CELEX: 61987CJ0265
Agricultura
Taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 22 de Julho de 1987, que deu entrada no Tribunal em 1 de Setembro do mesmo ano, o Finanzgericht Duesseldorf colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à validade do Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, que altera o Regulamento n.° 2727/75, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 139, p. 29), bem como do Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986, que estabelece as regras de execução da taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais (JO L 173, p. 65).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Hermann Schraeder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG (a seguir "Schraeder"), empresa que comercializa cereais transformados, ao Hauptzollamt Gronau. Schraeder declarou, relativamente ao mês de Janeiro de 1987, uma quantidade de 3 836 651 toneladas de cereais transformados, relativamente à qual calculou um montante de 49 492,80 DM como taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais.
3 Em recurso interposto para o Finanzgericht Duesseldorf, Schraeder contesta a legalidade da cobrança da taxa, alegando que o regime comunitário em causa é inválido. Com efeito, a taxa reveste, em seu entender, o carácter de um imposto e deveria, por esse facto, ter sido criada com base não apenas no artigo 43.°, mas igualmente no artigo 201.° do Tratado.
Além disso, a cobrança deste encargo viola, no entender de Schraeder, direitos fundamentais consagrados pelo direito comunitário, em especial o direito de propriedade e a liberdade profissional e económica. Schraeder alega igualmente uma violação do princípio da proporcionalidade e afirma que a taxa provoca distorções na concorrência entre os produtores de cereais e entre os fabricantes de alimentos compostos para animais, infringindo desse modo a proibição de discriminação consagrada no artigo 40.°, n.° 3, do Tratado CEE.
4 Foi com o objectivo de apreciar esta argumentação que o Finanzgericht Duesseldorf suspendeu a instância e colocou ao Tribunal a seguinte questão prejudicial:
"São inválidos o Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986 (JO L 139 de 24.5.1986, p. 29 e seguintes), que altera o Regulamento n.° 2727/75, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281 de 1.11.1975, p. 1 e seguintes; EE 03 F9 p. 13), e o Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986, que estabelece as regras de execução da taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais (JO L 173 de 1.7.1986, p. 65 e seguintes)?"
5 Tendo em conta os elementos constantes dos autos, esta qestão deve ser entendida como destinando-se a examinar a validade do Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, atrás citado, e do Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986, também já citado, na versão resultante das alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 2572/86 da Comissão, de 12 de Agosto de 1986 (JO L 229, p. 25).
6 Para uma mais ampla exposição da matéria de facto do processo principal, das disposições comunitárias em causa, bem como da tramitação do processo e das observações apresentadas
ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que se revelarem necessários para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à base jurídica da regulamentação
7 Nas observações que apresentou ao Tribunal, Schraeder defendeu, em primeiro lugar, que o Regulamento n.° 1579/86 do Conselho não poderia ter como única base válida o artigo 43.° do Tratado. A taxa de co-responsabilidade constitui, em seu entender, um verdadeiro imposto e, por isso, deveria ter sido criada segundo o procedimento previsto no artigo 201.° do Tratado. Schraeder afirma que esta apreciação assenta, por um lado, na circunstância de a taxa ser devida pelos transformadores de cereais que não são os responsáveis pela produção excedentária e, por outro lado, o elevado montante da taxa. De resto, segundo afirma, a interpretação proposta é compatível com a Decisão 70/243 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativa à substituição das contribuições financeiras dos Estados-membros por recursos próprios das Comunidades (JO L 94, p. 19) que refere, no seu artigo 2.°, segundo parágrafo, as receitas provenientes de outros impostos instituídos no âmbito de uma política comum.
8 O Governo britânico, o Conselho e a Comissão contestam a validade destes argumentos. A taxa de co-responsabilidade destina-se, segundo o seu ponto de vista, e em conformidade com o artigo 39.°, n.° 1, alínea c), do Tratado, a estabilizar o mercado cerealífero limitando a produção de cereais através de uma redução do preço do produtor, comparável a uma
redução do preço de intervenção. Por conseguinte, constitui uma medida de intervenção e não uma imposição de carácter fiscal.
