CELEX: 61998CJ0036
Base jurídica
Medio ambiente
Decisión del Consejo por la que se aprueba el Convenio sobre la cooperación para la protección y el uso sostenible del Danubio
Artículo 130 S, apartados 1 y 2, del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, apartados 1 y 2, tras su modificación)
Concepto de "gestión de los recursos hídricos"

Motivación de la sentencia
1 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de febrero de 1998, el Reino de España interpuso, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), un recurso de anulación contra la Decisión 97/825/CE del Consejo, de 24 de noviembre de 1997, relativa a la celebración del Convenio sobre la cooperación para la protección y el uso sostenible del Danubio (DO L 342, p. 18; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2 Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 9 de junio, 15 de julio y 24 de agosto de 1998, se admitió la intervención de la República Francesa, de la Comisión de las Comunidades Europeas, de la República Portuguesa y de la República de Finlandia en apoyo de las pretensiones del Consejo de la Unión Europea.
Marco jurídico
3 El artículo 130 R, apartados 1 y 2, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE, apartados 1 y 2, párrafo primero, tras su modificación) establece:
«1. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos:
- la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente;
- la protección de la salud de las personas;
- la utilización prudente y racional de los recursos naturales;
- el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
2. La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga. Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad.
[...]»
4 Según el artículo 130 R, apartado 4, párrafo primero, del Tratado, «en el marco de sus respectivas competencias, la Comunidad y los Estados miembros cooperarán con los terceros países y las organizaciones internacionales competentes. Las modalidades de la cooperación de la Comunidad podrán ser objeto de acuerdos entre ésta y las terceras partes interesadas, que serán negociados y concluidos con arreglo al artículo 228».
5 A tenor del artículo 130 S, apartados 1 y 2, del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, apartados 1 y 2, tras su modificación):
«1. El Consejo, con arreglo al procedimiento del artículo 189 C y previa consulta al Comité Económico y Social, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados en el artículo 130 R.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, y sin perjuicio del artículo 100 A, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, adoptará:
- disposiciones esencialmente de carácter fiscal;
- medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo con excepción de la gestión de los residuos y las medidas de carácter general, así como medidas relativas a la gestión de los recursos hídricos;
- medidas que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético.
El Consejo, en las condiciones previstas en el primer párrafo, podrá definir las materias mencionadas en el presente apartado sobre las cuales las decisiones deban ser tomadas por mayoría cualificada.»
6 La celebración de acuerdos entre la Comunidad y uno o más Estados u organizaciones internacionales está regulada por el artículo 228 del Tratado CE (actualmente artículo 300 CE, tras su modificación), cuyos apartados 2 y 3, párrafo primero, establecen:
«2. Sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito, los acuerdos serán concluidos por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas, así como para los acuerdos mencionados en el artículo 238.
3. Salvo para los acuerdos contemplados en el apartado 3 del artículo 113, el Consejo concluirá los acuerdos previa consulta al Parlamento Europeo, incluso cuando se trate de un ámbito en el que resulte necesario el procedimiento contemplado en el artículo 189 B o el contemplado en el artículo 189 C para la adopción de reglas internas. El Parlamento Europeo emitirá su dictamen en un plazo que el Consejo podrá fijar según la urgencia. De no mediar dictamen al término de dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse sin él.»
7 Mediante la Decisión impugnada, el Consejo aprobó, en nombre de la Comunidad, el Convenio sobre la cooperación para la protección y el uso sostenible del Danubio, firmado en Sofía (Bulgaria) el 29 de junio de 1994 (DO 1997, L 342, p. 19; en lo sucesivo, «Convenio»). La Decisión impugnada señala que se basa en el Tratado CE, en particular en su artículo 130 S, apartado 1, en relación con el artículo 228, apartados 2, primera frase, y 3, párrafo primero.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
8 En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca un único motivo, basado en la inadecuación de la base jurídica elegida. En su opinión, la Decisión debería haberse basado exclusivamente en el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, en relación con el artículo 228, apartados 2, segunda frase, y 3, párrafo primero, del Tratado.
9 A este respecto, señala que el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado enumera una serie de acciones en materia de medio ambiente, entre ellas la «gestión de los recursos hídricos», que han de decidirse conforme a un procedimiento específico. Según el Reino de España, esta disposición constituye, frente a la norma general que figura en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, una norma de Derecho especial, y no una norma de Derecho excepcional. Por ello, considera que dicha disposición es de aplicación preferente y que es susceptible de una interpretación extensiva si el espíritu de la norma así lo aconseja.
10 Según el Gobierno español, las medidas de gestión de los recursos hídricos son medidas tendentes a administrar y racionalizar su uso por el hombre con determinados fines, aplicando a ese uso las exigencias derivadas de la política de medio ambiente de la Comunidad. El uso del agua comprende tanto el transporte de mercancías por vía fluvial como el vertido de sustancias residuales en un río para deshacerse de ellas. Por lo que se refiere a las medidas como el reparto de agua o la realización de obras hidráulicas, afirma que la Comunidad sólo es competente si estas medidas vienen determinadas por una necesidad de la política de medio ambiente.
