CELEX: 61991CJ0047(01)
Beroep tot nietigverklaring
Staatssteun
Brief waarbij procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag wordt ingeleid
Opschorting van steunmaatregelen
Kwalificatie van steun: nieuwe steunmaatregelen

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 31 januari 1991, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173 EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van het haar bij brief van 23 november 1990 ter kennis gebrachte besluit van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea, EEG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de door de Italiaanse autoriteiten aan Italgrani toegekende steun, vergezeld van een bevel tot opschorting van voornoemde steun (hierna: "besluit tot inleiding van de procedure"). Dit besluit is bekendgemaakt in Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen nr. C 315 van 14 december 1990, blz. 7 en de gecorrigeerde versie in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen nr. C 11 van 17 januari 1991, blz. 32.
2 Uit de stukken blijkt, dat bij Italiaanse wet nr. 64/86 van 1 maart 1986 een steunregeling ten gunste van de Mezzogiorno is ingevoerd (hierna: "wet inzake steun aan de Mezzogiorno"). Overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag is die regeling op 2 mei 1986 aangemeld bij de Commissie.
3 Bij beschikking 88/318/EEG van 2 maart 1988 (hierna: "algemene goedkeuringsbeschikking"; PB 1988, L 143, blz. 37) keurde de Commissie de algemene steunregeling ten gunste van de Mezzogiorno goed. Bij artikel 9 van deze beschikking werd Italië echter verplicht, de vigerende of later aan te nemen communautaire voorschriften en verordeningen op het gebied van de cooerdinatie van de verschillende steunvormen in de sectoren industrie, landbouw en visserij na te leven.
4 Na die beschikking kende de Italiaanse minister, belast met de maatregelen voor de Mezzogiorno, steun toe aan de te Napels gevestigde vennootschap Italgrani door met haar een "programmacontract" te sluiten. Dit contract is op 12 april 1990 goedgekeurd door het Interdepartementaal comité voor de cooerdinatie van het industriebeleid (hierna: "CIPI").
5 Het programmacontract omvatte verschillende onderdelen: bouw van bedrijfsinstallaties die agrarische grondstoffen gebruiken (granen, suikerbieten, sojabonen en fruit), waaronder een zetmeel- en een glucosefabriek, produktie van zaadolie, griesmeel en meel, de vorming van voorraden van landbouwprodukten, een onderzoekprogramma en scholing van personeel van de vennootschap.
6 Naar aanleiding van een door een concurrerende onderneming, Casillo Grani, ingediende klacht verzocht de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 26 juli 1990 om inlichtingen over de betrokken steun. Op 7 september 1990 zonden de Italiaanse autoriteiten de Commissie het besluit van het CIPI houdende goedkeuring van het met Italgrani gesloten programmacontract. Zij verstrekten nadere inlichtingen over deze steun tijdens een vergadering in september 1990 en bij brieven in de loop van oktober daaraanvolgend.
7 Bij brief van 23 november 1990 stelde de Commissie de Italiaanse regering in kennis van haar besluit, de contradictoire onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de meeste aan Italgrani toegekende steun en gelastte zij haar de toekenning ervan op te schorten.
8 In de motivering van haar besluit heeft de Commissie haar twijfel geuit over de naleving, door de Italiaanse regering, van de twee voorwaarden die zij aan de goedkeuring van de algemene steunregeling had verbonden. Deze autoriteiten zouden in strijd met hun verplichting ex artikel 9 van de beschikking tot goedkeuring van de algemene regeling inbreuk hebben gemaakt op de communautaire voorschriften en verordeningen op het gebied van de cooerdinatie van de verschillende steunvormen in de sector landbouw. Voorts merkte de Commissie op dat zij op grond van de haar ter beschikking staande inlichtingen niet kon nagaan of de maxima inzake steunintensiteit, die zij volgens haar in haar algemene goedkeuringsbeschikking had vermeld, waren nageleefd (punt D van het besluit tot inleiding van de procedure).
9 Nadat de Commissie de steun aan Italgrani had onderzocht, concludeerde zij, dat de verschillende steunmaatregelen voor geen van de in artikel 92, lid 3, sub a (steun voor achtergebleven of in moeilijkheden verkerende gebieden) en c (sectoriële of regionale steun), van het Verdrag bedoelde uitzonderingen in aanmerking leken te komen (punt I.1 van het besluit). Zij voegde eraan toe, dat "op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering mogen worden gebracht voordat de in lid 2 van dit artikel bedoelde procedure tot een eindbeslissing heeft geleid" (punt I.3 van het besluit). Tevens herinnerde zij eraan, dat de in strijd met dit voorschrift uitgekeerde steun van de rechthebbenden kon worden teruggevorderd en dat de uitgaven voor maatregelen die de communautaire maatregelen doorkruisten, niet ten laste van het EOGFL konden worden gebracht (punt I.4 van het besluit).
