CELEX: 61996CJ0415
Statsstøtte til virksomheder i tekstilindustrien
En annullationsdoms retsvirkninger vedrørende de forberedende akter til den annullerede retsakt

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. december 1996 har Kongeriget Spanien i medfoer af EF-traktatens artikel 173 nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning 97/242/EF af 18. september 1996 om aendring af beslutning 92/317/EOEF om den stoette, som Spanien har ydet Hilaturas y Tejidos Andaluces SA, nu benaevnt Mediterráneo Técnica Textil SA, og selskabets koeber (EFT 1997 L 96, s. 30, herefter »den omtvistede beslutning«).
2 Hilaturas y Tejidos Andaluces SA (herefter »Hytasa«) var et aktieselskab, som efter oekonomiske vanskeligheder i 1982 blev overtaget af Patrimonio del Estado (Kontoret for Statsejendom under OEkonomi- og Finansministeriet). Hytasa fremstillede tekstilprodukter paa selskabets fabrikker i Sevilla og andre steder i regionen.
3 Efter en klage anmodede Kommissionen i 1989 de spanske myndigheder om at fremsende oplysninger om angivelige kapitaltilfoersler til Hytasa fra 1986, datoen for Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskaberne. Paa baggrund af svarskrivelsen fra de spanske myndigheder fastslog Kommissionen, at Hytasa havde modtaget kapitalforoegelser paa 7 100 mio. ESP til daekning af driftstab.
4 I 1990 meddelte de spanske myndigheder Kommissionen, at Hytasa var ved at blive privatiseret. Privatiseringsbetingelserne omfattede en kapitaltilfoersel fra Patrimonio del Estado paa 4 200 mio. ESP.
5 I juli 1990 indledte Kommissionen proceduren efter EF-traktatens artikel 93, stk. 2, over for de statslige kapitaltilfoersler paa 7 100 mio. ESP til Hytasa, der blev foretaget i tidsrummet fra 1986 til 1988, samt den potentielle yderligere stoette, staten kunne have ydet som led i et salg af selskabet.
6 Da Kommissionen fandt, at disse finansielle interventioner udgjorde stoette efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og at stoetten ikke saas at kunne henfoeres under nogen af de undtagelser, der er fastsat i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, meddelte Kommissionen ved skrivelse af 3. august 1990 den spanske regering, at den ville indlede sag.
7 Den 16. oktober 1990 fremsendte den spanske regering sine bemaerkninger i henhold til proceduren. De spanske myndigheder fremfoerte bl.a., at der ikke var tale om stoette ved salget af Hytasa, da selskabet blev solgt til den hoejstbydende efter at vaere udbudt til salg paa det internationale marked. Da selskabet desuden var beliggende i Sevilla, der er berettiget til regionalstoette, burde undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), have fundet anvendelse.
8 De spanske myndigheder svarede den 27. marts 1991 paa bemaerkninger fra tredjemand vedroerende indledningen af proceduren. Myndighederne fremsendte ogsaa en omstruktureringsplan udarbejdet af de nye ejere af Hytasa, og planen blev aendret den 13. juni 1991.
9 Den 25. marts 1992 vedtog Kommissionen beslutning 92/317 (EFT L 171, s. 54), hvori den konkluderede, at saavel kapitalforhoejelserne med et beloeb paa i alt 7 100 mio. ESP som kapitaltilfoerslen paa 4 200 mio. ESP var statsstoette, der var blevet ydet i strid med traktatens artikel 93, stk. 3 (artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, i beslutning 92/317). Kommissionen fandt imidlertid, at stoetten paa 7 100 mio. ESP var forenelig med faellesmarkedet (artikel 1, stk. 2, i beslutning 92/317).
10 Vedroerende kapitaltilfoerslen paa 4 200 mio. ESP konkluderede Kommissionen derimod, at der her var tale om en stoette i strid med faellesmarkedet, fordi den ikke opfyldte nogen af betingelserne for at anvende undtagelserne efter traktatens artikel 92, stk. 2 og 3 (artikel 2, stk. 2, i beslutning 92/317).
11 Foelgelig kraevede Kommissionen den ydede stoette tilbagebetalt (artikel 3 i beslutning 92/317).
12 Det fastsaettes i samme beslutnings artikel 4: »Ingen aftale, hvorefter koeberne godtgoeres af staten eller Patrimonio del Estado for den ved naervaerende beslutning paalagte forpligtelse til at tilbagebetale modtaget stoette, maa gennemfoeres.«
13 Endelig skulle efter beslutningens artikel 5 den spanske regering underrette Kommissionen om de trufne foranstaltninger inden for en frist af to maaneder.
14 Den 19. juni 1992 anlagde Kongeriget Spanien sag i henhold til traktatens artikel 173 med paastand om annullation af artikel 2, 3, 4 og 5 i beslutning 92/317 angaaende kapitaltilfoerslen paa 4 200 mio. ESP. Ved dom af 14. september 1994, forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Spanien mod Kommissionen (Sml. I, s. 4103) gav Domstolen sagsoegeren delvis medhold.
15 Navnlig annullerede den artikel 2, stk. 2, i beslutning 92/317, hvilket ogsaa medfoerte annullation af artikel 3, 4 og 5 i beslutning 92/317.
16 Herved fastslog Domstolen i praemis 49 i den naevnte dom i sagen Spanien mod Kommissionen, at det forhold, at en stoette ikke ydes inden for rammerne af et regionalt stoetteprogram, ikke udelukker, at den betragtes som regional stoette efter traktatens artikel 92, stk. 3, litra a). Kommissionen var derfor ikke fritaget fra at undersoege, om stoetten var forenelig med denne bestemmelse.
17 Vedroerende Kommissionens subsidiaere argument om, at ydelsen af stoette ikke var ledsaget af en omstruktureringsplan til sikring af virksomhedens levedygtighed, svarede Domstolen saaledes:
»53 Kommissionen har i den anfaegtede beslutnings del VI, ottende betragtning, anfoert foelgende:
'Selv om den paagaeldende stoette kunne betragtes som en regionalstoette, ville den alligevel ikke vaere forenelig med bestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a), fordi stoette, der ydes i henhold til denne artikel, skal bidrage til regionens langsigtede oekonomiske udvikling - hvilket i dette tilfaelde indebaerer, at stoetten i det mindste skal tjene til at sikre selskabets fortsatte bestaaen; et maal, der ikke er opfyldt for Hytasa's vedkommende, hvis man skal doemme ud fra de oplysninger, der hidtil er blevet fremsendt til Kommissionen (dette aspekt blev behandlet i del IV) - uden at have uacceptable negative virkninger for konkurrencevilkaarene i Faellesskabet.'
54 I den anfaegtede beslutnings del IV, hvortil Kommissionen henviser, behandles spoergsmaalet om, i hvilket omfang den omtvistede foranstaltning indeholdt statsstoetteelementer efter traktatens artikel 92, stk. 1. Den vedroerer ikke spoergsmaalet om genskabelsen af Hytasa's levedygtighed.
55 Dette spoergsmaal behandles heller ikke i beslutningens del III. Efter at have sammenfattet indholdet af de to omstruktureringsplaner anfoerer Kommissionen i sekstende betragtning, at der kan rejses tvivl om, hvor velfunderede de spanske myndigheders forudsaetninger og de forventede resultater er. Ifoelge Kommissionen giver de mange modsigelser mellem de to planer den ikke grund til at dele de positive forudsigelser om den reviderede plans endelige resultat (samme betragtning). Kommissionen har imidlertid ikke fremfoert noget konkret argument til stoette for, at den nye omstruktureringsplan ikke skulle kunne sikre, at Hytasa blev levedygtig.
