CELEX: 61995CJ0044
Direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar
Direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Avgränsning av särskilda skyddsområden
Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning
Ekonomiska och sociala hänsyn
Lappel Bank

Domskäl
1 Genom beslut av den 9 februari 1995, som inkom till domstolen den 24 februari samma år, har House of Lords i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande angående tolkningen av artiklarna 2 och 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT nr L 103, s. 1, nedan kallat fågeldirektivet).
2 Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan en förening för skydd av fåglar, Royal Society for the Protection of Birds (nedan kallad RSPB) och Secretary of State for the Environment (miljöministern, nedan kallad ministern) angående ett beslut om avgränsningen av ett särskilt skyddsområde för bevarande av vilda fåglar.
3 I fågeldirektivet, vars tillämpningsområde omfattar samtliga arter av vilda fåglar som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium där fördraget är tillämpligt, föreskrivs i artikel 2 att medlemsstaterna, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av dessa fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.
4 Enligt artikel 3 i fågeldirektivet skall medlemsstaterna mot bakgrund av kravet i artikel 2 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa - bland annat genom att avsätta särskilda skyddsområden - tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga skyddade arter.
5 Enligt artikel 4.1 i detta direktiv skall för de arter som anges i bilaga 1 vidtas särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
6 I artikel 4.2 föreskrivs att "med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse".
7 Slutligen skall medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.4 "[m]ed avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan ... vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer".
8 I rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT nr L 206, s. 7, nedan kallat livsmiljödirektivet), beträffande vilket fristen för införlivande utlöpte i juni 1994 för Förenade kungarikets del, föreskrivs i artikel 7 att förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-6.4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet. Artikel 6.2-6.4 i livsmiljödirektivet lyder på följande sätt:
"2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse."
9 Förenade kungariket införlivade detta direktiv först i oktober 1994.
10 Den 15 december 1993 beslutade ministern att utse floden Medways mynning och våtmarkerna där till ett särskilt skyddsområde. Samtidigt beslutade han att detta särskilda skyddsområde inte skulle omfatta ett område på omkring 22 hektar i Lappel Bank.
11 Det framgår av beslutet om hänskjutande att floden Medways mynning och våtmarkerna där utgör en våtmark av internationell betydelse på 4 681 hektar vid Kents nordkust som omfattas av Ramsarkonventionen. Den används av många sjöfågel- och småvadararter som häcknings- och övervintringsområde samt som rastplats under vår- och höstflyttningen. I området häckar dessutom under häckningstiden populationer av skärfläckor och småtärnor som är arter som anges i bilaga 1 till fågeldirektivet.
12 Lappel Bank består av ett område av gyttjestränder i tidvattenzon som längst i norr direkt gränsar till Sheerness hamn och som geografiskt ligger innanför gränserna för floden Medways mynning och våtmarkerna där. Lappel Bank uppvisar flera av de viktiga ornitologiska egenskaperna för hela området. Även om där inte finns någon av de arter som åsyftas i artikel 4.1 i fågeldirektivet, förekommer vissa arter där i mycket större antal än i andra delar av Medways särskilda skyddsområde. Lappel Bank är en viktig del av hela flodmynningens ekosystem och förlusten av denna tidvattenzon skulle sannolikt leda till en minskning av populationerna av småvadare och svanar, gäss och änder i floden Medways mynning och våtmarkerna där.
13 Sheerness hamn är för närvarande den femte största hamnen i Förenade kungariket vad gäller hantering av varor och frakt. Hamnen är ett lönsamt kommersiellt företag som är gynnsamt beläget för dess sjöfart och huvudsakliga hemmamarknader. Denna hamn, som dessutom är en viktig arbetsgivare i ett område med stora problem med arbetslöshet, har planerat en utvidgning för att bygga ut anläggningarna för förvaring av bilar och förädlingsverksamhet avseende fordon och avseende marknaden för frukt och pappersprodukter, i syfte att bättre konkurrera med kontinentala hamnar som erbjuder liknande möjligheter. Lappel Bank är emellertid det enda område där Sheerness hamn realistiskt kan planera en utvidgning.
