CELEX: 61999CJ0234
National svineafgift
afgift med tilsvarende virkning
intern afgift
afgiftsordning godkendt af Kommissionen som en med fællesmarkedet forenelig statsstøtteordning
afgiftens uforenelighed med andre bestemmelser i EF-traktaten end EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) og EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF)
den nationale rets vurdering

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 16. juni 1999, indgået til Domstolen den 21. juni 1999, har Vestre Landsret i medfør af artikel 234 EF stillet to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 9 (efter ændring nu artikel 23 EF), EF-traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF), EF-traktatens artikel 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten), EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) og EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF).
2 Disse spørgsmål er blevet rejst i en tvist mellem svineproducent Niels Nygård og Svineafgiftsfonden (herefter »Fonden«) vedrørende opkrævning af skyldig produktionsafgift for levende svin, som Niels Nygård eksporterede til Tyskland mellem den 1. august 1992 og den 1. juli 1993.
Retsforskrifterne
3 I henhold til § 6, stk. 1, i lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. (Lovtidende 1990, s. 1365), som ændret ved lov nr. 380 af 6. juni 1991 (Lovtidende 1991, s. 1499) og ved lov nr. 265 af 6. maj 1993 (Lovtidende 1993, s. 1122) (herefter »bemyndigelsesloven«), kan landbrugsministeren »fastsætte regler om betaling af afgifter af landbrugsvarer, der fremstilles [i Danmark] [...]. Afgifterne indgår i en produktionsafgiftsfond for hver sektor, hvor opkrævning finder sted«.
4 Ifølge bemyndigelseslovens § 6, stk. 3, »fastsætter landbrugsministeren de nærmere regler om indbetalingen af de i stk. 1 og 2 omhandlede offentlige midler«.
5 Bemyndigelseslovens § 7, stk. 1, bestemmer:
»Fondenes midler anvendes til finansiering af foranstaltninger i forbindelse med afsætningsfremme, forskning og forsøg, produktudvikling, rådgivning, uddannelse, sygdomsforebyggelse, sygdomsbekæmpelse og kontrol samt i øvrigt til foranstaltninger, som landbrugsministeren giver tilladelse til. [...] De i § 6, stk. 1, nævnte midler skal anvendes inden for de sektorer, hvor de er opkrævet.«
6 Landbrugsministeriets bekendtgørelse om afgift ved slagtning og ved eksport af svin nr. 74 af 30. januar 1992 (herefter »bekendtgørelse nr. 74«), der er vedtaget med hjemmel i bemyndigelsesloven, og som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer navnlig:
»§ 1.
Stk. 1. For hvert svin - herunder søer, orner, polte og smågrise - som er produceret i Danmark og som slagtes og ved offentlig kontrol ubetinget godkendes til menneskeføde, skal erlægges en afgift. Afgiftspligten omfatter også svin, der slagtes for private til eget forbrug.
Stk. 2. Afgiften udgør 7,00 kr. pr. svin med en indvejet, slagtet vægt på til og med 100 kg og 17,50 kr. pr. svin med en indvejet, slagtet vægt på over 100 kg.
[...]
§ 2.
Stk. 1. For svin, der slagtes på eksportsvineslagterier påhviler det vedkommende slagteri/slagtehus hos leverandøren at opkræve det i § 1 nævnte afgiftsbeløb og hver uge at indsende indberetning til Svineafgiftsfonden [...] om antallet af de i den foregående kalenderuge slagtede og godkendte svin i hver af de 2 vægtkategorier og at afregne den herefter skyldige afgift med nævnte fond.
Stk. 2. For svin, der slagtes i private slagtehuse, påhviler det slagteren at indbetale det i § 1 nævnte afgiftsbeløb til Svineafgiftsfonden [...] senest 14 dage efter en foretagen slagtning. Indbetalingskort fås udleveret af den kontrollerende dyrlæge, hvem det påhviler umiddelbart efter den foretagne kontrolstempling at indsende indberetning til nævnte fond om antallet af slagtede svin i hver vægtkategori.
§ 3.
Stk. 1. For hvert svin - herunder søer, orner, polte og smågrise - der er produceret i Danmark og som udføres levende her fra landet, skal eksportøren erlægge en afgift, der udgør 7,00 kr. for svin med en levende vægt på til og med 120 kg og 17,50 kr. for svin med en levende vægt på over 120 kg.
Stk. 2. Det påhviler eksportøren senest 14 dage efter eksporten at afgive indberetning til Svineafgiftsfonden [...] om den stedfundne eksport med oplysning om antallet af levende svin i hver vægtklasse og samtidig til Svineafgiftsfonden [...] at indbetale den herefter skyldige afgift.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
7 Niels Nygård, der er svineproducent i Danmark, eksporterede mellem den 1. august 1992 og den 1. juli 1993 levende svin til slagtning i Tyskland. Han betalte i den anledning en produktionsafgift i Tyskland af hvert svin indleveret til slagtning i medfør af Gesetz über die Einrichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft (den tyske lov om oprettelse af en central fond til fremme af afsætningen inden for landbrugs-, skov- og fødevaresektorerne, herefter »den tyske lov om fonden til fremme af afsætningen«).
