CELEX: 61986CJ0249
Niet-nakoming
Migrerende werknemers
Verlenging van verblijfsvergunning van familieleden
Vereiste van behoorlijke huisvesting

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 29 september 1986 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap ( PB 1968, L 257, blz . 2 ), door wettelijke bepalingen vast te stellen en te handhaven waarin als voorwaarde voor de verlenging van de verblijfsvergunning van familieleden van migrerende werknemers uit de Gemeenschap het vereiste wordt gesteld, dat de familie behoorlijk is gehuisvest, en dat niet alleen op het tijdstip waarop zij zich bij de betrokken werknemer vestigt, doch tijdens de gehele verblijfsduur .
2 In haar beroep betoogt de Commissie dat volgens paragraaf 7, lid 1, van het Aufenthaltsgesetz EWG, in de versie van 31 januari 1980 ( BGBl . I, blz . 117 ), "aan familieleden ( paragraaf 1, lid 2 ) op verzoek een verblijfsvergunning wordt verleend, wanneer de persoon tot wiens familie zij behoren, een verblijfsvergunning bezit en hem en zijn familieleden een woning ter beschikking staat, die aan de in de woonplaats geldende maatstaven voor een behoorlijke woning voldoet ". In paragraaf 7, lid 5, voorlaatste zin, wordt bepaald : "De verblijfsvergunning voor familieleden van werknemers wordt op verzoek met ten minste vijf jaren verlengd, indien aan de voor verlenging gestelde voorwaarden wordt voldaan ." Lid 9 bepaalt ten slotte : "De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning kan naderhand worden verkort, indien niet meer wordt voldaan aan de voor verlenging daarvan gestelde voorwaarden ". De Commissie heeft klachten ontvangen, volgens welke de Bondsrepubliek Duitsland in enkele gevallen heeft geweigerd de verblijfsvergunning van familieleden van een migrerende werknemer te verlengen, en met politiemaatregelen tegen buitenlanders heeft gedreigd, zoals de uitwijzing naar hun land van oorsprong, toen de door de werknemer en zijn familie gebruikte woonruimte niet meer aan de in de verblijfplaats geldende maatstaven voldeed .
3 Van oordeel dat paragraaf 7 Aufenthaltsgesetz EWG onverenigbaar was met artikel 48 EEG-Verdrag en artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68, zond de Commissie op 11 september 1984 overeenkomstig artikel 169, lid 1, EEG-Verdrag de Bondsrepubliek Duitsland een schriftelijke ingebrekestelling . Na bestudering van de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland, die waren toegezonden bij brief van van 6 november 1984, bracht de Commissie op 9 september 1985 een met redenen omkleed advies uit . De in antwoord op dit advies door de Bondsrepubliek Duitsland bij brief van 4 december 1985 gemaakte opmerkingen, achtte de Commissie niet bevredigend, zodat zij onderhavig beroep heeft ingesteld .
4 Voor een nadere uiteenzetting van de toepasselijke communautaire en nationale bepalingen, het procesverloop alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rappport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
5 Artikel 10, leden 1 en 2, van verordening nr . 1612/68 verleent de familieleden van een migrerend werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat, in beginsel het recht om zich met de werknemer op het grondgebied van de Lid-Staat te vestigen, waar deze is tewerkgesteld; volgens artikel 10, lid 3, moet "voor de toepassing van de leden 1 en 2 de werknemer de beschikking hebben over een woning voor zijn familie, die in het gebied waar hij werkt voor de nationale werknemers als normaal wordt beschouwd; deze bepaling mag geen discriminatie tussen de nationale werknemers en de werknemers uit andere Lid-Staten ten gevolge hebben ". Het geschil tussen partijen betreft de uitlegging van deze bepaling .
6 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland regelt artikel 10, lid 3, het verblijfsrecht voor het gehele tijdvak gedurende hetwelk de werknemer zich in het land van ontvangst bevindt . Het vereiste dat de werknemer behoorlijk moet zijn gehuisvest, geldt voor de gehele duur van zijn verblijf . Controle hierop moet derhalve plaatsvinden zowel bij aankomst van een nieuw familielid als gedurende het verblijf op het grondgebied van het land van ontvangst, in het bijzonder bij elke verlenging van de verblijfsvergunning . Zo gezien is paragraaf 7 Aufenthaltsgesetz niet in strijd met het gemeenschapsrecht .
7 De Commissie stelt daarentegen, dat artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68 enkel betrekking heeft op het tijdstip waarop de familieleden zich voor het eerst bij de migrerende werknemer vestigen . Het in deze bepaling gestelde huisvestingsvereiste moet derhalve aldus worden uitgelegd, dat de Lid-Staten hierop uitsluitend een beroep kunnen doen bij de eerste toelating van de familieleden op hun grondgebied .
8 Opgemerkt zij dat de bepalingen van verordening nr . 1612/68 van de Raad nader regelen wat de inhoud is van het beginsel van het vrije verkeer van werknemers, zoals neergelegd in de artikelen 48 en 49 EEG-Verdrag . Derhalve moet deze verordening worden uitgelegd met inachtneming van deze verdragsbepalingen, volgens welke alle maatregelen moeten worden vastgesteld welke nodig zijn om geleidelijk tot een vrij verkeer van werknemers te komen .
9 Gelijk het Hof in zijn arrest van 8 april 1976 ( zaak 48/75, Royer, Jurispr . 1976, blz . 497 ) voor recht heeft verklaard, wordt het recht voor de onderdanen van een Lid-Staat om het grondgebied van een andere Lid-Staat binnen te komen en er te verblijven met de in het Verdrag genoemde oogmerken - met name om er al dan niet in loondienst een beroepsactiviteit te zoeken of uit te oefenen, of om zich bij hun echtgenote of hun gezin te voegen - rechtstreeks toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen, zodat dit recht bestaat onafhankelijk van de afgifte van een verblijfsvergunning door de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat .
10 Voorts moet verordening nr . 1612/68 worden uitgelegd met inachtneming van het in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden genoemde recht op eerbiediging van het gezinsleven . Dit recht is een van de grondrechten die volgens de, in de preambule van de Europese Akte bevestigde, vaste rechtspraak van het Hof door het gemeenschapsrecht worden erkend .
11 Ten slotte moet artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68 worden uitgelegd met inachtneming van het stelsel en het doel van deze verordening . Uit haar gehele samenhang volgt, dat de Raad ter bevordering van het vrije verkeer van de familieleden van de werknemers enerzijds in aanmerking heeft genomen, dat het voor de werknemer uit menselijk oogpunt van belang is om samen te wonen met zijn familie, en dat het in ieder opzicht van belang is dat de werknemer en zijn familie in de Lid-Staat van ontvangst op grondslag van gelijke behandeling met de onderdanen van die Staat worden geïntegreerd .
12 Bijgevolg moet artikel 10, lid 3, aldus worden uitgelegd, dat het beschikken over een als normaal te beschouwen woning slechts als voorwaarde wordt gesteld voor het opnemen van een familielid bij een migrerende werknemer en dat zodra diens familie is herenigd, op hem geen andere verplichtingen met betrekking tot de huisvesting rusten dan op binnenlandse werknemers .
13 Verliest een woning die bij aankomst van de familieleden van de migrerende werknemer als normaal werd beschouwd, deze hoedanigheid door een latere gebeurtenis zoals de geboorte of het meerderjarig worden van een kind, dan mogen de eventueel ten aanzien van de familieleden van de werknemer te treffen maatregelen dus niet verschillen van die welke ten aanzien van de eigen onderdanen worden getroffen, en mogen zij geen discriminatie tussen gemeenschapsonderdanen en eigen onderdanen ten gevolge hebben .
14 Een verschillende sanctie zou slechts verenigbaar zijn met de doeleinden van artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68, indien de werknemer uitsluitend ter verkrijging van een verblijfsrecht voor zijn familieleden een behoorlijke woning had verworven, en hij deze, na verkrijging van de vergunning weer heeft verlaten .
15 Het Duitse recht is derhalve onverenigbaar met de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen, voor zover het bepaalt dat de verblijfsvergunning van een familielid van een migrerende werknemer niet kan worden verlengd of de geldigheidsduur ervan naderhand kan worden verkort, indien de woning van de familie volgens de in de woonplaats geldende maatstaven niet meer als behoorlijk kan worden beschouwd, terwijl ten aanzien van de eigen onderdanen geen sancties van een vergelijkbare zwaarte zijn voorzien .
16 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat het recht op vrij verkeer moet worden beperkt, wanneer de openbare veiligheid en de openbare orde in gevaar komen; het niet beschikken over een behoorlijke woning zou schadelijk zijn voor de openbare veiligheid en de openbare orde, welke begrippen naar nationaal recht zouden moeten worden bepaald; paragraaf 7 Aufenthaltsgesetz EWG zou in wezen niet repressief, maar preventief van aard zijn; hij zou onontbeerlijk zijn om de werknemers ertoe aan te zetten, zich aan de huisvestingsvoorwaarde te houden . Derhalve zou paragraaf 7 Aufenthaltsgesetz EWG gerechtvaardigd zijn uit hoofde van artikel 48 .
17 Gelijk het Hof in zijn arrest van 27 oktober 1977 ( zaak 30/77, Bouchereau, Jurispr . 1977, blz . 1999 ) reeds overwoog, veronderstelt het beroep op het begrip openbare orde, afgezien van de storing van de sociale orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast .
18 Met betrekking tot artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 64/221 van de Raad van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid ( PB 1964, blz . 850 ), volgens welk artikel "de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene", overwoog het Hof in zijn arrest van 26 januari 1975 ( zaak 64/74, Bonsignore, Jurispr . 1975, blz . 297 ) verder, dat bij maatregelen ter waarborging van de openbare orde en de openbare veiligheid jegens onderdanen van Lid-Staten der Gemeenschap geen rechtvaardigingen die losstaan van het individuele geval ( of overwegingen van "algemene preventie ") in aanmerking mogen worden genomen .
19 Voorts heeft het Hof in zijn arrest van 10 mei 1982 ( zaken 115 en 116/81, Adoui en Cornuaille, Jurispr . 1982, blz . 1665 ) vastgesteld dat, ofschoon het gemeenschapsrecht niet meebrengt dat de Lid-Staten bij de beoordeling van mogelijkerwijs met het openbaar belang strijdig te achten gedragingen een uniforme waardenschaal hanteren, een gedraging, die op het grondgebied van een Lid-Staat door een onderdaan van een andere Lid-Staat wordt begaan, niet dermate ernstig kan worden geacht dat zij de beperking van de toegang of het verblijf rechtvaardigt, wanneer eerstgenoemde Lid-Staat wegens diezelfde gedragingen, door eigen onderdanen begaan, geen repressieve maatregelen neemt, noch ook andere daadwerkelijke, op bestrijding van zulke gedragingen gerichte maatregelen . Deze Lid-Staat mag dus niet krachtens het in de artikelen 48 en 56 van het Verdrag gemaakte voorbehoud van openbare orde een onderdaan van een andere Lid-Staat van zijn grondgebied verwijderen of hem de toegang tot dat grondgebied ontzeggen wegens gedragingen die, indien door de onderdanen van eerstgenoemde Lid-Staat begaan, geen aanleiding geven tot repressieve maatregelen of andere daadwerkelijke, op bestrijding van zulke gedragingen gerichte maatregelen .
20 Ten slotte is volgens vaste rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest van 7 juli 1976 ( zaak 118/75, Watson en Belmann, Jurispr . 1976, blz . 1185 ), uitwijzing een ontkenning van het door het EEG-Verdrag verleende en gegarandeerde recht zelf, zodat er geen goede grond kan bestaan deze sanctie op te leggen, wanneer zij zo onevenredig met de zwaarte van de overtreding is, dat zij een hindernis voor het vrije personenverkeer blijkt te zijn .
21 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt nog, dat bij de toepassing van paragraaf 7 Aufenthaltsgesetz EWG in de praktijk door de Duitse autoriteiten de familieleden van migrerende werknemers niet worden gediscrimineerd; geen familielid zou ooit zijn uitgewezen .
22 Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn eenvoudige administratieve praktijken die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd, niet te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het EEG-Verdrag oplegt .
23 Op grond van het hiervoor overwogene moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/78 van de Raad van 15 oktober 1968, door wettelijke bepalingen vast te stellen en te handhaven waarin als voorwaarde voor de verlenging van de verblijfsvergunning van familieleden van migrerende werknemers uit de Gemeenschap het vereiste wordt gesteld, dat de familie behoorlijk is gehuisvest, en dat niet alleen op het tijdstip waarop de familieleden zich bij de betrokken werknemer vestigen, doch tijdens de gehele verblijfsduur .
24 Daar de betrokken Duitse wettelijke regeling dus onverenigbaar is met artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68 behoeft de grief van de Commissie dat deze wettelijke regeling eveneens onverenigbaar is met artikel 48 EEG-Verdrag, niet te worden onderzocht .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
25 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende verklaart :
1 ) Door wettelijke bepalingen vast te stellen en te handhaven, waarin als voorwaarde voor de verlenging van de verblijfsvergunning van familieleden van migrerende werknemers uit de Gemeenschap het vereiste wordt gesteld, dat de familie behoorlijk is gehuisvest, en dat niet alleen op het tijdstip waarop de familieleden zich bij de betrokken werknemer vestigen, doch tijdens de gehele verblijfsduur, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 10, lid 3, van verordening nr . 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 .
2 ) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure .