CELEX: 61996CJ0129
Směrnice 91/156/EHS
Lhůta pro provedení
Účinky
Pojem "odpad"

Rozsudkem ze dne 29. března 1996, došlým kanceláři Soudního dvora dne 23. dubna 1996, položil Conseil d‘État (Belgie) na základě
článku 177 Smlouvy o ES dvě předběžné otázky týkající se výkladu článků 5 a 189 Smlouvy o EHS a článku 1 písm. a) směrnice
Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23), pozměněné směrnicí Rady
91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3).
Tyto otázky byly položeny v rámci žaloby na neplatnost podané neziskovým sdružením Inter-Environnement Wallonie (dále „Inter-Environnement
Walonie“), směřující proti rozhodnutí walonského regionálního výkonného orgánu ze dne 9. dubna 1992 o toxických nebo nebezpečných
odpadech (dále jen „rozhodnutí“).

Právní úprava Společenství
Směrnice 75/442 má za cíl harmonizovat vnitrostátní právní předpisy v oblasti odstraňování odpadů. Tato směrnice byla pozměněna
směrnicí 91/156.
Směrnice 75/442, pozměněná směrnicí 91/156, definuje pojem „odpad“ ve svém čl. 1 písm. a) následovně:
„Pro účely této směrnice se:
a) ,odpadem‘ rozumí jakákoliv látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje
nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
Nejpozději do 1. dubna 1993 vypracuje Komise postupem podle článku 18 seznam odpadů spadajících do kategorií uvedených v příloze
I. Tento seznam bude pravidelně přezkoumán a v případě potřeby stejným postupem revidován.“
Uvedený seznam byl přijat rozhodnutím Komise 94/3/ES ze dne 20. prosince 1993, které stanoví seznam odpadů podle čl. 1 písm. a)
směrnice 75/442 (Úř. věst. 1994, L 5, s. 15). V bodě 3 úvodní poznámky k tomuto seznamu je jednak uvedeno, že seznam neobsahuje
vyčerpávající výčet, a dále, že zařazení látky nebo předmětu na seznam má význam jen v případě, že odpovídá definici odpadu.
Článek 9 odst. 1 a článek 10 směrnice 75/442, v upraveném znění, stanoví, že každá organizace nebo podnik, který provádí operace
uvedené v příloze II A nebo příloze II B, musí získat povolení od příslušného orgánu. Příloha II A se týká operací odstraňování
odpadů, zatímco příloha II B vyjmenovává operace umožňující využití odpadů.
Článek 11 směrnice 75/442, v upraveném znění, stanoví výjimku z povinnosti získat povolení:
„1. Aniž je dotčena směrnice Rady 78/319/EHS ze dne 20. března 1978 o toxických a nebezpečných odpadech [Úř. věst. L 84, s. 43],
naposledy pozměněná aktem o přistoupení Španělska a Portugalska, je možno vyjmout z požadavků povolení požadovaných v článku
9 nebo v článku 10:
a) zařízení nebo podniky, které odstraňují vlastní odpad v místě jeho vzniku;
b) zařízení nebo podniky provádějící využití odpadů.
Tuto výjimku je možno uplatnit pouze:
–        jestliže příslušné orgány přijaly obecná pravidla pro každý typ činnosti, kterými se stanoví druhy a množství odpadů a podmínky,
za kterých může být daná činnost vyňata z požadavků povolení
a
–        jestliže druhy nebo množství odpadů a metody odstraňování nebo využití jsou takové, že jsou splněny podmínky požadované v článku
4.
2. Zařízení nebo podniky podle odstavce 1 musí být zaregistrovány u příslušných orgánů.
[...]“
Článek 4 směrnice 75/442, v upraveném znění, stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že odpady se budou [využívat nebo] odstraňovat bez ohrožení lidského
zdraví a bez poškozování životního prostředí, zejména:
–        bez ohrožení vod, ovzduší, půdy, rostlin a živočichů,
–        bez obtěžování hlukem nebo zápachem,
–        bez nepříznivého ovlivňování krajiny nebo míst zvláštního zájmu.
[...]“
Podle čl. 2 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 91/156 členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné
pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 1. dubna 1993 a neprodleně o nich uvědomí Komisi. V druhém pododstavci
uvedeného ustanovení je upřesněno, že „tato opatření přijatá členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí
být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy“.
Směrnice Rady 91/689/EHS ze dne 12. prosince 1991 o nebezpečných odpadech (Úř. věst. L 377, s. 20; Zvl vyd. 15/02, s. 78)
ve svém čl. 1 odst. 3 odkazuje na definici odpadů obsaženou ve směrnici 75/442 a ve svém čl. 1 odst. 4 upřesňuje definici
nebezpečných odpadů.
Článek 3 odst. 1 a 2 směrnice 91/689 uvádí:
„1. Výjimka z požadavku povolení pro zařízení a podniky, které samy nakládají s vlastními odpady, uvedená v čl. 11 odst. 1
písm. a) směrnice 75/442/EHS, se nevztahuje na nebezpečné odpady spadající do působnosti této směrnice.
2. V souladu s čl. 11 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442/EHS nemusí členský stát trvat na splnění jejího článku 10 u organizací
nebo podniků využívajících odpady, na něž se vztahuje tato směrnice:
–        jestliže členský stát přijme obecná pravidla uvádějící seznam druhů a množství odpadů a stanovící specifické podmínky (mezní
hodnoty pro obsah nebezpečných látek v odpadech, mezní hodnoty emisí, druhy činnosti) a další požadavky nezbytné pro realizaci
různých způsobů využití a
–        jestliže druhy nebo množství odpadů a metody využití jsou takové, že jsou splněny podmínky stanovené v článku 4 směrnice 75/442/EHS.“
Článek 11 směrnice 91/689 zrušil směrnici Rady 78/319/EHS ze dne 20. března 1978 o toxických a nebezpečných odpadech (Úř.
věst L 84, s. 43) s účinností ke dni 12. prosince 1993. Článek 1 směrnice Rady 94/31/ES ze dne 27. června 1994, která pozměňuje
směrnici 91/689 (Úř. věst. L 168, s. 28; Zvl. vyd. 15/02, s. 376), však odložil den zrušení směrnice 78/319 na 27. června
1995.

Vnitrostátní právní úprava
Nařízení walonské regionální rady ze dne 5. července 1985 o odpadech, pozměněné nařízením 25. července 1991 (dále jen „nařízení“),
v čl. 3 odst. 1 definuje odpady následovně:
„1. odpady: jakákoliv látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo se
od něho požaduje, aby se jich zbavil.“
Článek 5 odst. 1 rozhodnutí stanoví:
„Povolení podléhá zřízení a provozování specifického zařízení na shromažďování, předběžné zpracování, odstranění nebo využití
toxických nebo nebezpečných odpadů, které není součástí průmyslového výrobního procesu […]“
Rozhodnutí ve své preambuli konkrétně odkazuje na nařízení, směrnici 75/442, v upraveném znění, a směrnice 78/319 a 91/689.
Článek 86 rozhodnutí upřesňuje, že nabývá účinnosti ke dni svého vyhlášení v
Moniteur belge
. K vyhlášení došlo dne 23. června 1992.

Skutkové okolnosti sporu v původním řízení
Žalobou podanou dne 21. srpna 1992 Inter-Environnement Wallonie navrhla, aby Conseil d‘État (Belgie) zrušil všechna ustanovení
rozhodnutí, a podpůrně, aby zrušil jen určitá z uvedených ustanovení.
V předkládacím rozhodnutí Conseil d’État již rozhodl o pěti ze šesti žalobních důvodů vznesených Inter-Environnement Wallonie
a zrušil některá ustanovení rozhodnutí.
Inter-Environnement Wallonie v rámci svého zbývajícího žalobního důvodu tvrdí, že čl. 5 odst. 1 rozhodnutí porušuje zejména
článek 11 směrnice 75/442, v upraveném znění, a článek 3 směrnice 91/689, v rozsahu, v němž vylučuje z režimu povolení činnosti
spočívající ve zřízení a provozování specifického zařízení na shromažďování, předběžné zpracování, odstranění nebo využití
toxických nebo nebezpečných odpadů, pokud je toto zařízení „součástí průmyslového výrobního procesu“.
V první části tohoto žalobního důvodu Inter-Environnement Wallonie uplatňuje, že článek 11 směrnice 75/442, v upraveném znění,
ve spojení s článkem 3 směrnice 91/689, umožňuje odchýlit se od povinnosti podniků využívajících odpady získat povolení pouze
za podmínek stanovených těmito ustanoveními, a pokud jsou tyto podniky zaregistrovány u příslušných orgánů.
V tomto ohledu má Conseil d’État za to, že čl. 5 odst. 1 rozhodnutí je skutečně v rozporu s článkem 11 směrnice 75/442, v upraveném
znění, ve spojení s článkem 3 směrnice 91/689.
Conseil d’État konstatoval, že rozhodnutí bylo přijato v době, kdy lhůta stanovená pro provedení směrnice ještě neuplynula,
a táže se, do jaké míry může členský stát během této doby přijmout akt, který je v rozporu se směrnicí. Dodává, že záporná
odpověď Inter-Environnement Wallonie na tuto otázku odporuje pravidlu, podle kterého se legalita aktu posuzuje k okamžiku
jeho přijetí.
Ve druhé části tohoto žalobního důvodu Inter-Environnement Wallonie uplatňuje, že výjimka stanovená v čl. 5 odst. 1 rozhodnutí
je v rozporu s nařízením, které podle jejího názoru nestanoví výjimku pro činnosti, které jsou součástí výrobního procesu.
V tomto ohledu Conseil d’État konstatuje, že čl. 3 odst. 1 nařízení a příloha, na kterou se nařízení odvolává, představují
věrné provedení směrnice 75/442 v upraveném znění. Ačkoliv z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že odpadem je jakákoliv
látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má povinnost se jich zbavit, aniž by měl v úmyslu vyloučit tím jejich
další hospodářské využití jinými osobami, tato judikatura přitom neumožňuje určit, zda látka nebo předmět, na které se vztahuje
článek 1 směrnice 75/442, v upraveném znění, které jsou přímo nebo nepřímo začleněny do průmyslového výrobního procesu, jsou
odpadem ve smyslu čl. 1 písm. a) této směrnice.
Za těchto podmínek Conseil d’État položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání články 5 a 189 Smlouvy o EHS tomu, aby členské státy přijaly ustanovení, která jsou v rozporu se směrnicí 75/442/EHS
ze dne 15. července 1975 o odpadech, která byla pozměněna směrnicí 91/156/EHS ze dne 18. března 1991, během lhůty pro provedení
této směrnice?
Brání uvedená ustanovení Smlouvy tomu, aby členské státy přijaly a uvedly v účinnost normu, která má provádět uvedenou směrnici,
ale jejíž ustanovení se zdají být v rozporu s požadavky této směrnice?
2) Je látka, na kterou se vztahuje příloha I směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991, kterou se mění směrnice 75/442/EHS
o odpadech, a která je přímo nebo nepřímo začleněna do průmyslového výrobního procesu, odpadem ve smyslu čl. 1 písm. a) této
směrnice?“

K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat na prvním místě, je, zda pouhá skutečnost, že látka
je přímo nebo nepřímo začleněna do průmyslového výrobního procesu, tuto látku vylučuje z pojmu „odpad“ ve smyslu čl. 1 písm. a)
směrnice 75/442, v upraveném znění.
Ze znění čl. 1 písm. a) směrnice 75/442, v upraveném znění, především vyplývá, že rozsah působnosti pojmu „odpad“ závisí na
významu výrazu „zbavit se“.
Z ustanovení směrnice 75/442, v upraveném znění, zejména z článků 4 a 8 až 12 a rovněž z jejích příloh II A a II B, dále vyplývá,
že tento výraz zahrnuje současně odstranění a využití látky nebo předmětu.
Jak generální advokát poznamenal v bodech 58 až 61 svého stanoviska, seznam kategorií odpadu uvedený v příloze I směrnice
75/442, v upraveném znění, a výčet činností spočívajících v odstranění nebo využití odpadu obsažený v přílohách II A a II B
téže směrnice ukazují na to, že pojem „odpad“ v zásadě nevylučuje žádný typ reziduí, průmyslových vedlejších produktů a dalších
látek, které jsou výsledkem výrobního procesu. Tento závěr je ostatně podpořen seznamem odpadů vypracovaným Komisí v rozhodnutí
94/3.
V tomto ohledu je třeba zaprvé upřesnit, že, jak je zřejmé zejména z článků 9 až 11 směrnice 75/442, v upraveném znění, směrnice
se vztahuje nejen na odstraňování a využití odpadů podniky specializovanými v této oblasti, ale rovněž na odstraňování a využití
odpadů podnikem, který je produkuje, v místě jejich vzniku.
Zadruhé, ačkoliv v souladu s článkem 4 směrnice 75/442, v upraveném znění, se odpady musí využívat nebo odstraňovat, aniž
by bylo ohroženo lidského zdraví a aniž by byly použity procesy nebo metody, které by mohly poškozovat životní prostředí,
žádné ustanovení směrnice nenaznačuje, že se tato směrnice netýká činností spočívajících v odstraňování a využití odpadů,
které jsou součástí průmyslového výrobního procesu, pokud neohrožují lidské zdraví nebo životní prostředí.
Nakonec je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že pojem „odpad“ ve smyslu článku 1 směrnice 75/442, v upraveném
znění, nemá být chápán tak, že vylučuje látky a předměty, které mohou být hospodářsky znovu využity (rozsudky ze dne 28. března
1990, Zanetti a další, C‑395/88, Recueil, s. I‑1509, body 12 a 13; ze dne 10. května 1995, Komise v. Německo, C‑422/92, Recueil,
s. I‑1097, body 22 a 23, a ze dne 25. června 1997, Tombesi a další, C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 a C‑224/95, Recueil, s. I‑3561,
body 47 a 48).
Ze všech těchto úvah vyplývá, že látky, které jsou součástí výrobního procesu, mohou být odpadem ve smyslu čl. 1 písm. a)
směrnice 75/422, v upraveném znění.
Tento závěr se nedotýká rozlišení, které je třeba provést, jak správně uplatňuje belgická, německá, nizozemská vláda a vláda
Spojeného království, mezi využitím odpadů ve smyslu směrnice 75/442, v upraveném znění, a běžným průmyslovým zpracováním
produktů, které nejsou odpady, bez ohledu na jakékoliv potíže tohoto rozlišení.
Na druhou otázku je tedy na místě odpovědět tak, že pouhá skutečnost, že látka je přímo nebo nepřímo začleněna do průmyslového
výrobního procesu, tuto látku nevylučuje z pojmu „odpad“ ve smyslu čl. 1 písm. a) směrnice 75/442, v upraveném znění.

K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda články 5 a 189 Smlouvy o EHS brání tomu, aby členské státy přijaly opatření,
která jsou v rozporu se směrnicí 91/156, během lhůty pro provedení této směrnice.
Podle Inter-Environnement Wallonie z přednosti práva Společenství a z článku 5 Smlouvy vyplývá, že i když se členský stát
rozhodne provést směrnici Společenství před uplynutím stanovené lhůty, toto provedení musí být v souladu se směrnicí. Když
se Walonský region rozhodl provést směrnici 91/156 ke dni 9. dubna 1992, měl v důsledku toho zajistit soulad s touto směrnicí.
Komise podporuje tento názor a tvrdí, že články 5 a 189 Smlouvy brání tomu, aby členské státy přijaly ustanovení, která jsou
v rozporu se směrnicí 91/156, během lhůty pro provedení této směrnice. Upřesňuje, že otázka, zda určité opatření konkrétně
směřuje k provedení této směrnice, je nepodstatná.
Naopak belgická a francouzská vláda a vláda Spojeného království se domnívají, že až do uplynutí lhůty pro provedení směrnice
členské státy mohou přijímat pravidla, která s ní nejsou v souladu. Vláda Spojeného království však dodává, že články 5 a 189
Smlouvy brání tomu, aby členský stát přijal opatření, která by mu buď znemožnila, nebo velmi ztížila správné provedení směrnice.
Podle nizozemské vlády přijetí směrnice předpokládá, že členské státy již nemohou učinit nic, co by mohlo ztížit dosažení
výsledků stanovených směrnicí. Domnívá se však, že nelze mít za to, že členský stát porušil články 5 a 189 Smlouvy, pokud,
jak je tomu v projednávaném případě, není jisté, zda vnitrostátní předpisy odporují dotyčné směrnici.
Úvodem je namístě připomenout, že povinnost členského státu přijmout všechna nezbytná opatření k dosažení výsledku stanoveného
směrnicí je závaznou povinností uloženou čl. 189 třetím pododstavcem Smlouvy a samotnou směrnicí (rozsudky ze dne 1. února
1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Recueil, s. 113, bod 22; ze dne 26. února 1986, Marshall, 152/84, Recueil,
s. 723, bod 48, a ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další, C‑72/95, Recueil, s. I‑5403, bod 55). Tato povinnost přijmout
všechna obecná nebo zvláštní opatření je závazná pro všechny orgány členských států, včetně soudních orgánů v rámci jejich
pravomocí (rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Marleasing, C‑106/89, Recueil, s. I‑4135, bod 8, a Kraaijeveld a další, uvedený
výše, bod 55).
Dále je třeba poznamenat, že podle čl. 191 druhého pododstavce Smlouvy o EHS použitelného v rozhodné době z hlediska skutečností
v původním řízení „Směrnice a rozhodnutí se oznamují těm, jimž jsou určeny, a nabývají účinku tímto oznámením“. Z tohoto ustanovení
vyplývá, že směrnice nabývá právní účinnosti vůči členským státům, kterým je určena, okamžikem jejího oznámení.
V projednávaném případě a v souladu s běžnou praxí samotná směrnice 91/156 stanoví lhůtu, v okamžiku jejíhož uplynutí musí
v členských státech nabýt účinnosti právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí.
Jelikož účelem této lhůty je zejména poskytnout členským státům čas nezbytný k přijetí prováděcích opatření, nelze těmto státům
vytýkat, že neprovedly směrnici do svého právního řádu před uplynutím této lhůty.
To nic nemění na skutečnosti, že právě během lhůty pro provedení směrnice přísluší členským státům přijmout opatření nezbytná
k zajištění dosažení výsledku stanoveného směrnicí k okamžiku uplynutí této lhůty.
Ačkoliv členské státy nejsou v tomto ohledu povinny přijmout tato opatření před uplynutím lhůty pro provedení směrnice, z čl.
5 druhého pododstavce ve spojení s čl. 189 třetím pododstavcem Smlouvy a ze samotné směrnice vyplývá, že během této lhůty
členské státy nesmí přijímat ustanovení, která by mohla vážně ohrozit dosažení výsledku stanoveného touto směrnicí.
Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda o takový případ jde u vnitrostátních ustanovení, jejichž legalitu má přezkoumávat.
V rámci tohoto posouzení vnitrostátní soud musí zejména přezkoumat otázku, zda dotčená ustanovení mají provést směrnici v plném
rozsahu, jakož i konkrétní účinky použití těchto ustanovení, které nejsou v souladu se směrnicí, a dobu jejich trvání.
Například pokud dotčená ustanovení mají zajistit konečné a úplné provedení směrnice, jejich nesoulad se směrnicí by mohl vést
k domněnce, že výsledek stanovený touto směrnicí nebude dosažen ve stanovené lhůtě, není-li možné včas provést jejich změnu.
Naopak vnitrostátní soud by mohl zohlednit oprávnění členského státu přijmout přechodná ustanovení nebo provést směrnici ve
fázích. V takových případech nesoulad přechodných ustanovení vnitrostátního práva se směrnicí nebo neprovedení některých ustanovení
směrnice by nutně neohrožovalo dosažení výsledku stanoveného směrnicí.
Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 5 druhý pododstavec a čl. 189 třetí pododstavec Smlouvy o EHS, jakož i směrnice
91/156, vyžadují, aby členský stát, jemuž je směrnice určena, nepřijímal během lhůty stanovené směrnicí pro její provedení
ustanovení, která by mohla vážně ohrozit dosažení výsledku stanoveného touto směrnicí.

K nákladům řízení
Výdaje vzniklé belgické, německé, francouzské, nizozemské vládě a vládě Spojeného království, jakož i Komisi Evropských společenství,
které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního
řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech
řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl o otázkách, které mu byly předloženy rozhodnutím Conseil d‘État (Belgie) ze dne 29. března 1996, takto:
1)
Pouhá skutečnost, že látka je přímo nebo nepřímo začleněna do průmyslového výrobního procesu, tuto látku nevylučuje z pojmu
„odpad“ ve smyslu čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, pozměněné směrnicí Rady 91/156/EHS
ze dne 18. března 1991.
2)
Článek 5 druhý pododstavec a čl. 189 třetí pododstavec Smlouvy o EHS, jakož i směrnice 91/156 vyžadují, aby členský stát,
jemuž je směrnice určena, nepřijímal během lhůty stanovené směrnicí pro její provedení ustanovení, která by mohla vážně ohrozit
dosažení výsledku stanoveného touto směrnicí.
Rodríguez Iglesias
Gulmann
Ragnemalm
Schingen
Mancini
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Murray
Edward
Puissochet
Hirsch      Jann
Sevón
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 18. prosince 1997.
Vedoucí soudní kanceláře

Předseda
R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias
*
Jednací jazyk: francouzština.