CELEX: 61994TJ0298
Politica agricola comune
Regime de contingentamento per la produzione di fecola di patate
Regolamento (CE) n. 1868/94
Ricorso d'annullamento
Circolo chiuso di operatori
Irricevibilità

Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1 Il regolamento base del regime di produzione di fecola di patate è il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1766, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 181, pag. 21; in prosieguo: il «regolamento base»), che si estende anche alle patate surrogabili ai cereali nella produzione di fecola. Considerando che i condizionamenti strutturali che gravano sul settore della produzione di fecola rendono necessario un correttivo a favore di questo settore, il Consiglio ha adottato, ai sensi dell'art. 8, n. 4, del regolamento base, il regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1993, n. 1543, che fissa l'importo del premio a favore dei produttori di fecola di patate per le campagne di commercializzazione 1993/1994, 1994/1995 e 1995/1996 (GU L 154, pag. 4; in prosieguo: il «regolamento n. 1543/93»). Per la campagna 1993/1994 questo regolamento precisa che gli Stati membri devono erogare il premio ai produttori di fecola di patate per tonnellata di fecola prodotta. Lo stesso premio si sarebbe applicato per le campagne 1994/1995 e 1995/1996, a condizione che la produzione complessiva di fecola di patate non superasse il quantitativo di 1,5 milioni di tonnellate nella o nelle due campagne precedenti.
2 Orbene, dato che la produzione ha superato 1,5 milioni di tonnellate nella campagna 1993/1994, il Consiglio, in conformità dell'art. 1 del regolamento n. 1543/93, ha emanato il regolamento modificativo (CE) del Consiglio 27 luglio 1994, n. 1868, che istituisce un regime di contingentamento per la produzione di fecola di patate (GU L 197, pag. 4; in prosieguo: il «regolamento n. 1868/94» o il «regolamento impugnato»).
3 Nell'ambito del regime di contingentamento, ad ogni Stato membro produttore di fecola di patate viene assegnato un contingente calcolato in base al quantitativo medio di fecola prodotto nello stesso Stato nel corso delle campagne di commercializzazione 1990/1991, 1991/1992, 1992/1993 e per il quale ha beneficiato del premio. Alla Germania, dal canto suo, considerando il passaggio dall'economia pianificata esistente nei nuovi Laender prima della riunificazione ad un'economia di mercato, le conseguenti modifiche nelle strutture di produzione agricola e gli investimenti necessari, è stato assegnato un contingente calcolato in base al quantitativo medio prodotto nella campagna di commercializzazione 1992/1993, al quale è stato aggiunto un quantitativo supplementare di 90 000 tonnellate. Inoltre, è stata costituita una riserva di un massimo di 110 000 tonnellate per coprire la produzione in Germania nel corso della campagna di commercializzazione 1996/1997, a condizione che tale produzione derivi da investimenti avviati in maniera irreversibile prima del 31 gennaio 1994.
4 E' compito degli Stati membri ripartire i contingenti tra le fecolerie per le campagne di commercializzazione 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998. I contingenti di ciascuna fecoleria sono assegnati a quelle che hanno ricevuto un premio e vengono calcolati o in base al quantitativo di fecola prodotta nel corso delle campagne di commercializzazione 1990/1991, 1991/1992, 1992/1993, o in base al quantitativo di fecola prodotta nel 1992/1993. Nel calcolare questi contingenti gli Stati membri devono anche tener conto degli investimenti effettuati dalle fecolerie anteriormente al 31 gennaio 1994 per la produzione di fecola di patate.
Fatti e procedimento
5 La ricorrente Roquette Frères SA gestisce in Francia due fecolerie di patate. Nel corso della campagna di commercializzazione 1993/1994 essa riceveva un premio per tonnellata di fecola prodotta in conformità del regolamento n. 1543/93. Di conseguenza, aveva anche diritto ad un contingente conformemente al regime di contingentamento istituito dal regolamento n. 1868/94.
6 La ricorrente, ritenendo il regime discriminatorio, ha proposto il presente ricorso chiedendo l'annullamento del regolamento n. 1868/94 con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 settembre 1994.
7 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale l'8 novembre 1994, il Consiglio ha sollevato un'eccezione di irricevibilità, in quanto la ricorrente non è direttamente né individualmente riguardata dall'atto impugnato.
8 Nelle osservazioni sull'eccezione di irricevibilità, presentate il 12 dicembre 1994, la ricorrente ha chiesto il rigetto dell'eccezione di irricevibilità.
9 Il 13 febbraio 1995 la Commissione ha presentato un'istanza d'intervento a sostegno delle conclusioni del Consiglio, che è stata accolta con ordinanza del presidente del Tribunale 3 aprile 1995.
10 La memoria d'intervento della Commissione in ordine alla ricevibilità è stata presentata il 26 aprile 1995.
11 Con ordinanza 25 ottobre 1995 la Quarta Sezione del Tribunale ha deciso di esaminare l'eccezione di irricevibilità congiuntamente al merito.
12 Il 24 gennaio 1996 la Commissione ha presentato una memoria d'intervento nel merito.
13 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
14 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti orali del Tribunale all'udienza dell'11 luglio 1996. In questa occasione la ricorrente ha dichiarato di avere altresì proposto un ricorso dinanzi al Tribunal administratif di Amiens diretto ad ottenere l'annullamento dei decreti francesi contenenti disposizioni di attuazione del regolamento impugnato, nell'ambito del quale il Tribunal administratif è stato invitato ad applicare l'art. 177 del Trattato CE ed a sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte in ordine alla validità del regolamento impugnato.
Conclusioni delle parti
15 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- annullare il regolamento n. 1868/94;
- condannare il Consiglio alle spese.
16 Il Consiglio, convenuto, chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile e, in subordine, respingerlo;
- condannare la ricorrente alle spese.
17 La Commissione, interveniente, chiede che il Tribunale voglia: - dichiarare il ricorso irricevibile e, in subordine, respingerlo.
Motivi e argomenti delle parti
18 A sostegno delle sue conclusioni la ricorrente deduce due motivi di annullamento relativi, in primo luogo, ad una violazione del principio di non discriminazione, in quanto non vi è una giustificazione obiettiva per il trattamento specifico riservato alla Germania, e, in secondo luogo, ad una violazione del principio di proporzionalità, in quanto il trattamento specifico riservato alla Germania è, quanto meno, eccessivo.
19 Il Consiglio e la Commissione fanno valere in via principale che il ricorso è irricevibile e, in subordine, infondato.
Sulla ricevibilità
Esposizione sommaria degli argomenti delle parti
20 Il Consiglio asserisce che la ricorrente non è direttamente né individualmente riguardata dal regolamento impugnato.
21 Esso ricorda che, affinché un singolo sia considerato direttamente riguardato, gli effetti di un regolamento impugnato devono derivare necessariamente e automaticamente dall'atto, senza che sia necessaria un'ulteriore ed autonoma decisione emanata da un'istituzione comunitaria o da uno Stato nell'esercizio di un potere discrezionale (v. sentenze della Corte 16 giugno 1970, causa 69/69, Alcan Aluminium Raeren e a./Commissione, Racc. pag. 385, e 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione, Racc. pag. 777).
22 A questo proposito, il Consiglio rileva che i contingenti individuali non vengono stabiliti direttamente nel regolamento n. 1868/94, ma vengono fissati dagli Stati membri all'atto della loro scelta discrezionale del periodo di riferimento da applicare, e che tale scelta può avere conseguenze notevoli sui livelli dei contingenti individuali, soprattutto se vi sono state modifiche rilevanti dei quantitativi prodotti nel periodo preso in esame, ciò che si verifica in Germania.
23 In questo contesto il Consiglio ricorda altresì che gli Stati membri devono tener conto degli «investimenti che sono stati effettuati dalle fecolerie anteriormente al 31 gennaio 1994 e che non hanno dato luogo ad un aumento della produzione nel periodo di riferimento scelto da tale Stato membro» (v. art. 2, n. 2, del regolamento impugnato).
24 Esso asserisce poi che il regolamento impugnato costituisce un atto di portata generale che produce effetti per tutti gli operatori. Non si tratterebbe dunque di una decisione adottata sotto forma di regolamento ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato. Esso rileva che la Corte ha dichiarato che la natura normativa di un atto non è posta in discussione dalla possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o persino l'identità dei soggetti di diritto cui si applica in un dato momento, fintantoché è pacifico che tale applicazione si compie in forza di una situazione oggettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto in relazione con la finalità di quest'ultimo (v. sentenze della Corte 11 luglio 1968, causa 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt/Consiglio, Racc. pag. 541, e 24 novembre 1992, cause riunite C-15/91 e C-108/91, Buckl e a./Commissione, Racc. pag. I-6061, punto 25). Esso asserisce che la ricorrente si trova nella stessa situazione di qualsiasi altro operatore economico, vale a dire nella stessa situazione di tutte le fecolerie che hanno prodotto fecola durante uno dei periodi di riferimento. Il regolamento impugnato non tocca dunque la ricorrente in conseguenza di talune qualità che le sono peculiari o di una situazione particolare che la contraddistingue rispetto a qualsiasi altro soggetto (v. sentenza della Corte 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853, punto 20).
25 La ricorrente ritiene che l'atto impugnato adottato sotto forma di regolamento vada considerato tuttavia una decisione che la riguarda direttamente e individualmente; essa avrebbe dunque un interesse personale ad agire.
26 Per quel che concerne la necessità di essere direttamente riguardata, essa ricorda che la differenza fra i risultati dell'applicazione in Francia di uno o dell'altro dei due metodi di calcolo previsti dal regolamento impugnato è soltanto dello 0,2%. Pertanto, essendo il margine discrezionale del governo francese praticamente nullo, l'esecuzione nazionale andrebbe considerata avere carattere meramente automatico (v., in particolare, sentenza della Corte 29 marzo 1979, causa 113/77, NTN Toyo Bearing e a./Consiglio, Racc. pag. 1185).
27 Essa precisa che la disposizione nel regolamento impugnato a tenore della quale si devono prendere in considerazione gli investimenti effettuati anteriormente al 31 gennaio 1994 non incide sulla determinazione dei contingenti individuali in Francia, dato che le fecolerie francesi non hanno compiuto alcun investimento.
28 La ricorrente fa valere poi che il regolamento la riguarda individualmente. Essa asserisce che il regolamento impugnato si applica ad un numero limitato di operatori economici determinati, la cui particolare situazione ne ha influenzato il contenuto, in quanto il contingente ricevuto viene calcolato in base ai quantitativi prodotti negli ultimi anni. Essa avrebbe dunque una «qualità peculiare», poiché la condivide solo con un numero limitatissimo di operatori economici e «la situazione particolare che la contraddistingue» è che essa ha prodotto il quantitativo di fecola che ha beneficiato del premio nelle ultime campagne (v. sentenze della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 197, e 18 novembre 1975, causa 100/74, CAM/Commissione, Racc. pag. 1393, nonché ordinanze della Corte 7 dicembre 1988, causa 138/88, Flourez e a./Consiglio, Racc. pag. 6393; 4 dicembre 1991, causa C-225/91 R, Matra/Commissione, Racc. pag. I-5823, e 24 maggio 1993, causa C-131/92, Arnaud e a./Consiglio, Racc. pag. I-2573).
29 La Commissione osserva anzitutto che l'atto impugnato è stato adottato dal Consiglio per controllare la dinamica della produzione di fecola di patate che aveva superato, per la campagna 1993/1994, la soglia in precedenza fissata a 1,5 milioni di tonnellate. Essa asserisce che tale atto ha natura normativa e non costituisce una decisione adottata sotto forma di regolamento, poiché esso introduce, in presenza di una situazione di mercato obiettivamente accertata e pacifica, il provvedimento di controllo apparso più idoneo al legislatore comunitario. Essa sottolinea che questo provvedimento di controllo è rivolto in termini generali e astratti a categorie di persone determinate in funzione della loro qualità obiettiva di fecolerie, produttrici di fecola di patate.
30 La Commissione confuta poi l'argomento della ricorrente secondo il quale essa sarebbe stata individualmente riguardata in quanto fa parte di un circolo chiuso di operatori la cui particolare situazione ha influenzato il contenuto dell'atto impugnato.
31 Essa fa valere che, secondo l'attuale giurisprudenza della Corte, non è la determinazione di una cerchia di persone interessate che è pertinente per dirimere la questione se la parte ricorrente sia o meno individualmente riguardata, ma piuttosto l'oggettività e la durata del regolamento di cui trattasi. Al riguardo essa fa riferimento alla giurisprudenza della Corte secondo la quale la natura normativa di un atto non è posta in discussione dalla possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o persino l'identità dei soggetti di diritto cui si applica in un dato momento, fintantoché è pacifico che tale applicazione si compie in forza di una situazione oggettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto in relazione con la finalità di quest'ultimo (v. citata sentenza Zuckerfabrik Watenstedt/Consiglio).
32 Essa aggiunge che occorre inoltre un nesso di causalità fra la conoscenza che ha l'istituzione della situazione della ricorrente ed il provvedimento adottato (v. conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven relative alle sentenze della Corte 15 giugno 1993, causa C-213/91, Abertal/Commissione, Racc. pag. I-3177, e causa C-264/91, Abertal/Consiglio, Racc. pag. I-3265).
33 In questo contesto essa deduce anche il fatto che nelle citate sentenze Abertal/Commissione e Abertal/Consiglio, nella citata ordinanza Arnaud e a./Consiglio e nelle ordinanze 21 giugno 1993, emesse nelle cause in materia di banane (v. ordinanza 21 giugno 1993, causa C-257/93, Van Parijs e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. I-3335), la Corte ha dichiarato i ricorsi irricevibili dopo aver rilevato che le disposizioni impugnate si applicano a situazioni determinate oggettivamente e spiegano effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale e astratto, anche se le ricorrenti facevano valere che esse costituivano un circolo chiuso di operatori. La Commissione sottolinea che la ricorrente non ha fornito alcun elemento idoneo a comprovare che la sua situazione sia stata necessariamente presa in considerazione al momento dell'emanazione dell'atto controverso o che esista un nesso di causalità fra la particolare situazione della ricorrente ed il suddetto atto.
34 Infine, la Commissione assume che in ogni caso la ricorrente non ha fornito alcun elemento atto a comprovare che si sia trovata in una situazione specifica oggetto di una particolare tutela, alla quale l'atto impugnato abbia recato pregiudizio o che la sua attività economica sia gravemente sconvolta dal suddetto atto.
Giudizio del Tribunale
35 Secondo la costante giurisprudenza della Corte e del Tribunale, l'art. 173, quarto comma, del Trattato attribuisce ai singoli il diritto di impugnare qualsiasi decisione che, ancorché adottata in forma di regolamento, li riguarda direttamente e individualmente. Lo scopo di tale disposizione è, in particolare, quello di evitare che, ricorrendo alla forma del regolamento, le istituzioni comunitarie possano impedire che il singolo impugni una decisione che lo tocca direttamente e individualmente e precisare quindi che la scelta di una forma non può modificare la natura di un atto (v. sentenza della Corte 17 giugno 1980, cause riunite 789/79 e 790/79, Calpak e Società Emiliana Lavorazione Frutta/Commissione, Racc. pag. 1949, e ordinanza del Tribunale 28 ottobre 1993, causa T-476/93, FRSEA e FNSEA/Consiglio, Racc. pag. II-1187).
36 Il criterio di distinzione fra il regolamento e la decisione dev'essere ricercato nella portata generale o meno dell'atto di cui trattasi, valutando la natura dell'atto impugnato e, in particolare, gli effetti giuridici che esso mira a produrre o che produce effettivamente (v. sentenza della Corte 24 febbraio 1987, causa 26/86, Deutz und Geldermann/Consiglio, Racc. pag. 941, punto 7, e ordinanze della Corte 23 novembre 1995, causa C-10/95 P, Asocarne/Consiglio, Racc. pag. I-4149, punto 28, e 24 aprile 1996, causa C-87/95 P, CNPAAP/Consiglio, Racc. pag. II-2003, punto 33).
37 Tuttavia, non è escluso che una disposizione che abbia, per sua natura e portata, un carattere generale possa riguardare individualmente una persona fisica o giuridica, qualora questa sia toccata a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerla dalla generalità, e quindi la identifichi alla stregua del destinatario di una decisione (v., ad esempio, le citate sentenze Plaumann/Commissione, pag. 223, e Codorniu/Consiglio, punti 19 e 20, nonché la citata ordinanza Asocarne/Consiglio, punto 43).
38 Nella fattispecie il regolamento impugnato non presenta alcun elemento che consenta di definirlo decisione adottata sotto forma di regolamento. Infatti, esso è redatto in termini generali e astratti e si applica in tutti gli Stati membri, senza tenere in alcun conto la situazione dei singoli produttori. Il suo scopo è quello di dettare una disciplina per tutta l'industria comunitaria che produce fecola di patate, il che trova spiegazione nel fatto che i provvedimenti adottati sono stati previsti dal regolamento n. 1543/93, il quale dispone che, qualora la produzione dell'industria di fecola nel suo complesso superi 1,5 milioni di tonnellate, il Consiglio decide i provvedimenti da adottare (v. i precedenti punti 1-4).
39 Ne consegue dunque che il regolamento impugnato si applica a situazioni determinate oggettivamente e produce effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone considerata in modo generale e astratto.
40 Va osservato che questa conclusione non è infirmata dal fatto che il regime istituito dal regolamento impugnato comporta che alla Germania sia riservato un trattamento particolare, in quanto tale trattamento rientra effettivamente nello scopo generale del detto regolamento e non è collegato pertanto alle caratteristiche specifiche delle persone interessate dalla disparità di trattamento.
41 Quanto all'argomento secondo cui la ricorrente sarebbe «individualmente riguardata» dal regolamento impugnato, in quanto quest'ultimo si applica ad un numero limitato di operatori economici determinati, la cui particolare situazione ha influenzato il contenuto dello stesso regolamento, si deve osservare che il solo fatto che un operatore faccia parte di un circolo chiuso di operatori, al quale non poteva aggiungersi alcun soggetto di diritto al momento dell'emanazione del regolamento, non è di per sé sufficiente per far considerare tale operatore individualmente riguardato (v. sentenze del Tribunale 15 dicembre 1994, causa T-489/93, Unifruit Hellas/Commissione, Racc. pag. II-1201, punto 25, e 10 luglio 1996, causa T-482/93, Weber/Commissione, Racc. pag. II-609, punti 63-65).
42 Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte e del Tribunale, la portata generale e, di conseguenza, la natura normativa di un atto non sono poste in discussione dalla possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o persino l'identità dei soggetti di diritto cui si applica in un dato momento, fintantoché è pacifico che tale applicazione si compie in forza di una situazione oggettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto in relazione con la finalità di quest'ultimo (v., ad esempio, citata sentenza Zuckerfabrik Watenstedt/Consiglio, pagg. 551 e 552, ordinanza del Tribunale 29 giugno 1995, causa T-183/94, Cantina cooperativa fra produttori vitivinicoli di Torre di Mosto e a./Commissione, Racc. pag. II-1941, punto 48, e citata sentenza Weber/Commissione, punto 64).
43 Orbene, nella fattispecie la ricorrente è per l'appunto interessata dalle disposizioni di cui trattasi a motivo di una situazione determinata oggettivamente dal regolamento impugnato in relazione con la sua finalità. Infatti, la circostanza che il numero di operatori interessati sia limitata è dovuta alla natura stessa del regime istituito da tale regolamento, vale a dire l'assegnazione di un aiuto comunitario, per il tramite degli Stati membri, alle fecolerie che hanno goduto dei provvedimenti comunitari precedenti. Al riguardo si deve del resto far notare, come ha osservato il Consiglio all'udienza, che tale situazione non è eccezionale nell'ambito della politica agricola comunitaria.
44 Da quanto precede discende che la ricorrente si trova in una situazione identica a quella di qualsiasi altra fecoleria che ha prodotto nel corso delle campagne di commercializzazione 1990-1993 un quantitativo di fecola per il quale è stato riscosso un premio. Nessuna qualità peculiare o situazione di fatto contraddistingue dunque la ricorrente rispetto agli altri operatori economici che si trovano nella stessa situazione. Ne consegue che la ricorrente non è individualmente riguardata dal regolamento impugnato.
45 Peraltro, il Tribunale osserva che, avendo la ricorrente impugnato dinanzi al competente giudice nazionale i decreti francesi che le hanno assegnato il contingente individuale ai sensi del regolamento n. 1868/94 (v. il precedente punto 14), tale giudice ha la possibilità, se del caso, di deferire alla Corte una questione pregiudiziale ai sensi dell'art. 177, primo comma, lett. b), del Trattato, nell'ambito del quale la Corte è competente a statuire in ordine alla validità e all'interpretazione degli atti adottati dalle istituzioni comunitarie.
46 Di conseguenza, il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile, senza che sia necessario affrontare la questione se la ricorrente sia direttamente riguardata dal detto regolamento.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 A tenore dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre, accogliendo la domanda del Consiglio, condannarla a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio. Conformemente all'art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, la Commissione, interveniente, sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) La ricorrente sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dal Consiglio.
3) La Commissione sopporterà le proprie spese.