CELEX: 62008CJ0205
Begäran om förhandsavgörande
Artikel 234 EG
Begreppet ’domstol i en medlemsstat’
Upptagande till sakprövning
Direktiv 85/337/EEG
Miljökonsekvensbedömning
Anläggning av starkströmsluftledningar
Längd som överstiger 15 km
Gränsöverskridande anläggning
Gränsöverskridande ledning
Den totala längden överstiger tröskelvärdet
Ledning som i huvudsak ligger på grannstatens territorium
Längden av den del som ligger på nationellt territorium understiger tröskelvärdet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (
EGT L 175, s. 40
; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (
EUT L 156, s. 17
) (nedan kallat direktiv 85/337).
Begäran har framställts i ett mål mellan Umweltanwalt von Kärnten (nedan kallad Umweltanwalt) och Kärntner Landesregierung angående ett beslut som den sistnämnda har fattat den 11 oktober 2007 (nedan kallat det överklagade beslutet) avseende bolaget Alpe Adria Energia SpA (nedan kallat Alpe Adria).
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsbestämmelser
Enligt första skälet i direktiv 85/337 har direktivet till syfte att förhindra föroreningar och annan inverkan på miljön genom att föreskriva att vissa offentliga och privata projekt ska utgöra föremål för en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges.
Såsom framgår av femte skälet i direktivet innehåller direktivet därför allmänna principer för bedömning av miljöpåverkan, som ska tillämpas i syfte att komplettera och samordna processer för tillståndsgivning till sådana offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra stor inverkan på miljön.
Av åttonde och elfte skälen i direktiv 85/337 följer att vissa slag av projekt medför en betydande påverkan på miljön och att en systematisk bedömning som regel bör göras av detta med hänsyn till behovet av att skydda människors hälsa och bidra till livskvaliteten genom en förbättrad miljö samt för att säkerställa bevarandet av arternas mångfald och bibehålla ekosystemets förnyelseförmåga som en grundläggande resurs för allt liv.
Artikel 1.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”Detta direktiv skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.”
Artikel 2.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.”
Artikel 4.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”… projekt som redovisas i bilaga I [skall] bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.”
Artikel 7.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”När en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det, skall den medlemsstat inom vilken projektet är avsett att utföras till den utsatta medlemsstaten så snart som möjligt och senast när den informerar den egna allmänheten översända bland annat
a)
en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser,
b)
uppgifter om vilket slags beslut som kan komma att fattas,
och ge den andra medlemsstaten rimlig tid att ange om den vill delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, och den kan därvid bifoga de uppgifter som avses i punkt 2 i den här artikeln.”
Punkt 20 i bilaga I till detta direktiv har följande lydelse: ”Anläggning av starkströmsluftledningar med en spänning på 220 kV eller mer och en längd över 15 km.”
Den nationella lagstiftningen
I artikel 11.7 i den federala grundlagen (Bundesverfassungsgesetz) (nedan kallad BVG) föreskrivs att frågor om miljökonsekvensbedömning av projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska avgöras av Umweltsenat efter att alla tillgängliga administrativa rättsmedel i delstaten har uttömts.
Enligt denna artikel är Umweltsenat ett oberoende organ som består av ordförande, domare och andra lagfarna ledamöter och inrättas vid det behöriga förbundsministeriet. Frågor om inrättande av, arbetsuppgifter för och förfaranderegler vid Umweltsenat regleras i förbundslag. Umweltsenats avgöranden kan inte upphävas eller ändras genom beslut av överordnad myndighet. Dess beslut kan överklagas till Verwaltungsgerichtshof.
Artikel 20.2 BVG har följande lydelse:
”Om ett kollegialt organ har inrättats genom förbundslag eller delstatslag för att pröva vissa frågor i högsta instans och dess avgöranden enligt lag inte kan upphävas eller ändras genom förvaltningsbeslut samt minst en av dess ledamöter är lagfaren, ska inte heller övriga ledamöter i detta kollegiala organ vara bundna av några anvisningar vid utförandet av sina uppdrag.”
