CELEX: 62005CJ0032
Incumplimiento de Estado
Medio ambiente
Directiva 2000/60/CE
No comunicación de las medidas de adaptación del Derecho interno
Obligación de adoptar una legislación marco en Derecho nacional
Inexistencia
Adaptación incompleta o no adaptación del Derecho interno a los artículos 2, 7, apartado 2, y 14

Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva»), con excepción de los artículos 3, apartados 1 a 3 y 5 a 7, y 7, apartado 3, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva y, en cualquier caso, al no haberlas comunicado a la Comisión.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2. El decimoctavo considerando de la Directiva dispone:
«La política comunitaria de aguas precisa un marco legislativo coherente, efectivo y transparente. La Comunidad debe proporcionar principios comunes y un marco general de actuación. La presente Directiva establecerá dicho marco y garantizará la coordinación, la integración y, a más largo plazo, la adaptación de las estructuras y los principios generales de protección y uso sostenible del agua en la Comunidad de conformidad con el principio de subsidiariedad.»
3. Del vigesimonoveno considerando de la Directiva resulta que, al tratar de lograr los objetivos enunciados en ésta y al establecer el programa de medidas con ese fin, los Estados miembros podrán aplicarlo por etapas para escalonar los costes de dicha aplicación.
4. Según el artículo 1 de la Directiva, ésta «tiene por objeto establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas».
5. El artículo 2 de la Directiva define 41 conceptos pertinentes a efectos de la Directiva. Algunos de estos conceptos se refieren a las normas de calidad del agua que la Directiva, en particular, su artículo 4, exige respetar a los Estados miembros. Los plazos en los que estas normas deben respetarse se fijan, en especial, en los artículos 4, 6 y 8 de la Directiva.
6. El artículo 3 de la Directiva, titulado «Coordinación de disposiciones administrativas en las demarcaciones hidrográficas», tiene la siguiente redacción:
«1. Los Estados miembros especificarán las cuencas hidrográficas situadas en su territorio nacional y, a los efectos de la presente Directiva, las incluirán en demarcaciones hidrográficas. […]
2. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones administrativas adecuadas, incluida la designación de la autoridad competente apropiada, para la aplicación de las normas de la presente Directiva en cada demarcación hidrográfica situada en su territorio.
3. Los Estados miembros velarán por que cualquier cuenca hidrográfica que abarque el territorio de más de un Estado miembro se incluya en una demarcación hidrográfica internacional. A petición de los Estados miembros interesados, la Comisión intervendrá para facilitar su inclusión en dichas demarcaciones hidrográficas internacionales.
[…]
4. Los Estados miembros velarán por que los requisitos de la presente Directiva encaminados al logro de los objetivos medioambientales establecidos en el artículo 4 y en particular todos los programas de medidas se coordinen para la demarcación hidrográfica en su conjunto. En lo que respecta a las demarcaciones hidrográficas internacionales, los Estados miembros interesados efectuarán dicha coordinación de forma conjunta y podrán, a tal fin, utilizar las estructuras existentes derivadas de acuerdos internacionales. A petición de los Estados miembros interesados, la Comisión intervendrá para facilitar el establecimiento de los programas de medidas.
[…]
6. Los Estados miembros podrán designar un organismo nacional o internacional preexistente como autoridad competente a los efectos de la presente Directiva.
7. Los Estados miembros designarán la autoridad competente a más tardar en la fecha mencionada en el artículo 24.
[…]»
7. El artículo 4 de la Directiva define los objetivos medioambientales que los Estados miembros deberán lograr al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca para las aguas superficiales, las aguas subterráneas y las zonas protegidas. Básicamente, los Estados miembros habrán de adoptar las medidas necesarias para prevenir el deterioro medioambiental de las aguas de que se trate y de las zonas protegidas, así como mejorarlas y regenerarlas para que cumplan los criterios de calidad establecidos en la Directiva, en particular en su artículo 2.
8. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Directiva, «los Estados miembros habrán de lograr el cumplimiento de todas las normas y objetivos a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, a menos que se especifique otra cosa en el acto legislativo comunitario en virtud del cual haya sido establecida cada una de las zonas protegidas».
9. Respecto a las aguas utilizadas para la captación de agua potable, el artículo 7 de la Directiva establece:
«1. Los Estados miembros especificarán dentro de cada demarcación hidrográfica:
– todas las masas de agua utilizadas para la captación de agua destinada al consumo humano que proporcionen un promedio de más de 10 m 3  diarios o que abastezcan a más de cincuenta personas, y
– todas las masas de agua destinadas a tal uso en el futuro.
Los Estados miembros efectuarán un seguimiento, de conformidad con el anexo V, de las masas de agua que proporcionen, de acuerdo con dicho anexo, un promedio de más de 100 m 3  diarios.
2. En lo que se refiere a todas las masas de agua especificadas con arreglo al apartado 1, además de cumplir los objetivos del artículo 4 de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva con respecto a las masas de agua superficial, incluidas las normas de calidad establecidas a nivel comunitario con arreglo al artículo 16, los Estados miembros velarán por que, en el régimen de depuración de aguas que se aplique y de conformidad con la normativa comunitaria, el agua obtenida cumpla los requisitos de la Directiva 80/778/CEE [del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 299, p. 11; EE 15/02, p. 174], modificada por la Directiva 98/83/CE [del Consejo, de 3 de noviembre de 1998 (DO L 330, p. 32)].
3. Los Estados miembros velarán por la necesaria protección de las masas de agua especificadas con objeto de evitar el deterioro de su calidad, contribuyendo así a reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable. Los Estados miembros podrán establecer perímetros de protección para esas masas de agua.»
10. A tenor de artículo 14 de la Directiva:
«1. Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la presente Directiva, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca. Los Estados miembros velarán por que, respecto de cada demarcación hidrográfica, se publiquen y se pongan a disposición del público, incluidos los usuarios, a fin de recabar sus observaciones, los documentos siguientes:
a) un calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración del plan, con inclusión de una declaración de las medidas de consulta que habrán de ser adoptadas, al menos tres años antes del inicio del período a que se refiera el plan;
b) un esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la cuenca hidrográfica en materia de gestión de aguas, al menos dos años antes del inicio del período a que se refiera el plan;
c) ejemplares del proyecto de plan hidrológico de cuenca, al menos un año antes del inicio del período a que se refiera el plan.
Previa solicitud, se permitirá el acceso a los documentos y a la información de referencia utilizados para elaborar el plan hidrológico de cuenca.
2. Los Estados miembros concederán un plazo mínimo de seis meses para la presentación de observaciones por escrito sobre esos documentos con objeto de permitir una participación y consulta activas.
3. Los apartados 1 y 2 serán igualmente aplicables a las actualizaciones de los planes hidrológicos de cuenca.»
11. El artículo 24 de la Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar el 22 de diciembre de 2003. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.
[…]
2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva. La Comisión informará de las mismas a los demás Estados miembros.»
Normativa nacional
12. La Ley de 29 de julio de 1993, relativa a la protección y a la gestión de las aguas (Mém. A 1993, p. 1302; en lo sucesivo, «Ley de 1993»), se refiere a las aguas superficiales y subterráneas, públicas y privadas.
13. A tenor del artículo 2 de la Ley de 1993, titulado «Principios rectores»:
«1. Las disposiciones de la presente Ley tienen por objeto luchar contra la contaminación del agua y garantizar su regeneración con el fin de satisfacer las exigencias derivadas, en especial
– de la protección de la salud de las personas y animales, así como del equilibrio ecológico;
– de la vida biológica en ecosistemas acuáticos receptores y, en particular, de la vida piscícola;
– del abastecimiento de agua para consumo humano y uso industrial;
– de la protección de los recursos hídricos;
– del baño, de los deportes acuáticos y demás actividades de ocio;
– de la protección del paisaje y de los parajes;
– de la agricultura, la industria, los transportes y el resto de actividades humanas de interés general.
2. Quien utilice las aguas objeto de la presente Ley deberá esforzarse en prevenir o reducir en toda la medida de lo posible, cualquier contaminación de las aguas, actuando para ello con la diligencia que exijan las circunstancias.»
14. El artículo 3 de la misma Ley contiene una lista de doce definiciones de términos que figuran en la Ley.
15. Por lo que respecta a la identificación, la creación y la gestión de zonas de protección de las aguas, los artículos 18 y 19 de la Ley de 1993 tienen la siguiente redacción:
«18. Zonas de protección de las aguas
1. Con el fin de garantizar la calidad de las aguas destinadas a la alimentación humana, los terrenos situados en torno a los puntos de captación de éstas podrán ser declarados zonas de protección subdivididas a su vez en zonas de protección inmediata, zonas de protección próxima y zonas de protección alejada.
Esta medida de ejecución debe atenerse al plan hidrológico nacional previsto en el artículo 6 de la presente Ley.
2. Los terrenos situados en la zona de protección inmediata deberán adquirirse en plena propiedad.
Podrán expropiarse de acuerdo con los procedimientos y formas previstos por la Ley de 15 de marzo de 1979 sobre la expropiación por causa de utilidad pública.
3. En la zona de protección próxima podrán prohibirse, regularse o someterse a una autorización especial todas las actividades, instalaciones y depósitos que puedan deteriorar directa o indirectamente la calidad de las aguas.
4. En la zona de protección alejada, podrán regularse las actividades, instalaciones y depósitos a que se refiere el apartado 3.
19. Procedimientos de creación y gestión de zonas de protección de las aguas
1. La creación de zonas de protección de las aguas se realizará a propuesta del ministro, con el acuerdo del Gobierno reunido en Consejo.
2. El ministro ordenará la elaboración de un expediente que incluirá:
– una nota que indique el objeto, los motivos y el alcance de la operación;
– el informe geológico que señale en particular la rapidez de la relación hidrogeológica entre las zonas de infiltración y los puntos de captación que deben protegerse;
– la lista de los municipios incluidos, total o parcialmente, en la zona que deba protegerse con indicación, por municipio, de las secciones catastrales correspondientes;
– un mapa topográfico y los planos catastrales con el trazado de los límites de la zona que debe protegerse;
– el plan hidrológico que establezca
a) las cargas impuestas a los propietarios y poseedores,
b) las servidumbres que soporte la zona protegida,
c) en la medida en que sean necesarias, las mejoras y obras que respondan a la función de la zona protegida.
3. A efectos de su consulta pública, el ministro remitirá el expediente al comisario de distrito territorialmente competente.
El comisario de distrito ordenará que se deposite el expediente durante treinta días en el Ayuntamiento donde podrá ser consultado por el público. Este depósito se hará público mediante anuncios, colocados en el municipio de la forma usual, invitando a tomar conocimiento de los documentos.
En el plazo previsto en el párrafo anterior, las objeciones contra el proyecto deberán dirigirse a la Junta de Gobierno que las trasladará al Consejo municipal con el fin de que éste emita un dictamen al respecto. Este expediente, con las reclamaciones y el dictamen del Consejo municipal, será remitido dentro del mes de expiración del plazo de publicación al comisario de distrito, que transmitirá estos documentos al ministro junto con sus observaciones.
4. La declaración de zona de protección de las aguas se realizará mediante Reglamento granducal, una vez considerado el dictamen del Consejo de Estado.
5. El Reglamento granducal por el que se declare zona de protección de las aguas una parte del territorio podrá imponer cargas a los propietarios o poseedores inmobiliarios e imponer servidumbres a los predios relacionadas en particular con:
– el uso de las aguas;
– la regulación del empleo de pesticidas y de abonos contaminantes;
– la prohibición del cambio de uso de los suelos.
Los efectos de la declaración de zona de protección de las aguas recaen sobre el territorio afectado cualquiera que sea su futuro propietario o poseedor.»
Procedimiento administrativo previo
16. Al considerar que el Derecho luxemburgués no había sido adaptado a la Directiva en el plazo señalado, la Comisión, tras requerir al Gran Ducado de Luxemburgo, mediante escrito de 26 de enero de 2004, para que presentara sus observaciones de conformidad con el artículo 226 CE, emitió el 9 de julio de 2004 un dictamen motivado en el que instaba a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la citada Directiva en un plazo de dos meses desde su notificación.
17. En su respuesta de 27 de septiembre de 2004 al citado dictamen motivado, las autoridades luxemburguesas indicaron las diferentes razones para justificar el retraso en la adaptación del Derecho interno a la Directiva, entre otras, la falta de claridad de determinados conceptos mencionados en ésta y la resolución del Gobierno luxemburgués de aprovechar la citada adaptación para proceder a una revisión fundamental de la legislación nacional existente. No obstante, las referidas autoridades precisaron que el retraso en la adaptación formal del Derecho interno a la Directiva no constituye en modo alguno un obstáculo al respeto de los diferentes plazos impuestos por ésta.
18. Por considerar insatisfactoria esta respuesta, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Sobre el primer motivo, relativo a la inexistencia de comunicación de las medidas de adaptación del Derecho interno
Alegaciones de las partes
19. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 24 de la Directiva, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva a más tardar el 22 de diciembre de 2003 y que debían informar inmediatamente de ello a la Comisión. En su recurso, alega que las autoridades luxemburguesas no le habían informado de las disposiciones adoptadas.
20. La Comisión, teniendo en cuenta la información facilitada por el Gobierno luxemburgués en su escrito de contestación a la demanda, relativa a un escrito que le dirigió la representación permanente de Luxemburgo ante la Unión Europea el 24 de agosto de 2004 (en lo sucesivo, «escrito de 24 de agosto de 2004»), sobre la aplicación del artículo 3 de la Directiva, admite en su réplica que, debido a una falta de coordinación entre sus propios servicios, no tuvo conocimiento de dicho escrito. No obstante, aun cuando la Comisión reconoce que de este modo se realizó la comunicación requerida en virtud del citado artículo 3, mantiene que esta comunicación tuvo lugar después de la expiración del plazo fijado por ese mismo artículo 3, apartado 8, a saber el 22 de junio de 2004, y, además, con posterioridad al envío del dictamen motivado.
21. En cuanto a la Ley de 1993 que, según el Gran Ducado de Luxemburgo, concede a las autoridades de dicho Estado miembro facultades suficientes para garantizar la realización de los objetivos operacionales de la Directiva, y que se le comunicó por primera vez con el escrito de contestación a la demanda, la Comisión subraya que, antes de dicha comunicación, no tuvo conocimiento de la existencia de esta Ley ni de su contenido. Por ello, concluye que el Gran Ducado de Luxemburgo no comunicó las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la Directiva en el plazo señalado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
22. Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 14 de septiembre de 2004, Comisión/España, C‑168/03, Rec. p. I‑8227, apartado 24, y de 12 de enero de 2006, Comisión/Portugal, C‑118/05, no publicada en la Recopilación, apartado 7).
23. En el caso de autos, debe señalarse, en primer lugar, que el escrito de 24 de agosto de 2004 fue enviado antes de que finalizara el plazo de dos meses fijado en el dictamen motivado de 9 de julio de 2004. Si bien es cierto que, como observó la Comisión, las autoridades luxemburguesas no hicieron ninguna referencia a dicho escrito durante el procedimiento administrativo previo, el hecho es que la comunicación de las medidas adoptadas para adecuar el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva se realizó antes de la expiración del referido plazo.
24. Por ello, procede declarar que el primer motivo de la Comisión no es fundado en lo que se refiere a la comunicación de las medidas de adaptación del Derecho interno a dicha disposición.
25. Por otro lado, en cuanto a la notificación de las otras disposiciones adoptadas por el Gran Ducado de Luxemburgo para adaptar su Derecho interno a la Directiva, hay que señalar que este Estado miembro facilitó por primera vez en su escrito de contestación a la demanda una copia de la Ley de 1993 alegando que ésta adaptaba su Derecho interno adecuadamente a la Directiva. Sin que proceda examinar, de hecho, si esta Ley constituye o no una adaptación adecuada de su Derecho interno a la Directiva, dado que esta cuestión es objeto del segundo motivo de la Comisión, debe indicarse que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada en el apartado 22 de la presente sentencia, un medio de defensa invocado tan tardíamente no tiene efectos sobre la existencia del motivo basado en la inexistencia de notificación de la información requerida en el plazo fijado en el dictamen motivado.
26. Por último, con respecto a las medidas adoptadas con el fin de adaptar el Derecho interno al artículo 7, apartado 3, de la Directiva, la Comisión reconoció en su escrito de réplica que puede considerarse que los artículos 18 y 19 de la Ley de 1993 adaptan el Derecho interno de manera satisfactoria a dicha disposición. No obstante, al haberse comunicado a la Comisión esta Ley por primera vez en anexo al escrito de contestación a la demanda, procede, por las razones mencionadas en el apartado anterior de la presente sentencia, considerar fundado el motivo invocado por la Comisión y relativo a la inexistencia de comunicación de las medidas adoptadas para adaptar el Derecho interno al artículo 7, apartado 3, de la Directiva.
27. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que, el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24 de la Directiva 2000/60 al no haber comunicado a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que dan aplicación a dicha Directiva, con excepción de las relativas a su artículo 3.
Sobre el segundo motivo, relativo a la no adopción de las medidas necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva
Alegaciones de las partes
28. La Comisión alega que la Directiva exige a los Estados miembros que adopten medidas de adaptación del Derecho interno generales y particulares para hacer compatible su ordenamiento jurídico nacional con los objetivos que ella fija. Impone a los Estados miembros la adopción de una legislación marco en el ámbito del agua, legislación que debía ser adoptada a más tardar el 22 de diciembre de 2003, así como la adopción de acciones concretas a realizar, bien en esa misma fecha, bien en fechas escalonadas en el tiempo. Según la Comisión, la elaboración de una legislación nacional que fije un marco general es la etapa más importante de la adaptación del Derecho interno en la medida en que se trata de fijar las principales obligaciones de los Estados miembros y de dar bases jurídicas apropiadas para la adopción de medidas más específicas.
29. La Comisión sostiene, con carácter subsidiario, que las disposiciones de la Ley de 1993 no garantizan una adaptación completa del Derecho interno a la Directiva.
30. El Gobierno luxemburgués estima que la Directiva no requiere medidas efectivas de adaptación del Derecho interno para hacer compatible el ordenamiento jurídico luxemburgués con los objetivos fijados por ésta. Por una parte, la Directiva insiste en las acciones concretas que deben llevar a cabo las autoridades nacionales, más que sobre la armonización formal del Derecho nacional con el Derecho comunitario. No se trata de una directiva de armonización de la legislación, sino solamente de una directiva que exige un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política del agua.
31. El citado Gobierno subraya igualmente que cada una de las obligaciones operacionales que se han puesto a cargo de las autoridades de los Estados miembros está definida con un plazo que va de 2006 a 2015 y que hace que los objetivos así definidos puedan alcanzarse en los plazos fijados por la Directiva. Por lo demás, estima que la legislación luxemburguesa, en particular la Ley de 1993, proporciona a las autoridades nacionales un arsenal de medidas que pueden parecer suficientes para alcanzar los objetivos operacionales de la Directiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia
– Sobre la obligación de adoptar una legislación marco para adaptar el Derecho nacional a la Directiva
32. Antes que nada, respecto en primer lugar a la cuestión de si la Directiva impone a los Estados miembros la adopción de una legislación marco para adaptar el Derecho nacional a las obligaciones derivadas de la Directiva, procede recordar que cada uno de los Estados miembros destinatarios de una directiva tiene la obligación de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la directiva, conforme al objetivo por ella perseguido (véanse, en particular, las sentencias de 7 de mayo de 2002, Comisión/Suecia, C‑478/99, Rec. p. I‑4147, apartado 15, y de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, C‑233/00, Rec. p. I‑6625, apartado 75).
33. Hay que precisar que la primera parte del segundo motivo de la Comisión se refiere, no a si el Gran Ducado de Luxemburgo tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias con el fin de garantizar la plena eficacia de la Directiva, lo que éste no discute, sino a si el referido Estado miembro tiene la obligación de adoptar una medida precisa, a saber, una legislación marco, para garantizar la plena eficacia de la Directiva y cumplir las obligaciones que ésta le impone.
34. Según los propios términos del artículo 249 CE, párrafo tercero, los Estados miembros pueden elegir la forma y los medios para dar cumplimiento a las directivas que mejor garanticen el objetivo por ellas perseguido. De esta disposición resulta que la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una acción legislativa en cada Estado miembro. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado repetidamente que no siempre se exige una transcripción formal de lo establecido por una directiva en una disposición legal expresa y específica, ya que para el cumplimiento de la directiva puede bastar, en función de su contenido, un contexto jurídico general. En particular, la existencia de principios generales de Derecho constitucional o administrativo puede hacer superflua la adaptación del Derecho interno mediante medidas legales o reglamentarias específicas siempre que, no obstante, dichos principios garanticen efectivamente la plena aplicación de la directiva por la administración nacional y que, en el caso de que la disposición controvertida de la directiva tenga por objeto crear derechos para los particulares, la situación jurídica que se desprenda de dichos principios sea suficientemente precisa y clara, y que los beneficiarios estén en condiciones de conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, de invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales (véanse, en especial, las sentencias de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania, 29/84, Rec. p. 1661, apartados 22 y 23; de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Alemania, C‑217/97, Rec. p. I‑5087, apartados 31 y 32, y de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, antes citada, apartado 76).
35. El Tribunal de Justicia también ha declarado que, en principio, no es preciso adaptar el Derecho nacional a una disposición que sólo trata sobre las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión. No obstante, habida cuenta de que los Estados miembros tienen la obligación de garantizar la plena observancia del Derecho comunitario, la Comisión posee la facultad de demostrar que la observancia de la disposición de una directiva que regula esas relaciones necesita que se adopten medidas concretas para la adaptación del ordenamiento jurídico nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de junio de 2003, Comisión/Portugal, C‑72/02, Rec. p. I‑6597, apartados 19 y 20, y de 20 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, C‑296/01, Rec. p. I‑13909, apartado 92).
36. En consecuencia, en cada caso debe determinarse la naturaleza de las disposiciones, previstas por una directiva, a las que se refiere el recurso por incumplimiento con el fin de medir la extensión de la obligación de adaptación del Derecho interno que incumbe a los Estados miembros.
37. La práctica legislativa comunitaria demuestra que pueden existir grandes diferencias en cuanto a los tipos de obligaciones que las directivas imponen a los Estados miembros y, por tanto, en cuanto a los resultados que se deben alcanzar (sentencia de 18 de junio de 2002, Comisión/Francia, C‑60/01, Rec. p. I‑5679, apartado 25).
38. En efecto, algunas directivas exigen que se adopten disposiciones legales a nivel nacional y que su cumplimiento esté sometido a un control judicial o administrativo (véanse, a este respecto, las sentencias de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Bélgica, C‑360/88, Rec. p. 3803; de 6 de diciembre de 1989, Comisión/Grecia, C‑329/88, Rec. p. 4159, y de 18 de junio de 2002, Comisión/Francia, antes citada, apartado 26).
39. Otras directivas establecen que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se cumplan determinados objetivos formulados de manera general y que no son cuantificables, dejándoles, sin embargo, un cierto margen de apreciación en cuanto a la naturaleza de las medidas que se deben adoptar (véanse, a este respecto, la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, denominada «San Rocco», C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartados 67 y 68, y de 18 de junio de 2002, Comisión/Francia, antes citada, apartado 27).
40. Además, otras directivas exigen de los Estados miembros que alcancen resultados muy precisos y concretos después de un determinado plazo (véanse, a este respecto, las sentencias de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino Unido, C‑56/90, Rec. p. I‑4109, apartados 42 a 44; de 19 de marzo de 2002, Comisión/Países Bajos, C‑268/00, Rec. p. I‑2995, apartados 12 a 14, y de 18 de junio de 2002, Comisión/Francia, antes citada, apartado 28).
41. Respecto al presente recurso, procede recordar que la Directiva 2000/60 es una directiva marco adoptada sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1. Establece principios comunes y un marco global de acción para la protección de las aguas y garantiza la coordinación, integración y, a más largo plazo, el desarrollo de los principios generales y de las estructuras que permiten la protección y una utilización ecológicamente viable del agua en la Comunidad Europea. Los principios comunes y el marco global de acción que instituye deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros, quienes deben adoptar una serie de medidas particulares de conformidad con los plazos previstos por la Directiva. Sin embargo, ésta no busca una armonización total de la normativa de los Estados miembros en el ámbito del agua.
42. De un examen de esta Directiva resulta que contiene disposiciones de variada naturaleza que imponen obligaciones a los Estados miembros (véase, a modo de ejemplo, el artículo 4, que obliga a los Estados miembros a aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial y subterránea); a los Estados miembros respecto a la Comisión y a la Comunidad (véase, a modo de ejemplo, el artículo 24, apartado 2, relativo a la obligación de comunicar las medidas de adaptación del Derecho interno) y a las propias instituciones (véanse, a modo de ejemplo, los artículos 16 y 17 de la Directiva, que instan a las instituciones comunitarias a adoptar medidas comunitarias en materia de contaminación de las aguas y de las aguas subterráneas).
43. De un examen global de la Directiva se desprende que la mayoría de sus disposiciones son del tipo de las mencionadas en el apartado 39 de la presente sentencia, a saber, que ordenan a los Estados miembros tomar las medidas necesarias para garantizar que se alcancen determinados objetivos, formulados a veces de manera general, a la vez que se deja a los citados Estados un margen de apreciación en cuanto a la naturaleza de las medidas que deben adoptarse.
44. Esta Directiva contiene igualmente disposiciones como el artículo 1, que enuncia simplemente los diferentes objetivos que pretende alcanzar, y que, como la propia Comisión ha reconocido en la vista, no requiere adaptación del Derecho interno.
45. En respuesta a preguntas formuladas en la vista que buscaban determinar en qué disposiciones concretas de la Directiva se basa la obligación de adoptar una legislación marco para cumplir las exigencias de la Directiva, la Comisión hizo referencia a los artículos 1 y 2 de la Directiva, que enuncian los objetivos que pretende alcanzar y las definiciones en las que se basa, sin precisar de qué modo estas disposiciones exigen la adopción de una legislación de ese tipo ni por qué la adopción de tal ley es necesaria para permitir a los Estados miembros garantizar los objetivos establecidos por la Directiva en los plazos fijados.
46. Sin embargo, ni de estas disposiciones de la Directiva ni de ninguna otra disposición de ésta resulta que los Estados miembros estén obligados, con el fin de adaptar correctamente su Derecho interno a estas disposiciones, a adoptar tal legislación marco.
47. Es cierto, como reconoció el Gobierno luxemburgués en la vista, que la adopción de una legislación marco puede ser una forma adecuada, incluso más sencilla, de adaptar el Derecho interno a la Directiva, dado que puede dar a las autoridades competentes, en un texto único, bases jurídicas claras para elaborar las diferentes medidas previstas por la Directiva en el ámbito de las aguas y cuyo plazo de aplicación está escalonado en el tiempo. La adopción de tal legislación marco puede igualmente facilitar el trabajo de la Comisión, que debe velar por que se cumplan las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de dicha Directiva.
48. Sin embargo, la adopción de una legislación marco no constituye la única manera en la que los Estados miembros pueden garantizar la plena aplicación de la Directiva y prever un sistema organizado y articulado dirigido a respetar los objetivos perseguidos por dicha Directiva.
49. Si el legislador comunitario hubiera pretendido imponer a los Estados miembros la obligación de adoptar en su ordenamiento jurídico interno una legislación marco para adaptarlo a la Directiva, podría haber insertado una disposición en ese sentido en su texto, lo que no ha sucedido.
50. En cualquier caso, el mismo hecho de que, en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión haya reconocido que el Gran Ducado de Luxemburgo ha adaptado su Derecho a determinadas disposiciones de la Directiva, en particular la mayoría de las disposiciones del artículo 3, así como al artículo 7, apartados 1 y 3, de la Directiva, y que haya admitido que no es necesario adaptar el Derecho interno al artículo 1, demuestra que una legislación marco no es indispensable para la adaptación del Derecho interno a las obligaciones previstas por dicha Directiva.
51. Dado que corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado aportando al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento, sin que pueda basarse en ninguna presunción (véanse, en particular, las sentencias de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 96/81, Rec. p. 1791, apartado 6; de 26 de junio de 2003, Comisión/España, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, apartado 26; de 6 de noviembre de 2003, Comisión/Reino Unido, C‑434/01, Rec. p. I‑13239, apartado 21, y de 29 de abril de 2004, Comisión/Austria, C‑194/01, Rec. p. I‑4579, apartado 34), y al no haber justificado la Comisión, en el presente caso, ni las disposiciones de la Directiva que obligan a los Estados miembros a adoptar una legislación marco ni el carácter indispensable de tal medida para garantizar el resultado que busca la Directiva, procede señalar que la primera parte del segundo motivo no es fundada.
– Sobre la adaptación del Derecho interno a la Directiva por la Ley de 1993
52. En respuesta a las alegaciones presentadas por el Gobierno luxemburgués por primera vez en su escrito de contestación a la demanda, la Comisión indicó, con carácter subsidiario, que la Ley de 1993 no adapta correctamente el Derecho interno a las disposiciones de la Directiva.
53. A este respecto, hay que observar que en el dictamen motivado, así como en la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, a tenor de la cual la Comisión reprocha al Gran Ducado de Luxemburgo no haber adoptado ninguna medida necesaria para la adaptación del Derecho interno a la Directiva, la Comisión no intentó demostrar de qué modo el Derecho luxemburgués en vigor no es conforme con las disposiciones de la Directiva. Únicamente en su escrito de réplica alegó esta institución que la Ley de 1993 no adapta adecuadamente el Derecho interno a la referida Directiva.
54. No obstante, esta falta de precisión en la demanda resulta del propio comportamiento de las autoridades luxemburguesas que, durante el procedimiento administrativo previo, no hicieron mención de la Ley de 1993 como medida suficiente de adaptación del Derecho interno a la Directiva y dieron a entender que las disposiciones necesarias para dicha adaptación del Derecho interno estaban a punto de ser adoptadas.
55. Dado que el Gobierno luxemburgués alegó la conformidad de la Ley de 1993 con la Directiva por primera vez en su escrito de contestación a la demanda, la Comisión presentó, de la misma manera, en su escrito de réplica alegaciones que demostraban que la adaptación del Derecho interno alegada por el Gran Ducado de Luxemburgo es, en cualquier caso, incorrecta o incompleta en lo que se refiere a determinadas disposiciones de la Directiva y ello para tener en cuenta la información comunicada tardíamente por el Gobierno luxemburgués en su escrito de contestación a la demanda.
56. El Tribunal de Justicia ya ha declarado, en circunstancias similares, que, si el procedimiento administrativo previo alcanzó su objetivo de proteger los derechos del Estado miembro de que se trata, el citado Estado miembro, que, durante el procedimiento administrativo previo, no indicó a la Comisión que el Derecho interno en vigor debía considerarse ya adaptado a la Directiva, no puede reprocharle a la Comisión haber ampliado o modificado el objeto del recurso tal como se había definido en el procedimiento administrativo previo. Según el Tribunal de Justicia, tras reprochar a un Estado miembro la total falta de adaptación de su ordenamiento jurídico interno a una directiva, la Comisión puede precisar, en su escrito de réplica, que la adaptación alegada por el Estado miembro de que se trate por primera vez en su escrito de contestación, es, en todo caso, incorrecta o incompleta en lo que atañe a determinadas disposiciones de esa misma directiva, pues tal imputación se halla necesariamente incluida en la relativa a la falta de toda adaptación y tiene carácter subsidiario en relación con ésta (sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, C‑456/03, Rec. p. I‑5335, apartados 23 a 42, y en particular el apartado 40).
57. En su escrito de réplica, la Comisión alegó que el Gran Ducado de Luxemburgo no había procedido a la adaptación de su Derecho interno a los artículos 1, 2, 3, apartado 4, 7, apartados 1 y 2, y 14 de la Directiva.
58. En la vista renunció al motivo relativo al artículo 7, apartado 1. Además, como resulta del apartado 44 de la presente sentencia, la Comisión reconoció que no es necesario adaptar el Derecho interno al artículo 1 de la Directiva, de modo que procede considerar que se abandona dicho motivo.
59. Asimismo, la Comisión alegó en la vista, que el Gran Ducado de Luxemburgo no había procedido a la adaptación del Derecho interno a los artículos 4, 8 a 11, 13, leído en relación con el anexo VI, y 24 de la Directiva.
60. No obstante, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el Estado miembro interesado debe tener la ocasión de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (véanse, en particular, las sentencias de 29 de abril de 2004, Comisión/Portugal, C‑117/02, Rec. p. I‑5517, apartado 53, y de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, antes citada, apartado 36), es necesario limitar la segunda parte del segundo motivo de la Comisión a las disposiciones de la Directiva que la Comisión presentó en su escrito de réplica y a las que no renunció entre tanto (a saber, los artículos 2, 3, apartado 4, 7, apartado 2, y 14 de dicha Directiva), al no haber tenido oportunidad el Gran Ducado de Luxemburgo, por lo que respecta a las otras disposiciones de la Directiva mencionadas por la Comisión por primera vez en la vista, de formular adecuadamente alegaciones en su defensa.
61. En lo que se refiere, en primer lugar, al artículo 2 de la Directiva, la Comisión estima que no se ha adaptado el Derecho nacional a las definiciones que ésta contiene. La Ley de 1993 únicamente define los conceptos de «vertidos», de «contaminación» y de «aguas subterráneas». La Comisión hace referencia en particular a los conceptos de «cuenca hidrográfica», «buen potencial ecológico» y «buen estado químico», que, a pesar de que figuran en el artículo 2 de la Directiva, no figuran en la Ley de 1993.
62. El Gobierno luxemburgués no pretende que esta Ley incluya todas las definiciones enumeradas en el citado artículo 2, pero mantiene que las referidas definiciones sólo son pertinentes para definir el tenor de las obligaciones operacionales que dicha Directiva impone a los Estados miembros. Estima que no requieren, en sí, adaptación del Derecho interno.
63. El artículo 2 de la Directiva, en relación con, por ejemplo, el artículo 4 de ésta, impone a los Estados miembros obligaciones precisas que deben ejecutar en plazos determinados para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial y subterránea. Lo mismo cabe decir de muchos otros conceptos definidos en el mismo artículo 2, en relación con, entre otros, los artículos 5, 6 y 8, de la Directiva.
64. La incompatibilidad de una legislación nacional con las disposiciones comunitarias, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar definitivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 1996, Comisión/Francia, C‑334/94, Rec. p. I‑1307, apartado 30, y de 13 de marzo de 1997, Comisión/Francia, C‑197/96, Rec. p. I‑1489, apartado 14).
65. Pues bien, debe señalarse que, al excluir de la Ley de 1993 las definiciones de los conceptos que figuran en el artículo 2 de la Directiva y los plazos en los que deben cumplirse las normas de calidad del agua, plazos fijados por los artículos 4 a 6 y 8 de la misma Directiva, las obligaciones que derivan del citado artículo 2, en relación con estas últimas disposiciones, no se han aplicado con el carácter obligatorio requerido. En consecuencia, procede considerar fundada la alegación de la Comisión basada en la infracción del artículo 2 de la Directiva.
66. En lo que se refiere, en segundo lugar, al artículo 3, apartado 4, de la Directiva, la Comisión estima que ninguna disposición de la Ley de 1993 adapta correctamente el Derecho interno a esta disposición.
67. A tenor de ésta, los Estados miembros velarán por que los requisitos de la Directiva, encaminados al logro de los objetivos medioambientales establecidos en el artículo 4 de la misma Directiva y en particular todos los programas de medidas, se coordinen para la demarcación hidrográfica en su conjunto. No obstante, del tenor del artículo 3, apartado 4, de la Directiva resulta que las obligaciones que derivan de éste difieren según la demarcación hidrográfica de que se trate sea nacional o internacional en el sentido de la Directiva. Para las demarcaciones hidrográficas internacionales, los Estados miembros interesados efectuarán dicha coordinación de forma conjunta y para ello podrán utilizar las estructuras existentes derivadas de acuerdos internacionales.
68. El Gobierno luxemburgués no discute que el artículo 3, apartado 4, imponga una obligación de coordinación, pero alega que no existen demarcaciones hidrográficas nacionales en su territorio. Como resulta del escrito de 24 de agosto de 2004, las dos únicas demarcaciones hidrográficas a efectos de la Directiva en su territorio son cuencas hidrográficas internacionales, a saber, la demarcación hidrográfica del Rin vía el Mosela y la del Mosa vía el Chiers.
69. En lo que se refiere a la demarcación hidrográfica del Rin, este Gobierno adjuntó a su escrito de dúplica los textos del Comunicado de la Conferencia Ministerial sobre el Rin de la Comisión Internacional para la Protección del Rin (en lo sucesivo, «CIPR»), de 29 de enero de 2001. De este documento resulta que se ha creado en ésta un comité de coordinación ad hoc,  en el que están representados todos los Estados miembros de la CIPR, para dar efecto a la obligación de coordinación establecida por la Directiva.
70. Respecto a la demarcación hidrográfica del Mosa, de los considerandos cuarto y quinto, así como de los artículos 1, 2, 4 y 5 del Acuerdo Internacional sobre el Mosa, de 3 de diciembre de 2003, adjuntado asimismo al escrito de dúplica, resulta que se ha creado en ésta una Comisión Internacional para la Protección del Mosa, en particular, para efectuar la coordinación exigida por la Directiva. El Gran Ducado de Luxemburgo es Parte contratante en el citado acuerdo internacional, que indica que las medidas de coordinación requeridas por la Directiva para la demarcación hidrográfica del Mosa serán adoptadas en el seno de dicho organismo internacional.
71. La Comisión no se ha opuesto a las alegaciones del Gobierno luxemburgués según las cuales las dos únicas demarcaciones hidrográficas situadas en su territorio a los efectos de la Directiva son de carácter internacional y no demarcaciones hidrográficas nacionales. Tampoco se ha opuesto a la información facilitada por dicho Estado miembro según la cual todos los Estados miembros interesados han encargado a dos organismos internacionales la realización de la coordinación de las medidas de aplicación de la Directiva por lo que respecta a las demarcaciones hidrográficas internacionales.
72. Al no haber demostrado la Comisión que el Gran Ducado de Luxemburgo, miembro de dichos organismos internacionales, no ha cumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 3, apartado 4, de la Directiva en lo que se refiere a las demarcaciones hidrográficas internacionales situadas en su territorio, debe desestimarse por infundada esta alegación de la segunda parte del segundo motivo.
73. En tercer lugar, respecto al artículo 7, apartado 2, de la Directiva, la Comisión alega que ninguna disposición de la Ley de 1993 adapta el Derecho interno, ni siquiera parcialmente, a las obligaciones que resultan de dicha disposición, que imponen a los Estados miembros respetar normas específicas de calidad para las masas de agua destinadas al consumo humano.
74. A tenor del artículo 7, apartado 2, de la Directiva, en lo que se refiere a todas las masas de agua especificadas con arreglo al apartado 1 de esta disposición, además de cumplir los objetivos del artículo 4 de conformidad con lo dispuesto en ésta con respecto a las masas de agua superficial, incluidas las normas de calidad establecidas a nivel comunitario con arreglo al artículo 16 de la Directiva, los Estados miembros velarán por que, en el régimen de depuración de aguas que se aplique y de conformidad con la normativa comunitaria, el agua obtenida cumpla los requisitos de la Directiva 80/778, modificada por la Directiva 98/83/CE.
75. Esta disposición impone a los Estados miembros obligaciones de resultado, formuladas de una manera clara e inequívoca para que sus masas de agua respondan, en particular, a los objetivos precisos del artículo 4 de la Directiva.
76. De esto se desprende que el Gran Ducado de Luxemburgo, como resulta de la jurisprudencia mencionada en el apartado 64 de la presente sentencia, debería haber adaptado su ordenamiento jurídico interno a dicha disposición mediante la adopción de medidas de carácter imperativo, a más tardar en la fecha fijada en el artículo 24 de la Directiva.
77. Al no haber presentado el Gobierno luxemburgués ninguna alegación en su defensa para justificar la inexistencia, en la Ley de 1993 o en el ordenamiento jurídico luxemburgués, de una disposición correspondiente al artículo 7, apartado 2, de la Directiva, procede concluir que es fundada esta alegación de la segunda parte del segundo motivo de la Comisión.
78. Con respecto, en último lugar, al artículo 14 de la Directiva, la Comisión alega que la Ley de 1993 no prevé ni la consulta e información públicas sobre la elaboración de los proyectos de los planes hidrológicos ni la participación del público en la aplicación de la Directiva, tal como exige esta disposición.
79. El Gobierno luxemburgués niega que del artículo 14 de la Directiva, en relación con su artículo 13, resulte que ya haya expirado actualmente el plazo fijado para atenerse a las obligaciones de información pública. Sostiene que el Gran Ducado de Luxemburgo velará por que las disposiciones del citado artículo 14 se respeten en las fechas indicadas por la Directiva.
80. A este respecto, debe señalarse que el artículo 14 de la Directiva confiere a los particulares y a las partes interesadas el derecho a participar activamente en la aplicación de la Directiva y, en particular, en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca.
81. La inexistencia en el Derecho luxemburgués de toda medida de adaptación del Derecho interno no garantiza en absoluto la obligación según la cual las medidas nacionales para adaptar el Derecho interno deben hacer jurídicamente obligatorio para las autoridades nacionales competentes el plazo previsto en el artículo 13, apartado 6, de la Directiva y permitir a los particulares conocer con anticipación todos sus derechos en el ámbito de los procedimientos previstos en el artículo 14, apartados 1 y 2, de la Directiva.
82. En consecuencia, procede concluir que esta alegación de la segunda parte del segundo motivo de la Comisión, basada en la inexistencia de adaptación del Derecho interno al artículo 14 de la Directiva, es fundada.
83. Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24 de la Directiva, al no haber adoptado, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 2, 7, apartado 2, y 14 de esta Directiva. Se desestima el recurso en todo lo demás.
Costas
84. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
85. Según el artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del mismo Reglamento, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas, en particular, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte.
86. En el caso de autos, procede señalar que se han desestimado parcialmente los motivos de la Comisión en la medida en que pretendía que se declarara la inexistencia de adopción de una ley marco por el Gran Ducado de Luxemburgo para adaptar su ordenamiento jurídico interno a la Directiva.
87. Por su parte, el Gran Ducado de Luxemburgo no facilitó toda la información pertinente sobre las disposiciones de Derecho interno con las que consideraba haber cumplido las diferentes obligaciones que le impone la Directiva.
88. En tales circunstancias, procede condenar a la Comisión y al Gran Ducado de Luxemburgo a cargar con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24 de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, con excepción de las relativas al artículo 3 de esta Directiva, al no haber comunicado a la Comisión de las Comunidades Europeas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que apliquen dicha Directiva.
2) Declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24 de la Directiva 2000/60, al no haber adoptado, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para dar cumplimiento a lo dispuesto en artículos 2, 7, apartado 2, y 14 de dicha Directiva.
3) Se desestima el recurso en todo lo demás.
4) La Comisión de las Comunidades Europeas y el Gran Ducado de Luxemburgo soportarán sus propias costas.