CELEX: 62008CJ0379
Principio de quien contamina paga
Directiva 2004/35/CE
Responsabilidad medioambiental
Aplicabilidad ratione temporis
Contaminación anterior a la fecha prevista para la adaptación del Derecho interno a la referida Directiva y que ha continuado con posterioridad
Medidas reparadoras
Obligación de consultar a las empresas interesadas
Anexo II

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del principio de quien contamina paga y de la Directiva
2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación
con la prevención y reparación de daños medioambientales (DO L 143, p. 56).
Dichas peticiones se presentaron en el marco de litigios entre las sociedades Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri
Europa SpA, Syndial SpA y ENI SpA y varias autoridades nacionales, regionales y municipales italianas por las medidas de reparación
de daños medioambientales adoptadas por las referidas autoridades en lo relativo a la Rada de Augusta (Italia), en cuyos alrededores
se encuentran las instalaciones o los terrenos de las citadas sociedades.

Marco jurídico

Normativa de la Unión
Los considerandos de la Directiva 2004/35, pertinentes para el presente asunto, tienen la siguiente redacción:
«1)      […] A la hora de decidir el modo de reparar los daños, deben tenerse en cuenta las circunstancias locales.
2)      La prevención y reparación de los daños medioambientales debe llevarse a cabo mediante el fomento del principio con arreglo
al cual “quien contamina paga”, tal como se establece en el Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible.
El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya causado
daños al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista
financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de
que se produzcan daños medioambientales, de forma que se reduzca su exposición a responsabilidades financieras.
3)      […] el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños
medioambientales a un coste razonable para la sociedad, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros
y, por consiguiente, […] puede lograrse mejor a nivel comunitario […].
[…]
7)      A la hora de evaluar los daños al suelo, según se definen en la presente Directiva, es conveniente recurrir a procedimientos
de evaluación del riesgo para determinar en qué medida la salud humana puede quedar afectada negativamente.
[…]
24)      Es necesario garantizar la disponibilidad de medios efectivos de aplicación y cumplimiento, así como la debida salvaguardia
de los intereses legítimos de los operadores afectados y otras partes interesadas. Conviene que las autoridades competentes
se encarguen de tareas específicas que impliquen la discreción administrativa apropiada, a saber, la tarea de evaluar la importancia
de los daños y determinar qué medidas reparadoras deben adoptarse.
[…]
30)      Los daños causados antes de la expiración del plazo de transposición de la presente Directiva no deben estar cubiertos por
sus disposiciones.
[…]»
El artículo 2, apartado 11, de la Directiva 2004/35 define las medidas reparadoras como «toda acción o conjunto de acciones,
incluidas las medidas paliativas o provisionales, que tenga por objeto reparar, rehabilitar o reemplazar los recursos naturales
y servicios dañados, o facilitar una alternativa equivalente a los mismos según lo previsto en el Anexo II».
El artículo 6 de la referida Directiva, titulado «Acción reparadora», establece:
«1.      Cuando se hayan producido daños medioambientales, el operador informará sin demora a la autoridad competente de todos los
aspectos pertinentes de la situación y adoptará:
a)      todas las medidas posibles para, de forma inmediata, controlar, contener, eliminar o hacer frente de otra manera a los contaminantes
de que se trate y a cualesquiera otros factores perjudiciales, con objeto de limitar o impedir mayores daños medioambientales
y efectos adversos para la salud humana o mayores daños en los servicios, y
b)      las medidas reparadoras necesarias de conformidad con el artículo 7.
2.      La autoridad competente podrá en cualquier momento:
a)      exigir al operador que facilite información adicional sobre cualquier daño que se haya producido;
b)      adoptar, exigir al operador que adopte, o dar instrucciones al operador respecto de todas las medidas posibles para, de forma
inmediata, controlar, contener, eliminar o hacer frente de otra manera a los contaminantes de que se trate y a cualesquiera
otros factores perjudiciales, con objeto de limitar o impedir mayores daños medioambientales y efectos adversos para la salud
humana o mayores daños en los servicios;
c)      exigir al operador que adopte las medidas reparadoras necesarias;
d)      dar al operador instrucciones a las que deberá ajustarse sobre las medidas reparadoras necesarias que deberá adoptar; o
e)      adoptar por sí misma las medidas reparadoras necesarias.
3.      La autoridad competente exigirá que el operador adopte las medidas reparadoras. Si el operador incumple las obligaciones estipuladas
en el apartado 1 o en las letras b)[,] c) [o d)] del apartado 2, no puede ser identificado o no está obligado a sufragar los
costes en virtud de la presente Directiva, la propia autoridad competente podrá adoptar dichas medidas reparadoras como último
recurso.»
El artículo 7 de la Directiva 2004/35, titulado «Determinación de las medidas reparadoras», dispone:
«1.      Los operadores definirán con arreglo al Anexo II las posibles medidas reparadoras y las someterán a la aprobación de la autoridad
competente, a menos que la autoridad competente haya actuado con arreglo a lo dispuesto en la letra e) del apartado 2 y el
apartado 3 del artículo 6.
2.      La autoridad competente decidirá qué medidas reparadoras deben aplicarse de acuerdo con el Anexo II, si fuese necesario con
la cooperación del operador correspondiente.
3.      Cuando se hayan producido varios casos de daños medioambientales, de manera tal que a la autoridad competente le resulte imposible
hacer que todas las medidas reparadoras necesarias se adopten al mismo tiempo, dicha autoridad podrá fijar las prioridades
de reparación del daño medioambiental.
Para tomar esta decisión, la autoridad competente deberá tener en cuenta, entre otros aspectos, la naturaleza, alcance y gravedad
de cada caso de daño medioambiental, así como las posibilidades de recuperación natural. También deberán tenerse en cuenta
los riesgos para la salud humana.
4.      La autoridad competente invitará a las personas a que se refiere el apartado 1 del artículo 12 y, en cualquier caso, a las
personas en cuyas tierras hayan de aplicarse las medidas reparadoras a presentar sus observaciones y las tendrá en cuenta.»
El artículo 8, apartado 2, párrafo primero, de la referida Directiva, establece:
«A reserva de lo dispuesto en los apartados 3 y 4, la autoridad competente –entre otras cosas mediante el embargo de bienes
inmuebles u otras garantías adecuadas– recuperará del operador que haya causado los daños o la amenaza inminente de esos daños,
los costes que le haya supuesto la adopción de acciones preventivas o reparadoras en virtud de la presente Directiva.»
El artículo 11 de la misma Directiva, titulado «Autoridad competente», prevé:
«1.      Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades competentes encargadas de desempeñar los cometidos previstos
en la presente Directiva.