10 Tegen dit besluit is het onderhavige beroep gericht.
11 De Italiaanse regering verwijt de Commissie, dat zij de oorspronkelijk aan Italgrani toegezegde steun als een nieuwe en dus als niet goedgekeurde steunmaatregel heeft aangemerkt, en derhalve de opschorting van de betaling ervan heeft gelast ingevolge artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag.
12 Volgens de Italiaanse regering wordt door het met Italgrani gesloten en op 12 april 1990 door het CIPI goedgekeurde "programmacontract" enkel uitvoering gegeven aan de algemene Italiaanse steunregeling. Daar de Commissie deze regeling in haar reeds genoemde beschikking 88/318 heeft goedgekeurd, zonder zich de mogelijkheid van een later onderzoek van de individuele uitvoeringsmaatregelen voor te behouden, stelt de Italiaanse regering, dat de aan Italgrani toegekende steun niet behoefde te worden aangemeld, omdat hij reeds was goedgekeurd en derhalve als bestaande steun in de zin van artikel 93, lid 1, van het Verdrag moest worden behandeld. Bijgevolg kon de Commissie niet de opschorting ervan gelasten, daar in artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag die mogelijkheid slechts voor nieuwe steun is voorzien.
13 De Commissie kon, aldus nog steeds de Italiaanse regering, de opschorting van de steun alleen gelasten, omdat zij, hoewel zij in het besluit tot inleiding van de procedure verklaart dat zij slechts heeft nagegaan, of de aan Italgrani verleende steun werd gedekt door haar beschikking tot goedkeuring van de algemene regeling, deze in werkelijkheid rechtstreeks aan artikel 92 van het Verdrag heeft getoetst. Zodoende zou zij stilzwijgend zijn teruggekomen op beschikking 88/318 van 2 maart 1988, waarbij zij de algemene regeling verenigbaar met het Verdrag heeft verklaard. Zij zou aldus het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel hebben geschonden.
14 Op 9 april 1991 heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, op grond dat het bestreden besluit slechts een voorbereidende handeling was. Het Hof heeft de exceptie in een arrest van 30 juni 1992 verworpen zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan (Jurispr. 1992, blz. I-4145).
15 In de na dit arrest ingediende memories formuleert de Commissie nog drie, door haar als preliminair gekwalificeerde opmerkingen.
16 De Commissie merkt ten eerste op, dat zij op 16 augustus 1991 de steun aan Italgrani uiteindelijk heeft goedgekeurd (beschikking 91/474/EEG van de Commissie van 16 augustus 1991 inzake de steun van de Italiaanse regering aan Italgrani SpA voor de vestiging van agro-industriële bedrijven in de Mezzogiorno, PB 1991, L 254, blz. 14), nadat de Italiaanse autoriteiten tijdens de onderzoeksprocedure een aantal wijzigingen en voorwaarden had voorgesteld. De nietigverklaring van het besluit tot inleiding van de procedure zou aan de definitieve goedkeuringsbeschikking haar rechtsgrondslag ontnemen en haar bijgevolg onwettig maken.
17 Ten tweede stelt de Commissie dat, daar het beroep niet de economische beoordelingen die aan het besluit tot inleiding van de procedure ten grondslag liggen, aan het Hof ter toetsing voorlegt, doch slechts ondergeschikte aspecten betreft, het niet tot de nietigverklaring van het besluit kan leiden.
18 Ten derde merkt de Commissie op dat, daar het bestreden besluit geen opschortende werking meer heeft sinds de Italiaanse autoriteiten de oorspronkelijk aan Italgrani toegezegde steun hebben gewijzigd, het beroep zonder voorwerp is geraakt.
19 Vastgesteld moet worden, dat de eerste twee opmerkingen van de Commissie niet steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst na de behandeling van de ontvankelijkheid van het beroep van de Italiaanse regering is gebleken; deze behandeling is afgesloten met het reeds genoemde arrest van 30 juni 1992. Deze opmerkingen dienen derhalve buiten beschouwing te worden gelaten. Met betrekking tot de derde opmerking volstaat de vaststelling, dat het besluit betreffende de opschorting gedurende een bepaalde periode gevolg heeft gehad.
20 Wat de zaak ten gronde betreft, zij om te beginnen opgemerkt, dat de aan Italgrani toegekende steun past in het kader van de bij de wet inzake steun aan de Mezzogiorno ingevoerde algemene steunregeling, zoals de Commissie zelf heeft erkend (zie punt A, vijfde alinea, en punt C van het besluit tot inleiding van de procedure en punt I, derde alinea, van de definitieve goedkeuringsbeschikking van 16 augustus 1991).
21 Zodra een algemene steunregeling is goedgekeurd, behoeven de individuele uitvoeringsmaatregelen niet meer bij de Commissie te worden aangemeld, tenzij zij in de goedkeuringsbeschikking een voorbehoud in die zin heeft gemaakt, zoals de Commissie zelf heeft erkend in haar Veertiende verslag over het mededingingsbeleid (punt 203) en in de zaken Irish Cement (gevoegde zaken 166/86 en 220/86, Jurispr. 1988, blz. 6482). Daar de individuele steunmaatregelen enkel maatregelen tot uitvoering van de algemene steunregeling zijn, zijn de factoren die de Commissie voor de beoordeling ervan in aanmerking zou moeten nemen, dezelfde als die welke zij bij het onderzoek van de algemene regeling heeft toegepast. Het is bijgevolg niet nodig de individuele steunmaatregelen door de Commissie te laten onderzoeken.
22 In casu stelt de Commissie, dat zij aan de goedkeuring van de algemene Italiaanse regeling een voorwaarde heeft verbonden. In haar verweerschrift voert zij aan, dat zij zich in een op 14 november 1986 tot de Italiaanse regering gericht telexbericht het recht heeft voorbehouden later haar standpunt te bepalen ten aanzien van de bepalingen van de wet inzake steun aan de Mezzogiorno betreffende landbouwprodukten. Zij zou de Italiaanse regering toen hebben gewaarschuwd, dat zij zich niet omtrent deze bepalingen zou uitspreken, zolang bij haar niet de "uitvoeringsregels betreffende de steun voor de produkten van de agrarische en voedingsmiddelensectoren (...) waren aangemeld, die de verschillende gebieden van de Mezzogiorno (...) in het kader van hun bevoegdheden moesten vaststellen." Daar deze uitvoeringsregels nooit zijn vastgesteld, zou de aan Italgrani verleende steun betreffende landbouwprodukten niet in aanmerking komen voor de uit de beschikking tot goedkeuring van de algemene Italiaanse regeling voortvloeiende ontheffing van aanmelding.
23 Dit argument kan niet worden aanvaard. Welke betekenis ook aan dit telexbericht moet worden gehecht, het volstaat vast te stellen dat de Commissie de inhoud ervan niet in haar beschikking tot goedkeuring van de algemene Italiaanse steunregeling heeft overgenomen.
24 Voorts zij opgemerkt, dat wanneer de Commissie te maken krijgt met een individuele steunmaatregel, waarvan wordt beweerd dat hij ingevolge een eerder goedgekeurde steunregeling is toegekend, zij deze niet zonder meer rechtstreeks aan het Verdrag kan toetsen. Zij moet zich om te beginnen, voor zij enige procedure inleidt, beperken tot een onderzoek of de steunmaatregel door de algemene regeling wordt gedekt en aan de in de beschikking tot goedkeuring van deze regeling gestelde voorwaarden voldoet. Zou de Commissie dit niet doen, dan zou zij bij het onderzoek van elke individuele steunmaatregel kunnen terugkomen op haar beschikking tot goedkeuring van de steunregeling, ten aanzien waarvan moet worden aangenomen dat zij reeds aan artikel 92 van het Verdrag is getoetst. Het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel zouden dan zowel voor de Lid-Staten als voor de marktdeelnemers in het gedrang komen, daar individuele steunmaatregelen die volstrekt in overeenstemming zijn met de beschikking tot goedkeuring van de steunregeling, op elk moment door de Commissie opnieuw ter discussie zouden kunnen worden gesteld.
25 Indien de Commissie na een aldus beperkt onderzoek vaststelt, dat de individuele steunmaatregel in overeenstemming is met haar beschikking tot goedkeuring van de regeling, moet hij als een goedgekeurde, dus als een bestaande steunmaatregel worden behandeld. Derhalve kan de Commissie niet de opschorting ervan gelasten, daar artikel 93, lid 3, van het Verdrag haar deze bevoegdheid alleen ten aanzien van nieuwe steunmaatregelen geeft.
