má nárok na životní minimum.
[...]“
Podle článku 1 královského výnosu ze dne 27. března 1987 (
Moniteur belge
ze dne 7. dubna 1987, s. 5086), jímž se rozšiřuje působnost zákona ze dne 7. srpna 1974, kterým se zavádí nárok na životní
minimum, na osoby, které nemají belgickou státní příslušnost:
„Působnost zákona ze dne 7. srpna 1974, kterým se zavádí nárok na životní minimum, se rozšiřuje na následující osoby:
1º

osoby, na které se vztahuje nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství;
[...]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Michel Trojani je francouzský státní příslušník, který poté, co krátce pobýval v Belgii v roce 1972 a vykonával tam samostatnou
výdělečnou činnost, se do Belgie vrátil v roce 2000. Aniž by se zaregistroval, pobýval nejprve v kempu v Blankenberge a počínaje
prosincem 2001 v Bruselu. Po pobytu v mládežnické ubytovně Jacquesa Brela byl od 8. ledna 2002 přijat do ubytovny Armády spásy,
kde za ubytování a nevelké kapesné vykonával nejrůznější činnosti v rozsahu přibližně 30 hodin týdně v rámci osobního plánu
společensko-profesního začlenění.
Ocitnuv se bez prostředků, obrátil se na CPAS, aby získal minimex, což odůvodnil potřebou platit ubytovně 400 eur měsíčně,
mít možnost ji opustit a žít samostatně.
Proti zamítavému rozhodnutí CPAS odůvodněnému jednak tím, že M. Trojani neměl belgickou státní příslušnost, a jednak tím,
že se na něj nevztahuje nařízení č. 1612/68, byla podána žaloba k Tribunal du travail de Bruxelles.
Postupující soud přiznal M. Trojanimu nárok na dočasnou peněžitou pomoc ve výši 300 eur vyplácenou CPAS. Rovněž rozhodl přerušit
řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Může se občan Unie nacházející se ve faktickém postavení popsaném v tomto rozsudku
–
dočasně legálně pobývající,
–
nemající dostatečné finanční prostředky,
–
vykonávající činnosti ve prospěch ubytovny v rozsahu přibližně 30 hodin týdně v rámci osobního plánu začlenění,
–
za odměnu vyplácenou v naturáliích pokrývající jeho životní potřeby v ubytovně samotné,
domáhat práva pobytu
–
jakožto pracovník ve smyslu článku 39 ES nebo čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1612/68 nebo
–
jakožto pracovník vykonávající samostatnou výdělečnou činnost ve smyslu článku 43 ES nebo
–
jakožto poskytovatel služeb s ohledem na jeho činnosti v ubytovně nebo jakožto příjemce služeb ve smyslu článku 49 ES s ohledem
na odměnu v naturáliích, kterou mu tato ubytovna vyplácí, nebo
–
jednoduše na základě skutečnosti, že je zahrnut do plánu majícího za cíl jeho společensko-profesní začlenění?
2)
Může se v případě záporné odpovědi dovolávat přímo článku 18 ES zaručujícího právo volného pohybu a pobytu na území jiného
členského státu Evropské unie jen z toho titulu, že je evropským občanem?
Jak je tudíž třeba chápat podmínky stanovené směrnicí 90/364 […] nebo „omezení a podmínky“ upravené Smlouvou o ES a zejména
podmínku životního minima, která by mu upřela, kdyby byla použita při vstupu do hostitelské země,  samotnou podstatu práva
na pobyt?
Kdyby naopak bylo právo na pobyt získáno automaticky na základě občanství Unie, mohl by hostitelský stát následně zamítnout
žádost o minimex nebo sociální pomoc (dávky nikoli ze sociálního pojištění) a upřít mu právo pobytu z důvodu, že nemá dostatečné
finanční prostředky, třebaže tyto dávky jsou poskytovány státním příslušníkům hostitelské země za podmínek, které jsou rovněž
vyžadovány od Belgičanů (prokázání ochoty pracovat – prokázání stavu potřebnosti)?