8 Niels Nygård nægtede at betale det afgiftsbeløb, som han blev afkrævet for de samme svin i henhold til § 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 74, og Fonden anlagde derfor sag mod ham ved Retten i Skjern (Danmark). Retten dømte ved dom af 31. marts 1995 Niels Nygård til at betale de samlede skyldige produktionsafgifter for de eksporterede svin, svarende til et beløb på 101 776,37 DKK med renter.
9 Niels Nygård appellerede dommen til Vestre Landsret og gjorde principalt gældende, at afgiften på levende eksporterede svin i sin helhed udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16. Subsidiært anførte appellanten i hovedsagen, at såfremt der ikke forelå en afgift med tilsvarende virkning, var der tale om en diskriminerende intern afgift, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 95, for så vidt som afgiftens provenu anvendes til aktiviteter, der udelukkende eller i forholdsmæssigt større omfang begunstiger produktionen af svin til slagtning på det nationale marked.
10 Vestre Landsret har i sin forelæggelseskendelse anført, at den danske ordning med produktionsafgifter, navnlig produktionsafgiftsordningen i henhold til bekendtgørelse nr. 74, i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3, blev anmeldt til Kommissionen, der godkendte ordningen som statsstøtte, der er forenelig med fællesmarkedet. Vestre Landsret har præciseret, at Kommissionen ved undersøgelsen af de aktiviteter, der bliver finansieret af afgifterne, bl.a. tog hensyn til, at kontrollen vedrørende kvalitet, vægt og klassifikation osv. er obligatorisk i henhold til EF-bestemmelser eller nationale bestemmelser, at forskningen er af interesse for hele sektoren, og at resultaterne meddeles de erhvervsdrivende i denne sektor.
11 Den forelæggende ret har ligeledes anført, at Fonden, der er en del af den offentlige forvaltning, har til formål at styrke svinekødssektorens udviklingsmuligheder og konkurrenceevne ved inden for denne sektor at finansiere de foranstaltninger, der er nævnt i bemyndigelseslovens § 7, stk. 1.
12 Endvidere har den forelæggende ret analyseret anvendelsen af Fondens tilskud i regnskabsåret 1992/1993. Retten har hertil opstillet en analytisk tabel, der viser den direkte fordeling af tilskuddet mellem to grupper af aktiviteter, nemlig aktiviteter, der vedrører den nationale primærproduktion (40% af det samlede tilskud), og aktiviteter, der vedrører den nationale slagtning og videreforarbejdning samt afsætningen af derivater af primærproduktet på det danske marked og på eksportmarkederne (60% af det samlede tilskud). Retten har imidlertid præciseret, at disse tal ikke tager højde for eventuelle indirekte virkninger af tilskuddets fordeling og anvendelse, og at parterne i hovedsagen har taget forbehold for korrektion af fordelingen af aktiviteterne i forbindelse med sagens behandling for retten.
13 Vestre Landsret har anført, at retten tilslutter sig det synspunkt, der er gjort gældende for den af Fonden og af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, der har interveneret til støtte for Fonden, og hvorefter de fortolkningsspørgsmål, som traktatens artikel 9, 12, 16 og 95 giver anledning til, og som er af betydning for afgørelsen af den tvist, der verserer for retten, allerede er besvaret i Domstolens foreliggende praksis. Den forelæggende ret finder herefter, at den skal foretage den nødvendige bedømmelse af de faktiske omstændigheder i hovedsagen i lyset af de kriterier, der er opstillet i denne retspraksis.
14 Retten er imidlertid i tvivl om, hvorvidt Kommissionens godkendelse, der blev meddelt efter gennemførelse af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 3, er til hinder for, at en national ret tilsidesætter en afgift - selv delvist - der anvendes til at finansiere den godkendte støtte, som værende i strid med traktatens artikel 9, 12 og 16 eller med artikel 95.
15 Vestre Landsret har fastslået, at Domstolen endnu ikke særskilt har behandlet dette spørgsmål, hvorfor den har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal EF-traktatens artikel 9 (efter ændring nu artikel 23 EF), 12 (efter ændring nu artikel 25 EF) og 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten) eller EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF) fortolkes således, at disse bestemmelser, henholdsvis denne bestemmelse, er til hinder for, at et offentligretligt organ i en medlemsstat opkræver en produktionsafgift for svin, der er produceret i den pågældende medlemsstat, og som eksporteres i levende live til en anden medlemsstat, når
- en tilsvarende afgift opkræves for hvert svin, som er produceret i den pågældende medlemsstat, og som sælges til slagtning på hjemmemarkedet
- de nærmere regler for afgiftens beregning ikke bevirker en forskelsbehandling mellem de to produktgrupper, idet der ved fastlæggelsen af forskellige vægtklasser for henholdsvis slagtede og levende svin må antages at være kompenseret for den gennemsnitlige forskel mellem indvejet slagtet vægt og levende vægt, men
- afgiftskravet for svin, der sælges til slagtning på hjemmemarkedet, stiftes ved indlevering til slagtning, mens afgiftskravet for svin, der eksporteres i levende live, stiftes ved eksporten
- afgiften i første tilfælde påhviler producenten, mens den i andet tilfælde påhviler eksportøren, uafhængigt af, om denne tillige er producenten, og
- der ikke opkræves afgift af svin, der sælges i levende live på hjemmemarkedet, samt at
- en del af afgiftsprovenuet fordeles på aktiviteter, som efter deres karakter og umiddelbare formål vedrører primærproduktionen af svin i medlemsmedlemsstaten, og således også kommer det eksporterede svin til gode, mens en anden del af afgiftsprovenuet fordeles på aktiviteter, som efter deres karakter og umiddelbare formål alene vedrører slagtning og videreforarbejdning i medlemsstaten samt afsætning af nationalt forarbejdede derivater af primærproduktet på hjemmemarkedet og eksportmarkederne, og således ikke kommer det eksporterede svin til gode?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, ønskes oplyst, om det gør nogen forskel for besvarelsen, at afgiftsordningen i medfør af EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (efter ændring nu artikel 88, stk. 3, EF), er notificeret til og godkendt af EU-Kommissionen som lovlig statsstøtte?«
Det første spørgsmål
16 Den forelæggende ret har med det første spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om en afgift som den i hovedsagen omhandlede kan udgøre en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16 eller en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95.
