CELEX: 62003CJ0270
Niet-nakoming
Milieu
Afvalstoffenbeheer
Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG
Vervoer en inzameling van afvalstoffen
Artikel 12

1       De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door krachtens artikel 30,
lid 4, van wetsdecreet nr. 22 van 5 februari 1997 houdende omzetting van de richtlijnen 91/156/EEG betreffende afvalstoffen,
91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffen, en 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (gewoon supplement
bij GURI nr. 38 van 15 februari 1997), zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 19, van wet nr. 426 van 9 december 1998 (GURI nr. 291
van 14 december 1998; hierna: „wetsdecreet”), ondernemingen toe te staan:
–       hun eigen ongevaarlijke afvalstoffen in te zamelen en te vervoeren als een gebruikelijke en regelmatige activiteit, zonder
verplichting tot inschrijving in het Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento rifiuti (nationale register
van ondernemingen die afvalverwijderingsdiensten verrichten) en
–       hun eigen gevaarlijke afvalstoffen te vervoeren in hoeveelheden van hoogstens 30 kilogram en 30 liter per dag, zonder verplichting
tot inschrijving in genoemd register,
de krachtens artikel 12 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39),
zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn”), op haar rustende
verplichtingen niet is nagekomen.

Rechtskader

De communautaire regelgeving
2       Artikel 1, sub a, eerste alinea, van de richtlijn definieert afvalstof als „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in
bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.
3       Artikel 1, sub c, van de richtlijn definieert „houder” als „de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon
die de afvalstoffen in bezit heeft”.
4       Artikel 4 van de richtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen
plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige
gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name
–       zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
–       zonder geluids‑ of stankhinder te veroorzaken;
–       zonder schade te berokkenen aan natuur‑ en landschapsschoon.
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van
afvalstoffen te verbieden.”
5       Artikel 8 van de richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen:
–       deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen
verricht,
of
–       zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van
deze richtlijn.”
6       Volgens artikel 9 van de richtlijn moet, voor de toepassing van onder meer artikel 4 van deze richtlijn iedere inrichting
of onderneming die de in bijlage II A bedoelde handelingen ter verwijdering van afvalstoffen verricht, een vergunning hebben
van de bevoegde instantie. Deze vergunning heeft met name betrekking op de soort en hoeveelheid afvalstoffen, de technische
eisen, de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid, de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd, en de behandelingsmethode.
7       Artikel 12 van de richtlijn bepaalt het volgende:
„Inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die ten behoeve van anderen regelingen
treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen (handelaars of makelaars), dienen zich, indien zij niet
aan een vergunning zijn onderworpen, bij de bevoegde instanties te laten registreren.”

De nationale regelgeving
8       Artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet bepaalt:
„De ondernemingen die ongevaarlijke, door derden geproduceerde, afvalstoffen inzamelen en vervoeren, alsmede de ondernemingen
die gevaarlijke afvalstoffen inzamelen en vervoeren, dienen zich in te schrijven in het [nationale] register [van ondernemingen
die afvalverwijderingsdiensten verrichten], tenzij het gaat om het vervoer van gevaarlijke afvalstoffen van hoogstens 30 kilogram
of 30 liter per dag door de producent van de betrokken afvalstoffen.”

De precontentieuze procedure
9       Omdat zij van mening was dat artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet in strijd was met artikel 12 van de richtlijn, heeft de
Commissie bij brief van 24 oktober 2001 de Italiaanse Republiek aangemaand om binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen
in te dienen.
10     Bij brief van 27 februari 2002 hebben de Italiaanse autoriteiten op deze aanmaning gereageerd. In deze brief hebben zij het
standpunt van de Commissie bestreden op grond van met name een notitie van 25 januari 2002 van het Ministero dell’Ambiente
e della Tutela del territorio (ministerie voor milieu en bescherming van het grondgebied).
11     Omdat de Commissie door deze argumentatie niet was overtuigd, heeft zij op 27 juni 2002 de Italiaanse Republiek een met redenen
omkleed advies gestuurd en haar een termijn van twee maanden na de betekening van dit advies toegekend om eraan te voldoen.
12     Omdat zij op dit advies geen antwoord heeft ontvangen, heeft de Commissie bij het Hof het onderhavige beroep ingesteld.

Het beroep

Argumenten van partijen
13     De Commissie brengt naar voren dat, zoals zij had uiteengezet in de zaak die heeft geleid tot de beschikking van het Hof van
29 mei 2001, Caterino (C‑311/99, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), het in artikel 12 van de richtlijn gebruikte begrip
„ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren”, niet enkel doelt op ondernemingen die deze activiteiten
ten behoeve van anderen uitoefenen. Dit begrip ziet ook op ondernemingen die deze activiteiten voor eigen rekening uitoefenen,
wanneer dit vervoer of deze inzameling, tezamen met hun andere taken, een van de normale bedrijfsactiviteiten vormt die hun
winst of een ander economisch voordeel opleveren. Deze uitlegging is in overeenstemming met de doelstellingen van de richtlijn
ter zake van milieubescherming, met de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 91/156 en met artikel 8 van de
richtlijn, dat van toepassing is op iedere „houder van afvalstoffen”, en is door het Hof zijdelings bevestigd in punt 25 van
de reeds aangehaalde beschikking Caterino.
14     In de eerste plaats sluit artikel 30 van het wetsdecreet, door met betrekking tot ongevaarlijke afvalstoffen de uitdrukking
„door derden geproduceerde” te gebruiken in plaats van de uitdrukking „beroepsmatig” in de zin van artikel 12 van de richtlijn,
ondernemingen die in het kader van hun specifieke bedrijfsuitoefening voor eigen rekening afvalstoffen inzamelen en vervoeren,
in strijd met de richtlijn uit van de registratieplicht.
15     In de tweede plaats bepaalt artikel 12 van de richtlijn dat alle ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of
vervoeren, zich, ongeacht de hoeveelheid of de mate van gevaarlijkheid van deze afvalstoffen, bij de bevoegde instanties dienen
te laten registreren indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen. Artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet druist dus
tegen de richtlijn in door een uitzondering op deze verplichting te maken voor ondernemingen die niet meer dan 30 liter of
30 kilogram afvalstoffen per dag vervoeren.
16     In haar verweerschrift stelt de Italiaanse regering dat geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht voorschrijft dat de inzameling
en het vervoer van afvalstoffen moeten plaatsvinden door tussenkomst van marktdeelnemers die ten opzichte van de producenten
van deze afvalstoffen derden zijn. Waar het bij de realisering van de doelstellingen van de richtlijn ter zake van de preventie
en het geïntegreerde beheer van afvalstoffen om gaat, is ervoor te zorgen dat de cyclus daarvan wordt gecontroleerd. De communautaire
regelgeving bepaalt dat de producent van afvalstoffen verantwoordelijk is tot het moment waarop hij zich met het oog op hergebruik,
terugwinning of verwijdering ervan ontdoet. Artikel 12 van de richtlijn heeft dus betrekking op het toezicht op afvalstoffen
op het moment waarop deze niet meer onder deze verantwoordelijkheid van de producent vallen.
17     De producent van afvalstoffen die de afvalstoffen rechtstreeks naar zijn inrichting voor herwinning of verwijdering vervoert,
„ontdoet” zich daarvan pas op het moment waarop hij ze bij deze inrichting aflevert. Er is dus voor hem geen enkele noodzaak
zich in te schrijven in het register, omdat de registratieplicht slechts van toepassing is op ondernemingen die beroepsmatig,
dat wil zeggen als „gebruikelijke activiteit”, afvalstoffen vervoeren of inzamelen.
18     Artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet maakt dus geen inbreuk op de doelstellingen van de richtlijn.

Beoordeling door het Hof
19     De bepalingen van de richtlijn moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstelling daarvan, te weten, in de bewoordingen
van de derde overweging van de considerans, de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de schadelijke
gevolgen van het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, alsmede tegen de achtergrond
van artikel 174, lid 2, EG, volgens hetwelk de Gemeenschap in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft
en dat beleid onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen (zie in die zin onder meer
arrest van 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Jurispr. blz. I‑3533,
punt 23).
20     In haar oorspronkelijke versie bepaalde de richtlijn in artikel 10, dat de ondernemingen die afvalstoffen vervoerden enkel
onder „toezicht” stonden van de bevoegde instantie, ongeacht of dit vervoer werd verricht ten eigen behoeve of ten behoeve
van een ander. Deze bepaling werd weerspiegeld in de zevende overweging van de considerans van dezelfde richtlijn, waar werd
gezegd dat „voor de bescherming van het milieu […] moet worden voorzien […] in toezicht op bedrijven die hun eigen afvalstoffen
verwijderen alsmede op die welke de afvalstoffen van derden ophalen […]”.
21     Richtlijn 91/156 diende onder meer de controle door de overheidsinstanties te versterken. In de twaalfde overweging van de
considerans van deze richtlijn wordt dan ook verklaard dat „ook andere ondernemingen die met afvalstoffen te maken hebben,
zoals ophalers, vervoerders of makelaars, aan een vergunnings‑ of registratieplicht en aan een passende controle moeten worden
onderworpen, teneinde de afvalstoffen vanaf hun ontstaan tot aan hun definitieve verwijdering onder toezicht te houden”. Daartoe
zijn in artikel 12 van de richtlijn nieuwe bepalingen opgenomen. Deze bepalingen schrijven inzonderheid in de eerste plaats
voor dat ondernemingen die afvalstoffen vervoeren zich, indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen, dienen te laten
registreren, en in de tweede plaats dat deze verplichting geldt voor die ondernemingen die een dergelijk vervoer „beroepsmatig”
verrichten. Richtlijn 91/156 heeft dus de registratieplicht in de plaats gesteld van het enkele „toezicht”, dat als zodanig
niet meer in de richtlijn voorkomt.
22     Omdat richtlijn 91/156 een betere controle door de overheidsinstanties van het vervoer van afvalstoffen beoogt dan de controle
op grond van de oorspronkelijke versie van de richtlijn, zou het in strijd met dit doel zijn om het in artikel 12 van de richtlijn
genoemde begrip „onderneming die beroepsmatig afvalstoffen vervoert” in die zin uit te leggen dat het ondernemingen uitsluit
die in het kader van hun bedrijfsuitoefening voor eigen rekening afvalstoffen vervoeren. Wanneer deze uitlegging wordt aanvaard,
zouden deze ondernemingen worden ontrokken aan iedere controle van hun afvalstoffenvervoer.
23     Het Hof heeft overigens reeds voor recht verklaard dat het in artikel 12 van de richtlijn gebruikte begrip beroepsmatig vervoer
van afvalstoffen, niet alleen betrekking heeft op diegene die in het kader van zijn beroep van vervoerder door derden geproduceerde
afvalstoffen vervoert, maar ook op diegene die, hoewel hij niet het beroep van vervoerder uitoefent, niettemin in het kader
van zijn eigen beroepsactiviteit door hemzelf geproduceerde afvalstoffen vervoert (beschikking Caterino, reeds aangehaald,
punt 25).
24     Anders dan de Italiaanse regering stelt, impliceert het door de richtlijn nagestreefde toezicht op de afvalstoffencyclus,
dat afvalstoffen vanaf het moment dat zij worden geproduceerd onder toezicht worden gehouden en met name dat, zoals in artikel 12
van de richtlijn wordt bepaald, de omstandigheden waaronder zij worden ingezameld en vervoerd, worden gecontroleerd. Hoewel
in bepaalde gevallen de producent van de afvalstoffen deze zelf kan inzamelen of vervoeren en zich van deze afvalstoffen pas
daadwerkelijk kan ontdoen na afloop van de inzameling of het vervoer ervan, heeft dit geen invloed op de kwalificatie van
de ingezamelde of vervoerde afvalstoffen, stoffen of voorwerpen noch, bijgevolg, op de registratieplicht die deze producent
op grond van een dergelijke handeling heeft.
25     Artikel 12 van de richtlijn heeft echter niet betrekking op alle ondernemingen die in het kader van hun bedrijfsuitoefening
de door hen geproduceerde afvalstoffen vervoeren.
26     In de eerste plaats is het in dit artikel gebruikte woord „beroepsmatig” niet synoniem aan de uitdrukkingen „in het kader
van hun bedrijfswerkzaamheden” of „naar aanleiding van hun bedrijfswerkzaamheden”, welke uitdrukkingen door de gemeenschapswetgever
waarschijnlijk zouden zijn gebruikt wanneer hij alle ondernemingen had beoogd die in het kader van hun bedrijfswerkzaamheden
door henzelf geproduceerde afvalstoffen vervoeren.
27     Voorts volgt uit de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 91/156 dat de nieuwe vergunningsplicht en registratieplicht
waarin deze richtlijn voorziet, van toepassing zijn op „ondernemingen die met afvalstoffen te maken hebben, zoals ophalers,
vervoerders of makelaars”. Het gebruik van het werkwoord „te maken hebben”, alsmede de gegeven voorbeelden van specialistische
beroepen op het gebied van afvalstoffen, laten zien dat artikel 12 van de richtlijn van toepassing is op ondernemingen die
met regelmaat afvalstoffen inzamelen of vervoeren.
28     Tot slot houdt het vereiste dat het vervoer „beroepsmatig” moet geschieden in, dat het vervoer van afvalstoffen een gebruikelijke
en regelmatige activiteit van deze ondernemingen moet zijn, ook al bepaalt artikel 12 niet dat het om de enige of zelfs de
voornaamste activiteit van deze ondernemingen moet gaan.
29     Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 12 van de richtlijn inrichtingen of ondernemingen die in het kader van hun
bedrijf normalerwijze en regelmatig afvalstoffen vervoeren, tot registratie verplicht, ongeacht of deze afvalstoffen door
henzelf of door derden worden geproduceerd. Voor het overige blijkt uit geen bepaling van de richtlijn dat op deze verplichting
uitzonderingen op grond van de soort of de hoeveelheid afvalstoffen bestaan.
30     Artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet stelt de registratieplicht vast, die varieert al naar gelang de ingezamelde of vervoerde
afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn.
31     Met betrekking tot ongevaarlijke afvalstoffen verplicht deze bepaling alleen ondernemingen die door derden geproduceerde afvalstoffen
inzamelen en vervoeren tot inschrijving in het nationale register van ondernemingen die afvalverwijderingsdiensten verrichten,
waardoor zij ondernemingen die hun eigen afvalstoffen inzamelen of vervoeren uitsluit.
32     Met betrekking tot gevaarlijke afvalstoffen bepaalt artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet dat deze registratieplicht geldt
voor alle ondernemingen die dergelijke afvalstoffen inzamelen en vervoeren. Deze bepaling bevat geen beperking op grond van
het beroepsmatige karakter van dit inzamelen en vervoeren en heeft dus in dat opzicht een ruimere werkingssfeer dan artikel 12
van de richtlijn.
33     Deze bepaling ontheft echter het „vervoer van gevaarlijke afvalstoffen van hoogstens 30 kilogram of 30 liter per dag door
de producent van de betrokken afvalstoffen” van de daarbij ingevoerde registratieplicht, welke uitzonderingen in geen bepaling
van de richtlijn zijn opgenomen. Overigens heeft de Italiaanse regering niet uitgelegd op basis van welke overwegingen deze
minimumhoeveelheid is vastgesteld.
34     Gelet op het voorgaande is artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet in strijd met artikel 12 van de richtlijn. In deze omstandigheden
moet het beroep van de Commissie gegrond worden geacht.
35     Derhalve moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door ondernemingen krachtens artikel 30, lid 4, van het wetsdecreet
toe te staan:
–       hun eigen ongevaarlijke afvalstoffen in te zamelen en te vervoeren als een gebruikelijke en regelmatige activiteit, zonder
verplichting tot inschrijving in het nationale register van ondernemingen die afvalverwijderingsdiensten verrichten, en
–       hun eigen gevaarlijke afvalstoffen te vervoeren in hoeveelheden van hoogstens 30 kilogram en 30 liter per dag, zonder verplichting
tot inschrijving in genoemd register,
de krachtens artikel 12 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten
36     Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
indien dat is gevorderd. Daar de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van
de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:
1)
Door krachtens artikel 30, lid 4, van wetsdecreet nr. 22 van 5 februari 1997 houdende omzetting van de richtlijnen 91/156/EEG
betreffende afvalstoffen, 91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffen, en 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval,
zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 19, van wet nr. 426 van 9 december 1998, ondernemingen toe te staan:
–
hun eigen ongevaarlijke afvalstoffen in te zamelen en te vervoeren als een gebruikelijke en regelmatige activiteit, zonder
verplichting tot inschrijving in het Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento rifiuti (nationale register
van ondernemingen die afvalverwijderingsdiensten verrichten), en
–
hun eigen gevaarlijke afvalstoffen te vervoeren in hoeveelheden van hoogstens 30 kilogram en 30 liter per dag, zonder verplichting
tot inschrijving in genoemd register,
is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 12 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen,
zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Italiaans.