26 Ingeval de Commissie vaststelt, dat de individuele steunmaatregel niet door haar beschikking tot goedkeuring van de regeling wordt gedekt, moet hij daarentegen als een nieuwe steunmaatregel worden beschouwd. Wanneer deze steunmaatregel niet bij haar is aangemeld, is de Commissie "bevoegd om de betrokken Lid-Staat, na deze in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken, middels een voorlopige beschikking ° in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van de steunmaatregel ° te gelasten, de betaling van de steun onmiddellijk op te schorten en de Commissie, binnen de door haar vastgestelde termijn, alle documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om de steunmaatregel te onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt" (zie arrest van 14 februari 1990, zaak C-301/87, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-307, r.o. 19).
27 Ter zake stelt de Commissie, dat het met Italgrani gesloten programmacontract, voor zover daarin steun voor de zetmeelproduktie werd voorzien, in strijd was met haar beschikking tot goedkeuring van de Italiaanse algemene regeling inzake staatssteun. In 1987 heeft zij in een publikatie, getiteld "Het mededingingsbeleid in de landbouw" aangekondigd, dat de staten geen steun meer mochten toekennen in sectoren waarvoor geen communautaire financiering werd verleend. Dat was het geval in de zetmeelsector: verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad van 15 februari 1977 inzake een gemeenschappelijke actie ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van landbouwprodukten (PB 1977, L 51, blz. 1) zou namelijk een einde hebben gemaakt aan de communautaire financiering van de investeringen in deze sector. Aangezien artikel 9 van de goedkeuringsbeschikking de Italiaanse autoriteiten verplichtte, bij de uitvoering van de algemene regeling de communautaire voorschriften en verordeningen op het gebied van de cooerdinatie van de verschillende steunvormen in de sector landbouw na te leven, moest de door Italië aan Italgrani toegekende steun worden geacht bij de communautaire regeling verboden te zijn en dus niet door de beschikking tot goedkeuring van de algemene regeling te worden gedekt. Zo gezien, zou de Commissie deze steunmaatregelen terecht als nieuwe steunmaatregelen hebben behandeld en de opschorting ervan hebben gelast.
28 Dit argument kan niet slagen. Blijkens het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de verenigbaarheid van de steun voor de bouw van een zetmeelfabriek rechtstreeks aan artikel 92 van het Verdrag getoetst. Daar geen communautaire bijstand werd verleend voor investeringen betreffende zetmeelprodukten, kon zij staatssteun op dit gebied slechts goedkeuren, indien deze voldeed aan de voorwaarden van artikel 92 van het Verdrag. Volgens haar was dit in casu niet het geval: de zetmeelsector werd gekenmerkt door een aanzienlijke overcapaciteit en de realisatie van een aanvullende produktiecapaciteit van ongeveer 357 000 ton ° waarvan niet werd aangetoond, dat daarvoor nieuwe afzetkanalen zouden worden gevonden ° dreigde de markt van de zetmeelindustrie te verstoren (punt E.1).
29 Uit het besluit tot inleiding van de procedure blijkt ook, dat de Commissie andere steun ten behoeve van Italgrani aan het Verdrag en niet aan haar beschikking tot goedkeuring van de algemene regeling heeft getoetst. Zo was de Commissie slechts bereid de verenigbaarheid van de steun voor de produktie van zaadolie met artikel 92 van het Verdrag te erkennen, voor zover de intensiteit ervan niet meer dan 50 % bedroeg en tegelijkertijd gelijkwaardige produktiecapaciteit werd afgestoten (punt E.3). Met betrekking tot de steun voor de produktie van griesmeel en meel merkte zij op dat er een structurele overcapaciteit bestond en dat de verlening van steun op dit gebied het handelsverkeer tussen de Lid-Staten dreigde te verstoren (punt E.4). Ten aanzien van de steunmaatregelen voor het onderzoek was de Commissie de mening toegedaan, dat zij niet over voldoende inlichtingen beschikte om te kunnen beoordelen, of zij verenigbaar waren met artikel 92 van het Verdrag (punt F).
30 Uit deze bevindingen blijkt, dat de Commissie met haar bevel tot opschorting van de betaling van voornoemde steun deze als nieuwe steunmaatregelen heeft aangemerkt, zonder na te gaan of deze niet bij de beschikking tot goedkeuring van de algemene regeling was goedgekeurd.
31 Daarentegen blijkt uit het besluit tot inleiding van de procedure, dat de Commissie volgens de regels heeft vastgesteld, dat de steun voor de vorming van voorraden van landbouwprodukten in strijd is met de beschikking tot goedkeuring van de algemene regeling. Zij heeft namelijk opgemerkt dat de Italiaanse autoriteiten deze steun hadden verleend in strijd met de gemeenschappelijke marktordeningen, die zij evenwel ingevolge artikel 9 van de beschikking moesten naleven (punt G).