17 Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at bestemmelserne vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told og bestemmelserne vedrørende diskriminerende interne afgifter ikke kan anvendes kumulativt, hvorfor en og samme afgift ikke samtidig kan henhøre under de to grupper, således som traktaten er opbygget (jf. bl.a. dom af 17.9.1997, sag C-347/95, UCAL, Sml. I, s. 4911, præmis 17, og af 2.4.1998, sag C-213/96, Outokumpu, Sml. I, s. 1777, præmis 19).
18 Det skal derfor først undersøges, om den i hovedsagen omhandlede afgift skal kvalificeres som en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16. I givet fald skal det dernæst undersøges, om denne afgift udgør en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95.
Kvalificeringen som afgift med tilsvarende virkning
19 Det følger af fast retspraksis (jf. bl.a. dom af 17.7.1997, sag C-90/94, Haahr Petroleum, Sml. I, s. 4085, præmis 20, og Outokumpu-dommen, præmis 20), at enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer som følge af grænseoverskridelsen, uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, er en afgift med tilsvarende virkning i den i traktatens artikel 9 og 12 forudsatte betydning. En sådan byrde falder dog ikke ind under dette begreb, såfremt den er en del af en generel, intern afgiftsordning, der systematisk omfatter forskellige kategorier af varer efter objektive kriterier, der anvendes uden hensyn til varernes oprindelse. I så fald er byrden omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 95.
20 I denne sidstnævnte situation forudsættes det imidlertid, at afgiften pålægges de indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, og de indenlandske produkter, der eksporteres i uforarbejdet stand, på samme stadium i omsætningen, og at grundlaget for afgiftskravets stiftelse er det samme for de to kategorier af produkter (jf. analogt for så vidt angår afgifter, der rammer dels indenlandske produkter, dels importerede produkter, dom af 11.6.1992, forenede sager C-149/91 og C-150/91, Sanders Adour og Guyomarc'h Orthez Nutrition animale, Sml. I, s. 3899, præmis 17, og Outokumpu-dommen, præmis 24).
21 Der fremgår endvidere af Domstolens praksis, at det med henblik på den retlige subsumption af en afgift, der rammer indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, og eksporterede indenlandske produkter efter samme kriterier, kan være nødvendigt at tage hensyn til det formål, hvortil afgiftsprovenuet skal anvendes (jf. analogt UCAL-dommen, præmis 20).
22 Når provenuet af en sådan afgift er bestemt til at finansiere aktiviteter, der i særlig grad er til fordel for de af de indenlandske, afgiftsbelagte produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, kan dette nemlig medføre, at afgiften, der opkræves efter de samme kriterier, alligevel er en diskriminerende beskatning i det omfang, den afgiftsbyrde, der påhviler de produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, opvejes af de fordele, som afgiften skal finansiere, hvorimod afgiftsbyrden for produkter, der eksporteres uforarbejdet, udgør en nettobyrde (jf. analogt dom af 21.5.1980, sag 73/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1533, præmis 15, af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 - C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, præmis 26, og UCAL-dommen, præmis 21).
23 Det følger i denne forbindelse af fast retspraksis, at såfremt de fordele, som opnås ved anvendelsen af provenuet af en afgift, der er en del af en generel, intern afgiftsordning og systematisk rammer indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, og produkter, der eksporteres uforarbejdet, fuldt ud udligner den byrde, som det indenlandske produkt, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, bærer, når det bringes i omsætning, udgør afgiften en afgift med tilsvarende virkning som told, der er omfattet af forbuddet efter traktatens artikel 9 og 12 (jf. analogt Compagnie commerciale de l'Ouest-dommen, præmis 27, dom af 16.12.1992, sag C-17/91, Lornoy m.fl., Sml. I, s. 6523, præmis 21, og af 27.10.1993, sag C-72/92, Scharbatke, Sml. I, s. 5509, præmis 10). Derimod er en sådan afgift i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 95, såfremt de fordele, som de indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, opnår ved anvendelsen af afgiftsprovenuet, kun delvis udligner den byrde, der påhviler dem (jf. bl.a. analogt UCAL-dommen, præmis 22).
24 Ved bedømmelsen af den i hovedsagen omhandlede afgift i lyset af de principper, der ovenfor er redegjort for, skal det for det første anføres, at det er ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede afgift er en del af en generel afgiftsordning for danske landbrugsprodukter, der omfatter flere ordninger med produktionsafgifter. Det er ligeledes ubestridt, at disse ordninger med produktionsafgifter har samme lov som hjemmel, nemlig bemyndigelsesloven, og hver inden for sin sektor anvendes til at finansiere specifikke fonde, hvis midler uddeles til formål, der vedrører produktionen og markedsføringen af danske landbrugsprodukter.
