CELEX: 62003CJ0092
Fördragsbrott
Direktiv 75/439/EEG
Omhändertagande av spilloljor
Prioritering av behandling av spilloljor genom regenerering

Europeiska gemenskapernas kommission har i sin ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Portugal har underlåtit
att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor
(EGT L 194, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av
den 22 december 1986 (EGT L 42, 1987, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197) (nedan kallat direktivet),
genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan
behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Syftet med direktivet är att skydda miljön från skador som orsakas av utsläpp och behandling av spilloljor. I artikel 3 föreskrivs
följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering,
om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.
2. Om spilloljor inte regenereras beroende på de begränsningar som avses i punkt 1, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder
som krävs för att säkerställa att all förbränning av spilloljor sker på ett sätt som är godtagbart från miljösynpunkt och
i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, om en sådan förbränning är genomförbar med hänsyn till tekniska, ekonomiska
och organisatoriska förhållanden.
3. Om spilloljor av skäl som avses i punkterna 1 och 2 varken regenereras eller förbränns, skall medlemsstaterna vidta de
åtgärder som krävs för att säkerställa att oljorna destrueras på ett säkert sätt eller lagras eller dumpas under kontrollerade
förhållanden.”
Enligt artikel 2 i direktiv 87/101 skulle medlemsstaterna vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla sina skyldigheter
enligt detta direktiv från och med den 1 januari 1990.
Den nationella lagstiftningen
Den nationella lagstiftningen om hantering av spilloljor utgörs av följande rättsakter:
–
Lagdekret nr 88/91 av den 23 februari 1991, som reglerar verksamhet rörande spilloljor.
–
Ministerdekret nr 240/92 av den 25 mars 1992 om antagande av bestämmelser angående koncession för uppsamling, lagring, förberedande
behandling, regenerering, utnyttjande och förbränning av spilloljor.
–
Ministerdekret nr 1028/92 av den 5 november 1992 om säkerhet och identifikation vid transport av spilloljor.
–
Gemensamt beslut från industriministeriet och miljöministeriet av den 18 maj 1993 om tillämpningen av reglerna angående koncession
för hantering av spilloljor.
I syfte att ändra nämnda bestämmelser antog de portugisiska myndigheterna den 19 mars 2001 dokumentet ”Ny nationell strategi
för hantering av spilloljor”.
Det administrativa förfarandet
Den 18 juli 2000 anmodade kommissionen de portugisiska myndigheterna att inkomma med bland annat uppgifter om mängden regenererade
oljor under åren 1995–1997.
Den 4 oktober 200 inkom de portugisiska myndigheterna med svar och uppgav därvid att processen för att regenerera spilloljor
ännu inte hade införts. En analys av huruvida det i tekniskt, ekonomiskt och finansiellt avseende var genomförbart att inrätta
enheter för regenerering av spilloljor var emellertid under utarbetande. Den 7 maj 2002 inkom de portugisiska myndigheterna
till kommissionen med en rapport om hur direktivet tillämpats under åren 1998–2000 och med dokumentet ”Ny nationell strategi
för hantering av spilloljor”.
Den 11 april 2001 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Portugal. Kommissionen uppgav därvid att Republiken
Portugal inte hade vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering och
att medlemsstaten därmed hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet, trots att sådana
åtgärder var möjliga att vidta mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.
De portugisiska myndigheterna besvarade den formella underrättelsen den 18 oktober 2001 och uppgav att spilloljor enligt ett
lagförslag som var under utarbetande i första hand skulle behandlas genom regenerering samt att de berörda ekonomiska aktörerna
var inställda på att tillsammans inrätta en regenereringsenhet.
Kommissionen nöjde sig emellertid inte med detta svar utan riktade den 24 oktober 2001 ett motiverat yttrande till Republiken
Portugal. I det motiverade yttrandet vidhöll kommissionen att Republiken Portugal inte hade vidtagit de åtgärder som krävs
för att spilloljor i första hand skulle behandlas genom regenerering, trots att sådana åtgärder var möjliga att vidta mot
bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. Den 20 december 2001 riktade kommissionen ett kompletterande
motiverat yttrande till Republiken Portugal, vari kommissionen uppgav att den ansåg att fördragsbrottet mot artikel 3.1 i
direktivet inte hade upphört trots de förklaringar som lämnats av medlemsstaten.
De portugisiska myndigheterna besvarade det motiverade yttrandet den 7 mars 2002. I sitt svar betonade de att tekniska, ekonomiska
och organisatoriska begränsningar förelåg som hindrade att spilloljor i första hand behandlades genom regenerering.
I svaret förklarade de portugisiska myndigheterna vidare att anledningen till att den nationella lagstiftningen om spilloljor
inte hade förverkligats omedelbart genom byggandet av en regenereringsanläggning i landet var att de behöriga myndigheterna
enligt rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till
och från Europeiska gemenskapen var förhindrade att stoppa export av avfall för energetisk återvinning.
Kommissionen ansåg att spilloljor i Portugal ännu inte i första hand behandlades genom regenerering och beslutade därför att
väcka förevarande talan.
Genom beslut av den 11 september 2003 av domstolens ordförande tilläts Republiken Finland att intervenera till stöd för Republiken
Portugals yrkanden.
Talan
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att inte någon av de lagar och förordningar som åberopats av de portugisiska myndigheterna
innebär att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering.
Vad beträffar Republiken Portugals argument rörande förordning nr 259/93 har kommissionen gjort gällande att det enligt förordningen
är möjligt för de behöriga myndigheterna att hindra export av spilloljor avsedda för energetisk återvinning. De portugisiska
myndigheterna skulle sedan länge ha haft möjlighet att invända mot transport av spilloljor för energetisk återvinning i andra
medlemsstater, om de inom den frist som anges i direktivet hade vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första
hand behandlas genom regenerering i Portugal, i enlighet med artikel 3.1 i direktivet.
Kommissionen har tillagt att om det i portugisisk lagstiftning hade föreskrivits att spilloljor i första hand skall behandlas
genom regenerering, så hade invändningarna mot exporten kunnat grundas på att transporten av spilloljorna syftade till att
de skulle förbrännas. Gemenskapslagstiftaren har nämligen föreskrivit att myndigheterna i det avsändande landet kan framställa
motiverade invändningar mot transport av avfall till bland annat andra medlemsstater med åberopande av något av de skäl som
anges i artikel 7.4 a i förordning nr 259/93. Härav har kommissionen dragit slutsatsen att det inte med framgång kan åberopas
att förordningen utgör hinder mot att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering enligt direktivet.
Kommissionen konstaterar att tolv år efter utgången av den i artikel 2 i direktiv 87/101 föreskrivna fristen för införlivande
har de portugisiska myndigheterna ännu inte vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas
genom regenerering. Brister i lagstiftningen och i praktiskt hänseende, särskilt vad avser kontrollen av spilloljornas destinationsort
och insamlingen av spilloljorna i Portugal, har på ett avgörande sätt bidragit till att det inte är möjligt att behandla spilloljor
i första hand genom regenerering. Detta har särskilt hindrat inrättandet av åtminstone en enhet för regenerering av spilloljor
i Portugal.
Offentliggörandet av dokumentet ”Ny nationell strategi för hantering av spilloljor” är enligt kommissionen irrelevant i detta
mål. Detta gäller även de andra initiativ som meddelats av de portugisiska myndigheterna.
Den portugisiska regeringen har gjort gällande att fördragsbrottet mot artikel 3.1 i direktivet inte kan anses styrkt enbart
av den omständigheten att det saknas bestämmelser. Teoretiskt sett är det nämligen inte nödvändigtvis i den nationella lagstiftningen
som syftet med nämnda artikel skall konkretiseras. I den nationella lagstiftningen anges emellertid villkoren för regenerering
av spilloljor på ett sätt som inte äventyrar att syftena med direktivet uppnås.
Den portugisiska regeringen har gjort gällande att de kvantiteter spillolja som samlats in, särskilt spillolja av god kvalitet,
inte uppnår de minimikvantiteter som behövs för att regenerering i ekonomiskt hänseende skall bli lönsam. Det är dessutom
omöjligt att förbjuda export av spilloljor för energetisk återvinning. Detta avskräcker i sin tur potentiella investerare
från att investera i en regenereringsenhet i Portugal, eftersom de inte har någon garanti för att insamlade spilloljor verkligen
lämnas till denna anläggning.
Vad gäller frågan om export av spilloljor har den portugisiska regeringen gjort gällande att de möjligheter som de behöriga
myndigheterna enligt artikel 7.4 a i förordning nr 259/93 har att ingripa inte innebär att de kan förhindra export av spilloljor
för energetisk återvinning, även om det på nationell nivå finns tillräcklig kapacitet för att regenerera spilloljor. Enligt
nämnda bestämmelse är det nämligen inte tillåtet för medlemsstaterna att motivera restriktioner i exporten av spilloljor för
energetisk återvinning med att de skyddar den nationella industrin för spilloljeregenerering.
Den portugisiska regeringen har även gjort gällande följande. Bortsett från de finansiella, tekniska och förordningsmässiga
begränsningar som finns medför storleken på den portugisiska marknaden svårigheter för genomförandet av regenereringen av
spilloljor, och däri inbegrips de minimireferenskvantiteter som behövs för att regenerering skall bli lönsamt. Ansträngningar
har gjorts för att minimera de ekonomiska, tekniska och organisatoriska begränsningar som försvårar genomförandet av en ordning
där spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering.
Den portugisiska regeringen har vidare gjort gällande att kostnaderna för leverans av spilloljor, som till stor del beror
på den lokala konjunkturen, marknadspriset på råolja och använd regenereringsteknik, är avgörande för frågan när byggandet
av en regenereringsanläggning skall anses vara välavvägt. Om det inte finns fixerade marknader för basoljor som utvunnits
genom regenerering, är det de stora anläggningarna som är bäst ägnade att stå emot de kraftiga fluktuationerna på råoljepriset
och bevara en tillräcklig ekonomisk lönsamhet på lång sikt.
Den portugisiska regeringen har i detta avseende betonat att även om tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar
har avskräckt aktörerna inom sektorn från att inrätta enheter för regenerering av spilloljor, så är de nationella myndigheterna
fast beslutna att genomföra en metod för hantering som innebär att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering.
Den finska regeringen, som intervenerat till stöd för Republiken Portugals yrkanden, anser att vid bedömningen av om det är
genomförbart och ekonomiskt lönsamt att regenerera spilloljor skall bland annat mängden spillolja, transportavstånd, produktionskostnader
och marknadsvillkoren beaktas. Förutsättningarna för regenerering skall således prövas från fall till fall i den berörda medlemsstaten.
Marknadssituationen är en av de faktorer som påverkar förutsättningarna för regenerering.
Den finska regeringen har i detta avseende gjort gällande att priset på basolja har fluktuerat kraftigt. En sådan kraftig
fluktuation ökar riskerna vid investeringar inom sektorn för regenerering av spilloljor. Dessa risker blir än större på grund
av att konsumtionen av smörjoljor befinner sig i en nedåtgående trend. Detta beror på att i dag används i stället syntetiska
smörjmedel då dessa är av bättre kvalitet.
Den finska regeringen har tillagt att för det fall det i nationell lagstiftning uppställs tvingande krav på att spilloljor
regenereras och för det fall det inte finns någon regenereringsanläggning i den berörda medlemsstaten, så innebär detta att
spilloljorna måste transporteras till en annan medlemsstat för regenerering. I ett sådant fall beaktas varken de orimligt
höga transport- och regenereringskostnader som uppkommer för exportören eller att det kan vara oskäligt att transportera spilloljorna
på grund av transporternas inverkan på miljön.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att den i domen av den 9 september 1999 i mål C‑102/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999,
s. I‑5051), punkt 35, slagit fast att ett av huvudsyftena med direktivet är att spillolja i första hand skall behandlas genom
regenerering. Detta syfte framgår av andra skälet i direktiv 87/101 och är motiverat av att regenerering är den mest rationella
metoden för att återvinna spilloljor med hänsyn till de energibesparingar som kan göras.
Vad beträffar kommissionens anmärkning om att artikel 3.1 i direktivet inte har iakttagits, finner domstolen att det i gällande
nationell lagstiftning inte finns någon bestämmelse som enligt nämnda artikel 3.1 anger att spilloljor i första hand skall
behandlas genom regenerering.
Det kan vidare konstateras att Republiken Portugal själv har vitsordat att de behöriga myndigheterna skall vidta konkreta
åtgärder för att se till att en sådan prioritering inrättas i rättsligt bindande bestämmelser. Den portugisiska regeringen
har nämligen i detta avseende uppgett att det är erforderligt att ändra tillämpliga nationella bestämmelser för att det skall
kunna bli möjligt att genomföra en sådan prioritering samt att det är mot denna bakgrund som dokumentet ”Ny nationell strategi
för hantering av spilloljor” tagits fram.
Såsom domstolen har slagit fast i sin dom av den 15 juli 2004 i mål C‑424/02, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2004,
s. I‑0000), punkt 25, är det visserligen godtagbart att medlemsstaterna inledningsvis kan genomföra studier och upprätta rapporter
för att fastställa hur spilloljor skall omhändertas. För att uppfylla skyldigheten i artikel 3.1 i direktivet krävs emellertid
att dessa förberedande åtgärder följs av konkreta åtgärder för att prioritera regenerering.
Det har även gjorts gällande att det mot bakgrund av vad som föreskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 259/93 är svårt att
få anläggningar för regenerering av spilloljor lönsamma i Portugal. Vad beträffar detta argument finner domstolen att det
är tillräckligt att konstatera att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna enligt samma bestämmelser får framställa invändningar
mot transporter av avfall, inklusive spilloljor, som skall återvinnas i en annan medlemsstat.
I likhet med vad generaladvokaten anfört i punkt 52 i sitt förslag till avgörande, finner domstolen att om Republiken Portugal
i enlighet med artikel 3.1 i direktivet hade säkerställt att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering, skulle
de behöriga myndigheterna ha kunnat framställa invändningar mot en dylik avfallstransport till andra medlemsstater.
Republiken Portugal har vidare gjort gällande att det inte är lönsamt att i landet inrätta regenereringsanläggningar och att
medlemsstaternas skyldigheter mot en sådan bakgrund och med beaktande av proportionalitetsprincipen borde kunna anpassas efter
de konkreta förhållanden som råder. Vad beträffar detta argument erinrar domstolen om att den i domen i det ovannämnda målet kommissionen
mot Tyskland, punkterna 35 och 43, slagit fast att ett av huvudsyftena med direktivet är att spillolja i första hand skall
behandlas genom regenerering. Om det godtas att rådande tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden i en medlemsstat
utgör begränsningar som hindrar vidtagande av de åtgärder som avses i artikel 3.1 i direktivet, skulle denna bestämmelse förlora
all ändamålsenlig verkan, eftersom medlemsstaternas skyldighet skulle begränsas till att bibehålla status quo, vilket innebär
att det inte föreskrivs någon verklig skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas
genom regenerering.
Vad gäller denna prioritering utgör hänvisningen till ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” som avses i
artikel 3.1 i direktivet en del av en bestämmelse i vilken medlemsstaternas skyldighet uttrycks i allmänna ordalag. Genom
denna hänvisning har gemenskapslagstiftaren inte haft för avsikt att föreskriva begränsade undantag från en allmänt tillämplig
regel. Gemenskapslagstiftarens avsikt har i stället varit att definiera tillämpningsområdet för och innebörden av en aktiv
skyldighet att tillse att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. Detta har redan slagits fast av domstolen
i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkterna 38 och 39.
Mot denna bakgrund skall kommissionens talan bifallas.
Domstolen fastställer således att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet
genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan
behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat
målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 skall Republiken Finland bära sin rättegångskostnad.
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
1)
Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975
om omhändertagande av spilloljor, i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986, genom att inte
vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är
möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.
2)
Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Republiken Finland skall bära sin rättegångskostnad.
Underskrifter
–
Rättegångsspråk: portugisiska.