CELEX: 62007CJ0424
Tagállami kötelezettségszegés
Elektronikus hírközlés
2002/19/EK irányelv
2002/21/EK irányelv
2002/22/EK irányelv
Hálózatok és szolgáltatások
Nemzeti szabályozás
Új piacok

Kereseti kérelmével az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – azáltal, hogy elfogadta a távközlésről szóló, 2004. június 22-i törvénybe (Telekommunikationsgesetz, BGBl. 2004. I., 1190. o, a továbbiakban: TKG) a távközlésre vonatkozó rendelkezések módosításáról szóló, 2007. február 18-i törvénnyel (Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, BGBl. 2007. I., 106. o.) beiktatott 3. § 12.b. pontját és 9a. §-t – megszegte az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint az azok összekapcsolásáról szóló, 2002. március 7-i 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (hozzáférési irányelv) (
HL L 108., 7. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 323. o.) 8. cikke (4) bekezdéséből, az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7-i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) (
HL L 108., 33. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 329. o.) 6. cikkétől a 8. cikke (1) és (2) bekezdéséig terjedő rendelkezésekből, 15. cikke (3) bekezdéséből és 16. cikkéből, továbbá az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7-i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv) (
HL L 108., 51. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 367. o.) 17. cikke (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
A hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az e cikk szerint előírt kötelezettségeknek az azonosított probléma jellegén kell alapulniuk, és a 2002/21/EK irányelv (»keretirányelv«) 8. cikkében megállapított célokhoz képest arányosaknak és indokoltaknak kell lenniük. Ilyen kötelezettségek csak az ugyanazon irányelv 6. és 7. cikkének megfelelő konzultációt követően írhatók elő.”
A keretirányelv (27) preambulumbekezdésének megfelelően „[l]ényeges, hogy az előzetes szabályozó kötelezettségeket csak akkor lehessen előírni, ha nincs hatékony verseny, azaz olyan piacokon, ahol egy vagy több jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozás található, és ahol a nemzeti és közösségi versenyjogi jogorvoslatok nem elegendőek a probléma kezelésére. Ezért a Bizottságnak közösségi szintű iránymutatásokat kell kidolgoznia a nemzeti szabályozó hatóságok számára a versenyjog alapelvei szerint, amelyeket e hatóságoknak egy adott piacon fennálló hatékony verseny megállapítása során, valamint a jelentős piaci erő felmérése során kell alkalmazniuk. A nemzeti szabályozó hatóságoknak elemezniük kell azt, hogy egy adott termék vagy szolgáltatás piacán egy adott földrajzi területen belül – amely lehet az érintett tagállam területének egésze vagy része, vagy tagállamok szomszédos területi részei együtt vizsgálva – hatékony-e a verseny. A hatékony verseny elemzésének ki kell terjednie arra, hogy a piacon a verseny a jövőben biztosított lesz-e, és így arra, hogy a hatékony verseny hiánya tartós-e. Az említett iránymutatások az újonnan kialakuló piacok kérdésével is foglalkozni fognak, amely piacokon a piacvezetőnek valószínűleg
de facto
lényeges piaci részesedése van, ugyanakkor nem lehet indokolatlan kötelezettségekkel terhelni. A Bizottságnak rendszeresen felül kell vizsgálnia az iránymutatásokat annak biztosítására, hogy azok a gyorsan fejlődő piacon is megfelelőek maradjanak. A nemzeti szabályozó hatóságoknak együtt kell működniük egymással abban az esetben, ha az érintett piac tagországok közötti piacnak minősül.”
A keretirányelv (11) preambulumbekezdése értelmében „[a] szabályozói és üzemeltetői funkciók elkülönítésének elvével összhangban a tagállamoknak biztosítaniuk kell a nemzeti szabályozó hatóság – vagy hatóságok – függetlenségét határozataik pártatlanságának biztosítása érdekében. […]”
A keretirányelv 1. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy:
„Ez az irányelv az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, az elektronikus hírközlő hálózatokra, a kapcsolódó eszközökre és a kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás harmonizált keretét hozza létre. Megállapítja a nemzeti szabályozó hatóságok feladatait, és kialakítja a keretszabályozásnak a Közösség egészében történő harmonizált alkalmazását biztosító eljárások összességét.”
Az irányelv 3. cikkének (2) és (3) bekezdése így rendelkezik:
„(2)   A tagállamok azáltal biztosítják a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét, hogy gondoskodnak e hatóságoknak minden, elektronikus hírközlő hálózatokat, berendezéseket vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szervezettől való jogi elkülönüléséről és funkcionális függetlenségéről. Azok a tagállamok, amelyek elektronikus hírközlő hálózatokat, illetve elektronikus hírközlési szolgáltatásokat szolgáltató vállalkozásokat állami tulajdonban tartanak, vagy ilyenekben meglévő ellenőrzésüket fenntartják, gondoskodnak arról, hogy a szabályozó funkció a tulajdonlással, illetve ellenőrzéssel összefüggő tevékenységektől szerkezetileg ténylegesen elkülönüljön.
(3)   A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok pártatlanul és átlátható módon gyakorolják hatáskörüket.”
A keretirányelv 6. cikke értelmében:
„A 7. cikk (6) bekezdése, illetve a 20. vagy a 21. cikk alá tartozó eseteket kivéve a tagállamok biztosítják, hogy amennyiben a nemzeti szabályozó hatóságok ezzel az irányelvvel vagy a különös irányelvekkel összhangban olyan intézkedéseket kívánnak tenni, amelyek jelentősen befolyásolják az érintett piacot, e hatóságok lehetőséget adjanak az érdekelt feleknek az intézkedéstervezettel kapcsolatos észrevételeik ésszerű időn belül történő megtételére. A nemzeti szabályozó hatóságok közzéteszik nemzeti konzultációs eljárásaikat. A tagállamok gondoskodnak arról, hogy létrejöjjön egy olyan információs pont, amelynél minden folyamatban lévő konzultációról tájékoztatás kapható. A konzultációs eljárás eredményét a nemzeti szabályozó hatóság nyilvánosan elérhetővé teszi, kivéve az üzleti titokra vonatkozó közösségi és nemzeti jog szerinti bizalmas információk esetét.”
Ugyanezen irányelv 7. cikke előírja, hogy:
„(1)   Az ezen irányelv és a különös irányelvek szerinti feladataik elvégzése során a nemzeti szabályozó hatóságok a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszik a 8. cikkben meghatározott célokat, beleértve azokat, amelyek a belső piac működéséhez kapcsolódnak.
(2)   A nemzeti szabályozó hatóságok azáltal, hogy egymással és a Bizottsággal átlátható együttműködést folytatnak annak érdekében, hogy ezen irányelv és a különös irányelvek rendelkezéseinek következetes alkalmazása minden tagállamban biztosított legyen, hozzájárulnak a belső piac fejlődéséhez. E célból különösen arra törekednek, hogy megállapodásra jussanak a piacon felmerülő egyes helyzettípusok kezelésére leginkább alkalmas eszközök és jogorvoslatok fajtáiról.
(3)   A 6. cikkben említett konzultáció mellett, amennyiben valamely nemzeti szabályozó hatóság olyan intézkedést kíván tenni, amely:
a)
ezen irányelv 15. vagy 16. cikkének, vagy a 2002/19/EK [»hozzáférési«] irányelv 5. vagy 8. cikkének, vagy a 2002/22/EK [»egyetemes szolgáltatási«] irányelv 16. cikkének a hatálya alá tartozik, és
b)
befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet,
e hatóság egyidejűleg a Bizottság és más tagállambeli nemzeti szabályozó hatóságok rendelkezésére bocsátja az intézkedéstervezetet az azt megalapozó indokolással együtt, az 5. cikk (3) bekezdésével összhangban, és erről tájékoztatja a Bizottságot, valamint a többi nemzeti szabályozó hatóságot. A nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság az érintett nemzeti szabályozó hatóságnak csak egy hónapon belül vagy a 6. cikkben említett időn belül – ha ez utóbbi egy hónapnál hosszabb – küldhetnek észrevételeket. Az egy hónapos időtartam nem hosszabbítható meg.
(4)   Amennyiben a (3) bekezdés hatálya alá tartozó, tervezett intézkedés célja:
a)
olyan érintett piac meghatározása, amely különbözik a 15. cikk (1) bekezdése szerinti ajánlásban meghatározottaktól; vagy
b)
annak eldöntése, hogy valamely vállalkozásnak önállóan vagy másokkal közösen jelentős piaci erővel rendelkezőként történő kijelölése megtörténjen-e, a 16. cikk (3), (4) vagy (5) bekezdésének megfelelően,
és az intézkedés befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet, továbbá a Bizottság a nemzeti szabályozó hatóságnak jelezte, hogy megítélése szerint az intézkedéstervezet az egységes piac akadályát jelentené, vagy pedig komoly kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy az intézkedéstervezet összeegyeztethető-e a közösségi joggal és különösen a 8. cikkben említett célokkal, akkor az intézkedéstervezet további két hónapig nem fogadható el. Ez az időtartam nem hosszabbítható meg. Ezen az időn belül a Bizottság – a 22. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban – az érintett nemzeti szabályozó hatóságot az intézkedéstervezet visszavonására kötelező határozatot hozhat. Ehhez a határozathoz csatolni kell – az intézkedéstervezet módosítására vonatkozó konkrét javaslatokkal együtt – annak részletes és tárgyilagos elemzését, hogy a Bizottság miért véli úgy, hogy a tervezett intézkedést nem lehet elfogadni.
(5)   Az érintett nemzeti szabályozó hatóság a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszi a többi nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság észrevételeit, és – a (4) bekezdés hatálya alá tartozó eseteket kivéve – elfogadhatja az ennek eredményeként előálló intézkedéstervezetet; amennyiben elfogadja, erről tájékoztatja a Bizottságot.
[…]”
A keretirányelv „Ágazatpolitikai célok és szabályozási elvek” című 8. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy az ezen irányelvben és a különös irányelvekben meghatározott szabályozási feladatok ellátása során a nemzeti szabályozó hatóságok a (2), (3) és (4) bekezdésben meghatározott célok elérésére irányuló minden ésszerű intézkedést meghozzanak. Az ilyen intézkedéseknek a célokkal arányosnak kell lenniük.
A tagállamok gondoskodnak arról, hogy az ezen irányelvben és a különös irányelvekben meghatározott szabályozási feladatok – különösen a hatékony verseny biztosítását célzó szabályozási feladatok – ellátása során a nemzeti szabályozó hatóságok a lehető legnagyobb mértékben vegyék figyelembe a technológiasemleges szabályozás kívánalmát.
[…]
(2)   A nemzeti szabályozó hatóságok többek között a következők révén mozdítják elő a versenyt az elektronikus hírközlő hálózatok, az elektronikus hírközlési szolgáltatások, a kapcsolódó eszközök és szolgáltatások nyújtása terén:
a)
biztosítják, hogy a felhasználók, köztük a fogyatékkal élő felhasználók a választék, az ár és a minőség tekintetében maximális előnyhöz jussanak;
b)
biztosítják, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban ne legyen versenytorzulás vagy versenykorlátozás;
c)
ösztönzik a hatékony infrastrukturális befektetéseket és elősegítik az innovációt; valamint
d)
ösztönzik a rádiófrekvenciák és számozási erőforrások hatékony használatát és biztosítják ezek hatékony kezelését.”
A keretirányelv 15. cikke a piac meghatározására irányuló eljárásra vonatkozik. A 15. cikk (3) bekezdése a következőket írja elő:
„Az ajánlást és az iránymutatásokat a lehető legnagyobb mértékben figyelembe véve, a nemzeti szabályozó hatóságok a versenyjog elveivel összhangban meghatározzák a nemzeti körülményeknek megfelelő érintett piacokat, különösen a területükön található érintett földrajzi piacokat. A nemzeti szabályozó hatóságok az ajánlásban meghatározottól eltérő piacok meghatározását megelőzően a 6. és a 7. cikkben említett eljárásokat alkalmazzák.”
Az irányelv piacelemzési eljárásra vonatkozó 16. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Amint az ajánlás elfogadását vagy annak esetleges frissítése elfogadását követően lehetséges, a nemzeti szabályozó hatóságok – az iránymutatásokat a lehető legnagyobb mértékben figyelembe véve – elvégzik az érintett piacok elemzését. A tagállamok biztosítják, hogy ennek az elemzésnek az elvégzésére szükség szerint a nemzeti versenyhatóságokkal együttműködésben kerüljön sor.
(2)   Amennyiben a 2002/22/EK irányelv (»egyetemes szolgáltatási irányelv«) 17., 18. vagy 19. cikke alapján, vagy a 2002/19/EK irányelv (»hozzáférési irányelv«) 7. vagy 8. cikke alapján a nemzeti szabályozó hatóság köteles dönteni arról, hogy a vállalkozások számára kötelezettséget állapít-e meg, tart-e fenn, módosít-e, vagy az ilyen kötelezettséget megszünteti-e, az e cikk (1) bekezdésében említett piacelemzés alapján állapítja meg azt, hogy egy adott érintett piacon hatékony-e a verseny.
(3)   Amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság megállapítja, hogy a piacon hatékony a verseny, nem vezet be, illetve nem tart fenn az e cikk (2) bekezdésében említett konkrét szabályozó kötelezettséget. Amennyiben már léteznek ágazathoz kötött szabályozó kötelezettségek, a nemzeti szabályozó hatóság ezeket az adott érintett piacon lévő vállalkozások tekintetében megszünteti. Az ilyen kötelezettségmegszüntetés által érintett feleket erről megfelelő időben értesíteni kell.
(4)   Amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság megállapítja, hogy egy érintett piacon nem hatékony a verseny, a 14. cikkel összhangban meghatározza az e piacon jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokat, és az ilyen vállalkozások számára az e cikk (2) bekezdésében említett megfelelő konkrét szabályozó kötelezettségeket állapít meg, illetve a már létező ilyen kötelezettségeket fenntartja vagy módosítja.
(5)   A 15. cikk (4) bekezdésében említett határozatban meghatározott, tagországok közötti piacok esetében az érintett nemzeti szabályozó hatóságok – az iránymutatásokat a lehető legnagyobb mértékben figyelembe véve – a piacelemzést közösen végzik el, és összehangolt módon határoznak az e cikk (2) bekezdésében említett szabályozó kötelezettségek bevezetéséről, fenntartásáról, módosításáról vagy megszüntetéséről.
(6)   Az e cikk (3), (4) és (5) bekezdésének rendelkezései szerint hozott intézkedésekre a 6. és a 7. cikkben említett eljárások vonatkoznak.”
Az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az (1) bekezdés alapján megállapított kötelezettségeknek az azonosított probléma jellegéhez kell igazodniuk, és a 2002/21/EK irányelv (»keretirányelv«) 8. cikkében meghatározott célok tükrében arányosnak és indokoltnak kell lenniük. A megállapított kötelezettségek között lehet olyan követelmény, amely szerint az érintett vállalkozások nem alkalmazhatnak túlzott árakat, nem gátolhatják a piacra lépést vagy nem korlátozhatják a versenyt ragadozó árak megállapításával, továbbá nem részesíthetnek egyes végfelhasználókat indokolatlan előnyben, illetve nem kapcsolhatják szolgáltatásaikat indokolatlanul egymáshoz. A nemzeti szabályozó hatóságok az ilyen vállalkozásokra megfelelő, kiskereskedelmi ársapkát meghatározó intézkedéseket, egyedi díjak ellenőrzésére vonatkozó intézkedéseket, illetve olyan intézkedéseket alkalmazhatnak, amelyek a díjszabásokat a költségek vagy az összehasonlítható piacok árai felé irányítják, a végfelhasználói érdekek védelme, és egyidejűleg a hatékony verseny előmozdítása érdekében.”
A [keret]irányelv alapján előzetes szabályozás alá vonható érintett elektronikus hírközlési ágazatbeli termék- és szolgáltatáspiacokról szóló, 2003. február 11-i bizottsági ajánlás (
HL L 114., 45. o.
, a továbbiakban: bizottsági ajánlás) tizenötödik preambulumbekezdése szerint az olyan kialakulófélben lévő piacokat, amelyeken bizonyos vállalkozások lépéselőnyben lehetnek, főszabály szerint nem célszerű előzetes szabályozásnak alávetni.
A bizottsági ajánlás 1. pontja a következőképpen szól:
„1.
A nemzeti szabályozó hatóságok számára ajánlott a mellékletben felsorolt termék- és szolgáltatáspiacok elemzése az érintett piacoknak a [keret]irányelv 15. cikke (3) bekezdésének megfelelő meghatározása előtt.”
Az elektronikus hírközlő hálózatokra és elektronikus hírközlő szolgáltatásokra vonatkozó közösségi keretszabályozás értelmében elvégzendő piacelemzésről és a jelentős piaci erő megállapításáról szóló bizottsági iránymutatások (
HL 2002. C 165., 6. o.
; a továbbiakban: iránymutatások) 1. pontja értelmében:
„[a] jelen iránymutatások meghatározzák azokat az elveket, amelyekre a nemzeti szabályozó hatóságoknak piacelemzésüket és az elektronikus hírközlő hálózatokra és szolgáltatásokra vonatkozó új keretszabályozás értelmében vett hatékony verseny elemzését alapítaniuk kell.”
Az iránymutatások 6. pontja kimondja, hogy:
„A jelen iránymutatások célja, hogy segítse az eligazodásban a nemzeti szabályozó hatóságokat a piacok meghatározása és e piacokon az erők alakulásának meghatározásával kapcsolatos új hatásköreik gyakorlása során […].”
Az iránymutatások 32. pontjának megfelelően:
„A kialakulófélben lévő piacokat illetően a keretirányelv [huszonhetedik] preambulumbekezdése kimondja, hogy e piacokat, amelyeken a piacvezetőnek valószínűleg
de facto
lényeges piaci részesedése van, ugyanakkor nem lehet indokolatlan kötelezettségekkel terhelni. Ugyanis, az előzetes szabályozás idő előtti alkalmazása szükségtelenül befolyásolhatja az újonnan kialakuló piacon formát öltő versenyfeltételeket. […]”
A nemzeti szabályozás
A TKG „Szabályozás és célok” című 2. §-ának (2) bekezdése szerint:
A szabályozás célja a következő:
1.
a felhasználók, különösen a fogyasztók érdekeinek védelme, valamint az adatok védelme a távközlés területén,
2.
a tisztességes verseny biztosítása és a tartós versenyre ösztönző távközlési piac előmozdítása a távközlési szolgáltatások és hálózatok, valamint a hozzájuk kapcsolódó erőforrások és szolgáltatások területén, a falvak és a városok területén egyaránt,
3.
a hatékony beruházások ösztönzése az infrastruktúra terén és az innováció támogatása,
4.
az Európai Unió belső piaca fejlődésének előmozdítása,
5.
a távközlési alapszolgáltatások elérhető áron való biztosítása a terület egészén (egyetemes szolgáltatásnyújtás),
6.
a távközlési szolgáltatások előmozdítása a közintézmények szintjén,
7.
a hatékony frekvenciakihasználtság és a káros zavarásoktól való mentesség biztosítása, a műsorszórás érdekeit is figyelembe véve,
8.
a számozási erőforrások hatékony használatának biztosítása,
9.
a közbiztonsági érdekek védelme.
A TKG „Fogalommeghatározások” című 3. §-a 12b. pontjának megfelelően:
„Az »új piacok« olyan szolgáltatások vagy termékek piacai, amelyek a jelenleg elérhető szolgáltatásoktól és termékektől a tájékozott vásárló szempontjából jelentősen különböznek hatékonyságuk, kiterjedésük, a nagyszámú felhasználó számára való elérhetőségük (tömegpiaci kapacitásuk), áruk vagy minőségük szerint, és amelyek az említett termékeket nem csupán helyettesítik. […]”
A TKG „Új piacok” című 9a. §-ának értelmében:
„(1)   A következő bekezdésben előírtaktól eltérően az új piacokra nem vonatkozik a 2. rész értelmében vett szabályozás.
(2)   Amikor bizonyos tények arra engednek következtetni, hogy szabályozás nélkül a szolgáltatások vagy a távközlési hálózatok területén a fenntartható versenypiac fejlődése hosszú távon akadályokba ütközne, a »Bundesnetzagentur« [a távközlés terén illetékes német szabályozó hatóság] a fenti 1. ponttól eltérően az új piacokat a 2. rész értelmében vett szabályozásnak vetheti alá a 9., 10., 11. és 12. § szerint. A szabályozás szükségességének felmérése érdekében és a különös intézkedések meghozatala során a német nemzeti szabályozó hatóság különösen figyelembe veszi a hatékony infrastrukturális beruházások elősegítésére és az innováció támogatására irányuló célokat.”
A pert megelőző eljárás
A Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság között az előbbinek a TKG új rendelkezéseinek az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozásnak való megfelelőségével kapcsolatos kifogásai tárgyában történt kapcsolatfelvételt követően a Bizottság, 2007. február 26-i levelével, megindította az EK 226. cikke szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást, felszólítva ezen tagállamot észrevételeinek tizenöt napon belüli benyújtására. E tagállam kérelmére e határidőt további tizenöt nappal meghosszabbították.
2007. február 28-i levelével a Németországi Szövetségi Köztársaság azt közölte, hogy a TKG új rendelkezései teljes mértékben megfelelnek a közösségi jognak.
A Bizottság 2007. május 3-án indokolással ellátott véleményt adott ki, felszólítva az említett tagállamot arra, hogy tegye meg az abban foglaltaknak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket annak kézhezvételétől számított egy hónapon belül. 2007. június 4-i levelében a Németországi Szövetségi Köztársaság továbbra is saját álláspontját védte, és 2007. június 5-én benyújtotta a Bizottsághoz a Bundesnetzagentur által kibocsátott, „A Bundesnetzagentur értelmezési elvei a TKG 9a. §-át illetően” című közigazgatási állásfoglalást.
E körülményekre tekintettel a Bizottság a jelen kereset előterjesztése mellett döntött.
A keresetről
Az elfogadhatóságról
A felek érvei
A Németországi Szövetségi Köztársaság a jelen keresetet elfogadhatatlannak tartja, azon okból kifolyólag, hogy szerinte a Bizottság sem a pert megelőző eljárás megindítása, sem annak lefolytatása során nem járt el megfelelően, továbbá nem tartotta tiszteletben a védelemhez való jogait sem.
A Bizottság szerinte egyrészt 2006. december 20-án döntött a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindításáról, miközben ekkor még nem is létezett az a nemzeti törvényi szabályozás, amely az állítólagos kötelezettségszegést indokolhatta volna, hiszen azt a
Bundesgesetzblatt
2007. február 23-i számában tették közzé. Másrészt, az említett intézmény hozzáállásából, különösen sajtóközleményeiből úgy tűnt, hogy annak eltökélt szándékában állt, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság által felhozott érveket mindenféle vizsgálat nélkül el fogja utasítani, és a lehető leggyorsabban a Bírósághoz fog fordulni. Ez a hozzáállás megakadályozta, hogy az említett tagállam hatékonyan tudjon védekezni a pert megelőző eljárás során.
Az említett tagállam a kereset elfogadhatatlanságára is hivatkozik, mivel szerinte a szóban forgó irányelvek rendelkezéseinek megszegésének megállapításához a Bizottságnak a keretirányelv 7. cikkében foglalt eljárást kellett volna alkalmaznia, amely a nemzeti szabályozó hatóságok határozatainak a Bizottság irányában való megerősítését célozza. E rendelkezés szerinte egy olyan önálló eljárást ír elő, amelynek ugyanaz a célja, mint a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásnak, amely arra szolgál, hogy a közös szabályozási hátteret minden tagállamban egységesen és következetesen alkalmazzák, a távközlési hálózatok és szolgáltatások belső piacának megteremtése érdekében.
A Bizottság ezzel szemben először is azt állítja, hogy ő a felszólító levelet a jogvita tárgyát képező törvénynek a
Bundesgesetzblattban
történt közzétételét követően kézbesítette a Németországi Szövetségi Köztársaságnak. A Bizottság ezenfelül hangsúlyozza, hogy nem köteles bevárni a nemzeti jogban előírt valamennyi formaság megtörténtét azt megelőzően, hogy döntsön a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindításáról.
Továbbá azt állítja, hogy a pert megelőző eljárás során megvizsgálta a Németországi Szövetségi Köztársaság érveit, csak azokkal nem értett egyet. Mindenesetre véleménye szerint az említett tagállam ezzel nem is elfogadhatatlansági kérdésre hivatkozik, hanem a kereset megalapozottságát vitatja.
Végül a Bizottság azt állítja, hogy a Bíróság korábban már kimondta, hogy az EK 226. cikk alapján a Bizottságra ruházott általános hatáskört nem lehet korlátozni valamely irányelv által előírt különös eljárással.
A Bíróság álláspontja
Elsőként ki kell emelni, hogy a TKG új rendelkezéseit a
Bundesgesetzblattban
2007. február 23-án tették közzé, és azok a közzétételt követő napon léptek hatályba. Tény, hogy a Bizottság 2006. december 20-án bízta meg a felelős biztost azzal, hogy indítsa meg a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást a Németországi Szövetségi Köztársasággal szemben, ugyanakkor az eljárást az említett tagállam ellen csak 2007. február 27-én, a felszólító levél elküldésével indították meg, ami az érintett rendelkezések közzétételét és hatálybalépését követően történt. Az állítólagos kötelezettségszegés tehát mindenképpen a felszólító levél elküldését megelőzően történt.
Másodszor, a Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Bizottság hozzáállásából úgy tűnt, hogy annak eltökélt szándékában állt, hogy az említett tagállam által felhozott érveket mindenféle vizsgálat nélkül el fogja utasítani.
E tekintetben először is rá kell mutatni arra, hogy a Bizottság 2007. február 26-i sajtóközleménye, amelyre a Németországi Szövetségi Köztársaság hivatkozik, nem azt mutatja, hogy a Bizottság nem tartotta volna tiszteletben az érintett tagállam védelemhez való jogát. Ugyanis az a körülmény, hogy a Bizottság e közleményben bejelentette az említett tagállammal szemben a gyorsított eljárás megindítását, még nem jelenti azt, hogy a Bizottságnak az lett volna a szándéka, hogy ne vegye figyelembe azokat az érveket, amelyeket a tagállam a pert megelőző eljárás során majd kifejt.
Ezenfelül, meg kell állapítani egyrészt, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság sikeresen tudta érvényesíteni álláspontját a pert megelőző eljárás során, másrészt pedig a Bizottság ténylegesen figyelembe is vette a tagállam által védett álláspontot. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2007. február 26-i felszólító levélben a Németországi Szövetségi Köztársaságot felhívták arra, hogy tizenöt napon belül nyújtsa be észrevételeit, majd e határidőt az említett tagállam kérelmére egy hónapra hosszabbították meg. Ez utóbbi tagállam a felszólító levélre adott válaszát 2007. március 28-án küldte meg. Az indokolással ellátott véleményből, különösen annak „Németország érvei és a Bizottság válasza” című 4. pontjából az derül ki, hogy a Bizottság kellőképpen figyelembe vette az e tagállam által a felszólító levélre adott válaszban kifejtett érveket.
E körülményekre tekintettel a védelemhez való jog megsértésére alapított kifogást el kell utasítani. Azt illetően, hogy a Bizottság tévesen elemezte volna a Németországi Szövetségi Köztársaság felszólító levélre adott válaszát, emlékeztetni kell, hogy még ha feltételezzük is, hogy ezen állítás megalapozott, az akkor sem képez elfogadhatatlansági okot, legfeljebb olyan tényezőt, amelynek figyelembevétele adott esetben a Bíróság feladata az ügy érdemi részének értékelése során (a C-148/05. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2007. június 14-én hozott ítélet 39. pontja).
Harmadszor, azon érvet illetően, miszerint a Bizottságnak a keretirányelv 7. cikkében előírt eljárást kellett volna alkalmaznia a jelen kereset tárgyát képező irányelvek rendelkezései megszegésének megállapításához, emlékeztetni kell arra, hogy valamely irányelv különös eljárásai nem korlátozhatják a Bizottságnak az EK 226. cikke szerinti hatáskörét, és nem is léphetnek annak a helyébe (lásd többek között a C-359/93. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 1995. január 24-én hozott ítélet [EBHT 1995., I-157. o.] 13. pontját).
Az előbbiekben kifejtett érvekből eredően a keresetet elfogadhatónak kell minősíteni.
Az ügy érdeméről
Keresetének alátámasztásaként a Bizottság lényegében két jogalapra hivatkozik. Az első azon alapul, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – megszegve a keretirányelv 8. cikkének (1) és (2) bekezdését, 15. és 16. cikkét, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdését, és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdését – a TKG új rendelkezéseiben az „új piacok” fogalmának meghatározásával korlátozta a nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörét, azáltal hogy e piacok szabályozásának szükségtelensége alapelvét írta elő, azokon szigorúbb feltételeket írva elő, mint amelyeket a közös keretszabályozás előír, amikor e piacok csak kivételes jelleggel vethetők szabályozás alá, illetve azáltal, hogy az említett piacok vizsgálatánál különös szabályozási célt részesített előnyben. A második jogalap a konzultációs és konszolidációs eljárás be nem tartásán alapul, amelyeket a keretirányelv 6. és 7. cikke ír elő.
A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja a neki felrótt kötelezettségszegés tényét.
A nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörének korlátozására alapított jogalapról
A felek érvei
A Bizottság azt állítja, hogy a TKG 3. §-ának 12b. pontja és 9a. §-a által bevezetett új szabályok szűkítik a nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörét. E rendelkezések szerinte megkerülik a piacmeghatározási és a piacelemzési eljárásokat, valamint azokat a kiigazító intézkedések alkalmazására szolgáló eljárásokat, amelyeket az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozás vezetett be.
A TKG 3. §-a 12b. pontjának és 9a. §-ának elfogadásával a német jogalkotó meghatározta az „új piacok” fogalmát, kimondta e piacok szabályozása szükségtelenségének alapelvét, előre rögzítette azokat a feltételeket, amelyek esetén a nemzeti szabályozó hatóságok kivételes jelleggel szabályozhatják a piacot, és előírta, hogy e szabályozás legyen különös figyelemmel a különös szabályozási célra. A TKG említett rendelkezései szerinte ellentétben állnak a közösségi keretszabályozás azon rendelkezéseivel, amelyek a nemzeti szabályozó hatóságok jogkörének terjedelmére vonatkoznak, mint például a hozzáférési irányelv 8. cikke, a keretirányelv 8., 15. és 16. cikke, valamint az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikke.
A Bizottság mindenekelőtt úgy véli, hogy az „új piacok” meghatározásával a TKG 3. §-ának 12b. pontja korlátozza a német szabályozó hatóságnak a keretirányelv 3. §-a 12b. pontja szerinti diszkrecionális jogkörét. Ez utóbbi rendelkezés értelmében ugyanis a nemzeti szabályozó hatóságok az érintett piacokat – főként a földrajzilag a területükhöz tartozó érintett piacokat – a nemzeti körülményeknek megfelelően, a versenyjogi elvek szerint határozzák majd meg.
Ezenkívül a Bizottság azt állítja, hogy a közös keretszabályozás szerinti piacmeghatározási és piacelemzési eljárásokkal ellentétben a TKG 9a. §-ának (1) bekezdése azt írja elő, hogy az új piacok főszabály szerint nem tartoznak a TKG 2. része értelmében vett „szabályozás” alá.
Ezenfelül a Bizottság hangsúlyozza, hogy miközben a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése csak kivételes jelleggel írja elő az új piacok szabályozás alá vonását, az erre vonatkozóan előírt feltételek szigorúbbak, mint a keretirányelv 16. cikkében foglaltak. Ez utóbbi cikk ugyanis csak a hatékony piaci verseny hiányát jelöli meg (feltételként), és nem a tartós versenypiac fejlődésének hosszú távú akadályát, miként azt a TKG fent említett rendelkezése teszi.
Végül, a Bizottság véleménye szerint, a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése sérti a keretirányelv 8. cikkének (1) és (2) bekezdését. E rendelkezés specifikus módon egyetlen szabályozási célhoz ragaszkodik, mégpedig az infrastruktúrába való hatékony befektetések előmozdításához és az innováció támogatásához. Márpedig a keretirányelv 8. cikkének (2) bekezdése nem állított fel e célok között hierarchiát, és a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdése, valamint az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése egyértelműen úgy rendelkezik, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok a keretirányelv 8. cikkének céljai tekintetében arányos és indokolt kiigazító intézkedéseket írnak elő, anélkül hogy e célok bármelyikének különös prioritást engednének.
A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy véli, hogy a TKG 3. §-ának 12b. pontja és 9a. §-a összhangban van az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozással.
E tagállam arra hivatkozik, hogy e keretszabályozás irányelvei a tagállamok jogalkotásának harmonizálását célozzák, és ezért kellő mozgásteret hagynak azoknak az említett irányelvek által alkalmazott elvont fogalmak pontos meghatározására, illetve az azok által kitűzött célok hatékony érvényesülésének biztosítására. A Bizottság kifogásai szerinte a távközlésre vonatkozó keretszabályozás kiterjesztő értelmezésén, valamint a TKG rendelkezései hatásának téves értékelésén alapulnak.
A Németországi Szövetségi Köztársaság hangsúlyozza, hogy a TKG 3. §-ának 12b. pontja, és 9a. §-a a nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörének előstrukturálását végzi el, amely a jogbiztonság magasabb szintjének biztosítását célozza, a keretirányelv 4. cikke célkitűzéseinek megfelelően. A Bizottság e tekintetben nem mutatott rá sem arra, hogy az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozás irányelveinek mely rendelkezéséből lehet e diszkrecionális jogkör meglétére következtetni, sem arra, hogy a TKG mely rendelkezése korlátozná e jogkört. Ugyanis a TKG 9a. §-ának (2) bekezdésében alkalmazott „[vet]heti” szó arra utal, hogy a nemzeti szabályozó hatóságnak diszkrecionális jogkörével kell élnie az új piac szabályozásának szükségessége vizsgálatakor. A Bizottság tehát az említett irányelvek rendelkezéseinek szó szerinti átültetését követeli meg, mintha egy rendeletről lenne szó, ezzel sokkal inkább a tagállamok jogszabályainak egységesítése, semmint harmonizálása irányába mutatva.
A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a keretirányelv huszonhetedik preambulumbekezdéséből, az iránymutatások 32. pontjából, valamint a Bizottság ajánlásának tizenötödik preambulumbekezdéséből az következik, hogy főszabály szerint az új piacokat nem célszerű előzetes szabályozás alá vetni. E tekintetben a TKG 9a. §-ának szerinte nem az a hatása, hogy egy új, külön vizsgálati eljárást vezessen be, hanem az új piacokat illetően pontosan meghatározza a TKG 10. és 11. §-ában szereplő, a piac általános szabályozásának eljárására vonatkozó rendelkezéseket. Így a piac szabályozásának szükségességét minden esetben vizsgálják, csupán akkor kizárt a nemzeti szabályozó hatóság számára a szabályozási intézkedés meghozatala a TKG 9a. §-a értelmében, ha annak szükségessége nem ismerhető fel.
Az érintett piac meghatározását illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a közös keretszabályozással nem ellentétes, ha a nemzeti jogalkotó meghatározza a piac fogalmát. Mindenesetre hangsúlyozza, hogy a TKG 3. §-ának 12b. pontja nem képezi a piac fogalmának meghatározását, csupán olyan elvont szempontokat határoz meg, amelyek a piac fogalmának alapján lehetővé teszik, annak eldöntését, hogy új piacról van-e szó, vagy sem. Így a TKG 3. §-ának 12b. pontja, és 9a. §-a szerinte lehetővé teszi a nemzeti szabályozó hatóság számára a versenyjog alapelveivel összhangban az érintett piac minden egyes esetben külön történő meghatározását, és nem okoz eltérést a szokásos piacmeghatározási eljáráshoz képest.
Ezenfelül a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a TKG 9a. §-ának (2) bekezdésében foglalt tartós versenypiac, valamint a szóban forgó piac hosszú távú akadályozásának a követelménye nem jelentenek szigorúbb feltételeket, mint amelyeket a közös keretszabályozás irányelvei előírnak, és nem módosítják a TKG 10 és 11. §-ából következő meghatározási és elemzési eljárást. Szerinte a keretirányelv huszonhetedik preambulumbekezdésében, illetve a Bizottság ajánlásában is elismert olyan feltételekről van szó, amelyek az új piacok tekintetében pontosítják a „hatékony verseny” fogalmát.
E tagállam végül úgy véli, hogy a nemzeti jogalkotó, saját mozgásterének keretein belül, fordíthat különös figyelmet az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozás irányelvei által elismert szabályozási célok valamelyikére. A TKG 9a. §-a (2) bekezdésének második mondatában alkalmazott „különösen” szó ezenfelül azt mutatja, hogy az ott említett célkitűzés nem az egyetlen figyelembe veendő cél.
A Bíróság álláspontja
Bevezetésként ki kell emelni, hogy a keretirányelv 1. cikke (1) bekezdésének megfelelően az az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, az elektronikus hírközlő hálózatokra, a kapcsolódó eszközökre és a kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás harmonizált keretét hozza létre. Megállapítja a nemzeti szabályozó hatóságok feladatait, és kialakítja a keretszabályozásnak a Közösség egészében történő harmonizált alkalmazását biztosító eljárások összességét.
A keretirányelv 3. cikkének (2) és (3) bekezdése, valamint annak tizenegyedik preambulumbekezdése értelmében a szabályozói és üzemeltetői funkciók elkülönítésének elvével összhangban a tagállamoknak biztosítaniuk kell a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét, annak érdekében, hogy azok hatáskörüket pártatlanul és átláthatóan tudják gyakorolni.
A keretirányelv speciális feladatokat bíz a nemzeti szabályozó hatóságokra az elektronikus hírközlés piacának szabályozása terén. A keretirányelv 15. cikkének, különösen annak (3) bekezdésének megfelelően.
A keretirányelv 16. cikkének megfelelően ezt követően elvégzik az ekként meghatározott piacok elemzését, és megvizsgálják, hogy e piacok hatékony versenypiacok-e. Ha valamely piac nem hatékony versenypiac, az érintett nemzeti szabályozó hatóság előzetes szabályozást ír elő az e piacon jelentős erővel rendelkező vállalkozások számára.
A keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése pontosítja, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok, az érintett piacok meghatározása érdekében a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszik a Bizottság ajánlását és iránymutatásait.
Az említett irányelv 16. cikkének (1) bekezdése értelmében a hatóságok szintén a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszik az iránymutatásokat az érintett piacok elemzésének elvégzésekor, annak érdekében, hogy eldöntsék, hogy azokat előzetes szabályozásnak kell-e alávetni.
Feladataik elvégzése során a nemzeti szabályozó hatóságok a keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdése értelmében kötelesek a lehető legnagyobb mértékben figyelembe venni a 8. cikk célkitűzéseit. Az említett irányelv 8. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamok feladata ügyelni arra, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok megtegyenek minden, a 8. cikkben foglalt célok megvalósítására irányuló ésszerű intézkedést. Az említett rendelkezés egyébként kimondja, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok által hozott intézkedéseknek e célokhoz mérten arányosaknak kell lenniük.
Ehhez hasonlóan, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdése, valamint az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkeznek, hogy az említett irányelvek alapján történő előzetes szabályozás elfogadása során a nemzeti szabályozó hatóságoknak figyelembe kell venniük a keretirányelv 8. cikkében felsorolt célkitűzéseket. Az előzetes szabályozásoknak az említett célokkal arányban kell állniuk, és azok tekintetében indokoltnak kell lenniük.
E szabályozási funkciók gyakorlása során a nemzeti szabályozó hatóságok széles jogkörrel rendelkeznek, annak érdekében, hogy mindig az adott esettől függően dönthessék el azt, hogy szükség van-e a piac szabályozására (lásd ebben az értelemben a C-55/06. sz. Arcor-ügyben 2008. április 24-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-2931. o.] 153–156. pontját).
Ezeknek az érveknek a fényében kell a Bíróságnak megvizsgálnia a jelen kereset megalapozottságát.
A Bíróság elsőként helyénvalónak tartja megvizsgálni azt, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság vajon – miként azt a Bizottság állítja – valóban megszegte-e a keretirányelv 16. cikkéből eredő kötelezettségeit azzal, hogy a TKG 9a. §-ában az új piacok szabályozásának szükségtelensége alapelvét mondta ki.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy mindenekelőtt a keretirányelv 16. cikkének megfelelően a nemzeti szabályozó hatóságok elvégzik az említett irányelv 15. cikkének megfelelően meghatározott érintett piacok elemzését, annak eldöntése érdekében, hogy azokat előzetes szabályozásnak kell-e alávetni. Az említett rendelkezések általánosan vonatkoznak az elektronikus hírközlés ágazatára, és nem zárják ki alkalmazási körük alól az új piacokat, sem más piacokat.
Ezt követően emlékeztetni kell arra e tekintetben, hogy a TKG 9a. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a (2) bekezdésben előírtaktól eltérően az új piacokra főszabály szerint nem vonatkozik a TKG 2. része értelmében vett „szabályozás”. E 9a. § (2) bekezdésének megfelelően, amikor bizonyos tények arra engednek következtetni, hogy szabályozás hiányában a tartós versenypiac fejlődése a távközlési szolgáltatások, illetve hálózatok terén hosszú távon akadályoztatva lenne, a nemzeti szabályozó hatóság az említett cikk (1) bekezdésétől eltérően a TKG 2. része értelmében vett „szabályozás” alá vonhatja az új piacot.
A TKG 9a. §-a (1) és (2) bekezdésének szövege kifejezetten előírja, hogy az új piacokat nem célszerű szabályozás alá vetni mindaddig, amíg bizonyos tényezők, mint például a tartós verseny hiánya a piacon, nem indokolják szabályozásuk szükségességét. Így ezen általános jogi rendelkezés rögtön az (1) bekezdésében kimondja az új piacok szabályozása szükségtelenségének alapelvét, majd ezt követően, a (2) bekezdésében az ezen elv alóli kivételekről rendelkezik.
Márpedig, a Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy az új piacok szabályozása szükségtelenségének alapelvét az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozás írja elő. E tekintetben az említett tagállam a keretirányelv huszonhetedik preambulumbekezdésére, az iránymutatások 32. pontjára, valamint a Bizottság ajánlásának tizenötödik preambulumbekezdésére alapítja érvelését, amelyek szerint főszabály szerint az új piacok nem vethetők előzetes szabályozás alá.
Ez az érv mindenesetre nem fogadható el.
Először is, a keretirányelv huszonhetedik preambulumbekezdése azt mondja ki, hogy az iránymutatások az újonnan kialakuló piacok kérdésével is foglalkozni fognak, amely piacokon a piacvezetőnek valószínűleg
de facto
lényeges piaci részesedése van, ugyanakkor nem lehet indokolatlan kötelezettségekkel terhelni. E preambulumbekezdésnek az a célja, hogy az új piacok szabályozása figyelembe vegye azok sajátosságait. Következésképpen, meg kell állapítani, hogy az ilyen rendelkezés nem értelmezhető úgy, mint amely az említett piacok szabályozása szükségtelenségének alapelvét írja elő.
Ezenfelül, az iránymutatások 32. pontjának megfelelően a keretirányelv huszonhetedik preambulumbekezdése kimondja, hogy a kialakulófélben lévő piacok, amelyeken a piacvezetőnek valószínűleg
de facto
lényeges piaci részesedése van, nem vethetők indokolatlan előzetes szabályozás alá. Ugyanis, e rendelkezés szerint, az előzetes szabályozás idő előtti alkalmazása befolyásolhatja az újonnan kialakuló piacon formát öltő versenyfeltételeket.
Az említett rendelkezés tehát csupán a keretirányelv huszonhetedik preambulumbekezdésének tartalmát veszi át azzal, hogy tiltja a nem megfelelő előzetes kötelezettségek bevezetését. Így tehát az iránymutatások sem írják elő általános szabályként az új piacok szabályozásának szükségtelenségét. E megállapítást erősíti meg többek között az iránymutatások említett 32. pontjának utolsó két mondata, amely kimondja, hogy meg kell akadályozni, hogy az erőfölényben lévő vállalkozások gátolják az újonnan kialakuló piacokra való belépést, illetve azt, hogy a nemzeti szabályozó hatóságoknak ügyelniük kell arra, hogy az idő előtti előzetes beavatkozások minden formája teljes mértékben indokolt legyen a kialakulófélben lévő piacon.
Végül, a Bizottság ajánlásának tizenötödik preambulumbekezdése kimondja, hogy az olyan kialakulófélben lévő piacokat, amelyeken bizonyos vállalkozások lépéselőnyben lehetnek, főszabály szerint nem célszerű előzetes szabályozásnak alávetni. Az ilyen rendelkezés az új piacok szabályozásának szükségtelenségét mondja ki, amikor a lépéselőny miatt a piacon jelentős erővel rendelkező vállalkozások vannak jelen. Ennélfogva az említett rendelkezés azt írja elő, hogy amennyiben az szükséges, a nemzeti szabályozó hatóságok részéről megkövetelt feltételeket minden egyes esetben külön kell vizsgálni ahhoz, hogy az új piacon a szabályozás szükségtelenségét lehessen megállapítani.
Az előzőekben kifejtettek egészéből az következik, hogy bár a keretirányelv huszonötödik preambulumbekezdése, az iránymutatások 32. pontja és a Bizottság ajánlásának tizenötödik preambulumbekezdése valóban azt sugallja, hogy a kialakulófélben lévő piacokat illetően a nemzeti szabályozó hatóságoknak körültekintően kell eljárnia, ettől még e rendelkezések nem mondanak ki semmiféle általános elvet az említett piacok szabályozásának szükségtelenségére vonatkozóan.
Hozzá kell tenni, hogy mindenesetre miként az a jelen ítélet 53–57. pontjából következik, a keretirányelv a nemzeti szabályozó hatóságokra, és nem a nemzeti jogalkotóra bízza annak eldöntését, hogy szükség van-e a piacok szabályozására.
E tekintetben rá kell mutatni, hogy a keretirányelv 15. és 16. cikke, amely kifejezetten a nemzeti szabályozó hatóságoknak van címezve, képezi azon jogi alapot, amelyen az iránymutatások és a Bizottság ajánlása alapul, és e két jogi aktus orientációt nyújt a nemzeti szabályozó hatóságok számára az érintett piacok meghatározásához és elemzéséhez, annak érdekében, hogy azok el tudják dönteni, hogy azokat előzetes szabályozásnak kell-e alávetni.
Az iránymutatások 1. pontja szerint azok meghatározzák azokat az elveket, amelyekre a nemzeti szabályozó hatóságoknak, az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozást alkalmazva, a piacok és a tényleges verseny elemzését illetően támaszkodniuk kell. Ezen iránymutatások 6. pontja is kimondja, hogy azok célja, hogy segítse az eligazodásban a nemzeti szabályozó hatóságokat a piacok meghatározása és e piacokon az erők alakulásának meghatározásával kapcsolatos új hatásköreik gyakorlása során.
A bizottsági ajánlás 1. pontjának megfelelően a nemzeti szabályozó hatóságok számára ajánlott az annak mellékletében felsorolt termék- és szolgáltatáspiacok elemzése az érintett piacoknak a keretirányelv 15. cikke (3) bekezdésének megfelelő meghatározása előtt.
Következésképpen, azon jogi rendelkezés előírásával, miszerint főszabály szerint az új piacok nemzeti szabályozó hatóság általi szabályozása kizárt, a TKG 9a. §-a hatással van a közösségi keretszabályozás által ráruházott hatáskör terjedelmére, akadályozva ezzel azt, hogy minden egyes konkrét esetre a megfelelő szabályozási intézkedéseket hozza meg. Márpedig, miként az a főtanácsnok indítványának 54. pontjából következik, a német jogalkotó nem változtathatja meg a közösségi jogalkotó döntését, és főszabályként nem mentesítheti az új piacokat a szabályozás alól.
Ebből az következik, hogy a TKG 9a. §-ának (1) bekezdése, amikor az új piacok szabályozása szükségtelenségének elvéről rendelkezik, nincs összhangban a keretirányelv 16. cikkével.
Másodszor, a Bizottság úgy véli, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság, a TKG 3. §-ának 12b. pontjában az „új piac” fogalmának meghatározásával korlátozta a nemzeti szabályozó hatóság diszkrecionális jogkörét, és megszegte a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdését.
E tekintetben kiemelendő, hogy a keretirányelv 15. cikkében szereplő piac-meghatározási eljárás célja az, hogy lehetővé tegye a nemzeti szabályozó hatóságok számára, hogy az említett irányelv 16. cikkének megfelelően elvégezzék az érintett piac elemzését, illetve különösen azt, hogy megvizsgálják, hogy a szóban forgó piacon jelen lévő bizonyos vállalkozások jelentős piaci erővel rendelkeznek-e. A piac fogalmának meghatározása képezi tehát a keretirányelv 16. cikke értelmében elvégzendő versenyelemzés kiindulópontját.
E vonatkozásban megjegyzendő, hogy az új piacnak a TKG 3. §-a 12b. pontjában foglalt fogalma, amely „szolgáltatás- és termékpiacra” utal, nem a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése értelmében vett „érintett piacot határozza meg”, ami az említett irányelv 16. cikkének piacelemzésének a tárgyát képezhetné. Ebből következően a TKG 3. §-ának 12b. pontja nem tekinthető olyannak, mint amely a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése értelmében a nemzeti szabályozó hatóságokat megillető piacmeghatározási jogkört korlátozná.
Ezzel szemben viszont megjegyzendő, hogy a német szabályozó hatóság diszkrecionális jogkörének a TKG 9a. §-a (1) bekezdéséből eredő korlátozása szükségképpen kihatással van a nemzeti szabályozó hatóság piacmeghatározási jogkörére. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság ajánlása a mellékletében megnevezi azokat a piacokat, amelyeknek a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálat tárgyát kell képezniük. Márpedig, figyelemmel az új piacok szabályozása szükségtelenségének a TKG 9a. §-a (1) bekezdésében foglalt elvére, a nemzeti szabályozó hatóságnak a jövőben nem kell elvégeznie a keretirányelv 15. cikke (3) bekezdésének megfelelően az érintett piacok meghatározását, amennyiben a bizottsági ajánlás mellékletében megnevezett piacok a TKG 3. §-ának 12b. pontjának hatálya alá tartoznak.
E körülményekre tekintettel a TKG 9a. §-ának (1) bekezdése sincs összhangban a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdésével.
Harmadszor, a Bizottság azt állítja, hogy a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése, a keretirányelv 8. cikkével ellentétben, hierarchiát állít fel az e rendelkezésben foglalt célok között.
A TKG 9a. §-ának (2) bekezdése szerint a szabályozás szükségességének felmérése érdekében és a különös intézkedések meghozatala során a nemzeti szabályozó hatóság különösen figyelembe veszi a hatékony infrastrukturális beruházások elősegítésére és az innováció támogatására irányuló célokat. A többi cél, amelyet a nemzeti szabályozó hatóság figyelembe vesz, a TKG 2. §-ában van felsorolva.
A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a TKG új módosításai a nemzeti szabályozó hatóságnak az új piacokon való beavatkozási lehetőségének előstrukturálását végzi el. E tagállam úgy véli, hogy az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozás átültetésével kapcsolatos mozgásterére figyelemmel joga van különös figyelmet szentelni a keretirányelv által elismert célok valamelyikének, amennyiben egyértelmű összefüggés van e cél és bizonyos típusú piacok között, miként az az a Bizottság ajánlásának indokolásából is következik.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a keretirányelv 8. cikkének (2) bekezdése értelmében a nemzeti szabályozó hatóságok – többek között a felhasználóknak a választék, az ár és a minőség tekintetében való maximális előnyhöz juttatásának biztosításával, az elektronikus hírközlési ágazatban a versenytorzulás vagy versenykorlátozás elkerülésének biztosításával, a hatékony infrastrukturális befektetések ösztönzésével és az innováció elősegítésével, valamint a rádiófrekvenciák és számozási erőforrások hatékony használatának ösztönzésével, és ezek hatékony kezelésének biztosításával – előmozdítják a versenyt az elektronikus hírközlő hálózatok, az elektronikus hírközlési szolgáltatások, a kapcsolódó eszközök és szolgáltatások nyújtása terén.
A keretirányelv 8. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamok gondoskodnak arról, hogy a keretirányelvben, valamint a különös irányelvekben meghatározott szabályozási feladatok ellátása során a nemzeti szabályozó hatóságok a 8. cikkben meghatározott célok elérésére irányuló minden ésszerű intézkedést meghozzanak.
Ezenfelül, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdéséből és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy az említett cikkek szerint előírt kötelezettségeknek az azonosított probléma jellegén kell alapulniuk, és a keretirányelv 8. cikkében megállapított célokhoz képest arányosaknak és indokoltaknak kell lenniük.
E rendelkezésekből az következik, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok kötelesek előmozdítani a keretirányelv 8. cikkében foglalt szabályozási célokat a közös keretszabályozásban megállapított speciális szabályozási feladatok elvégzése során. Következésképpen miként arra a főtanácsnoki indítvány 64. pontja is rámutat, e célok egyensúlyba hozatala is a nemzeti szabályozó hatóságok, és nem a nemzeti jogalkotók feladata, a szabályozandó érintett piacok meghatározása és elemzése során.
Ezen összefüggésben a Bíróság korábban úgy értelmezte a keretirányelv 8. cikkét, mint amely a tagállamok kötelezettségévé teszi az arról való gondoskodást, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok meghozzanak minden ésszerű intézkedést az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása terén a verseny előmozdítása érdekében, biztosítva, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban ne legyen versenytorzulás vagy versenykorlátozás, valamint felszámolva az említett szolgáltatások nyújtása tekintetében európai szinten még fennálló akadályokat (lásd a C-380/05. sz. Centro Europa 7 ügyben 2008. január 31-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-349. o.] 81. pontját és a C-227/07. sz., Bizottság kontra Lengyelország ügyben 2008. november 13-án hozott ítélet 63. pontját).
Márpedig az olyan nemzeti rendelkezés, mint a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése, amely a keretirányelv által elismert célok közül egyetlen célt részesít előnyben az új piac szabályozása szükségességének a nemzeti szabályozó hatóságok által történő értékelése során, az említett célok súlyozását végzi el, miközben e súlyozás a nemzeti szabályozó hatóságokra tartozik, a rájuk bízott szabályozási feladatok teljesítése során.
Ebből következően, a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése, amely sajátos szabályozási célt részesít előnyben, sérti a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdését, a keretirányelv 8. cikkének (1) és (2) bekezdését, valamint az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdését, és az említett irányelveknek nem megfelelő módon korlátozza a nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörét.
Negyedszer, ami a Bizottság azon kifogását illeti, miszerint a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése szigorúbb feltételeket ír elő, mint amelyeket a keretirányelv a piacelemzésnél előír, emlékeztetni kell rá, hogy e rendelkezés azt írja elő, hogy amikor bizonyos tények arra engednek következtetni, hogy szabályozás nélkül a szolgáltatások vagy a távközlési hálózatok területén a tartós versenypiac fejlődése hosszú távon akadályokba ütközne, a nemzeti szabályozó hatóság az említett rendelkezés (1) bekezdésétől eltérően az új piacokat a TKG 2. része értelmében vett szabályozásnak vetheti alá, a TKG a 9–12. §-ának megfelelően.
Így a TKG 9a. §-ának (2) bekezdéséből az következik, hogy a nemzeti szabályozó hatóság köteles elemezni azt, hogy az új piacokat szükséges-e szabályozni, amikor fennáll a veszélye annak, hogy azokon a tartós verseny fejlődése hosszú távon akadályokba ütközne.
Emlékeztetni kell arra, hogy a keretirányelv 16. cikkének megfelelően a nemzeti szabályozó hatóságok kötelesek megvizsgálni, hogy az érintett piacok valóban versenypiacok-e. Ha valamely piac valójában nem igazi versenypiac, akkor az érintett nemzeti szabályozó hatóság előzetes szabályozásnak veti alá az e piacon jelentős erőt képviselő vállalkozásokat.
A TKG 9a. §-a (2) bekezdésében felsorolt azon szempontok, amelyek alapján valamely piac kivételes jelleggel előzetes szabályozásnak vethető alá, nevezetesen a tartós verseny fejlődésének hosszú távú akadályozása, szigorúbbak, mint a keretirányelv 16. cikkében foglaltak, amelyek az előzetes szabályozást csak annak megállapításától teszik függővé, hogy az érintett piacon nincs igazi verseny.
Következésképpen, a TKG 9a. §-ának (2) bekezdése, azáltal hogy szigorúbb feltételeket ír elő, mint amelyeket a keretirányelv a szabályozandó érintett piacok elemzéséhez előír, sérti a keretirányelv 16. cikkét, és korlátozza a nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörét.
Ez előző megfontolásokból eredően a nemzeti szabályozó hatóságok diszkrecionális jogkörének korlátozására alapított jogalapnak helyt kell adni.
A keretirányelv 6. és 7. cikkében foglalt konzultációs és konszolidációs (megerősítési) eljárás megsértésére alapított jogalapról
A felek érvei
A Bizottság azt állítja, hogy a TKG 9a. §-ának értelmében a nemzeti szabályozó hatóság csak akkor köteles követni a konzultációs és a konszolidációs (megerősítési) eljárást, ha úgy véli, hogy szükség van előzetes szabályozásra. Így a nemzeti szabályozó hatóság meghatározhatja és elemezheti a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése értelmében vett piacot, és dönthet úgy, hogy azt nem szabályozza, anélkül hogy követné a közös keretszabályozás által előírt eljárásokat.
Márpedig a konzultációs eljárás efféle leszűkítése ellentétes lenne a keretirányelv 6. és 7. cikkével. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság, azáltal hogy úgy vélte, hogy az említett eljárások követésének kötelezettsége csak akkor áll fenn, amikor megállapítják az előzetes szabályozás szükségességét, összekeveri a piac meghatározását és annak az említett szabályozás alá vethetőnek való minősítését.
A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy ő értesítette a Bizottságot arról, hogy a Bundesnetzagentur értelmezési szempontjai szerint a konzultációs és a konszolidációs (megerősítési) eljárásokat az elektronikus hírközlésre vonatkozó közös keretszabályozás irányelvei előírásainak megfelelően folytatják le.
Az említett tagállam továbbá úgy véli, hogy a TKG 9a. §-a biztosítja a konzultációs és a konszolidációs eljárás betartását. Egyrészt, e rendelkezést a rendes piacmeghatározási és piacelemzési eljárás keretében kell alkalmazni, másrészt annak (2) bekezdése vélelmezi egy piacmeghatározási eljárás keretében körülhatárolható piac meglétét a TLG 10. §-ának (2) bekezdésének megfelelően, amely tiszteletben tartja a versenyjog alapelveit. E tekintetben szerinte a Németországi Szövetségi Köztársaság teljes mértékben betartotta a keretirányelv 6. és 7. cikkéből eredő kötelezettségeit a konzultáció és a konszolidáció terén. Márpedig véleménye szerint a Bizottság nem állapította meg e kötelezettségek megsértését, és a felrótt kötelezettségszegést egyszerű feltevésekre alapozta.
A Bíróság álláspontja
Kiemelendő, hogy a piac meghatározását és elemzését illetően mind a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése, mind annak 16. cikkének (6) bekezdése visszautal az említett irányelv 6. és 7. cikkében foglalt eljárásokra.
E tekintetben már megállapításra került, hogy az új piacok szabályozása szükségtelenségének a TKG 9a. §-ának (1) bekezdésében foglalt elve korlátozza a nemzeti szabályozó hatóságoknak a keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdéséből és 16. cikkéből eredő diszkrecionális jogkörét. Márpedig a nemzeti szabályozó hatóságnak az új piacok piacmeghatározásnak és -elemzésnek való alávetésére vonatkozó jogkörének korlátozása bizonyos esetekben szükségképpen magával vonja a keretirányelv 6. és 7. cikkében foglalt eljárások figyelmen kívül hagyását.
Következésképpen a Bizottság második jogalapjának szintén helyt kell adni.
Az előzőekben kifejtettek egészéből következően a Németországi Szövetségi Köztársaság – a TKG 9a. §-ának elfogadásával – megszegte a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdéséből, a keretirányelv 6. cikkétől 8. cikke (1) és (2) bekezdéséig terjedő rendelkezésekből, annak 15. cikke (3) bekezdéséből és 16. cikkéből, valamint az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Németországi Szövetségi Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Németországi Szövetségi Köztársaság – azáltal, hogy elfogadta a távközlésről szóló, 2004. június 22-i törvény (Telekommunikationsgesetz) 9a. §-át – megszegte az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint az azok összekapcsolásáról szóló, 2002. március 7-i 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (hozzáférési irányelv) 8. cikke (4) bekezdéséből, az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7-i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) 6. cikkétől a 8. cikke (1) és (2) bekezdéséig terjedő rendelkezésekből, 15. cikke (3) bekezdéséből és 16. cikkéből, továbbá az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7-i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv) 17. cikke (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

2)
A Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.