CELEX: 61998CJ0260
Niet-nakoming
Artikel 4, lid 5, Zesde BTW-richtlijn
Terbeschikkingstelling van wegen tegen betaling van tol
Niet aan BTW onderworpen
Verordeningen (EEG, Euratom) nrs. 1552/89 en 1553/89
Eigen middelen uit BTW

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 juli 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) het Hof verzocht vast te stellen dat de Helleense Republiek, door in strijd met de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145, blz. 1; hierna: Zesde richtlijn"), de tolgelden die de weggebruikers hebben voldaan als tegenprestatie voor het ter beschikking stellen van autosnelwegen en andere wegeninfrastructuur, niet aan de belasting over de toegevoegde waarde (hierna: BTW") te onderwerpen, en zich aldus te onttrekken aan de betaling van de eigen middelen en vertragingsrente verschuldigd krachtens verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 155, blz. 1), en verordening nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (PB L 155, blz. 9), de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De toepasselijke bepalingen
2 Artikel 2 van de Zesde richtlijn luidt als volgt:
Aan de belasting over de toegevoegde waarde zijn onderworpen:
1. de leveringen van goederen en de diensten, welke in het binnenland door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht;
2. de invoer van goederen."
3 In artikel 4, leden 1, 2 en 5, van de Zesde richtlijn wordt bepaald:
1. Als belastingplichtige wordt beschouwd ieder die, ongeacht op welke plaats, zelfstandig een van de in lid 2 omschreven economische activiteiten verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.
2. De in lid 1 bedoelde economische activiteiten omvatten alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, met inbegrip van de winning van delfstoffen, de landbouw en de uitoefening van vrije of daarmede gelijkgestelde beroepen. Als economische activiteit wordt onder andere beschouwd de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen.
(...)
5. De staat, de regio's, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.
Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van enige betekenis zou leiden.
Genoemde lichamen worden in elk geval beschouwd als belastingplichtig met name voor de in bijlage D genoemde werkzaamheden, voor zover deze niet van onbeduidende omvang zijn.
De lidstaten kunnen werkzaamheden van genoemde lichamen die zijn vrijgesteld uit hoofde van de artikelen 13 of 28, beschouwen als werkzaamheden van de overheid."
4 Vaststaat dat het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol niet onder de in bijlage D van de Zesde richtlijn genoemde werkzaamheden valt.
5 Verordening nr. 1553/89, die met ingang van 1 januari 1989 in de plaats is gekomen van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2892/77 van de Raad van 19 december 1977 houdende toepassing voor de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde van het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 336, blz. 8), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EGKS, EEG, Euratom) nr. 3735/85 van de Raad van 20 december 1985 (PB L 356, blz. 1), bepaalt in artikel 1:
De BTW-middelen resulteren uit de toepassing van het overeenkomstig besluit 88/376/EEG, Euratom vastgestelde uniforme percentage op de overeenkomstig deze verordening bepaalde grondslag."
6 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 bepaalt:
De grondslag van de BTW-middelen wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag, laatstelijk gewijzigd bij besluit 84/386/EEG, met uitzondering van de overeenkomstig de artikelen 13 tot en met 16 van genoemde richtlijn vrijgestelde handelingen."
7 Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1552/89, die met ingang van 1 januari 1989 van toepassing is en waarbij is ingetrokken verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 van de Raad van 19 december 1977 houdende toepassing van het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 336, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EGKS, EEG, Euratom) nr. 1990/88 van de Raad van 30 juni 1988 (PB L 176, blz. 1), bepaalt:
Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat die lidstaat aanwijst, is geopend."
8 Artikel 11 van verordening nr. 1552/89 luidt als volgt:
Elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van rente ten belope van de op de vervaldag geldende rentevoet op de geldmarkt van deze lidstaat voor kortetermijnfinanciering, vermeerderd met twee punten. Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De aldus verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging."
De precontentieuze procedure
De procedure betreffende de Zesde richtlijn
9 Bij brief van 12 augustus 1987 verzocht de Commissie de Helleense Republiek haar wetgeving inzake tol aan te passen aan de bepalingen van artikel 2 van de Zesde richtlijn.
10 Bij brief van 20 april 1988 maande de Commissie de Griekse regering overeenkomstig de procedure van artikel 169 van het Verdrag aan, haar opmerkingen te maken over de gestelde niet-nakoming van de Zesde richtlijn wegens het niet heffen van BTW over de autowegentol.
