CELEX: 61998TJ0127
Mededinging
Beroep wegens nalaten
Onderzoekplicht van Commissie
Redelijke termijn

Overwegingen van het arrest
De feiten
1 Verzoekster is een van de vennootschappen van de groep United Parcel Service (hierna: "UPS"), die wereldwijd pakketten bestelt. Zij heeft kantoren in alle lidstaten van de Europese Gemeenschappen, onder meer in Duitsland.
2 Bij brief van 7 juli 1994 diende verzoekster bij de Commissie een klacht in, met het verzoek een procedure in te leiden om onder meer vast te stellen, dat het onrechtmatige gedrag van de Deutsche Bundespost, thans Deutsche Post AG (hierna: "Deutsche Post"), op de markt van de postdiensten en de kruisfinanciering van deze postdiensten in strijd waren met de artikelen 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG), 90 EG-Verdrag (thans artikel 86 EG), 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG).
3 Na een vergadering met verzoekster in augustus 1994 deelde de Commissie op 11 augustus 1994 de klacht alsook een eerste brief als bedoeld in artikel 11 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204; hierna: "verordening nr. 17"), mee aan Deutsche Post, die daarop antwoordde op 24 november 1994. De niet-vertrouwelijke versie van dit antwoord is op 28 november 1994 door de Commissie aan verzoekster toegezonden. Zij werd ook besproken tussen verzoekster en de Commissie.
4 Bij brief van 21 maart 1995 wees de Commissie verzoekster erop, dat de klacht alleen uit het oogpunt van artikel 86 van het Verdrag zou worden onderzocht en dat zij, desgewenst, een afzonderlijke, "op wezenlijke punten met meer bewijzen gestaafde klacht" krachtens artikel 92 van het Verdrag kon indienen.
5 Op 3 april 1995 diende verzoekster haar opmerkingen in over het antwoord van Deutsche Post van 24 november 1994.
6 Op 10 juli 1995 stuurde de Commissie Deutsche Post een tweede brief als bedoeld in artikel 11 van verordening nr. 17. Deze antwoordde daarop op 2 oktober 1995.
7 Op 13 december 1995 vroeg verzoekster de Commissie, hoever de behandeling van haar klacht betreffende artikel 86 van het Verdrag gevorderd was.
8 Op 30 april 1996 stuurde de Commissie Deutsche Post een derde brief als bedoeld in artikel 11 van verordening nr. 17. Deze antwoordde daarop bij brieven van 31 mei, 27 juni en 12 september 1996.
9 Op 19 november 1996 stuurde verzoeksters raadsman de Commissie een aanmaningsbrief, waarin hij uitdrukkelijk verwees naar artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG).
10 Na deze brief zond de heer Temple Lang, directeur bij het directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie (DG IV), Deutsche Post op 24 januari 1997 een mededeling waarin hij verklaarde:
"Het directoraat-generaal Concurrentie deelt u hierbij mee, dat het op basis van de beschikbare gegevens voornemens is de door UPS gelaakte gedraging af te keuren en een mededeling van punten van bezwaar op te stellen om de Commissie in overweging te geven een negatieve beschikking te geven. U zal volgens de gebruikelijke procedures een volledig met redenen omklede mededeling van de punten van bezwaar over bovengenoemde gedraging ontvangen."
Hij voegde daaraan toe:
"Gelet op de prioriteiten en de werklast van de Commissie ziet het voorlopige tijdschema voor het verdere verloop van de onderhavige procedure eruit als volgt:
- mededeling van punten van bezwaar in april 1997;
- schriftelijke opmerkingen van partijen in juni 1997;
- hoorzitting in juli 1997;
- raadgevend comité in september 1997; - eindbeschikking in het najaar 1997."
11 Op 28 februari 1997 beantwoordde Deutsche Post deze brief.
12 Op 3 juli 1997 antwoordde de Commissie op een nieuwe vraag van verzoekster over de stand van het dossier, dat de behandeling van het dossier wegens de op 23 januari 1997 door een andere concurrent van Deutsche Post ingediende klacht meer tijd zou vergen.
13 Op 3 juli 1997 belastte de Commissie ook een extern consultantsbureau met de opstelling van een rapport over de door Deutsche Post overgelegde studies. Zij ontving dit rapport op 11 september 1997.