14 Ministern beslutade även att inte inkludera Lappel Bank i det särskilda skyddsområdet vid Medways mynning, eftersom han ansåg att det nödvändiga i att inte hindra hamnens utvecklingsbarhet och det betydande bidrag som hamnens utvidgning i Lappel Bank-området skulle tillföra den lokala och nationella ekonomin borde väga tyngre än detta områdes betydelse för bevarandet av naturen.
15 RSPB väckte vid Divisional Court vid Queen's Bench Division talan om ogiltigförklaring av ministerns beslut och hävdade att denne, med hänsyn till fågeldirektivet, inte hade rätt att beakta ekonomiska hänsyn vid klassificeringen av ett särskilt skyddsområde. Divisional Court höll inte med RSPB. Court of Appeal fastställde detta beslut. RSPB överklagade således till House of Lords.
16 Eftersom den nationella domstolen är tveksam beträffande tolkningen av direktivet, har den förklarat målet vilande och begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande frågor:
"1. Har en medlemsstat rätt att beakta de hänsyn som anges i artikel 2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar vid klassificeringen av ett visst område som särskilt skyddsområde och/eller vid avgränsningen av ett sådant område i enlighet med artikel 4.1 och/eller 4.2 i detta direktiv?
2. Kan en medlemsstat, om svaret på första frågan är nekande, icke desto mindre beakta vissa av hänsynen i artikel 2 vid klassificeringen i den utsträckning
a) de motsvarar ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som direktivets ekologiska målsättning är ett uttryck för [tillämpning av det kriterium som gemenskapsdomstolen har fastslagit exempelvis i målet 57/89, kommissionen mot Tyskland ('Leybucht-skyddsvallarna') för att bevilja undantag från de krav som uppställs i artikel 4.4], eller
b) de motsvarar tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse såsom de som kan beaktas i enlighet med artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter?"
Den första frågan
17 Genom denna fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om artikel 4.1 eller 4.2 i fågeldirektivet skall tolkas så, att en medlemsstat har rätt att vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde beakta de ekonomiska krav som nämns i artikel 2.
18 Inledningsvis skall det erinras om att det enligt det nionde övervägandet i fågeldirektivet "[f]ör att bevara samtliga fågelarter är ... helt nödvändigt att skydda, upprätthålla och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för [de] fåglar [som omfattas av direktivet]", att "[v]issa fågelarter bör skyddas genom att särskilda åtgärder avseende deras livsmiljöer vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer" och avslutningsvis att "[s]ådana åtgärder måste också ta hänsyn till flyttande fåglar".
19 Detta övervägande uttrycks formellt i artiklarna 3 och 4 i nämnda direktiv. I detta avseende erinrade domstolen i dom av den 2 augusti 1993, kommissionen mot Spanien (C-355/90, Rec. s. I-4221, punkt 23, nedan kallad domen avseende våtmarkerna i Santoña), att det i den första av dessa bestämmelser föreskrivs allmänna förpliktelser, nämligen förpliktelsen att säkerställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fåglar som omfattas av direktivet, medan den andra bestämmelsen innehåller särskilda förpliktelser som rör de fågelarter som anges i bilaga 1 och de flyttfåglar som inte anges i denna bilaga.
20 Enligt den brittiska regeringen och Port of Sheerness Ltd kan artikel 4 i fågeldirektivet inte betraktas fristående från artikel 3. I detta avseende har de påpekat att det i artikel 4, för vissa arter som förtjänar speciell uppmärksamhet, föreskrivs en specifik tillämpning av den allmänna förpliktelse som föreskrivs i artikel 3. Eftersom denna sistnämnda bestämmelse gör det möjligt att beakta ekonomiska krav, borde detsamma gälla för artikel 4.1 och 4.2.
21 Den franska regeringen har kommit till samma slutsats genom att påpeka att medlemsstaterna, vid inrättandet av ett särskilt skyddsområde, beaktar samtliga de kriterier som nämns i artikel 2 i fågeldirektivet, vilken har en allmän räckvidd, och således bland annat de ekonomiska kraven.
22 Dessa argument kan inte godtas.
23 Inledningsvis skall påpekas att artikel 4 i fågeldirektivet innehåller föreskrifter om ett skyddssystem som är specifikt inriktat på och utökat för såväl de arter som anges i bilaga 1 som flyttfåglar, och som berättigas av att det rör sig om de arter som är mest utrotningshotade respektive de arter som utgör ett för gemenskapens medlemsstater gemensamt arv (se dom av den 23 maj 1990, Van den Burg, C-169/89, Rec. s. I-2143, punkt 11).
24 Medan det i artikel 3 föreskrivs att kraven i artikel 2 skall beaktas vid genomförandet av allmänna skyddsåtgärder, däribland inrättandet av skyddsområden, innehåller artikel 4 inte någon sådan hänvisning vad gäller genomförandet av särskilda skyddsåtgärder, och i synnerhet inrättandet av ett särskilt skyddsområde.
25 Med beaktande av det särskilda skyddet som är syftet med artikel 4 och av att artikel 2 enligt fast rättspraxis (se bland annat dom av den 19 januari 1994, Association pour la protection des animaux sauvages m.fl., C-435/92, Rec. s. I-67, punkt 20) inte utgör ett fristående undantag från det skyddssystem som har upprättats genom direktivet, måste det följaktligen konstateras att det inte skall göras en avvägning mellan de intressen som anges i den förstnämnda bestämmelsen och de som anges i den sistnämnda, och i synnerhet inte de ekonomiska kraven, såsom framgår av domen avseende våtmarkerna i Santoña, punkterna 17 och 18.
26 Det är de kriterier som återfinns i artikel 4.1 och 4.2 som skall vägleda medlemsstaterna vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde. Det framgår emellertid av domen avseende våtmarkerna i Santoña, punkterna 26 och 27, att det rör sig om kriterier av ornitologisk karaktär, oaktat de olikheter som förekommer mellan de olika språkversionerna av artikel 4.1 sista stycket.
27 Med beaktande av det ovan anförda blir svaret att artikel 4.1 eller 4.2 i fågeldirektivet skall tolkas så, att en medlemsstat inte har rätt att beakta de ekonomiska krav som nämns i artikel 2 i samma direktiv vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde.
Den andra frågan
Den första delen av den andra frågan
28 Genom den första delen av den andra frågan vill den nationella domstolen få klarhet i om artikel 4.1 eller 4.2 i fågeldirektivet skall tolkas så, att en medlemsstat vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde kan beakta ekonomiska krav såsom ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som motsvarar den ekologiska målsättningen med direktivet.
29 I dom av den 28 februari 1991, kommissionen mot Tyskland (C-57/89, Rec. s. I-883, punkterna 21 och 22, nedan kallad domen avseende Leybucht-skyddsvallarna), förklarade domstolen att medlemsstaterna, inom ramen för artikel 4.4 i fågeldirektivet, endast av exceptionella orsaker får minska ytan av ett särskilt skyddsområde. Detta får nämligen endast ske av orsaker som är av ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som motsvarar den ekologiska målsättningen med direktivet. I detta sammanhang kan de ekonomiska kraven - enligt samma dom - emellertid inte komma in i bilden.
30 Det framgår för övrigt av punkt 19 i domen avseende våtmarkerna i Santoña att, inom ramen för artikel 4 i detta direktiv, betraktad i sin helhet, skulle de ekonomiska kraven i alla händelser inte kunna motsvara ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som motsvarar den ekologiska målsättningen med direktivet.
31 Utan att det är nödvändigt att ta ställning till om de orsaker som är av ett överordnat allmänintresse vid klassificeringen av ett särskilt skyddsområde eventuellt är relevanta, kan följaktligen den första delen av den andra frågan besvaras på så sätt att artikel 4.1 eller 4.2 i fågeldirektivet skall tolkas så, att en medlemsstat, vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde, inte kan beakta ekonomiska krav såsom ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som motsvarar den ekologiska målsättningen med direktivet.
Den andra delen av den andra frågan
32 Genom den andra delen av den andra frågan vill House of Lords i huvudsak få klarhet i om artikel 4.1 eller 4.2 i fågeldirektivet skall tolkas så, att en medlemsstat vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde kan beakta ekonomiska krav i den mån dessa utgör tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, såsom de orsaker som avses i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
33 Den brittiska regeringen anser att denna fråga endast rör det fall då klassificeringsbeslutet har fattats efter utgången av fristen för införlivande av livsmiljödirektivet. Eftersom detta inte är fallet i det aktuella målet vid den nationella domstolen, är det inte nödvändigt att besvara en sådan fråga.