I artikel 133.4 BVG föreskrivs ett undantag från huvudregeln att Verwaltungsgerichtshof är generellt behörig att pröva överklaganden av offentliga förvaltningsmyndigheters beslut. Undantaget avser de fall där denna behörighet inom ett bestämt område har överlåtits till en annan oberoende myndighet. Umweltsenat är en sådan myndighet.
1 § i 2000 års federala lag om Umweltsenat (Umweltsenatsgesetz 2000, nedan kallad USG 2000) har följande lydelse:
”(1)   En Umweltsenat ska inrättas vid förbundsministeriet för jord- och skogsbruk, miljö samt vattenförvaltning.
(2)   Umweltsenat ska bestå av tio domare och ytterligare 32 lagfarna ledamöter.
…”
Enligt 2 § USG 2000 utnämner förbundspresidenten på förslag av förbundsregeringen ledamöterna för en period av sex år som kan förlängas. Förbundsregeringen är dessutom bunden till vissa av sina förslag.
4 § USG 2000 har följande lydelse:
”Umweltsenats ledamöter har i sin ämbetsutövning en oberoende ställning och är inte bundna av några anvisningar.”
5 § USG 2000 har följande lydelse:
”Umweltsenat prövar avgöranden i frågor som avses i första och andra avsnitten i [2000 års]lag om miljökonsekvensbedömning (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000) (BGBl. 1993, s. 697, senast ändrad genom BGBl. I, nr 149/2006) (nedan kallad UVP G 2000) …”
6 § USG 2000 har följande lydelse:
”Umweltsenats avgöranden kan vare sig upphävas eller ändras genom förvaltningsbeslut. Dess avgöranden kan dock överklagas till Verwaltungsgerichtshof.”
Enligt 2 § stycke 2 UVP-G 2000, den lag genom vilken direktiv 85/337 införlivas med österrikisk rätt, ska med ett projekt förstås:
”… utförande av installationer eller andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet liksom samtliga åtgärder som i geografiskt eller sakligt hänseende har samband med sådana ingrepp.”
3 § stycke 1 UVP-G 2000 har följande lydelse:
”Projekt som anges i bilaga I … ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med nedanstående bestämmelser. För projekt som redovisas i spalterna 2 och 3 i bilaga I tillämpas ett förenklat förfarande …”
3 § stycke 7 UVP-G 2000 har följande lydelse:
”Myndigheten ska på begäran av den som ansöker om tillstånd till ett projekt, en myndighet med vilken den samarbetar eller miljöombudsmannen [Umweltanwalt], inom tre månader fastställa om ett visst projekt ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med denna förbundslag och vilket av målen i bilaga I eller 3a § styckena 1–3 som eftersträvas med projektet. Beslutet kan också fattas ex officio. Beslutet ska såväl i första som i andra instans meddelas inom sex veckor. Parter i förfarandet är den som ansöker om tillstånd till ett projekt, den samarbetande myndigheten, miljöombudsmannen [Umweltanwalt] samt den berörda kommunen. Organet för vattenplanering ska höras innan beslutet fattas. Myndigheten ska på lämpligt sätt offentliggöra eller ge allmänheten möjlighet att ta del av det väsentliga innehållet i ett beslut liksom de väsentliga skälen för beslutet. Den berörda kommunen kan överklaga beslutet till Verwaltungsgerichtshof. Miljöombudsmannen [Umweltanwalt] och den samarbetande myndigheten är inte skyldiga att betala någon ersättning.”
Bilaga I till UVP-G 2000 innehåller de projekt som obligatoriskt ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med 3 §. Dessa är indelade i tre grupper (spalter). Projekten i de två första grupperna (spalterna) ska i vilket fall som helst bli föremål för en miljökonsekvensbedömning när de fastställda tröskelvärdena uppnåtts och de fastställda kriterierna uppfyllts. Projekt i den tredje gruppen (spalten) ska bedömas i varje enskilt fall när de överskrider respektive tröskelvärde.
I första spalten i punkt 16 a i bilaga I till UVP-G 2000 anges ”Starkströmsluftledningar med en spänning på 220 kV eller mer och en längd på minst 15 km”.
I tredje spalten i punkt 16 b i bilaga I till UVP-G 2000 anges ”Starkströmsluftledningar i skyddsvärda områden i kategori A [särskilt skyddsområde] eller kategori B [alpin region] med en spänning på 110 kV eller mer och en längd på minst 20 km”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Det framgår av beslutet om hänskjutande att Alpe Adria är ett italienskt företag som vill anlägga en starkströmsledning på 220 kV och med en spänning på 300 MVA i syfte att koppla samman det italienska företaget Rete Elettrica Nazionale SpA:s nät med det österrikiska företaget VERBUND-Austrian Power Grid AG:s nät.
Genom skrivelse av den 12 juli 2007 begärde Alpe Adria att Kärntner Landesregierung skulle fatta ett fastställelsebeslut i enlighet med 3 § stycke 7 UVP-G 2000 avseende anläggandet och driften av detta projekt. På österrikiskt territorium omfattade projektet en luftledning på omkring 7,4 km, inklusive uppförandet av ett ställverk i Weidenburg, som skulle sträcka sig fram till gränsen genom dalen Kronhofgraben och över Kronhofer Törl. På italienskt territorium har ledningen en projekterad längd på cirka 41 km.
Kärntner Landesregierung slog i det överklagade beslutet fast att det inte fanns anledning att göra någon bedömning av projektets miljöpåverkan, eftersom ledningen på österrikiskt territorium inte uppnådde tröskelvärdet på 15 km som föreskrivs i UVP-G 2000.
Kärntner Landesregierung tillade att de medlemsstater inom vilka ett projekt är avsett att utföras, i enlighet med artikel 7 i direktiv 85/337, är skyldiga att, för det fall projektet kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat, ge denna andra medlemsstat möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningsförfarandet. Denna artikel avser emellertid endast projekt som helt och hållet är belägna på en medlemsstats territorium och inte gränsöverskridande projekt.
Eftersom direktiv 85/337 således inte innehåller någon särskild bestämmelse om gränsöverskridande projekt, måste varje medlemsstat, enligt Kärntner Landesregierung, i enlighet med sin egen lagstiftning uppskatta huruvida ett projekt omfattas av bilaga I till direktivet.
Kärntner Landesregierung påpekade vidare att UVP-G 2000 i sin tur inte innehåller några bestämmelser enligt vilka man i fråga om gränsöverskridande kraftledningar eller andra ledningsprojekt ska beakta hela anläggningen.
Den 18 december 2007 överklagade Umweltanwalt detta beslut till Umweltsenat.
Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som Umweltsenat beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till Europeiska gemenskapernas domstol:
”Ska [direktiv 85/337] tolkas på så sätt att en medlemsstat måste ställa krav på miljökonsekvensbedömning för sådana projekt som anges i bilaga I till direktivet, särskilt punkt 20 (anläggning av starkströmsluftledningar med en spänning på 220 kV eller mer och en längd på över 15 km), i samband med en anläggning som ska uppföras i ett område som tillhör två eller flera medlemsstater, även när den minimilängd som föranleder en obligatorisk miljökonsekvensbedömning (i detta fall en längd på över 15 km) visserligen inte uppnåtts vad gäller den del av anläggningen som ligger på medlemsstatens eget territorium men uppnås eller överskrids om man beaktar de delar av den planerade anläggningen som ligger på angränsande medlemsstaters territorium?”
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
Huruvida Umweltsenat ska betraktas som en domstol
Det ska inledningsvis prövas huruvida Umweltsenat är en domstol i den mening som avses i artikel 234 EG och följaktligen om frågan kan tas upp till sakprövning.
