CELEX: 61997CJ0433
Hogere voorziening
Nietigverklaring van beschikking van Commissie houdende weigering van betaling van saldo van financiële bijstand

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 december 1997, heeft IPK-München GmbH (hierna: "rekwirante") krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 15 oktober 1997, IPK/Commissie (T-331/94, Jurispr. blz. II-1665; hierna: "bestreden arrest"), waarbij haar beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 3 augustus 1994 houdende weigering het saldo uit te betalen van de steun aan een project voor de oprichting van een gegevensbestand over het milieuvriendelijk toerisme in Europa, werd verworpen.
2 De aan de hogere voorziening ten grondslag liggende feiten en wettelijke bepalingen zijn in het bestreden arrest weergegeven als volgt:
"1 Bij de definitieve vaststelling van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen voor het begrotingsjaar 1992 besliste het Parlement, dat $een bedrag van ten minste 530 000 ECU zou worden gebruikt voor ondersteuning van een informatienetwerk over milieuvriendelijke vormen van toerisme in Europa' (PB L 26, blz. 1, 659).
2 Op 26 februari 1992 publiceerde de Commissie in het Publicatieblad een uitnodiging tot het indienen van voorstellen op het gebied van toerisme en milieu (PB C 51, blz. 15). Daarin verklaarde zij, dat het haar bedoeling was om daaraan 2 miljoen ECU te besteden en ongeveer 25 projecten uit te kiezen. De uitnodiging vermeldde eveneens, dat $de gekozen projecten binnen een jaar na ondertekening van de overeenkomst dienen te zijn uitgevoerd'. De term $overeenkomst' verwees naar de verklaring die de begunstigde moest ondertekenen alvorens de steun hem daadwerkelijk werd verleend.
3 Op 22 april 1992 diende verzoekster, een in Duitsland gevestigde onderneming die werkzaam is op het gebied van het toerisme, een project in betreffende de oprichting van een gegevensbestand over het milieuvriendelijk toerisme in Europa. Dat gegevensbestand zou $Ecodata' worden genoemd. Verzoekster zou de coördinatie van het project voor haar rekening nemen. Voor de uitvoering van de werkzaamheden zou zij echter samenwerken met drie partners, namelijk de Franse onderneming Innovence, de Italiaanse onderneming Tourconsult en de Griekse onderneming 01-Pliroforiki. Het voorstel bevatte geen enkele aanwijzing over de taakverdeling tussen die ondernemingen, maar vermeldde slechts, dat zij alle $consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects' ($adviseurs gespecialiseerd in toerisme en in projecten in verband met voorlichting en toerisme') waren.
4 Volgens het voorstel zou de uitvoering van het project vijftien maanden in beslag nemen. Een eerste periode van vier maanden zou worden besteed aan voorbereidende maatregelen ($requirements analysis and data determination', $data base planning', $network technical specifications'). De ontwikkeling van software en de proeffase ($development of application software', $pilot phase') zouden acht maanden in beslag nemen. De proeffase zou vergezeld gaan van een eerste beoordeling van het systeem ($system evaluation'). Ten slotte zouden drie maanden worden besteed aan de eindbeoordeling van het systeem en aan de uitbreiding ervan ($system expansion'). Aangaande de proeffase werd vermeld, dat die zou bestaan in de totstandbrenging en de beoordeling van het systeem in de vier lidstaten van herkomst van de vier aan het project deelnemende ondernemingen, namelijk Duitsland, Frankrijk, Italië en Griekenland. Na afloop van die fase zou het gegevensbestand open worden gesteld voor gebruikers. Met betrekking tot de uitbreiding van het systeem werd vermeld, dat het gegevensbestand, zowel wat de inhoud als het gebruik ervan betreft, tot de overige lidstaten zou worden uitgebreid.
5 Bij brief van 4 augustus 1992 verleende de Commissie aan het Ecodata-project steun ten bedrage van 530 000 ECU en vroeg zij verzoekster om ondertekening en terugzending van de $als bijlage bij de brief gevoerde verklaring van de ontvanger van de steun' (hierna: $verklaring'), waarin de steunvoorwaarden waren opgenomen.
6 In de verklaring werd onder meer bepaald, dat 60 % van het steunbedrag zou worden uitbetaald zodra de Commissie de door verzoekster naar behoren ondertekende verklaring zou hebben ontvangen, en de rest van het bedrag na ontvangst en aanvaarding door de Commissie van de verslagen betreffende de uitvoering van het project, te weten een tussentijds verslag dat binnen een termijn van drie maanden vanaf het begin van de uitvoering van het project moest worden ingediend, en een eindverslag, vergezeld van de financiële bescheiden, dat binnen een termijn van drie maanden vanaf de voltooiing van het project en uiterlijk op 31 oktober 1993 moest worden ingediend. Wat laatstgenoemde datum betreft, werd in de verklaring gepreciseerd, dat het ging om een bindende termijn in het kader van de begrotingsregeling van de Gemeenschappen. Ten slotte vermeldde de verklaring, dat het saldo van de steun niet zou worden uitbetaald, indien de voor de indiening van de geëiste verslagen en bescheiden gestelde termijnen niet in acht werden genomen.
7 De verklaring werd op 23 september 1992 door verzoekster ondertekend en op 29 september 1992 door de Commissie ontvangen. Na de ontvangst van die ondertekende verklaring werd het eerste gedeelte van de steun evenwel niet aan verzoekster uitbetaald. Na een telefoongesprek daarover tussen verzoekster en de diensten van de Commissie, zond de heer von Moltke, directeur-generaal Ondernemingenbeleid, handel, toerisme en sociale economie (DG XXIII), verzoekster op 18 november 1992 een nieuwe verklaring met dezelfde inhoud als die welke als bijlage bij de brief van 4 augustus 1992 was gevoegd. Op basis van die nieuwe verklaring werd het eerste gedeelte van de steun in januari 1993 uitbetaald.
8 Bij brief van 23 oktober 1992 liet de Commissie verzoekster weten, dat zij ervan uitging, dat uiterlijk op 15 oktober 1992 met de uitvoering van het project was begonnen, en dat zij dus op 15 januari 1993 een tussentijds verslag verwachtte. In dezelfde brief vroeg de Commissie verzoekster eveneens om indiening van nog twee andere tussentijdse verslagen, te weten het verslag tegen 15 april 1993 en het verslag tegen 15 juli 1993. Ten slotte herhaalde zij, dat het eindverslag uiterlijk op 31 oktober 1993 moest worden ingediend.
9 In november 1992 riep de heer Tzoanos, afdelingshoofd bij DG XXIII, verzoekster en 01-Pliroforiki op voor een vergadering, die in afwezigheid van de twee overige deelnemers aan het project plaatsvond. Volgens verzoeksters verklaringen, die op zich door verweerster niet zijn betwist, stelde de heer Tzoanos gedurende die vergadering voor om 01-Pliroforiki het belangrijkste werk op te dragen en het meeste geld te geven.
10 Verzoekster werd eveneens uitgenodigd in te stemmen met de deelname aan het project van een niet in het projectvoorstel genoemde Duitse onderneming, Studienkreis für Tourismus, die zich reeds bezighield met een project betreffende milieuvriendelijk toerisme met de naam $Ecotrans'. Die deelname is onder meer besproken op een vergadering bij de Commissie op 19 februari 1993, tijdens welke haar diensten op de deelname van Studienkreis für Tourismus hebben aangedrongen.
11 Enkele dagen na de vergadering van 19 februari 1993 werd het dossier betreffende het Ecodata-project aan de heer Tzoanos ontnomen. Vervolgens zijn tegen hem een tuchtprocedure en interne onderzoeken ter zake van door hem beheerde dossiers ingesteld. De tuchtprocedure leidde uiteindelijk tot zijn tuchtrechtelijk ontslag. Het interne onderzoek over de administratieve procedure die tot de toekenning van steun aan het Ecodata-project had geleid, bracht daarentegen geen enkele onregelmatigheid aan het licht.
12 In maart 1993 kwamen verzoekster, Innovence, Tourconsult en 01-Pliroforiki bijeen om te onderhandelen over een overeenkomst betreffende de indeling van het project en met name betreffende de taakverdeling. Daarover sloten zij op 29 maart 1993 een formele overeenkomst.
13 Verzoekster diende in april 1993 een eerste verslag in, in juli 1993 een tweede verslag, en in oktober 1993 het eindrapport (bijlage 12 bij het verzoekschrift, deel 1). Ook nodigde zij de Commissie uit voor een presentatie van de verrichte werkzaamheden. Die presentatie vond plaats op 15 november 1993.
14 Bij brief van 30 november 1993 deelde de Commissie verzoekster het volgende mede:
$... the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 April 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40 % of its proposed contribution of 530,000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1. The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2. The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment ...
3. The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4. The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5. These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
...'
[$(...) de Commissie is van mening, dat het verslag betreffende het [Ecodata] project aantoont, dat het op 31 oktober 1993 voltooide werk niet voldoende overeenstemt met hetgeen in uw voorstel van 22 april 1992 was voorzien. De Commissie is daarom van mening, dat de resterende 40 % van de voor dit project voorziene bijdrage van 530 000 ECU niet moet worden uitbetaald.
De Commissie heeft dit standpunt onder meer om de volgende redenen ingenomen:
1. Het project is verre van voltooid. Volgens het oorspronkelijke voorstel was de vijfde fase van het project immers een proeffase. De zesde en de zevende fase betroffen respectievelijk de beoordeling van het systeem en de uitbreiding ervan (tot de twaalf lidstaten) en uit het op pagina 17 van het voorstel vermelde tijdschema blijkt duidelijk, dat die fases als onderdeel van het door de Commissie mede te financieren project moesten worden voltooid.
2. De proef-vragenlijst was kennelijk veel te gedetailleerd voor het betrokken project, met name gelet op de beschikbare middelen en de aard van het project. Die lijst had moeten worden gebaseerd op een realistischer oordeel over de informatie die degenen die zich met vraagstukken van toerisme en milieu bezighouden, eigenlijk nodig hebben (...)
3. De koppeling van een aantal gegevens om een toegankelijk bestand te creëren, had op 31 oktober 1993 nog niet plaatsgevonden.
4. De aard en de kwaliteit van gegevens uit de testregio's is uiterst teleurstellend, in het bijzonder omdat het onderzoek slechts vier lidstaten en drie regio's in elke staat omvatte. Tal van gegevens in het bestand zijn van marginaal belang of irrelevant voor vraagstukken met betrekking tot de milieuaspecten van toerisme, in het bijzonder op regionaal niveau.
5. Om die en andere, eveneens duidelijke, redenen staat voldoende vast, dat IPK het project slecht heeft beheerd en gecoördineerd en het heeft uitgevoerd op een wijze die niet in overeenstemming is met haar verplichtingen (...)']
15 Met name bij brief aan de Commissie van 28 december 1993 liet verzoekster weten, dat zij het oneens was met de inhoud van de brief van 30 november 1993. Intussen zette zij de ontwikkeling van het project voort en gaf zij enkele malen openbare voorlichting. Op 29 april 1994 kwamen verzoekster en vertegenwoordigers van de Commissie bijeen om het gerezen conflict te bespreken. Bij brief van 3 augustus 1994 deelde de Commissie verzoekster het volgende mede:
$I am sorry that it was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and the meeting [of 29 april 1994].
... [T]here is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment. ...
I now have to inform you that having fully considered the matter ... I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project ...'
[$Tot mijn spijt was het mij onmogelijk om u na onze briefwisseling en de vergadering [van 29 april 1994] eerder rechtstreeks te antwoorden.
(...) Niets in uw antwoord van 28 december kan onze mening wijzigen. Niettemin heeft u nog een aantal zaken genoemd waarover ik opmerkingen zou willen maken. (...)
Ik moet u nu mededelen, dat ik na rijp beraad weinig nut meer zie in nog een vergadering met u. Daarom bevestig ik u nu, dat wij om de in mijn brief van 30 november en hierboven genoemde redenen, aan dit project niets meer zullen bijdragen (...)']"
3 In haar beroep bij het Gerecht tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 3 augustus 1994 voerde verzoekster twee middelen aan, namelijk schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel en ontoereikende motivering van de beschikking.
Het bestreden arrest
4 Wat de ontvankelijkheid van het beroep betreft, die door de Commissie werd betwist op grond dat de in artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) gestelde termijn van twee maanden niet in acht was genomen, herinnerde het Gerecht in de punten 24 tot en met 26 van het bestreden arrest eraan, dat een beroep tot nietigverklaring van een beschikking die slechts de bevestiging is van een eerdere, niet binnen de gestelde termijnen bestreden beschikking, niet-ontvankelijk is, en dat een beschikking slechts een bevestiging van een eerdere beschikking is wanneer zij geen enkel nieuw element ten opzichte van een eerder besluit bevat en niet is voorafgegaan door een heronderzoek van de positie van degene tot wie dat eerdere besluit was gericht. Het Gerecht oordeelde, dat wanneer de Commissie besluit, met laatstgenoemde een vergadering te organiseren ter bespreking van de kwesties waarop de betrokken handeling betrekking heeft, dit initiatief moet worden aangemerkt als een heronderzoek, ook al heeft die vergadering geen enkel nieuw element aan het licht gebracht en niet tot een wijziging van het standpunt van de Commissie geleid.
5 Ten aanzien van het eerste middel oordeelde het Gerecht in de punten 38, 40 en 43 van het bestreden arrest, dat in het kader van de door de Gemeenschap verleende financiële bijstand voor de verwezenlijking van innoverende projecten op het gebied van toerisme en milieu, na een uitnodiging tot het indienen van voorstellen voor het steunen van dergelijke projecten, de verplichting om de financiële voorwaarden zoals vermeld in de toekenningsbeschikking na te leven, alsmede de verplichting tot materiële uitvoering van de investering essentiële verbintenissen van de ontvanger van de bijstand vormen, en daardoor voorwaarden zijn waarvan de toekenning van communautaire bijstand afhankelijk is. Wanneer op de datum dat de werkzaamheden afgerond moesten zijn, blijkt dat deze zowel kwantitatief als kwalitatief maar gedeeltelijk in overeenstemming zijn met het project zoals het door de ontvanger van de bijstand was ingediend en door de Gemeenschap was gesubsidieerd, reageert de Commissie derhalve passend op deze gebrekkige uitvoering door te weigeren het saldo van de steun te betalen.
6 In de punten 45 tot en met 47 oordeelde het Gerecht, dat verzoekster zich, om betaling van het saldo van het totale bedrag van de aanvankelijk toegekende bijstand te verkrijgen, niet kon beroepen op het beginsel patere legem quam ipse fecisti, noch op dat van de Selbstbindung, noch ook op het vertrouwensbeginsel. Ook oordeelde het, dat de Commissie niet kon worden verweten, de vertragingen bij de uitvoering van het project te hebben veroorzaakt, en dat verzoekster weliswaar aanwijzingen had verschaft dat een of meer ambtenaren van de Commissie zich in de periode van november 1992 tot februari 1993 op hinderlijke wijze met het project hadden bemoeid, maar geenszins had aangetoond dat die inmenging haar elke mogelijkheid had ontnomen om vóór maart 1993 tot een effectieve samenwerking met haar partners te komen. Het Gerecht wees verzoeksters eerste middel dan ook af.
7 Wat het tweede middel betreft, herinnerde het Gerecht eraan, dat uit een beschikking tot vermindering van financiële bijstand door de Gemeenschap duidelijk de redenen moeten blijken, die wettigen dat de bijstand wordt verminderd ten opzichte van het aanvankelijk toegekende bedrag, aangezien een dergelijke vermindering ernstige gevolgen heeft voor de ontvanger van deze bijstand. Aan deze eis achtte het Gerecht voldaan door een beschikking die, zoals in casu, verwijst naar een document dat reeds in het bezit van de geadresseerde is en de gegevens bevat waarop de instelling haar beschikking heeft gebaseerd, namelijk een herhaling van de steunvoorwaarden en een opsomming van de gebreken in de uitvoering van het project. Het Gerecht wees daarom het tweede middel af en verwierp het beroep in zijn geheel.
De hogere voorziening
8 Tot staving van haar hogere voorziening voert rekwirante in wezen zes middelen aan. In de eerste plaats zou het Gerecht zijn in artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) neergelegde motiveringsplicht hebben geschonden door de datum waarop het verslag uiterlijk moest zijn ingediend, op 31 oktober 1993 te stellen, zonder rekening te houden met rekwirantes opmerkingen daaromtrent. Volgens het tweede middel heeft het Gerecht voorts verzuimd te motiveren, waarom het de verklaringen van de heer Tzoanos van 19 februari 1993 niet in aanmerking heeft genomen. Volgens het derde en het vierde middel is het oordeel van het Gerecht onjuist voor zover het Gerecht zich op onjuiste feiten en constateringen heeft gebaseerd en 31 oktober 1993 als uiterste datum voor de indiening van het verslag heeft aangehouden. Volgens het vijfde middel heeft het Gerecht de verklaringen van de heer Tzoanos van 19 februari 1993 rechtens verkeerd beoordeeld. Het zesde middel ten slotte houdt in, dat het Gerecht het evenredigheidsbeginsel verkeerd heeft toegepast.
9 Met haar vierde middel, dat als eerste moet worden onderzocht, stelt rekwirante, dat de vaststelling, in punt 40 van het bestreden arrest, van 31 oktober 1993 als datum waarop het verslag uiterlijk moest zijn ingediend, in strijd is met het gemeenschapsrecht. Dit middel bestaat uit drie onderdelen.
10 Allereerst zou het Gerecht, aangezien de Commissie haar fiat had gegeven aan een verwezenlijking van het project binnen vijftien maanden en tevens de aanvangsdatum van het project op 15 oktober 1992 bepaald, in strijd met de beginselen van het verbintenissenrecht hebben aanvaard, dat de uiterste datum voor indiening van het eindverslag zonder overeenstemming tussen partijen op een datum werd bepaald die lag vóór de datum waarop het project zoals dat aanvankelijk was ingediend, moest zijn afgerond.