14 Bij brief van 25 augustus 1997 wees de heer Temple Lang verzoekster erop, dat de Commissie haar onderzoek betreffende artikel 86 van het Verdrag schorste en het onderzoek voortzette op grond van artikel 92 van het Verdrag.
15 Op 22 oktober 1997 verzocht verzoekster de Commissie officieel - onder uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 175 van het Verdrag - haar standpunt te bepalen over haar klacht van 7 juli 1994 en het in de brief van 25 augustus 1997 ingenomen standpunt over de tegen Deutsche Post ingeleide procedure betreffende artikel 86 van het Verdrag te herzien.
16 Op 19 december 1997 stuurde de directeur-generaal van DG IV verzoekster een brief waarin hij verwees naar artikel 6 van verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, leden 1 en 2, van verordening nr. 17 van de Raad (PB 1963, blz. 2268; hierna: "verordening nr. 99/63"). In die brief verklaarde hij:
"Zoals hierboven gezegd, is de Commissie dus van mening, dat uw klacht momenteel alleen dient te worden onderzocht voor zover daarin schending van de bepalingen inzake staatssteun is gesteld. De Commissie zal de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag begin volgend jaar inleiden. (...) Gelet op het voorgaande hebben de diensten van de Commissie geconcludeerd, dat er geen enkele reden is om uw verzoek betreffende artikel 86 EG-Verdrag toe te wijzen."
Hij nodigde verzoekster ook uit haar opmerkingen kenbaar te maken, doch sloot niet uit, dat het onderzoek ter zake van artikel 86 van het Verdrag zou worden heropend.
17 Bij brief van 2 februari 1998 diende verzoekster haar opmerkingen betreffende de brief van 19 december 1997 in; in die opmerkingen kwam zij op tegen het voornemen van de Commissie om het onderzoek betreffende artikel 86 van het Verdrag niet voort te zetten. Zij nodigde de Commissie uit, haar klacht in voorkomend geval binnen een redelijke termijn bij een formele beschikking af te wijzen.
18 Op 2 juni 1998 stuurde verzoekster de Commissie een aanmaningsbrief waarin zij uitdrukkelijk verwees naar artikel 175 van het Verdrag en haar verzocht om een definitieve beslissing over de tegen Deutsche Post ingeleide procedure betreffende artikel 86 van het Verdrag.
Procesverloop en conclusies van partijen
19 Bij op 7 augustus 1998 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
20 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering is verzoekster evenwel verzocht een vraag schriftelijk te beantwoorden.
21 Ter terechtzitting van 9 maart 1999 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
22 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- overeenkomstig artikel 175 van het Verdrag vast te stellen dat de Commissie heeft nagelaten op verzoeksters klacht van 7 juli 1994 te beslissen;
- verweerster in de kosten te verwijzen;
- elke maatregel te gelasten die het nodig acht.
Ter terechtzitting heeft verzoekster nog geconcludeerd, dat het het Gerecht behage de Commissie een termijn van één maand te geven om overeenkomstig de eerste alinea van artikel 176 EG-Verdrag (thans artikel 233 EG) de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest.
23 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster in de kosten van de onderhavige procedure te verwijzen.
De vordering wegens nalaten
Argumenten van partijen
24 Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 18 maart 1997, Guérin automobiles/Commissie (C-282/95 P, Jurispr. blz. I-1503, punt 36), stelt verzoekster, dat volgens vaste rechtspraak, wanneer de klager zijn opmerkingen heeft ingediend over de overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 99/63 toegezonden brief, de Commissie gehouden is hetzij een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie de klacht is gericht, hetzij een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen.
25 Zij voegt eraan toe, dat overeenkomstig de beginselen van goed bestuur de beschikking van de Commissie binnen een redelijke termijn, te rekenen vanaf de ontvangst van de opmerkingen van de klager, dient te worden gegeven (arrest Guérin automobiles/Commissie, reeds aangehaald, punt 37). Zij stelt, dat ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep, namelijk zes maanden na de indiening van haar opmerkingen, de Commissie nog steeds geen beschikking had gegeven.
26 Verder beklemtoont verzoekster, dat de klacht in juli 1994 is ingediend en dat de Commissie dus meer dan vier jaar de tijd heeft gehad om ze te onderzoeken.
27 Ter terechtzitting stelde zij ook, dat de artikelen 86 en 92 van het Verdrag elkaar niet uitsluiten. De Commissie diende het onderzoek op basis van deze twee bepalingen dus op dezelfde wijze en tegelijk te verrichten.
28 Verweerster voert aan, dat in de klacht inzonderheid wordt opgekomen tegen het feit dat Deutsche Post uit haar monopolie op de markt van de brievenpost gehaalde inkomsten gebruikt voor kruissubsidiëring van haar pakketdienst. De klacht zou ingewikkelde vragen van economische analyse doen rijzen, in het bijzonder wat de door Deutsche Post toegepaste prijzen en wat haar kostenstructuur betreft. Verder zou de Commissie in het kader daarvan de draagwijdte van de aan Deutsche Post opgelegde verplichtingen van openbare dienst moeten analyseren. Voorts zou de Commissie ook rekening moeten houden met een parallelle klacht tegen Deutsche Post.
29 De Commissie voegt eraan toe, dat zij na ontvangst van verzoeksters brief van 2 februari 1998 haar standpunt heeft herzien en heeft besloten het onderzoek betreffende artikel 86 van het Verdrag te heropenen en haar onderzoek betreffende artikel 92 van het Verdrag te schorsen. Deze nieuwe aanpak vereiste evenwel een grondig onderzoek dat niet in enkele weken kon worden voltooid.
30 In deze omstandigheden zou redelijkerwijs van haar niet kunnen worden verwacht, dat zij haar analyse in deze fase heeft voltooid, waardoor is uitgesloten dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan nalaten.
31 Ter terechtzitting verklaarde de Commissie, dat zij technisch gesproken, artikel 175 van het Verdrag waarschijnlijk heeft geschonden, doch dat zij in casu niet anders kon. Zij voegde eraan toe, dat verzoekster recht heeft op een beschikking over de vraag of artikel 86 van het Verdrag is geschonden, doch dat zij, gezien de omstandigheden, een mogelijkerwijs gegronde klacht niet heeft willen afwijzen.
32 De Commissie gaf ook toe, dat de artikelen 86 en 92 van het Verdrag elkaar niet uitsluiten, doch voegde eraan toe, dat een gelijktijdig onderzoek van de schending van deze twee artikelen een verspilling van middelen zou zijn.
Beoordeling door het Gerecht
33 Om te beginnen dient het voorwerp van de vordering wegens nalaten te worden verduidelijkt. Deze vordering strekt tot vaststelling van het nalaten van de Commissie ten aanzien van de door verzoekster op 7 juli 1994 ingediende klacht, doordat zes maanden waren verlopen sinds verzoekster op 2 februari 1998 overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 99/63 haar opmerkingen over de brief van de Commissie van 19 december 1997 had ingediend. Ter terechtzitting gaf verweerster toe, dat zij, technisch gesproken, artikel 175 van het Verdrag waarschijnlijk had geschonden en betwistte zij dus niet, dat de vordering wegens nalaten bovengenoemd voorwerp had. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht bevestigde verzoekster overigens, dat haar verzoek alleen betrekking had op het eventuele nalaten van de Commissie bij het onderzoek van haar op artikel 86 van het Verdrag gebaseerde klacht.
34 Om uitspraak te kunnen doen over de gegrondheid van de vordering wegens nalaten moet worden nagegaan, of ten tijde van de aanmaning van de Commissie in de zin van artikel 175 van het Verdrag, op de Commissie een verplichting tot handelen rustte (arrest Gerecht van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie, T-95/96, Jurispr. blz. II-3407, punt 71).
35 Volgens vaste rechtspraak vormt een aan de klager gerichte brief die aan de voorwaarden van artikel 6 van verordening nr. 99/63 voldoet, een standpuntbepaling in de zin van artikel 175, tweede alinea, van het Verdrag (arrest Hof van 18 oktober 1979, GEMA/Commissie, 125/78, Jurispr. blz. 3173, punt 21). Een dergelijke standpuntbepaling maakt een einde aan het stilzitten van de Commissie (arrest Guérin automobiles/Commissie, reeds aangehaald, punten 30 en 31).
36 Verder is het vaste rechtspraak, dat wanneer de klager zijn opmerkingen over de overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 99/63 toegezonden mededeling heeft ingediend, de Commissie gehouden is, hetzij een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie de klacht is gericht, hetzij een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen, waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld bij de gemeenschapsrechter (arrest Guérin automobiles/Commissie, reeds aangehaald, punt 36).
37 Volgens dezelfde rechtspraak dient de definitieve beschikking van de Commissie overeenkomstig de beginselen van goed bestuur binnen een redelijke termijn, te rekenen vanaf de ontvangst van de opmerkingen van de klager, te worden gegeven (arrest Guérin automobiles/Commissie, reeds aangehaald, punt 37).
38 Of de duur van een administratieve procedure redelijk is, moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van de zaak en in het bijzonder met inachtneming van de context ervan, de verschillende etappes van de procedure die de Commissie moet volgen, het gedrag van de partijen tijdens de procedure, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen (arresten Gerecht van 19 maart 1997, Oliveira/Commissie, T-73/95, Jurispr. blz. II-381, punt 45, en 22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie, T-213/95 en T-18/96, Jurispr. blz. II-1739, punt 57).
39 In casu is verzoeksters klacht ingediend op 7 juli 1994. Verzoekster heeft haar opmerkingen over de overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 99/63 toegezonden mededeling van 19 december 1997 ingediend op 2 februari 1998. De aanmaning gebeurde op 2 juni 1998 en het verzoekschrift is op 7 augustus 1998 ter griffie van het Gerecht neergelegd. Op het tijdstip waarop de Commissie overeenkomstig artikel 175 van het Verdrag is aangemaand, en op het tijdstip waarop het verzoekschrift is neergelegd, waren er, te rekenen vanaf de ontvangst van verzoeksters opmerkingen, dus vier respectievelijk zes maanden verstreken.
40 Om uit te maken of deze termijnen toereikend waren, moet worden onderzocht wat de Commissie in deze periode had moeten doen. Zoals het Gerecht in het arrest van 10 juli 1990, Automec/Commissie (T-64/89, Jurispr. blz. II-367, punten 45-47) heeft opgemerkt, moeten in de procedure van onderzoek van een klacht drie achtereenvolgende fasen worden onderscheiden. Tijdens de eerste fase, die volgt op de indiening van de klacht, verzamelt de Commissie de nodige gegevens om te beoordelen, welk gevolg aan de klacht moet worden gegeven. Die fase kan een informele uitwisseling van standpunten tussen de Commissie en de klager omvatten, bedoeld om de feitelijke en juridische elementen die het voorwerp van de klacht zijn, te preciseren en de klager in staat te stellen, zijn stellingen nader toe te lichten, eventueel tegen de achtergrond van de eerste reactie van de diensten van de Commissie. In de tweede fase laat de Commissie de klager in een mededeling als bedoeld in artikel 6 van verordening nr. 99/63 weten, waarom zij meent geen gunstig gevolg te kunnen geven aan zijn klacht, en geeft zij hem een termijn waarbinnen hij desgewenst opmerkingen kan inzenden. In de derde fase van de procedure neemt de Commissie kennis van de door de klager ingediende opmerkingen. Ofschoon artikel 6 van verordening nr. 99/63 niet uitdrukkelijk in die mogelijkheid voorziet, is de Commissie gehouden om na deze fase hetzij een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie de klacht is gericht, hetzij een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen, waartegen dan een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld bij de gemeenschapsrechter (arrest Guérin automobiles/Commissie, reeds aangehaald, punt 36).
41 In casu was op het tijdstip waarop verzoekster de Commissie op 2 juni 1998 een aanmaning in de zin van artikel 175 van het Verdrag heeft gezonden met het verzoek haar standpunt over haar klacht te bepalen, de procedure van onderzoek van de klacht, in de derde en laatste fase. De Commissie had de klacht betreffende schending van artikel 86 van het Verdrag reeds 47 maanden ontvangen en had de zaak reeds onderzocht. Om uit te maken, of de termijn tussen verzoeksters opmerkingen na de mededeling bedoeld in artikel 6 van verordening nr. 99/63 en de aanmaning van de Commissie aanvaardbaar is, moet rekening worden gehouden met de jaren die het onderzoek reeds duurt, met de huidige stand van het onderzoek van de zaak, alsook met de houdingen van partijen in hun geheel.