Det framgår av fast rättspraxis att EG-domstolen, för att bedöma huruvida det hänskjutande organet är en domstol i den mening som avses i artikel 234 EG, vilket är en rent gemenskapsrättslig fråga, ska beakta ett antal omständigheter, nämligen om organet är upprättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rättsregler samt om det har en oberoende ställning (se dom av den 30 juni 1966 i mål
61/65, Vaassen-Göbbels, REG 1966, s. 377
, 395, svensk specialutgåva, s. 263, och av den 18 oktober 2007 i mål
C-195/06, Österreichischer Rundfunk, REG 2007, s. I-8817
, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar för det första att det av artiklarna 11.7, 20.2 och 133.4 BVG liksom av 1, 2, 4 och 5 §§ USG 2000 obestridligen framgår att Umweltsenat uppfyller villkoren att den ska vara upprättad enligt lag, ha tvingande jurisdiktion, vara av stadigvarande karaktär och tillämpa rättsregler.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 58 och 59 i sitt förslag till avgörande utgör förfarandet vid Umweltsenat en garanti för att de som har medverkat i myndighetsärendet, samt en rad olika institutioner som räknas upp i UVP-G 2000, kan överklaga beslutet till Umweltsenat. Förhandling hålls antingen på domstolens initiativ eller på begäran av parterna, och de berörda har rätt att låta sig företrädas av en advokat. Umweltsenats beslut äger rättskraft, måste vara motiverade och ska meddelas vid offentlig förhandling.
För det andra konstaterar domstolen att bestämmelserna i USG 2000 och UVP-G 2000, jämförda med bestämmelserna i artikel 133.4 BVG, utgör en garanti för att förfarandet vid Umweltsenat är kontradiktoriskt. Umweltsenat fattar sina beslut i enlighet med de allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsverfahrensgesetz).
Det följer av det ovanstående att Umweltsenat ska betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 234 EG och dess fråga ska således tas upp till sakprövning.
Föremålet för tolkningsfrågan
Alpe Adria har gjort gällande att de gemenskapsrättsliga frågor som uppkommit i förevarande mål i verkligheten endast är av hypotetisk betydelse. Besvarandet av dem är nämligen inte objektivt nödvändigt för utgången i det nationella målet och de saknar anknytning till de frågor som den hänskjutande domstolen har att avgöra.
Domstolen erinrar här om att det enligt fast rättspraxis uteslutande ankommer på den nationella domstol vid vilken tvisten har anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att, mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet, bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen (dom av den 5 mars 2009 i mål
C-545/07, Apis-Hristovich, REG 2009, s. I-1627
, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten (se domen i det ovannämnda målet Apis-Hristovich, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall ska domstolen tillhandahålla den nationella domstolen uppgifter om tolkningen av direktiv 85/337 så att den sistnämnda ska kunna avgöra om det ifrågavarande projektet, i enlighet med gemenskapsrätten, ger upphov till några processuella skyldigheter som föreskrivs i direktivet, även om några sådana processuella skyldigheter inte föreskrivs i den nationella rätten för ett sådant projekt.
Under dessa omständigheter finner domstolen att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 2.1 och 4.1 i direktiv 85/337 ska tolkas på så sätt att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat ska låta ett sådant projekt som avses i punkt 20 i bilaga I till detta direktiv, det vill säga anläggningen av starkströmsluftledningar med en spänning på 220 kV eller mer och en längd på över 15 km, bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, även om detta projekt är gränsöverskridande och endast en del som understiger 15 km är belägen på denna medlemsstats territorium.
Inledningsvis påpekar domstolen att ett projekt som avser anläggningen av en starkströmsledning på 220 kV, med en spänning på 300 MVA och en längd av 48,4 km, omfattas av de projekt som avses i punkt 20 i bilaga I till direktiv 85/337 och ska följaktligen, med tillämpning av artiklarna 2.1 och 4.1 i detta direktiv, bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
För att kunna besvara den hänskjutande domstolens fråga ska det vidare prövas om direktivet ska tolkas på så sätt att denna skyldighet även gäller ett sådant gränsöverskridande projekt som det som är i fråga i det nationella målet.
Det ska erinras om att det av fast rättspraxis följer att en gemenskapsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess betydelse och tillämpningsområde ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska gemenskapen, med beaktande av bestämmelsens sammanhang och det med bestämmelserna i fråga eftersträvade målet (se dom av den 19 september 2000 i mål
C-287/98, Linster, REG 2000, s. I-6917
, punkt 43, och av den 4 maj 2006 i mål
C-290/03, Barker, REG 2006, s. I-3949
, punkt 40).
I detta avseende är medlemsstaterna enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337 skyldiga att låta projekt som bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
Vad gäller skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning har domstolen redan slagit fast att direktiv 85/337 har ett vidsträckt tillämpningsområde och ett omfattande ändamål (se dom av den 24 oktober 1996 i mål
C-72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996, s. I-5403
, punkterna 31 och 39).
Det ska även understrykas att direktiv 85/337 förutsätter en helhetsbedömning av projekts miljöpåverkan (dom av den 25 juli 2008 i mål
C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, REG 2008, s. I-6097
, punkt 39), och detta oavsett om det är fråga om ett gränsöverskridande projekt.
Medlemsstaterna ska dessutom genomföra direktiv 85/337 på ett sätt som fullt ut uppfyller de krav som ställs mot bakgrund av dess huvudsakliga syfte, vilket enligt artikel 2.1 i direktivet är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Ecologistas en Acción-CODA, punkt 33).
Domstolen har dessutom redan slagit fast att syftet med direktiv 85/337 inte kan kringgås genom att ett projekt delas upp. Underlåtenheten att ta hänsyn till den kumulativa effekten av flera projekt får inte heller leda till att dessa i praktiken helt undantas från kravet på att underställas en bedömning av sin miljöpåverkan, då projekten sammantagna kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Ecologistas en Acción-CODA, punkt 44).
Av detta följer att projekt som avses i bilaga I till direktiv 85/337 och som avser flera medlemsstaters territorium inte kan undgå att omfattas av detta direktiv av den enda anledningen att direktivet saknar en uttrycklig bestämmelse om sådana projekt.
Ett sådant undantag skulle kraftigt undergräva det mål som eftersträvas med direktiv 85/337. Direktivets ändamålsenliga verkan skulle nämligen allvarligt äventyras om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat kunde bortse från den del av projektet som ligger i den andra medlemsstaten när de avgör om ett projekt ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning (se, analogt, dom av den 16 september 2004 i mål
C-227/01, kommissionen mot Spanien, REG 2004, s. I-8253
, punkt 53).
Detta uttalande finner, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 81 i sitt förslag till avgörande, stöd i ordalydelsen i artikel 7 i direktiv 85/337, enligt vilken ett mellanstatligt samarbete ska inledas när ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat.
Omständigheten, att den del av projektet som ligger i Österrike understiger 15 km, utgör inte i sig ett skäl för att projektet ska undgå att bli föremål för ett bedömningsförfarande enligt direktiv 85/337. Den berörda medlemsstaten borde bedöma projektets miljöpåverkan på sitt eget territorium och därvid beakta projektets konkreta inverkan.
Mot bakgrund av det ovanstående ska artiklarna 2.1 och 4.1 i direktiv 85/337 tolkas på så sätt att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat ska låta ett sådant projekt som avses i punkt 20 i bilaga I till detta direktiv, det vill säga anläggningen av starkströmsluftledningar med en spänning på 220 kV eller mer och en längd på över 15 km, bli föremål för en miljökonsekvensbedömning även om detta projekt är gränsöverskridande och endast en del som understiger 15 km är belägen på denna medlemsstats territorium.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artiklarna 2.1 och 4.1 rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 ska tolkas på så sätt att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat ska låta ett sådant projekt som avses i punkt 20 i bilaga I till detta direktiv, det vill säga en anläggning av starkströmsluftledningar med en spänning på 220 kV eller mer och en längd på över 15 km, bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, även om detta projekt är gränsöverskridande och endast en del som understiger 15 km är belägen på denna medlemsstats territorium.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska