CELEX: 61992CJ0413
Nichtigkeitsklage
Gemeinschaftsbeihilfe
Kasein und Kaseinate
Kontrollsystem
Laufende Überwachung

1 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 14. Dezember 1992 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der als Entscheidung 92/491/EWG veröffentlichten Entscheidung der Kommission K(92) 1783 endg. vom 23. September 1992 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1989 finanzierten Ausgaben (ABl. L 298, S. 23, nachstehend: angefochtene Entscheidung), soweit in ihr 432 000 DM von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen worden sind.
2 Die im entscheidungserheblichen Zeitraum geltende Verordnung (EWG) Nr. 756/70 der Kommission vom 24. April 1970 über die Gewährung von Beihilfen für Magermilch, die zu Kasein und Kaseinaten verarbeitet worden ist (ABl. L 91, S. 28; im folgenden: Verordnung), bestimmt in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b: "Einem Hersteller von Kasein oder Kaseinaten wird die Beihilfe nur gewährt, wenn er ... sich einer Kontrolle durch die zuständige Interventionsstelle unterwirft." Absatz 3 dieses Artikels lautet: "Die in Absatz 1 Buchstabe b) genannte Kontrolle besteht mindestens aus der laufenden Überwachung des Herstellungsbetriebs und der Zusammensetzung des Kaseins und der Kaseinate." Der Begriff der laufenden Überwachung wird in der Verordnung nicht definiert.
3 Wie sich aus den Akten ergibt, umfasste das in Deutschland im entscheidungserheblichen Zeitraum geltende Verfahren zur Kontrolle der Kasein und Kaseinate herstellenden Betriebe eine innerbetriebliche und eine amtliche Kontrolle.
4 Im Rahmen der innerbetrieblichen Kontrolle entnahmen die Hersteller selbst Proben aus jeder von ihnen erzeugten Partie Kasein oder Kaseinate, analysierten diese und trugen die Ergebnisse in ein Laborbuch ein. Die Hersteller stellten nur dann einen Beihilfeantrag, wenn das Ergebnis dieser Untersuchungen zufriedenstellend war.
5 Im Rahmen der amtlichen Kontrolle kamen die amtlichen Prüfer mindestens einmal in der Woche in jeden Herstellungsbetrieb, um eine Überprüfung an Ort und Stelle durchzuführen. Bei jedem Besuch überprüften sie anhand der ihnen vorgelegten Unterlagen, ob der Betrieb die nach der geltenden Regelung vorgeschriebenen innerbetrieblichen Analysen regelmässig durchgeführt hatte. Bei mindestens zwei Besuchen je Monat entnahmen sie Proben von jeder Sorte Kasein bzw. Kaseinat, die sie von den zuständigen amtlichen Labors untersuchen ließen. Schließlich fand alle vier bis sechs Monate eine abschließende Kontrolle in jedem Betrieb statt, die dann zu den endgültigen Beihilfebescheiden führte.
6 Mit der angefochtenen Entscheidung lehnte die Kommission die Übernahme eines Betrags von 432 000 DM zu Lasten des EAGFL ab; diesen Betrag hatte die Bundesrepublik Deutschland deutschen Erzeugern für Magermilch gezahlt, die für die Herstellung von Kasein und Kaseinaten bestimmt war.
7 In der Begründung ihrer Ablehnung kritisierte die Kommission das in Deutschland angewandte Kontrollsystem. In ihrem der angefochtenen Entscheidung beigefügten "Zusammenfassenden Bericht" führte sie dazu folgendes aus: "Sind die Ergebnisse [der Kontrollen] zufriedenstellend, wird der gesamte Beihilfebetrag für den betreffenden Monat genehmigt. Bei nichtbefriedigenden Ergebnissen bezieht sich ein etwaiger Abzug jedoch nur auf den für die betreffende Partie geschuldeten Beihilfebetrag. Nach Auffassung des EAGFL ist ein solches Vorgehen ... nicht korrekt."
8 Die Bundesrepublik Deutschland hat daraufhin die vorliegende Klage erhoben. Sie führt drei Klagegründe an.
Erster Klagegrund
9 Mit dem ersten Klagegrund macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, daß das in Deutschland im entscheidungserheblichen Zeitraum geltende Kontrollsystem eine laufende Überwachung der Hersteller von Kasein und Kaseinaten gewährleistet habe. Jede von ihnen hergestellte Partie sei tatsächlich einer innerbetrieblichen Kontrolle unterzogen worden. Zudem seien die Untersuchungsergebnisse durch die amtlichen Kontrollen in 95 % aller Fälle und ° bei Vernachlässigung der Überschreitung des Gehalts an thermophilen Keimen, die sehr schwer nachweisbar seien ° in 98 % der Fälle bestätigt worden.
10 Die Kommission trägt vor, daß sie gegen das in Deutschland geltende System an sich keine Einwände erhebe. Ihre Kritik beziehe sich nämlich nur auf die Folgerungen, die die deutschen Behörden im Rahmen dieses Systems gezogen hätten, wenn die amtlichen Analysen im Gegensatz zu den innerbetrieblichen Analysen negativ ausgefallen seien.
11 Auf eine Frage des Gerichtshofes hat die Kommission in diesem Zusammenhang folgende Erläuterung gegeben: Wenn ein Unternehmen eine Beihilfe für 100 Partien beantragt habe, die nach den im Rahmen der innerbetrieblichen Kontrollen entnommenen Proben den Anforderungen der Verordnung entsprochen hätten, und im Rahmen der amtlichen Kontrolle von der Behörde zehn Proben entnommen worden seien, von denen eine den Anforderungen nicht genügt habe, hätten die deutschen Behörden die Beihilfe nur für die Partie versagt, bei der die Probe negativ ausgefallen sei, während sie für die übrigen 99 Partien die Beihilfe gewährt hätten, obwohl die negative Probe 10 % der amtlichen Proben ausgemacht habe. Bei Abweichungen des amtlichen Kontrollergebnisses von dem innerbetrieblichen hätten die deutschen Behörden entweder zusätzliche Laboruntersuchungen oder eine Extrapolation durchführen müssen. Da die Behörden keine dieser beiden Lösungen gewählt hätten, habe die Kommission selbst die entsprechende Extrapolation im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL vorgenommen.
12 Der Argumentation der Kommission ist beizupflichten.
13 Zwar wurde jede hergestellte Partie im Rahmen des in Deutschland im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden Systems einer innerbetrieblichen Kontrolle unterzogen, und es gab insgesamt einen hohen Grad an Übereinstimmung zwischen den innerbetrieblichen und den amtlichen Kontrollergebnissen. Das angewandte System gewährleistete jedoch nicht, daß diese Übereinstimmung in allen Fällen gegeben war, in denen eine Beihilfe gewährt wurde. Im Fall eines negativen Ergebnisses einer amtlichen Kontrolle hätte die Zuverlässigkeit der von dem betreffenden Unternehmen durchgeführten innerbetrieblichen Analysen zwangsläufig Bedenken begegnen müssen. Die deutschen Behörden hätten also entweder zusätzliche Kontrollen durchführen müssen, um zu überprüfen, ob die anderen Partien, für die das Unternehmen eine Beihilfe beantragt hatte, tatsächlich den Anforderungen der Verordnung genügten, oder sie hätten eine entsprechende Extrapolation gemäß dem Gesetz der Wahrscheinlichkeit vornehmen müssen.
14 Es ist unstreitig, daß die deutschen Behörden weder das eine noch das andere getan haben.
15 Somit ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund
16 Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, daß es der Haltung der Kommission zuzuschreiben sei, wenn die Bundesrepublik Deutschland das Gemeinschaftsrecht unzutreffend ausgelegt habe. Die Kommission habe nämlich in ihrem Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für die Rechnungsjahre 1974 und 1975 (nachstehend: Zusammenfassender Bericht 1974/1975) folgendes festgestellt: "In Deutschland sieht das dortige System im Falle einer negativen Analyse keine Extrapolation auf den gesamten Zeitraum, für den die Probe repräsentativ ist, vor ... Negativergebnisse und Ergebnisse mit höherer Qualitätseinstufung können nur auf die Produktionsmengen angewandt werden, aus denen diese Proben stammen." Die Praxis der deutschen Behörden sei somit ausdrücklich als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar erklärt worden. Wenn die Kommission später ihren Standpunkt geändert habe, hätte sie die Bundesregierung rechtzeitig darauf hinweisen und ihr Gelegenheit zu einer Anpassung an die neuen Kriterien geben müssen.
17 Die Kommission räumt ein, daß sie in ihrem Zusammenfassenden Bericht 1974/1975 das deutsche Kontrollverfahren im Grundsatz nicht beanstandet habe. Der Bericht enthalte jedoch folgenden entscheidenden Satz: "Bei negativen Ergebnissen werden spezifische Analysen durchgeführt." Mit dem Ausdruck "spezifische Analysen" seien zusätzliche Analysen von Proben gemeint gewesen, die noch nicht in einem Labor amtlich untersucht worden seien. Nur unter dieser Voraussetzung hätte das deutsche Verfahren, das auf einer betrieblichen Selbstkontrolle beruhe, den Erfordernissen des Artikels 3 der Verordnung genügt. Eine systematische, aber allein administrative Kontrolle genüge jedenfalls dann nicht, wenn bei negativen Ergebnissen nicht diese zusätzlichen Proben genommen würden.
18 Die Bundesregierung vertritt in ihrer Erwiderung die Ansicht, daß aus dem Zusammenfassenden Bericht 1974/1975 das Erfordernis zusätzlicher Stichproben im Falle von negativen Ergebnissen nicht hervorgehe. Sie habe deshalb darauf vertrauen können, daß das deutsche Kontrollsystem die Billigung der Kommission habe.
19 Im übrigen seien bei den amtlichen Kontrollen Rückstellproben gebildet worden, die im Falle negativer Ergebnisse in einem anderen Labor untersucht worden seien, wenn die Unternehmen darauf bestanden hätten.
20 Hierzu ist festzustellen, daß ° selbst unterstellt, ein unzutreffender Hinweis in einem Zusammenfassenden Bericht der Kommission könnte zur Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung führen ° nur die von der Kommission vertretene Auslegung des Ausdrucks "spezifische Analysen" die Kohärenz des Systems gewährleisten kann.
21 Bei einem negativen Ergebnis kann nämlich die Zuverlässigkeit der innerbetrieblichen Analysen, die noch nicht amtlich kontrolliert worden sind, nur durch zusätzliche Kontrollen dieser Partien überprüft werden. Die deutschen Behörden konnten daher diesen Ausdruck vernünftigerweise nicht so verstehen, daß er sich auf die Überprüfung der Ergebnisse der im Rahmen der amtlichen Kontrolle bereits durchgeführten Analysen in einem anderen Labor bezieht.
22 Somit ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund
23 Mit dem dritten Klagegrund macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, daß in dem von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossenen Betrag von 432 000 DM ein Betrag von 24 365 DM enthalten sei, der vom EAGFL übernommen werden müsse, selbst wenn die von der Kommission festgelegten Kriterien gebilligt würden.
24 Dieser Betrag setzt sich aus zwei Beträgen zusammen: Der erste in Höhe von 6 668 DM bezieht sich auf eine Menge Kasein, die irrtümlich zunächst als qualitativ mangelhaft eingestuft worden war.
25 Die Kommission erkennt in ihrer Gegenerwiderung an, daß sie der Bundesrepublik Deutschland diesen Betrag zu Unrecht angelastet habe.
