CELEX: 61992CJ0021
Imposição suplementar sobre o leite
Calcúlo da quantidade de referência específica
Reduções

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 8 de Janeiro de 1992, entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Janeiro seguinte, o Finanzgericht Duesseldorf (Alemanha) submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, quatro questões sobre a interpretação e a validade do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento (CEE) n.  857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.  C do Regulamento (CEE) n.  804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.  1639/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991 (JO L 150, p. 35).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre o casal Kamp, produtor de leite, e o Hauptzollamt Wuppertal, a respeito da sua quantidade de referência específica, fixada em 85% da quantidade de leite com base na qual lhe fora concedido um prémio de não comercialização.
3 Em 1981, e relativamente ao período compreendido entre 1981 e o final de 1985, o casal Kamp assumiu um compromisso de não comercialização de leite nos termos do Regulamento (CEE) n.  1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143). Como contrapartida do seu compromisso, beneficiou de um prémio de não comercialização correspondente a uma quantidade de 118 201 kg de leite.
4 Após ter terminado o seu compromisso de não comercialização, foi-lhe impossível obter uma quantidade de referência no âmbito do regime de imposição suplementar sobre o leite entretanto criado pelo Regulamento (CEE) n. 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.  804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), e pelo Regulamento n. 857/84, já referido. Após a alteração do Regulamento n. 857/84 pelo Regulamento n.  1639/91, foi-lhe concedida uma quantidade de referência de entrega específica de 100 471 kg, equivalente a 85% da quantidade que deu lugar ao pagamento do prémio de não comercialização. A redução total aplicada, à taxa de 15%, foi fixada nos termos do artigo 3. A, n.  2, do Regulamento n.  857/84, na sua nova redacção.
5 O casal Kamp interpôs recurso no Finanzgericht Duesseldorf, visando obter que a sua quantidade de referência de entrega específica seja elevada a 100% da que deu lugar ao pagamento do prémio. Em consequência, o casal Kamp requer um aumento de 17 730 kg da sua quantidade de referência de entrega.
6 Considerando que a decisão a proferir depende da interpretação e da validade da legislação comunitária em causa, o órgão jurisdicional nacional suspendeu a instância e, nos termos do artigo 177. do Tratado, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) O n.  2 do artigo 3.  A do Regulamento (CEE) n. 857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.  1639/91, que respeita à taxa de redução das quantidades de referência específicas, deve ser interpretado no sentido de aquela taxa de redução se basear apenas na percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas, mas incluindo no mínimo a redução de base, ou a taxa da redução resulta da percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas, acrescida da redução de base?
2) A validade do n.  2 do artigo 3.  A do Regulamento (CEE) n.  857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.  1639/91, não é afectada pelo facto de não ser compreensível o modo de cálculo da redução de base?
3) A validade do n.  2 do artigo 3.  A do Regulamento (CEE) n.  857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.  1639/91, não é afectada pelo facto de as quantidades em relação às quais foi adquirido o direito ao prémio previsto no Regulamento (CEE) n.  1078/77 respeitarem à produção de 1981, enquanto as taxas de redução representativas foram obtidas a partir da produção de 1983, sendo consequentemente mais elevadas, devido ao aumento de produção verificado entre 1981 e 1983?
4) A validade do n.  2 do artigo 3.  A do Regulamento (CEE) n.  857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.  1639/91, não é afectada pelo facto de não ter sido concedido aos Estados-membros uma possibilidade de escalonamento das reduções, equivalente à prevista no n.  2 do artigo 2. do Regulamento (CEE) n.  857/84, para o cálculo das quantidades de referência específicas relativas aos produtores que assumiram o compromisso de não comercialização previsto no Regulamento n.  1078/77?"
Enquadramento regulamentar
7 A título liminar, deve recordar-se que a regulamentação comunitária em matéria de imposição suplementar sobre o leite não incluía inicialmente qualquer disposição específica prevendo a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores que, para satisfação de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.  1078/77, já referido, não tivessem entregue leite durante o ano de referência escolhido pelo Estado-membro em causa. Nos seus acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder (120/86, Colect., p. 2321, n.os 27 e 28), e von Deetzen (170/86, Colect., p. 2355, n.os 16 e 17), o Tribunal declarou inválida essa regulamentação, por ter sido adoptada em violação do princípio da confiança legítima.
8 Nos acórdãos citados, o Tribunal declarou que um operador que tivesse decidido livremente interromper a sua produção durante um certo tempo não podia legitimamente esperar retomar a produção nas mesmas condições que vigoravam anteriormente, nem que não lhe fossem aplicadas regras, entretanto adoptadas no âmbito da política do mercado ou da política de estruturas (acórdãos Mulder, já referido, n. 23, e von Deetzen, já referido, n.  12). Em contrapartida, entendeu que, quando esse operador tivesse sido incitado por um acto da comunidade a suspender a comercialização dos seus produtos por um período limitado, no interesse geral e mediante pagamento de um prémio, podia legitimamente esperar não ficar sujeito, no fim do seu compromisso, a restrições que o afectassem de forma específica, precisamente devido ao facto de ter utilizado as possibilidades oferecidas pela regulamentação comunitária (acórdãos Mulder, n.  24, e von Deetzen, n.  13).
9 Em consequência destes acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.  764/89, de 20 de Março de 1989, que altera o Regulamento (CEE) n.  857/84, que estabelece as regras para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.  C do Regulamento (CEE) n.  804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 84, p. 2). Este regulamento acrescentou um novo artigo 3.  A ao Regulamento n.  857/84, que dispõe, no essencial, que, aos produtores que, em cumprimento de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.  1078/77, não tenham entregue leite durante o ano de referência será atribuída, em determinadas condições, uma quantidade de referência específica. Nos termos do n.  2 do artigo 3.  A, essa quantidade equivale a 60% da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente de leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão.
10 Esta regra dos 60% foi também declarada inválida pelo Tribunal de Justiça, por violar o princípio da confiança legítima, uma vez que a aplicação aos produtores abrangidos pelo artigo 3.  A do Regulamento n.  857/84, com as alterações nele introduzidas, de uma taxa de redução de 40%, a qual, longe de corresponder a um valor representativo das taxas aplicadas aos produtores referidos no artigo 2. , excedia em mais do dobro o total mais elevado dessas taxas, devia ser considerada uma restrição que afectava a primeira categoria de operadores de forma específica, precisamente devido ao seu compromisso de não comercialização ou de reconversão (acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl, C-189/89, Colect., p. I-4539, n.os 24 e 29, e Pastaetter, C-217/89, Colect., p. I-4585, n.os 15 e 20).
11 Na sequência dos acórdãos Spagl e Pastaetter, já referidos, e no que respeita ao modo de cálculo da quantidade de referência específica, o Regulamento n. 1639/91 introduziu um novo artigo 3.  A, n.  2, que dispõe:
"A quantidade de referência específica é determinada pelo Estado-membro, de acordo com critérios objectivos, deduzindo da quantidade relativamente à qual o produtor manteve ou adquiriu o direito ao prémio, nos termos do Regulamento (CEE) n.  1078/77, uma percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2. , que incluirá sempre uma redução de base de 4,5%, ou em conformidade com o artigo 6. "
12 Em aplicação destas disposições, a República Federal da Alemanha fixou a taxa de redução total para o período em causa em 15%.
13 A taxa de 15% resulta da soma da percentagem representativa do conjunto das reduções, que é de 10,5%, com a taxa de 4,5%, fixada a título de redução de base.
14 Segundo as explicações que o ministro Federal da Alimentação, Agricultura e Florestas forneceu ao órgão jurisdicional de reenvio a respeito do cálculo da taxa de 15%, a percentagem representativa do conjunto das reduções, por ele designada "taxa de redução", representa a diferença entre as entregas efectuadas em 1983 na Alemanha e a quantidade global garantida à República Federal para o exercício de 1990/1991.
15 A "redução de base" constante do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n.  857/84 tem origem no Regulamento (CEE) n. 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo à suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência mencionadas no n.  1 do artigo 5.  C do Regulamento (CEE) n.  804/68 (JO L 78, p. 5). Representa a percentagem das quantidades de referência atribuídas a cada Estado-membro, temporariamente suspensa a uma taxa uniforme. Alterada em várias ocasiões, a taxa para o período em causa foi fixada em 4,5% pelo Regulamento (CEE) n.  3882/89 do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989 (JO L 378, p. 6).
Quanto à primeira questão
16 Da fundamentação do despacho de reenvio decorre que o órgão jurisdicional nacional é de parecer que o artigo 3. A, n.  2, do Regulamento n.  857/84 deve ser interpretado no sentido de que a redução de base não acresce à percentagem representativa do conjunto das reduções, mas, pelo contrário, faz parte integrante dela. O órgão jurisdicional nacional baseia-se na redacção da disposição em causa, que não é posta em questão nos considerandos do Regulamento n.  1639/91. Em seu entender, adicionar a percentagem representativa e a redução de base, tal como o fez o Hauptzollamt, não está de acordo nem com o princípio da não discriminação enunciado no artigo 40. , n.  3, segundo parágrafo, do Tratado, nem com o princípio da confiança legítima.
17 Ao contrário do que entende o órgão jurisdicional nacional, nem a letra do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n.  857/84 nem o sexto considerando do Regulamento n.  1639/91 consentem, dada a sua ambiguidade, a interpretação sugerida. Assim, há que atender ao sentido e ao objectivo do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n. 857/84.
18 Nos termos da disposição em causa, a quantidade de referência específica a conceder individualmente a cada produtor é calculada a partir de uma quantidade de base que reflecte o nível de produção anterior ao período de não comercialização. Numa primeira fase, a quantidade de base é diminuída de uma percentagem que representa o conjunto das reduções ocorridas no Estado-membro em causa, ou seja, uma percentagem de 10,5% no que toca à República Federal da Alemanha. A referência expressa e isolada à "redução de base" de 4,5% não se justificaria caso fizesse já parte integrante da percentagem representativa.
19 São diferentes os objectivos visados pelos dois métodos de redução das quantidades de referência. A diminuição por aplicação de uma percentagem representativa foi apenas uma primeira tentativa para reduzir as entregas de leite. A redução de base de 4,5%, prevista no Regulamento n. 775/87, com as alterações nele introduzidas, é o resultado da suspensão temporária de uma parte uniforme de cada quantidade de referência. Tal como resulta do primeiro considerando do Regulamento n.  775/87, esta medida destina-se a reforçar as já adoptadas no âmbito do artigo 5.  C do Regulamento n.  804/68, ou seja, as medidas que tiveram já como resultado a redução expressa na percentagem representativa do conjunto das reduções. Através da suspensão temporária, a Comunidade faz um esforço suplementar para controlar os excedentes constantes da produção leiteira.
20 A acumulação da percentagem representativa e da redução de base não ofende o princípio da confiança legítima.
21 Em primeiro lugar, deve lembrar-se que, nos seus acórdãos Spagl e Pastaetter, já referidos, o Tribunal de Justiça desenvolveu dois princípios nos termos dos quais, por um lado, o produtor que retome a produção não deve estar sujeito a restrições que o afectem de modo específico devido ao seu compromisso de não comercialização e, por outro, não lhe deve ser atribuído um benefício injustificado comparativamente aos outros produtores. Em consequência, o Tribunal de Justiça admitiu que o Conselho podia validamente aplicar uma taxa de redução correspondente a um valor representativo das taxas aplicáveis aos produtores que continuaram a produzir. Ao prever a dedução de uma percentagem de redução representativa do conjunto das reduções aplicadas, o artigo 3.  A, n.  2, respeitou os princípios desenvolvidos nesta jurisprudência.
22 Em segundo lugar, os produtores que retomaram a produção não podiam legitimamente esperar, no fim do seu período de não comercialização, não ficarem sujeitos à aplicação das disposições necessárias à redução da produção de leite, mesmo pela via da suspensão temporária de uma parte da quantidade de referência, como a prevista pelo Regulamento n.  775/87 para todos os outros produtores e fixada em 4,5% para o período em causa.
23 Uma interpretação que desenvolva o princípio da cumulação da percentagem representativa com a redução de base também não ofende o princípio da não discriminação.
24 Face aos elementos do processo, há que salientar que, contrariamente à opinião do órgão jurisdicional nacional, a cumulação da percentagem representativa com a redução de base não tem por efeito tomar duplamente em consideração a redução de 4,5%. Efectivamente, devido à diferente natureza dos dois tipos de redução, a percentagem representativa foi estabelecida a partir das reduções reais, com excepção da redução de base.
25 A redução de base de 4,5% reflecte apenas a suspensão temporária de uma parte da quantidade global garantida a cada Estado-membro para o período previsto. Sendo a taxa desta redução de base a mesma em todos os Estados-membros, a redução tem natureza uniforme. Acresce que a taxa de 4,5%, aplicável a todos os produtores de leite relativamente ao período em causa, tem o mesmo objectivo económico, ou seja, uma diminuição da produção.
26 Destas considerações resulta que o artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n.  857/84, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.  1639/91, deve ser interpretado no sentido de que a redução de base acresce à percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2.
Quanto à segunda questão
27 Através desta questão, esclarecida na fundamentação do despacho de reenvio, o órgão jurisdicional nacional interroga-se sobre a validade do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n.  857/84, na parte em que este tem como objectivo uma redução de base de 4,5%. Realça que, nos termos do sétimo considerando do Regulamento n.  1639/91, essa taxa se baseia no disposto no Regulamento n.  775/87, embora este diploma a não tivesse previsto.
28 Deve recordar-se que a taxa de 4,5% foi efectivamente prevista pelo Regulamento n.  775/87: na verdade, este regulamento foi alterado em várias ocasiões; a taxa de suspensão de 4,5%, aplicável no momento em que foi adoptado o Regulamento n.  1639/91, foi fixada pelo Regulamento modificativo n.  3882/89.
29 Por essa razão, o método de determinação da redução de base previsto no artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n. 857/84 pode ser fixado objectivamente e não é susceptível de afectar a validade desta disposição, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.  1639/91.
Quanto à terceira questão
30 Através desta questão, esclarecida na fundamentação do despacho de reenvio, o órgão jurisdicional nacional interroga-se sobre a validade do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n.  857/84, na medida em que pode entender-se que viola o princípio da não discriminação enunciado no artigo 40. , n.  3, segundo parágrafo, do Tratado. Segundo essa análise, o artigo 3.  A, n.  2, prejudica os produtores que assumiram um compromisso de não comercialização, dado o seu último ano de produção ser anterior a 1981. Uma vez que a percentagem representativa das reduções, na Alemanha, é calculada com base na produção de leite de 1983, reflecte, pela sua taxa, o aumento da produção ocorrido entre 1981 e 1983, para o qual, contudo, não contribuíram os produtores que se encontram na situação do casal Kamp.
31 A título liminar, deve admitir-se que a produção mais elevada no ano de 1983, que foi tida em consideração para a determinação da percentagem representativa, pode prejudicar os produtores em causa no litígio dos autos principais.
32 Porém, dado o carácter hipotético da evolução provável da produção leiteira dos produtores que participaram no regime de não comercialização durante o período em causa, o Conselho foi obrigado a recorrer a uma comparação global, por categorias de produtores, a fim de adoptar uma regulamentação sobre a atribuição de uma quantidade de referência específica aos produtores que retomaram a produção.
33 A este respeito, o Conselho pôde correctamente partir da hipótese de que a categoria de produtores que assumiram um compromisso de não comercialização não pode ser comparada ao grupo limitado de produtores que, tendo mantido a sua produção, a aumentaram durante o período de 1981 a 1983. O objecto da comparação deve ser o conjunto dos produtores que mantiveram a sua produção. Com efeito, uma vez que o aumento da produção pode resultar de diversos factores, o legislador comunitário não era obrigado a partir da hipótese de que os produtores que retomaram a sua produção teriam participado nesse aumento se não tivessem interrompido a sua actividade. Nestas condições, o Conselho podia colocar a categoria de produtores em causa na mesma situação que os produtores que continuaram a produzir, independentemente da questão de saber se estes tinham contribuído ou não para qualquer aumento.
34 Na audiência, os recorrentes salientaram que o método escolhido pelo Conselho difere, em seu desfavor, do que o Tribunal de Justiça refere no seu acórdão de 19 de Maio de 1992, dito "Mulder II", Mulder e o./Conselho e Comissão (C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061).
35 Porém, não pode comparar-se o cálculo da hipotética quantidade de referência que um produtor devia ter recebido no passado, cálculo que é efectuado por um órgão jurisdicional no âmbito do contencioso da responsabilidade extracontratual da Comunidade, a fim de determinar o montante da indemnização por prejuízos, com o cálculo efectuado pelo Conselho, no uso de um largo poder discricionário, para determinar a quantidade de referência de que um produtor poderá beneficiar no futuro.
36 Deve, assim, declarar-se que o artigo 3.  A, n.  2, do regulamento não é inválido pelo facto de a quantidade utilizada para fixar o pagamento de um prémio nos termos do Regulamento n.  1078/77 se basear na produção de um ano anterior a 1981, ano de referência, quando a percentagem representativa do conjunto das reduções foi calculada a partir da produção mais elevada de outro ano de referência, ou seja, 1983.
Quanto à quarta questão
37 Nesta questão, esclarecida nos fundamentos do despacho de reenvio, o órgão jurisdicional nacional interroga-se sobre a validade do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n. 857/84, na medida em que pode entender-se que viola o princípio da não discriminação enunciado no artigo 40. , n. 3, segundo parágrafo, do Tratado, por uma razão diferente da referida no âmbito da questão anterior. O órgão jurisdicional nacional realça que o artigo 2. , n.  2, do Regulamento n.  857/84 concede a possibilidade de modificar as taxas de redução a favor de determinadas categorias de produtores que continuaram a produzir, em função das suas condições particulares. De acordo com os elementos de interpretação adiantados pelo órgão jurisdicional nacional, mas contestados pelo Reino Unido, pelo Conselho e, na audiência, também pela Comissão, o artigo 3.  A, n.  2, exclui esta modificação para o conjunto dos produtores que retomaram a produção após um período de não comercialização. Assim, os pequenos produtores, como os dos autos principais, são, pelo menos em parte, prejudicados. Têm de suportar um encargo adicional, dado não beneficiarem das taxas de redução previstas na legislação alemã, em aplicação do artigo 2. , n.  2, a favor dos pequenos produtores que não suspenderam a sua produção em cumprimento de um compromisso de não comercialização.
38 Deve declarar-se, tal como propõe o advogado-geral nas suas conclusões, que o artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento n.  857/84, atenta a circunstância de a percentagem representativa dever ser determinada em conformidade com critérios objectivos, permite alterá-la de acordo com os fundamentos previstos no artigo 2. , n.  2. De acordo com a evolução hipotética da produção da categoria de produtores que assumiram, em determinado momento, um compromisso de não comercialização, é, contudo, problemática a possibilidade de modificação. Na prática, a percentagem representativa só pode ser alterada em função do nível das entregas de certas categorias de entidades devedoras, ou seja, em função do tamanho da exploração.
39 Deve, por isso, declarar-se que o artigo 3.  A, n.  2, permite modificar a percentagem representativa em função do tamanho da exploração. A validade desta disposição não pode, assim, ser posta em causa pela pretensa impossibilidade de modificação a favor dos pequenos produtores.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
40 As despesas efectuadas pelos Governos alemão e do Reino Unido, pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Finanzgericht Duesseldorf, por despacho de 8 de Janeiro de 1992, declara:
1) O artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento (CEE) n.  857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.  C do Regulamento (CEE) n.  804/68, no sector do leite e produtos lácteos, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.  1639/91, de 13 de Junho de 1991, deve ser interpretado no sentido de que a redução de base acresce à percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2.
2) A análise das restantes questões submetidas não evidencia qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 3.  A, n.  2, do Regulamento (CEE) n. 857/84, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.  1639/91.