34 På denna punkt är det tillräckligt att erinra om att det enligt en fast rättspraxis endast ankommer på de nationella domstolar, vid vilka ett mål har anhängiggjorts och vilka måste ta ansvar för det rättsliga beslut som kommer att fattas, att, med beaktande av varje måls egenart, bedöma såväl vilket behov de har av ett förhandsavgörande för att kunna meddela dom som huruvida de frågor som den ställt till domstolen är relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med den verkliga beskaffenheten av eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen (se bland annat dom av den 28 mars 1996, Rafael Ruiz Bernáldez, C-129/94, REG s. I-1829, punkt 7). Det förhåller sig emellertid inte så i det aktuella målet vid den nationella domstolen.
35 Följaktligen finns det anledning att pröva den andra delen av den andra frågan som ställts av den hänskjutande domstolen.
36 Det är viktigt att inledningsvis erinra om att det i artikel 7 i livsmiljödirektivet bland annat föreskrivs att förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet - i stället för de förpliktelser som följer av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet - är tillämpliga på områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i nämnda direktiv, från och med dagen för genomförandet av direktivet inom de berörda livsmiljöerna eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett område om den dagen infaller senare.
37 I detta hänseende skall det påpekas - såsom kommissionen har hävdat i sitt yttrande - att artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, i den version som införts i livsmiljödirektivet till följd av domen avseende Leybucht-skyddsvallarna, där det var fråga om att minska ett redan klassificerat område, har utökat antalet olika orsaker som kan berättiga att ett särskilt skyddsområde skadas, eftersom den uttryckligen omfattar orsaker av social eller ekonomisk karaktär.
38 De tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse och som enligt artikel 6.4 i detta direktiv kan berättiga en plan eller ett projekt som på ett betydande sätt kan påverka ett särskilt skyddsområde, omfattar således i alla händelser de orsaker som är av ett överordnat allmänintresse, såsom de orsaker som framgår av domen avseende Leybucht-skyddsvallarna, och kan i förekommande fall omfatta orsaker av social eller ekonomisk karaktär.
39 Vidare skall det konstateras att även om det genom artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, såsom den har medfört en ändring av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, inrättas ett förfarande som gör det möjligt för medlemsstaterna att av tvingande orsaker, som har ett allt överskuggande allmänintresse och under vissa villkor, anta en plan eller ett projekt som medför skada för ett särskilt skyddsområde och således att på detta sätt ändra ett beslut om klassificeringen av ett sådant område genom att minska dess yta, medförde denna plan emellertid inte några ändringar vad gäller det inledande skede av klassificeringen av ett område som ett särskilt skyddsområde som avses i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.
40 Av detta följer att klassificeringen av områden som särskilda skyddsområden, även enligt livsmiljödirektivet, i varje fall skall ske enligt de kriterier som är godkända i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.
41 De ekonomiska krav, som i egenskap en tvingande orsak som har ett allt överskuggande allmänintresse, möjliggör ett undantag från förpliktelsen att klassificera ett område utifrån dess ekologiska betydelse, kan emellertid inte komma in i bilden i detta skede, vilket - såsom kommissionen på goda grunder har anfört - inte förhindrar att dessa krav senare kan beaktas inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.
42 Svaret blir alltså att artikel 4.1 eller 4.2 i fågeldirektivet skall tolkas så, att en medlemsstat, vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde, inte kan beakta ekonomiska krav i den mån dessa motsvarar tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse såsom avses i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
43 De kostnader som har förorsakats den franska regeringen, den brittiska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 9 februari 1995 förts vidare av House of Lords - följande dom:
44 Artikel 4.1 eller 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar skall tolkas så, att en medlemsstat inte har rätt att beakta de ekonomiska krav som nämns i artikel 2 i samma direktiv vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde.
45 Artikel 4.1 eller 4.2 i direktiv 79/409 skall tolkas så, att en medlemsstat, vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde, inte kan beakta ekonomiska krav i egenskap av ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som motsvarar den ekologiska målsättningen med direktivet.
46 Artikel 4.1 eller 4.2 i direktiv 79/409 skall tolkas så, att en medlemsstat, vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde, inte kan beakta ekonomiska krav i den mån dessa motsvarar tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse såsom avses i artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.