CELEX: 61995CJ0168
Kadmiumpäästöt
Neuvoston direktiivien 76/464/ETY ja 83/513/ETY tulkinta
Välitön oikeusvaikutus
Mahdollisuus vedota direktiiviin yksityistä oikeussubjektia vastaan

Pretura circondariale di Vicenza on esittänyt 22.4.1995 tekemällään, yhteisöjen tuomioistuimeen 30.5.1995 saapuneella päätöksellä EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kolme ennakkoratkaisukysymystä tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY (
EYVL L 129, s. 23
) ja kadmiumpäästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 26 päivänä syyskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/513/ETY (
EYVL L 291, s. 1
) tulkinnasta.
Nämä kysymykset on esitetty vaarallisia aineita sisältävistä teollisuuspäästöistä vesistöihin 27.1.1992 annetun
decreto legislation
nro 133 (tavanomainen liite, GURI nro 41, 19.2.1992, ja tähän tehdyt korjaukset, GURI nro 124, 28.5.1992, jäljempänä asetus) 5, 7 ja 18 pykälän nojalla Luciano Arcaroa vastaan käydyssä rikosoikeudenkäynnissä.
Direktiivin 76/464/ETY 3 artiklassa säädetään, että kaikkiin liitteessä olevan luettelon I aineita koskeviin päästöihin ”on vaadittava asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen ennakkolupa”. Tämä luettelo sisältää vesiympäristölle erityisen vaarallisia aineita, joihin kuuluu kadmium.
Näiden aineiden osalta päästöluvat myönnetään direktiivin 3 ja 5 artiklan mukaisesti. Niissä säädetään, että päästöjä varten myönnetyissä luvissa on ilmoitettava muun muassa päästöstandardit eli aineen suurin sallittu pitoisuus ja määrä päästössä, lupaehdot samoin kuin määräaika, jonka lupa on voimassa.
Direktiivin 76/464/ETY 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että päästöstandardit eivät saa ylittää neuvoston määräämiä raja-arvoja.
Kansalliset viranomaiset viittaavat kadmiumin osalta direktiivin 83/513/ETY liitteissä säädettyihin raj a-arvoihin, määräaikoihin ja valvontamenettelyihin.
Direktiivin liitteestä I (alaviitteet 1 ja 7) käy kuitenkin ilmi, että neuvosto vahvistaa tarvittaessa myöhemmin niiden alojen raja-arvot, joita ei ole mainittu tässä liitteessä. Ennen sitä jäsenvaltiot määräävät itsenäisesti direktiivin 76/464/ETY mukaisesti kadmiumpäästöjen päästöstandardit, joiden on oltava vähintään yhtä tiukkoja kuin tässä liitteessä säädetyt lähinnä vastaavat raja-arvot.
Italiassa annettiin asetus useiden vaarallisia aineita sisältäviä päästöjä koskevien yhteisön direktiivien, joihin kuuluvat direktiivit 76/464/ETY ja 83/513/ETY, täytäntöönpanemiseksi.
Asetusta sovelletaan sen liitteessä A oleviin luetteloihin I ja II kuuluvia vaarallisia aineita sisältäviin päästöihin (1 pykälä). Liitteeseen Β kuuluvat liitteessä A olevaan luetteloon I sisältyvät ”päästöstandardien raja-arvot”.
Asetuksessa määritetään paikallisviranomaisten päästölupajärjestelmästä liitteessä A olevaan luetteloon I sisältyvien aineiden osalta. Tämä järjestelmä perustuu erotteluun uusien teollisuuslaitosten päästöjen ja sellaisten teollisuuslaitosten päästöjen välillä, jotka ovat olleet olemassa 6.3.1992 tai joiden toiminta on aloitettu ennen 6.3.1993.
Kaikkien uusien tai olemassa olevien teollisuuslaitosten on saatava päästöille ennakkolupa (asetuksen 5 pykälä). Paikallisviranomainen myöntää näitä kahta luokkaa koskevia päästöjä varten luvan määräämällä päästöstandardit, jotka ovat liitteessä Β säädettyjen raja-arvojen mukaiset. Jos päästö koskee kuitenkin sellaisia aineita, joille ei ole vielä säädetty raja-arvoja liitteessä B, tehdään seuraavanlainen erittely.