25 Hvad for det andet angår kravet om identitet mellem kriterierne for opkrævning af afgiften har Niels Nygård anført, at den i hovedsagen omhandlede afgiftsordning bygger på en fiktiv identitet mellem to forskellige transaktioner, nemlig leveringen af svin til slagtning på hjemmemarkedet og eksporten af levende svin. Han har navnlig gjort gældende, at for svin, der skal slagtes i Danmark, er den afgiftsudløsende omstændighed slagtningen og den efter en gennemført offentlig kontrol opnåede godkendelse til menneskeføde, mens den afgiftsudløsende omstændighed for levende eksporterede svin er grænseoverskridelsen. Der er således ikke tale om samme fremstillings- eller omsætningsstadium, idet den transaktion, der i det første tilfælde giver anledning til opkrævningen af afgift, består i overgangen til forarbejdningsstadiet, mens den relevante transaktion i det andet tilfælde er, at svinet udgår af primærproduktionen i Danmark. Hertil kommer, at afgiften i det første tilfælde påhviler producenten, mens den i det andet tilfælde påhviler eksportøren, uafhængigt af om denne tillige er producenten.
26 Ifølge Niels Nygård har forskellen med hensyn til den afgiftsudløsende omstændighed i øvrigt den følge, at afgiftssatserne implicit er fastsat på grundlag af værdien af det afgiftsbelagte produkt ved levering til slagtning i Danmark, mens de er uden relation til værdien af det afgiftsbelagte produkt ved eksport. Appellanten i hovedsagen har i denne forbindelse anført, at opdelingen af dyrene i to kategorier, der er underlagt to forskellige afgiftssatser, følger hovedsondringen, der er af relevans med henblik på slagtningen, mellem dels almindelige slagtesvin, dels søer og andre, såkaldt »tunge« svin. Selv om »svin leveret til slagtning« med få undtagelser kan anses for en homogen produktgruppe, dækker »levende eksporterede svin« imidlertid reelt flere produktkategorier, der befinder sig på forskellige stadier i produktionen, og har forskellige formål i forbindelse med produktionen. Den reelle værdi af »levende eksporterede svin« findes således ikke i det forhold, at de i princippet kan leveres til slagtning, men i det forhold, at de kan indgå i primærproduktionen enten som »råstof« eller som »produktionsapparat«.
27 Niels Nygård har forklaret, at slagtesvin beregnet til det tyske marked er tungere end dem, der sælges på det danske marked, idet efterspørgslen er anderledes. Afgiften er imidlertid i absolutte tal den samme, idet der ikke tages hensyn til, at det slagtesvin, der er beregnet til eksport, har en højere kostpris end det slagtesvin, der er beregnet til hjemmemarkedet, på grund af en længere produktionstid. Afgiftsniveauet er således i forhold til svinenes værdi relativt set meget højere i tilfælde af eksport end i tilfælde af salg til slagtning på hjemmemarkedet.
28 Hvad for det første angår spørgsmålet om at påvise den transaktion, der udgør den begivenhed, der udløser den i hovedsagen omhandlede afgift, skal det bemærkes, at Domstolen i dom af 10. marts 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl. (forenede sager 36/80 og 71/80, Sml. s. 735, præmis 23), vedrørende en afgift, der blev opkrævet på eksporttidspunktet ved eksport af levende dyr til andet formål end deres umiddelbare slagtning, mens dyr, der ikke blev eksporteret, var fritaget indtil det tidspunkt, de blev leveret til slagtning, har udtalt, at den udløsende omstændighed for en sådan afgift består i udskillelsen af dyrene fra den indenlandske dyrebestand, det være sig med henblik på eksport eller slagtning. Domstolen har heraf udledt den følge, at en intern afgift, der pålægges levende dyr, der eksporteres, i forbindelse med deres levering til udførsel, ikke er omfattet af forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold, hvis den systematisk og efter samme kriterier ligeledes anvendes på ikke udførte dyr ved deres levering til slagtning (dommen i sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., præmis 24).
29 Det må tilsvarende fastslås, at den udløsende omstændighed for den i hovedsagen omhandlede afgift består i svinenes udskillelse fra den indenlandske svinebestand, og at den nævnte afgift pålægges svin, der er beregnet til slagtning i Danmark eller til eksport i levende live. Afgiftspligten opstår således i begge tilfælde, når dyrene forlader den indenlandske primærproduktion.
30 Under disse omstændigheder er det uden betydning, at de levende svin, der eksporteres, pålægges afgift på eksporttidspunktet, mens de svin, der er beregnet til slagtning på hjemmemarkedet, pålægges afgift på det tidspunkt, de leveres til slagtning, da disse to tidspunkter realøkonomisk svarer til det samme stadium i omsætningen, idet begge transaktioner gennemføres med henblik på, at svinene forlader den indenlandske primærproduktion (jf. i denne retning dommen i sagen Sanders Adour og Guyomarc'h Orthez Nutrition animale, præmis 18, og Outokumpu-dommen, præmis 25).