11 De Griekse autoriteiten antwoordden op 4 juli 1988, dat de tol een indirecte belasting was zodat het innen daarvan een door een overheidslichaam in het kader van de uitoefening van het overheidsgezag verrichte handeling was die niet onder de werkingssfeer van de BTW viel.
12 Van mening dat de uitleg van de Griekse autoriteiten niet overtuigend was, deed de Commissie de Griekse regering op 8 augustus 1989 een met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij concludeerde, dat de Helleense Republiek niet voldeed aan de uit de Zesde richtlijn voortvloeiende verplichtingen door geen BTW te heffen over de tol die als tegenprestatie voor het gebruik van wegeninfrastructuur was geïnd. Derhalve verzocht zij deze lidstaat, binnen twee maanden de nodige maatregelen te treffen om aan zijn verplichtingen te voldoen.
13 Bij brief van 21 november 1989 antwoordden de Griekse autoriteiten, dat zij bleven bij hun standpunt dat de Zesde richtlijn zich niet verzet tegen het niet heffen van BTW over de tol.
De procedure betreffende het stelsel van eigen middelen
14 Bij brief van 24 oktober 1989 vestigde de Commissie de aandacht van de Griekse regering op het feit dat de inbreuk op de Zesde richtlijn als gevolg van het niet heffen van BTW over de autowegentol, tot een ongerechtvaardigde vermindering van de eigen middelen van de Gemeenschappen leidde. Zij verzocht haar, de voor de begrotingsjaren 1987 en 1988 verschuldigde bedragen, vermeerderd met vertragingsrente, vóór 31 januari 1990 over te maken. Voorts verzocht de Commissie dat de eigen middelen voor elk begrotingsjaar uiterlijk op de eerste werkdag van de maand december van het daaraanvolgende begrotingsjaar, vermeerderd met vertragingsrente vanaf die datum, te harer beschikking zouden worden gesteld.
15 In hun antwoord van 31 januari 1990 betwistten de Griekse autoriteiten de gegrondheid van deze verzoeken. Zij voerden daartoe dezelfde middelen aan als zij hadden aangedragen in hun antwoorden op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies, die de Commissie hun in het kader van de procedure inzake de niet-naleving van de Zesde richtlijn had doen toekomen.
16 Bij brief van 21 juni 1990 maande de Commissie de Griekse regering aan, haar opmerkingen over de gestelde niet-nakoming te maken.
17 Toen een antwoord van de Griekse autoriteiten uitbleef, deed de Commissie de Griekse regering bij brief van 6 mei 1992 een met redenen omkleed advies toekomen met het verzoek, binnen twee maanden de nodige maatregelen te treffen om aan haar verplichtingen ter zake van de betaling van de eigen middelen te voldoen.
18 Bij brief van 10 september 1992 antwoordde de Helleense Republiek, dat zij het verzoek van de Commissie niet zou opvolgen.
19 In die omstandigheden heeft de Commissie besloten, het onderhavige beroep in te stellen, dat zowel betrekking heeft op de gestelde inbreuk op de bepalingen van de Zesde richtlijn als op de weerslag van deze inbreuk op de betaling van de eigen middelen van de Gemeenschappen.
Ten gronde
20 Met haar beroep verwijt de Commissie de Helleense Republiek, enerzijds, dat zij de bepalingen van de Zesde richtlijn niet in acht heeft genomen door de als tegenprestatie voor het gebruik van de autosnelwegen en andere wegeninfrastructuur geheven tolgelden niet aan de BTW te onderwerpen, en anderzijds, dat zij de regeling inzake de eigen middelen van de Gemeenschappen heeft geschonden, door de eigen middelen uit de BTW (hierna: eigen BTW-middelen") betreffende de bedragen die als BTW over die tolgelden hadden moeten worden geheven, niet aan de Gemeenschap over te maken.
De eerste grief
21 Volgens de Commissie is het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol door de weggebruiker een economische activiteit in de zin van de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn. Die activiteit moet worden beschouwd als een dienst die een belastingplichtige in het kader van de exploitatie van een zaak verricht om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen in de zin van artikel 4, leden 1 en 2, van de Zesde richtlijn.
22 Het feit dat deze activiteit wordt uitgeoefend door een publiekrechtelijk lichaam, zoals in Griekenland, waar het Nationaal Wegenbouwfonds, een publiekrechtelijke rechtspersoon, het uitsluitende recht op het innen van autowegentol heeft, kan volgens de Commissie de betrokken handelingen niet aan de werkingssfeer van de Zesde richtlijn onttrekken.
23 De Commissie wijst er in dit verband op, dat volgens artikel 4, lid 5, eerste alinea, van de Zesde richtlijn de publiekrechtelijke lichamen alleen voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, niet als belastingplichtigen worden aangemerkt. Dat is evenwel niet het geval met de litigieuze activiteit, die niet behoort tot de specifieke overheidstaken welke in geen geval aan particuliere lichamen kunnen worden gedelegeerd, terwijl de regel inzake het niet aan belasting onderwerpen van de publiekrechtelijke lichamen strikt moet worden uitgelegd.
24 Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat de Zesde richtlijn een zeer ruime werkingssfeer toekent aan de BTW. Immers, artikel 2, betreffende de belastbare handelingen, heeft niet alleen betrekking op de invoer van goederen maar ook op de leveringen van goederen en diensten, welke in het binnenland onder bezwarende titel worden verricht, en artikel 4, lid 1, omschrijft als belastingplichtige ieder die zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit (arrest van 26 maart 1987, Commissie/Nederland, 235/85, Jurispr. blz. 1471, punt 6).
25 Volgens de in artikel 4, lid 2, van de Zesde richtlijn gegeven definitie omvat het begrip economische activiteiten alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter. Als economische activiteit wordt onder andere beschouwd de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen.
26 Uit deze definities blijkt, dat het begrip economische activiteiten een ruime werkingssfeer heeft, alsook dat het een objectief karakter heeft, in die zin dat de activiteit op zichzelf wordt beschouwd, onafhankelijk van het oogmerk of het resultaat van de activiteit (arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 8).
27 Gezien de omvang van de met het begrip economische activiteiten omschreven werkingssfeer dient te worden vastgesteld, dat het Nationaal Wegenbouwfonds in Griekenland, voor zover het wegeninfrastructuur tegen vergoeding ter beschikking stelt van de weggebruikers, een economische activiteit in de zin van de Zesde richtlijn verricht.
28 Gelet op het objectieve karakter van het begrip economische activiteiten is het niet ter zake dienend, dat de in het voorgaande punt bedoelde activiteit bestaat uit het in het algemeen belang verrichten van bij wet opgedragen en wettelijk geregelde taken. Immers, ingevolge artikel 6 van de Zesde richtlijn zijn bepaalde krachtens de wet verrichte activiteiten uitdrukkelijk aan het stelsel van de BTW onderworpen (arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 10).
29 Blijkens de rechtspraak van het Hof (zie, onder meer, arresten van 8 maart 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Jurispr. blz. 1443, punt 12, en 16 oktober 1997, Fillibeck, C-258/95, Jurispr. blz. I-5577, punt 12) onderstelt het begrip diensten welke onder bezwarende titel worden verricht in de zin van artikel 2, sub 1, van de Zesde richtlijn, dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde.
30 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, beantwoordt het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol aan deze definitie. Voor het gebruik van de wegeninfrastructuur moet immers tol worden betaald, waarvan de hoogte onder meer afhangt van de gebruikte categorie van voertuigen en de afgelegde afstand. Er bestaat derhalve een rechtstreeks en noodzakelijk verband tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde in geld.
31 Het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol is derhalve een onder bezwarende titel verrichte dienst in de zin van artikel 2, sub 1, van de Zesde richtlijn.
32 Derhalve moet worden nagegaan of, zoals de Griekse regering stelt, het Nationaal Wegenbouwfonds met betrekking tot het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol, in aanmerking komt voor de vrijstelling van artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn.
33 Volgens de eerste alinea van deze bepaling worden de publiekrechtelijke lichamen niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten.
34 Zoals het Hof meermaals heeft verklaard, blijkt uit de analyse van deze bepaling tegen de achtergrond van de doelstellingen van de richtlijn duidelijk, dat voor niet-belastingplichtigheid cumulatief aan twee voorwaarden moet zijn voldaan, te weten het verrichten van werkzaamheden door een publiekrechtelijk lichaam en het verrichten van die werkzaamheden als overheid (zie, onder meer, arrest van 25 juli 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Jurispr. blz. I-4247, punt 18).
