CELEX: 61997CJ0394
Mercadorias contidas nas bagagens pessoais dos viajantes
Viajantes provenientes de países terceiros
Franquias
Proibição de importação ligada a uma duração mínima de estadia no estrangeiro

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 5 de Novembro de 1997, entrado no Tribunal de Justiça no dia 25 de Novembro seguinte, o Helsingin käräjäoikeus submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), três questões prejudiciais sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n._ 918/83 do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativo ao estabelecimento do regime comunitário das franquias aduaneiras (JO L 105, p. 1; EE 02 F9 p. 276), e da Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (JO L 133, p. 6; EE 09 F1 p. 19).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um processo penal em que é arguido S. Heinonen por infracção ao artigo 10._ da alkoholilaki (a seguir «lei sobre o álcool»), com a redacção que lhe foi dada pela Lei n._ 287/96, e ao artigo 8._, n._ 1, da alkoholijuomista ja väkiviinasta annettu asetus (decreto sobre as bebidas alcoólicas e espirituosas, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto n._ 288/96, a seguir «decreto»).
O direito comunitário
3 O Regulamento (CE) n._ 3285/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações e que revoga o Regulamento (CE) n._ 518/94 (JO L 349, p. 53), que, nos termos do seu artigo 1._, se aplica «às importações de produtos originários de países terceiros, com excepção dos... produtos originários de certos países terceiros enumerados no Regulamento (CE) n._ 519/94, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros», dispõe, no seu artigo 24._, n._ 2, alínea a), subalínea i):
«2. a) Sem prejuízo de outras disposições comunitárias, o presente regulamento não prejudica a adopção ou a aplicação pelos Estados-Membros de:
i) proibições, restrições quantitativas ou medidas de vigilância, justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública, de protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais ou de preservação das plantas, de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico, ou de protecção da propriedade industrial e comercial;».
4 O Regulamento (CE) n._ 519/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n._ 1765/82, (CEE) n._ 1766/82 e (CEE) n._ 3420/83 (JO L 67, p. 89), contém, no seu artigo 19._, n._ 2, alínea a), subalínea i), uma disposição idêntica.
5 Nos termos do seu artigo 1._, o Regulamento n._ 918/83 determina «os casos em que, devido a circunstâncias especiais, é concedida franquia de direitos de importação ou de direitos de exportação...». Nos termos do segundo considerando do mesmo regulamento, trata-se de circunstâncias nas quais «... as condições particulares de importação das mercadorias não exigem a aplicação das medidas habituais de protecção da economia;».
6 O nono considerando do Regulamento n._ 918/83 precisa que este último «não prejudica a aplicação pelos Estados-Membros de proibições ou restrições à importação ou à exportação justificadas por razões de moralidade pública, de ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; da protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou da protecção da propriedade industrial e comercial;».
7 O artigo 45._ do Regulamento n._ 918/83 dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 46._ a 49._, são admitidas com franquia de direitos de importação as mercadorias contidas nas bagagens pessoais dos viajantes provenientes de um país terceiro, desde que se trate de importações desprovidas de qualquer carácter comercial.
2. Para efeitos do n._ 1, entendem-se por:
a) ...
b) `Importações desprovidas de qualquer carácter comercial', as importações:
- que apresentem um carácter ocasional e
- que respeitem exclusivamente a mercadorias reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes, ou destinadas a serem oferecidas como presente, não devendo a sua natureza ou quantidade traduzir qualquer preocupação de ordem comercial.»
8 O artigo 46._ deste regulamento fixa as quantidades máximas a que está limitada, no que respeita a certas mercadorias, a franquia referida no n._ 1 do artigo 45._ Não fixa uma quantidade máxima no que respeita à cerveja.
9 No que respeita a outras mercadorias para além das enumeradas no artigo 46._, o primeiro parágrafo do artigo 47._ do Regulamento n._ 918/83, na versão dada pelo Regulamento (CE) n._ 355/94 do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1994 (JO L 46, p. 5), limita a franquia a um valor global de 175 ecus por viajante.
10 O artigo 49._, n._ 1, do Regulamento n._ 918/83 prevê:
«1. Os Estados-Membros podem reduzir o valor e/ou as quantidades de mercadorias a importar com franquia quando importadas por:
- pessoas que tenham a sua residência na zona fronteiriça,
- trabalhadores fronteiriços,
- pessoal dos meios de transporte utilizados no tráfego entre países terceiros e a Comunidade.
...»
11 O artigo 1._ da Directiva 69/169, na versão dada pela Quarta Directiva 78/1033/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 (JO L 366, p. 31; EE 09 F1 p. 106), e da Directiva 94/4/CE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1994, que altera as Directivas 69/169/CEE e 77/388/CEE e aumenta o nível das franquias para os viajantes provenientes de países terceiros e os valores limite das aquisições isentas de impostos efectuadas durante viagens intracomunitárias (JO L 60, p. 14), prevê:
«1. É aplicável uma isenção dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação, relativamente às mercadorias contidas na bagagem pessoal de viajantes provenientes de países terceiros, na medida em que se trate de importações sem carácter comercial, cujo valor global não exceda 175 ecus, por pessoa.»
12 Nos termos do artigo 4._ da Directiva 69/169, cada Estado-Membro estabelecerá, no que diz respeito à importação com franquia das mercadorias que enumera, certos limites quantitativos. Esta disposição não fixa um limite quantitativo para a importação de cerveja e também não estabelece uma restrição à importação de bebidas alcoólicas em função da duração da viagem.
13 O artigo 3._ da Directiva 69/169 retoma, no que respeita às importações desprovidas de qualquer carácter comercial, a mesma definição que a dada no artigo 45._ do Regulamento n._ 918/83.
14 O artigo 5._ da Directiva 69/169 confere aos Estados-Membros a faculdade de reduzirem o valor e/ou as quantidades de mercadorias a importar com franquia nas mesmas condições que as enunciadas no artigo 49._ do Regulamento n._ 918/83.
A regulamentação nacional
15 A República da Finlândia aplica de longa data, no quadro da sua política em matéria de álcool, uma atitude restritiva. Assim, nos termos da regulamentação em vigor de 1 de Julho de 1992 a 31 de Dezembro de 1994, a importação de álcool por ocasião de uma viagem ao estrangeiro só era possível, em princípio, se a duração da viagem excedesse 24 horas, e isto para quantidades muito pequenas. Esta regulamentação foi alterada na previsão da adesão à União Europeia. No início do ano de 1995, as restrições relacionadas com a duração da viagem foram abolidas.
16 Em 1996, as restrições à importação de álcool foram, contudo, reintroduzidas. A lei sobre o álcool foi alterada com efeitos a partir de 1 de Maio de 1996 através da Lei n._ 287/96. O seu artigo 10._ dispõe:
«A protecção da ordem pública, da segurança pública, bem como da saúde das pessoas permite restringir por decreto o direito de as pessoas provenientes de países exteriores ao Espaço Económico Europeu importarem para as suas próprias necessidades bebidas alcoólicas por ocasião de viagens de curta duração.»
17 O artigo 8._, n._ 1, do decreto, com a redacção que entrou em vigor na mesma data, prevê:
«Um residente na Finlândia, que chegue, excepto por via aérea, de um país exterior ao Espaço Económico Europeu e cuja viagem tenha durado vinte horas ou menos, não pode introduzir bebidas alcoólicas na Finlândia.»
18 A alteração da lei sobre o álcool foi justificada nos trabalhos preparatórios, com as seguintes razões:
- os preços das bebidas alcoólicas são muito mais elevados na Finlândia do que nos países vizinhos, como a Rússia ou a Estónia;
- a aplicação das disposições comunitárias relativas às importações de mercadorias por viajantes provenientes de países terceiros causou na Finlândia graves problemas sociais, sanitários e de manutenção da ordem;
- durante esse período, o número de viajantes que traziam da Rússia bebidas alcoólicas e produtos de tabaco aumentou em proporções tais que a travessia da fronteira por veículos utilitários e pelos trabalhadores fronteiriços se tinha tornado mais difícil;
- na zona fronteiriça russa, foram criadas lojas francas especializadas na venda de bebidas alcoólicas e de produtos de tabaco;
- o consumo total de álcool na Finlândia aumentou cerca de 10% durante o ano de 1995, e este aumento coincidiu com um aumento dos problemas sanitários e sociais;
- a ordem pública e a segurança pública na Finlândia foram afectadas (banalização da condução em estado de embriaguez, aumento e agravamento da violência, em especial em certas zonas fronteiriças e nos portos aquando da chegada dos navios provenientes da Estónia, aparecimento e multiplicação de mercados ilegais, inclusive na proximidade das escolas, venda de bebidas alcoólicas na rua a menores e a pessoas em estado de embriaguez, perturbações que necessitaram da intervenção da polícia e prejudicaram o cumprimento das suas outras missões);
- as vendas efectuadas nas lojas da empresa finlandesa que possui o monopólio do álcool diminuíram consideravelmente;
- a República da Finlândia perdeu cerca de 400 milhões de FIM de receitas fiscais.
O litígio na causa principal
19 Em 14 de Junho de 1997, S. Heinonen, que reside na Finlândia, embarcou em Helsínquia num navio regular com destino a Tallin (Estónia). Regressou no mesmo dia, por via marítima, após uma viagem de menos de vinte horas.
20 No seu regresso, S. Heinonen foi objecto de um controlo de rotina na alfândega e foi encontrado na posse de 19 latas de cerveja, contendo cada uma 0,33 litros. Os serviços alfandegários levantaram um auto, tendo-lhe sido aplicada uma coima por introdução fraudulenta de uma substância pouco alcoólica no território finlandês e decretado o confisco da referida substância.
21 Em 16 de Junho de 1997, S. Heinonen enviou ao procurador da República uma carta contestando esse auto. Consequentemente, o procurador recorreu ao Helsingin käräjäoikeus, no qual requereu a condenação de S. Heinonen. Este último sustentou que o seu acto não era passível de sanção penal, dado que o direito comunitário o autorizava a importar livremente, pelo menos, a quantidade de cerveja em causa.
22 O Helsingin käräjäoikeus decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) O regulamento sobre as franquias aduaneiras bem como a directiva sobre o tráfego internacional de viajantes podem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os Estados-Membros imponham, para a importação pelos viajantes de cerveja e de outras bebidas alcoólicas, restrições nacionais que assentam nas razões citadas no nono considerando do preâmbulo do regulamento sobre as franquias aduaneiras bem como no artigo 36._ do Tratado, ou fundamentadas por outras razões imperativas de interesse geral?
2) Os factos expostos no título IV, n._ 6, alíneas a) a h), do despacho de reenvio [n._ 18 do presente acórdão], que motivaram as restrições decididas pelo Estado-Membro, são susceptíveis de tornar estas últimas compatíveis com o regulamento e a directiva citados na primeira questão?
3) É possível considerar compatível com o regulamento e a directiva, já referidos, uma regra que impõe uma restrição à importação pelos viajantes de bebidas alcoólicas, no caso em apreço também de cerveja, em função da duração da viagem?»
Quanto à primeira questão
23 Com a sua primeira questão, o tribunal de reenvio pretende, essencialmente, saber se o Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 se opõem a uma regulamentação nacional que proíbe ou restringe, por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública ou de protecção da saúde ou da vida das pessoas, a importação de certas mercadorias por viajantes provenientes de países terceiros.
24 Como resulta do seu quarto considerando, o objectivo do Regulamento n._ 918/83 consiste em eliminar, de acordo com as exigências da união aduaneira, as divergências em matéria de franquias. Os artigos 45._ a 49._ têm mais especialmente por objectivo facilitar o desalfandegamento das mercadorias contidas nas bagagens dos viajantes provenientes de países terceiros (v., neste sentido, acórdão de 7 de Julho de 1981, Rewe, Recueil, p. 1805, n._ 11) e, portanto, facilitar o tráfego de viajantes.
25 A Directiva 69/169, como indica a sua epígrafe, tem por objectivo harmonizar as franquias dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes. Trata-se, como resulta dos seus considerandos e dos das directivas que posteriormente a alteraram, de promover uma maior liberalização do regime tributário das importações no tráfego de viajantes, a fim de facilitar este último.
26 Todavia, o Regulamento n._ 918/83 precisa, no seu nono considerando, que não obsta à aplicação pelos Estados-Membros de proibições ou restrições à importação ou à exportação, justificadas por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública e de protecção da saúde e da vida das pessoas, ou seja, razões que, mesmo no âmbito das trocas intracomunitárias, podem justificar, por força do artigo 36._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 30._ CE), restrições à livre circulação de mercadorias.