2.      Corresponderá a la autoridad competente establecer qué operador ha causado el daño o la amenaza inminente del mismo, evaluar
la importancia del daño y determinar qué medidas reparadoras han de adoptarse de acuerdo con el Anexo II. A tal efecto, la
autoridad competente podrá exigir al operador correspondiente que efectúe su propia evaluación y que facilite todos los datos
e información que se precisen.
3.      Los Estados miembros velarán por que la autoridad competente pueda facultar o requerir a terceros para que ejecuten las medidas
preventivas o reparadoras necesarias.
4.      Toda decisión adoptada en virtud de la presente Directiva que imponga medidas preventivas o reparadoras expondrá los motivos
exactos en los que se basa. Dicha decisión se notificará inmediatamente al operador interesado, al que se informará al mismo
tiempo de los recursos previstos en la legislación vigente en el Estado miembro de que se trate y de los plazos en que deban
interponerse dichos recursos.»
El artículo 12 de la Directiva 2004/35, titulado «Solicitud de acción», prevé:
«Una persona física o jurídica que:
a)      se vea o pueda verse afectada por un daño medioambiental, o bien
b)      tenga un interés suficiente en la toma de decisiones de carácter medioambiental relativas al daño, o bien
c)      alegue la vulneración de un derecho, si así lo exige como requisito previo la legislación de procedimiento administrativo
de un Estado miembro,
podrá presentar a la autoridad competente observaciones en relación con los casos de daño medioambiental o de amenaza inminente
de tal daño que obren en su conocimiento, y podrá solicitar a la autoridad competente que actúe en virtud de la presente Directiva.»
Bajo el título «Relación con la legislación nacional», el artículo 16 de la Directiva 2004/35 determina, en su apartado 1,
que ésta «no constituirá obstáculo para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones más rigurosas en relación
con la prevención y reparación de daños medioambientales, incluida la determinación de otras actividades que hayan de someterse
a los requisitos de prevención y reparación de la presente Directiva y la determinación de otros responsables».
El artículo 17 de la misma Directiva, titulado «Aplicación temporal», prevé que ésta no se aplica a:
«–      los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido antes de la fecha indicada en el apartado 1
del artículo 19;
–        los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se hayan producido después de la fecha indicada en el apartado
1 del artículo 19, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha;
–        los daños, si han transcurrido más de 30 años desde que tuvo lugar la emisión, suceso o incidente que los produjo.»
El artículo 19, apartado 1, párrafo primero, de la referida Directiva, precisa que los Estados miembros debían poner en vigor
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente
Directiva a más tardar el 30 de abril de 2007.
El anexo II de la Directiva 2004/35, titulado «Reparación del daño medioambiental», cuyo punto 1.3 trata de la elección de
opciones reparadoras, tiene la siguiente redacción:
«1.3.1      Las opciones reparadoras razonables deberían valorarse utilizando las mejores tecnologías disponibles, atendiendo a los siguientes
criterios:
–        el efecto de cada opción en la salud y la seguridad públicas;
–        el coste que supone aplicar la opción;
–        la probabilidad de éxito de cada opción;
–        la medida en que cada opción servirá para prevenir futuros daños y evitar daños colaterales como consecuencia de su aplicación;
–        la medida en que cada opción beneficiará a cada componente del recurso natural o servicio;
–        la medida en que cada opción tendrá en cuenta los correspondientes intereses sociales, económicos y culturales y otros factores
pertinentes específicos de la localidad;
–        el periodo de tiempo necesario para que sea efectiva la reparación del daño medioambiental;
–        la medida en que cada una de las opciones logra reparar el paraje que ha sufrido el daño medioambiental; y
–        la vinculación geográfica con el paraje dañado.
[…]»

Derecho nacional
El órgano jurisdiccional nacional se remite al Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, relativo a la adaptación
del Derecho interno a la Directiva 91/156/CEE [del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE
relativa a los residuos] (DO L 178, p. 32), a la Directiva 91/689/CEE [del Consejo, de 12 de diciembre de 1991], relativa
a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20) y a la Directiva 94/62/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre
de 1994], relativa a los envases y residuos de envases (DO L 365, p. 10) (suplemento ordinario de la GURI nº 38, de 15 de
febrero de 1997; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 22/1997»). El referido Decreto fue derogado y sustituido por el Decreto
Legislativo nº 152, de 3 de abril de 2006, sobre las normas medioambientales (suplemento ordinario de la GURI nº 88, de 14
de abril de 2006), que mediante sus artículos 299 a 318 adapta el ordenamiento jurídico italiano a la Directiva 2004/35.
El artículo 17 del Decreto Legislativo nº 22/1997 establecía que «toda persona que exceda, aunque sea accidentalmente, los
límites previstos en el apartado 1, letra a), o cree un riesgo concreto y real de exceso, estará obligada a llevar a cabo
a sus propias expensas intervenciones de protección, de “saneamiento” y de restablecimiento medioambiental de las áreas contaminadas
y de las instalaciones que presenten un riesgo de contaminación».
El artículo 9 del Decreto Ministerial nº 471, de 25 de octubre de 1999, por el que se definen los criterios, procedimientos
y modalidades de protección, de «saneamiento» y de restablecimiento medioambiental de las áreas contaminadas, de conformidad
con el artículo 17 del Decreto Legislativo nº 22/1997, modificado y completado (suplemento ordinario de la GURI nº 293, de
15 de diciembre de 1999), tiene la siguiente redacción:
«El propietario de un área u otra persona que […] quiera iniciar por su propia iniciativa los procedimientos relativos a las
medidas urgentes de protección, de “saneamiento” y de restablecimiento medioambiental de conformidad con el artículo 17, apartado
13
bis,
del Decreto Legislativo [nº 22/1997], estará obligado a comunicar a la región, a la provincia y al municipio la situación
de contaminación comprobada, así como las posibles medidas urgentes de protección necesarias para garantizar la protección
de la salud y del medio ambiente que se hayan adoptado y que se encuentren en fase de ejecución. La comunicación deberá ir
acompañada de una documentación técnica adecuada que habrá de indicar las características de las referidas medidas. […] [El]
municipio o, si la contaminación afecta al territorio de varios municipios, la región comprobará la eficacia de las medidas
urgentes de protección adoptadas y podrá imponer requisitos y medidas complementarios, en particular, medidas de vigilancia
que hayan de implantarse para examinar las condiciones de contaminación y los controles que proceda efectuar para comprobar
la eficacia de las medidas adoptadas con el objetivo de proteger la salud pública y el medioambiente cercano […].»
El artículo 311, apartado 2, del Decreto Legislativo nº 152, de 3 de abril de 2006, dispone:
«Cualquiera que, siendo culpable de un hecho ilícito u omitiendo la ejecución de las medidas o la adopción de los comportamientos
necesarios en infracción de ley, reglamentos o medidas administrativas por negligencia, impericia, imprudencia o infracción
de reglas técnicas, cause daños al medio ambiente alterándolo, deteriorándolo o destruyéndolo en todo o en parte, estará obligado
a restablecer la situación anterior y, en su defecto, a indemnizar al Estado con un importe equivalente.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Los litigios principales se inscriben en una serie de recursos interpuestos por las sociedades ribereñas de la Rada de Augusta
contra las resoluciones de varias autoridades administrativas italianas por las que se impuso a dichas sociedades obligaciones
de reparación de la contaminación comprobada en el sitio de interés nacional de Priolo.
En esencia, las demandantes en el litigio principal reprochan a las referidas autoridades administrativas haber actuado unilateralmente
en la determinación de las medidas reparadoras de los daños medioambientales causados al citado sitio. En particular, les
imputan haber modificado radicalmente y sin consulta a las partes interesadas, proyectos de intervención que ya habían sido
aprobados por dichas autoridades. Esos proyectos, que implicaban en particular la ejecución de trabajos de contención de naturaleza
hidráulica de la capa freática, ya habían comenzado a ejecutarse. Ahora bien, el proyecto actualmente vigente, en particular,
la construcción de una barrera física en todo el litoral adyacente a las instalaciones industriales de las demandantes en
el litigio principal, difiere radicalmente del antiguo proyecto y no ha sido objeto de evaluación medioambiental alguna. Por
último, se reprocha a esas mismas autoridades haber supeditado injustamente la posibilidad de que las demandantes utilizaran
sus terrenos industriales a la condición de que hubieran ejecutado los referidos trabajos que afectan, en realidad, a terrenos
o zonas demaniales distintos de los de su propiedad.
Habiendo presentado anteriormente las demandantes en el litigio principal una demanda al órgano jurisdiccional remitente,
éste había anulado las medidas adoptadas por las referidas autoridades administrativas, en particular, mediante sentencia
nº 1254/2007, de 21 de julio de 2007. Destacó que, habida cuenta de que los proyectos iniciales ya habían sido aprobados por
un Decreto interministerial, lo que les confería un carácter definitivo, y de que se encontraban en fase de ejecución avanzada,
las posibles modificaciones de dichos proyectos únicamente podían decidirse por un nuevo Decreto interministerial. El referido
órgano jurisdiccional declaró asimismo que era ilógico pretender terminar antes los trabajos recurriendo a una tecnología
totalmente diferente de la que ya se había aprobado. Por último, consideró que la resolución de las referidas autoridades
no estaba motivada y no incluía el más mínimo examen técnico y que no se había realizado estudio alguno del impacto medioambiental
de las nuevas medidas reparadoras impuestas a las demandantes en el litigio principal.
Pese a dicha sentencia, las autoridades administrativas italianas reiteraron posteriormente sus exigencias relativas a la
ejecución, en particular, de una barrera física. De este modo se adoptó el Decreto nº 4486, de 16 de abril de 2008, que tiene
por objeto la «resolución final de adopción […] de la Conferenza dei servizi decisoria relativa al sitio de interés nacional
de Priolo, de 6 de marzo de 2008». A continuación, las demandantes en el litigio principal presentaron nuevamente una demanda
ante el órgano jurisdiccional remitente, que se pregunta si tal práctica administrativa es conforme con el Derecho de la Unión.
Según dicho órgano jurisdiccional, la situación de particular contaminación medioambiental del sitio de interés nacional de
Priolo, podría no obstante justificar, haciendo eventualmente superfluo o no concluyente un análisis de los riesgos y responsabilidades
relativos a dicho sitio, que las referidas autoridades actúen de oficio sin respetar los principios de contradicción ni de
motivación de los actos administrativos, por un lado, y que impongan de este modo las soluciones que consideren más adecuadas
para limitar los efectos sobre el medio ambiente de la producción industrial, por otro.
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale della Sicilia decidió suspender el procedimiento y plantear
al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      ¿Se opone la Directiva [2004/35] ([…] y, en particular, el artículo 7 y el anexo II de la misma), a una normativa nacional
que permite a la administración pública imponer, en cuanto “opciones razonables de reparación del daño medioambiental”, actuaciones
en las matrices medioambientales (constituidas, en el caso de autos, por la “separación física” de las aguas subterráneas
a lo largo de todo el frente marino) distintas y posteriores a las elegidas previamente tras una apropiada fase de instrucción
de carácter contradictorio, ya aprobadas, realizadas y en curso de ejecución?
2)      ¿Se opone la Directiva [2004/35] ([…] y, en particular, el artículo 7 y el anexo II de la misma), a una normativa nacional
que permite a la administración pública imponer de oficio tales prescripciones, es decir, sin haber evaluado las condiciones
específicas del lugar, los gastos de ejecución en relación con los beneficios razonablemente previsibles, los posibles o probables
daños colaterales y los efectos desfavorables que pueden producirse sobre la salud y la seguridad públicas, así como el tiempo
necesario para su ejecución?
3)      A la vista de la particularidad de la situación que existe en el sitio de interés nacional de Priolo, ¿se opone la Directiva
[2004/35] ([…] y, en particular, el artículo 7 y el anexo II de la misma), a una normativa nacional que permite a la administración
pública imponer de oficio tales prescripciones como condiciones para autorizar el uso legal de zonas no directamente afectadas
por el “saneamiento”, dado que ya están “saneadas” o no están contaminadas, incluidas en el perímetro del sitio de interés
nacional de Priolo?»
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de octubre de 2008, se ordenó la acumulación de los asuntos C‑379/08
y C‑380/08 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la admisibilidad
El Gobierno italiano ha argumentado que la petición de decisión prejudicial es inadmisible debido, sobre todo, a que, por
una parte, las cuestiones planteadas implican que el Tribunal de Justicia examine la normativa nacional y, por otra parte,
el objetivo del órgano jurisdiccional remitente no es resolver el litigio del que conoce sino desvirtuar la jurisprudencia
del órgano jurisdiccional de apelación.
A este respecto basta con recodar que, en el marco de un recurso prejudicial, si bien el Tribunal de Justicia no es competente
para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho de la Unión, sin embargo, sí que lo es
para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación de ese Derecho que puedan permitirle
apreciar dicha compatibilidad para dirimir el asunto del que esté conociendo (sentencia de 22 de mayo de 2008, citiworks,
C‑439/06, Rec. p. I‑3913, apartado 21 y la jurisprudencia citada).
Además, el órgano jurisdiccional que no resuelva en última instancia debe, en particular, tener la libertad de someter al
Tribunal de Justicia las cuestiones que le preocupan, si considera que la valoración jurídica efectuada por el órgano de rango
superior pudiera llevarle a dictar una sentencia contraria al Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de
16 de enero de 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Rec. p. 33, apartado 4).
A la luz de las observaciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas por el Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia mediante las que éste pretende que se interpreten algunas disposiciones de la Directiva 2004/35.

Sobre las dos primeras cuestiones
Mediante sus dos primeras cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en
esencia, si los artículos 7 y 11, apartado 4, de la Directiva 2004/35, en relación con el anexo II de ésta, facultan a la
autoridad competente para ordenar de oficio una modificación sustancial de las medidas reparadoras de daños medioambientales
que han sido adoptadas tras un procedimiento contradictorio llevado a cabo en colaboración con los operadores interesados
y cuya ejecución ha sido comenzada o acabada y ello sin que la imposición de esas nuevas medidas hubiera ido precedida de
una valoración, por parte de la referida autoridad, de los costes y las ventajas desde el punto de vista económico, medioambiental
y sanitario de las modificaciones hechas.
A la vista de los hechos del litigio principal, como han sido expuestos por el órgano jurisdiccional remitente y como los
abordaron el Gobierno italiano y la Comisión de las Comunidades Europeas, procede determinar las condiciones de aplicabilidad
ratione temporis
de la referida Directiva en tales circunstancias antes de responder a las cuestiones planteadas.
Sobre la aplicabilidad
ratione temporis
de la Directiva 2004/35
El Gobierno italiano y la Comisión dudan de que la Directiva 2004/35 pueda aplicarse
ratione temporis
a los hechos del litigio principal, en la medida en que el daño medioambiental es anterior al 30 de abril de 2007 y/o resulta,
en cualquier caso, de actividades anteriores a las que se puso fin antes de dicha fecha. La Comisión, sin embargo, sugiere
que la citada Directiva podría aplicarse en lo relativo a los daños posteriores al 30 de abril de 2007 derivados de la actividad
actual de los operadores interesados. No obstante, opina que no es aplicable a una contaminación anterior a esa misma fecha
causada por operadores distintos de los que operan actualmente en la Rada de Augusta y que se pretende imputar a estos últimos.
A este respecto, como se desprende del trigésimo considerando de la Directiva 2004/35, el legislador de la Unión ha considerado,
en relación con las disposiciones relativas al régimen de responsabilidad medioambiental instaurado por la referida Directiva,
que «los daños causados antes de la expiración del plazo de transposición» de la Directiva, es decir, anteriores al 30 de
abril de 2007, «no deben estar cubiertos por sus disposiciones».
El referido legislador indicó expresamente en el artículo 17 de la Directiva 2004/35, las situaciones en las que ésta no se
aplica. Habida cuenta de que se han definido así de manera negativa las situaciones que no están comprendidas dentro del ámbito
de aplicación
ratione temporis
de dicha Directiva, ha de deducirse de ello que, desde el punto de vista temporal, cualquier otra situación está comprendida,
en principio, en el régimen de responsabilidad medioambiental establecido por la referida Directiva.
Del artículo 17, primer y segundo guión, de la Directiva 2004/35 se desprende que ésta no se aplica a los daños causados por
una emisión, suceso o incidente que se hayan producido antes del 30 de abril de 2007 ni a los que se hayan producido después
de dicha fecha cuando se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de la misma.
Ha de deducirse de ello que la citada Directiva se aplicará a los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se
hayan producido después del 30 de abril de 2007 cuando los referidos daños se deriven de actividades realizadas con posterioridad
a dicha fecha o anteriormente pero que no hubiera concluido antes de la misma.
En virtud del artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones del órgano jurisdiccional nacional y del
Tribunal de Justicia, éste sólo es competente para pronunciarse sobre la interpretación o la validez de una norma del Derecho
de la Unión a partir de los hechos que le indique el órgano jurisdiccional nacional. De lo anterior se desprende que no corresponde
al Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento regulado en dicho artículo, sino al órgano jurisdiccional nacional
aplicar a medidas o a situaciones nacionales las normas del Derecho de la Unión cuya interpretación ha facilitado el Tribunal
de Justicia (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2008, CEPSA, C‑279/06, Rec. p. I‑6681, apartado 28).
Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, sobre la base de los hechos que sólo a él compete
apreciar, si en los litigios principales los daños a los que se refieren las medidas reparadoras del medio ambiente adoptadas
por las autoridades nacionales competentes están comprendidos dentro de una de las situaciones contempladas en el apartado
34 de la presente sentencia.
Si dicho órgano jurisdiccional concluyera que la Directiva 2004/35 no es aplicable a los asuntos de que conoce, tal situación
estaría incluida en el ámbito de aplicación del Derecho nacional dentro del respeto de las reglas del Tratado y sin perjuicio
de otros actos de Derecho derivado.
A este respecto, en el artículo 174 CE se señala que la política de la Comunidad Europea en el ámbito del medio ambiente tiene
como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado y se basa en el principio de quien contamina paga. Por lo tanto, dicha
disposición se limita a definir los objetivos generales de la Comunidad en materia de medio ambiente en la medida en que el
artículo 175 CE confía al Consejo de la Unión Europea la tarea de decidir qué acción debe emprenderse en su caso en procedimiento
de codecisión con el Parlamento Europeo (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1994, Peralta, C‑379/92, Rec.
p. I‑3453, apartados 57 y 58).
Habida cuenta de que el artículo 174 CE, que contiene el principio de quien contamina paga, se dirige a la acción de la Comunidad,
la referida disposición no puede ser invocada en cuanto tal por los particulares a fin de excluir la aplicación de una norma
nacional como la controvertida en los litigios principales, adoptada en un ámbito comprendido dentro de la política medioambiental
cuando no sea aplicable alguna normativa comunitaria adoptada sobre la base del artículo 175 CE, que cubra específicamente
la situación de que se trate.
Dado que el órgano jurisdiccional remitente llega a la conclusión de que, por una parte, la Directiva 2004/35 es aplicable
ratione temporis
a los asuntos principales y, por otra, se reúnen los requisitos de aplicación
ratione materiae
de dicha Directiva, en particular, los precisados en los apartados 53 a 59 de la sentencia de 9 de marzo de 2010, ERG y otros
(C‑378/08, Rec. p. I‑0000), procede abordar las cuestiones prejudiciales del siguiente modo.
Sobre las modalidades de adopción de medidas reparadoras en el sentido de la Directiva 2004/35
–       Observaciones presentadas al Tribunal de Justicia
Las demandantes en el litigio principal alegan, esencialmente, que en el sistema de la Directiva 2004/35 la determinación
de las medidas reparadoras del medio ambiente ha de hacerse a propuesta de los operadores interesados o, cuanto menos, tras
haberlos consultado. De ello resulta que la autoridad competente no puede modificar unilateralmente y sin consultar a los
referidos operadores las medidas reparadoras de daños medioambientales ya aceptadas por dicha autoridad, y ello tanto más
por cuanto que las medidas reparadoras iniciales ya han comenzado a ejecutarse y permitían alcanzar el objetivo de reparar
el medio ambiente y eliminar todo riesgo grave de incidencia negativa sobre la salud humana.
