CELEX: 61999CJ0028
Directive 89/592/CEE
Réglementation nationale relative aux opérations d'initiés
Pouvoir des Etats membres de fixer des dispositions plus rigoureuses
Notion de disposition nationale d'application générale

Motifs de l'arrêt
1 Par jugement du 27 janvier 1999, parvenu à la Cour le 5 février suivant, le Rechtbank van eerste aanleg te Gent a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), trois questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'article 6 de la directive 89/592/CEE du Conseil, du 13 novembre 1989, concernant la coordination des réglementations relatives aux opérations d'initiés (JO L 334, p. 30).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre de procédures pénales engagées à l'encontre de MM. Verdonck et Everaert, ainsi qu'à l'encontre de Mme De Baedts (ci-après «M. Verdonck e.a.»), qui sont poursuivis en application des articles 181, 182, 183 et 189 de la loi du 4 décembre 1990, relative aux opérations financières et aux marchés financiers (Moniteur belge du 22 décembre 1990, p. 23800, ci-après la «loi de 1990»), articles qui prévoient et répriment le délit d'initié.
La réglementation communautaire
3 L'article 1er de la directive 89/592 dispose:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1) information privilégiée: une information qui n'a pas été rendue publique, qui a un caractère précis et concerne un ou plusieurs émetteurs de valeurs mobilières, ou une ou plusieurs valeurs mobilières et qui, si elle était rendue publique, serait susceptible d'influencer de façon sensible le cours de cette ou de ces valeurs mobilières;
[...]»
4 Aux termes de l'article 2 de la directive 89/592:
«1. Chaque État membre interdit aux personnes qui:
- en raison de leur qualité de membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance de l'émetteur,
- en raison de leur participation dans le capital de l'émetteur
ou
- parce qu'elles ont accès à cette information en raison de l'exercice de leur travail, de leur profession ou de leurs fonctions,
disposent d'une information privilégiée, d'acquérir ou de céder pour compte propre ou pour compte d'autrui, soit directement soit indirectement, les valeurs mobilières de l'émetteur ou des émetteurs concernés par cette information, en exploitant en connaissance de cause cette information privilégiée.
2. Lorsque les personnes visées au paragraphe 1 sont des sociétés ou d'autres personnes morales, l'interdiction prévue à ce paragraphe s'applique aux personnes physiques qui participent à la décision de procéder à la transaction pour le compte de la personne morale en question.
[...]»
5 Aux termes de l'article 6 de la directive 89/592:
«Chaque État membre peut fixer des dispositions plus rigoureuses que celles prévues par la présente directive ou des dispositions supplémentaires, à condition que ces dispositions soient d'application générale. [...]»
La réglementation belge
6 La directive 89/592 a été transposée dans le droit belge par les articles 181 à 189 de la loi de 1990.
7 L'article 181 de cette loi définit la notion d'«information privilégiée» de la manière suivante:
«Pour l'application du présent livre, on entend par information privilégiée: une information qui n'a pas été rendue publique, qui a un caractère suffisamment précis et concerne un ou plusieurs émetteurs de valeurs mobilières ou d'autres instruments financiers ou une ou plusieurs valeurs mobilières ou autres instruments financiers et qui, si elle était rendue publique, serait de nature à influencer de manière sensible le cours de cette ou de ces valeurs mobilières ou de cet ou de ces autres instruments financiers.
Ne constituent pas des informations privilégiées les informations dont les sociétés à portefeuille disposent du fait de leur rôle dans la gestion des sociétés dans lesquelles elles possèdent une participation pour autant que ces informations ne soient pas des informations qui doivent être rendues publiques en vertu des dispositions légales et réglementaires relatives aux obligations découlant de l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle d'une bourse de valeurs.»
8 Aux termes de l'article 182, paragraphe 1, de la loi de 1990:
«Aux personnes qui:
1° en raison de leur qualité de membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance de l'émetteur,
2° en raison de leur participation dans le capital de l'émetteur,
3° ou parce qu'elles ont accès à cette information en raison de l'exercice de leur travail, de leur profession ou de leurs fonctions,
disposent d'une information dont elles savent ou ne peuvent raisonnablement ignorer qu'elle est privilégiée, il est interdit d'acquérir ou de céder pour compte propre ou pour compte d'autrui, soit directement, soit indirectement, des valeurs mobilières ou autres instruments financiers concernés par cette information.»
9 La définition des sociétés à portefeuille figure à l'article 1er de l'arrêté royal n° 64, du 10 novembre 1967, organisant le statut des sociétés à portefeuille (Moniteur belge du 14 novembre 1967, p. 11815).
10 Aux termes de cette disposition, sont considérées comme des sociétés à portefeuille:
«1° Les sociétés de droit belge qui possèdent des participations dans une ou plusieurs filiales belges ou étrangères, leur conférant en droit ou en fait, le pouvoir de diriger l'activité de celles-ci, pour autant que:
a) ces sociétés ou toutes ou certaines de leurs filiales ou sous-filiales aient fait appel au public en Belgique en vue de l'émission ou du placement de leurs actions ou parts;
b) la valeur de leurs participations atteigne au total cinq cents millions de francs au moins ou représente la moitié au moins de leurs fonds propres;
2° Les sociétés de droit belge qui ont fait ou dont les filiales ou sous-filiales ont fait appel au public en Belgique, en vue de l'émission ou du placement de leurs actions ou parts et qui sont filiales ou sous-filiales de sociétés ou institutions étrangères, détenant, directement ou indirectement, dans des sociétés de droit belge, des participations dont la valeur atteint au total cinq cents millions de francs au moins ou qui représentent la moitié au moins de leurs fonds propres.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11 Au cours de ses réunions des 22 août et 10 octobre 1995, le conseil d'administration de Ter Beke NV (ci-après «Ter Beke») a examiné les possibilités d'acquisition de Chilled Food Business, qui est un département de Unilever Belgium NV (ci-après «Unilever»). Le 14 septembre 1995, une offre indicative a été émise et, le 19 décembre 1995, le conseil d'administration de Ter Beke a approuvé une offre de reprise de ce département.
12 Le 5 mars 1996, Ter Beke et Unilever ont signé une déclaration d'intention, qui a été rendue publique le jour même, exprimant le souhait de ces dernières de poursuivre sur une base exclusive les discussions en cours entre elles. Après l'annonce de cette déclaration d'intention, le cours de l'action de Ter Beke est passé, entre le 5 et le 18 mars 1996, de 2 800 BEF à 3 230 BEF, soit une hausse de 15,3 %.
13 Le 14 mai 1996, Ter Beke et Unilever ont signé la convention d'acquisition de Chilled Food Business.
14 Il ressort du jugement de renvoi que M. Verdonck e.a. siègent au conseil d'administration de Ter Beke, M. Verdonck étant également membre du comité de direction de cette dernière. M. Verdonck e.a. ont placé, entre le 6 et le 8 février 1996, des ordres en bourse qui ont débouché sur l'acquisition d'actions de Ter Beke au cours de 2 590 BEF.
15 L'Openbaar Ministerie (ministère public) a engagé des poursuites à l'encontre de M. Verdonck e.a. devant le Rechtbank van eerste aanleg te Gent au motif qu'ils auraient, en achetant des actions de Ter Beke avant que la déclaration d'intention entre cette dernière et Unilever fût rendue publique, fait un usage illégal d'une information privilégiée en violation des articles 181, 182, 183 et 189 de la loi de 1990.
16 Pour leur défense, M. Verdonck e.a. ont notamment fait valoir que la loi de 1990 est incompatible avec la directive 89/592. En effet, en définissant le délit d'initié de manière plus rigoureuse que ne le fait ladite directive, tout en précisant que les informations dont disposent les sociétés à portefeuille ne constituent pas des informations privilégiées susceptibles d'entrer dans les prévisions d'un tel délit, la loi de 1990 contreviendrait à l'article 6 de la directive 89/592, qui n'autorise les États membres à fixer des dispositions plus rigoureuses que celles édictées par cette directive que si de telles dispositions sont d'application générale.
17 Considérant que la solution du litige dépend de l'interprétation de l'article 6 de la directive 89/592, le Rechtbank van eerste aanleg te Gent a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les trois questions préjudicielles suivantes:
«1) L'article 6 de la directive 89/592/CEE, du 13 novembre 1989, concernant la coordination des réglementations relatives aux opérations d'initiés, dont le libellé est le suivant: chaque État membre peut fixer des dispositions plus rigoureuses que celles prévues par la présente directive ou des dispositions supplémentaires, à condition que ces dispositions soient d'application générale (...), permet-il de prévoir dans la législation de l'État membre une définition plus rigoureuse tout en prévoyant au bénéfice d'une catégorie déterminée, à savoir les sociétés à portefeuille, une exception spécifique à cette définition plus rigoureuse?
2) La mise en oeuvre de la directive 89/592/CEE, transposée en Belgique par l'article 181 de la loi du 4 décembre 1990 et dont le libellé est le suivant:
Pour l'application du présent livre, on entend par information privilégiée: une information qui n'a pas été rendue publique, qui a un caractère suffisamment précis et concerne un ou plusieurs émetteurs de valeurs mobilières ou d'autres instruments financiers ou une ou plusieurs valeurs mobilières ou autres instruments financiers et qui, si elle était rendue publique, serait de nature à influencer de manière sensible le cours de cette ou de ces valeurs mobilières ou de cet ou de ces autres instruments financiers.
Ne constituent pas des informations privilégiées les informations dont les sociétés à portefeuille disposent du fait de leur rôle dans la gestion des sociétés dans lesquelles elles possèdent une participation pour autant que ces informations ne soient pas des informations qui doivent être rendues publiques en vertu des dispositions légales et réglementaires relatives aux obligations découlant de l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle d'une bourse de valeurs.
Les dispositions du présent livre sont applicables aux valeurs mobilières et autres instruments financiers visés à l'article 1er,
est-elle conforme à l'article 6 de ladite directive?
3) Si l'État membre a transposé la directive 89/592/CEE comme l'a fait le législateur belge dans l'article 181 de la loi du 4 décembre 1990, et si cette transposition s'avérait incompatible avec la directive, la disposition plus rigoureuse devrait-elle être réputée non écrite dans la législation nationale ou devrait-elle continuer à s'appliquer pleinement, y compris pour les sociétés à portefeuille?»
Sur les deux premières questions
18 Par ses deux premières questions, qu'il convient de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 6 de la directive 89/592 doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à l'application de dispositions d'une législation d'un État membre plus rigoureuses que celles prévues par cette directive en ce qui concerne l'interdiction d'exploiter des informations privilégiées, tout en adoptant une définition de celles-ci qui exclut une certaine catégorie d'informations dont disposent les sociétés à portefeuille.
19 M. Verdonck e.a., les gouvernements belge et portugais, ainsi que la Commission, s'accordent pour considérer que la loi de 1990, en n'exigeant pas que l'initié exploite en connaissance de cause l'information privilégiée qu'il détient et en visant donc également l'exploitation non intentionnelle d'une telle information, comporte une définition plus rigoureuse de l'exploitation prohibée de l'information privilégiée que celle résultant de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 89/592.
20 Des divergences existent cependant sur la question de savoir si la loi de 1990 est conforme aux dispositions de l'article 6 de la directive 89/592, qui n'autorise les dispositions plus rigoureuses que celles édictées par ladite directive qu'à la condition qu'elles soient d'application générale.
21 M. Verdonck e.a. ainsi que le gouvernement portugais proposent de répondre par la négative à la question de la conformité de la loi de 1990 à l'article 6 de la directive 89/592. Ils font valoir que les dispositions en cause au principal de ladite loi, qu'ils estiment plus rigoureuses, ne s'appliquent pas à une catégorie déterminée de sociétés et ne sont donc pas d'application générale au sens dudit article 6.
22 Pour sa part, le gouvernement belge soutient en substance que l'article 181, deuxième alinéa, de la loi de 1990 ne fait que préciser, pour les sociétés à portefeuille, quelles sont, parmi les informations confidentielles dont ces sociétés disposent, notamment en ce qui concerne leurs filiales, celles qui sont privilégiées et celles qui ne le sont pas. Selon le gouvernement belge, en indiquant que constituent des informations privilégiées les informations des sociétés à portefeuille qui doivent être rendues publiques en vertu des dispositions légales et réglementaires de droit interne relatives aux obligations découlant de l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle d'une bourse de valeurs, l'article 181 de la loi de 1990 ne fait que donner une définition correspondant à la définition générale de l'information privilégiée figurant à l'article 1er, point 1, de la directive 89/592. En effet, les informations qui doivent être rendues publiques en vertu desdites dispositions nationales seraient précisément celles susceptibles d'influencer de façon sensible le cours des valeurs mobilières concernées qui sont visées par l'article 1er, point 1, de cette directive.
23 À cet égard, le gouvernement belge fait valoir que, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits reprochés à M. Verdonck e.a., l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de l'arrêté royal n° 2331, du 18 septembre 1990, relatif aux obligations découlant de l'inscription de valeurs mobilières au premier marché d'une bourse de valeurs mobilières belge (Moniteur belge du 22 septembre 1990, p. 18138), imposait aux sociétés dont les titres étaient admis à la cote officielle d'une bourse de valeurs l'obligation de «rendre public sans délai tout fait ou toute décision dont elles ont connaissance et qui, s'il était rendu public, serait susceptible d'influencer de manière sensible le cours de bourse des actions». Le gouvernement belge indique que cette disposition a depuis été reprise dans l'arrêté royal n° 1421, du 3 juillet 1996, relatif aux obligations en matière d'information occasionnelle des émetteurs dont les instruments financiers sont inscrits au premier marché et au nouveau marché d'une bourse de valeurs mobilières (Moniteur belge du 6 juillet 1996, p. 18700).
24 Le gouvernement belge ajoute que certaines spécificités des sociétés à portefeuille ont conduit le législateur à préciser la définition de l'information privilégiée en ce qui concerne ces sociétés, mais il rappelle que ces précisions ne font qu'expliciter, pour une catégorie particulière de sociétés, la définition générale.
25 À titre subsidiaire, le gouvernement belge fait valoir que, si la définition de l'information privilégiée concernant les sociétés à portefeuille devait être considérée comme différente de celle applicable aux autres sociétés, cela n'enlèverait pas aux dispositions de l'article 182 de la loi de 1990 leur portée générale, puisqu'elles visent l'interdiction de l'utilisation de toute information privilégiée en vue d'effectuer des transactions relatives à des valeurs mobilières ou à des instruments financiers.
26 À titre encore plus subsidiaire, le gouvernement belge soutient que, si les dispositions combinées des articles 181, deuxième alinéa, et 182 de la loi de 1990 devaient être considérées comme ayant pour effet de créer une exception à une disposition plus rigoureuse que celles prévues par la directive 89/592, cette exception serait justifiée. En effet, ladite directive aurait elle-même tenu compte de certaines situations spécifiques et de certaines catégories d'intervenants sur les marchés financiers pour ne pas les soumettre à ses dispositions, pour éviter d'interdire des transactions tout à fait habituelles. Le gouvernement belge se réfère à cet égard aux onzième et douzième considérants de la directive 89/592 ainsi qu'à son article 2, paragraphe 4. Or, selon le gouvernement belge, en l'absence de dispositions telles que celles de l'article 181, deuxième alinéa, de la loi de 1990, les sociétés à portefeuille ne pourraient pas gérer leurs participations. Le gouvernement néerlandais partage sur ce point la position du gouvernement belge. Selon ces gouvernements, les sociétés à portefeuille se trouvent dans une situation particulière du fait qu'elles détiennent nécessairement des informations confidentielles en raison de leur pouvoir de droit ou de fait sur leurs filiales. Dès lors, si toutes ces informations étaient considérées comme privilégiées, lesdites sociétés seraient dans l'impossibilité d'exercer leur activité.
27 La Commission fait valoir que l'exception en faveur des sociétés à portefeuille aboutit à soustraire cette catégorie de sociétés non seulement à l'interdiction d'exploiter de manière non intentionnelle des informations privilégiées, mais aussi à l'interdiction d'utiliser en connaissance de cause de telles informations. En d'autres termes, l'exception en faveur des sociétés à portefeuille dérogerait tant à l'interdiction plus rigoureuse figurant dans la loi de 1990 qu'à l'interdiction même visée par la directive 89/592. L'exception résultant de l'article 181, deuxième alinéa, de ladite loi serait cependant juridiquement distincte de la définition plus rigoureuse de l'interdiction d'exploiter des informations privilégiées introduite à l'article 182 de la loi de 1990, de telle sorte que cette disposition nationale resterait d'application générale au sens de l'article 6 de ladite directive, malgré la dérogation en faveur des sociétés à portefeuille.
28 Il y a lieu de rappeler à titre liminaire que, dans le cadre de l'application de l'article 177 du traité, la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d'une disposition nationale avec le droit communautaire ni pour interpréter des dispositions législatives ou réglementaires nationales. Elle est toutefois compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d'apprécier une telle compatibilité pour le jugement de l'affaire dont elle est saisie (voir, notamment, arrêts du 30 avril 1986, Asjes e.a., 209/84 à 213/84, Rec. p. 1425, point 12, et du 25 juin 1997, Tombesi e.a., C-304/94, C-330/94, C-342/94 et C-224/95, Rec. p. I-3561, point 36).
29 Conformément à l'article 2, paragraphe 1, de la directive 89/592, les États membres doivent interdire aux personnes qui, en raison de leur fonction, de leur profession ou de leur participation dans le capital d'un émetteur, disposent d'une information privilégiée, d'acquérir ou de céder pour compte propre ou pour compte d'autrui, soit directement soit indirectement, les valeurs mobilières de l'émetteur ou des émetteurs concernés par cette information, en exploitant en connaissance de cause cette information privilégiée.
30 L'article 6 de la directive 89/592 permet notamment aux États membres de fixer des dispositions plus rigoureuses que celles prévues par cette directive, à condition que ces dispositions soient d'application générale.
31 Le gouvernement belge admet que le législateur national a fait usage de la faculté de fixer des dispositions plus rigoureuses en ce qui concerne l'interdiction visée à l'article 2, paragraphe 1, de la directive 89/592 en ne reprenant pas la condition relative à «l'exploitation en connaissance de cause» d'une information privilégiée. L'article 182, paragraphe 1, de la loi de 1990 interdit en effet aux personnes qu'il vise et qui disposent d'une information dont elles savent, ou ne peuvent raisonnablement ignorer, qu'elle est privilégiée d'acquérir ou de céder des valeurs mobilières dont le cours est susceptible d'être sensiblement influencé par cette information.
32 Par ailleurs, ledit législateur a introduit dans la définition de l'information privilégiée, donnée à l'article 181 de la loi de 1990, des précisions supplémentaires par rapport à la définition de l'information privilégiée qui figure à l'article 1er de la directive 89/592, lequel vise les informations non publiques, qui ont un caractère précis et concernent un ou plusieurs émetteurs de valeurs mobilières, ou une ou plusieurs valeurs mobilières, et qui, si elles étaient rendues publiques, seraient susceptibles «d'influencer de façon sensible le cours de cette ou de ces valeurs mobilières». Cependant, force est de constater que les précisions supplémentaires que comporte l'article 181 de la loi de 1990 concernent seulement les informations détenues par une catégorie particulière d'intervenants sur les marchés financiers, à savoir les sociétés à portefeuille, et qu'elles ne concernent pas, d'une manière générale, tel ou tel type d'information pouvant avoir une influence sur le cours de valeurs mobilières ou d'autres instruments financiers, indépendamment du statut ou de la qualité de la personne physique ou morale qui la détient.
33 Une telle disposition est par conséquent susceptible d'instaurer un régime spécifique à une catégorie d'intervenants sur les marchés financiers, contraire aux dispositions de l'article 6 de la directive 89/592, à moins que les précisions apportées ne fassent qu'expliciter la définition générale de l'information privilégiée pour cette catégorie d'intervenants sans modifier aucunement le champ de cette définition.
34 Il appartient à la juridiction de renvoi d'établir si les précisions que le législateur a apportées à l'article 181 de la loi de 1990 concernant les informations détenues par les sociétés à portefeuille, lues en combinaison avec l'ensemble des dispositions de droit national qui en déterminent l'application, conduisent ou non à restreindre le champ des informations considérées comme privilégiées pour les sociétés à portefeuille par rapport au champ des informations considérées comme privilégiées au regard de la définition générale qu'en donne la même disposition. Ladite juridiction pourra ainsi déterminer si les sociétés à portefeuille et les personnes ayant accès à leurs informations bénéficient ou non d'un régime plus favorable que les autres intervenants sur les marchés financiers au regard de l'interdiction d'utiliser des informations privilégiées telles que définies par la directive 89/592 et, notamment, au regard des dispositions instaurées par la loi de 1990, qui sont plus rigoureuses que celles édictées par ladite directive.
35 Il y a lieu dès lors de répondre aux deux premières questions posées que l'article 6 de la directive 89/592 ne s'oppose pas à l'application de dispositions d'une législation d'un État membre plus rigoureuses que celles prévues par cette directive en ce qui concerne l'interdiction d'exploiter des informations privilégiées, à condition que la portée de la définition de l'information privilégiée retenue pour l'application de cette législation soit identique pour l'ensemble des personnes physiques ou morales visées par cette législation.
Sur la troisième question
36 Dans l'hypothèse où l'existence de dispositions nationales plus rigoureuses que celles prévues par la directive 89/592 serait incompatible avec l'article 6 de cette directive, en raison du fait qu'elles ne seraient pas d'application générale, la juridiction de renvoi demande en substance si ces dispositions plus rigoureuses devraient être réputées non écrites ou si elles devraient être appliquées à l'ensemble des intervenants sur les marchés financiers, y compris à ceux qui en sont exemptés par la législation nationale jugée incompatible.
37 Il suffit de constater à cet égard que, si les dispositions de la législation d'un État membre plus rigoureuses que celles prévues par la directive 89/592 sont incompatibles avec l'article 6 de cette directive, elles sont contraires au droit communautaire et ne peuvent donc s'appliquer à aucun intervenant sur les marchés financiers.
38 Il y a donc lieu de répondre à la troisième question que, dans le cas où des dispositions nationales méconnaissent l'article 6 de la directive 89/592, en raison du fait que certaines personnes physiques ou morales échappent spécifiquement à une interdiction plus rigoureuse que celle prévue par cette directive d'exploiter des informations privilégiées, le juge national doit écarter l'application de ces dispositions plus rigoureuses pour l'ensemble des personnes auxquelles elles seraient susceptibles de s'appliquer.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
39 Les frais exposés par les gouvernements belge, néerlandais et portugais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Rechtbank van eerste aanleg te Gent, par jugement du 27 janvier 1999, dit pour droit:
1) L'article 6 de la directive 89/592/CEE du Conseil, du 13 novembre 1989, concernant la coordination des réglementations relatives aux opérations d'initiés, ne s'oppose pas à l'application de dispositions d'une législation d'un État membre plus rigoureuses que celles prévues par cette directive en ce qui concerne l'interdiction d'exploiter des informations privilégiées, à condition que la portée de la définition de l'information privilégiée retenue pour l'application de cette législation soit identique pour l'ensemble des personnes physiques ou morales visées par cette législation.
2) Dans le cas où des dispositions nationales méconnaissent l'article 6 de la directive 89/592, en raison du fait que certaines personnes physiques ou morales échappent spécifiquement à une interdiction plus rigoureuse que celle prévue par cette directive d'exploiter des informations privilégiées, le juge national doit écarter l'application de ces dispositions plus rigoureuses pour l'ensemble des personnes auxquelles elles seraient susceptibles de s'appliquer.