CELEX: 61997CJ0384
Manquement d'Etat
Pollution du milieu aquatique
Obligation d'adopter des programmes en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses
Non-transposition de la directive 76/464/CEE

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 10 novembre 1997, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en n'arrêtant pas des programmes comprenant des objectifs de qualité et fixant les délais de leur mise en oeuvre afin de réduire la pollution des eaux par les 99 substances dangereuses relevant de la liste II, premier tiret, de l'annexe de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23, ci-après la «directive»), et, par conséquent, en ne soumettant pas les rejets effectués dans les eaux et susceptibles de contenir l'une desdites substances à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente et fixant les normes d'émission en fonction des objectifs de qualité établis dans lesdits programmes, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et de l'article 7 de la directive.
Le cadre réglementaire
2 La directive vise à l'élimination de la pollution du milieu aquatique causée par certaines substances particulièrement dangereuses, énumérées dans une liste, dite «liste I», et à la réduction de la pollution du milieu aquatique par certaines autres substances dangereuses, énumérées dans une autre liste, dite «liste II», les deux listes constituant une annexe de la directive. Afin d'atteindre cet objectif, les États membres doivent, en vertu de l'article 2 de la directive, prendre les mesures appropriées.
3 En ce qui concerne les substances relevant de la liste I, les États membres doivent, en vertu des articles 3 et 5 de la directive, soumettre tout rejet dans le milieu aquatique à une autorisation préalable des autorités compétentes et fixer des normes d'émission qui ne doivent pas dépasser des valeurs limites, ces dernières étant arrêtées par le Conseil en fonction des effets des substances sur le milieu aquatique.
4 Quant aux substances relevant de la liste II, l'article 7, paragraphe 1, de la directive fait obligation aux États membres d'arrêter des programmes de réduction de la pollution du milieu aquatique (ci-après les «programmes»), comprenant des objectifs de qualité pour les eaux fixés en fonction des effets des substances sur les organismes vivant dans l'eau. Selon l'article 7, paragraphe 2, de la directive, les rejets susceptibles de contenir l'une des substances relevant de la liste II doivent être soumis à autorisation préalable de l'autorité nationale compétente qui en fixe les normes d'émission. En outre, en vertu de l'article 7, paragraphe 6, de la directive, les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.
5 La liste II prévoit que les substances relevant de la liste I, pour lesquelles le Conseil n'a pas encore fixé de valeurs limites, sont comprises dans la liste II.
6 La majeure partie des substances de la liste I étant énumérées par groupes, il a d'abord fallu, pour que des valeurs limites soient déterminées, définir les substances individuelles faisant partie de ces groupes. Afin d'accomplir cette tâche, la Commission, en coopération avec les États membres, a établi une liste de 129 substances individuelles, qualifiée par le Conseil, dans sa résolution du 7 février 1983, concernant la lutte contre la pollution des eaux (JO C 46, p. 17), de «base pour poursuivre les travaux sur la mise en oeuvre de la directive». À cette liste ont été ajoutées, par la suite, trois substances supplémentaires. Parmi ces 132 substances relevant de la liste I, 18 ont donné lieu à la fixation par le Conseil de valeurs limites et d'objectifs de qualité, tandis que 15 autres sont visées par une proposition de directive du Conseil portant modification de la directive 76/464 présentée par la Commission le 14 février 1990 (JO C 55, p. 7). Restent donc 99 substances relevant de la liste I et qui font partie, en raison de l'absence de détermination de valeurs limites, de la liste II, pour lesquelles les États membres doivent arrêter des programmes en vertu de l'article 7, paragraphe 1, de la directive.
7 Lors des réunions d'experts nationaux des 31 janvier et 1er février 1989, une liste de substances prioritaires relevant de la liste II a été mise au point.
8 La directive ne comporte aucun délai de transposition. Néanmoins, son article 12, paragraphe 2, prévoit que la Commission, si possible dans un délai de 27 mois après la notification de ladite directive, transmet au Conseil les premières propositions faites sur la base de l'examen comparé des programmes établis par les États membres. La Commission, considérant que les États membres n'étaient pas en mesure de lui fournir des éléments pertinents dans ce délai, leur a, par lettre du 3 novembre 1976, proposé de retenir la date du 15 septembre 1981 pour l'établissement des programmes et celle du 15 septembre 1986 pour leur mise en oeuvre.
Les faits
9 Par lettre du 26 avril 1989, la Commission a demandé à la République hellénique des informations sur l'application des programmes concernant certaines substances relevant de la liste II de la directive. Les autorités helléniques ont répondu en informant la Commission du cadre législatif en vigueur en Grèce en ce qui concerne la réduction des substances relevant de la liste II, des travaux prévus pour contrôler les rejets de substances en vue d'améliorer la situation dans les zones urbaines de Thessalonique et d'Athènes, ainsi que des études en cours pour la réduction de la pollution. Cette réponse ne contenait cependant aucune information relative aux délais fixés pour l'exécution des programmes concrets de réduction de la pollution des eaux par les substances relevant de la liste II de la directive.
10 Le 4 avril 1990, la Commission a adressé une seconde lettre à la République hellénique afin d'attirer son attention sur l'application de l'article 7 de la directive. Cette lettre rappelait que la Commission avait, de manière progressive, établi une liste de 132 substances prioritaires relevant de la liste I, dont 33 faisaient déjà l'objet de directives dites «dérivées» ou de propositions de directive.
11 Dans cette même lettre, la Commission insistait sur le fait que les 99 substances restantes, puisqu'elles ne faisaient pas l'objet d'une réglementation communautaire, étaient soumises aux obligations prévues à l'article 7. Par conséquent, la Commission invitait la République hellénique à lui transmettre:
- une liste actualisée indiquant celles des 99 substances qui étaient rejetées dans le milieu aquatique grec,
- les objectifs de qualité applicables au moment de l'octroi des autorisations de rejet (pour une ou plusieurs des substances susmentionnées) en ce qui concerne les diverses zones affectées par ces rejets, et
- les raisons pour lesquelles des objectifs n'avaient, le cas échéant, pas été fixés ainsi qu'un calendrier indiquant la date à laquelle lesdits objectifs de qualité seraient établis.
12 Les autorités helléniques n'ont pas répondu à cette lettre.
13 C'est dans ces conditions que la Commission a décidé d'engager la procédure prévue à l'article 169 du traité. Par lettre de mise en demeure du 27 décembre 1990, la Commission a informé la République hellénique qu'elle considérait que cette dernière avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive, notamment son article 7, et du traité, en sorte qu'elle lui a demandé de lui faire connaître ses observations dans un délai de deux mois.
14 Par lettre complémentaire du 5 octobre 1993, la Commission a annexé la liste complète des 99 substances qui manquait dans la lettre de mise en demeure et a réitéré sa demande.
15 Les autorités helléniques ont répondu le 12 août 1994 en indiquant que le seul élément nouveau par rapport à la situation en 1990 était la signature d'un contrat avec l'université de l'Égée pour la réalisation d'une étude spécifique. Elles ont, en outre, apporté certains renseignements sur l'éventuelle présence dans le milieu aquatique de substances relevant de la liste II.
16 En particulier, elles ont indiqué que 32 substances, qui entrent dans la composition de pesticides ou sont utilisées pour le conditionnement des pesticides, subissent, en raison de leur faible quantité, une dégradation photochimique ou microbienne et ne sont pas rejetées directement dans le milieu aquatique et que 9 substances ne sont pas commercialisées en Grèce. Les autorités helléniques ont en outre reconnu la présence potentielle de 17 substances dans les eaux usées, l'une d'elles n'étant pas rejetée dans les eaux superficielles. S'agissant de 10 autres substances et de celles qui n'ont donné lieu à aucune information de leur part, les autorités ont précisé qu'une étude les concernant serait demandée afin d'obtenir des données sur les concentrations de ces substances dans les déchets des installations de production ainsi que sur l'éventuelle présence des autres substances relevant de la liste II dans le milieu aquatique.
17 La Commission en a conclu que, pour 72 des 99 substances relevant de la liste II, les autorités helléniques n'avaient pas pris les mesures nécessaires pour réduire la pollution des eaux par ces substances. Il s'agit de 59 substances pour lesquelles aucun renseignement n'a été fourni, de 10 substances dont la présence potentielle dans le milieu aquatique a été reconnue et de 3 substances pour lesquelles aucune information précise n'a été fournie.
18 Le 23 décembre 1996, la Commission a donc adressé à la République hellénique un avis motivé par lequel elle considérait que, en n'arrêtant pas des programmes comprenant des objectifs de qualité et fixant les délais de leur mise en oeuvre afin de réduire la pollution des eaux par des substances dangereuses relevant de la liste II et en ne soumettant pas les rejets effectués dans les eaux et susceptibles de contenir l'une desdites substances à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente et fixant des normes d'émission en fonction des objectifs de qualité établis dans lesdits programmes, la République hellénique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7 de la directive et 5 du traité CE (devenu article 10 CE).
19 Par lettre du 20 mars 1997, la République hellénique a informé la Commission des actions mises en oeuvre par le ministère de l'Aménagement du territoire, de l'Environnement et des Travaux publics à propos des substances relevant de la liste II, et plus particulièrement sur l'initiative de confier à l'université de l'Égée une étude sur la situation en Grèce en ce qui concerne lesdites substances.
Sur le fond
20 La Commission fait valoir que, en application de l'article 7 de la directive, la République hellénique aurait dû arrêter des programmes visant à réduire la pollution de ses eaux par les substances relevant de la liste II, c'est-à-dire pour les 99 substances communiquées ainsi que pour les familles et groupes de substances énumérés au second tiret de cette liste.
21 À la date d'introduction du recours, la République hellénique n'aurait cependant pas communiqué de programmes intégrés de réduction de la pollution existante des eaux intérieures et des eaux du littoral par les substances relevant de la liste II de la directive. Par conséquent, les rejets effectués dans les eaux et susceptibles de contenir l'une des substances relevant de la liste II ne seraient pas soumis à une autorisation préalable fixant de nouvelles normes d'émission en fonction des objectifs de qualité établis dans les programmes de réduction de la pollution, autorisation exigée par la directive.
22 La Commission relève en particulier que, dans la mesure où, selon les autorités helléniques, il existe un cadre législatif précis en ce qui concerne la protection de l'ensemble des eaux de réception et que, à cet effet, ont été adoptés, dans certaines circonscriptions, des objectifs de qualité et, dans d'autres circonscriptions, des seuils d'émission dans les eaux de réception, il s'agit de dispositions de différentes teneur, nature et validité, telles que
- des arrêtés ministériels conjoints concernant la transposition dans l'ordre juridique hellénique de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), de la directive 76/403/CEE du Conseil, du 6 avril 1976, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et polychloroterphényles (JO L 108, p. 41), et de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux (JO L 84, p. 43);
- un arrêté ministériel concernant la protection des eaux utilisées pour l'alimentation en eau de la région d'Athènes contre les pollutions et les contaminations;
- des arrêtés préfectoraux ou des arrêtés ministériels déterminant les eaux de réception dans lesquelles seront rejetés les déchets des différentes régions, telles que Komotini, Alexandroupolis, le lac Vistonis, le golfe Saronique, Florina, Kavalla, la plupart de ces arrêtés contenant des seuils d'émission pour les différentes substances, dont certaines seulement des 99 substances dangereuses qui font l'objet du recours, et
- d'autres arrêtés qui définissent l'usage des eaux superficielles dans différentes régions (la définition de l'usage des eaux superficielles et souterraines concerne notamment la région de Florina; l'utilisation des eaux des rivières Aliakmon et Pinion) et qui déterminent des objectifs de qualité permettant l'utilisation de ces eaux.
23 Selon la Commission, de telles dispositions ne peuvent être caractérisées de programmes au sens de l'article 7 de la directive puisque leur objet et leur but sont différents de ceux de cette dernière et qu'elles ont été adoptées pour répondre à d'autres besoins.
24 Tout en reconnaissant que les mesures prises contribuent à assurer une certaine qualité aux eaux intérieures, la Commission considère qu'elles ne peuvent remplacer les mesures qui sont prévues par la directive, à savoir l'adoption et la communication à la Commission de programmes tels que ceux qui résulteront de l'étude qui a été confiée à l'université de l'Égée, avec l'objectif précis de parvenir à une réduction de la pollution existante des eaux par les substances dangereuses contenues dans les familles et groupes de substances relevant de la liste II de l'annexe de la directive.
25 Pour parvenir à cette réduction, il serait cependant nécessaire de procéder à une cartographie préalable des sources de pollution sur l'ensemble du territoire national, de localiser les substances relevant de la liste II de la directive, puis de déterminer les mesures nécessaires pour parvenir à réduire la pollution existante, parmi lesquelles figurerait le développement d'un réseau de surveillance. De tels programmes n'auraient cependant pas encore été communiqués à la Commission.
26 La Commission relève en outre que, en ce qui concerne les objectifs de qualité, il est manifeste qu'ils n'ont été fixés que pour un nombre limité de régions et que pour certaines des substances relevant de la liste II. Ces objectifs de qualité ne résulteraient pas d'une étude concrète mentionnant la pollution existante et décrivant la méthode à suivre pour parvenir à la réduction de cette pollution. Il serait donc impossible d'estimer leur importance par rapport à la directive. En outre, ces objectifs de qualité ne seraient pas liés à la réduction d'une pollution constatée, comme l'exige la directive.
27 Enfin, la Commission soutient que l'argument selon lequel il n'est pas nécessaire d'établir des programmes prévoyant des objectifs de qualité dans les circonscriptions dans lesquelles il n'y a aucune activité industrielle est dénué de fondement. Dans la mesure où, selon les autorités helléniques, dans 24 des 52 préfectures, il n'y a aucune installation industrielle contenant les substances relevant de la liste II et que, de ce fait, les eaux qui se trouvent dans ces préfectures devraient être exclues de l'obligation d'établir un programme conformément à l'article 7 de la directive, la Commission estime qu'il peut très bien exister dans ces régions d'autres sources de pollution provenant de produits phytosanitaires, d'installations de pisciculture ou de l'utilisation de substances chimiques à une petite échelle par différentes petites installations commerciales. De même, ces eaux pourraient être polluées par les régions voisines. Les autorités helléniques elles-mêmes auraient d'ailleurs défini des paramètres de qualité pour certaines substances relevant de la liste II dans des régions ne semblant pas avoir d'installations industrielles, telles que Florina et Kastoria.
28 Le gouvernement hellénique fait valoir que toutes les mesures indispensables pour se conformer à la directive ont été adoptées.
29 À cet égard, il indique, en premier, lieu que, par décision du 4 juin 1997, une étude a été confiée à l'université de l'Égée afin d'examiner la situation en Grèce en ce qui concerne les substances concernées.
30 Selon ce gouvernement, la première phase de cette étude (inventaire des sources de pollution, des substances toxiques relevant de la liste II, évaluation des données, établissement d'une liste de substances susceptibles de se trouver dans les milieux aquatiques et développement d'un réseau de surveillance des eaux superficielles en ce qui concerne les substances concernées) a été achevée au mois de mars 1998.
31 Lors de la procédure orale, le gouvernement hellénique a précisé que 35 substances avaient ainsi été détectées dans les eaux de surface en Grèce, même si elles provenaient d'autres pays, notamment par le biais des rivières transfrontalières. Selon lui, un projet de cadre législatif a été élaboré par la suite, qui détermine des objectifs de qualité pour les eaux de surface par rapport aux rejets de substances figurant à l'annexe de la directive. Ce projet sera appliqué en Grèce pour les seuils de ces substances dans les eaux de surface et les mesures existantes par rapport à ce projet seront adaptées.
32 Selon le gouvernement hellénique, la deuxième étape de l'étude (prélèvements d'échantillons et analyses des eaux de réception superficielles, rapports techniques provisoires avec les résultats des prélèvements et rapport complet accompagné de propositions de programmes de diminution des rejets, dans les eaux de réception, des substances visées à l'annexe de la directive) a été entamée en juillet 1998 et sera prochainement réalisée.
33 Ce gouvernement soutient, en second lieu, que des objectifs de qualité ont déjà été fixés pour les eaux de réception qui sont particulièrement sujettes à des rejets de substances dangereuses relevant de la liste II de la directive, afin d'obtenir une diminution de cette pollution.
34 À cet égard, il cite un certain nombre de mesures qui ont été adoptées au niveau législatif et administratif telles que des arrêtés interministériels, interdépartementaux et départementaux et qui, selon lui, sont déterminants dans le cadre de la délivrance des autorisations nécessaires pour le rejet des déchets polluants.
35 Il convient de rappeler à titre liminaire que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présente au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (arrêt du 25 novembre 1998, Commission/Espagne, C-214/96, Rec. p. I-7661, point 25).
36 En l'espèce, l'avis motivé invitant la République hellénique à s'y conformer dans un délai de deux mois a été envoyé le 23 décembre 1996.
37 Il y a lieu de relever ensuite que c'est seulement par décision du 4 juin 1997 que le gouvernement hellénique a confié une étude à l'université de l'Égée pour faire examiner la situation en ce qui concerne les substances concernées.
38 Le gouvernement hellénique reconnaît que la première phase de cette étude, qui comportait notamment l'établissement d'un inventaire des sources de pollution et d'une liste de substances susceptibles de se trouver dans les milieux aquatiques, n'a été achevée qu'au mois de mars 1998. Or, à la date requise, le gouvernement se trouvait dans l'impossibilité de fournir des données complètes à propos de la situation des eaux superficielles du point de vue de leur pollution par les substances auxquelles se rapporte l'étude.
39 Il convient de rappeler en outre que, selon la jurisprudence de la Cour, les programmes à établir en application de l'article 7 de la directive doivent être spécifiques et qu'un objectif de réduction de la pollution poursuivi par des programmes généraux d'assainissement ne correspond pas nécessairement à celui plus spécifique de la directive (arrêts du 12 décembre 1996, Commission/Allemagne, C-298/95, Rec. p. I-6747, points 22 et 26; du 11 juin 1998, Commission/Grèce, C-232/95 et C-233/95, Rec. p. I-3343, point 35, et du 21 janvier 1999, Commission/Belgique, C-207/97, Rec. p. I-275, point 39).
40 Selon une jurisprudence constante, le caractère spécifique des programmes en question consiste dans le fait qu'ils doivent constituer une approche globale et cohérente, ayant le caractère d'une planification concrète et articulée couvrant l'ensemble du territoire national et concernant la réduction de la pollution causée par toutes les substances relevant de la liste II qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre, en rapport avec les objectifs de qualité des eaux réceptrices fixés dans ces mêmes programmes. Ils se distinguent donc tant d'un programme général d'assainissement que d'un ensemble de mesures ponctuelles visant à réduire la pollution des eaux (arrêt Commission/Belgique, précité, point 40).
41 Il y a lieu d'ajouter que c'est en fonction des objectifs de qualité établis dans les programmes en question, sur la base de l'examen des eaux réceptrices, que doivent être calculées les normes d'émission fixées dans les autorisations préalables. Par ailleurs, lesdits programmes doivent être communiqués à la Commission sous une forme qui permette leur examen aisé aux fins de leur confrontation et de leur mise en oeuvre harmonisée dans tous les États membres (arrêt Commission/Belgique, précité, point 41).
42 Même en admettant que certaines des mesures mentionnées par le gouvernement hellénique soient susceptibles de contribuer à la réduction de la pollution du milieu aquatique, elles ne constituent toutefois que des mesures ponctuelles et non la matérialisation d'une programmation globale et cohérente de réduction de la pollution, fondée sur une étude de la situation des eaux réceptrices et fixant des objectifs de qualité à atteindre (voir arrêt Commission/Belgique, point 45).
43 Par conséquent, il convient de constater que, en n'adoptant pas des programmes de réduction de la pollution comprenant des objectifs de qualité en ce qui concerne les substances dangereuses relevant de la liste II, premier tiret, de l'annexe de la directive, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 1, de ladite directive.
S'agissant de la demande visant à faire constater que, en ne soumettant pas les rejets effectués dans les eaux et susceptibles de contenir l'une desdites substances à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente et fixant les normes d'émission en fonction des objectifs de qualité établis dans lesdits programmes, la République hellénique a également manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7 de la directive, il suffit de rappeler que, puisque les programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive n'ont pas été arrêtés, les autorisations ne pouvaient davantage être délivrées conformément à l'article 7, paragraphe 2 (voir arrêt Commission/Grèce, précité, points 27 à 29). Cette demande perd ainsi son objet propre et ne doit plus être examinée.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
45 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu en ce sens et la République hellénique ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En n'adoptant pas des programmes de réduction de la pollution comprenant des objectifs de qualité en ce qui concerne les substances dangereuses relevant de la liste II, premier tiret, de l'annexe de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 1, de ladite directive.
2) La République hellénique est condamnée aux dépens.