56 Endelig har Kommissionen i niende betragtning til del VI anfoert, at spoergsmaalet om, hvorvidt Hytasa's investeringsplaner er forenelige med Faellesskabets interesser, og spoergsmaalet, om de bidrager til en fornuftig omstrukturering af selskabet, 'behandles yderligere nedenfor'. I virkeligheden droefter den paa dette sted spoergsmaalet om stoettens skadelige virkninger for konkurrencevilkaarene, men den undersoeger ikke den reviderede plans betydning for genskabelsen af Hytasa's levedygtighed. En saadan undersoegelse var imidlertid noedvendig i dette tilfaelde, saa meget desto mere som der efter planen skulle ske en vaesentlig omlaegning af produktionen til fremstilling af beklaedning.
57 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionens undersoegelse af, om den omtvistede stoette var forenelig med traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), ikke opfyldte de kriterier, den selv har fastsat.
58 Beslutningen vedroerende virksomheden Hytasa skal foelgelig annulleres for saa vidt angaar artikel 2, stk. 2, og artikel 3, 4 og 5.«
18 Den 13. oktober 1995 tilstillede Kommissionen Kongeriget Spanien en skrivelse, hvori den oplyste foelgende:
»I overensstemmelse med Domstolens dom af 14. september 1994 (sag C-278/92), som annullerede en raekke artikler i Kommissionens beslutning af 25. marts 1992, udarbejder Kommissionens tjenestegrene et nyt forslag til endelig beslutning i den procedure, der er indledt i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 ... og som ifoelge naevnte dom stadig verserer. Forslaget vil snarest blive forelagt Kommissionens medlemmer til vedtagelse.«
19 Den 18. september 1996 vedtog Kommissionen den omtvistede beslutning. Ifoelge beslutningens begrundelse blev den vedtaget for bedst muligt at foelge Domstolens afgoerelse i sagen Spanien mod Kommissionen (del III, foerste betragtning). Efter en undersoegelse af omstruktureringsplanen konkluderede Kommissionen, at denne ikke kunne sikre Hytasa's levedygtighed paa lang sigt. Den naaede derfor - i del III, 24. betragtning - til det resultat, at stoetten ikke kunne betragtes som forenelig med faellesmarkedet henset til artikel 92, stk. 3, litra a). Af samme grund konkluderede den i del III, 25. betragtning, at undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), heller ikke fandt anvendelse.
20 I 26. og 27. betragtning i del III udtaler Kommissionen foelgende:
»Kommissionens opfattelse af, at den omtalte omstruktureringsplan ikke sikrede selskabets levedygtighed, bekraeftes af de finansielle foranstaltninger, som Spanien har vaeret noedt til at gennemfoere til fordel for selskabet efter 1992. Omstruktureringsplanen blev aldrig ivaerksat. Efter at en af ejerne (Hilaturas Gossypium) var gaaet konkurs, koebte Improasa, der handler for Patrimonio del Estado, 30% af MTT's aktier i 1992. Flere af MTT's ejendomme blev belaant til fordel for Improasa for ca. 726 mio. ESP. Improasa erhvervede ogsaa veksler udstedt af MTT til en vaerdi af ca. 4 660 mio. ESP.
I 1992 fik selskabet to kreditter paa i alt 300 mio. ESP af Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) som led i et stoetteprogram, der var godkendt af Kommissionen. MTT er i oejeblikket i en vanskelig oekonomisk situation med en gaeld paa ca. 10 000 mio. ESP, hvilket har faaet de ansvarlige spanske myndigheder til at suspendere selskabets udbetalinger paa ubestemt tid med henblik paa en likvidation af selskabet og et efterfoelgende salg af selskabets aktier for at betale dets gaeld.«
21 Ved den undersoegelse, Kommissionen foretog til opfyldelse af dommen i den ovennaevnte sag Spanien mod Kommissionen, og som bekraeftede dens konklusion i beslutning 92/317, erstattede Kommissionen, i den dispositive del af den omtvistede beslutning, de tidligere af Domstolen annullerede bestemmelser med bestemmelser af et lignende indhold.
22 Til stoette for sagen har Kongeriget Spanien paaberaabt sig to anbringender henholdsvis om tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 93 og 174 og tilsidesaettelse af retten til kontradiktion samt af principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 93 og 174
23 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at udstede den omtvistede beslutning har tilsidesat traktatens artikel 174, stk. 1, som bestemmer: »Saafremt klagen findes berettiget, erklaerer Domstolen den anfaegtede retsakt for ugyldig«. Ifoelge sagsoegeren er retskraftsprincippet, hvorefter en annulleret retsakt ikke paa ny kan proeves judicielt, til hinder for at vedtage en ny beslutning med et indhold ganske svarende til det, som fremgik af den foerhen annullerede beslutning.
24 I den forbindelse konstaterer sagsoegeren, at Kommissionen ifoelge den ovennaevnte dom i sagen Spanien mod Kommissionen havde handlet retsstridigt ved ikke at foretage de noedvendige undersoegelser som grundlag for en korrekt beslutning. Ifoelge sagsoegeren er der saaledes ikke tale om en simpel begrundelsesmangel, saaledes som det ville vaere, dersom Kommissionen alene havde udstedt en retsakt uden at fremlaegge begrundelse for den. I den konkrete sag foreholdt Domstolen imidlertid Kommissionen, at den ikke havde gjort, hvad der var noedvendigt for at vedtage en beslutning med et indhold i samklang med kriterierne i traktatens artikel 92.
25 Da annullationsgrunden ikke var en simpel tilblivelses- eller formmangel, men en meget mere alvorlig mangel, boer en dom om annullation af den retsakt, som er sagens genstand, antages at faa altomfattende og absolutte virkninger. Ifoelge Kongeriget Spanien foelger det heraf, at annullationen af beslutning 92/317 - netop paa grund af annullationsaarsagen - raekker ind i samtlige de forberedende akter, som Kommissionen udstedte, foer den traf naevnte beslutning. Kommissionen kan derfor ikke berigtige sin fejl ved blot at vedtage en ny beslutning, men den boer tvaertimod genoptage proceduren fra begyndelsen.
26 Heroverfor har Kommissionen svaret, at det ikke kan udledes af traktatens artikel 174, at ugyldigheden af den anfaegtede retsakt boer »raekke ind« i de forberedende akter. Disse er ikke en af »virkningerne« af den anfaegtede retsakt, der henvises til i artikel 174, men akter, der gaar forud for denne retsakt. Bortset fra det tilfaelde, at ugyldigheden af den anfaegtede retsakt helt noejagtigt skyldes en mangel ved den forberedende akt, er der ingen grund til, at denne akt ikke kan benyttes som grundlag for at udstede en ny retsakt til erstatning af den annullerede retsakt.
27 Kommissionen haevder, at Domstolen annullerede den omtvistede beslutning paa grund af, at Kommissionen ikke behoerigt havde fremlagt grundlaget for sin konklusion om, at den af den spanske regering fremlagte stabiliseringsplan ikke kunne antages at sikre retableringen af Hytasa's rentabilitet. Den mangel, som blev lagt til grund for annullationen, var derfor en formmangel, nemlig utilstraekkelig begrundelse i den omtvistede beslutning hvad angaar stoettens EF-konforme karakter, og ikke en materiel mangel vedroerende de eventuelle grunde til naevnte utilstraekkelighed, som Domstolen kun havde kunnet spekulere om.
28 Kommissionen finder, henset til annullationsdommmens ordlyd, at dens eneste pligt ifoelge EF-traktatens artikel 176 var at vedtage en ny beslutning med en adaekvat begrundelse vedroerende stoettens EF-konforme karakter. Den omtvistede beslutning opfylder denne pligt, da Kommissionen deri foretager en detaljeret undersoegelse af stoettens forenelighed med artikel 92, stk. 3, litra a), og litra c). Denne undersoegelse bekraefter Kommissionens konklusion, som den allerede var naaet frem til i beslutning 92/317. Det er grunden til, at den blot i den omtvistede beslutnings dispositive del erstattede de af Domstolen annullerede bestemmelser med andre bestemmelser af tilsvarende indhold.
29 Derimod er det Kommissionens opfattelse, at opfyldelsen af annullationsdommen ikke kraevede indledning af en ny procedure, og navnlig ikke en ny aabningsskrivelse til den spanske regering med henblik paa, at denne paa ny kunne fremsaette bemaerkninger. Den ved annullationsdommen paatalte mangel beroerer alene og udelukkende formen for den endelige beslutning, ikke de akter, der ligger forud for vedtagelsen. Det var saaledes unoedvendigt paa ny at gennemfoere sagsforberedelsen.
30 Domstolen skal henvise til traktatens artikel 174, stk. 1, hvorefter Domstolen, saafremt en klage findes berettiget, erklaerer den anfaegtede retsakt for ugyldig.
31 I medfoer af traktatens artikel 176 har den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidroerer, pligt til at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger. Som Domstolen har fastslaaet i dommen af 26. april 1988 i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen (forenede sager 97/86, 193/86, 99/86 og 215/86, Sml. s. 2181, praemis 27), skal institutionen for at efterkomme dommen og opfylde den fuldt ud, ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men ogsaa til de praemisser, som har foert til domskonklusionen, og som danner det fornoedne grundlag for denne i den forstand, at de er noedvendige, naar det skal afgoeres, hvad konklusionen helt praecist gaar ud paa. Det er nemlig disse praemisser, som dels fastslaar, noejagtig hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de noejagtige grunde til den i konklusionen fastslaaede ulovlighed, og som den paagaeldende institution skal tage hensyn til, naar den udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret. Den procedure, som skal til for at erstatte en saadan retsakt, kan saaledes genoptages netop paa det punkt, hvor ulovligheden indtraadte (jf. dom af 3.7.1986, sag 34/86, Raadet mod Parlamentet, Sml. s. 2155, praemis 47).
32 Ifoelge fast retspraksis beroerer annullationen af en faellesskabsretsakt ikke noedvendigvis de forberedende retsakter (dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 34).
33 I konklusionen til dommen i den ovennaevnte sag Spanien mod Kommissionen annullerede Domstolen artikel 2, stk. 2, samt artikel 3, 4 og 5 i beslutning 92/317. I dommens praemis 57 konkluderede Domstolen, at Kommissionens undersoegelse af, om den omtvistede stoette var forenelig med traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), ikke opfyldte de kriterier, den selv har fastsat.
34 Kongeriget Spanien bestrider ikke, at de af Kommissionen foretagne undersoegelsestiltag ved vedtagelsen af beslutning 92/317 muliggjorde en udtoemmende undersoegelse af spoergsmaalet, om stoetten var forenelig med traktatens artikel 92, stk. 3. Da Kommissionens undersoegelse imidlertid var ufuldstaendig og saaledes medfoerte ulovlighed af beslutning 92/317 (jf. praemis 17 i denne dom), kunne proceduren til erstatning af den naevnte beslutning genoptages paa dette punkt ved, at der paa ny foretages en analyse af undersoegelsestiltagene, hvis berettigelse i oevrigt ikke er blevet anfaegtet her i sagen. Opfyldelsen af dommen i sagen Spanien mod Kommissionen forpligtede derfor ikke Kommissionen til igen fuldt ud at gennemfoere proceduren efter traktatens artikel 93.
35 Herefter kan det foerste anbringende ikke laegges til grund.
Tilsidesaettelse af retten til kontradiktion samt af principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning
36 Ifoelge Kongeriget Spanien er der sket en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion og af princippet om retssikkerhed. Kommissionens undersoegelse fandt sted ud fra perspektivet om virksomhedens rentabilitet, hvilket ikke havde vaeret tilfaeldet i beslutning 92/317. Det kan ikke haevdes, at Kongeriget Spanien i den oprindelige procedure, dvs. den, der foerte til beslutning 92/317, rent faktisk var blevet hoert, eftersom det var meget vanskeligt at fremsaette indlaeg vedroerende spoergsmaalet om foreneligheden af stoetten i 1990/91, ligesom dette er vanskeligt en raekke aar senere, nemlig i 1996. Det, den spanske regering har kunnet udtale paa et bestemt tidspunkt, falder ikke fuldstaendig sammen med de indlaeg, regeringen fremsatte i 1995 og 1996. I 26. og 27. betragtning til den omtvistede beslutnings del III foretager Kommissionen i oevrigt en undersoegelse ex post facto. Ved at laegge hindringer i vejen for, at Kongeriget Spanien fremsaetter nye bemaerkninger om spoergsmaalet, hvorvidt stoetten til Hytasa er forenelig med faellesmarkedet, tilsidesaettes princippet om ret til kontradiktion.
37 Desuden indtraeder der en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved, at Kommissionen to aar efter afsigelsen af dommen i ovennaevnte sag Spanien mod Kommissionen, og uden nogen som helst grund til forsinkelsen, stillede sig tilfreds med ved skrivelse af 13. oktober 1995 at oplyse Kongeriget Spanien om, at den har forberedt en ny beslutning vedroerende en sag, den selv behandlede seks aar tidligere.
38 Heroverfor har Kommissionen svaret, at proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, meget omhyggeligt blev respekteret, hvorfor den ikke har tilsidesat Kongeriget Spaniens ret til kontradiktion.
39 Kommissionen konstaterer desuden, at Kongeriget Spanien ikke fremlaegger nogen begrundelse til stoette for sine paastande om, at princippet om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning er blevet tilsidesat.
40 Hvad angaar tilsidesaettelsen af retten til kontradiktion maa det foerst bemaerkes, at Kongeriget Spanien under proceduren efter artikel 93, stk. 2, der foerte til beslutning 92/317, fremsatte bemaerkninger saavel om beslutningen om at indlede proceduren som om de af tredjemand fremsatte kommentarer. Eftersom denne beslutning blev annulleret, anvendte Kommissionen herefter som grundlag for sin nye undersoegelse - som Kongeriget Spanien ikke har bestridt rent materielt - alene oplysninger, der stod til dens raadighed paa tidspunktet for vedtagelsen af den selvsamme beslutning. Da Kongeriget Spanien allerede havde taget stilling til disse oplysninger, saaledes som det fremgaar af naervaerende doms praemis 7 og 8, var der ingen grund til paa ny at hoere sagsoegeren.
41 Det forhold, at Kommissionen i 26. og 27. betragtning til den omtvistede beslutnings del III undersoeger virksomheden Hytasa's rentabilitet ud fra et ex post-perspektiv, findes ikke at kunne aendre afgoerelsen af tvisten. Det maa saaledes antages, at denne undersoegelse kun bekraefter undersoegelsen ifoelge de tidligere betragtninger (19.-25.), hvorefter omstruktureringsplanen som praesenteret af de spanske myndigheder ikke gjorde det muligt at sikre den langsigtede levedygtighed for virksomheden. En tilsidesaettelse af retten til kontradiktion kan derfor ikke antages at foreligge under disse omstaendigheder.
42 Hvad endelig angaar tilsidesaettelsen af princippet om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning fastslaas blot, at disse paastande ikke stoettes af noget relevant argument, saaledes at de ikke kan laegges til grund.
43 Da ej heller det andet anbringende har kunnet laegges til grund, vil sagsoegte herefter vaere at frifinde.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
44 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kongeriget Spanien har tabt sagen, og da Kommissionen har paastaaet sig tilkendt sagsomkostninger, paalaegges det dette at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.