Kun kyseessä ovat uudet laitokset, päästölle on saatava ennakkolupa, joka myönnetään 10.5.1976 annetussa laissa nro 319 (GURI nro 141, 29.5.1976), sellaisena kuin se on muutettuna (asetuksen 6 pykälän 3 momentti), säädettyjen sietorajojen mukaisesti. Kun kyseessä ovat sitä vastoin olemassa olevat laitokset, asetuksen 7 pykälän 7 kohdassa säädetään, että asetusta ja siis velvollisuutta hankkia ennakkolupa sovelletaan vain 2 pykälän 3 momentin b kohdassa tarkoitettujen ministeriön asetusten antamisen jälkeen.
Asiakirjoista käy ilmi, että liitteessä B ei säädetä raja-arvoja sellaisille kadmiumpäästöille, joista on kyse pääasiassa, lasta syystä tällaisille päästöille on saatava lupa asetuksen mukaan ainoastaan silloin, jos ne ovat lähtöisin uusista laitoksista.
Asetuksen 18 pykälässä säädetään asetuksen säännösten rikkomista koskevasta seuraamusjärjestelmästä.
Asiakirjoista käy ilmi, että Arcaroa, joka on sellaisen yrityksen lakisääteinen edustaja, jonka pääasiallisena toimintana on jalometallien käsittely, syytetään asetuksen 5, 7 ja 18 pykälän nojalla kadmiumpäästöjen laskemisesta pintavesiin (Bacchiglione-jokeen) ilman ennakkolupahakemusta.
Arcaro on vastannut Pretura circondariale di Vicenzalle yleisen syyttäjän syytteeseen, että hänen yrityksensä on asetuksessa tarkoitettu olemassa oleva laitos ja että ottaen huomioon yrityksen tuotanto, asetuksen 7 pykälässä säädettyä ennakkolupavelvollisuutta sovelletaan yritykseen vain silloin, jos tätä tuotantoa vastaavista päästöjen raja-arvoista on säädetty ministeriön asetuksella.
Kansallinen tuomioistuin toteaa, että asetuksen 7 pykälän 1 ja 7 kohdassa suljetaan suurin osa olemassa olevista laitoksista asetuksessa säädetyn lupajärjestelmän ulkopuolelle.
Kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön 8 kohdassa kuitenkin epäilyksiä yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi annettujen säännösten yhteensopivuudesta näiden direktiivien kanssa; kansallisen tuomioistuimen mukaan näissä direktiiveissä edellytetään lupaa kaikille direktiivien soveltamisalaan kuuluville päästöille siitä riippumatta, ovatko laitokset uusia vai olemassa olevia. Kansallinen tuomioistuin viittaa tämän osalta esimerkinomaisesti direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohtaan ja 3 artiklaan samoin kuin direktiivin 83/513/ETY 3 artiklaan.
Edellä esitetyn perusteella kansallinen tuomioistuin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”a)
Onko tämän ennakkoratkaisupyynnön 8 kohdassa oleva tulkinta niistä yhteisön direktiiveistä, jotka täytäntöönpannaan asetuksella nro 133/1992, oikea?
b)
Jos vastaus kysymykseen a on myöntävä, onko mahdollista yhteisön oikeutta oikein tulkittaessa soveltaa välittömästi yhteisön säännöksiä ja samanaikaisesti olla soveltamatta näiden kanssa yhteensopimattomia kansallisia säännöksiä siitä huolimatta, että tämä voi huonontaa niiden asemaa, joita asia koskee?
c)
Jos vastaus kysymykseen b on kieltävä, mikä muu väline yhteisön oikeutta oikein tulkittaessa olisi olemassa sellaisten kansallisten säännösten sulkemiseksi pois kansallisesta oikeusjärjestyksestä, jotka ovat yhteisön oikeuden kanssa yhteensopimattomia, sellaisissa tapauksissa, joissa yhteisön oikeuden välitön soveltaminen voi huonontaa niiden henkilöiden asemaa, joita asia koskee?”
Ensimmäinen kysymys
Aluksi on todettava, että tämä kysymys on muotoiltu epäselvästi, koska se koskee kaikkien sellaisten yhteisön direktiivien tulkintaa, jotka on täytäntöönpantu kyseisellä asetuksella, ja koska päätöksen 8 kohdassa tarkemmin mainitut direktiivien 76/464/ETY ja 83/513/ETY säännökset on mainittu vain esimerkinomaisesti.
On kuitenkin muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kysymykset on esitetty epätäsmällisesti, yhteisöjen tuomioistuimen on poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja pääasiaan liittyvistä asiakirjoista ne yhteisön oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita ottaen huomioon riidan kohde (asia
251/83, Haug-Adrion, tuomio 13.12.1984, Kok. 1984, s. 4277, 9 kohta
).
Kuten tämän tuomion 15 ja 16 kohdassa on todettu, pääasiaan liittyvistä asiakirjoista käy ilmi, että pääasiassa on kyse kadmiumpäästöistä, jotka on toteutettu ilman lupaa ja jotka ovat lähtöisin laitoksesta, joka on asetuksessa tarkoitetulla tavalla olemassa oleva.
Koska asiaan liittyvät yhteisön säännökset sisältyvät kadmiumpäästöjen osalta direktiiveihin 76/464/ETY ja 83/513/ETY, on katsottava, että ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä halutaan kysyä, onko näiden direktiivien säännöksiä tulkittava siten, että kaikkiin kadmiumpäästöihin on haettava ennakkolupa riippumatta siitä, milloin laitos, josta ne ovat lähtöisin, on aloittanut toimintansa.
Tämän osalta on todettava, että direktiivin 76/464/ETY 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Niiden aineiden osalta, jotka kuuluvat luettelon I luokkiin ja ryhmiin— — :
1.
kaikkiin— — vesiin tapahtuviin päästöihin, joiden voidaan epäillä sisältävän jotakin tällaista ainetta, on vaadittava asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen ennakkolupa;
— —.”
Direktiivin liitteessä olevaan luetteloon I kuuluvassa 6 kohdassa mainitaan kadmium.
Tástä seuraa, että kaikkiin kadmiumpäästöihin on saatava ennakkolupa, ja tämä koskee myös sellaisia päästöjä, jotka ovat lähtöisin ennen tiettyä päivämäärää olemassa olleista laitoksista.
Tämä tulkinta ei ole ristiriidassa direktiivin 76/464/ETY 3 artiklan 3 kohdan eikä 6 artiklan 4 kohdan kanssa.
Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavasti:
”Niiden aineiden osalta, jotka kuuluvat luettelon I luokkiin ja ryhmiin —— :
— —
3.
kun on kyse tällaisten aineiden nykyisistä päästöistä 1 artiklassa tarkoitettuihin vesiin, päästäjien on täytettävä luvassa asetetut ehdot siinä määrätyn ajan kuluessa. Támä määräaika ei saa olla pidempi kuin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti asetetut rajat.”
Direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa puolestaan säädetään seuraavasti:
”Neuvosto asettaa 1 kohdassa tarkoitettuihin aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvia aineita varten 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut määräajat 12 artiklan mukaisesti ottaen huomioon asianomaisten teollisuuden alojen erityispiirteet ja tarpeen mukaan tuotelajit.”
Tästä seuraa, että vaikka nämä säännökset koskevat luetteloon I kuuluvia ”nykyisiä päästöjä”, niissä ei säädetä poikkeuksia ennen tiettyä päivämäärää olemassa olleen laitoksen velvollisuuteen saada ennakkolupa; säännöksissä viitataan vain määräaikoihin, jotka vahvistetaan luvassa tämäntyyppisten päästöjen osalta.
Tämän tulkinnan kanssa ei ole ristiriidassa myöskään direktiivi 83/513/ETY, jonka 2 artiklan f ja g kohdassa määritellään ”olemassa olevan laitoksen” ja ”uuden laitoksen” käsitteet. Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
— —
f)
’olemassa olevalla laitoksella’ teollisuuslaitosta, joka on toiminnassa tämän direktiivin tiedoksiantopäivänä;
g)
’uudella laitoksella’
—
teollisuuslaitosta, joka otetaan käyttöön tämän direktiivin tiedoksiantopäivän jälkeen,
—
olemassa olevaa [teollisuus] (
*2
) laitosta, jossa käsiteltävän kadmiumin määrä kasvaa olennaisesti tämän direktiivin tiedoksiantopäivän jälkeen”.
