CELEX: 62002CJ0113
Verordening (EEG) nr. 259/93 betreffende toezicht en controle op overbrenging van afvalstoffen
Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen
Nationale maatregel die voorziet in mogelijkheid om bezwaar te maken tegen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wanneer 20 % van afvalstoffen in lidstaat nuttig kan worden toegepast en percentage afvalstoffen dat in land van bestemming nuttig kan worden toegepast, kleiner is
Maatregel van lidstaat waardoor handeling wordt ingedeeld onder punt R 1 (nuttige toepassing door verbranding) van bijlage II B bij richtlijn 75/442 of onder punt D 10 (verwijdering door verbranding) van bijlage II A bij dezelfde richtlijn, niet volgens criterium van daadwerkelijk gebruik, maar volgens criterium van calorische waarde van verbrande afvalstoffen

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen
niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari
1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB
L 30, blz. 1), en de artikelen 1, sub e en f, en 7, lid 1, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende
afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32)
en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32; hierna: „richtlijn 75/442”), alsmede krachtens
artikel 82 EG juncto artikel 86 EG.
De Commissie heeft haar middelen inzake schending van artikel 7, lid 1, van richtlijn 75/442 en van artikel 82 EG juncto artikel 86
EG ingetrokken.
Het rechtskader
De communautaire regeling
De definities
Wat afvalstoffen betreft, definieert artikel 2, sub i en k, van verordening nr. 259/93 „verwijdering” als de „handelingen
als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, sub e”, en „nuttige toepassing” als „de handelingen als zodanig
omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, sub f”.
Volgens artikel 1, sub e, van deze richtlijn wordt onder „verwijdering” verstaan, „alle in bijlage II A bedoelde handelingen”,
terwijl artikel 1, sub f, „nuttige toepassing” definieert als „alle in bijlage II B bedoelde handelingen”.
Het begrip „verbranding op het land” wordt in punt D 10 van bijlage II A bij richtlijn 75/442 genoemd en wordt daarom als
een verwijderingshandeling beschouwd. Daarentegen volgt uit punt R 1 van bijlage II B bij die richtlijn dat er sprake is van
„nuttige toepassing” (door verbranding) in het geval van „hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking”.
De basisregels
Met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen bepaalt artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening
nr. 259/93 dat de „bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending [...] gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen
overbrenging [kunnen] maken:
–
indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk
nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen
gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen”.
De nationale regeling
Het Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 bepaalt in deel I, hoofdstuk 8.3, betreffende in- en uitvoer ten behoeve
van nuttige toepassing binnen de Europese Unie:
„Voor de toepassing van de [in artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening nr. 259/93] genoemde bezwaargrond
wordt het volgende overwogen.
De grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing moet passen in het streven
van de EU het hergebruik te bevorderen. Nuttige toepassing heeft daarbij de voorkeur boven definitieve verwijdering. De verhouding
tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen (de mate van nuttige toepassing) zal worden gebruikt om deze voorkeur
te realiseren.
Bij de toetsing van een kennisgeving aan deze bezwaargrond zal – zonder daarmee een beperking van de inhoudelijke aspecten
van enige bezwaargrond aan te brengen – als volgt worden gehandeld:
a.
In die gevallen waarin in het land van herkomst minder dan 20 % (massaprocenten) van de voor grensoverschrijdende overbrenging
aangemelde hoeveelheid afvalstoffen nuttig wordt toegepast, zal – gelet op de omvang van de dan definitief te verwijderen
hoeveelheid – de toepasselijkheid van de in [artikel] 7 van […] verordening [nr.] 259/93/EEG] genoemde bezwaargronden op basis
van de concrete aanvragen afzonderlijk worden beoordeeld. De in de voetnoot bij b genoemde marge is dan in ieder geval niet
van toepassing. Het percentage van 20 % nuttig toegepast materiaal wordt berekend op gewichtsbasis en op basis van de oorspronkelijke
stof, zonder rekening te houden met eventuele toevoegingen ten gevolge van de bewerking. [...]
b.
In de overige gevallen zal, indien in het land van bestemming een kleiner deel van de afvalstoffen nuttig kan worden toegepast
dan in het land van herkomst tegen de overbrenging in principe bezwaar worden gemaakt.”
De voetnoot bij deel I, hoofdstuk 8.3, sub b, van het MJP-GA II, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit nr. MJZ200019786
van 3 maart 2000 (Staatscourant van 24 maart 2000, nr. 60, blz. 18) luidde in de versie ten tijde van het verstrijken van
de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn:
„Hierbij kan een marge worden toegepast indien niet eenduidig kan worden vastgesteld dat in het land van bestemming daadwerkelijk
een kleiner deel van de afvalstoffen nuttig wordt toegepast, ter beperking van bezwaar- en beroepsprocedures. De marge mag
de 20 % relatief niet overschrijden. Een en ander wordt telkens aan de hand van het concrete voornemen tot overbrenging beoordeeld.
Dit percentage wordt berekend op dezelfde wijze als onder a genoemd, uitgaande van de in het land van herkomst nuttig toe
te passen hoeveelheid afvalstoffen.”
In deel II, hoofdstuk 18, van het MJP-GA II wordt onder meer het onderscheid behandeld tussen nuttige toepassing (door verbranding)
met hoofdgebruik als brandstof en definitieve verwijdering (door verbranding). Dit onderscheid wordt gemaakt op basis van
een criterium volgens hetwelk gevaarlijke afvalstoffen met een chloorgehalte van minder dan 1 % nuttig worden toegepast indien
hun calorische waarde meer is dan 11 500 KJ/kg, terwijl gevaarlijke afvalstoffen met een chloorgehalte van meer dan 1 % nuttig
worden toegepast, indien hun calorische waarde meer is dan 15 000 KJ/kg.
De precontentieuze procedure
Na het Koninkrijk der Nederlanden in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken, heeft de Commissie op 1 augustus
2000 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij opmerkte dat een aantal aspecten van de nationale regeling op het
gebied van het beheer van gevaarlijke afvalstoffen haar onverenigbaar leken met verordening nr. 259/93, richtlijn 75/442 en
artikel 86 EG juncto artikel 82 EG. Zij verzocht deze lidstaat derhalve, binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving
van dit advies aan zijn uit deze bepalingen voortvloeiende verplichtingen te voldoen. Daar zij het antwoord dat de Nederlandse
autoriteiten bij brief van 8 november 2000 hebben gezonden, niet bevredigend vond, heeft de Commissie het onderhavige beroep
ingesteld.
Het beroep
Ter ondersteuning van haar beroep heeft de Commissie twee grieven betreffende de Nederlandse regeling op het gebied van gevaarlijke
afvalstoffen aangevoerd.
Deze grieven zijn, kort weergegeven, respectievelijk ontleend aan:
–
de onverenigbaarheid met artikel 7, lid 4, sub a, van verordening nr. 259/93 van de Nederlandse regeling op grond waarvan
in beginsel bezwaar wordt gemaakt tegen een overbrenging van afvalstoffen, wanneer ten minste 20 % van de afvalstoffen in
Nederland nuttig kan worden gebruikt en wanneer het percentage in de lidstaat van bestemming nuttig toe te passen afvalstoffen
lager is dan dat in de lidstaat van verzending (hierna: „Nederlandse regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen”);
–
de onjuiste omzetting in nationaal recht van artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442 door de Nederlandse maatregel op
grond waarvan onderscheid moet worden gemaakt tussen nuttige toepassing (door verbranding) en verwijdering (door verbranding)
volgens een criterium dat de calorische waarde van de afvalstoffen koppelt aan het chloorgehalte ervan [hierna: „betrokken
maatregel betreffende het onderscheid tussen nuttige toepassing (door verbranding) en verwijdering (door verbranding)”].
De eerste grief
Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat de Nederlandse regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen, voorzover zij uitgaat van het percentage
afvalstoffen dat in Nederland en in het land van bestemming nuttig kan worden toegepast, verschilt van de criteria van artikel
7, lid 4, sub a, van verordening nr. 259/93, dat zij wordt geacht uit te voeren, en daarmee dus onverenigbaar is.
Ten opzichte van de vorige Nederlandse regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen, in het kader waarvan bezwaar werd
gemaakt tegen de uitvoer van afvalstoffen wanneer de verwerking in het buitenland niet hoogwaardiger was, tenzij in Nederland
onvoldoende of geen verwerkingscapaciteit aanwezig was, heeft de huidige Nederlandse regeling het criterium betreffende het
ontbreken van „hoogwaardiger” verwerking slechts vervangen door het begrip „mindere mate van nuttige toepassing”.
De Nederlandse regering stelt dat de betrokken regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen binnen de grenzen van artikel
7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening nr. 259/93 blijft.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening vaststellen indien deze de rechtstreekse
werking ervan niet verhinderen, het communautaire karakter ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan,
het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge nader aangeven (zie in die zin arrest van 31 januari 1978,
Zerbone, 94/77, Jurispr. blz. 99, punt 27).
Er zij aan herinnerd dat uit artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening nr. 259/93 volgt dat de bevoegde autoriteiten
van bestemming en van verzending gemotiveerde bezwaren tegen een voorgenomen overbrenging kunnen maken indien de verhouding
tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt
toegepast of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte,
de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen.
Om te bepalen of nuttige toepassing vanuit economisch en milieutechnisch oogpunt gerechtvaardigd is, verwijst artikel 7, lid
4, sub a, vijfde streepje, dus naar drie criteria: de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen,
de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast en de kosten van verwijdering van het niet nuttig
toe te passen gedeelte.
In casu zij vastgesteld dat de Nederlandse regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen in strijd is met artikel 7, lid
4, sub a, van verordening nr. 259/93, voorzover zij buiten het in deze bepaling voorziene kader treedt, dat zij nader beoogt
aan te geven.
De Nederlandse regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen verwijst immers uitsluitend naar de verhouding tussen wel
en niet nuttig toe te passen afvalstoffen.
Bovendien maakt deze regeling, door zich te concentreren op een vergelijking tussen het percentage afvalstoffen dat in de
staat van bestemming en van verzending nuttig kan worden toegepast, het mogelijk bezwaar te maken tegen een overbrenging van
voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, niet alleen op grond van een onafhankelijke beoordeling van de economische
en milieutechnische aspecten van de nuttige toepassing in de staat van bestemming, maar eveneens op grond van de verwerkingscapaciteit
in de staat van verzending. Het Hof heeft in het kader van de communautaire regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen
evenwel geoordeeld dat overwegingen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige
toepassing bestemde afvalstoffen (arrest van 25 juni 1998, Dusseldorp e.a., C‑203/96, Jurispr. blz. I-4075, punten 27-34).
In deze context kunnen de argumenten die de Nederlandse regering aanvoert ter rechtvaardiging van de verenigbaarheid van de
betrokken regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen met artikel 7, lid 4, sub a, van verordening nr. 259/93, niet worden
aanvaard.
Volgens de Nederlandse regering moet het onderzoek immers een vergelijking inhouden van de kwaliteit van de verwerkingsinstallaties
in de lidstaat van verzending en in die van bestemming, omdat artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening nr.
259/93 moet worden uitgelegd in het licht van de doelstellingen van artikel 3, lid 1, sub b, eerste streepje, van richtlijn
75/442 en van artikel 174, lid 2, EG teneinde in de Gemeenschap een zo groot mogelijke mate van nuttige toepassing te verkrijgen.
Dienaangaande zij vastgesteld dat dit doel niet rechtvaardigt dat alleen de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te
passen afvalstoffen wordt vergeleken alsmede de in de lidstaat van verzending en van bestemming beschikbare verwerkingsinstallaties,
en dat de andere criteria van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening buiten beschouwing worden gelaten.
Aangaande het argument dat de betrokken regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen niet verhindert dat de Nederlandse
autoriteiten elke aanvraag om overbrenging van afvalstoffen individueel beoordelen en dat bezwaar de uitzondering blijft en
niet de regel is, zij opgemerkt dat, waar de Nederlandse regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen niet verenigbaar
is met het communautaire rechtskader, een dergelijke overweging irrelevant is voor de beantwoording van de vraag of artikel
7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening nr. 259/93 is geschonden.
Met betrekking tot het argument dat de betrokken regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen neutraal is, aangezien zij
zowel voor de in- als voor de uitvoer van afvalstoffen geldt, zij opgemerkt dat, gelijk de advocaat-generaal in punt 49 van
zijn conclusie heeft opgemerkt, deze omstandigheid eveneens irrelevant is voor de beantwoording van de vraag of artikel 7,
lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening is geschonden. In beide gevallen gaan de criteria van de Nederlandse regeling
inzake de overbrenging van afvalstoffen verder dan de door het communautaire rechtskader limitatief vastgestelde bezwaargronden.
In deze omstandigheden is de eerste grief gegrond.
De tweede grief
Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat de Nederlandse maatregel betreffende het onderscheid tussen nuttige toepassing (door verbranding) en
verwijdering (door verbranding) een onjuiste omzetting in nationaal recht is van artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442
gelezen in samenhang met de punten D 10 van bijlage II A en R 1 van bijlage II B bij deze richtlijn.
Volgens de Nederlandse regering is het onderscheid dat de betrokken maatregel tussen nuttige toepassing (door verbranding)
en verwijdering (door verbranding) maakt, in overeenstemming met de indeling van richtlijn 75/442.
Beoordeling door het Hof
Volgens artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442 wordt onder „verwijdering” verstaan, alle in bijlage II A bedoelde handelingen
en onder „nuttige toepassing”, alle in bijlage II B bedoelde handelingen.
Volgens punt D 10 van bijlage II A bij richtlijn 75/442 wordt „verbranding op het land” als een „verwijderingshandeling” aangemerkt,
terwijl uit punt R 1 van bijlage II B bij richtlijn 75/442 volgt dat er sprake is van „nuttige toepassing” (door verbranding)
in geval van „hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking”.
Het Hof heeft in de zaak Commissie/Duitsland (arrest van 13 februari 2003, C‑228/00, Jurispr. blz. I-1439, punten 41-43) drie
criteria vastgesteld om te bepalen of het gebruik van afvalstoffen als brandstof een handeling voor nuttige toepassing in
de zin van punt R 1 van bijlage II B bij richtlijn 75/442 vormt. In de eerste plaats moet de betrokken handeling voornamelijk
tot doel hebben, energie op te wekken. In de tweede plaats moet er bij de verbranding van de afvalstoffen meer energie worden
opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt en moet een deel van het surplus aan energie dat
bij verbranding vrijkomt, daadwerkelijk worden gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte die door de verbranding
wordt geproduceerd, hetzij na omzetting, in de vorm van elektriciteit. Ten slotte moet het merendeel van de afvalstoffen worden
verbrand bij de handeling en moet het merendeel van de vrijgekomen energie worden teruggewonnen en gebruikt.
Volgens het Hof kunnen criteria als de calorische waarde van de afvalstoffen, het gehalte aan schadelijke stoffen van de verbrande
afvalstoffen of het feit dat de afvalstoffen al dan niet zijn vermengd, daarentegen geen rol spelen (arrest Commissie/Duitsland,
reeds aangehaald, punt 47).
Daar het Hof op de calorische waarde of op de samenstelling van de afvalstoffen gebaseerde criteria uitdrukkelijk onverenigbaar
met richtlijn 75/442 heeft verklaard, moet het betoog van de Nederlandse regering ter zake in casu worden afgewezen.
De betrokken Nederlandse maatregel betreffende het onderscheid tussen nuttige toepassing (door verbranding) en verwijdering
(door verbranding) is dus niet in overeenstemming met artikel 1, sub e en f, van de richtlijn gelezen in samenhang met de
punten D 10 van bijlage II A en R 1 van bijlage II B bij de richtlijn. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft derhalve niet
voldaan aan zijn verplichting, artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442 in nationaal recht om te zetten.
In deze omstandigheden is de tweede grief gegrond.
Gelet op het voorgaande, moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die
op hem rusten krachtens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 259/93 en artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442.
Kosten
Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten
verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden op de meeste punten in het ongelijk is gesteld,
dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1)
Het Koninkrijk der Nederlanden is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 7, lid 4, van verordening
(EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen,
naar en uit de Europese Gemeenschap, en artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende
afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie
van 24 mei 1996.
2)
Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
–
Procestaal: Nederlands.