Musí se hostitelská země řídit nějakými dalšími pravidly, aby nezbavila právo pobytu jeho podstaty; má například posuzovat
situaci s ohledem na to, že žádost o minimex nebo sociální pomoc je učiněna na omezenou dobu, nebo má brát v potaz zásadu
proporcionality (byla by zátěž pro tento stát neúměrná)?“
K předběžným otázkám
K první otázce
První otázkou se postupující soud v podstatě táže, zda se osoba nacházející se v takovém postavení, v jakém se nachází žalobce
v původním řízení, může domáhat práva pobytu jakožto pracovník v zaměstnaneckém poměru, osoba samostatně výdělečně činná nebo
jakožto poskytovatel nebo příjemce služeb ve smyslu příslušných ustanovení článků 39, 43 a 49 ES.
V rámci volného pohybu pracovníků je třeba nejprve připomenout, že čl. 39 odst. 3 písm. c) ES přiznává státním příslušníkům
členských států právo pobytu na území jiného členského státu za účelem výkonu zaměstnání.
Jak rozhodl Soudní dvůr, pojem „pracovník“ ve smyslu článku 39 ES má význam na úrovni Společenství a nesmí být vykládán restriktivním
způsobem. Za „pracovníka“ musí být považován každý, kdo vykonává skutečnou a efektivní činnost, s výjimkou takových činností,
které jsou natolik omezené, že jsou čistě okrajové a vedlejší. Pracovní poměr je podle této judikatury charakterizován okolností,
že určitá osoba vykonává po určitou dobu ve prospěch jiné osoby a pod jejím vedením činnosti, za které protihodnotou pobírá
odměnu (viz zejména rozsudek ze dne 3. července 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Recueil, s. 2121, body 16 a 17, a ze dne 23. března
2004, Collins, C-138/02, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 26).
Mimoto právní povaha
sui generis
pracovního poměru z pohledu vnitrostátního práva, stejně jako vyšší či nižší úroveň produktivity dotčené osoby, nebo původ
prostředků, z nichž je odměňována, nebo omezená výše její odměny nemohou mít jakýkoli dopad na postavení pracovníka ve smyslu
práva Společenství (viz rozsudky ze dne 23. března 1982, Levin, 53/81, Recueil,  s. 1035, bod 16; ze dne 31. května 1989,
Bettray, 344/87, Recueil, s. 1621, body 15 a 16, a ze dne 19. listopadu 2002, Kurz, C-188/00, Recueil, s. I‑10691, bod 32).
Co se týče konkrétněji zkoumání podmínky výkonu skutečné a efektivní činnosti v zaměstnaneckém poměru, předkládající soud
musí vycházet z objektivních kritérií a celkově posuzovat všechny okolnosti věci týkající se jak povahy dotyčných činností,
tak předmětného pracovního poměru (viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2003, Ninni-Orasche, C-413/01, dosud nezveřejněný ve Sbírce
rozhodnutí, bod 27).
V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že za skutečné a efektivní hospodářské činnosti nelze považovat ty činnosti, které
jsou pouze prostředkem pro převýchovu nebo začlenění osob, které je vykonávají (výše uvedený rozsudek Bettray, bod 17).
Nicméně tento závěr je odůvodněn pouze zvláštnostmi projednávaného případu, ve kterém se jednalo o osobu, která byla kvůli
své drogové závislosti zaměstnána na základě vnitrostátní právní úpravy mající za cíl poskytnout práci těm, kteří v důsledku
okolností spočívajících v jejich stavu nejsou schopni pracovat za obvyklých podmínek (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 26.
listopadu 1998, Birden, C-1/97, Recueil, s. I-7747, body 30 a 31).