35 Aangaande de laatste voorwaarde is het vaste rechtspraak van het Hof (arresten van 17 oktober 1989, Comune di Carpaneto Piacentino e.a., 231/87 en 129/88, Jurispr. blz. 3233, punt 16; 15 mei 1990, Comune di Carpaneto Piacentino e.a., C-4/89, Jurispr. blz. I-1869, punt 8, en 6 februari 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Jurispr. blz. I-779, punt 17), dat als werkzaamheden die door publiekrechtelijke lichamen als overheid worden verricht in de zin van artikel 4, lid 5, eerste alinea, van de Zesde richtlijn, worden aangemerkt de werkzaamheden die door hen worden verricht in het kader van het specifiek voor hen geldende juridische regiem, met uitsluiting van de werkzaamheden die zij onder dezelfde juridische voorwaarden als particuliere marktdeelnemers verrichten.
36 Gelet op deze rechtspraak moet het in punt 23 van dit arrest uiteengezette standpunt van de Commissie worden afgewezen, volgens hetwelk een lichaam alleen als overheid" handelt voor de werkzaamheden die onder het begrip overheid stricto sensu vallen, waartoe het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol niet zou behoren.
37 De Commissie, van wie de juridische redenering door het Hof dus niet wordt gevolgd, heeft niet aangetoond, en zelfs niet proberen aan te tonen, dat het Nationaal Wegenbouwfonds onder dezelfde voorwaarden handelt als een particuliere marktdeelnemer in de zin van de rechtspraak van het Hof. Daartegenover staat, dat de Griekse regering wel heeft trachten aan te tonen, dat de betrokken werkzaamheid door dit fonds wordt verricht in het kader van het specifiek voor hem geldende juridische regiem in de zin van deze rechtspraak.
38 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Commissie heeft nagelaten, het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om de gestelde niet-nakoming met betrekking tot de voorwaarde dat een werkzaamheid als overheid wordt verricht, te kunnen vaststellen.
39 Zoals ook in punt 34 van dit arrest is opgemerkt, is voor de niet-belastingplichtigheid bedoeld in artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn niet alleen vereist, dat de betrokken werkzaamheid als overheid wordt verricht, maar ook dat zij door een publiekrechtelijk lichaam wordt verricht.
40 Het Hof heeft dienaangaande geoordeeld, dat door een particulier verrichte werkzaamheden niet van BTW zijn vrijgesteld louter omdat zij bestaan in het verrichten van handelingen die tot de prerogatieven van de overheid behoren (arresten Commissie/Nederland, punt 21, en Ayuntamiento de Sevilla, punt 19, beide reeds aangehaald). In punt 20 van het arrest Ayuntamiento de Sevilla (reeds aangehaald) leidde het Hof daaruit af, dat wanneer een gemeente het innen van belasting aan zelfstandige derden toevertrouwt, de in artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn geregelde uitsluiting niet van toepassing is. Evenzo heeft het Hof in punt 22 van het arrest Commissie/Nederland (reeds aangehaald) geoordeeld, dat gesteld al dat notarissen en gerechtsdeurwaarders in Nederland bij het verrichten van hun ambtelijke werkzaamheden overheidsgezag uitoefenen op grond van een benoeming in een overheidsambt, zij geen aanspraak kunnen maken op de vrijstelling van artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn, daar zij deze activiteiten niet uitoefenen in de vorm van een publiekrechtelijk lichaam, aangezien zij geen deel uitmaken van het staatsapparaat, doch in de vorm van een zelfstandige economische activiteit die wordt uitgeoefend in het kader van een vrij beroep.
41 In casu staat vast, dat in Griekenland het aan weggebruikers ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol wordt verricht door het Nationaal Wegenbouwfonds, dat een publiekrechtelijk lichaam is.
42 Daar het betoog van de Commissie niet kan worden aanvaard, moet de grief inzake schending van de Zesde richtlijn derhalve worden afgewezen.
De tweede grief
43 De Commissie is van mening, dat wanneer inbreuk wordt gemaakt op de Zesde richtlijn en de grondslag van de eigen BTW-middelen derhalve kleiner wordt, het bedrag van de eigen middelen betreffende de belasting die had moeten worden geheven, op haar credit moet worden geboekt, omdat zij anders een financieel verlies lijdt dat door middel van de op het bruto nationaal product gebaseerde bijdrage moet worden gecompenseerd. Deze inbreuk zou de andere lidstaten dus financiële schade berokkenen en zou derhalve het gelijkheidsbeginsel schenden.
44 Daar de eerste grief, betreffende niet-naleving van de Zesde richtlijn, echter ongegrond is verklaard, kan de tweede grief niet worden aanvaard.
45 Mitsdien moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
46 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Helleense Republiek in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.