31 Ligeledes er det forhold, at afgiften ved levering til slagtning i Danmark påhviler producenten, mens den i tilfælde af eksport påhviler eksportøren, uanset om denne er producenten, ikke tilstrækkeligt til, at det kan konkluderes, at den i det andet tilfælde rammer den eksporterede vare, fordi den overskrider grænsen.
32 Således som det fremgår af bestemmelserne i §§ 1-3 i bekendtgørelse nr. 74, påhviler det nemlig ved svin, der leveres til slagtning i Danmark, det pågældende slagteri at opkræve afgiften hos leverandøren - dvs. producenten - og indbetale den til Fonden, mens det ved svin, der eksporteres, påhviler eksportøren selv at sørge for at betale afgiften. Det er imidlertid ud fra de reelle økonomiske forhold rimeligt at antage, at hvis eksportøren ikke ligeledes er producenten, bliver afgiftsbeløbet taget i betragtning ved producentens fastsættelse af dyrenes købspris, som det således overvæltes på.
33 Det må derfor lægges til grund, at den i hovedsagen omhandlede afgift påhviler primærproducenten, uanset de forskelle, der på det administrative plan kan være vedrørende den erhvervsdrivende, der har til opgave at opkræve afgiften og betale den til Fonden.
34 Hvad for det andet angår de nærmere bestemmelser om beregningen af den i hovedsagen omhandlede afgift bemærkes, at selv om det er korrekt, at afgiften ved svin, der slagtes i Danmark, beregnes på grundlag af slagtevægten, mens den ved levende eksporterede svin beregnes på grundlag af levende vægt, skal det i lighed med det af den forelæggende ret anførte fastslås, at den danske lovgiver har fastsat bestemmelser med henblik på at afhjælpe den forskel i behandlingen, der kan følge heraf mellem de to produktionstyper, idet der er fastsat en kompensation på størrelse med den gennemsnitlige forskel mellem slagtevægten og den levende vægt. Det fremgår således af §§ 1-3 i bekendtgørelse nr. 74, at afgiften, der er mindst 7 DKK pr. svin, stiger til 17,50 DKK ved svin, der slagtes i Danmark med en slagtet vægt på over 100 kg, men ved levende eksporterede svin først fastsættes til dette beløb, når den levende vægt er over 120 kg.
35 Det kan under disse omstændigheder ikke bestrides - selv om det er muligt, at Niels Nygård forskelsbehandles, i det omfang afgiftssatserne er uden forbindelse med den reelle værdi af de levende eksporterede svin og de forskellige mulige anvendelsesformål for disse - at det følger af selve arten af en afgift, der pålægges primærproduktionen, hvad enten produktionen er beregnet til slagtning på det indenlandske marked eller til eksport i levende live, at det produktionsstadium, som svinene befinder sig på, og formålet med eksporten af dem (slagtning eller yderligere opfedning) er uden nogen betydning for fastlæggelsen af afgiftsniveauet.
36 Niels Nygård har for det tredje gjort gældende, at da der ikke tages hensyn til afgiftssituationen på det tidspunkt, hvor svinene reelt slagtes i importlandet, udsættes de eksporterede svin, når de pålægges en afgift som den i hovedsagen omhandlede, for en dobbelt afgiftspålæggelse. Han har i denne forbindelse understreget, at de levende svin, der eksporteres til Tyskland og overgår til primærproduktion i denne medlemsstat, i praksis i henhold til den tyske lov om fonden til fremme af afsætningen bliver betragtet som svin, der er opdrættet i Tyskland, således at de ved en senere slagtning pålægges en afgift, der svarer til den danske afgift, der pålægges svin, der er beregnet til slagtning i Danmark.
37 Det skal i denne forbindelse understreges, at det forhold, at de levende eksporterede svin senere pålægges en afgift ved deres levering til slagtning i importlandet, er uden betydning for kvalificeringen af den danske afgiftsordning.
38 Det skal herved bemærkes, at fællesskabsretten på det nuværende stadium ikke indeholder nogen regel, der forbyder tilfælde af dobbeltbeskatning, der opstår i forbindelse med afgifter - såsom den, der er omhandlet i hovedsagen - der er undergivet selvstændige nationale lovgivninger, og at selv om det er ønskeligt at forebygge sådanne tilfælde af hensyn til de frie varebevægelser, kan dette imidlertid kun gennemføres ved en harmonisering af de nationale ordninger (jf. i denne retning dom af 29.6.1978, sag 142/77, Larsen og Kjerulff, Sml. I, s. 1543, præmis 33-35, og Scharbatke-dommen, præmis 14 og 15).
39 Hvad endelig angår anvendelsen af provenuet af den i hovedsagen omhandlede afgift fremgår det af forelæggelseskendelsen, at den forelæggende ret anser det for godtgjort, at dette provenu ikke alene anvendes til finansiering af aktiviteter, der udelukkende kommer produktionen af slagtesvin til hjemmemarkedet til gode, men at det anvendes til at finansiere aktiviteter, som mere generelt kommer primærproduktionen af svin i Danmark til gode, og dermed også produktionen af svin til eksport i levende live.
40 Det skal i lyset af denne analyse konkluderes, at en afgift som den i hovedsagen omhandlede ikke udgør en afgift med tilsvarende virkning som en udførselstold, hvorfor dens forenelighed med fællesskabsretten skal bedømmes i henhold til traktatens artikel 95.
Kvalifikationen som en diskriminerende intern afgift
41 For så vidt angår kvalifikationen i henhold til traktatens artikel 95 af en afgift, der finder anvendelse på produkter, der eksporteres, skal det indledningsvis bemærkes, at denne artikel i henhold til Domstolens praksis skal fortolkes således, at den også indeholder et forbud mod enhver fiskal forskelsbehandling af produkter, der skal eksporteres til andre medlemsstater (jf. Larsen og Kjerulff-dommen, præmis 27).
42 Hvad angår foreneligheden af en afgift som den i hovedsagen omhandlede med traktatens artikel 95 skal det bemærkes - således som det er anført i nærværende doms præmis 23 - at en sådan afgift, selv om den opkræves uden forskel, ikke desto mindre skal anses for at være en overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 95, såfremt de fordele, der følger af anvendelsen af afgiftsprovenuet, særligt er til gavn for de af de indenlandske afgiftsbelagte produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, idet de delvis udligner den byrde, der påhviler disse, og således belaster de indenlandske produkter, der eksporteres (jf. analogt dom af 2.8.1993, sag C-266/91, Celbi, Sml. I, s. 4337, præmis 14). I dette tilfælde må den afgift, der pålægges det eksporterede produkt, og som principielt er lovlig, være forbudt, i det omfang den delvis udligner den byrde, der påhviler det produkt, der er forarbejdet eller markedsført på det nationale marked, og skal nedsættes forholdsmæssigt (jf. analogt dom af 18.6.1975, sag 94/74, IGAV, Sml. s. 699, præmis 13, Scharbatke-dommen, præmis 10, og UCAL-dommen, præmis 23).
43 Det tilkommer ifølge fast retspraksis den nationale ret at fastslå, i hvilket omfang den eventuelle forskelsbehandling rammer de eksporterede produkter (jf. analogt Scharbatke-dommen, præmis 11). Retten skal med henblik herpå efterprøve, om det fulde provenu af den pågældende afgift på de indenlandske varer, der er forarbejdet eller markedsført på det nationale marked, opgjort i penge i en bestemt referenceperiode, svarer til de fordele, der udelukkende kommer disse varer til gode (jf. bl.a. analogt UCAL-dommen, præmis 25).
44 I denne sag fremgår det af forelæggelseskendelsen, at den forelæggende ret anser det for godtgjort, at 60% af provenuet af den i hovedsagen omhandlede afgift tjener som tilskud til aktiviteter vedrørende slagtningen og videreforarbejdningen på det nationale marked samt markedsføringen af sådanne videreforarbejdede produkter, som udelukkende kommer produktionen af svin til slagtning på det nationale marked til gode, mens kun 40% af afgiftsprovenuet anvendes til finansiering af aktiviteter vedrørende primærproduktionen, som kommer både produktionen af svin til eksport i levende live og til slagtning på det nationale marked til gode.
45 Fonden og den danske regering har anfægtet rigtigheden af den fordeling, som den forelæggende ret har foretaget. De har på den ene side gjort gældende, at fordelingen bygger på den forkerte antagelse, at eksporten af levende svin ikke drager fordel af andre aktiviteter end dem, der er direkte forbundet med primærproduktionen. De har navnlig anført, at provenuet af den i hovedsagen omhandlede afgift er til gavn for hele den danske svinesektor uden forskelsbehandling i forhold til produktionen af levende eksportsvin, idet den har til formål at finansiere en vifte af foranstaltninger, som de forskellige erhvervsdrivende, der er involveret i primærproduktionen af svin i Danmark, drager fordel af i varierende omfang. Fonden og den danske regering har som eksempel nævnt en lang række foranstaltninger, som navnlig har til formål at forebygge og behandle husdyrsygdomme, beskytte husdyr under transporten eller fremme salget af svinekød, hvilke finansieres af provenuet fra den i hovedsagen omhandlede afgift, og som ligeledes kommer eksportørerne af levende svin til gode.
46 På den anden side har Fonden og den danske regering gjort gældende, at forholdet mellem de aktiviteter, der - ud fra de forudsætninger, som den forelæggende ret har lagt til grund - først og fremmest vedrører primærproduktionen, og dem, der først og fremmest vedrører slagtning, videreforarbejdning og markedsføring af svin, konstant ændrer sig på grundlag af de aktuelle behov i den samlede sektor. Et øjebliksbillede, der svarer til en tidsbegrænset given referenceperiode, giver ikke noget reelt billede af anvendelsen af produktionsafgifter som de i hovedsagen omhandlede. Den forelæggende ret skal med henblik på at efterprøve, om der er tale om afgiftsmæssig forskelsbehandling af eksporterede produkter, på baggrund af almindelige økonomiske betragtninger foretage en helhedsvurdering vedrørende en meget længere referenceperiode.
47 Det skal i denne forbindelse anføres, at for så vidt som der her er tale om faktiske omstændigheder, tilkommer det den forelæggende ret at foretage de nødvendige konstateringer og heraf at drage de relevante konsekvenser, og at det derfor er for den forelæggende ret, at parterne og intervenienten i hovedsagen skal foretage den nødvendige bevisførelse.
48 Såfremt det ved anvendelsen af de principper, der er fastslået i Domstolens praksis, viser sig, at produktionen af svin til slagtning på det nationale marked drager forholdsvis større fordel af ydelserne fra det organ, der modtager den i hovedsagen omhandlede afgift - Fonden - end produktionen af svin til eksport i levende live til en anden medlemsstat, skal denne afgift anses for en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95, i det omfang anvendelsen af dens provenu delvist udligner den afgiftsbyrde, der er pålagt svin, som er produceret med henblik på slagtning på det nationale marked.