26 Der zweite Betrag in Höhe von 17 697 DM rührt von einer fehlerhaften Liste her, in der die Anzahl der negativen Proben bei jedem Hersteller aufgeführt war. In dieser Liste hatte sich die Gesamtzahl der negativen Proben erhöht, weil sowohl die von einer Partie genommenen Hauptproben als auch die Rückstellproben als negative Proben angesehen worden waren.
27 Die Bundesregierung weist darauf hin, daß sie die Kommission mit Telekopie vom 24. April 1992 auf diesen Irrtum hingewiesen habe, doch habe diese keine Änderung vorgenommen. Zwar sei dieses Dokument nach Ablauf der von der Kommission gesetzten Frist bis zum 15. Juli 1991 abgesandt worden, die Kommission habe aber mit Schreiben vom 1. August 1991 die Bundesrepublik Deutschland ° ohne Erwähnung des Termins vom 15. Juli und ohne Festsetzung einer anderen Frist ° aufgefordert, weitere Unterlagen über die Beihilfen für Kasein vorzulegen.
28 Nach Ansicht der Kommission handelt es sich bei dem Schreiben vom 1. August 1991 nur um eine Zusammenfassung der Ergebnisse einer Besprechung vom 21. Juni 1991 in Brüssel, bei der die deutschen Behörden um eine Reihe ergänzender Informationen gebeten worden seien. Auch wenn es nach Ablauf der bis zum 15. Juli gesetzten Frist als Telekopie abgesandt worden sei, sei es ausgeschlossen, daraus eine wie auch immer geartete Wiedereröffnung oder Unbeachtlichkeit der abschließenden Frist herauszulesen. In der Sitzung hat die Kommission jedoch eingeräumt, daß die Erläuterungen der deutschen Behörden bei rechtzeitigem Eingang des Antrags die Übernahme des betreffenden Betrags durch den EAGFL gerechtfertigt hätten.
29 Zwar ist das Schreiben vom 1. August 1991 als eine Zusammenfassung der Ergebnisse der bilateralen Besprechung vorgelegt worden, die vor Ablauf der der Bundesregierung ursprünglich gesetzten Frist für eine Stellungnahme stattgefunden hat. Aufgrund einer Reihe von Umständen konnte jedoch die Bundesregierung annehmen, daß die Kommission Informationen, die ihr nach diesem Zeitpunkt übermittelt würden, auch noch berücksichtigen würde.
30 Erstens war das Schreiben vom 1. August 1991 mehrere Wochen nach der betreffenden Besprechung und zwei Wochen nach Fristablauf abgesandt worden. Zweitens enthält es keinen Hinweis auf den Zeitpunkt des Fristablaufs. Drittens war dem Adressaten nicht mitgeteilt worden, daß sich die Versendung des Schreibens durch die für seine Übersetzung ins Deutsche erforderliche Zeit verzögert hatte, so daß dieser Umstand nicht beachtlich ist.
31 Somit greift der dritte Klagegrund durch.
32 Infolgedessen ist die im Amtsblatt als Entscheidung 92/491/EWG veröffentlichte Entscheidung der Kommission K(92) 1783 endg. insoweit für nichtig zu erklären, als der Betrag von 24 365 DM für die Verarbeitung von Magermilch zu Kasein und Kaseinaten nicht zu Lasten des EAGFL übernommen worden ist.
33 Im übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die im Amtsblatt als Entscheidung 92/491/EWG veröffentlichte Entscheidung K(92) 1783 endg. der Kommission vom 23. September 1992 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1989 finanzierten Ausgaben wird insoweit für nichtig erklärt, als in ihr der Betrag von 24 365 DM für Beihilfen für die Verarbeitung von Magermilch zu Kasein und Kaseinaten nicht zu Lasten des EAGFL übernommen worden ist.
2) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
3) Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.