11 A juicio del Gobierno español, el agua, por su carácter de recurso natural absolutamente esencial para la vida humana, merece una atención especial. Por este motivo, considera que si una acción comunitaria entra a regular, directa o indirectamente, aspectos relacionados con el manejo de las aguas por el hombre, ha de seguirse el procedimiento del artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, aunque entre los objetivos de dicha acción figuren los generales de la política comunitaria de medio ambiente. En su opinión, es difícil concebir medidas de gestión del agua que no tengan en cuenta aspectos relativos a la protección y calidad del recurso. Además, el Tratado incluye las acciones en materia de gestión del agua en el título relativo al medio ambiente.
12 El Gobierno español sostiene que los apartados 1 y 2 del artículo 130 S no se distinguen según que la acción comunitaria tenga por objeto la «calidad» o la «cantidad» de los recursos naturales, sino según la materia en la que incide la acción. Si incide en las materias especialmente contempladas en el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, ha de estarse a lo que éste dispone.
13 Respecto al Convenio, el Gobierno español indica que, al enunciar los fines que mueven a las Partes contratantes, el preámbulo menciona, en su párrafo primero, la «cooperación en materia de gestión de los recursos hídricos para lograr una mejor protección y uso de las aguas» y, en su párrafo sexto, una «protección duradera del río Danubio y de las aguas de su cuenca», una «gestión hidrográfica sostenible» y el «uso de las aguas». Señala, además, que el artículo 2 del Convenio, que expone los objetivos de la cooperación, habla, en su apartado 1, de la utilización racional de las aguas; en su apartado 2, de la cooperación en los aspectos fundamentales de la gestión de los recursos hídricos, y, en su apartado 3, del aprovechamiento racional y sostenible del agua y del uso sostenible de los recursos hídricos para fines municipales, industriales y agrícolas.
14 El Gobierno español considera que el contenido del Convenio también entra de lleno en el concepto de gestión de los recursos hídricos. A este respecto, menciona el artículo 3, que alude a la regulación de los cursos de agua, al control del caudal, al aprovechamiento de las aguas y a las instalaciones hidráulicas; el artículo 5, apartados 1 y 2, letra a), que hace referencia a la colaboración para el uso sostenible del agua y a métodos uniformes de registro de las condiciones de los recursos hídricos; el artículo 6, relativo a las medidas adecuadas para la utilización sostenible y para la conservación de estos recursos; el artículo 7, apartados 1 y 5, letra b), referido a las limitaciones de los usos industriales y a los vertidos de agua; el artículo 9, apartados 1 y 3, relativo al control de las condiciones fluviales de la cuenca del Danubio y a los métodos armonizados para la elaboración de balances hidrológicos; el artículo 10, letras b) y c), que se refiere al deber de información recíproca en materia de acuerdos internacionales o normas internas relativas a la protección y gestión de las aguas, y el artículo 18, apartado 5, del Convenio, relativo a la colaboración para la elaboración de nuevas normas relativas a la protección y gestión hidrológica del Danubio.
15 El Gobierno español llega a la conclusión de que el Convenio aprobado mediante la Decisión impugnada se refiere exclusivamente a la gestión de los recursos hídricos de la cuenca del Danubio, estableciendo medidas que persiguen su uso racional y no contaminante, y afirma que si algún precepto cae fuera del ámbito de la gestión del agua, tiene carácter accesorio respecto de la finalidad principal.
16 Además, según este Gobierno la Decisión impugnada se adoptó en ejecución de la política comunitaria sobre medio ambiente, de la que se ocupan tanto el apartado 1 como el apartado 2 del artículo 130 S del Tratado, y no en el marco de dos o más políticas comunitarias diferentes. Por consiguiente, no se plantea, a su juicio, ningún problema de concurrencia de bases jurídicas, sino de elección entre normas generales o especiales dentro de un mismo título del Tratado.
17 Según el Consejo, debe hacerse una clara distinción entre lo que comúnmente se denomina «gestión del agua», por una parte, y la «gestión de los recursos hídricos» tal como figura en el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, por otra. En su opinión, la primera categoría comprende las medidas destinadas a mejorar la calidad del agua; la segunda incluye las medidas cuantitativas para gestionar los recursos hídricos. Aunque admite que las distintas versiones lingüísticas del Tratado no ayudan a la interpretación del concepto de «gestión de los recursos hídricos», el Consejo considera que la referencia a los «recursos» aboga en favor de la interpretación que defiende.
18 Por otra parte, el Consejo señala que el concepto de gestión de los recursos hídricos parece tener un elemento común con la ordenación territorial y con la utilización del suelo, que son las otras dos materias contempladas en el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado, a saber, la idea de «obras» para mejorar el medio ambiente.
19 El Consejo sostiene que el Convenio tiene por objeto fomentar, a nivel internacional, determinadas medidas destinadas a hacer frente a un problema medioambiental regional muy concreto, a saber, la contaminación de uno de los ríos más largos de Europa, que atraviesa dos Estados miembros y varios Estados terceros. Señala que, en su opinión, el Convenio pretende también conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, así como estimular la utilización prudente y racional de los recursos del Danubio, y que las Partes contratantes tuvieron presente que este río está fuertemente contaminado, especialmente en su parte inferior, y que contribuye considerablemente a la contaminación del mar Negro. El Convenio tiene igualmente por objeto proteger la salud de las personas.
20 Según el Consejo, una lectura completa del Convenio muestra que su objetivo y contenido es mucho más amplio que la mera gestión de los recursos hídricos disponibles del Danubio. Si bien admite que, cuando un instrumento de estas características persigue objetivos amplios, el aspecto relativo a la gestión de los recursos resulta inevitablemente afectado, considera que la incidencia en la gestión de los recursos hídricos del Danubio es accesoria respecto al objetivo y al contenido del Convenio.
21 El Consejo, remitiéndose a la parte I del Convenio, titulada «Disposiciones generales», señala, en particular, que en el artículo 2 se cita varias veces la gestión sostenible y justa del agua entre los objetivos y principios de cooperación, pero junto a otros principios y objetivos.
22 El Consejo, analizando la parte II del Convenio, titulada «Cooperación multilateral», alega que ésta tiene por objeto garantizar una protección eficaz de la calidad y un uso sostenible del agua y que, de este modo, las Partes contratantes contribuyen a la prevención, al control y a la reducción del impacto transfronterizo. Cita, a este respecto, el artículo 5, apartado 2, que establece que las Partes adoptarán medidas relativas a los vertidos de aguas residuales, a la manipulación de sustancias peligrosas para el agua, a la reducción de las aportaciones de nutrientes y pesticidas, o medidas destinadas a evitar el impacto transfronterizo de los residuos, y el artículo 6 del Convenio, sobre medidas específicas de protección de los recursos hídricos. También menciona el artículo 7, que establece los objetivos y criterios de calidad del agua para la reducción de las emisiones; el anexo II, que contiene una lista de sectores industriales e industrias y una lista de sustancias y grupos de sustancias peligrosas, y el anexo III del Convenio, que contiene directrices para establecer los objetivos y criterios de calidad del agua.
23 Por lo que se refiere a la parte III del Convenio, titulada «Comisión Internacional», el Consejo afirma que de sus disposiciones se deduce que la Comisión Internacional para la Protección del Danubio (en lo sucesivo, «Comisión Internacional»), prevista en el artículo 18, apartado 1, del Convenio, carece de competencias para gestionar los recursos hídricos del Danubio. En su opinión, las competencias de dicha Comisión son las de un organismo que forma parte de un Convenio que tiene por objeto mejorar la calidad de las aguas de una cuenca fluvial.
24 El Consejo llega a la conclusión de que el objetivo del Convenio, tal como se describe en el tercer considerando de la Decisión impugnada, es más amplio que la mera gestión de los recursos hídricos del Danubio y de que su contenido responde a este objetivo. Según el Consejo, las medidas previstas en él son medidas esencialmente destinadas a mejorar la calidad de las aguas del Danubio y la Comisión Internacional creada por este Convenio sólo es competente para contribuir a esta mejora. Por tanto, el impacto del Convenio sobre la gestión cuantitativa de los recursos hídricos es, en su opinión, totalmente accesorio.
25 El Gobierno francés, basándose en el análisis del sentido de la expresión «gestion des ressources hydrauliques» en francés, en Derecho comunitario y en Derecho internacional, sostiene que ésta hace referencia al control del movimiento, de la energía o del caudal de las aguas y comprende por tanto el aprovechamiento de ríos principales y afluentes, el control y regulación de caudales, la utilización de cantidades de agua y la explotación de recursos hídricos para la irrigación o la energía. Dicho Gobierno considera que, por consiguiente, una normativa comunitaria que lesionara directamente las facultades de decisión de los Estados miembros sobre el aprovechamiento y la explotación de los recursos hídricos entraría en el ámbito del artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, mientras que todas las medidas relativas, por una parte, a las aguas marinas y, por otra, a la calidad de las aguas dulces, a la lucha contra la contaminación y a la protección de los ecosistemas acuáticos afectan directamente a la protección de los recursos naturales y del medio ambiente y se rigen por el procedimiento previsto en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado.
26 Por lo que respecta al Convenio, el Gobierno francés considera que tiene por objeto instaurar una cooperación intergubernamental principalmente para proteger las aguas del Danubio y su ecosistema acuático contra la contaminación. A este respecto, afirma que el título del Convenio constituye ya un elemento revelador de su finalidad de prevenir y controlar la contaminación del Danubio para garantizar el uso sostenible de las aguas de dicho río, como confirma el tercer considerando de la Decisión impugnada.
27 Según el Gobierno francés, si bien es cierto que la gestión ecológica de las aguas de un río exige que se combinen medidas sobre la calidad y sobre las cantidades, que producen interferencias recíprocas, las escasas disposiciones del Convenio que hacen referencia a los recursos hídricos y al caudal de las aguas presentan un carácter accesorio y no constituyen su objeto principal.
28 El Gobierno portugués señala, con carácter preliminar, que no existe una correspondencia total entre las distintas versiones lingüísticas del artículo 130 S, apartado 2, del Tratado en lo que se refiere a la expresión «gestión de los recursos hídricos».
29 A continuación, el Gobierno portugués alega que la tendencia que existe en Derecho internacional es la de atribuir un sentido cada vez más restringido a esta expresión, en particular en un marco de creciente apertura a las preocupaciones medioambientales. Esta tendencia se acentúa en la doctrina, que, según dicho Gobierno, prefiere reservar el término «agua» para las situaciones en las que se dan actividades de protección o actividades dirigidas predominantemente a la protección, dejando la expresión «recursos hídricos» para los casos en que se alude a los usos o actividades de aprovechamiento económico del agua.
30 Por lo que se refiere al Derecho comunitario, el Gobierno portugués afirma que el Tratado de la Unión Europea previó que, en lo sucesivo, las acciones y medidas de concreción de la política comunitaria en materia de medio ambiente siguiesen, en la mayoría de los casos, el procedimiento simplificado de adopción previsto en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado. En su opinión, en la afirmación del artículo 130 S, apartado 2, del Tratado existe, como mucho, una voluntad de fijar un equilibrio normativo en la relación, potencialmente dinámica, entre las competencias comunitarias y aquéllas que, en principio, son estatales. Según el Gobierno portugués, la «gestión del agua», es decir, todos los parámetros, acciones o medidas destinadas a proteger el medio ambiente o a frenar su degradación, o a proteger y mejorar la calidad del agua, fue, desde muy pronto, competencia comunitaria, mientras que la «gestión de los recursos hídricos» no se incluía en este ámbito y no era una materia comunitaria, quedando bajo la competencia de los Estados miembros. Sin embargo, no existe, a su juicio, ninguna intención de sustraer toda actuación en el ámbito del agua del proyecto comunitario de defensa y promoción del medio ambiente que se afirma en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, sino un reparto de competencias. Según dicho Gobierno, en esta solución en materia de gestión de los recursos hídricos, así como en materia de ordenación territorial y utilización del suelo, contempladas también en el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado, subyace y se manifiesta la idea de una soberanía que engloba estas competencias, que se afirman y justifican por su relación con un territorio.
31 El Gobierno portugués considera que, aunque tenga determinadas incidencias o prevea medidas cuantitativas, si un acto comunitario se inscribe de manera predominante en una perspectiva de preocupación medioambiental y de atención a los problemas cualitativos, debe basarse en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, y no en el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, que se aplica a los casos en que predomine el tratamiento de cuestiones de naturaleza cuantitativa.
32 Respecto al objeto y al contenido del Convenio, el Gobierno portugués señala que las Partes contratantes hablan de protección y que, incluso cuando tratan de la cuestión del uso del agua, en la que podría inscribirse la actividad de gestión de los recursos hídricos, lo hacen desde un punto de vista muy diferente al físico, inspirado en una filosofía de manipulación ilimitada de los recursos hídricos, que corresponde al artículo 130 S, apartado 2, del Tratado. En su opinión, las normas sobre el uso del agua se conciben, en el Convenio, desde un punto de vista medioambiental global, lo que se traduce en el sometimiento de los usos del agua al principio de sostenibilidad, como queda de manifiesto, por otra parte, en el título de este Convenio.
33 El Gobierno finlandés sostiene que el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado debe utilizarse como base jurídica de un acto comunitario cuando su contenido y finalidad estén vinculados a la protección de las aguas superficiales o subterráneas de la Comunidad y cuando la regulación de la cantidad y los usos del agua persiga mejorar la calidad de ésta.
34 Según el Gobierno finlandés, los convenios sobre aguas internacionales se han dividido tradicionalmente, de manera estricta, en convenios relativos a la gestión de los recursos hídricos y convenios relativos a la protección de las aguas. Recientemente, la regulación ha entrado en la era del desarrollo sostenible, que se caracteriza por el intento de conciliar los intereses de la protección de las aguas y los de los usuarios, de modo que el aprovechamiento de las aguas se realice en aras de un desarrollo sostenible.
35 El Gobierno finlandés sostiene que, en el presente caso, el Convenio tiene por objetivo, como su propio título indica, el uso sostenible. En el preámbulo y en el artículo 2 del Convenio se enuncia como finalidad del mismo la gestión global de las aguas en consonancia con el principio de desarrollo sostenible. No obstante, según dicho Gobierno las disposiciones relativas a la gestión de los recursos hídricos son accesorias en el Convenio, que se refiere principalmente a la protección de las aguas.
36 Por ello, el Gobierno finlandés considera que el Convenio tiene por objetivo tanto la protección de las aguas como su uso sostenible, pero que examinándolo a la luz del artículo 130 S, apartados 1 y 2, del Tratado, su contenido y finalidad principal es la protección de las aguas del Danubio, y no la gestión de sus recursos hídricos.
37 La Comisión sostiene que la expresión «gestión de los recursos hídricos» se refiere exclusivamente a los aspectos cuantitativos de la gestión del agua, por analogía con las demás expresiones que figuran en el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado, a saber, la «ordenación territorial» y la «utilización del suelo», que, en su opinión, afectan directamente al modo en que los Estados utilizan su territorio para proyectos de infraestructura. Por tanto, la expresión «gestión de los recursos hídricos» debe entenderse referida a los aspectos cuantitativos de la distribución y utilización del agua.
38 Respecto al objeto y contenido de la Decisión impugnada, la Comisión considera que las disposiciones del Convenio reflejan claramente las prioridades de los negociadores, a saber, prevenir y corregir la contaminación de las aguas del Danubio causada por el desarrollo industrial de los Estados ribereños mediante el fomento de la cooperación, la información y la asistencia mutua entre dichos Estados.
39 Según la Comisión, el análisis del Convenio demuestra que la protección de la calidad de las aguas del Danubio es una constante en el preámbulo y en la mayoría de sus disposiciones. Aunque el Convenio contiene también algunas referencias a los criterios cuantitativos de la cuenca del Danubio, en la mayoría de los casos estos criterios aparecen indisolublemente asociados a los criterios y medidas de calidad.
40 La Comisión llega a la conclusión de que el centro de gravedad del Convenio es la protección medioambiental del Danubio y, en particular, la protección de la calidad de sus aguas, y que sólo accesoriamente el Convenio contiene criterios cuantitativos de gestión de las aguas, lo que, en la mayoría de los casos, es debido a que estos criterios están indisolublemente asociados a la protección del medio ambiente y de la calidad del río.
Apreciación del Tribunal de Justicia
41 Con carácter preliminar, debe recordarse que, como prevé el artículo 130 R, apartado 4, del Tratado, mediante la Decisión impugnada el Consejo aprobó, de conformidad con el artículo 228 del Tratado, un acuerdo celebrado entre la Comunidad y países terceros.
42 Por lo que se refiere al procedimiento aplicable a la celebración de un acuerdo de esta naturaleza, del artículo 228, apartado 2, del Tratado se desprende que si el acuerdo se refiere a un ámbito en el que es necesaria la unanimidad para la adopción de normas internas, o si se trata de un acuerdo mencionado en el artículo 238 del Tratado CE (actualmente artículo 310 CE), el Consejo habrá de decidir por unanimidad. En los demás casos, decidirá por mayoría cualificada.
43 Procede, por tanto, examinar si la adopción de normas comunitarias internas como las disposiciones del Convenio debería hacerse sobre la base del artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, según el cual el Consejo debe decidir con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 C del Tratado CE (actualmente artículo 252 CE), es decir, por mayoría cualificada, o sobre la base del artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, según el cual el Consejo debe decidir por unanimidad.
44 A este respecto, procede, en primer lugar, determinar el ámbito de aplicación respectivo de los apartados 1 y 2 del artículo 130 S del Tratado y, en segundo lugar, examinar la base jurídica elegida para la aprobación del Convenio.
Sobre el ámbito de aplicación respectivo de los apartados 1 y 2 del artículo 130 S del Tratado
45 Según el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en él, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos de la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente precisados en el artículo 130 R del Tratado. De conformidad con el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado, se aplicará el procedimiento de decisión previsto en él, no obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando el Consejo adopte las disposiciones y medidas que enumera dicho artículo.
46 Por consiguiente, del propio tenor literal de estas dos disposiciones se deduce que el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado es, en principio, la base jurídica de los actos adoptados por el Consejo para realizar los objetivos fijados en el artículo 130 R del Tratado. En cambio, el artículo 130 S, apartado 2, del Tratado ha sido redactado para ser aplicado cuando las medidas que vayan a adoptarse afecten a las materias que se indican en él, como es el caso de la gestión de los recursos hídricos.
47 Por lo que se refiere al concepto de «gestión de los recursos hídricos», de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia resulta que la interpretación de una disposición de Derecho comunitario requiere una comparación de sus versiones lingüísticas (véase la sentencia de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C-72/95, Rec. p. I-5403, apartado 28).
48 En el presente caso, el empleo del término «hydrauliques» en la versión francesa, que significa «relativos a la circulación y a la distribución del agua», implica que el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado se refiere a la gestión de los recursos de agua en su dimensión física y apoya la interpretación defendida por el Consejo y por las partes coadyuvantes. La versión neerlandesa («kwantitatief waterbeheer») apunta en la misma dirección, ya que emplea términos que implican la gestión del agua en sus aspectos cuantitativos, por oposición a los aspectos cualitativos. Las expresiones alemana («der Bewirtschaftung der Wasserressourcen»), española («la gestión de los recursos hídricos»), italiana («la gestione delle risorse idriche»), portuguesa («gestão dos recursos hídricos»), finesa («vesivarojen hoitoa»), sueca («förvaltning av vattenresurser»), danesa («forvaltning af vandressourcerne»), inglesa («management of water resources»), irlandesa («bainisteoireacht acmhainní uísce») y griega (« v vv v») pueden abarcar no sólo los aspectos cuantitativos de la gestión del agua, sino también aspectos cualitativos.
49 Pues bien, en caso de discrepancia entre las distintas versiones lingüísticas de un texto comunitario, la disposición de que se trate debe interpretarse en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte (en este sentido, véase, en particular, la sentencia de 13 de abril de 2000, W.N., C-420/98, Rec. p. I-2847, apartado 21).
50 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que de los objetivos de la política comunitaria sobre medio ambiente y de una interpretación conjunta de los artículos 130 R y 130 S, apartados 1 y 2, del Tratado, se desprende que la inclusión de la «gestión de los recursos hídricos» en el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, del Tratado, no tiene por finalidad excluir la aplicación del artículo 130 S, apartado 1, del Tratado a cualquier medida relacionada con la utilización del agua por el hombre.
51 En segundo lugar, al margen de las medidas relativas a la gestión de los recursos hídricos, el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado contempla las relativas a la ordenación territorial y a la utilización del suelo, con excepción de la gestión de los residuos y de las medidas de carácter general. Se trata de medidas que, al igual que las que se basan en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, tienen por objeto realizar los objetivos fijados en el artículo 130 R del Tratado, pero que regulan los usos del territorio de los Estados miembros, como, por ejemplo, medidas relacionadas con planes de ordenación regional, urbana o rural, o con la planificación de distintos proyectos relativos a la infraestructura de un Estado miembro.
52 El territorio y el suelo de los Estados miembros, así como sus recursos hídricos, son recursos limitados, y, por tanto, el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado se refiere a las medidas que los afectan como tales, es decir, las medidas que regulan los aspectos cuantitativos de la utilización de estos recursos, o, en otras palabras, las medidas relativas a la gestión de recursos limitados en sus aspectos cuantitativos, y no las relativas a la mejora y protección de la calidad de estos recursos.
53 Esta interpretación queda confirmada por el hecho de que el artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Tratado no se aplica a la gestión de los residuos y a las medidas de carácter general. Las medidas de carácter general son, por ejemplo, medidas que, si bien se refieren, de manera general, a la ordenación territorial y a la utilización del suelo de los Estados miembros, no regulan la realización de proyectos específicos en materia de infraestructuras o, aunque imponen determinados límites al modo en que puede utilizarse el suelo de los Estados miembros, no regulan el uso al que éstos lo destinan.
54 Además, todas las medidas contempladas en los tres guiones del artículo 130 S, apartado 2, párrafo primero, del Tratado suponen una intervención de las instituciones comunitarias en ámbitos como la política fiscal, la política energética o la política de ordenación del territorio, en los que, al margen de la política comunitaria sobre medio ambiente, o bien la Comunidad carece de competencias legislativas, o bien el Consejo ha de decidir por unanimidad.
55 Del análisis de estos diferentes elementos, considerados en su conjunto, se desprende que el concepto de «gestión de los recursos hídricos» no comprende cualquier medida que afecte al agua, sino que sólo se refiere a las medidas que regulan los usos del agua y los aspectos cuantitativos de su gestión.
56 Por lo que se refiere a la alegación según la cual el agua es un recurso natural tan esencial para la vida que merece una atención especial, basta con señalar que esta razón no puede justificar por sí sola la exclusión del agua del ámbito de aplicación del artículo 130 S, apartado 1, del Tratado. En cualquier caso, el artículo 130 R, apartados 2 y 3, del Tratado prevé que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad, el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Además, según el artículo 130 S, apartado 5, del Tratado, cuando una medida adoptada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado implique costes que se consideren desproporcionados para las autoridades públicas de un Estado miembro, el Consejo establecerá, en el propio acto de adopción de dicha medida, las disposiciones adecuadas en forma de excepciones de carácter temporal y/o de apoyo financiero con cargo al Fondo de Cohesión.
57 De ello se deriva que de las medidas relacionadas con el agua, cuya finalidad sea realizar los objetivos fijados en el artículo 130 R del Tratado, únicamente deben adoptarse sobre la base del artículo 130 S, apartado 2, del Tratado aquéllas que regulan los usos del agua y los aspectos cuantitativos de su gestión.
Sobre la base jurídica elegida para la aprobación del Convenio
58 Según jurisprudencia reiterada, en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véase, en particular, la sentencia de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, C-269/97, Rec. p. I-2257, apartado 43).
59 Si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo, C-42/97, Rec. p. I-869, apartados 39 y 40).
60 Por lo que se refiere al objetivo de la Decisión impugnada, aunque el Convenio aprobado mediante dicha Decisión también regula los usos de las aguas de la cuenca del Danubio y los aspectos cuantitativos de su gestión, de los considerandos de la Decisión impugnada y del preámbulo del Convenio se desprende que este último tiene principalmente por objeto la protección y mejora de la calidad de dichas aguas.
61 En efecto, del tercer considerando de la Decisión impugnada se desprende que el objetivo del Convenio es «proteger el medio ambiente acuático», «prevenir y controlar la contaminación del Danubio» y «garantizar el uso sostenible de los recursos hidrológicos de los países ribereños». Aunque las Partes contratantes, a tenor del párrafo primero del preámbulo del Convenio, están «guiadas por la determinación de intensificar su cooperación en materia de gestión de los recursos hídricos para lograr una mejor protección y uso de las aguas», según los párrafos segundo y tercero se muestran preocupadas por las «modificaciones en el estado de las aguas de la cuenca del Danubio» y resaltan la urgente necesidad de «prevenir, controlar y reducir los importantes efectos adversos transfronterizos del vertido de sustancias peligrosas y nutrientes en el medio ambiente acuático de la cuenca del Danubio, y atendiendo asimismo debidamente al mar Negro». El párrafo cuarto hace referencia a las medidas que ya se han adoptado para fomentar la «prevención y control de la contaminación transfronteriza, y [...] [la] gestión sostenible, uso racional y conservación de los recursos hídricos». A tenor del párrafo sexto, la Partes contratantes aspiran «a una mejora y a una protección duradera del río Danubio y de las aguas de su cuenca, [...] y a una gestión hidrográfica sostenible que tenga debidamente en cuenta los intereses de los Estados danubianos en materia de uso de las aguas y contribuya al mismo tiempo a la protección del medio ambiente marino del mar Negro».
62 La conclusión de que la finalidad principal del Convenio es la protección y mejora de la calidad de las aguas de la cuenca del Danubio queda confirmada por su artículo 2, apartados 1 a 3, que define los objetivos de las Partes contratantes.
63 Por lo que se refiere al contenido del Convenio, sus disposiciones sólo regulan de manera accesoria los usos de las aguas de la cuenca del Danubio y los aspectos cuantitativos de su gestión.
64 A este respecto, el artículo 3 del Convenio, que define su ámbito de aplicación, menciona los proyectos y las medidas vigentes sujetos, en particular, a las disposiciones del Convenio, a saber, «el vertido de aguas residuales, nutrientes y sustancias peligrosas [...], así como la aportación térmica», «los proyectos y medidas de obras hidráulicas», «otros proyectos y medidas en materia de aprovechamiento de las aguas, tales como la obtención de energía hidroeléctrica, los transvases y la extracción de agua», «el funcionamiento de instalaciones hidráulicas existentes, por ejemplo, embalses y centrales hidroeléctricas; las medidas para prevenir los efectos sobre el medio ambiente, incluidos el deterioro de las condiciones hidrológicas, la erosión, la abrasión, la inundación, el arrastre de sedimentos; las medidas de protección de los ecosistemas» y «la manipulación de sustancias peligrosas para el agua y las medidas preventivas para evitar accidentes».
65 No obstante, estos proyectos y medidas están sujetos a las disposiciones del Convenio únicamente «en la medida en que tengan o puedan tener efectos transfronterizos». Según el artículo 1, letra c), del Convenio, se entenderá por «"impacto transfronterizo", todo efecto adverso significativo sobre el medio ambiente acuático ocasionado por una modificación de las condiciones del agua atribuible a actividades humanas que afecte a una zona que rebase los límites jurisdiccionales de una Parte contratante». Asimismo, el artículo 3, apartado 3, del Convenio precisa que éste será aplicable a las actividades pesqueras y de navegación interior «en la medida en que tales actividades originen problemas de contaminación de las aguas».
66 Si bien es cierto que las medidas previstas en el artículo 5, apartado 2, del Convenio para la prevención, control y reducción de los impactos transfronterizos comprenden el «registro de las condiciones de los recursos hídricos naturales de la cuenca del Danubio aplicando [...] parámetros cuantitativos y cualitativos», las demás medidas previstas en dicho apartado se refieren únicamente a la protección y mejora de la calidad de las aguas del Danubio, como, por ejemplo, la adopción de disposiciones jurídicas «que establezcan requisitos sobre los vertidos de aguas residuales», «sobre la manipulación de sustancias peligrosas para el agua», así como «tendentes a reducir la aportación de nutrientes y sustancias peligrosas de fuentes difusas», y la adopción de las «medidas adecuadas para evitar los impactos transfronterizos de los residuos y las sustancias peligrosas».
67 Asimismo, los artículos 6, 7 y 8 del Convenio se refieren principalmente a la protección y mejora de la calidad de las aguas del Danubio.
68 El artículo 6, que establece medidas específicas de protección de los recursos hídricos, precisa que «las Partes contratantes adoptarán medidas adecuadas para la prevención o la reducción de los impactos transfronterizos y para la utilización sostenible y justa de los recursos hídricos, así como para la conservación de los recursos ecológicos». Dicha disposición indica que las Partes contratantes deberán, en particular, realizar un «inventario de los recursos freáticos que deben protegerse a largo plazo y protección de zonas valiosas para el abastecimiento actual o futuro de agua potable», prevenir «la contaminación de los recursos freáticos», «reducir a un mínimo el riesgo de contaminación accidental», tomar en consideración «las posibles influencias sobre la calidad del agua de los proyectos y medidas vigentes a que se refiere el apartado 2 del artículo 3» y llevar a cabo una «evaluación de la [importancia] de los diferentes elementos de los biotopos para la ecología fluvial y propuestas de medidas tendentes a mejorar las condiciones ecológicas acuáticas y litorales».
69 Según el artículo 7 del Convenio, «las Partes contratantes fijarán [...] límites de emisiones aplicables a industrias o sectores industriales específicos en forma de cargas y concentraciones de contaminación» y «adoptarán medidas complementarias para evitar o reducir los vertidos de sustancias peligrosas y nutrientes procedentes de fuentes difusas». Deberán, además, «siempre que sea apropiado, definir en común objetivos de calidad del agua y aplicar criterios de calidad del agua para prevenir, controlar y reducir el impacto transfronterizo».
70 Con arreglo al artículo 8 del Convenio, las Partes contratantes «realizarán periódicamente inventarios de las fuentes de contaminación localizadas y difusas de importancia» y «elaborarán por etapas una lista de nuevas medidas de prevención y reducción»; estos inventarios y esta lista servirán de base para los programas de acción común. Tales programas tendrán como objetivo, en particular, «reducir las cargas y concentraciones de contaminación».
71 Por lo que respecta al artículo 9 del Convenio, si bien es cierto que los métodos y programas de control a que alude su apartado 1 se refieren a la previsión de crecidas, al balance hidrológico y a la cantidad de agua, no lo es menos que afectan también a la calidad de los cursos de agua, al control de emisiones, a los sedimentos y a los ecosistemas fluviales. Además, en dicho apartado se hace referencia al desarrollo de métodos para «el control y la evaluación de los vertidos de aguas residuales», a la elaboración de «inventarios de fuentes localizadas relevantes y de los correspondientes vertidos de contaminantes (inventarios de vertidos)» y a la evaluación de «la contaminación acuática procedente de fuentes difusas».
72 También es cierto que el artículo 9, apartado 3, obliga a que se establezcan balances hidrológicos nacionales y un balance hidrológico general de la cuenca del Danubio, y que del artículo 1, letra g), del Convenio resulta que por «balance hidrológico» debe entenderse «la relación que caracteriza el régimen hidrológico natural de una cuenca fluvial completa con arreglo a sus componentes (precipitaciones, evaporación, escorrentía superficial y subterránea)». No obstante, el artículo 9, apartado 2, del Convenio pone de relieve la obligación de las Partes contratantes de acordar «los puntos de control, las características de calidad de las aguas y los parámetros de contaminación que deberán evaluarse regularmente en el río Danubio con suficiente frecuencia, teniendo en cuenta el carácter ecológico e hidrológico del curso de que se trate y los vertidos típicos de contaminantes de la correspondiente cuenca».
73 Por lo que se refiere a las alegaciones del Gobierno español relativas a la obligación de las Partes contratantes, impuesta por el artículo 10, letras b) y c), de informar a la Comisión Internacional de los acuerdos internacionales y de las normas nacionales relativas a la protección y gestión de los recursos hídricos del Danubio y de las aguas situadas en su cuenca, así como al establecimiento por esta Comisión, con arreglo al artículo 18, apartado 5, del Convenio, de las bases para la elaboración de nuevas normas, es obligado señalar que, como indica el propio Gobierno español, los acuerdos y normas que mencionan dichas disposiciones se refieren tanto a la protección como a la gestión de las aguas del Danubio.
74 De este análisis se desprende que, por su finalidad y contenido, el objeto principal del Convenio es la protección y mejora de la calidad de las aguas de la cuenca del Danubio, aunque también regula, pero de manera accesoria, los usos de estas aguas y los aspectos cuantitativos de su gestión.
75 De cuanto precede se deriva que la adopción de normas comunitarias internas como las disposiciones del Convenio debería hacerse sobre la base del artículo 130 S, apartado 1, del Tratado. Por consiguiente, el Consejo actuó correctamente al basarse en el artículo 228, apartados 2, primera frase, y 3, párrafo primero, del Tratado para aprobar el Convenio.
76 Por lo tanto, debe desestimarse el presente recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
77 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Consejo la condena en costas del Reino de España, y por haberse desestimado los motivos de éste, procede condenarlo en costas. En virtud del artículo 69, apartado 4, párrafo primero, la República Francesa, la República Portuguesa, la República de Finlandia y la Comisión, que han intervenido como coadyuvantes en el litigio, soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
3) La República Francesa, la República Portuguesa, la República de Finlandia y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas.