CELEX: 62006CJ0119
Inadempimento di uno Stato
Violazione della direttiva 92/50/CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi
Aggiudicazione di un appalto senza bando di gara
Aggiudicazione dei servizi di trasporto sanitario in Toscana

Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che, poiché la Regione Toscana e
le Aziende sanitarie della medesima regione:
–        hanno, innanzitutto, concluso con la Confederazione delle Misericordie d’Italia, l’Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze
(comitato regionale toscano) e la Croce Rossa Italiana (sezione toscana) l’accordo quadro regionale per lo svolgimento di
attività di trasporto sanitario dell’11 ottobre 1999,
–        hanno poi prolungato detto accordo quadro attraverso il protocollo d’intesa del 28 marzo 2003 e, infine,
–        hanno concluso, il 26 aprile 2004, sulla base della delibera regionale n. 379 del 19 aprile 2004, un nuovo accordo quadro
regionale che, continuando le relazioni con le associazioni summenzionate, affida loro la gestione dei servizi in questione
per il periodo compreso tra il 1º gennaio 2004 e il 31 dicembre 2008 (in prosieguo: l’«accordo quadro del 2004»),
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992,
92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), come modificata
dall’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro,
della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della
Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali
si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33; in prosieguo: la «direttiva 92/50»), e, in particolare, dei suoi artt. 11,
15 e 17.
La Commissione sostiene del pari che, se il valore dei servizi attribuiti attraverso gli atti sopra indicati che figurano
nell’allegato I B della direttiva 92/50 dovesse risultare superiore a quello dei servizi che figurano nell’allegato I A della
medesima direttiva, la conclusione da parte degli enti sopra citati degli atti in discorso sarebbe in ogni caso contraria
all’art. 3, n. 2, della direttiva 92/50, e altresì all’articolo 49 CE, relativo alla libera prestazione di servizi.

Contesto normativo
L’art. 1, lett. a), della direttiva 92/50 prevede, in particolare, che sono «“
appalti pubblici di servizi
”, i contratti a titolo oneroso stipulati in forma scritta tra un prestatore di servizi ed un’amministrazione aggiudicatrice».
L’art. 3, nn. 1 e 2, di tale direttiva stabilisce quanto segue:
«1.      Per aggiudicare appalti di servizi pubblici (…), le amministrazioni applicano procedure adattate alle disposizioni della presente
direttiva.
2.      Le amministrazioni assicurano la parità di trattamento tra i prestatori di servizi».
A norma dell’art. 6 di detta direttiva:
«La presente direttiva non si applica agli appalti pubblici di servizi aggiudicati ad un ente che sia esso stesso un’amministrazione
ai sensi dell’articolo 1, lettera b), in base a un diritto esclusivo di cui beneficia in virtù delle disposizioni legislative,
regolamentari od amministrative pubblicate, purché tali disposizioni siano compatibili con il trattato».
Ai sensi dell’art. 7, nn. 1 e 2, della direttiva 92/50:
«1.      a)     La presente direttiva si applica:
–        agli appalti pubblici di servizi di cui all’articolo 3, paragrafo 3, agli appalti pubblici di servizi di cui siano oggetto
i servizi indicati all’allegato I B, ai servizi della categoria 8 dell’allegato I A e ai servizi di telecomunicazioni della
categoria 5 dell’allegato I A, i cui numeri di riferimento CPC sono 7524, 7525 e 7526, attribuiti dalle amministrazioni aggiudicatrici
di cui all’articolo 1, lettera b), il cui valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) sia pari o superiore
a 200 000 [euro];
–        agli appalti pubblici di servizi di cui siano oggetto i servizi indicati all’allegato I A, tranne i servizi della categoria
8 e i servizi di telecomunicazioni della categoria 5, i cui numeri di riferimento CPC sono 7524, 7525 e 7526,
i)      attribuiti dalle amministrazioni aggiudicatrici indicate nell’allegato I della direttiva 93/36/CEE [del Consiglio 14 giugno
1993, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (GU L 199, pag. 1)], il cui valore stimato
al netto dell’IVA sia pari o superiore al controvalore in [euro] di 130 000 diritti speciali di prelievo (DSP);
ii)      attribuiti dalle amministrazioni aggiudicatrici indicate nell’articolo 1, lettera b) e diverse da quelle menzionate nell’allegato
I della direttiva 93/36(…), il cui valore stimato al netto dell’IVA sia pari o superiore al controvalore in [euro] di 200 000
DSP.
(…)
2.      Ai fini del calcolo dell’importo stimato dell’appalto, l’amministrazione aggiudicatrice si basa sulla retribuzione complessiva
del prestatore di servizi, tenendo conto delle disposizioni di cui ai paragrafi da 3 a 7».
L’art. 8 della direttiva 92/50 così dispone:
«Gli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato I A vengono aggiudicati conformemente alle disposizioni dei
titoli da III a VI».
I titoli da III a VI contengono gli articoli da 11 a 37 della direttiva 92/50.
L’art. 9 della direttiva 92/50 così prevede:
«Gli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato I B vengono aggiudicati conformemente agli articoli 14 e 16».
L’art. 10 di detta direttiva precisa quanto segue:
«Gli appalti aventi per oggetto contemporaneamente servizi elencati nell’allegato I A e servizi figuranti nell’allegato I B
vengono aggiudicati conformemente alle disposizioni dei titoli da III a VI qualora il valore dei servizi elencati nell’allegato
I A risulti superiore al valore dei servizi elencati nell’allegato I B. In caso contrario l’appalto viene aggiudicato conformemente
agli articoli 14 e 16».
L’art. 11 di detta direttiva stabilisce:
«1.      Nell’aggiudicare gli appalti pubblici di servizi le amministrazioni applicano le procedure definite nell’articolo 1, lettere
d), e), e f) [cioè le procedure aperte, le procedure ristrette e le procedure negoziate] adattate ai fini della presente direttiva.
2.      Le amministrazioni possono aggiudicare gli appalti pubblici di servizi mediante procedura negoziata, previa pubblicazione
di un bando di gara, nei seguenti casi:
(…)
3.      Le amministrazioni possono aggiudicare appalti pubblici di servizi mediante procedura negoziata non preceduta dalla pubblicazione
di un bando di gara nei casi seguenti:
(…)
4.      In tutti gli altri casi le amministrazioni aggiudicano gli appalti pubblici di servizi con procedura aperta ovvero con procedura
ristretta».
Ai sensi dell’art. 15, n. 2, della direttiva 92/50:
«Le amministrazioni che intendono aggiudicare un appalto pubblico di servizi mediante procedura aperta, ristretta o, nei casi
stabiliti nell’articolo 11, negoziata, rendono nota tale intenzione con un bando di gara».
L’art. 17 di detta direttiva 92/50 precisa:
«1.      I bandi o avvisi vanno redatti conformemente ai modelli contenuti negli allegati III e IV e devono fornire le informazioni
richieste in tali modelli. (…)
2.      I bandi e gli avvisi sono inviati dall’amministrazione aggiudicatrice, nei più brevi termini e per i canali più appropriati,
all’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee. (…)
(…)
4.      I bandi di gara di cui all’articolo 15, paragrafi 2 e 3 vengono pubblicati per esteso nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
e nella banca di dati TED, nelle rispettive lingue originali. Un riassunto degli elementi importanti di ciascun bando viene
pubblicato nelle altre lingue ufficiali delle Comunità; il testo nella lingua originale è l’unico facente fede.
(…)»
L’allegato I A della direttiva 92/50, intitolato «Servizi a norma dell’articolo 8», contiene la menzione seguente:
«Categoria
Denominazione
Numero di riferimento della CPC
Servizi di trasporto terrestre (…), inclusi i servizi con furgoni blindati, e servizi di corriere ad esclusione del trasporto
di posta
712 (salvo 71235), 7512, 87304»
L’allegato I B di detta direttiva, intitolato «Servizi a norma dell’articolo 9», comprende la menzione seguente:
«Categoria
Denominazione
Numero di riferimento della CPC
Servizi sanitari e sociali
93»
L’art. 1, n. 5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento
delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114), prevede
quanto segue:
«Un “accordo quadro” è un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici e
il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare
per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste».
L’art. 32, nn. 1 e 2, di tale direttiva stabilisce:
«1.      Gli Stati membri possono prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di concludere accordi quadro.
2.      Ai fini della conclusione di un accordo quadro, le amministrazioni aggiudicatrici seguono le regole di procedura previste
dalla presente direttiva in tutte le fasi fino all’aggiudicazione degli appalti basati su tale accordo quadro. Le parti dell’accordo
quadro sono scelte applicando i criteri di aggiudicazione definiti ai sensi dell’articolo 53.
Gli appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati secondo le procedure previste ai paragrafi 3 e 4. (…)
(…)».
A norma dell’art. 80, n. 1, della direttiva 2004/18:
«Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi
alla presente direttiva entro il 31 gennaio 2006. Essi ne informano immediatamente la Commissione.
(…)»
Ai sensi dell’art. 82 di detta direttiva:
«La direttiva [92/50], ad eccezione dell’articolo 41, e le direttive 93/36(…) e 93/37/CEE, [del Consiglio 14 giugno 1993,
che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54)] sono abrogate, a decorrere
dalla data di cui all’articolo 80, fatti salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini di recepimento e di attuazione
di cui all’allegato XI.
(…)»

Fatti e procedimento precontenzioso
La Regione Toscana e le Unità sanitarie locali, nonché le Aziende ospedaliere di tale regione (in prosieguo: «le Aziende»)
hanno concluso taluni accordi con la Confederazione delle Misericordie d’Italia, con l’Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze
(comitato regionale toscano) e con la Croce Rossa Italiana (sezione toscana), in quanto rappresentanti di diverse associazioni
di volontariato (in prosieguo: «le associazioni interessate»), ai fini dell’affidamento di servizi di trasporto sanitario
a tali associazioni.
Nel corso del periodo tra il 1º luglio 1999 e il 31 dicembre 2002, l’affidamento dei servizi per il trasporto sanitario alle
associazioni interessate è stata disciplinata da un accordo quadro regionale stipulato l’11 ottobre 1999. Quest’ultimo è stato
prorogato fino alla fine del 2003 mediante un protocollo d’intesa del 28 marzo 2003. Con la delibera n. 379, la giunta regionale
della Toscana ha approvato l’accordo quadro del 2004.
Il 9 luglio 2004, in seguito ad un reclamo, la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana una lettera di diffida relativa
all’affidamento dei servizi di trasporto sanitario alle associazioni interessate in forza degli accordi summenzionati. Le
autorità italiane non hanno risposto a tale lettera.
Il 22 dicembre 2004, la Commissione ha inviato un parere motivato alla Repubblica italiana. Tale Stato membro ha risposto
al parere con una comunicazione del 16 marzo 2005. Non essendo soddisfatta di tale risposta, la Commissione ha proposto il
presente ricorso.

Sul ricorso

Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che i servizi di trasporto sanitario in esame costituiscano servizi rientranti nell’ambito di applicazione
della direttiva 92/50, che la Regione Toscana e le Aziende siano amministrazioni aggiudicatrici ai sensi di tale direttiva,
che gli accordi in parola siano stati redatti in forma scritta e che i detti servizi di trasporto sanitario siano prestati
a titolo oneroso, di modo che le operazioni controverse costituiscono appalti pubblici di servizi ai sensi dell’art. 1, lett. a),
della direttiva 92/50.
Secondo la Commissione, le attività di trasporto sanitario in esame rientrerebbero al contempo nell’ambito di applicazione
dell’allegato I A, categoria 2 («Servizi di trasporto terrestre (…), inclusi i servizi con furgoni blindati, e servizi di
corriere ad esclusione del trasporto di posta»), e dell’allegato I B, categoria 25 («Servizi sanitari e sociali»), della direttiva
92/50. In conformità all’art. 10 di tale direttiva, qualora il valore dei servizi rientranti nell’allegato I A risultasse
superiore a quello dei servizi di cui all’allegato I B, gli accordi controversi avrebbero dovuto essere stipulati ai sensi
delle disposizioni dei titoli III‑VI della direttiva 92/50. Nel caso opposto, tali accordi avrebbero dovuto essere conclusi
in conformità agli artt. 3, n. 2, 14 e 16 della stessa direttiva.
In via principale, la Commissione ritiene che il valore dei servizi di trasporto terrestre, ai sensi dell’allegato I A della
direttiva 92/50, oggetto degli accordi in questione, superi il valore dei servizi sociali e sanitari, ai sensi dell’allegato
I B di tale direttiva, oggetto dei medesimi accordi, e che, conseguentemente, questi ultimi avrebbero dovuto essere aggiudicati
in conformità alle disposizioni dei titoli III‑VI di detta direttiva. Tali disposizioni imporrebbero, in particolare, la pubblicazione
di un bando di gara nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione
europea
e, in linea di principio, l’aggiudicazione dell’appalto mediante procedura aperta o ristretta.
In subordine, nel caso in cui il valore dei servizi sociali e sanitari, ai sensi dell’allegato I B della direttiva 92/50,
oggetto degli accordi in questione, superasse il valore dei servizi di trasporto terrestre, ai sensi dell’allegato I A di
tale direttiva, anch’essi oggetto di tali accordi, la Commissione ritiene che si applicherebbero l’art. 3, n. 2, della direttiva
92/50, nonché l’art. 49 CE, affinché sia imposto all’amministrazione aggiudicatrice l’obbligo di evitare qualsiasi discriminazione,
in particolare in base alla nazionalità, tra i prestatori potenzialmente interessati dall’operazione controversa. Secondo
la giurisprudenza della Corte, il principio di non discriminazione implicherebbe un obbligo di trasparenza in base al quale
l’amministrazione aggiudicatrice sarebbe tenuta a garantire un livello di pubblicità adeguato tale da consentire l’apertura
del mercato alla concorrenza e il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione.
La Repubblica italiana sottolinea che le associazioni interessate, incaricate delle attività di trasporto sanitario, sono
organismi di volontariato che svolgono un ruolo importante in materia di solidarietà e di coesione nella società italiana.
Sia per la loro natura, sia in virtù della normativa nazionale applicabile, tali associazioni non potrebbero realizzare profitti
derivanti dalle prestazioni da esse effettuate. Gli eventuali pagamenti che tali associazioni riceverebbero per i servizi
da esse resi sarebbero limitati ai rimborsi delle spese effettivamente sostenute per realizzare l’attività in parola. Gli
accordi di cui trattasi sarebbero destinati in particolare a disciplinare tali rimborsi, senza prevedere una remunerazione
delle associazioni interessate. Queste ultime, che non sarebbero operatori commerciali, svolgerebbero la loro attività al
di fuori del mercato e dell’ambito della concorrenza. Gli accordi contestati dalla Commissione non verrebbero realizzati a
titolo oneroso, ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 92/50. Di conseguenza, essi non costituirebbero appalti pubblici
di servizi rientranti nell’ambito di applicazione di tale direttiva.
Inoltre, gli accordi controversi non prevederebbero di per sé prestazioni né rimborsi, effetti che deriverebbero soltanto
dagli appalti specifici conclusi nell’ambito di tali accordi. Tali accordi non costituirebbero pertanto appalti pubblici di
servizi rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 92/50.
In subordine, il governo italiano fa valere che, anche supponendo che gli accordi in questione costituiscano appalti di tal
genere, essi sarebbero tuttavia esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva 92/50 in forza del suo art. 6, in quanto
appalti aggiudicati in base a un diritto esclusivo.

Giudizio della Corte
Risulta da costante giurisprudenza che l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello
Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (sentenza 27 novembre 2003, causa
C‑429/01, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑14355, punto 56).
In materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, la Corte ha dichiarato che un ricorso di inadempimento è irricevibile
se, alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato, il contratto in questione aveva esaurito già tutti i suoi
effetti (v. sentenza 2 giugno 2005, causa C‑394/02, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑4713, punto 18).
Nella fattispecie, il termine fissato nel parere motivato è scaduto il 22 febbraio 2005. Poiché l’accordo quadro regionale
dell’11 ottobre 1999 e il protocollo d’intesa del 28 marzo 2003 hanno esaurito i loro effetti prima di questa data, il presente
ricorso è irricevibile nei limiti in cui si riferisce ad essi. Di conseguenza, ai fini del presente ricorso va preso in considerazione
soltanto l’accordo quadro del 2004.
In forza dei suoi artt. 80 e 82, la direttiva 2004/18 ha abrogato la direttiva 92/50 a decorrere dal 31 gennaio 2006. La direttiva
92/50 era pertanto ancora in vigore allo scadere del termine fissato nel parere motivato. Di conseguenza, occorre valutare
l’accordo quadro del 2004 proprio alla luce di quest’ultima direttiva.
Si pone preliminarmente la questione di stabilire se tale accordo quadro presenti le caratteristiche di un appalto pubblico
ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 92/50, cioè se esso sia un contratto a titolo oneroso, stipulato in forma
scritta tra un prestatore di servizi e un’amministrazione aggiudicatrice.
Non è contestata la forma scritta dell’accordo quadro del 2004 e neppure il fatto che la Regione Toscana e le Aziende costituiscano
amministrazioni aggiudicatrici.
Anzitutto, la Repubblica italiana contesta che detto accordo quadro costituisca un appalto pubblico di servizi ai sensi dell’art. 1,
lett. a), della direttiva rilevante, in quanto le associazioni interessate non sono operatori commerciali ma svolgono la loro
attività al di fuori del mercato e dell’ambito della concorrenza. Tale argomento è basato sul fatto che dette associazioni
non perseguono fini di lucro e che esse riuniscono persone motivate da considerazioni di solidarietà sociale.
Senza negare l’importanza sociale delle attività di volontariato, si deve necessariamente constatare che tale argomento non
può essere accolto. Infatti, l’assenza di fini di lucro non esclude che siffatte associazioni esercitino un’attività economica
e costituiscano imprese ai sensi delle disposizioni del Trattato relative alla concorrenza (v., in questo senso, sentenze
16 novembre 1995, causa C‑244/94, Fédération française des sociétés d’assurance e a., Racc. pag. I‑4013, punto 21; 12 settembre
2000, cause riunite da C‑180/98 a C‑184/98, Pavlov e a., Racc. pag. I‑6451, punto 117, nonché 16 marzo 2004, cause riunite
C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 e C‑355/01, AOK Bundesverband e a., Racc. pag. I‑2493, punto 49).
Occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, entità come le organizzazioni sanitarie che garantiscono la
fornitura di servizi di trasporto d’urgenza e di trasporto di malati devono essere qualificate imprese ai sensi delle norme
di concorrenza previste dal Trattato (sentenza 25 ottobre 2001, causa C‑475/99, Ambulanz Glöckner, Racc. pag. I‑8089, punti
21 e 22).
Ne deriva che le associazioni interessate possono esercitare un’attività economica in concorrenza con altri operatori.
La circostanza che, a seguito del fatto che i loro collaboratori agiscono a titolo volontario, tali associazioni possano presentare
offerte a prezzi notevolmente inferiori a quelli di altri offerenti non impedisce loro di partecipare alle procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici previste dalla direttiva 92/50 (v., in tal senso, sentenza 7 dicembre 2000, causa C‑94/99, ARGE, Racc. pag. I‑11037,
punti 32 e 38).
Ne deriva che l’accordo quadro del 2004 non è escluso dalla nozione di «appalti pubblici di servizi» ai sensi dell’art. 1,
lett. a), della direttiva 92/50, per il fatto che le associazioni interessate non perseguono fini di lucro.
La Repubblica italiana afferma poi che l’accordo quadro del 2004 fornisce soltanto lo schema generale delle prestazioni e
dei rimborsi che sono concretamente previsti da numerosi contratti specifici. Secondo tale Stato membro, nessuna operazione
di trasporto sanitario e nessun rimborso verrebbero effettuati in esecuzione dell’accordo quadro del 2004 di per sé. Tale
argomentazione equivale, in sostanza, ad asserire che l’accordo quadro in esame non costituisce un contratto ai sensi del
menzionato art. 1, lett. a).
Al riguardo, occorre ricordare che, per definire l’ambito di applicazione delle direttive in materia di appalti pubblici,
la Corte ha sancito un’interpretazione estensiva della nozione di appalto pubblico che include gli accordi quadro. Secondo
la Corte, un accordo quadro deve essere considerato «appalto pubblico» ai sensi della direttiva di cui trattasi, nei limiti
in cui conferisce unità ai vari appalti specifici da esso regolati (v., in tal senso, sentenza 4 maggio 1995, causa C‑79/94,
Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑1071, punto 15).
Come risulta da quest’ultima sentenza, tale interpretazione estensiva della nozione di appalto pubblico, che include gli accordi
quadro, si impone per evitare che gli operatori eludano gli obblighi fissati dalle direttive in materia di appalti pubblici.
Essa è, peraltro, confermata, per quanto riguarda gli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, dalle disposizioni
della direttiva 2004/18. Gli artt. 1, n. 5, e 32 di tale direttiva contengono disposizioni specifiche riguardanti gli accordi
quadro che sono basate sul principio che questi ultimi rientrano nell’ambito di applicazione della normativa comunitaria in
materia di appalti pubblici.
Ne deriva che l’accordo quadro del 2004 dev’essere considerato un contratto ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva
92/50.
Il governo italiano contesta infine che tale accordo quadro sia stato concluso a titolo oneroso, in quanto le operazioni di
trasporto sanitario di cui trattasi vengono effettuate da associazioni di volontariato che percepiscono soltanto i rimborsi
delle loro spese.
Neppure tale argomento può essere accolto. Occorre osservare che il carattere oneroso di un contratto si riferisce alla controprestazione
erogata dall’autorità pubblica interessata a motivo dell’esecuzione delle prestazioni dei servizi che costituiscono oggetto
del contratto e delle quali tale autorità sarà la beneficiaria (v., in tal senso, con riferimento alla direttiva 93/37, sentenza
12 luglio 2001, causa C‑399/98, Ordine degli Architetti e a., Racc. pag. I‑5409, punto 77).
Nella fattispecie, se è vero che il lavoro delle persone che effettuano i trasporti sanitari in parola non è retribuito, risulta
nondimeno dagli elementi sottoposti alla Corte che i pagamenti previsti dalle pubbliche autorità interessate superano il semplice
rimborso delle spese sostenute per fornire i servizi di trasporto sanitario controversi. Tali importi vengono fissati preventivamente
e forfettariamente, sulla base di tabelle allegate all’accordo quadro del 2004. Il sistema descritto in tali tabelle prevede
il pagamento di una somma fissa per la messa a disposizione (detta «stand-by») di un autoveicolo destinato agli interventi,
di somme calcolate in funzione dei tempi di sosta segnalati nel corso delle attività di trasporto, di una somma fissa per
i trasporti che non superano i 25 km e di importi addizionali per ogni chilometro supplementare.
Il governo italiano ha confermato all’udienza che tale metodo di pagamento e le somme previste nell’allegato dell’accordo
quadro del 2004 permettono alle autorità nazionali di sovvenzionare le associazioni che effettuano le prestazioni dei servizi
di trasporto sanitario in questione.
Nelle precise circostanze del caso di specie, il metodo di pagamento previsto dall’accordo quadro del 2004 supera pertanto
il semplice rimborso delle spese sostenute. Entro tali limiti, occorre ritenere che tale accordo quadro preveda una contropartita
dei servizi di trasporto sanitario da esso contemplati.
Di conseguenza, l’accordo quadro del 2004 dev’essere considerato concluso a titolo oneroso ai sensi dell’art. 1, lett. a),
della direttiva 92/50.
Da quanto precede deriva che tale accordo quadro costituisce un appalto pubblico di servizi ai sensi di questa stessa disposizione.
Ai sensi del suo art. 7, n. 1, la direttiva 92/50 si applica soltanto agli appalti pubblici di servizi il cui valore stimato
al netto dell’IVA è uguale o superiore a taluni importi precisati da tale disposizione.
I termini dell’accordo quadro del 2004 non consentono di conoscere il valore, neppure stimato, di quest’ultimo. Tale accordo
quadro fornisce soltanto una tariffa di prezzi unitari a partire dalla quale non è possibile fissare il valore dell’appalto
controverso.
Alla luce dell’art. 7, n. 2, della direttiva 92/50, occorre considerare che il valore dell’accordo quadro del 2004 è costituito
dal valore totale degli appalti specifici che sono o saranno aggiudicati in forza di esso (v., in tal senso, sentenza 4 maggio
1995, Commissione/Grecia, cit., punto 15).
La Commissione sostiene che, tenuto conto, da un lato, del fatto che l’accordo quadro del 2004 riguarda tutti i servizi di
trasporto sanitario che, nel territorio della regione Toscana, non vengono effettuati direttamente dalle aziende, e, dall’altro,
della durata pluriennale di tale accordo quadro, si presume che la soglia d’applicazione delle direttiva 92/50 di EUR 200 000
sia raggiunta.
Tuttavia, risulta da costante giurisprudenza che, nell’ambito di un procedimento di inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE,
incombe alla Commissione provare la sussistenza dell’asserito inadempimento. Essa deve fornire alla Corte gli elementi necessari
perché questa accerti l’esistenza di tale inadempimento, senza potersi fondare su alcuna presunzione (sentenza 26 aprile 2005,
causa C‑494/01, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I‑3331, punto 41).
La Commissione non ha prodotto alcuna prova relativa al valore degli appalti specifici conclusi in forza dell’accordo quadro
del 2004.
In tale contesto, non è dimostrato che la soglia d’applicazione della direttiva 92/50 sia stata nella fattispecie raggiunta.
Ne deriva che il ricorso è infondato nella parte in cui verte su una violazione della direttiva 92/50.
In subordine, la Commissione chiede alla Corte di constatare che la conclusione dell’accordo quadro del 2004 sarebbe in contrasto
con l’art. 49 CE, se il valore dei servizi attribuiti mediante tale accordo quadro e figuranti nell’allegato I B della direttiva
92/50 dovesse rivelarsi superiore a quello dei servizi figuranti nell’allegato I A di tale direttiva.
Orbene, come è stato osservato al punto 58 della presente sentenza, la Commissione non ha fornito alcun elemento di prova
quanto al valore dell’appalto controverso. È pertanto impossibile determinare il valore relativo dei servizi controversi che
rientrano nell’allegato I A o nell’allegato I B della direttiva 92/50.
Supponendo che tali servizi rientrino, per la parte preponderante del loro valore, nell’allegato I B della direttiva 92/50,
si dovrebbe tuttavia ricordare che, qualora un appalto relativo a servizi rientranti nell’ambito di tale allegato presenti
un interesse transfrontaliero certo, l’affidamento, in mancanza di qualsiasi trasparenza, di tale appalto ad un’impresa con
sede nello Stato membro dell’amministrazione aggiudicatrice costituisce una disparità di trattamento a danno delle imprese
con sede in un altro Stato membro che potrebbero essere interessate a tale appalto (v. sentenza 13 novembre 2007, causa C‑507/03,
Commissione/Irlanda, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 30 e giurisprudenza citata).
Salvo che non sia giustificata da circostanze obiettive, siffatta disparità di trattamento, che, escludendo tutte le imprese
aventi sede in un altro Stato membro, opererebbe principalmente a danno di queste ultime, costituirebbe una discriminazione
indiretta in base alla nazionalità, vietata ai sensi dell’art. 49 CE (v., in tal senso, sentenza 13 novembre 2007, Commissione/Irlanda,
cit., punto 31 e giurisprudenza citata).
In tale contesto, spetterebbe alla Commissione dimostrare che, ancorché l’appalto in esame sia riconducibile ai servizi che
rientrano nell’allegato I B della direttiva 92/50, detto appalto presentava, per un’impresa con sede in uno Stato membro diverso
da quello cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice interessata, un interesse certo e che tale impresa, non avendo avuto
accesso ad informazioni adeguate prima dell’aggiudicazione dell’appalto, non ha potuto essere in grado di manifestare il suo
interesse per quest’ultimo (v. sentenza Commissione/Irlanda, cit., punto 32).
Nella fattispecie, tali elementi non sono stati forniti dalla Commissione. Infatti, la semplice indicazione, da parte di quest’ultima,
dell’esistenza di un reclamo che le è stato rivolto in relazione all’appalto in esame non è sufficiente a dimostrare che detto
appalto presentasse un interesse transfrontaliero certo e, di conseguenza, a constatare l’esistenza di un inadempimento (v.,
in tal senso, sentenza 13 novembre 2007 Commissione/Irlanda, cit., punto 34).
Pertanto, occorre constatare che il ricorso non è fondato nella parte in cui verte su una violazione dell’art. 49 CE.
Di conseguenza, il ricorso della Commissione dev’essere respinto.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Repubblica italiana ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: l’italiano.