CELEX: 61997CJ0036
Política Agrícola Común
Gastos administrativos
Cargo a los beneficiarios

Motivación de la sentencia
1 Mediante resoluciones de 18 de octubre de 1996, recibidas en el Tribunal de Justicia el 27 de enero de 1997, el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez, en el asunto C-36/97, del apartado 3 del artículo 15 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), y, en el asunto C-37/97, del artículo 30 bis del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), introducido por el Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, que modifica el Reglamento nº 805/68 y deroga el Reglamento (CEE) nº 468/87 por el que se establecen las normas generales del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino y el Reglamento (CEE) nº 1357/80 por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (DO L 215, p. 49).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de los recursos interpuestos ante el Verwaltungsgericht por los Sres. Kellinghusen y Ketelsen contra las decisiones adoptadas por el Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel y por el Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum, a propósito de la concesión de ayudas directas a la renta de los agricultores.
Marco jurídico
3 El Reglamento nº 1765/92 establece un régimen de pagos compensatorios a los productores de determinados cultivos herbáceos. El apartado 1 del artículo 2 del mencionado Reglamento prevé que los productores comunitarios de cultivos herbáceos podrán solicitar un pago compensatorio con arreglo a ciertas condiciones.
4 El apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 señala:
«Los pagos contemplados en el presente Reglamento deberán abonarse a los beneficiarios en su totalidad.»
5 El artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el punto quinto del artículo 1 del Reglamento nº 2066/92, se halla redactado en los siguientes términos:
«Los importes pagaderos en virtud del presente Reglamento se abonarán íntegramente a los beneficiarios.»
6 El Land Schleswig-Holstein recauda, como contrapartida a la entrega a los productores de las ayudas directas a la renta, una cantidad equivalente a sus gastos de gestión y control. Esta cantidad es percibida en virtud del Decreto del Land relativo a la recuperación de gastos por la Administración, cuyas secciones 15.15 a 15.17, recogidas en el Decreto de 29 de octubre de 1993 (en lo sucesivo, «Decreto»), extienden a partir del 1 de enero de 1994 la percepción de estas cantidades a los gastos administrativos efectuados en ciertos campos.
7 Dichas secciones se hallan redactadas como sigue:
«15.15 Concesión de un pago compensatorio en virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 [...]
a) Tasa de base (en DM)  para una superficie cultivable máxima de 2 ha30  para una superficie cultivable máxima de 2 a 13,51 ha50  para una superficie cultivable de más de 13,51 ha80
b) aumentada, por hectárea cultivable, salvo para las pequeñas explotaciones, en virtud del apartado 2 del artículo 8 (en DM), en3
[...]
15.16. Concesión de una prima especial a los productores de carne de bovino en virtud del apartado 1 del artículo 4 ter del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, posteriormente modificado por el Reglamento (CEE) nº 2066/92 [...]
a) Tasa de base (en DM)  hasta 10 bovinos30  de 10 a 30 bovinos50  más de 30 bovinos80
b) aumentada, por bovino (en DM), en2
[...]
15.17 Concesión de una prima por el mantenimiento del censo de vacas nodrizas en virtud del apartado 1 del artículo 4 quinquis del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, posteriormente modificado por el Reglamento (CEE) nº 2066/92 [...]
a) Tasa de base (en DM)  hasta 10 vacas nodrizas30  de 10 a 30 vacas nodrizas50  más de 30 vacas nodrizas80
b) aumentada, por vaca nodriza (en DM), en2»
Los litigios principales
8 Mediante resoluciones de 30 de septiembre de 1994, 30 de noviembre de 1994 y 31 de marzo de 1995, el Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel (en lo sucesivo, «Amt de Kiel») concedió al Sr. Kellinghusen, conforme a su solicitud, pagos compensatorios para la campaña 1994/1995 por un importe de 175.945,07 DM, correspondientes a una superficie total de 236,5 hectáreas y para la producción de cereales, semillas proteaginosas y oleaginosas, así como para una retirada de tierras coyuntural. Mediante otra resolución fechada el 30 de septiembre de 1994, el Amt de Kiel le facturó los correspondientes gastos de tramitación del expediente, con arreglo a la sección 15.15 del Decreto, por importe de 788 DM, integrados por una tasa de base de 80 DM y una cantidad complementaria de 3 DM por cada hectárea de tierra cultivable.