27 A mesma interpretação deve prevalecer no que respeita à Directiva 69/169, que se limita, como o Regulamento n._ 918/83, a prever um regime de franquias aplicável a mercadorias cuja importação não seja de outro modo proibida por uma das razões enumeradas no número anterior.
28 A este respeito, há que referir que o artigo 24._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 3285/94 bem como o artigo 19._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 519/94 prevêem expressamente que estes regulamentos não prejudicam a adopção ou a aplicação pelos Estados-Membros de proibições, de restrições quantitativas ou de medidas de vigilância justificadas por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública e de protecção da saúde e da vida das pessoas.
29 Resulta das precedentes considerações que, embora o Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 se destinem a definir o regime aduaneiro e fiscal aplicável às importações desprovidas de qualquer carácter comercial efectuadas por viajantes provenientes de países terceiros, esta regulamentação de harmonização não tem por objecto regular especificamente a protecção das exigências de interesse geral referidas no artigo 24._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 3285/94 e ao artigo 19._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 519/94, pelo que os Estados-Membros mantêm a sua competência para adoptar as medidas necessárias à protecção destas exigências.
30 Portanto, há que responder à primeira questão que o Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 não se opõem a uma regulamentação nacional que proíbe ou restringe, por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública ou de protecção da saúde e da vida das pessoas, a importação de certas mercadorias por viajantes provenientes de países terceiros.
Quanto à segunda questão
31 Com a sua segunda questão, o tribunal de reenvio pretende, essencialmente, saber se as circunstâncias descritas no n._ 18 do presente acórdão podem ser de natureza a justificar uma restrição à importação de bebidas alcoólicas por viajantes provenientes de países terceiros.
32 Há, em primeiro lugar, que referir que considerações de ordem económica, como as duas últimas circunstâncias referidas no n._ 18 do presente acórdão, não se incluem entre as razões que, nos termos do artigo 24._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 3285/94 e ao artigo 19._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 519/94, são de natureza a justificar uma restrição à importação de produtos originários de países terceiros (v., por analogia, a propósito do artigo 36._ do Tratado, acórdão de 9 de Junho de 1982, Comissão/Itália, 95/81, Recueil, p. 2187, n._ 27).
33 Em contrapartida, a manutenção da ordem pública e a salvaguarda da segurança interna incluem-se na primeira linha dos interesses a que se refere o artigo 24._, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 3285/94 e ao artigo 19, n._ 2, alínea a), subalínea i), do Regulamento n._ 519/94. O mesmo se diga da protecção da saúde e da vida das pessoas, para a qual contribui a luta contra o alcoolismo (v., no contexto do artigo 36._ do Tratado, acórdão de 23 de Outubro de 1997, Franzén, C-189/95, Colect., p. I-5909, n._ 76).
34 Nestas condições, há que responder à segunda questão que o Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 não se opõem, em princípio, a uma regulamentação nacional que, a fim de assegurar a manutenção da ordem pública, restringe a importação de bebidas alcoólicas por viajantes provenientes de países terceiros.
Quanto à terceira questão
35 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, essencialmente, saber se o Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 se opõem a uma regulamentação nacional que, com a preocupação de lutar contra as perturbações da ordem pública relacionadas com o consumo de álcool, restringe a importação de bebidas alcoólicas, incluindo as bebidas com fraco teor alcoólico, por viajantes provenientes de países terceiros, em função da duração da viagem.
36 Para delimitar o sentido da questão, há que recordar que o Tribunal de Justiça precisou, no âmbito dos artigos 30._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28._ CE) e 36._ do Tratado, que, embora incumba aos Estados-Membros decidir do nível a que pretendem assegurar a protecção dos interesses a que se refere o artigo 36._ do Tratado e do modo como esse nível deve ser atingido, só podem, contudo, fazê-lo nos limites definidos pelo Tratado e, em especial, no respeito do princípio da proporcionalidade (v. acórdão Franzén, já referido, n._ 75).
37 Como referiu o advogado-geral no n._ 28 das suas conclusões, trata-se, portanto, de apreciar aqui se a medida adoptada pelo legislador finlandês é proporcionada ao objectivo prosseguido.
38 Todavia, há que referir que, embora o objectivo prosseguido pelos artigos 30._ e 36._ do Tratado seja garantir o respeito dessa liberdade fundamental que é a livre circulação de mercadorias no mercado interno, o das disposições aduaneiras e fiscais comunitárias em causa no processo principal é mais limitado, na medida em que visa facilitar o tráfego de viajantes provenientes de países terceiros no respeito das exigências da união aduaneira.
39 É à luz destas considerações que convém examinar se a regulamentação em causa no processo principal é apropriada e necessária.
40 Quanto ao carácter apropriado desta regulamentação, há que verificar que só introduz uma derrogação limitada ao regime comunitário de franquias aduaneiras e fiscais aplicáveis aos viajantes, pois apenas versa sobre uma categoria precisa de mercadorias, as bebidas alcoólicas. Esta derrogação é ainda mais limitada pelo facto de que só respeita a viagens que satisfaçam critérios precisos, ou seja, viagens por via terrestre ou marítima com uma duração inferior a vinte horas.
41 Estas limitações correspondem às circunstâncias-tipo que foram identificadas pelas autoridades finlandesas como estando principalmente na origem dos problemas sociais e sanitários com que se viram confrontadas. O Governo finlandês sublinhou, de resto, que foi possível registar uma melhoria da situação a partir da aplicação da regulamentação em causa no processo principal. Estes elementos permitem considerar que esta regulamentação apresenta um carácter apropriado.
42 Quanto à necessidade de uma regulamentação como a aplicável no processo principal, a Comissão invocou que as autoridades finlandesas teriam podido, instituindo controlos mais severos dos fluxos de viajantes, explorar melhor as possibilidades previstas pela regulamentação comunitária, como a aplicação estrita da noção de «importações desprovidas de qualquer carácter comercial» ou a redução das franquias concedidas aos fronteiriços e ao pessoal dos meios de transporte e a recusa de qualquer franquia aos viajantes cuja estadia num outro país tenha apenas revestido um carácter simbólico. O Governo finlandês respondeu que a exploração destas possibilidades só teria dado uma resposta insuficiente aos problemas a resolver. Além disso, pressuporia meios materiais, nomeadamente informáticos, que não estavam ou, pelo menos, não estavam imediatamente disponíveis, ao passo que as autoridades tinham de fazer face a graves perturbações da ordem pública relacionadas com um brusco aumento do consumo de álcool.
43 Há que referir que os Estados-Membros, que continuam a ter competência exclusiva para a manutenção da ordem pública e para a salvaguarda da segurança interna (v. acórdão de 9 de Dezembro de 1997, Comissão/França, C-265/95, Colect., p. I-6959, n._ 33), dispõem de uma margem de apreciação para determinar, em função da particularidade dos contextos sociais e da importância que atribuam a um objectivo legítimo à face do direito comunitário, como a luta contra as diferentes formas de criminalidade relacionadas com o consumo de álcool, as medidas capazes de dar resultados concretos.
44 Nas circunstâncias descritas no n._ 18 do presente acórdão, a introdução de uma restrição à importação de bebidas alcoólicas pelos viajantes provenientes de países terceiros, em função da duração da viagem, surge como revestindo um carácter necessário, não parecendo as medidas alternativas propostas pela Comissão ser suficientemente eficazes para se atingir o objectivo prosseguido.
45 Portanto, há que responder à terceira questão que Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 não se opõem a uma regulamentação nacional que, com a preocupação de lutar contra as perturbações da ordem pública relacionadas com o consumo de álcool, restringe a importação de bebidas alcoólicas pelos viajantes provenientes de países terceiros, em função da duração da viagem.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
46 As despesas efectuadas pelo Governo finlandês e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Helsingin käräjäoikeus, por despacho de 5 de Novembro de 1997, declara:
1) O Regulamento (CEE) n._ 918/83 do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativo ao estabelecimento do regime comunitário das franquias aduaneiras, e a Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes, não se opõem a uma regulamentação nacional que proíbe ou restringe, por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública ou de protecção da saúde e da vida das pessoas, a importação de certas mercadorias por viajantes provenientes de países terceiros.
2) O Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 não se opõem, em princípio, a uma regulamentação nacional que, a fim de assegurar a manutenção da ordem pública, restringe a importação de bebidas alcoólicas por viajantes provenientes de países terceiros.
3) O Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 não se opõem a uma regulamentação nacional que, com a preocupação de lutar contra as perturbações da ordem pública relacionadas com o consumo de álcool, restringe a importação de bebidas alcoólicas pelos viajantes provenientes de países terceiros, em função da duração da viagem.