Por otro lado, al determinar de las medidas reparadoras del medio ambiente, la autoridad competente debe hacer un análisis
de los costes y beneficios de las medidas previstas, así como de su viabilidad técnica en la medida en que únicamente pueden
tomarse en consideración las «opciones reparadoras razonables», es decir, que no sean desproporcionadas y se basen en las
«mejores técnicas disponibles». Por último, dicha autoridad también debe tener en cuenta los posibles daños que las propias
medidas de reparación podrían causar al medio ambiente y a la salud de las personas.
El Gobierno italiano considera que su normativa es conforme con el artículo 7 de la Directiva 2004/35, puesto que la autoridad
competente puede imponer no sólo medidas reparadoras conformes con las previstas en el anexo II de la citada Directiva, sino
también medidas más severas, eventualmente diferentes de las adoptadas a propuesta de los operadores interesados y tras un
debate contradictorio. En los litigios principales, no se incumplen en absoluto las exigencias de la referida Directiva por
el hecho de que no se haya producido tal debate sobre las medidas adoptadas posteriormente por la referida autoridad.
La Comisión considera que, aún admitiendo que la Directiva 2004/35 sea aplicable a los litigios principales, ésta no se opone
a una intervención unilateral por parte de la autoridad competente. Entiende que los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado
2, de dicha Directiva atribuyen a tal autoridad una amplia facultad de apreciación en la determinación de las medidas reparadoras
del medio ambiente apropiadas, dado que se prevé que su determinación únicamente se hará «si fuese necesario con la cooperación
del operador correspondiente». Afirma que el anexo II de la citada Directiva no prevé formas específicas e imperativas de
reparación ni modalidades procesales particulares a estos efectos y se limita a determinar los criterios y los objetivos que
han de alcanzarse con la elección de las medidas más adecuadas.
La Comisión añade que, el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/35 permite a los Estados miembros mantener o adoptar
disposiciones más rigurosas en materia de responsabilidad medioambiental y ello en las condiciones previstas en el artículo
176 CE. Si bien según el artículo 7, apartado 4, de la misma Directiva, la autoridad competente debe invitar «a las personas
en cuyas tierras hayan de aplicarse las medidas reparadoras a presentar sus observaciones y las tendrá en cuenta», la Comisión
considera que, no obstante, la referida autoridad no está vinculada por tales observaciones, siempre que las modalidades elegidas,
en el sentido del anexo II de la referida Directiva, permitan alcanzar los objetivos medioambientales establecidos por la
citada Directiva.
–       Respuesta del Tribunal de Justicia
En el sistema de los artículos 6 y 7 de la Directiva 2004/35 compete, en principio, al operador que se encuentra en el origen
del daño medioambiental adoptar la iniciativa de proponer las medidas reparadoras que considere adecuadas a la situación.
Habida cuenta del conocimiento que se supone tiene el operador en lo relativo a la naturaleza del daño causado al medio ambiente
por su actividad, tal sistema puede permitir la rápida determinación y la ejecución de medidas reparadoras del medio ambiente
adecuadas.
De este modo, se desprende del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/35 que, cuando se hayan producido daños medioambientales,
el operador ha de informar sin demora a la autoridad competente y adoptará, en particular, todas las medidas reparadoras necesarias
de conformidad con el artículo 7 de dicha Directiva.
No obstante, a tenor del citado artículo 6, apartado 2, la referida autoridad puede en cualquier momento exigir al operador
que adopte las medidas reparadoras necesarias, darle las instrucciones a las que deberá ajustarse para ejecutar dichas medidas
o bien, en último lugar, adoptar por sí misma tales medidas.
Además, a tenor del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/35, la autoridad competente decide qué medidas reparadoras
deben aplicarse de acuerdo con el anexo II de la citada Directiva y ello si fuese necesario con la cooperación del operador
correspondiente.
Según el artículo 11 de la referida Directiva, en cualquier caso corresponderá en último lugar a la autoridad competente determinar
qué medidas reparadoras han de adoptarse de acuerdo con el anexo II de dicha Directiva.
En tales circunstancias, ha de considerarse, como señaló la Abogado General en los puntos 141 y 142 de sus conclusiones, que
la autoridad competente también puede modificar, incluso de oficio, es decir al margen de una propuesta inicial del operador,
medidas reparadoras del medio ambiente adoptadas anteriormente. En efecto, dicha autoridad puede, en particular, declarar
en la práctica la necesidad de una acción complementaria a la que ya se ha adoptado o llegar a la conclusión de que las medidas
inicialmente adoptadas resultan ser ineficaces y que son necesarias otras medidas para reparar una determinada contaminación
medioambiental.
A este respecto, se desprende del vigésimo cuarto considerando de la Directiva 2004/35 que, en la aplicación y el cumplimiento
de medios efectivos que tienen por objeto aplicar el régimen de responsabilidad medioambiental previsto en dicha Directiva,
deben salvaguardarse los intereses legítimos de los operadores afectados y de las demás partes interesadas.
Mientras que en el artículo 7, apartado 4, de la referida Directiva se obliga siempre a la autoridad competente a invitar,
en particular, a las personas en cuyos terrenos hayan de ejecutarse medidas reparadoras a presentar sus observaciones que
tendrá en cuenta, ese artículo 7, en particular, su apartado 2, no contiene una fórmula análoga en lo referente al operador
afectado por la medida reparadora que la referida autoridad pretende imponerle.
No obstante, el principio de contradicción, cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia, obliga a la autoridad pública
a oír a los interesados antes de adoptar una decisión que les afecte (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2007, Land
Oberösterreich y Austria/Comisión, C‑439/05 P y C‑454/05 P, Rec. p. I‑7141, apartado 35 y la jurisprudencia citada).
En tales circunstancias, si bien en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/35 no se menciona expresamente que el
operador interesado tenga un derecho a ser oído, ha de admitirse que dicha disposición no puede interpretarse en el sentido
de que la autoridad competente no está obligada a oír a dicho operador al determinar las medidas reparadoras, incluidas las
del artículo 6, apartado 2, letras c) y d), de la citada Directiva.
De ello resulta que, a fin de modificar sustancialmente las medidas reparadoras del medio ambiente que la autoridad competente
ya ha aprobado, modificaciones que ésta está facultada para adoptar en virtud de la Directiva 2004/35, el artículo 7, apartado
2, de la misma obliga a la referida autoridad a oír a los operadores a los que se impongan tales medidas, salvo cuando la
urgencia de la situación medioambiental exija una actuación inmediata por parte de la autoridad competente. Por otro lado,
de conformidad con el apartado 4, de ese mismo artículo 7, dicha autoridad debe invitar, en particular, a las personas en
cuyas tierras hayan de aplicarse las medidas reparadoras a presentar sus observaciones y las tendrá en cuenta.
Por lo que respecta a los datos que procede tener en cuenta en el procedimiento de ejecución de las medidas reparadoras necesarias,
se desprende de los artículos 7, apartado 2, y 11, apartado 2, de la Directiva 2004/35 que corresponde a la autoridad competente
evaluar la importancia del daño y determinar qué medidas reparadoras han de adoptarse de acuerdo con el anexo II de dicha
Directiva.
En el anexo II de la Directiva 2004/35 se establece un marco común que ha de seguir la autoridad competente a fin de elegir
las medidas más adecuadas para garantizar la reparación del daño medioambiental. En el punto 1.3.1 de dicho anexo se indica
que las opciones reparadoras «deberían valorarse utilizando las mejores tecnologías disponibles», atendiendo a una serie de
criterios que se precisan en ese mismo punto.
El legislador de la Unión no ha definido de manera precisa y detallada la metodología exacta que ha de seguir la autoridad
competente en la determinación de las medidas reparadoras, en particular, por el hecho de que, como se desprende del vigésimo
cuarto considerando de la Directiva 2004/35, para cumplir la función que se le ha atribuido en el sistema de dicha Directiva,
la referida autoridad competente debe disponer de la facultad discrecional apropiada para evaluar la importancia de los daños
y determinar qué medidas reparadoras deben adoptarse. No obstante, el anexo II de la misma Directiva enumera a estos efectos
determinados elementos que el referido legislador considera pertinentes y que, por lo tanto, ha de tener en cuenta la autoridad
competente sin que se indiquen las consecuencias a las que la referida autoridad debe llegar en un caso concreto de contaminación.
A este respecto, cuando la autoridad competente deba efectuar, en el marco de las funciones que le atribuye la referida Directiva,
evaluaciones complejas, la facultad de apreciación de que goza se aplica igualmente, en cierta medida, a la constatación de
los hechos en que se basa su actuación [véanse, por analogía, las sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo,
138/79, Rec. p. 3333, apartado 25; de 21 de enero de 1999, Upjohn, C‑120/97, Rec. p. I‑223, apartado 34, y de 15 de octubre
de 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Rec. p. I‑0000, apartado 62].
Además, en tales circunstancias, la autoridad competente tiene la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente, en el
ejercicio de dicho poder, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate (véanse, por analogía, las sentencias
de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, apartado 14, y de 6 de noviembre de
2008, Países Bajos/Comisión, C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301, apartado 56).
En tales circunstancias, cuando se plantea la cuestión de la elección entre diferentes opciones reparadoras –lo que sucede
cuando la autoridad competente pretende modificar medidas reparadoras que ya había adoptado anteriormente– incumbe a la autoridad
competente, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/35, en relación con el punto 1.3.1 de su anexo II,
evaluar cada una de las referidas opciones, en particular, sobre la base de los criterios enumerados en ese mismo punto.
De este modo, cuando la autoridad competente pretenda modificar sustancialmente las medidas reparadoras de daños medioambientales
que han sido adoptadas tras un procedimiento contradictorio llevado a cabo en colaboración con los operadores interesados
y cuya ejecución ha sido comenzada o acabada, es decir, en caso de cambio de la opción reparadora, dicha autoridad está, en
principio, obligada a tener en cuenta los criterios previstos en el punto 1.3.1 del anexo II de la Directiva 2004/35 y, por
otro lado, de conformidad con el artículo 11, apartado 4, de ésta, debe indicar, en la decisión que adopte a este respecto,
los motivos exactos en los que se basa su elección así como, en su caso, los que justifiquen que no era necesario hacer un
examen detallado a la vista de los referidos criterios o que éste no pudo efectuarse debido, por ejemplo, a la urgencia de
la situación medioambiental.
En particular, la autoridad competente debe velar por que la opción finalmente seguida permita efectivamente alcanzar los
mejores resultados desde el punto de vista medioambiental, sin exponer por ello a los correspondientes operadores a gastos
manifiestamente desproporcionados en comparación con los que debían haber soportado en el marco de la primera opción seguida
por dicha autoridad. Sin embargo, tales consideraciones no tienen razón de ser, cuando ésta pueda demostrar que la opción
inicialmente seguida ha resultado de todos modos inadecuada para reparar, rehabilitar o reemplazar los recursos naturales
dañados o los servicios deteriorados en el sentido del artículo 2, apartado 11, de la Directiva 2004/35.
Por último, un Estado miembro no puede invocar de manera eficaz el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/35, a saber,
la persecución de la misma finalidad de protección medioambiental que la prevista en la Directiva (véase la sentencia de 14
de abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rec. p. I‑2753, apartado 41), en una situación en la que mantiene
o adopta normas o autoriza una práctica permitiendo a la autoridad competente eximirse, por una parte, de la obligación de
respetar el derecho de los operadores a ser oídos y de la de invitar a las personas en cuyas tierras hayan de aplicarse las
medidas reparadoras a presentar sus observaciones y, por otra, de la obligación de llevar a cabo un examen detallado de las
posibles opciones reparadoras del medio ambiente.
En efecto, por un lado, el derecho de los operadores a ser oídos y el de las personas cuyas tierras estén afectadas por las
medidas reparadoras a presentar observaciones son constitutivos de una protección mínima garantizada por la Directiva 2004/35,
que no puede cuestionarse razonablemente. Por otro lado, una decisión relativa a la elección de una opción reparadora del
medio ambiente, adoptada por la autoridad competente sin haber llevado a cabo un examen detallado de la situación a la vista
de los criterios enunciados en el punto 1.3.1 del anexo II de la Directiva 2004/35, puede conducir, incumpliendo los objetivos
de ésta, a una evaluación inadecuada de la importancia de los daños y/o de las medidas reparadoras que han de adoptarse.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las dos primeras cuestiones que los artículos 7 y 11, apartado 4, de la
Directiva 2004/35, en relación con el anexo II de dicha Directiva, deben interpretarse en el sentido de que la autoridad competente
está facultada para modificar sustancialmente las medidas reparadoras de daños medioambientales que han sido adoptadas tras
un procedimiento contradictorio llevado a cabo en colaboración con los operadores interesados y cuya ejecución ha comenzado
o acabado. No obstante, para adoptar tal decisión:
–        dicha autoridad deberá oír a los operadores a los que se impongan tales medidas, salvo cuando la urgencia de la situación
medioambiental exija una actuación inmediata por parte de la autoridad competente;
–        la referida autoridad también habrá de invitar, en particular, a las personas en cuyas tierras hayan de aplicarse tales medidas
a presentar sus observaciones y las tendrá en cuenta, y
–        dicha autoridad deberá tener en cuenta los criterios previstos en el punto 1.3.1 del anexo II de la Directiva 2004/35 e indicar,
en su decisión, los motivos exactos en los que se basa su elección, así como, en su caso, los que justifiquen que no era necesario
hacer un examen detallado a la vista de los referidos criterios o que éste no pudo efectuarse debido, por ejemplo, a la urgencia
de la situación medioambiental.

Sobre la tercera cuestión
Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si la Directiva 2004/35 debe interpretarse
en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite a la autoridad competente supeditar el ejercicio del derecho
de los operadores a los que se dirigen las medidas reparadoras del medio ambiente a utilizar sus tierras a la condición de
que ejecuten los trabajos que se les exigen y ello aunque las referidas tierras no estén afectadas por dichas medidas al haber
sido objeto de medidas de «saneamiento» anteriores o no haber sido jamás contaminadas.
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
Las demandantes en el litigio principal sostienen que, cuando un terreno ha sido objeto de un «saneamiento» o no ha sido jamás
contaminado, la autoridad competente no tiene facultad alguna para supeditar el uso de dicho terreno a la ejecución de medidas
reparadoras del medio ambiente relativas a otro sitio, en el caso de autos, el frente marino y su subsuelo. Opinan que tal
práctica restringiría excesivamente su derecho de propiedad por lo que sería contraria al principio de proporcionalidad. El
interés mismo de un operador en que se ejecute una medida reparadora del medio ambiente sería precisamente la perspectiva
de retomar la actividad productiva en su tierra. Además, los terrenos de las demandantes en el litigio principal ya se descontaminaron
o no fueron jamás contaminados. Por último, dichas restricciones se les habrían impuesto a pesar de haber procedido espontáneamente
a los trabajos de restablecimiento de sus terrenos y de no ser responsables de la contaminación de que se trata.
El Gobierno italiano considera que la práctica de la autoridad competente consistente en supeditar la utilización de los terrenos
de las demandantes en el litigio principal a la condición de que éstas ejecuten medidas reparadoras del medio ambiente es
totalmente legítima y compatible con la normativa de la Unión. Tal práctica responde igualmente al principio de cautela, dado
que, si los operadores interesados pueden utilizar las áreas saneadas sin restricciones, podrían crear otras infraestructuras
industriales, lo cual constituiría un obstáculo infranqueable para la ejecución de las medidas reparadoras seguidas por la
referida autoridad.
Según la Comisión, la Directiva 2004/35 no se opone a que la autoridad competente imponga a un operador medidas de «saneamiento»
medioambiental y supedite a la ejecución de tales medidas la autorización para que éste use sus tierras no afectadas directamente
por la rehabilitación. Sostiene que esas medidas podrían estar incluso excluidas del ámbito de aplicación del Derecho de la
Unión.
Respuesta del Tribunal de Justicia
Con carácter previo, ha de señalarse en primer lugar que, como se desprende de las indicaciones del juez remitente, la contaminación
controvertida en los litigios principales reviste un carácter excepcional, tanto por su amplitud como por la gravedad de los
perjuicios causados al medio ambiente.
En segundo lugar, procede recordar que incluso si, como sostienen las demandantes en el litigio principal, sus terrenos no
están afectados por las medidas reparadoras de que se trata al haber sido ya objeto de medidas anteriores de «saneamiento»
o no haber sido jamás contaminados, no es menos cierto que dichos terrenos son adyacentes al conjunto del litoral objeto de
dichas medidas reparadoras y que el ejercicio de nuevas actividades en los referidos terrenos puede hacer más difícil la descontaminación
de todo el área.
De este modo, como ya se ha señalado en los apartados 37 y 40 de esta sentencia, si el órgano jurisdiccional remitente llegara
a la conclusión de que la Directiva 2004/35 no es aplicable
ratione temporis
y/o
ratione materiae
a los litigios de que conoce, tal situación estaría incluida en el ámbito de aplicación del Derecho nacional dentro del respeto
de las reglas del Tratado y sin perjuicio de otros actos de Derecho derivado.
Si, por el contrario, la referida Directiva fuese aplicable, ha de señalarse que, en el sistema de dicha Directiva, los operadores
están sujetos a obligaciones tanto preventivas como reparadoras. Así, en particular en virtud del principio de cautela y como
se desprende del segundo considerando de la misma Directiva, dichos operadores están obligados, por una parte, a adoptar las
medidas preventivas necesarias para evitar que se produzca un daño medioambiental.
Por otra parte, cuando se hayan producido daños medioambientales, como ocurre en los litigios principales, el artículo 6,
apartado 1, de la Directiva 2004/35 prevé que los operadores han de adoptar, en particular, medidas reparadoras necesarias
de conformidad con el artículo 7 de dicha Directiva. En su caso, la autoridad competente dispone de prerrogativas para obligarlos
a ello o puede adoptar por sí misma tales medidas.
En los litigios principales, las demandantes se oponen a las medidas acordadas por las autoridades italianas invocando el
hecho de que éstas no se refieren a los terrenos que ellas ocupan, que, por otro lado, ya han sido objeto de saneamiento.
No obstante, según esas mismas autoridades, la contaminación que sufre la Rada de Augusta procede de dichos terrenos, dado
que se propagó a través del mar.
En circunstancias excepcionales como las descritas en los apartados 72 y 73 de la presente sentencia, la Directiva 2004/35
debe interpretarse en el sentido de que permite a la autoridad competente exigir a los operadores de los terrenos adyacentes
a todo el litoral objeto de medidas reparadoras que ejecuten ellos mismos dichas medidas.
La Directiva 2004/35 no precisa las modalidades según las que la autoridad competente puede exigir a los operadores correspondientes
que adopten las medidas reparadoras que ésta ha determinado. En tales circunstancias, corresponde a cada Estado miembro determinar
tales modalidades, que, por una parte, deben estar dirigidas a alcanzar el objetivo de dicha Directiva como viene definido
en su artículo 1, a saber, prevenir y reparar los daños medioambientales y, por otro, han de respetar el Derecho de la Unión,
en particular, los principios generales del referido Derecho.
En relación con la violación de su derecho de propiedad que invocan las demandantes, procede recordar que, según reiterada
jurisprudencia, el derecho de propiedad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, el cual, no obstante,
no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad.
Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones
respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo
perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (sentencias
de 13 de diciembre de 1979, Hauer, 44/79, Rec. p. 3727, apartado 23; de 11 de julio de 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87,
Rec. p. 2237, apartado 15; de 29 de abril de 1999, Standley y otros, C‑293/97, Rec. p. I‑2603, apartado 54, y de 3 de septiembre
de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, apartado 355).
Por lo que respecta a los objetivos de interés general contemplados anteriormente, también se desprende de reiterada jurisprudencia
que la protección del medio ambiente forma parte de dichos objetivos (véanse las sentencias de 7 de febrero de 1985, ADBHU,
240/83, Rec. p. 531, apartado 13; de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca, 302/86, Rec. p. 4607, apartado 8, y de
2 de abril de 1998, Outokumpu, C‑213/96, Rec. p. I‑1777, apartado 32).
En tales circunstancias, supeditar el derecho de los operadores correspondientes de utilizar sus terrenos a la condición de
que ejecuten las medidas reparadoras necesarias puede estar justificado para obligarlos a adoptar efectivamente tales medidas.
A este respecto, como alega fundadamente el Gobierno italiano, es legítimo que la autoridad competente adopte, con el objetivo
de que se ejecuten las medidas reparadoras del medio ambiente que ha determinado, cualquier medida adecuada para impedir la
agravación de la situación medioambiental en el lugar en que se ejecuten las referidas medidas o, en aplicación del principio
de cautela, para prevenir la aparición o la reaparición de otros daños medioambientales en las áreas colindantes con las que
sean objeto de dichas medidas.
En efecto, el hecho de supeditar el uso de los terrenos de los operadores correspondientes a que éstos ejecuten medidas reparadoras
relativas a áreas colindantes con dichos terrenos, puede parecer necesario para evitar que se desplieguen en los alrededores
de esas áreas, cuya rehabilitación es necesaria, otras actividades industriales que puedan agravar los daños de que se trate
u obstaculizar su reparación.
De ello resulta que corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar a este respecto si en los litigios principales
la suspensión de determinadas prerrogativas relativas al derecho de propiedad que los operadores tienen sobre sus terrenos
se justifica por el objetivo de impedir la agravación de la situación medioambiental en el lugar en que se ejecutan las medidas
reparadoras del medio ambiente, a saber, la Rada o, en aplicación del principio de cautela, por el objetivo de prevenir la
aparición o reaparición de otros daños medioambientales en los referidos terrenos adyacentes a todo el litoral objeto de esas
medidas reparadoras.
No obstante, ha de examinarse si tales medidas permitidas por la normativa nacional no rebasan los límites de lo que resulta
apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose
que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas
ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véanse, en este sentido, las sentencias
de 5 de junio de 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C‑534/06, Rec. p. I‑4129, apartado 25, y de 11 de junio de 2009,
Nijemeisland, C‑170/08, Rec. p. I‑0000, apartado 41).
A este respecto, es forzoso declarar que, de conformidad con la Directiva 2004/35, los operadores correspondientes están obligados
a ejecutar las medidas reparadoras determinadas por la autoridad competente y que ésta tiene que poder obligarlos a ello.
Es cierto que, de conformidad con los artículos 6, apartado 2, letra e), y 8, apartado 2, párrafo primero, de la referida
Directiva, la autoridad competente puede adoptar por sí misma las medidas reparadoras necesarias y recuperar los costes de
tales medidas mediante el embargo de bienes inmuebles u otras garantías adecuadas.
Sin embargo, ha de señalarse que se trata aquí de una posibilidad que se brinda a la autoridad competente, que puede preferir
obligar a los operadores correspondientes a ejecutar las medidas reparadoras necesarias antes que ejecutarlas por sí misma.
Además, el daño causado a la propiedad de dichos operadores se limita a su derecho de usar sus terrenos y permanece temporal
en el sentido de que, en cuanto hayan ejecutado las medidas reparadoras impuestas por las autoridades competentes, podrán
recuperar el pleno disfrute de las prerrogativas que implican sus derechos de propiedad.
En tales circunstancias, las referidas medidas de la autoridad competente no se exceden de lo que es necesario para alcanzar
el objetivo fundamental de la Directiva 2004/35 de prevenir y reparar los daños medioambientales, lo que implica que, en el
caso de autos, los operadores correspondientes ejecuten las medidas reparadoras determinadas por dicha autoridad.
Por lo tanto, procede responder a la tercera cuestión que, en circunstancias como las que concurren en los litigios principales,
la Directiva 2004/35 no se opone a una normativa nacional que permite a la autoridad competente supeditar el ejercicio, por
parte de los operadores a los que van dirigidas las medidas reparadoras del medio ambiente, del derecho a utilizar sus terrenos
a la condición de que ejecuten los trabajos que éstas exijan y ello aunque los referidos terrenos no estén afectados por esas
medidas al haber sido objeto de medidas de «saneamiento» anteriores o no haber sido jamás contaminados. No obstante, tal medida
ha de justificarse por el objetivo de impedir la agravación de la situación medioambiental en el lugar en que se ejecutan
las referidas medidas o, en aplicación del principio de cautela, por el objetivo de prevenir la aparición o reaparición de
otros daños medioambientales en los referidos terrenos de los operadores, adyacentes a todo el litoral objeto de las citadas
medidas reparadoras.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1)
Los artículos 7 y 11, apartado 4, de la Directiva 2004/35 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre
responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, en relación con el anexo II
de dicha Directiva, deben interpretarse en el sentido de que la autoridad competente está facultada para modificar sustancialmente
las medidas reparadoras de daños medioambientales que han sido adoptadas tras un procedimiento contradictorio llevado a cabo
en colaboración con los operadores interesados y cuya ejecución ha comenzado o acabado. No obstante, para adoptar tal decisión:
–
dicha autoridad deberá oír a los operadores a los que se impongan tales medidas, salvo cuando la urgencia de la situación
medioambiental exija una actuación inmediata por parte de la autoridad competente;
–
la referida autoridad también habrá de invitar, en particular, a las personas en cuyas tierras hayan de aplicarse tales medidas
a presentar sus observaciones y las tendrá en cuenta, y
–
dicha autoridad deberá tener en cuenta los criterios previstos en el punto 1.3.1 del anexo II de la Directiva 2004/35 e indicar,
en su decisión, los motivos exactos en los que se basa su elección, así como, en su caso, los que justifiquen que no era necesario
hacer un examen detallado a la vista de los referidos criterios o que éste no pudo efectuarse debido, por ejemplo, a la urgencia
de la situación medioambiental.
2)
En circunstancias como las que concurren en los litigios principales, la Directiva 2004/35 no se opone a una normativa nacional
que permite a la autoridad competente supeditar el ejercicio, por parte de los operadores a los que van dirigidas las medidas
reparadoras del medio ambiente, del derecho a utilizar sus terrenos a la condición de que ejecuten los trabajos que éstas
exijan y ello aunque los referidos terrenos no estén afectados por esas medidas al haber sido objeto de medidas de «saneamiento»
anteriores o no haber sido jamás contaminados. No obstante, tal medida ha de justificarse por el objetivo de impedir la agravación
de la situación medioambiental en el lugar en que se ejecutan las referidas medidas o, en aplicación del principio de cautela,
por el objetivo de prevenir la aparición o reaparición de otros daños medioambientales en los referidos terrenos de los operadores,
adyacentes a todo el litoral objeto de las citadas medidas reparadoras.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: italiano.