9 Mediante resolución de 31 de marzo de 1995, el Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum concedió al Sr. Ketelsen, conforme a su solicitud y para la campaña 1994, una prima especial para productores de carne bovina por valor de 23.305,92 DM por 67 bovinos. Mediante resolución separada de 31 de marzo de 1995, le reclamó gastos de tramitación, por un valor de 214 DM, por el trabajo administrativo vinculado a la concesión de la prima.
10 Tras reclamar en vano contra las resoluciones de liquidación de las tasas correspondientes, los Sres Kellinghusen y Ketelsen interpusieron sendos recursos ante el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht el 20 de enero y el 28 de diciembre de 1995.
11 Este último considera que la estimación de los gastos recogida en las secciones 15.15 a 15.17 del Decreto ha sido realizada tomando en consideración de forma adecuada la relación entre, por una parte, el montante de los gastos en los que incurre la Administración y, por otra parte, el valor económico o cualquier otra ventaja que representa el acto administrativo para el deudor de los gastos (principio llamado de «equivalencia»). A su juicio, los gastos corresponden igualmente al principio de cobertura de costes, según el cual los gastos deben calcularse de forma tal que los ingresos satisfagan el coste de los medios a los que la Administración recurre, sin sobrepasarlos. El Verwaltungsgericht se pregunta, sin embargo, si la percepción de gastos administrativos es compatible con las disposiciones del apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 o del artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el Reglamento nº 2066/92.
12 En tales circunstancias el Verwaltungsgericht decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
Asunto C-36/97
«1) ¿Debe interpretarse el apartado 3 del artículo 15 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), en el sentido de que prohíbe a las autoridades nacionales imponer a los solicitantes tasas administrativas por la tramitación de sus solicitudes de subvención, cuando la cuantía de dichas tasas es análoga a la generalmente aplicada en otros ámbitos del Derecho nacional y resulta tan moderada que no puede disuadir al interesado de solicitar la subvención?
2) De responderse afirmativamente a la primera cuestión:
¿Infringe el apartado 3 del artículo 15 del referido Reglamento del Consejo disposiciones comunitarias de rango superior y, en especial, el principio de lealtad en las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, recogido en el artículo 5 del Tratado CE, el principio de proporcionalidad, contemplado en el párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado CE, y el principio de subsidiariedad, enunciado en el párrafo segundo del artículo 3 B del Tratado CE?»
Asunto C-37/97
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 30 bis del Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, que modifica el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, y que deroga el Reglamento (CEE) nº 468/87 por el que se establecen las normas generales del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino y el Reglamento (CEE) nº 1357/80 por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (DO L 215, p. 49), en el sentido de que prohíbe a las autoridades nacionales imponer a los solicitantes tasas administrativas por la tramitación de sus solicitudes de ayuda, cuando la cuantía de dichas tasas administrativas es análoga a la generalmente aplicada en otros ámbitos del Derecho nacional y resulta tan moderada que no puede disuadir al interesado de solicitar la subvención?
2) En el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión:
¿Infringe el artículo 30 bis del referido Reglamento del Consejo disposiciones comunitarias de rango superior y, en especial, el principio de lealtad en las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, recogido en el artículo 5 del Tratado CE, el principio de proporcionalidad, contemplado en el párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado CE, y el principio de subsidiariedad, enunciado en el párrafo segundo del artículo 3 B del Tratado CE?»
13 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 18 de marzo de 1997, estos dos asuntos fueron acumulados a los efectos de la fase escrita del procedimiento, de su fase oral y de la sentencia.
Sobre la primera cuestión
14 Los demandantes en el procedimiento principal, el Gobierno alemán y la Comisión estiman que, a la vista del texto y de la finalidad perseguida por las disposiciones de que se trata, éstas prohíben no sólo una reducción directa de los pagos compensatorios, sino también una reducción indirecta consistente, en particular, en la recuperación de los gastos de tramitación.
15 Por el contrario, tanto los demandados en el procedimiento principal, como los Gobiernos helénico y sueco sostienen que las disposiciones discutidas no se oponen a la recuperación de los gastos de tramitación, sino que se limitan a exigir un pago íntegro.