Tállä erottelulla on kuitenkin merkitystä vain direktiivin 3 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan osalta, jossa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat— — myöntää luvan uusille laitoksille vain, jos noissa laitoksissa sovelletaan parhaiden käytettävissä olevien teknisten keinojen mukaisia standardeja”.
Tämän vuoksi tässä säännöksessä ei vapauteta kyseisiä laitoksia velvollisuudesta hankkia lupa, vaan päinvastoin vahvistetaan tätä velvollisuutta.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 76/464/ETY 3 artiklaa on tulkittava siten, että siinä säädetään, että kaikkiin kadmiumpäästöihin on saatava ennakkolupa riippumatta siitä, milloin laitos, josta päästöt ovat lähtöisin, on aloittanut toimintansa.
Toinen kysymys
Tässä kysymyksessä kansallinen tuomioistuin kysyy pääosin, että jos jäsenvaltio ei ole säädetyssä määräajassa täysin täytäntöönpannut direktiiviä 76/464/ETY ja siten sen 3 artiklaa samoin kuin direktiiviä 83/513/ETY, voiko jäsenvaltion viranomainen vedota 3 artiklaan yksityistä oikeussubjektia vastaan siitä huolimatta, että tämä saattaa huonontaa yksityisen oikeussubjektin asemaa.
Komissio huomauttaa, että direktiiveissä 76/464/ETY ja 83/513/ETY säädetty päästöjä koskeva lupajärjestelmä edellyttää sellaisten kansallisten toimivaltaisten viranomaisten nimeämistä tätä tarkoitusta varten, joilla on todellista harkintavaltaa. Komissio päättelee tästä, ettei näitä direktiivien säännöksiä voida pitää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ehdottomina ja ettei niillä sen vuoksi ole välitöntä oikeusvaikutusta. Se lisää, ettei direktiivillä missään tapauksessa voida sellaisenaan luoda velvoitteita yksityisille oikeussubjekteille eikä direktiiviin sellaisenaan voida vedota yksityistä oikeussubjektia vastaan kansallisessa tuomioistuimessa.
Ottaen huomioon pääasiaan liittyvät olosuhteet ei ole tarpeen tutkia, onko direktiivin 3 artikla ehdoton ja riittävän täsmällinen.
Yhteisöjen tuomioistuin onkin korostanut, että mahdollisuus vedota kansallisessa tuomioistuimessa täytäntöönpanemattoman direktiivin ehdottomaan ja riittävän täsmälliseen säännökseen on vain yksityisillä oikeussubjekteilla ”kaikkia niitä jäsenvaltioita vastaan, joille se on osoitettu”. Tämän vuoksi direktiivillä ei voida sellaisenaan luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille, eikä direktiivin säännökseen voida siten sellaisenaan vedota tällaista henkilöä vastaan (asia
152/84, Marshall, tuomio 26.2.1986, Kok. 1986, s. 723, 48 kohta
ja asia
80/86, Kolpinghuis Nijmegen, tuomio 8.10.1987, Kok. 1987, s. 3969, 9 kohta
). Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi, että tämän oikeuskäytännön tarkoituksena on välttää, että jäsenvaltio voisi hyötyä siitä, että se on toiminut vastoin yhteisön oikeuden sääntöjä (asia
C-91/92, Faccini Dori, tuomio 14.7.1994, Kok. 1994, s. I-3325, 22 kohta
ja asia
C-192/94, El Corte Inglés, tuomio 7.3.1996, 16 kohta, Kok. 1996, s. I-1281
).
Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut tämän oikeuskäytännön kanssa samansuuntaisesti, ettei direktiivin vaikutuksena sellaisenaan ja sen täytäntöönpanemiseksi annetusta jäsenvaltion lainsäädännöstä riippumatta voi olla, että direktiivin säännösten vastaisesti toimiville henkilöille syntyy rikosoikeudellinen vastuu tai että tällainen vastuu ankaroituu (asia
14/86, ”Pretore” di Salò, tuomio 11.6.1987, Kok. 1987, s. 2545
).
Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että koska jäsenvaltio ei ole täytäntöönpannut kokonaan direktiiviä 76/464/ETY ja siten sen 3 artiklaa samoin kuin direktiiviä 83/513/ETY säädetyssä määräajassa, jäsenvaltion viranomainen ei voi vedota kyseiseen 3 artiklaan yksityistä oikeussubjektia vastaan.
Kolmas kysymys
Tässä kysymyksessä kansallinen tuomioistuin kysyy olennaisilta osin, onko yhteisön oikeudessa sitä oikein tulkittaessa olemassa väline, jonka avulla kansallinen tuomioistuin voi sulkea pois sellaiset kansalliset säännökset, jotka ovat ristiriidassa täytäntöönpanemattoman direktiivin säännöksen kanssa, kun tähän säännökseen ei voida vedota kansallisessa tuomioistuimessa.
Aluksi on todettava, että yhteisön oikeudessa ei ole tällaista välinettä.
Lisäksi on todettava, että direktiiviin perustuva jäsenvaltioiden velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tulos samoin kuin perustamissopimuksen 5 artiklaan perustuva jäsenvaltioiden velvoite toteuttaa kaikki yleis-ja erityistoimenpiteet tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi velvoittavat kaikkia jäsenvaltion viranomaisia toimivaltansa rajoissa mukaan lukien tuomioistuimet niiden toimivallan rajoissa. Tämän vuoksi kansallisen tuomioistuimen, jonka on tulkittava kansallista oikeutta, on sitä soveltaessaan ratkaistava asia siinä määrin kuin mahdollista direktiivin sanamuodon ja tavoitteen mukaisesti saavuttaakseen direktiivillä tavoitellun tuloksen ja toimiakseen perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti (asia
C-106/89, Marleasing, tuomio 13.11.1990, Kok. 1990, s. I-4135, 8 kohta
ja asia
C-334/92, Wagner Miret, tuomio 16.12.1993, Kok. 1993, s. I-6911, 20 kohta
).
Tätä kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta viitata direktiivin sisältöön tulkitessaan asiaan liittyviä kansallisen oikeuden säännöksiä on kuitenkin rajoitettu silloin, kun tämän tulkinnan perusteella yksityistä vastaan voidaan vedota velvoitteeseen, josta säädetään täytäntöönpanemattomassa direktiivissä tai sitä suuremmalla syyllä silloin, kun tällainen tulkinta johtaa siihen, että näiden säännösten vastaisesti toimiville henkilöille syntyy direktiivin perusteella ja sen täytäntöönpanemiseksi annetun lainsäädännön puuttuessa rikosoikeudellinen vastuu tai että tällainen vastuu ankaroituu (ks. em. asia Kolpinghuis Nijmegen, 13 ja 14 kohta).
Támän vuoksi kolmanteen kysymykseen on vastattava, että yhteisön oikeudessa ei ole sellaista välinettä, joka sallisi kansallisen tuomioistuimen sulkevan pois sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa täytäntöönpanemattoman direktiivin säännösten kanssa, kun tähän säännökseen ei voida vedota kansallisessa tuomioistuimessa.
Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneelle Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut Pretura circondariale di Vicenzan 22.4.1995 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:

1)
Tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY 3 artiklaa on tulkittava siten, että siinä säädetään, että kaikkiin kadmiumpäästöihin on saatava ennakkolupa riippumatta siitä, milloin laitos, josta päästöt ovat lähtöisin, on aloittanut toimintansa.

2)
Koska jäsenvaltio ei ole täytäntöönpannut kokonaan direktiiviä 76/464/ETY ja sen 3 artiklaa samoin kuin kadmiumpäästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 26 päivänä syyskuuta 1983 annettua neuvoston direktiiviä 83/513/ETY säädetyssä määräajassa, jäsenvaltion viranomainen ei voi vedota kyseiseen 3 artiklaan yksityistä oikeussubjektia vastaan.

3)
Yhteisön oikeuteen ei kuulu välinettä, joka sallisi kansallisen tuomioistuimen sulkevan pois sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa täytäntöönpanemattoman direktiivin säännöksen kanssa, kun tähän säännökseen ei voida vedota kansallisessa tuomioistuimessa.

Kakouris
Kapteyn
Ragnemalm
Julistettiin Luxemburgissa 26 päivänä syyskuuta 1996.
R. Grass
kirjaaja
C. N. Kakouris
neljännen jaoston puheenjohtaja
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.
(
*2
)	Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa virallisen suomennoksen puuttuessa.