49 På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at en afgift, der i henhold til identiske kriterier opkræves af et offentligretligt organ på svin, der er produceret i en medlemsstat til slagtning på det nationale marked eller til eksport i levende live til andre medlemsstater, og hvis provenu anvendes til aktiviteter, som kommer begge produktionstyper til gode, ikke er omfattet af forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16. Den nævnte afgift kan derimod anses for en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95, såfremt og i det omfang de fordele, der følger af anvendelsen af dens provenu, delvist udligner afgiftsbyrden for svin, der er produceret til slagtning i den pågældende medlemsstat, og dermed belaster produktionen af svin til eksport i levende live til andre medlemsstater.
Det andet spørgsmål
50 Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om den omstændighed, at en national afgift er beregnet til at finansiere en støtteordning, der er blevet godkendt af Kommissionen i henhold til traktatens bestemmelser om statsstøtte, er til hinder for, at en national ret foretager en vurdering af denne afgifts forenelighed med andre traktatbestemmelser, der har direkte virkning.
51 Det skal indledningsvis fastslås, at ifølge fast retspraksis har bestemmelserne i traktatens artikel 12 og 95 direkte virkning og skaber rettigheder for borgerne, som de nationale retter skal beskytte (jf. bl.a. dommen i sagen Lornoy m.fl., præmis 24).
52 Der skal med henblik på at besvare det stillede spørgsmål erindres om Domstolens praksis vedrørende bedømmelsen af foreneligheden af en afgift, der er en del af en støtteordning, med de forskellige traktatbestemmelser, som den kan være omfattet af.
53 Hvad navnlig angår en skattelignende afgift - som den i hovedsagen omhandlede - der kan være omfattet af enten traktatens artikel 12 eller 95, har Domstolen udtalt, at anvendelsen af afgiftsprovenuet til fordel for indenlandske varer kan udgøre en statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, hvis betingelserne for at anvende EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) er opfyldt, og at Kommissionen er enekompetent til at kontrollere dette efter den procedure, der er fastlagt ved traktatens artikel 93, og under Domstolens kontrol (jf. Scharbatke-dommen, præmis 18 og 20).
54 Domstolen har imidlertid ligeledes præciseret, at selv om den i traktatens artikel 92 og 93 fastsatte procedure overlader et betydeligt skøn til Kommissionen med henblik på vurderingen af, om en statsstøtteordning kan forenes med fællesmarkedets krav, følger det dog af traktatens almindelige opbygning, at denne procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser vedrørende f.eks. interne afgifter (dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 11).
55 Domstolen har således i præmis 8 i dommen i sagen Kommissionen mod Italien understreget, at selv om på den ene side traktatens artikel 92 og 93 og på den anden side traktatens artikel 95 har samme formål, nemlig at undgå, at de to former for indgreb, som en medlemsstat råder over - ydelse af støtte på den ene side og opkrævning af diskriminerende afgifter på den anden side - får den følge, at konkurrencevilkårene på fællesmarkedet fordrejes, så gælder der imidlertid forskellige betingelser for at anvende disse bestemmelser, som er afpasset efter de to former for statslige foranstaltninger, som de regulerer, og desuden har bestemmelserne forskellige retsvirkninger, idet Kommissionens mellemkomst ved gennemførelsen af artikel 92 og 93 til forskel fra artikel 95 spiller en stor rolle. Domstolen konkluderede, at tilfælde af fiskal forskelsbehandling ikke er undtaget fra anvendelsen af artikel 95 af den grund, at de samtidig kan kvalificeres som finansieringsmidler for en statsstøtte (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 9, og dom af 29.4.1982, sag 17/81, Pabst & Richarz, Sml. s. 1331, præmis 22).
56 Hvad særlig angår de procedurer, der giver mulighed for at undersøge en afgift, der er en del af en støtteordning, i henhold til de forskellige traktatbestemmelser, der kan finde anvendelse, har Domstolen udtalt, at proceduren i traktatens artikel 93 ikke på nogen måde er til hinder for, at en støtteordnings forenelighed med andre fællesskabsbestemmelser end bestemmelserne i artikel 92 efterprøves under anvendelse af den i artikel 226 EF fastlagte procedure (jf. dom af 30.1.1985, sag 290/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 439, præmis 17) og - når der er tale om traktatbestemmelser med direkte virkning - af de nationale retter (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, sag 74/76, Iannelli & Volpi, Sml. s. 557, præmis 14).
57 Muligheden for, at de nationale retter kan bedømme en støtteordnings bestemmelser i forhold til andre traktatbestemmelser end artikel 92 og 93, forudsætter ganske vist, at de pågældende bestemmelser kan bedømmes isoleret, dvs. at det drejer sig om betingelser eller elementer, der, skønt de udgør en del af den pågældende støtteordning, ikke er nødvendige for gennemførelsen af dens formål eller for dens forvaltning (jf. Iannelli & Volpi-dommen, præmis 14).
58 Når denne forudsætning er opfyldt, kan det imidlertid ikke udledes af den kompetencefordeling, som følger af traktatens artikel 92 og 93, at hvor der foreligger en overtrædelse af andre traktatbestemmelser med direkte virkning, kan disse sidstnævnte ikke påberåbes for de nationale retter, blot fordi det pågældende element udgør en gennemførelsesforanstaltning til en støtte (Iannelli & Volpi-dommen, præmis 14).
59 Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ifølge fast retspraksis påhviler de nationale retter at beskytte borgernes rettigheder i tilfælde af, at de nationale myndigheder tilsidesætter det forbud mod at gennemføre støtteprojekter, som indeholdes i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, og som har direkte virkning. En sådan tilsidesættelse, der påberåbes af borgerne, og som fastslås af de nationale retter, skal foranledige myndighederne til at drage samtlige konsekvenser heraf i overensstemmelse med deres nationale retssystem, uden at de dog ved deres afgørelser tager stilling til, om støtteforanstaltningerne er forenelige med fællesmarkedet, idet Kommissionen er enekompetent på dette område under forbehold af Domstolens prøvelsesret (jf. Celbi-dommen, præmis 23, og dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 14, og af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, præmis 40 og 42).
60 Når de nationale retter og Kommissionen - således som det fremgår af præmis 41 i dommen i sagen SFEI m.fl. - inden for den ved traktaten indførte ordning for kontrol med statsstøtte indtager roller, som dels supplerer hinanden, dels er klart adskilte, gælder dette så meget desto mere, når der er tale om bedømmelsen af en skattelignende afgift, der er beregnet til at finansiere en støtteordning, i forhold til andre traktatbestemmelser end reglerne vedrørende statsstøtte med henblik på i givet fald at afhjælpe tilsidesættelser af fællesskabsretten, der ikke er blevet fastslået inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 93.
61 Selv om undersøgelsen af en støtteordnings forenelighed med fællesmarkedet tilkommer Kommissionen, under hensyn til at denne undersøgelse angår de økonomiske og sociale faktorer, der kommer i betragtning på fællesskabsplan (jf. i denne retning dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 67), kan det ikke bestrides, at for så vidt angår bedømmelsen af fordelingen af provenuet af en national skattelignende afgift, er de nationale retter bedre i stand til at indsamle de nødvendige oplysninger og foretage bedømmelser heraf på grundlag af de oplysninger, der sædvanligvis fremgår af regnskaberne, og andre dokumenter vedrørende forvaltningen af de organer, der opkræver afgiften, og som uddeler tilskuddene eller andre fordele.
62 De nationale retters bedømmelse i denne forbindelse sikrer således den retsbeskyttelse, der for borgerne følger af den direkte virkning af fællesskabsbestemmelser, såsom traktatens artikel 12 og 95, og giver mulighed for ved tilsidesættelse af disse bestemmelser at håndhæve dem på nationalt plan uden at gøre indgreb i den centrale rolle, som Kommissionen er tillagt ved traktatens artikel 92 og 93 som enekompetent for så vidt angår bedømmelsen af en støttes forenelighed med fællesmarkedet.
63 Det skal endelig anføres, at spørgsmålet om anvendelsen af provenuet af den i hovedsagen omhandlede afgift i denne sag - således som det fremgår af besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål - kan være genstand for en isoleret bedømmelse i forhold til den samlede nationale afgiftsordning, som denne afgift er en del af.
64 På baggrund af ovennævnte betragtninger skal det fastslås, at en godkendelse af en generel afgiftsordning for indenlandske landbrugsprodukter som den i hovedsagen omhandlede, der er meddelt af Kommissionen i henhold til traktatens bestemmelser om statsstøtte, på ingen måde er til hinder for, at de nationale retter vurderer, om en afgift, der er en del af denne ordning, såsom den i hovedsagen omhandlede, er forenelig med traktatens artikel 12 eller 95 under hensyn navnlig til anvendelsen af dens provenu.
65 Det andet præjudicielle spørgsmål skal herefter besvares med, at den omstændighed, at en national afgift er beregnet til at finansiere en støtteordning, der er blevet godkendt af Kommissionen i henhold til traktatens bestemmelser om statsstøtte, ikke er til hinder for, at en national ret foretager en vurdering af denne afgifts forenelighed med andre traktatbestemmelser, der har direkte virkning.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
66 De udgifter, der er afholdt af den danske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Vestre Landsret ved kendelse af 16. juni 1999, for ret:
1) En afgift, der i henhold til identiske kriterier opkræves af et offentligretligt organ på svin, der er produceret i en medlemsstat til slagtning på det nationale marked eller til eksport i levende live til andre medlemsstater, og hvis provenu anvendes til aktiviteter, som kommer begge produktionstyper til gode, er ikke omfattet af forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til EF-traktatens artikel 9 (efter ændring nu artikel 23 EF), EF-traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF) og EF-traktatens artikel 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten). Den nævnte afgift kan derimod anses for en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF), såfremt og i det omfang de fordele, der følger af anvendelsen af dens provenu, delvist udligner afgiftsbyrden for svin, der er produceret til slagtning i den pågældende medlemsstat, og dermed belaster produktionen af svin til eksport i levende live til andre medlemsstater.
2) Den omstændighed, at en national afgift er beregnet til at finansiere en støtteordning, der er blevet godkendt af Kommissionen i henhold til traktatens bestemmelser om statsstøtte, er ikke til hinder for, at en national ret foretager en vurdering af denne afgifts forenelighed med andre traktatbestemmelser, der har direkte virkning.