16 Con carácter preliminar, debe recordarse que las disposiciones de los Reglamentos comunitarios están destinadas a ser aplicadas de forma uniforme en todos los Estados miembros y a tener, en la medida de lo posible, el mismo efecto en todo el territorio de la Comunidad (véase la sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania/Comisión, 819/79, Rec. p. 21, apartado 10).
17 Conforme al tenor del apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 y al artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el Reglamento nº 2066/92, los importes pagaderos en virtud de dicho Reglamento se abonarán «íntegramente» a los beneficiarios.
18 Por otra parte, tal y como el Tribunal de Justicia señaló en su sentencia de 19 de mayo de 1998, Jensen y Korn- og Foderstofkompagniet (C-132/95, Rec. p. I-2975), apartado 59, del segundo considerando del Reglamento nº 1765/92 se desprende expresamente que el objeto de los pagos compensatorios es compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales en el contexto del nuevo régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos resultante de la reforma de la Política Agrícola Común. Según el tercer considerando del Reglamento nº 2066/92, el objeto del sistema de primas contemplado es compensar de manera sustancial a los productores por las consecuencias que se derivan de la disminución del precio de intervención en el sector de la carne de vacuno.
19 Tal y como la Comisión ha señalado acertadamente, el objetivo de una compensación de las pérdidas de ingresos resultantes de la reducción de los precios institucionales tan sólo puede conseguirse si las ayudas compensatorias son abonadas íntegramente a los agricultores afectados por las consecuencias de la reforma de la Política Agrícola Común.
20 En efecto, reconocer a los Estados miembros la facultad de reducir el importe de los pagos compensatorios mediante la deducción o la recaudación de ciertas cantidades en concepto de recuperación de gastos administrativos supondría compensar de forma diferente la pérdida de ingresos de los agricultores de un mismo Estado miembro, así como la de los agricultores de distintos Estados miembros, lo que podría atentar contra la aplicación uniforme del Derecho comunitario, necesaria para evitar una desigualdad de trato entre los operadores económicos (sentencia Jensen y Korn- og Foderstofkompagniet, antes citada, apartado 49).
21 En consecuencia, el apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 y el artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el Reglamento nº 2066/92, prohíben a las autoridades nacionales deducir de los pagos realizados los gastos ocasionados por los trámites administrativos relativos a las demandas, o exigir su pago, con la consiguiente disminución del importe de las ayudas.
22 En apoyo de su tesis, conforme a la cual las últimas disposiciones citadas no prohiben que se deduzca del importe de las ayudas concedidas los gastos ocasionados por los trámites administrativos, los demandados en el procedimiento principal y los Gobiernos helénico y sueco han alegado que el Tribunal de Justicia admitió esta práctica en su sentencia de 15 de septiembre de 1982, Denkavit Futtermittel (233/81, Rec. p. 2933), apartado 10, relativa a la interpretación del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181).
23 En este sentido, debe destacarse que, a diferencia de las disposiciones de los Reglamentos nos 1765/92 y 805/68, en su versión modificada, que ordenan el pago íntegro de las ayudas, las disposiciones del Reglamento nº 1725/79 no indicaban nada a propósito de los gastos en los que los Estados miembros incurren por la realización de controles (véase la sentencia Denkavit Futtermittel, antes citada, apartado 7). En la medida en la que el texto del Reglamento nº 1725/79 no prohibía a los Estados miembros ni efectuar los controles previstos de forma gratuita, ni reclamar a las empresas afectadas los gastos inherentes a dichos controles, el Tribunal de Justicia decidió, en los apartados 8 y 9 de esta última sentencia que la normativa examinada dejaba a los Estados miembros la posibilidad de resolver el problema de la financiación de los controles.
24 Los demandados en el procedimiento principal también han alegado que las disposiciones relativas al pago íntegro que se discuten en el caso de autos no pueden ser interpretadas como una prohibición de reclamar los gastos de tramitación, ya que los considerandos de los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92 no hacen referencia a ellas. En su opinión, la falta de motivación sobre este punto milita contra una interpretación de este tipo, puesto que una prohibición de reclamar los gastos de tramitación constituye una excepción importante al principio general conforme al que los Estados miembros tienen derecho a recuperar los gastos administrativos.
25 A este respecto, basta señalar, tal y como el Abogado General destacó en el punto 19 de sus conclusiones, que los demandados en el procedimiento principal no han demostrado en modo alguno la existencia de tal principio general en el Derecho comunitario.
26 Finalmente, alegan los demandados que corrobora su interpretación el hecho de que no todos los Reglamentos del Consejo adoptados en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común contengan disposiciones análogas al apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 o del artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el Reglamento nº 2066/92. Deducen de ello que éstas tienen una naturaleza declarativa y no se extienden a los gastos de tramitación.
27 Procede señalar que el apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 y el artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el Reglamento nº 2066/92, no pueden ser interpretados a la luz de los Reglamentos que no contienen disposiciones que prevean el pago íntegro de las ayudas a sus beneficiarios.
28 En consecuencia, este argumento tampoco puede estimarse.
29 Procede, por lo tanto, responder a la primera cuestión que el apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 y el artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68, introducido por el Reglamento nº 2066/92, prohíben a las autoridades nacionales imponer a los solicitantes tasas administrativas por la tramitación de sus solicitudes de subvención, aun cuando la cuantía fijada por dichas autoridades sea análoga a la generalmente aplicada en otros ámbitos del Derecho nacional y resulte tan moderada que no pueda disuadir a los interesados de solicitar la subvención.
Sobre la segunda cuestión
30 Por lo que respecta al artículo 5 del Tratado, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las relaciones entre los Estados miembros y las Instituciones comunitarias se rigen, en virtud de esta disposición, por un principio de cooperación leal. Este principio obliga no sólo a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario, sino que impone también a las Instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros (véase, en particular, el auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros, C-2/88 Imm., Rec. p. I-3365, apartado 17).
31 Como el Tribunal de Justicia ha indicado en el apartado 19 de la presente sentencia, el objetivo de compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales, perseguido por los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92, tan sólo puede alcanzarse si se abonan los pagos compensatorios íntegros a los agricultores afectados por las consecuencias de la reforma de la Política Agrícola Común, garantizándose así una aplicación uniforme del Derecho comunitario y un trato no discriminatorio a los beneficiarios de las ayudas.
32 En consecuencia, El Consejo no infringió el artículo 5 del Tratado al adoptar los mencionados Reglamentos.
33 Respecto a la supuesta violación del principio de proporcionalidad, procede recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, para determinar si una disposición del Derecho comunitario está de acuerdo con dicho principio, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y no van más allá de lo que es necesario para lograrlo (véase, en particular, la sentencia de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo, C-233/94, Rec. p. I-2405, apartado 54).
34 A este respecto, basta señalar que el objetivo de compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales, perseguido por los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92, tan sólo puede alcanzarse mediante la obligación de abonar los pagos compensatorios en su integridad a los agricultores afectados.
35 Por último, en cuanto a la violación del principio de subsidiariedad, procede declarar que el párrafo segundo del artículo 3 B del Tratado no estaba todavía en vigor al adoptarse los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92 y que esta disposición no puede aplicarse retroactivamente.
36 Procede, por consiguiente, responder a la segunda cuestión que el examen de las cuestiones formuladas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92.
Decisión sobre las costas
Costas
37 Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán, helénico y sueco, y por el Consejo y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht mediante resoluciones de 18 de octubre de 1996, declara:
38 El apartado 3 del artículo 15 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, y el artículo 30 bis del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, introducido por el Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, que modifica el Reglamento nº 805/68 y deroga el Reglamento (CEE) nº 468/87 por el que se establecen las normas generales del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino y el Reglamento (CEE) nº 1357/80 por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías, prohíben a las autoridades nacionales imponer a los solicitantes tasas administrativas por la tramitación de sus solicitudes de subvenciones, aun cuando la cuantía fijada por dichas autoridades sea análoga a la generalmente aplicada en otros ámbitos del Derecho nacional y resulte tan moderada que no pueda disuadir a los interesados de solicitar la subvención.
39 El examen de las cuestiones formuladas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92.