11 Voorts zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door te eisen dat rekwirante bewijst dat het gedrag van bepaalde ambtenaren van de Commissie haar elke mogelijkheid had ontnomen om vóór maart 1993 tot een effectieve samenwerking met haar partners te komen, en door niet te oordelen dat, aangezien de Commissie de aanvangsdatum van het project had verschoven, de handhaving van 31 oktober 1993 als uiterste datum eveneens misbruik van bevoegdheid opleverde. Bovendien zou het Gerecht geen rekening hebben gehouden met de inmenging van DG XXIII in de samenstelling van het samenwerkingsverband en het aandeel van elk van de deelnemers in de te leveren prestaties.
12 Ten slotte zou het Gerecht niet hebben voldaan aan zijn verplichting de zaak te onderzoeken, door het verzoek van rekwirante om overlegging van stukken door DG XXIII niet in te willigen.
13 De Commissie is van mening, dat de argumenten van rekwirante zijn gebaseerd op de verkeerde veronderstelling dat de aanvangsdatum van het project was verschoven naar 15 oktober 1992. Het Gerecht eist haars inziens niet het bewijs van een negatief feit, maar verwijst enkel naar het feit dat rekwirante niet in staat was, de redenen aan te geven waarom zij het project niet snel en conform het programma heeft kunnen uitvoeren op basis van het plan dat zij zelf had ingediend.
14 Om te beginnen dient het tweede onderdeel van het middel te worden onderzocht, namelijk dat het Gerecht de draagwijdte van het aan de instellingen opgelegde verbod van misbruik van bevoegdheid zou hebben miskend. Dit misbruik zou voortvloeien uit het feit dat bepaalde ambtenaren van de Commissie in de periode van november 1992 tot februari 1993 zich zodanig hadden gedragen, dat rekwirante daardoor niet vóór maart 1993 tot een effectieve samenwerking met haar partners had kunnen komen.
15 Het Hof stelt vast, dat, zoals blijkt uit punt 47 van het bestreden arrest, rekwirante aanwijzingen heeft verstrekt betreffende een inmenging in het beheer van het project door bepaalde ambtenaren van de Commissie, welke in de punten 9 en 10 van het bestreden arrest wordt gepreciseerd, en gevolgen kan hebben gehad voor een goed verloop van het project.
16 In die omstandigheden was het aan de Commissie om aan te tonen, dat rekwirante ondanks deze inmenging nog steeds in staat was, het project op bevredigende wijze uit te voeren.
17 Het Gerecht heeft derhalve het recht geschonden, door te eisen dat rekwirante bewijst dat het optreden van de ambtenaren van de Commissie haar elke mogelijkheid had ontnomen om tot een effectieve samenwerking met haar partners in het project te komen.
18 Zonder dat de beide andere onderdelen van het vierde middel behoeven te worden onderzocht, moet dit middel derhalve gegrond worden geacht.
19 Het Hof dient derhalve, zonder dat het noodzakelijk is de andere middelen van de hogere voorziening te onderzoeken, de conclusie van rekwirante gegrond te verklaren en het bestreden arrest te vernietigen, voor zover daarbij in de eerste plaats de conclusie van rekwirante tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 3 augustus 1994 houdende weigering het saldo te betalen van financiële bijstand toegekend in het kader van steun aan een project betreffende milieuvriendelijk toerisme in Europa, is afgewezen, en in de tweede plaats rekwirante in de kosten is verwezen.
De terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht
20 Artikel 54, eerste alinea, van 's Hofs Statuut-EG bepaalt: "In geval van gegrondheid van de hogere voorziening vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht. Het kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht."
21 In casu is het Hof van oordeel, dat het niet in staat is de zaak af te doen en dat deze derhalve voor een beslissing op de conclusie van rekwirante tot nietigverklaring van de beschikking van 3 augustus 1994 naar het Gerecht moet worden verwezen.
Dictum
rechtdoende:
1) Vernietigt het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 15 oktober 1997, IPK/Commissie (T-331/94), voor zover daarin de conclusie van IPK München GmbH tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 3 augustus 1994 houdende weigering het saldo uit te betalen van de steun aan een project voor de oprichting van een gegevensbestand over het milieuvriendelijk toerisme in Europa, is verworpen, en rekwirante in de kosten is verwezen.
2) Verwijst de zaak terug naar het Gerecht van eerste aanleg voor een uitspraak over de conclusie van IPK München GmbH tot nietigverklaring van genoemde beschikking.
3) Houdt de beslissing omtrent de kosten aan.