32 Ook betoogt de Commissie nog, dat de Italiaanse regering haar, ondanks herhaalde verzoeken tussen 26 juli en 23 november 1990, niet de nodige inlichtingen heeft verstrekt om haar twijfel weg te nemen, of de aan Italgrani verleende steun wel strookte met haar beschikking tot goedkeuring van de Italiaanse algemene regeling. Het gebrek aan medewerking van de Italiaanse autoriteiten zou haar derhalve hebben gedwongen om de contradictoire onderzoekprocedure in te leiden en de opschorting van die steun te gelasten.
33 Opgemerkt zij, dat waar de Commissie bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag slechts de bevoegdheid is verleend om de opschorting van de betaling van nieuwe steun te bevelen, twijfel omtrent de verenigbaarheid van individuele steunmaatregelen met haar beschikking tot goedkeuring van de steunregeling als zodanig niet volstaat.
34 Indien de Commissie twijfelt of individuele steunmaatregelen stroken met haar beschikking tot goedkeuring van de steunregeling, dient zij de betrokken Lid-Staat te gelasten, haar binnen de door haar vastgestelde termijn alle documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om te beoordelen, of de betrokken steunmaatregel in overeenstemming is met haar beschikking tot goedkeuring van de steunregeling.
35 Indien de Lid-Staat in weerwil van het bevel van de Commissie nalaat, de gevraagde inlichtingen te verstrekken, kan zij om analoge redenen als in het arrest van 14 februari 1990 (Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald) zijn aanvaard, de opschorting van de steun gelasten en deze rechtstreeks op zijn verenigbaarheid met het Verdrag toetsen alsof het om een nieuwe steunmaatregel ging.
36 In casu blijkt uit het besluit tot inleiding van de procedure weliswaar, dat de Commissie van mening was, dat zij op grond van de inlichtingen van de Italiaanse autoriteiten niet kon beoordelen, of de steun voor de produktie van isoglucose (punt E.2, laatste alinea) en de steun voor scholing (punt H) verenigbaar waren met haar beschikking tot goedkeuring van de Italiaanse algemene regeling, doch de Italiaanse regering betwist uitdrukkelijk, dat zij is te kort geschoten in haar plicht om mee te werken. Bovendien heeft de Commissie geen document overgelegd waarbij zij, alvorens de opschorting van de oorspronkelijk aan Italgrani toegezegde steun te gelasten, de Italiaanse autoriteiten zou hebben gelast, haar binnen een bepaalde termijn alle gegevens te verstrekken die nodig zijn om deze steun op zijn verenigbaarheid met haar beschikking tot goedkeuring van de algemene Italiaanse regeling te kunnen toetsen.
37 Mitsdien heeft de Commissie, door de opschorting van de steun voor de bouw van een zetmeelfabriek en een glucosefabriek, voor de produktie van zaadolie, griesmeel en meel, voor onderzoek en scholing te gelasten enkel omdat zij twijfelt, of deze steun in overeenstemming is met haar beschikking tot goedkeuring van de Italiaanse algemene regeling, artikel 93, leden 2 en 3, van het Verdrag geschonden. Deze vaststelling geldt niet voor het bevel tot opschorting van de steun voor de vorming van voorraden van landbouwprodukten, zoals hiervoor in rechtsoverweging 31 werd beklemtoond.
38 De Italiaanse regering heeft slechts bezwaar tegen de bepalingen van het besluit tot inleiding van de procedure waarbij de toekenning van de oorspronkelijk aan Italgrani toegezegde steun wordt opgeschort. Daar dit gedeelte los kan worden gezien van de rest van de beschikking, dienen enkel de punten I.3 en I.4 van het besluit nietig te worden verklaard, behalve voor zover deze punten de steun voor de vorming van voorraden van landbouwprodukten betreffen. In punt I.3 wordt de opschorting van de betaling van de steun gelast en in punt I.4 wordt eraan herinnerd, dat de niettegenstaande dit bevel uitbetaalde steun van de rechthebbenden kan worden teruggevorderd, en dat de uitgaven voor maatregelen die de communautaire maatregelen doorkruisten, niet ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de punten I.3 en I.4 van het bij brief van 23 november 1990 aan de Italiaanse regering ter kennis gebrachte besluit van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de door de Italiaanse autoriteiten aan Italgrani toegekende steun, behalve voor zover zij de steun voor de vorming van voorraden van landbouwprodukten betreffen.
2) Verwijst de Commissie in de kosten.