V projednávaném případu je M. Trojani, jak vyplývá z postupujícího rozhodnutí, činný ve prospěch Armády spásy a pod jejím
vedením vykonává různé činnosti v rozsahu přibližně 30 hodin týdně v rámci osobního plánu začlenění, za něž je mu vyplácena
odměna v naturáliích, a pobírá nějaké kapesné.
Na základě použitelných ustanovení nařízení Commission communautaire française (Komise francouzského společenství) ze dne
27. května 1999 o udělování povolení a dotací ubytovnám (
Moniteur belge
ze dne 18. června 1999, s. 23101) je posláním Armády spásy příjem, ubytování a psychosociální pomoc přizpůsobená potřebám
jejích příjemců s cílem podporovat jejich samostatnost, tělesné zdraví a jejich návrat do společnosti. Za tímto účelem musí
sestavit s každým příjemcem pomoci osobní plán začlenění popisující cíle, kterých musí dosáhnout, a prostředky, které je k
tomu třeba použít.
Vzhledem k tomu, že postupující soud prokázal, že odměna vyplácená v naturáliích nebo v hotovosti poskytovaná Armádou spásy
M. Trojanimu představuje protihodnotu za činnosti vykonávané posledně uvedeným ve prospěch a pod vedením této ubytovny, konstatoval
existenci základních náležitostí každého zaměstnaneckého poměru, tedy vztah podřízenosti a placení odměny za práci.
Postavení pracovníka žalobce v původním řízení však může být považováno za prokázané pouze v případě, že postupující soud
při posouzení skutkového základu, k čemuž je jako jediný příslušný, shledá, že dotčená činnost vykonávaná v zaměstnaneckém
poměru je skutečná a efektivní.
Postupující soud musí zejména přezkoumat, zda činnosti skutečně vykonávané M. Trojanim mohou být považovány za činnosti vyskytující
se obvykle na pracovním trhu. Za tímto účelem je možné vzít v potaz statut a zvyklosti ubytovny, obsah plánu společenského
začlenění, jakož i povahu a způsob výkonu činností.
Co se týče použitelnosti článků 43 a 49 ES, je třeba konstatovat, že ve věci v původním řízení se nelze dovolávat žádného
z těchto ustanovení Smlouvy o ES coby právního základu práva pobytu.
Jak vyplývá z bodu 20 tohoto rozsudku, M. Trojani vykonává souvisle ve prospěch Armády spásy a pod jejím vedením činnosti,
za něž protihodnotou pobírá odměnu.
Právo usazování upravené v článcích 43 až 48 ES jednak zahrnuje výhradně přístup ke všem druhům samostatných výdělečných činností
a jejich výkon, jakož i zakládání a řízení podniků, zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností (viz zejména
rozsudky ze dne 11. května 1999, Pfeiffer, C-255/97, Recueil, s. I-2835, bod 18, a ze dne 17. října 2002, Payroll a další,
C-79/01, Recueil, s. I-8923, bod 24). Činnosti v zaměstnaneckém poměru jsou tedy vyloučeny.
A jednak podle ustálené judikatury Soudního dvora se na činnost vykonávanou trvale nebo každopádně bez předvídatelného časového
omezení nevztahují ustanovení práva Společenství upravující poskytování služeb (viz rozsudky ze dne 5. října 1988, Steymann,
196/87, Recueil, s. 6159, bod 16, a ze dne 11. prosince 2003, Schnitzer, C-215/01, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí,
body 27 až 29).
Za těchto podmínek je namístě odpovědět na první otázku jednak tak, že na osobu nacházející se v takovém postavení, v jakém
se nachází žalobce v původním řízení, se nevztahují články 43 a 49 ES, a jednak tak, že se může domáhat práva pobytu jakožto
pracovník ve smyslu článku 39 ES pouze tehdy, je-li činnost, kterou vykonává v zaměstnaneckém poměru, skutečná a efektivní.
Přísluší předkládajícímu soudu, aby potřebným způsobem přezkoumal skutkový základ, aby posoudil, zda tomu tak je ve věci,
která mu byla předložena.
K druhé otázce
Druhou otázkou se předkládající soud v podstatě táže, zda v případě záporné odpovědi na první otázku může osoba nacházející
se v postavení žalobce v původním řízení využít v hostitelském státě právo pobytu pouze jakožto občan Evropské unie na základě
přímé použitelnosti článku 18 ES.
Je třeba připomenout, že právo pobytu na území členských států je každému občanovi Unie přiznáno přímo čl. 18 odst. 1 ES (viz
rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R., C-413/99, Recueil, s. I-7091, bod 84). Michel Trojani je tudíž oprávněn dovolávat
se tohoto ustanovení Smlouvy pouze jakožto občan Unie.
Toto právo však není nepodmíněné. Je přiznáno pouze s výhradou omezení a podmínek stanovených Smlouvou a ustanoveními přijatými
k jejímu provedení.
Mezi tato omezení a podmínky patří to, jak vyplývá z článku 1 směrnice 90/364, že členské státy mohou vyžadovat od státních
příslušníků jiného členského státu, kteří chtějí využít práva pobytu na jeho území, aby měli pro sebe i pro své rodinné příslušníky
uzavřeno nemocenské pojištění vůči všem rizikům v hostitelském členském státě a měli dostatečné finanční prostředky, aby se
během svého pobytu nestali zátěží pro sociální péči tohoto státu.
Jak již Soudní dvůr rozhodl, je třeba používat těchto omezení a podmínek s ohledem na omezení stanovená právem Společenství
a v souladu s obecnými zásadami tohoto práva, zejména se zásadou proporcionality (výše uvedený rozsudek Baumbast a R., bod
91).
Z postupujícího rozhodnutí vyplývá, že nedostatek finančních prostředků byl právě ten důvod, proč M. Trojani žádal o dávku,
jakou je minimex.
Za těchto okolností nemá občan Unie nacházející se v takovém postavení, v jakém se nachází žalobce v původním řízení, na základě
článku 18 ES právo pobývat na území členského státu, jehož není státním příslušníkem, protože nemá dostatečné finanční prostředky
ve smyslu směrnice 90/364. Na rozdíl od okolností případu, které vedly k vydání výše uvedeného rozsudku Baumbast a R. (bod
92) nic nenasvědčuje tomu, že by v situaci, jako je situace v původním řízení, odmítnutí přiznat toto právo překročilo míru
toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného touto směrnicí.
Nicméně je třeba uvést, že podle toho, co bylo předloženo Soudnímu dvoru, M. Trojani pobývá v Belgii legálně, což osvědčuje
povolení k pobytu, které mu bylo v mezidobí vydáno administration communale de Bruxelles (místní správou v Bruselu).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr má poskytnout vnitrostátnímu soudu veškerý výklad práva Společenství,
který může být potřebný pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, ať už na něj posledně uvedený odkazoval v položených
otázkách, či nikoli (viz zejména v tomto smyslu rozsudky ze dne 12. prosince 1990, SARPP, C-241/89, Recueil, s. I-4695, bod
8; ze dne 2. února 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, „Clinique“ C-315/92, Recueil, s. I‑317, bod 7, a ze dne 4. března 1999,
Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, C-87/97, Recueil, s. I-1301, bod 16).
V rámci projednávané věci je třeba konkrétněji zkoumat, zda se i přes to, co bylo konstatováno v bodě 36 tohoto rozsudku,
může občan Unie nacházející se v postavení žalobce v původním řízení dovolávat článku 12 ES, podle kterého v oblasti působnosti
Smlouvy, a aniž by byla dotčena její zvláštní ustanovení, je zakázána veškerá diskriminace z důvodu státní příslušnosti.
V projednávaném případě je třeba uvést, že i když členské státy smějí podmínit pobyt občana Unie, který není hospodářsky činný,
tím, že musí mít dostatečné finanční prostředky, nevyplývá z toho, že se na  takovouto osobu nevztahuje během jejího legálního
pobytu v hostitelském státě základní zásada rovného zacházení, jak je zakotvena v článku 12 ES.
Za daného kontextu je namístě učinit následující tři poznámky.
Zaprvé, jak rozhodl Soudní dvůr, dávka sociální péče, jako je minimex, je v působnosti Smlouvy (viz rozsudek ze dne 20. září
2001 Grzelczyk, C-184/99, Recueil, s. I‑6193, zejména bod 46).
Zadruhé, co se týče takovýchto dávek, občan Unie, který není hospodářsky činný,  se může dovolávat článku 12 ES, pokud v hostitelském
státě po určitou dobu legálně pobýval nebo pokud má povolení k pobytu.
Zatřetí vnitrostátní právní úprava, jako je ta v původním řízení, v rozsahu, v němž upírá dávky sociální péče občanům Unie,
kteří nejsou státními příslušníky tohoto členského státu a kteří tam legálně pobývají, třebaže splňují podmínky, které jsou
stanoveny pro státní příslušníky tohoto státu, představuje diskriminaci z důvodu státní příslušnosti zakázanou článkem 12
ES.
Je třeba dodat, že hostitelskému členskému státu je ponechána možnost, aby určil, že státní příslušník jiného členského státu,
který využívá sociální péče, přestal splňovat podmínky, kterým podléhá jeho právo pobytu. V takovémto případě může hostitelský
členský stát při dodržení omezení stanovených právem Společenství přijmout opatření k vyhoštění. Nicméně využívání systému
sociální péče občanem Unie nemůže mít automaticky za následek takovéto opatření (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek
Grzelczyk, body 42 a 43).
V důsledku toho je namístě na druhou otázku odpovědět tak, že občan Unie, který nemá v hostitelském členském státu právo pobytu
na základě článků 39, 43 nebo 49 ES, v něm může mít právo pobytu na základě přímé použitelnosti čl. 18 odst. 1 ES. Výkon tohoto
práva je podroben omezením a podmínkám upraveným v tomto ustanovení, ale příslušné orgány musí dbát na to, aby byly při použití
těchto omezení a podmínek dodrženy základní zásady práva Společenství a zejména zásada proporcionality. Avšak jakmile je ověřeno,
že osoba nacházející se v takovém postavení, v jakém se nachází žalobce v původním řízení, má povolení k pobytu, může se tato
osoba dovolávat článku 12 ES za tím účelem, aby jí byla přiznána dávka sociální péče, jako je minimex.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu
před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření účastníků řízení, se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Na osobu nacházející se v takovém postavení, v jakém se nachází žalobce v původním řízení, se jednak nevztahují články 43
a 49 ES a jednak se může domáhat práva pobytu jakožto pracovník ve smyslu 39 ES pouze tehdy, je-li činnost, kterou vykonává
v zaměstnaneckém poměru, skutečná a efektivní. Přísluší postupujícímu soudu, aby potřebným způsobem přezkoumal skutkový základ,
aby posoudil, zda tomu tak je ve věci, která mu byla předložena.
2)
Občan Evropské Unie, který nemá v hostitelském členském státu právo pobytu na základě článků 39, 43 nebo 49 ES, v něm může
mít právo pobytu na základě přímé použitelnosti čl. 18 odst. 1 ES. Výkon tohoto práva je podroben omezením a podmínkám upraveným
v tomto ustanovení, ale příslušné orgány musí dbát na to, aby byly při použití těchto omezení a podmínek dodrženy základní
zásady práva Společenství a zejména zásada proporcionality. Avšak jakmile je ověřeno, že osoba nacházející se v takovém postavení,
v jakém se nachází žalobce v původním řízení, má povolení k pobytu, může se tato osoba dovolávat článku 12 ES za tím účelem,
aby jí byla přiznána dávka sociální péče, jako je minimex.
Podpisy.
–
Jednací jazyk: francouzština.