9 Este último ponto de vista deve ser acolhido. Com efeito, a taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais tem como objectivo contribuir para a estabilização do mercado cerealífero através de uma limitação do crescimento nesse mercado caracterizado por excedentes estruturais. Desempenha, por conseguinte, um papel comparável ao das outras intervenções previstas pela organização do mercado dos cereais, como indica o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2727/75, na versão resultante do Regulamento n.° 1579/86, nos termos do qual a taxa "é considerada como fazendo parte das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas..." Tal medida inscreve-se no âmbito dos artigos 39.° e 40.° do Tratado e, por conseguinte, tem uma base jurídica adequada e suficiente no artigo 43.° do Tratado, qualquer que seja a percentagem da taxa.
10 A obrigação de invocar igualmente o artigo 201.° do Tratado como base da regulamentação em causa também não se justifica pelo facto de a taxa de co-responsabilidade apresentar igualmente um aspecto financeiro, na medida em que contribui para limitar as despesas de gestão dos mecanismos do mercado no sector dos cereais. Como o Conselho e a Comissão justamente sublinham, o artigo 201.° apenas visa as receitas que servem para o financiamento geral do orçamento da Comunidade, excluindo as taxas agrícolas, aplicáveis num sector agrícola determinado e unicamente afectas ao financiamento das despesas desse sector.
11 Esta apreciação não é prejudiciada pelo artigo 2.°, segundo parágrafo, da decisão do Conselho de 21 de Abril de 1970, atrás citada, nos termos da qual "constituem igualmente recursos próprios, inscritos no orçamento das Comunidades, as receitas provenientes de outros impostos instituídos, no âmbito de uma política comum, em conformidade com as disposições do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia..., desde que tenha sido cumprido o processo do artigo 201.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia". A própria redacção desta disposição revela que o seu único objectivo é o de permitir, no âmbito de uma política comum, a criação de novos recursos próprios, desde que o processo do artigo 201.° seja respeitado. Todavia, esta disposição não pode ser interpretada, contrariando a sua própria redacção, no sentido de que torna obrigatório o recurso ao processo do artigo 201.° para a adopção de uma medida que se inscreva no âmbito de uma política comum, apenas pelo facto de comportar a percepção de receitas.
12 O argumento de uma insuficiência da base jurídica da regulamentação em causa não pode, portanto, ser acolhido.
Quanto à violação de direitos fundamentais
13 Schraeder sustenta igualmente que o regime em questão viola direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica comunitária, em especial o direito de propriedade e a liberdade profissional e económica, uma vez que seriam os transformadores e não os produtores de cereais, únicos
responsáveis pelos excedentes cerealíferos, os devedores da taxa e os responsabilizados pela sua liquidação administrativa.
14 Nos termos da jurisprudência assente, designadamente no acórdão de 13 de Dezembro de 1979 (Hauer, 44/79, Recueil, p. 3727), os direitos fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal. Ao garantir a protecção desses direitos, o Tribunal deve inspirar-se na tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, de modo a que não possam ser admitidas na Comunidade medidas incompatíveis com os direitos fundamentais reconhecidos pelas constituições desses estados. Os instrumentos internacionais relativos à protecção dos direitos do homem, em cuja aprovação os Estados-membros participaram ou a que aderiram, podem igualmente fornecer indicações a ter em conta no âmbito do direito comunitário.
15 O Tribunal reconheceu, designadamente no acórdão de 13 de Dezembro de 1979 atrás citado, que tanto o direito de propriedade como o livre exercício de actividades profissionais fazem parte dos princípios gerais do direito comunitário. No entanto, tais princípios não constituem prerrogativas absolutas mas devem ser tomados em consideração tendo presente a sua função na sociedade. Consequentemente, podem ser introduzidas restrições à utilização do direito de propriedade e ao livre exercício de uma actividade profissional, designadamente no âmbito de uma organização comum de mercado, desde que tais restrições respondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, à luz do objectivo
prosseguido, uma intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos desse modo garantidos. É tendo em conta estes critérios que há que apreciar a compatibilidade do regime da taxa de co-responsabilidade com as exigências da protecção dos direitos fundamentais.
16 Em relação às alegações da recorrente no processo principal, é desde logo necessário precisar que, nos termos das disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2727/75, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento n.° 1579/86, e do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2040/86, a taxa é repercurtida pelos transformadores nos produtores de cereais. Daqui resulta que o encargo financeiro da taxa é suportado economicamente apenas pelos produtores de cereais, suportando os transformadores apenas um encargo de natureza administrativa e contabilística, que se consubstancia no pagamento e na repercussão da taxa.
17 Nestas condições, há que declarar que o regime da taxa de co-responsabilidade não afecta minimamente o direito de propriedade dos transformadores de cereais.
18 No que respeita ao livre exercício das actividades profissionais, sublinhe-se que o facto de prever a cobrança da taxa ao nível dos transformadores de cereais que, pela sua actividade, criam o facto gerador da mesma responde a um objectivo legítimo, simultaneamente de gestão eficaz e de simplificação administrativa do regime da taxa. A obrigação resultante, para os transformadores de cereais, de pagar
e de repercurtir a taxa nos seus fornecedores responde, assim, a objectivos de interesse geral cuja prossecução justifica os inconvenientes menores que tal obrigação importa para a categoria de operadores afectada. Tal exigência, no entanto, só muito marginalmente afecta o livre exercício das actividades profissionais dos sujeitos e não pode, por conseguinte, ofender a própria essência desse direito.
19 O argumento resultante de uma violação da liberdade profissional e económica não pode, por conseguinte, ser acolhido.
Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
20 Schraeder invoca uma violação do princípio da proporcionalidade, alegando que a taxa de co-responsabilidade não seria adequada nem necessária para alcançar o objectivo de estabilização do mercado visado no artigo 39.°, n.° 1, alínea c), do Tratado. Com efeito, em razão das isenções previstas no artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2040/86, só cerca de 50% dos cereais destinados à alimentação animal estão sujeitos à taxa. Além disso, a taxa exerce, em seu entender, um efeito negativo sobre a venda dos cereais dado que, em virtude do aumento do preço dos cereais transformados, provoca uma diminuição da procura.
21 O princípio da proporcionalidade é reconhecido na jurisprudência constante do Tribunal como fazendo parte dos princípios gerais do direito comunitário. De acordo
com este princípio, a legalidade das medidas que imponham encargos financeiros aos operadores está sujeita à condição de que tais medidas sejam adequadas e necessárias à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, ressalvando-se que, quando há possibilidade de escolher entre diversas medidas adequadas, convém recorrer à menos gravosa, e que os encargos impostos não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos em vista.
22 No que respeita ao controlo jurisdicional dos pressupostos referidos, esclareça-se, no entanto, que o legislador comunitário dispõe, em matéria de política agrícola comum, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.° e 43.° do Tratado lhe atribuem. Consequentemente, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, relativamente ao objectivo que a instituição competente entende prosseguir, pode afectar a sua legalidade (ver, designadamente, acórdão de 9 de Julho de 1985, Bozzetti, 179/84, Recueil, p. 2301).
23 No caso vertente, ao criar a taxa em causa e ao fixar as modalidades da respectiva aplicação, o legislador comunitário escolheu, entre diversas possibilidades, a fórmula que se lhe afigurou mais apta para reduzir os excedentes estruturais no mercado cerealífero, exercendo uma pressão directa, embora moderada, sobre os preços pagos aos produtores de cereais. Tal medida, que se destina a conter a oferta através de uma redução do preço recebido pelos produtores, deve, encarada nos seus princípios, ser considerada como adequada ao objectivo de estabilização dos mercados agrícolas mencionado no artigo 39.°
n.° 1, alínea c), do Tratado, mesmo se, em razão de certas isenções, não abrange o conjunto dos produtos em causa.
24 Daqui decorre que o legislador comunitário não ultrapassou os limites do seu poder discricionário na matéria. O argumento resultante duma violação do princípio da proporcionalidade deve, assim, ser afastado.
Quanto ao carácter discriminatório do regime da taxa
25 Schraeder alega que, em virtude das isenções previstas no artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2040/86, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento n.° 2572/86, o regime da taxa tem um carácter discriminatório relativamente às diferentes categorias de transformadores e produtores de cereais violando, consequentemente, o artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado e o princípio geral da igualdade.
26 A este propósto, basta recordar que esta mesma imputação foi examinada pelo Tribunal no acórdão de 29 de Junho de 1988 (Van Landschoot, 300/86, Colect., p. 3443). Nesse acórdão, o Tribunal declarou que o artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2040/86, com as alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 2572/86, era inválido, na medida em que criava uma discriminação parcial entre transformadores e produtores de cereais, isentando da taxa de co-responsabilidade as primeiras transformações de cereais efectuadas na exploração do produtor em instalações dessa exploração, desde que o produto da transformação fosse utilizado nessa mesma exploração, mas não prevendo a isenção para as primeiras transformações efectuadas fora da exploração do produtor ou em instalações que não fizessem parte do equipamento agrícola dessa exploração, mesmo que o produto da transformação nela fosse utilizado. O Tribunal esclareceu, no entanto, que competia ao legislador comunitário extrair as consequências desse acórdão através da adopção de medidas adequadas para estabelecer a igualdade dos operadores e que, na expectativa da nova regulamentação, as autoridades competentes deveriam continuar a aplicar a isenção prevista pela disposição declarada inválida, tornando extensiva tal isenção aos operadores afectados pela discriminação verificada.
27 Resulta da globalidade das considerações que precedem que há que responder à questão colocada que:
- o artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Regulamento n.° 2572/86 da Comissão, de 12 de Agosto de 1986, é inválido, na medida em que isenta da taxa de co-responsabilidade as primeiras transformações de cereais efectuadas na exploração do produtor em instalações aí existentes, desde que o produto da transformação seja utilizado nessa mesma exploração, não prevendo tal isenção para as primeiras transformações efectuadas fora da exploração do produtor ou em instalações que não façam parte do equipamento agrícola de tal exploração, quando o produto da transformação nela é utilizado;
- cabe ao legislador comunitário tomar as medidas adequadas para estabelecer a igualdade entre os operadores relativamente ao regime da isenção em causa;
- entretanto, as autoridades competentes devem continuar a aplicar a isenção prevista na disposição em causa, tornando-a extensiva aos operadores que são vítimas da discriminação verificada;
- quanto ao restante, a análise da questão colocada não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, nem do Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986, na redacção que lhe foi introduzida pelo Regulamento n.° 2572/86 da Comissão, de 12 de Agosto de 1986.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
28 As despesas efectuadas pelo Governo britânico, pelo Conselho das Comunidades Europeias e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações no Tribunal, não podem ser reembolsadas. Dado que o processo reveste, relativamente às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante um órgão jurisdicional nacional, é a este que cabe decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão que lhe foi colocada pelo Finanzgericht Duesseldorf, por decisão de 22 de Julho de 1987, declara:
1) O artigo 1.°, n.° 2, do segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Regulamento n.° 2572/86 da Comissão, de 12 de Agosto de 1986, é inválido, na medida em que isenta da taxa de co-responsabilidade as primeiras transformações de cereais efectuadas na exploração do produtor em instalações aí existentes, desde que o produto da transformação seja utilizado nessa mesma exploração, não prevendo tal isenção para as primeiras transformações efectuadas fora da exploração do produtor ou em instalações que não façam parte do equipamento agrícola de tal exploração, quando o produto da transformação nela é utilizado.
2) Cabe ao legislador comunitário tomar as medidas adequadas para estabelecer a igualdade entre os operadores relativamente ao regime da isenção em causa.
3) Entretanto, as autoridades competentes devem continuar a aplicar a isenção prevista na disposição em causa, tornando-a extensiva aos operadores que são vítimas da discriminação verificada.
4) Quanto ao restante, a análise da questão colocada não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, nem a do Regulamento n.° 2040/86 da
Comissão, de 30 de Junho de 1986, na redacção que lhe foi introduzida pelo Regulamento n.° 2572/86 da Comissão, de 12 de Agosto de 1986.