42 Ten tijde van de aanmaning was de Commissie dus gehouden om hetzij een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie de klacht was gericht, hetzij een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen. Zij werd niet geacht het onderzoek te heropenen. De Commissie kan dus niet met succes als verweer aanvoeren, dat zij de situatie pas na de ontvangst van verzoeksters opmerkingen over de in artikel 6 van verordening nr. 99/63 bedoelde mededeling heeft heroverwogen, en dat van haar redelijkerwijs niet kan worden verwacht, dat zij in die fase, kort nadat zij heeft besloten zich te concentreren op de schending van artikel 86 van het Verdrag, haar analyse heeft voltooid.
43 Integendeel, de Commissie had redelijkerwijs in staat moeten zijn, hetzij een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie de klacht was gericht, hetzij een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen, tenzij zij aantoonde dat uitzonderlijke omstandigheden die termijnen rechtvaardigden (arrest Gestevisión Telecinco/Commissie, reeds aangehaald, punt 81).
44 Vaststaat evenwel, dat geen enkele van de door de Commissie aangevoerde argumenten haar stilzitten gedurende de betrokken perioden kan rechtvaardigen.
45 De Commissie ontkent overigens niet, dat zij gehouden was te handelen. Verder heeft de Commissie in antwoord op een vraag van het Gerecht bevestigd, dat ten tijde van de terechtzitting nog geen enkele concrete maatregel was genomen ten vervolge op verzoeksters opmerkingen betreffende de brief van 19 december 1997 over haar klacht betreffende artikel 86 van het Verdrag. Zij gaf dus toe, nog steeds geen procedure te hebben ingeleid tegen de persoon tegen wie de klacht was gericht, noch een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te hebben genomen. Ter terechtzitting gaf zij zelfs toe, in casu niet erg "indrukwekkend" te hebben gehandeld, en dat artikel 175 van het Verdrag kennelijk is geschonden.
46 Uit een en ander volgt dat de Commissie op 2 augustus 1998, twee maanden nadat zij op 2 juni 1998 de uitnodiging tot handelen had ontvangen, in verzuim was, doordat zij had nagelaten een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie verzoeksters klacht van 7 juli 1994 was gericht, of een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen.
47 Bijgevolg moet de vordering wegens nalaten betreffende artikel 86 van het Verdrag gegrond worden geacht.
De vordering om de Commissie een termijn van een maand te geven om de krachtens artikel 176 van het Verdrag op haar rustende verplichting na te komen
Argumenten van partijen
48 Ter terechtzitting heeft verzoekster het Gerecht verzocht, de Commissie een termijn van een maand te geven om overeenkomstig artikel 176, eerste alinea, van het Verdrag de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest. Bij gebreke daarvan zou volgens verzoekster een ander beroep krachtens artikel 175 van het Verdrag noodzakelijk zijn. Volgens verzoekster is die vordering ontvankelijk gelet op het algemene karakter van het derde punt van de conclusie in het verzoekschrift.
49 Volgens de Commissie is het Gerecht niet bevoegd om een dergelijke verplichting op te leggen.
Beoordeling door het Gerecht
50 Dit middel moet niet-ontvankelijk worden verklaard. Het Gerecht is namelijk niet bevoegd om de gemeenschapsinstellingen bevelen te geven (beschikking Gerecht van 12 november 1996, SDDDA/Commissie, T-47/96, Jurispr. blz. II-1559, punt 45). Overeenkomstig artikel 175 van het Verdrag kan het Gerecht dus slechts een onwettig nalaten vaststellen, waarna ingevolge artikel 176 van het Verdrag de betrokken instelling de maatregelen moet treffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Gerecht.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
51 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.
52 Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering in de kosten van verzoekster worden verwezen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door te hebben nagelaten om na de opmerkingen van 2 februari 1998 over de mededeling die aan verzoekster was gezonden overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, leden 1 en 2, van verordening nr. 17 van de Raad, hetzij een procedure in te leiden tegen de persoon tegen wie verzoeksters klacht van 7 juli 1994 was gericht, hetzij een definitieve beslissing tot afwijzing van de klacht te nemen, is de Commissie de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard voor het overige.
3) De Commissie wordt in de kosten verwezen.