CELEX: 61997CJ0319
Artículo 100 A, apartado 4 del Tratado CE (actualmente, tras su modificación, artículo 95 CE apartados 4 a 9)
Directiva 94/36/CE relativa a los colorantes utilizados en los productos alimenticios
Notificación de disposiciones nacionales que establecen excepciones a la misma
Falta de confirmación de la Comisión
Efecto

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 6 de agosto de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de septiembre siguiente, el Landskrona tingsrätt planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 100 A, apartado 4, del Tratado CE (actualmente artículo 95 CE, apartados 4 a 9, tras su modificación), así como de la Directiva 94/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1994, relativa a los colorantes utilizados en los productos alimenticios (DO L 237, p. 13; en lo sucesivo, «Directiva»).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un proceso penal incoado por el Ministerio Fiscal sueco contra el Sr. Kortas por haber infringido las disposiciones relativas a la utilización de aditivos en la composición de los productos alimenticios.
3 Se imputa al Sr. Kortas haber vendido en su tienda, hasta el 15 de septiembre de 1995, unos dulces que había importado de Alemania y que contenían un colorante denominado E 124 o «rojo cochinilla». Conforme al artículo 6 de la livsmedelslag (1971:511) (Ley sueca sobre los productos alimenticios) únicamente podrán utilizarse como aditivos aquellos que hayan sido autorizados para el producto alimenticio de que se trata. Para el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 30 de junio de 1996, los aditivos autorizados venían mencionados en los Anexos de la statens livsmedelsverks kungörelse (1993:33) en livsmedelstillsatser (Orden de la Administración nacional de productos alimenticios sobre los aditivos alimentarios). Para el período posterior, se enumeran en la statens livsmedelsverks kungörelse (1995:31) med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelstillsatser (Orden de la Administración nacional de productos alimenticios por la que se establecen normas y recomendaciones generales sobre los aditivos alimentarios), en vigor desde el 1 de julio de 1996. De las citadas normas se deduce que no se admite el colorante E 124 como aditivo en los dulces. Por otra parte, según el artículo 30 de la Ley sueca sobre los productos alimenticios, la prohibición lleva aparejada una sanción penal.
4 Sin embargo, el colorante E 124 forma parte de aquellos cuya utilización en los dulces está autorizada por la Directiva. En efecto, los apartados 1 y 2 del artículo 2 de esta última prevén que las sustancias enumeradas en el Anexo I de la Directiva podrán utilizarse como colorantes en los productos alimenticios cuando se cumplan determinadas condiciones de uso, como las especificadas en los Anexos III a V. El colorante E 124 forma parte de las referidas sustancias, cuya utilización se halla autorizada por una concentración total de 50 mg/kg o de 50 mg/l.
5 En virtud de su artículo 9, los Estados miembros se hallaban obligados a poner en vigor, a más tardar el 31 de diciembre de 1995, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva, la cual fue adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado.
6 A tenor del apartado 4 del citado artículo 100 A:
«Si, tras la adopción por el Consejo, por mayoría cualificada, de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario aplicar disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 36 del Tratado CE, o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro lo notificará a la Comisión.
La Comisión confirmará las disposiciones mencionadas después de haber comprobado que no se trata de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros.
No obstante el procedimiento previsto en los artículos 169 y 170, la Comisión o cualquier Estado miembro podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de las facultades previstas en el presente artículo.»
7 El Reino de Suecia se convirtió en miembro de la Comunidad en virtud del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), suscrita el 24 de junio de 1994 con efectos de 1 de enero de 1995.
8 El artículo 151 del Acta de adhesión concedía a los nuevos Estados miembros la posibilidad de pedir determinadas excepciones temporales a los actos de las Instituciones adoptados entre el 1 de enero de 1994 y la fecha de la firma del Tratado de adhesión. El apartado 2 de esta disposición prevé:
«A petición, debidamente justificada, de cualquiera de los nuevos Estados miembros, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá adoptar antes del 1 de enero de 1995, medidas que contengan excepciones temporales a los actos de las Instituciones adoptados entre el 1 de enero de 1994 y la fecha de la firma del Tratado de adhesión.»
9 Conforme al artículo 151 del Acta de adhesión, el 26 de julio de 1994, el Reino de Suecia formuló a la Comisión una petición tendente a que se le autorizara a mantener la prohibición de utilizar el colorante E 124 en los productos alimenticios. Parece que tuvieron lugar negociaciones entre el Gobierno sueco y la Comisión, de las que resultó que el Reino de Suecia no podría conseguir la excepción necesaria para mantener la prohibición del referido colorante.
10 El 5 de noviembre de 1995, el Gobierno sueco notificó a la Comisión una petición de excepción, de conformidad con el apartado 4 del artículo 100 A del Tratado, y le comunicó su intención de mantener la aplicación de las disposiciones nacionales en vigor relativas al citado colorante. En apoyo de su petición, alegó en particular que la utilización en Suecia de algunos de los colorantes autorizados por la Directiva podría constituir una amenaza para la salud. En efecto, es bien sabido que, en ocasiones, los citados colorantes provocan en el hombre reacciones de hipersensibilidad, como la urticaria y el asma, lo cual explica la reticencia de dicho Estado miembro con respecto a los citados colorantes.
11 La Comisión se abstuvo de responder a la notificación del Gobierno sueco. A raíz de una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, la Comisión indicó, mediante un escrito de 16 de julio de 1998, que, en un futuro próximo, se adoptaría una decisión.
12 En razón de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la Directiva, los cuales autorizan, bajo determinadas condiciones, la utilización del colorante E 124 en la composición de los dulces, el Sr. Kortas alegó que las diligencias penales incoadas contra él se fundaban en una legislación nacional contraria al Derecho comunitario, por lo cual debían ser sobreseídas. Por el contrario, el Ministerio Fiscal afirmó que debía considerarse que el Reino de Suecia había obtenido una excepción a lo dispuesto en la Directiva, en la medida que la Comisión no había respondido, durante años, a la notificación del citado Estado miembro.
13 El órgano jurisdiccional remitente, que conoció del asunto en primera instancia, se preguntó si, en un caso como el de autos, la Directiva prevalece sobre las disposiciones nacionales y se le debe reconocer un efecto directo. De las circunstancias del asunto principal se desprende que, aun cuando los hechos que se le imputan al Sr. Kortas se produjeron antes de expirar el plazo señalado para adaptar el Derecho interno sueco a la Directiva, a saber, el 31 de diciembre de 1995, debe aplicarse la Ley penal vigente en el momento de dictarse la sentencia. En efecto, el artículo 5 de la lag (1964:163) om införande av brottsbalken (Ley sueca sobre la aplicación del Código Penal) prevé: «Se impondrá la pena según la Ley en vigor en la fecha de perpetrarse el delito. Si se hallara en vigor otra Ley en el momento de pronunciarse la sentencia, se aplicará aquella Ley en la que se prevea una exención de la pena o una pena más leve.» Por consiguiente, en la medida que las disposiciones de la Directiva son más favorables para el Sr. Kortas que las del Derecho nacional, procede dilucidar si esta última tiene un efecto directo.
14 En estas circunstancias, el Landskrona tingsrätt decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1) ¿Puede tener efecto directo una Directiva adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado de Roma?
2) Si la respuesta fuera afirmativa, ¿puede tener la citada Directiva un efecto directo aunque el Estado haya formulado una petición en los términos del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado de Roma?
3) En el supuesto de que se responda afirmativamente a la segunda cuestión, ¿en qué medida se ve afectada la respuesta a la cuestión del efecto directo por la petición del Estado durante los períodos siguientes:
a) entre la petición y la respuesta,
b) a partir de la respuesta?»
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
15 Los Gobiernos danés y neerlandés afirman que la solución del litigio principal no depende de la respuesta a las cuestiones prejudiciales, en la medida en que éste versa sobre unos hechos que se produjeron antes de la expiración del plazo señalado para la adaptación del Derecho interno a la Directiva y que los Estados miembros no pueden asumir, con respecto a sus nacionales, unas obligaciones derivadas de una Directiva antes de haber expirado el referido plazo.
16 Sobre este particular, basta señalar que el órgano jurisdiccional remitente, que debe pronunciarse en un asunto penal, tiene que aplicar la Ley más favorable en el momento de dictar su sentencia. Por consiguiente, en la medida en que las disposiciones de la Directiva son más favorables para el Sr. Kortas que las del Derecho nacional aplicable, las cuestiones planteadas responden a una necesidad objetiva para dictar la sentencia.
17 En estas circunstancias, no puede haber la menor duda sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales, habida cuenta de la fecha de entrada en vigor de la Directiva.
18 Por otra parte, el Gobierno francés se pregunta acerca de la admisibilidad de la segunda cuestión ya que, en su opinión, la respuesta a ésta no resulta necesaria para la solución del litigio principal. Dicho Gobierno afirma que, puesto que el Reino de Suecia no participó en el procedimiento de adopción de la Directiva, dado que aún no era miembro de la Comunidad, no puede acogerse al apartado 4 del artículo 100 A del Tratado.
19 Sobre este particular, basta señalar que del texto del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado no se deduce, en modo alguno, que un Estado que se haya convertido en miembro de la Unión Europea con posterioridad a la adopción de una Directiva no pueda invocar la referida disposición con respecto a la citada Directiva.
Sobre la primera cuestión
20 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta en esencia si una Directiva puede tener un efecto directo aunque tenga como base jurídica el artículo 100 A del Tratado y aunque el apartado 4 de esta disposición faculte a los Estados miembros para pedir una excepción a la aplicación de tal Directiva.
21 Según una jurisprudencia reiterada (véanse, en particular, las sentencias de 19 de enero de 1982, Becker, 8/81, Rec. p. 53, apartado 25; de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, apartado 29, y de 17 de septiembre de 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio y otros, asuntos acumulados C-246/94 a C-249/94, Rec. p. I-4373, apartado 17), en todos aquellos casos en que las disposiciones de una Directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y sean lo suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales contra el Estado, bien cuando éste no adapte el Derecho nacional a la Directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando haga una adaptación incorrecta.
22 La apreciación relativa al efecto directo no puede depender del hecho de que los Estados miembros estén facultados, en razón de la base jurídica de una Directiva, para pedir a la Comisión una excepción a la aplicación de dicha Directiva, si lo consideran necesario. En efecto, la aptitud general de una Directiva para producir un efecto directo no está, en modo alguno, en función de su base jurídica, sino tan sólo de sus características intrínsecas, recordadas en el apartado precedente de esta sentencia.
23 Procede, pues, responder a la primera cuestión que una Directiva puede tener un efecto directo aunque tenga como base jurídica el artículo 100 A del Tratado y aunque el apartado 4 de esta disposición faculte a los Estados miembros para pedir una excepción a la aplicación de esta Directiva.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
24 Mediante sus cuestiones segunda y tercera, que deben examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si el efecto directo de una Directiva, una vez expirado el plazo de adaptación del Derecho interno a la misma, se ve afectado por la notificación de un Estado miembro, efectuada conforme al apartado 4 del artículo 100 A del Tratado, tendente a la confirmación de disposiciones nacionales que establecen excepciones a dicha Directiva.
25 Con carácter preliminar, debe recordarse que aquel Estado miembro que, después de expirar el plazo para la adaptación del Derecho interno o con posterioridad a la entrada en vigor de una medida de armonización contemplada en el apartado 1 del artículo 100 A del Tratado, tenga la intención de seguir aplicando unas disposiciones nacionales que establecen una excepción a la citada medida, se halla obligado a notificarlas a la Comisión.
26 Procede recordar, asimismo, que la Comisión debe cerciorarse de que concurren todas las condiciones que permiten a un Estado miembro acogerse a la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 100 A. Para ello, debe verificar si las disposiciones de que se trata se ven justificadas por las razones importantes mencionadas en el párrafo primero del apartado 4 del artículo 100 A, y no constituyen ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros.
27 El procedimiento previsto en esta disposición pretende garantizar que ningún Estado miembro podrá aplicar una normativa nacional que establezca una excepción a las normas armonizadas sin haber obtenido su confirmación por la Comisión.
28 En efecto, según se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 17 de mayo de 1994, Francia/Comisión, C-41/93, Rec. p. I-1829, apartados 29 y 30), las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que pueden obstaculizar los intercambios intracomunitarios quedarían vacías de contenido si los Estados miembros conservaran la facultad de aplicar unilateralmente una normativa nacional que establece una excepción respecto a éstas, y por ello, un Estado miembro sólo estará autorizado para aplicar las disposiciones nacionales notificadas en virtud del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado después de haber obtenido de la Comisión una Decisión que las confirme.
29 El órgano jurisdiccional remitente pregunta si dicho principio no admite una excepción en el supuesto de que la Comisión no reaccione a una notificación que le haya efectuado un Estado miembro.
30 Sobre este particular, los Gobiernos sueco, danés, francés, neerlandés y austriaco afirman que el principio establecido por el Tribunal de Justicia en su sentencia Francia/Comisión, antes citada, no debe aplicarse cuando la respuesta de la Comisión no llega lo antes posible o dentro de un plazo razonable. Puesto que la notificación del Reino de Suecia tuvo lugar en 1995 y la Comisión no ha dado ninguna respuesta hasta hoy, los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima exigen que, transcurrido tal lapso de tiempo, debe presumirse que la Comisión ha confirmado las disposiciones nacionales.
31 Los Gobiernos sueco y austriaco afirman que el plazo del que dispone la Comisión en esta materia podría inspirarse en el plazo de dos meses que el Tribunal de Justicia consideró razonable en el marco del procedimiento del artículo 93 del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE) en lo relativo a control de las ayudas estatales (véase la sentencia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión, 84/82, Rec. p. 1451, apartado 11), en tanto que el Gobierno francés propone inspirarse en el concepto de «plazo breve» en la forma que se utiliza éste en el marco de la aplicación de la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano (DO L 40, p. 27).
32 El Gobierno neerlandés sugiere que se aplique un plazo de seis meses, a semejanza de lo que se halla previsto en el apartado 6 del artículo 95 CE. En efecto, de esta nueva redacción, que modifica y sustituye a la del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado, se deduce que, si la Comisión no se ha pronunciado en un plazo de seis meses después de la notificación de las disposiciones nacionales, éstas se consideran aprobadas.
33 A este respecto, es forzoso reconocer que el apartado 4 del artículo 100 A del Tratado no fija plazo alguno a la Comisión para pronunciarse acerca de las disposiciones nacionales que le hayan sido notificadas. Por otra parte, la inexistencia de un límite temporal a la intervención de la Comisión se ve corroborada por el hecho de que el legislador comunitario consideró necesario, en el Tratado de Amsterdam, imponer a esta última un plazo de seis meses para proceder a la verificación de las citadas disposiciones. Sin embargo, ha quedado acreditado que no existía tal plazo en la fecha en que el Reino de Suecia efectuó la notificación de su petición de excepción a la aplicación de la Directiva.
34 Sin embargo, la inexistencia de un plazo en esta materia no puede dispensar a la Comisión de su obligación de actuar, en el marco de sus responsabilidades, con toda la diligencia debida. En efecto, el párrafo primero del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado se refiere a las disposiciones que un Estado miembro considere justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 36 del Tratado o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente.
35 En estas circunstancias, la aplicación del sistema de notificación previsto en el apartado 4 del citado artículo 100 A exige una cooperación leal entre la Comisión y los Estados miembros. Por lo que se refiere a estos últimos, les incumbe, en los términos del artículo 5 del Tratado CE (actualmente, artículo 10 CE), notificar lo antes posible las disposiciones nacionales incompatibles con una medida de armonización que pretendan seguir aplicando. La Comisión, por su parte, debe acreditar la misma diligencia y examinar con la máxima rapidez posible las disposiciones nacionales que hayan sido sometidas a su consideración. Manifiestamente no parece que éste haya sido el caso en el examen de la notificación a que se refiere el asunto principal.
36 Por consiguiente, si bien una falta de diligencia por parte de la Comisión a raíz de una notificación efectuada por un Estado miembro en el marco del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado puede constituir un incumplimiento de las obligaciones que le incumben, no obstante el citado incumplimiento no puede afectar a la plena aplicación de la Directiva de que se trata.
37 Si el Estado miembro estima que la Comisión incumple sus obligaciones, puede recurrir al Tribunal de Justicia, conforme a las disposiciones del Tratado, en particular las del artículo 175 del Tratado CE (actualmente, artículo 232 CE), con objeto de que se declare dicho incumplimiento y, llegado el caso, solicitar mediante un procedimiento sobre medidas provisionales, la adopción de las medidas provisionales necesarias.
38 Procede pues responder a las cuestiones segunda y tercera que el efecto directo de una Directiva, una vez expirado el plazo de adaptación del Derecho interno a la misma, no se ve afectado por la notificación de un Estado miembro, efectuada conforme al apartado 4 del artículo 100 A del Tratado, tendente a la confirmación de disposiciones nacionales que establezcan excepciones a dicha Directiva, y ello aun cuando la Comisión se haya abstenido de responder a dicha notificación.
Decisión sobre las costas
Costas
39 Los gastos efectuados por los Gobiernos sueco, danés, francés, neerlandés, austriaco y finlandés, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Landskrona tingsrätt mediante resolución de 6 de agosto de 1997, declara:
1) Una Directiva puede tener un efecto directo aunque tenga como base jurídica el artículo 100 A del Tratado CE (actualmente artículo 95 CE, tras su modificación) y aunque el apartado 4 de esta disposición faculte a los Estados miembros para pedir una excepción a la aplicación de esta Directiva.
2) El efecto directo de una Directiva, una vez expirado el plazo de adaptación del Derecho interno a la misma, no se ve afectado por la notificación de un Estado miembro, efectuada conforme al apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CE, tendente a la confirmación de disposiciones nacionales que establezcan excepciones a dicha Directiva, y ello aun cuando la Comisión se haya abstenido de responder a dicha notificación.