CELEX: 61994CJ0058
Talan om ogiltigförklaring
Reglering av allmänhetens tillgång till rådets handlingar

Domskäl
1 Konungariket Nederländerna har genom ansökan, inlämnad vid domstolens kansli den 10 februari 1994, enligt artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 93/731/EG av den 20 december 1993 om allmänhetens tillgång till rådets handlingar (EGT nr L 340, s. 43), av artikel 22 i rådets arbetsordning i dess lydelse enligt beslut 93/662/EG av den 6 december 1993 (EGT nr L 304, s. 1) samt av uppförandekodexen (93/730/EG) om allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT nr L 340, s. 41, nedan kallad uppförandekodexen [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]), i den mån denna rättsakt kan anses ha rättsverkan.
2 Enligt förklaringen (nr 17) om rätten till tillgång till information (EGT 1992, nr C 191, s. 101), som finns bilagd slutakten om Fördraget om Europeiska unionen som undertecknades i Maastricht den 7 februari 1992, "anser [konferensen] att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Därför rekommenderar konferensen att kommissionen senast år 1993 lägger fram en rapport för rådet angående åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna har tillgång till".
3 Vid medlemsstaternas stats- och regeringschefers möte, som hölls i Birmingham den 16 oktober 1992, antog Europeiska rådet efter en fördjupad diskussion kring sätten att föra gemenskapen närmare sina medborgare en deklaration med rubriken "Birminghamdeklarationen - En gemenskap närmare sina medborgare". I den deklarationen gav rådet medlemsstaternas utrikesministrar i uppdrag att inför Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 föreslå "medel för att öka insynen i gemenskapsinstitutionernas arbete, däribland möjligheten att offentliggöra åtminstone delar av rådets överläggningar". Rådet uppmanade även "kommissionen att (innan nästkommande års början) avsluta sitt arbete med att förbättra allmänhetens tillgång till den information som är tillgänglig för övriga institutioner och kommissionen" (Bulletin des Communautés européennes, nr 10-1992, s. 9, bilaga I). Vid medlemsstaternas stats- och regeringschefers möte i Edinburgh den 12 december 1992 upprepade Europeiska rådet den uppmaning som den hade riktat till kommissionen i Birmingham (Bulletin des Communautés européennes, nr 12-1992, s. 10, punkt I.5.).
4 Som svar på den uppmaningen antog kommissionen den 5 maj 1993 meddelande 93/C 156/05 med rubriken "Allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar" (EGT nr C 156, 1993, s. 5). I meddelandet föreslog kommissionen bland annat att som allmän princip lägga fast att tillgång till institutionernas handlingar skall medges, med förbehåll för vissa undantag. Den föreslog dessutom ett visst antal minimivillkor och grundläggande principer för att genomföra en reglering av allmänhetens tillgång till handlingar. Slutligen uppmanade kommissionen de övriga institutionerna att medverka i denna utveckling och föreslog att den nämnda regleringen skulle fastställas i en överenskommelse mellan institutionerna.
5 I bilaga II till sitt meddelande 93/C 166/04 av den 2 juni 1993 med rubriken "Insyn i gemenskapen" (EGT nr C 166, 1993, s. 4), utvecklade kommissionen de grundläggande principerna och villkoren för tillgång till handlingar i syfte att ytterligare diskutera dessa med de övriga institutionerna.
6 Vid gemenskapens stats- och regeringschefers möte i Köpenhamn, som hölls den 22 juni 1993, uppmanade Europeiska rådet "rådet och kommissionen att fortsätta sitt arbete på grundval av principen att medborgarna skall ha största möjliga tillgång till information. Målsättningen bör vara att alla nödvändiga åtgärder skall vara genomförda före utgången av år 1993" (Bulletin des Communautés européennes, nr 6-1993, s. 16, punkt I.22.).
7 Det var i detta sammanhang som rådet och kommissionen den 6 december 1993 gemensamt antog den uppförandekodex i vilken anges principerna för allmänhetens tillgång till de handlingar som dessa [institutioner] innehar, samtidigt som det anförtroddes åt var och en av de båda institutionerna att genomföra dessa principer före den 1 januari 1994 genom att anta särskilda föreskrifter.
8 Samma dag fattade rådet beslut 93/662/EG om antagande av sin arbetsordning, i vilken det i dess lydelse sedan den 7 december 1993 i artikel 22 fastslås att "[r]ådet skall anta närmare föreskrifter om hur allmänheten skall få tillgång till sådana rådshandlingar vilkas offentliggörande inte har några allvarliga eller skadliga följder".
9 Genom beslut 93/731/EG antog rådet med stöd av artikel 151.3 i EG-fördraget, i vilken rådet ges behörighet att anta sin egen arbetsordning, och ovan nämnda artikel 22 bestämmelser för att genomföra de principer som fastslagits i uppförandekodexen. Detta beslut trädde i kraft den 1 januari 1994 i enlighet med dess artikel 10.
10 I artikel 1.1 i beslut 93/731 fastslås att allmänheten har rätt till tillgång till rådets handlingar på villkor som anges i beslutet. Enligt artikel 1.2 skall med rådets handlingar, om inte annat följer av artikel 2.2, förstås "all skriven text med befintlig information, oavsett form av medium, som är i rådets besittning". I den sistnämnda artikeln fastslås att om den handling som efterfrågas har upprättats av en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökningen göras direkt till den som har upprättat handlingen. De formkrav som ställs på en ansökan beskrivs i artikel 2.1. I artikel 3 fastslås att tillgång till en efterfrågad handling kan ske antingen genom att sökanden tar del av handlingen på platsen eller genom att en kopia av handlingen i fråga lämnas ut.
11 I artikel 4.1 uppräknas de skäl enligt vilka tillgång till en av rådets handlingar inte kan beviljas. Detta är fallet då "ett offentliggörande kan undergräva
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar),
- skyddet för den enskilde och privatlivet,
- skyddet för företagshemligheter,
- skyddet för gemenskapens finansiella intressen,
- skyddet för den sekretess som begärts av den fysiska eller juridiska person som tillhandahållit någon del av informationen i handlingen eller som krävs enligt lagstiftningen i den medlemsstat som tillhandahållit någon del av informationen."
I artikel 4.2 ges för övrigt rådet möjlighet att vägra tillgång till en handling för att skydda den sekretess som gäller för institutionens överläggningar.
12 I artikel 5-7 fastställs vilket organ som har befogenhet att besvara en ansökning om att få tillgång till handlingar och inom vilka frister och i vilken form som svaret skall lämnas samt vilken verkan detta har. För det fall en ansökan slutgiltigt avslås informeras sökanden om innehållet i artiklarna 138e och 173 i fördraget om möjligheten att vända sig till ombudsmannen respektive domstolens granskning av lagenligheten av rådets rättsakter. Underlåtenhet att lämna svar skall räknas som avslag.
13 Enligt artikel 8 skall beslut 93/731 tillämpas utan att detta påverkar bestämmelserna om skydd för sekretessbelagda uppgifter.
Europaparlamentets intervention
14 Rådet har i första hand begärt att parlamentets intervention till stöd för den nederländska regeringens yrkanden skall avvisas i sin helhet, eftersom den huvudsakligen gäller ett påstått åsidosättande av principen om insyn i lagstiftningsarbetet och rör innehållet i reglerna för tillgång till rådets handlingar liksom vissa av villkoren för tillämpning av dessa, medan den sökande regeringens argumentation avser att rådets åtgärder går utöver ramen för institutionens interna organisation och syftar till att ha rättsverkan utanför denna ram.
15 I andra hand har rådet begärt att parlamentets interventionstalan skall avvisas endast till den del den inte har samma syfte som den nederländska regeringens ansökan samt till den del den grundar sig på andra skäl.
16 Dessa argument kan inte godtas.
17 Parlamentets ståndpunkt består huvudsakligen i att hävda att rådet genom att grunda regleringen av allmänhetens tillgång till handlingar som det besitter på sin rätt att bestämma sin interna organisation, orättmätigt har skaffat sig rätten att avgöra i vilken utsträckning dess lagstiftningsarbete är tillgängligt för allmänheten och därigenom har missbrukat den behörighet som rådet tillerkänns i artikel 151.3 i fördraget.
18 I detta avseende har parlamentet gjort gällande att även om institutionerna är behöriga att vidta lämpliga åtgärder för sin interna organisation i syfte att försäkra sig om att de kan fungera väl och att deras förfaranden utförs korrekt, utgör principen om insyn i lagstiftningsprocessen, och den tillgång till handlingar som upprättats under denna, grundläggande villkor för demokratin och kan således inte behandlas som rent interna organisationsfrågor för institutionerna. I detta sammanhang har parlamentet påmint om den demokratiska karaktär som gemenskapens rättsordning har. Kravet på insyn utgör för övrigt enligt parlamentet en allmän och för medlemsstaternas konstitutionella tradition gemensam princip, som likaledes har bekräftats i gemenskapsrätten. Slutligen är rätten till information, av vilken rätten till tillgång till handlingar följer, en grundläggande mänsklig rättighet, som erkänns i olika internationella avtal.
19 Dessutom skulle beslut 93/731 och uppförandekodexen enligt parlamentet inte uppfylla de krav som följer av principen om insyn i lagstiftningsarbetet och rätten till tillgång till handlingar som upprättats under lagstiftningsprocessen, vilket skulle bekräfta att rådet har behandlat regleringen av en grundläggande princip som en fråga om intern organisation och följaktligen överskridit den behörighet som rådet tillerkänns i artikel 151.3 i fördraget. Således skulle den möjlighet som rådet ges i artikel 4 i beslut 93/731/EG att vägra all tillgång till en handling som upprättats under lagstiftningsprocessen i syfte att skydda rådets intresse av att sekretess gäller för dess överläggningar tömma den allmänna princip som fastslås i artikel 1 på innehåll och skulle strida mot den princip om insyn i lagstiftningsarbetet som gäller i medlemsstaterna. Samma invändningar skulle enligt parlamentet kunna riktas mot artikel 7 i samma beslut, enligt vilken sökande som begärt vissa uppgifter i fall av explicit avslag eller om inget svar lämnas - vilket likställs med explicit avslag - har att iaktta en frist för att ge in en bekräftande ansökning i syfte att få ställningstagandet omprövat. En dylik bestämmelse skulle vara av sådan art att medborgaren genom ett rent formkrav berövas en för den pluralistiska demokratin grundläggande rättighet. Slutligen skulle artikel 3.3 i beslut 93/731, genom att förbjuda att den begärda handlingen mångfaldigas eller sprids i kommersiellt syfte genom direkt försäljning utan föregående tillstånd av generalsekreteraren, få till följd att den fortsatta användningen av offentliga handlingar som upprättats under lagstiftningsprocessen begränsas genom att handeln med dessa helt enkelt omöjliggörs.
20 Det bör i detta hänseende påminnas om att i enlighet med artikel 37 fjärde stycket i EG-stadgan för domstolen föreskrivs att "[g]enom yrkanden i interventionsansökan får endast en av parternas yrkanden biträdas".
21 Om parlamentets intervention delvis bygger på andra argument än de som förts fram av den sökande regeringen, förhåller det sig icke desto mindre så att parlamentet, som framgår av punkt 17-19 i denna dom, genom sin argumentation avser att visa - liksom sagda regering - att rådet genom att grunda den omstridda regleringen på artikel 151.3 i fördraget har överskridit den behörighet som det i den bestämmelsen tillerkänns i fråga om sin interna organisation.
22 Då interventionen således innebär att en av parternas yrkanden biträds, skall den tas upp till prövning.
Saken
Uppförandekodexen
23 Den sökande regeringen har hävdat att uppförandekodexen inte utgör en rättsakt med rättsverkan, eftersom det varken skulle röra sig om en rättsakt enligt artikel 189 i EG-fördraget eller en rättsakt som anges på något annat ställe i fördragen utan om ett dokument av politisk karaktär som innehåller politiska överenskommelser som slutits mellan kommissionen och rådet. Den nederländska regeringen har likväl förtydligat att för det fall uppförandekodexen skulle anses vara ett självständigt beslut med rättsverkan, bör den ogiltigförklaras i den mån den i strid med artikel 190 i EG-fördraget inte hänvisar till den rättsliga grund på vilken den är antagen.
24 Det bör erinras om att enligt domstolens rättspraxis (se särskilt dom av den 29 juni 1995, Spanien mot kommissionen, C-135/93, REG s. I-1651, punkt 20) kan talan om ogiltigförklaring väckas mot samtliga bestämmelser oavsett beskaffenhet eller form som institutionerna antar och som syftar till att få rättsverkan.
25 Som särskilt framgår av ingressen och det näst sista stycket i uppförandekodexen, som bär titeln "Genomförande", återspeglar kodexen överenskommelsen mellan kommissionen och rådet om de principer som skulle styra rätten till tillgång till de båda institutionernas handlingar, samtidigt som institutionerna uppmanas att genomföra dessa principer genom att anta särskilda bestämmelser.
26 Under sådana förhållanden förebådar uppförandekodexen endast senare beslut som, till skillnad från kodexen, är avsedda att få rättsverkan. Genom att dra upp allmänna riktlinjer utifrån vilka de båda institutionerna skall anta regler för sekretess och rätten att ta del av akter som institutionerna besitter, svarar kodexen i själva verket mot rådets och kommissionens intresse av att förebygga betydande skillnader i deras fortsatta hantering av ämnet.
27 Eftersom det rör sig om en rättsakt som enbart är uttryck för en frivillig samordning och som således inte är avsedd att i sig själv få rättsverkan, måste talan avvisas till den del den avser uppförandekodexen.
Beslut 93/731
28 Den nederländska regeringen har i första hand gjort gällande att rådet felaktigt har fastställt att artikel 151.3 i fördraget och artikel 22 i dess arbetsordning, som endast gäller dess interna organisation, utgör den rättsliga grunden för beslut 93/731.
29 Det omstridda beslutet går enligt den nederländska regeringen i själva verket långt utöver tillämpningsområdet för reglerna om rådets interna organisation och verksamhet och utgör en rättsakt som uttryckligen är avsedd att ha rättsverkan gentemot medborgarna. Den sökande regeringen har i det avseendet framhävt att allmänhetens tillgång till rådets handlingar utgör grundprincipen för beslutet (artikel 1) och att rättsverkan kan uppstå mot enskilda särskilt då konkreta ansökningar om tillgång till en handling inlämnas (artikel 2), då ansökningarna i fråga avslås (artikel 4) och i och med möjligheterna till överklagande av de beslut genom vilka tillgång till en handling förvägras (artikel 7).
30 Samtidigt som den nederländska regeringen har erkänt att interna bestämmelser undantagsvis kan ha extern verkan, har den ansett att då själva syftet med regleringen, som i föreliggande fall, är att skapa rättigheter för enskilda, skulle regleringen inte kunna antas på grundval av bestämmelser som ger rådet behörighet att anta bestämmelser rörande sin interna organisation och verksamhet.
31 Den nederländska regeringen har i detta hänseende understrukit att parlamentet i sin interventionsansökan på goda grunder lagt tonvikten på gemenskapsrättens demokratiska natur och det faktum att insyn utgör ett grundläggande kännetecken på ett demokratiskt statsskick. Detta skulle bekräfta att rådet felaktigt har kvalificerat vad som i själva verket är en grundläggande rättighet vars reglering skall åtföljas av nödvändiga garantier, nämligen allmänhetens rätt till tillgång till information, som en fråga om intern organisation.
32 I andra hand har den nederländska regeringen gjort gällande att med anledning av vikten av den fråga som är föremål för regleringen och således av behovet av att låta även parlamentet medverka utgör rådets handlingssätt, som bestått i att reglera frågan om insyn i förvaltningen genom ett samarbete mellan två institutioner med uteslutande av parlamentet, likaledes ett brott mot den jämvikt mellan institutionerna som anges i artikel 4 i EG-fördraget.
33 Den nederländska regeringens argument kan inte godtas.
34 Det bör genast framhävas, som generaladvokaten har understrukit i punkterna 14 och 15 i sitt förslag till avgörande, att det i majoriteten av medlemsstaternas rättsordningar numera generellt, som konstitutionell eller lagfäst princip, föreskrivs en generell rätt för allmänheten att få tillgång till handlingar som förvaras hos offentliga myndigheter.
35 Dessutom bör tilläggas att denna rättighets betydelse har bekräftats, på gemenskapsnivå, i olika omgångar och särskilt i förklaringen (nr 17) om rätten till tillgång till information, som finns bilagd slutakten om Fördraget om Europeiska unionen, som förknippar denna rätt med institutionernas demokratiska karaktär. För övrigt har Europeiska rådet, som framgår av punkterna 3 och 6 i denna dom, vid ett flertal tillfällen uppmanat rådet och kommissionen att genomföra denna rätt.
36 Det är för att anpassa sig till denna utveckling, som tyder på en fortgående bekräftelse av principen om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos offentliga myndigheter, som rådet har ansett det nödvändigt att ändra reglerna i sin arbetsordning vilka dittills har grundats på sekretessprincipen.
37 Det bör erkännas att så länge som gemenskapslagstiftaren inte har antagit en allmän reglering om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos gemenskapens institutioner, måste dessa anta bestämmelser som har till syfte att reglera behandlingen av sådana ansökningar på grundval av behörigheten att reglera den egna interna organisationen, vilken tillåter dem att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa den interna verksamheten med hänsyn till intresset av en väl fungerande förvaltning.
38 Den omständigheten att beslut 93/371 har rättsverkan gentemot tredje man kan inte medföra att dess egenskap av intern rättsakt ifrågasätts. I själva verket finns det ingenting som hindrar att en bestämmelse som rör den interna organisationen av en institutions arbete får sådana följder (se i detta sammanhang särskilt dom av den 7 maj 1991, Nakajima mot rådet, C-69/89, Rec. s. I-2069, punkterna 49 och 50, samt dom av den 15 juni 1994, kommissionen mot BASF m.fl., C-137/92 P, Rec. s. I-2555, punkterna 75 och 76).
39 Följaktligen är rådet behörigt, enligt nu gällande gemenskapsrätt, att anta bestämmelser som syftar till att reglera ansökningar om tillgång till handlingar i dess besittning.
40 Eftersom rådet således har kunnat anta beslut 93/731 med stöd av artikel 151.3 i fördraget, har det inte, tvärtemot den nederländska regeringens påståenden, kringgått det förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att hantera omständigheter som i föreliggande fall och har alltså inte gjort sig skyldigt till maktmissbruk (se särskilt dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen, C-156/93, REG s. I-2019).
41 Beträffande grunden som hänför sig till att principen om jämvikt mellan institutionerna skulle ha åsidosatts, kan det räcka med att konstatera att i den mån det omstridda beslutet utgör en sådan rättsakt som rådet är behörigt att anta i enlighet med sin befogenhet att bestämma om sin interna organisation, kan den omständigheten att rådet inte låtit parlamentet delta i antagandet av rättsakten inte sägas kränka den senare institutionens befogenheter, bland vilka återfinns deltagande i utarbetandet av normativa rättsakter i de fall som anges i fördraget (se särskilt dom av den 22 maj 1990, parlamentet mot rådet, C-70/88, Rec. s. I-2041, punkterna 21 och 28).
Artikel 22 i rådets arbetsordning
42 Den nederländska regeringen har hävdat att syftet med den ändrade artikel 22 i arbetsordningen går långt utöver ramen för rådets arbetsordning, liksom att den inte skulle kunna utgöra en del av en samling bestämmelser som uteslutande syftar till att uppställa regler för en institutions interna organisation och dess verksamhet. Under sådana förhållanden skulle rådet ha åsidosatt artiklarna 151.3 i EG-fördraget, 30.3 i EKSG-fördraget och 121.3 i Euratomfördraget eller i varje fall ha missbrukat den behörighet som det tillerkänns i dessa bestämmelser.
43 Denna grund kan inte godtas. Det kan räcka att på den punkten hänvisa till punkt 34-39 i denna dom, där det framgår att de omstridda bestämmelserna hör till de bestämmelser som en institution enligt nu gällande gemenskapsrätt är behörig att anta inom ramen för befogenheten att reglera den egna organisationen.
44 Det följer av ovanstående överväganden att talan skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
45 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har yrkats. Då Konungariket Nederländerna är den tappande parten och rådet har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna, skall sagda stat ersätta dessa. Med tillämpning av artikel 69.4 första stycket skall Republiken Frankrike, Europaparlamentet och Europeiska gemenskapernas kommission, som intervenerat i tvisten, bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
46 Talan ogillas.
47 Konungariket Nederländerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
48 Republiken Frankrike, Europaparlamentet och Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina rättegångskostnader.