CELEX: 62009CJ0345
Previdenza sociale
Regolamento (CEE) n. 1408/71
Titolo III, capitolo 1
Artt. 28, 28 bis e 33
Regolamento (CEE) n. 574/72
Art. 29
Libera circolazione delle persone
Artt. 21 TFUE e 45 TFUE
Prestazioni dell’assicurazione malattia
Titolari di pensione di vecchiaia o di rendita per incapacità lavorativa
Residenza in uno Stato membro diverso dallo Stato debitore della pensione o della rendita
Fornitura di prestazioni in natura nello Stato di residenza a carico dello Stato debitore
Mancanza di iscrizione nello Stato di residenza
Obbligo di pagamento dei contributi nello Stato debitore
Modifica della legislazione nazionale dello Stato debitore
Continuità dell’assicurazione malattia
Disparità di trattamento fra residenti e non residenti

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 28, 28 bis e 33, nonché delle disposizioni dell’allegato VI,
sezione R, punto 1, lett. a) e b), del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione
dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno
della Comunità, come modificato dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2006, n. 1992 (GU L 392,
pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71»), dell’art. 29 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574,
che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza
sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (GU L 74, pag. 1), come modificato
dal regolamento (CE) della Commissione 19 marzo 2007, n. 311 (GU L 82, pag. 6; in prosieguo: il «regolamento n. 574/72»),
nonché degli artt. 21 TFUE e 45 TFUE.
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia che vede contrapposti i sigg. van Delft, Ramaer, van Willigen,
van der Nat, Janssen e Fokkens (in prosieguo, congiuntamente: i «ricorrenti nella causa principale») al College voor zorgverzekeringen
(Consiglio per le assicurazioni malattia; in prosieguo: il «CVZ»), relativamente al pagamento dei contributi dovuti in forza
del regime legale obbligatorio di assicurazione malattia applicabile nei Paesi Bassi.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione
L’art. 13 del regolamento n. 1408/71, compreso nel titolo II del medesimo, intitolato «Determinazione della legislazione applicabile»,
così dispone:
«Norme generali
1.      Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi
gli articoli 14 quater e 14 septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
2.      Con riserva degli articoli da 14 a 17:
(…)
f)      la persona a cui cessi d’essere applicabile la legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione
di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche
di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità
delle disposizioni di questa sola legislazione».
Inserito nel medesimo titolo II, l’art. 17 bis del regolamento n. 1408/71, intitolato «Norme particolari concernenti i titolari
di pensioni o di rendite spettanti in forza della legislazione di uno o più Stati membri», stabilisce quanto segue:
«Il titolare di una pensione o di una rendita spettante in forza della legislazione di uno Stato membro o di pensioni o di
rendite spettanti in forza delle legislazioni di più Stati membri, che risiede nel territorio di un altro Stato membro, può
essere esonerato, a sua richiesta, dall’applicazione della legislazione di quest’ultimo Stato, a condizione che non sia soggetto
a detta legislazione a causa dell’esercizio di un’attività professionale».
Il titolo III del regolamento n. 1408/71 contiene le disposizioni specifiche per le varie categorie di prestazioni a cui esso
è applicabile in virtù del suo art. 4, n. 1. Il capitolo 1, del titolo III del regolamento in parola riguarda le prestazioni
di malattia e maternità.
Inserito nel medesimo capitolo, alla sezione 5, intitolata «Titolari di pensioni o di rendite e loro familiari», del detto
capitolo primo, l’art. 28 del regolamento n. 1408/71, intitolato «Pensioni o rendite dovute secondo la legislazione di un
solo Stato o di più Stati, quando non esiste un diritto alle prestazioni nello Stato di residenza», così recita:
«1.      Il titolare di una pensione o rendita dovuta in virtù della legislazione di uno Stato membro, oppure di pensioni o di rendite
dovute in virtù delle legislazioni di due o più Stati membri, che non ha diritto alle prestazioni in base alla legislazione
dello Stato membro nel cui territorio risiede, beneficia nondimeno di tali prestazioni per sé e per i suoi familiari, purché,
in virtù della legislazione dello Stato membro o di almeno uno degli Stati membri competenti in materia di pensioni, tenuto
conto eventualmente di quanto disposto all’articolo 18 e all’allegato VI, egli avesse diritto a dette prestazioni qualora
risiedesse nel territorio dello Stato in questione. Le prestazioni sono erogate alle condizioni seguenti:
a)       le prestazioni in natura sono erogate per conto dell’istituzione di cui al paragrafo 2, dall’istituzione del luogo di residenza,
come se l’interessato fosse titolare di una pensione o di una rendita secondo la legislazione dello Stato, nel cui territorio
egli risiede e avesse diritto alle prestazioni in natura;
(…)
2.      Nei casi di cui al paragrafo 1, l’onere delle prestazioni in natura incombe all’istituzione determinata secondo le norme seguenti:
a)      se il titolare ha diritto alle prestazioni in questione secondo la legislazione di un solo Stato membro, l’onere incombe all’istituzione
competente di questo Stato;
(…)».
Nella stessa sezione, l’art. 28 bis del regolamento n. 1408/71, intitolato, «Pensioni o rendite dovute secondo la legislazione
di un solo Stato o di più Stati membri diversi da quello di residenza, quando esiste un diritto alle prestazioni in quest’ultimo
Stato», prevede:
«In caso di residenza del titolare di una pensione o di una rendita dovuta in virtù della legislazione di uno Stato membro,
o di pensioni o rendite dovute in virtù delle legislazioni di due o più Stati membri, nel territorio di uno Stato membro,
secondo la cui legislazione il diritto alle prestazioni in natura non è subordinato a condizioni di assicurazione o d’occupazione
e a norma della quale non è dovuta alcuna pensione o rendita, l’onere delle prestazioni in natura, che sono corrisposte a
detto titolare nonché ai familiari, incombe all’istituzione di uno degli Stati membri competenti in materia di pensioni, determinata
conformemente all’articolo 28, paragrafo 2, purché detto titolare e i familiari abbiano diritto a queste prestazioni secondo
la legislazione applicata da suddetta istituzione, a condizione che risiedano nel territorio dello Stato membro in cui tale
istituzione si trova».
Ai sensi dell’art. 33 del regolamento n. 1408/71, che figura parimenti alla sezione 5 del titolo III, capitolo 1, del medesimo
regolamento e intitolato «Contributi a carico dei titolari di pensioni o di rendite»:
«1.      L’istituzione di uno Stato membro debitrice di una pensione o di una rendita, che applica una legislazione che prevede trattenute
di contributi a carico del titolare di una pensione o di una rendita per la copertura delle prestazioni di malattia o maternità,
è autorizzata ad operare tali trattenute, calcolate in base alla suddetta legislazione, sulla pensione o rendita da essa dovuta,
se le prestazioni in natura ai sensi degli articoli 27, 28, 28 bis, 29, 31 e 32 sono a carico di un’istituzione del suddetto
Stato membro.
2.       Quando, nei casi contemplati all’articolo 28 bis, il titolare di una pensione o di una rendita è soggetto, in ragione della
sua residenza, al versamento di contributi o a trattenute equivalenti per la copertura delle prestazioni di malattia e di
maternità a norma della legislazione dello Stato membro nel cui territorio egli risiede, detti contributi non sono esigibili».
Conformemente all’art. 36, n. 1, del regolamento n. 1408/71, le prestazioni in natura erogate dall’istituzione di uno Stato
membro per conto dell’istituzione di un altro Stato membro, in base, segnatamente, alle disposizioni degli artt. 28, 28 bis
e 33 di questo regolamento, danno luogo a rimborso integrale.
Il punto 1, lett. a)‑c) della sezione R dell’allegato VI al regolamento n. 1408/71 è così formulato:
«1. Assicurazione malattia
a)       Per quanto concerne il diritto alle prestazioni in natura ai sensi della legislazione olandese, come beneficiario delle prestazioni
in natura ai fini dell’applicazione dei capitoli 1 e 4 del titolo III del presente regolamento, si intende:
i) la persona che, ai sensi dell’articolo 2 della Zorgverzekeringswet (legge generale sull’assicurazione malattia) è obbligata
ad assicurarsi presso un ente di assicurazione malattia,
e
ii) se non già inclusa nel caso di cui al punto i), la persona residente in un altro Stato membro che, ai sensi del regolamento,
ha diritto all’assistenza sanitaria nello Stato di residenza quando i costi di tale assistenza sono a carico dei Paesi Bassi.
b)       La persona di cui alla lettera a), punto i), deve, conformemente alle disposizioni della Zorgverzekeringswet (legge sull’assicurazione
malattia), assicurarsi presso un ente di assicurazione malattia, mentre la persona di cui alla lettera a), punto ii), deve
iscriversi presso il College voor zorgverzekeringen (Consiglio per le assicurazioni malattia).
c)       Le disposizioni della Zorgverzekeringswet (legge sull’assicurazione malattia) e della Algemene wet bijzondere ziektekosten
(legge generale sulle spese di malattia eccezionali) riguardanti l’obbligo al pagamento di contributi si applicano alle persone
di cui alla lettera a) e ai loro familiari. Per quanto riguarda i familiari, i contributi sono prelevati dalla persona da
cui discende il diritto all’assistenza sanitaria».
L’art. 29 del regolamento n. 574/72, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento n. 1408/71, al titolo «Prestazioni
in natura ai titolari di pensioni o di rendite ed ai loro familiari che non hanno la residenza in uno Stato membro ai sensi
della cui legislazione beneficiano di una pensione o di una rendita ed hanno diritto alle prestazioni», prevede quanto segue:
«1.      Per beneficiare delle prestazioni in natura nel territorio dello Stato membro in cui risiede, ai sensi degli articoli 28,
paragrafo 1, e 28 bis del regolamento, il titolare di pensione o di rendita è tenuto a farsi iscrivere, come pure i suoi familiari
residenti nello stesso Stato membro, presso l’istituzione del luogo di residenza, presentando un attestato che certifichi
che ha diritto a dette prestazioni, per sé e per i suoi familiari, ai sensi della legislazione o di una delle legislazioni
al cui titolo è dovuta una pensione o rendita.
2.      Questo attestato è rilasciato, a richiesta del titolare, dall’istituzione o da una delle istituzioni debitrici di pensione
o di rendita o, se del caso, dall’istituzione cui spetta decidere sul diritto alle prestazioni in natura, non appena il titolare
abbia soddisfatto alle condizioni di apertura del diritto a tali prestazioni. Se il titolare non presenta l’attestato, l’istituzione
del luogo di residenza si rivolge, per ottenerlo, all’istituzione o alle istituzioni debitrici di pensione o di rendita o,
se del caso, all’istituzione a ciò abilitata. In attesa di ricevere tale attestato, l’istituzione del luogo di residenza può
procedere ad un’iscrizione provvisoria del titolare e dei suoi familiari residenti sulla base dei documenti giustificativi
da essa riconosciuti. Detta iscrizione è opponibile all’istituzione cui spetta l’onere delle prestazioni in natura soltanto
quando quest’ultima istituzione ha rilasciato l’attestato previsto al paragrafo 1».
L’art. 95 di tale regolamento stabilisce che l’importo delle prestazioni in natura corrisposte ai sensi degli artt. 28 e 28
bis del regolamento n. 1408/71 è rimborsato dalle istituzioni competenti alle istituzioni che hanno corrisposto dette prestazioni
in base ad un forfait che si avvicini il più possibile alle spese effettive, secondo modalità di calcolo determinate dalla
disposizione in parola.
Come emerge dalla decisione della Commissione amministrativa delle Comunità europee per la sicurezza sociale dei lavoratori
migranti 7 ottobre 1993, n. 153, relativa ai modelli dei formulari necessari per l’applicazione dei regolamenti (CEE) del
Consiglio nn. 1408/71 e 574/72 (E 001, E 103-E 127) (GU 1994, L 244, pag. 22), come modificata dalla decisione della commissione
amministrativa delle Comunità europee per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti 17 marzo 2005, n. 202 (GU 2006, L 77,
pag. 1), il modulo E 121 costituisce l’attestato richiesto ai fini dell’iscrizione di un titolare di pensione o di rendita
e dei suoi familiari presso l’istituzione del luogo di residenza, conformemente alle disposizioni degli artt. 28 del regolamento
n. 1408/71 e 29 del regolamento n. 574/72.

La normativa nazionale
Prima del 1° gennaio 2006 la legge sulle casse malattia (Ziekenfondswet; in prosieguo: la «ZFW») prevedeva un regime giuridico
di assicurazione malattia obbligatoria solamente per i lavoratori dipendenti il cui reddito fosse inferiore ad una certa soglia.
Il menzionato sistema obbligatorio era applicabile, a determinate condizioni, anche ai non residenti titolari di una pensione
in forza della legge generale sull’assicurazione per la vecchiaia (Algemene Ouderdomswet; in prosieguo: la «AOW») o di una
rendita in forza della legge sull’assicurazione contro l’incapacità lavorativa (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering;
in prosieguo: la «WAO»).
Per contro, le persone non interessate da tale regime dovevano, per essere coperte rispetto al rischio di malattia, stipulare
privatamente un contratto di assicurazione presso una società assicurativa.
Dal 1° gennaio 2006 la legge sull’assicurazione malattia (Zorgverzekeringswet; in prosieguo: la «ZVW») ha istituito un regime
cogente di assicurazione malattia per tutte le persone che risiedono o lavorano nei Paesi Bassi.
L’art. 69 della citata legge, nella sua versione applicabile al 1° agosto 2008, è così formulato:
«1.      Le persone residenti all’estero che, in applicazione di un regolamento del Consiglio delle Comunità europee, o in applicazione
di un siffatto regolamento adottato in forza dell’accordo sullo Spazio economico europeo o di una convenzione sulla previdenza
sociale, hanno diritto, in caso di necessità, alle cure o al rimborso dei relativi costi, come previsto dalla normativa sull’assicurazione
malattie del loro paese di residenza, si registrano presso il [CVZ], sempre che non ricadano, in forza della presente legge,
nel regime dell’assicurazione obbligatoria.
2.      Le persone di cui al primo comma devono pagare un contributo da stabilirsi con decreto ministeriale, che, per una parte del
contributo da stabilirsi con lo stesso decreto, ai fini dell’applicazione della legge sul supplemento per le cure [(Wet op
di zorgtoeslag)] viene considerato come premio per l’assicurazione malattie.
3.       Se non si registra entro quattro mesi dalla nascita del diritto di cui al paragrafo n. 1, il [CVZ] impone alla persona che
avrebbe dovuto farlo un’ammenda pari al 130% di una parte, stabilita con decreto ministeriale, del contributo di cui al paragrafo
2, per un periodo equivalente al periodo trascorso tra il giorno della nascita del diritto e quello in cui la persona si è
registrata, senza superare i cinque anni.
4.       Il [CVZ] è incaricato dell’amministrazione derivante dal primo comma e dalle norme internazionali in esso citate, nonché dell’adozione
di decisioni sull’imposizione e della riscossione del contributo di cui al secondo comma (…)».
Gli artt. 6.3.1, n. 1, e 6.3.2, n. 1, del regolamento sull’assicurazione malattie (Regeling zorgverzekering), dispongono,
rispettivamente, quanto segue:
«Il contributo dovuto per una persona, ai sensi dell’art. 69, n. 1, della [ZVW], è calcolato moltiplicando la base imponibile
per il numero ottenuto dal rapporto tra la media delle spese mediche per una persona a carico dell’assicurazione sociale nel
paese di residenza di questa persona e la media delle spese mediche per una persona a carico dell’assicurazione medica sociale
nei Paesi Bassi.
(…)
Il contributo di cui all’art. 6.3.1, per una persona di cui all’art. 69, n. 1, della [ZVW], che sia titolare di una pensione
o rendita e per i suoi familiari, viene trattenuto dall’ente che eroga la pensione o la rendita su siffatta pensione o rendita
e versato al fondo di assicurazione malattie».
L’art. 2.5.2, n. 2 della legge recante introduzione e adattamento della legge sull’assicurazione malattia (Invoerings- en
aanpassingswet Zorgverzekeringswet; in prosieguo: l’«IZVW») così stabilisce:
«Un accordo relativo all’assicurazione delle cure mediche o delle relative spese, stipulato per o con un assicurato residente
all’estero che, in applicazione di un regolamento del Consiglio delle Comunità europee, o in applicazione di un siffatto regolamento
adottato in forza dell’accordo sullo Spazio economico europeo o di una convenzione sulla previdenza sociale, ha diritto a
cure o al rimborso dei relativi costi, come previsto dalla normativa sull’assicurazione malattia del suo paese di residenza,
perde effetto con decorrenza dal 1º gennaio 2006, nella misura in cui dall’accordo possono essere ricavati diritti equivalenti
a quelli che spettano all’interessato da quel momento in applicazione di siffatto regolamento o convenzione, sempre che l’assicurato
abbia soddisfatto entro il 1º maggio 2006 l’obbligo di registrarsi presso il [CVZ], ai sensi dell’art. 69 della [ZVW]».

Causa principale e questioni pregiudiziali
I ricorrenti della causa principale, tutti cittadini olandesi residenti in uno Stato membro diverso dal Regno dei Paesi Bassi,
nella fattispecie, a seconda dei casi, in Belgio, in Spagna, in Francia e a Malta, sono titolari, o di una pensione a titolo
dell’AOW, o di una rendita ai sensi della WAO.
Antecedentemente al 1° gennaio 2006 i ricorrenti in parola, fra i quali nessuno era assicurato a titolo del regime obbligatorio
di assicurazione malattia istituito dalla ZFW, avevano concluso contratti di assicurazione malattia presso compagnie di assicurazione
private, stabilite, a seconda dei casi, nei Paesi Bassi o in altri Stati membri.
A seguito dell’entrata in vigore, il 1° gennaio 2006, della ZVW, il CVZ ha considerato che, in quanto sarebbero stati soggetti
al regime legale obbligatorio di assicurazione malattia previsto dalla ZVW se avessero risieduto nei Paesi Bassi, i ricorrenti
nel procedimento principale avrebbero per il futuro avuto diritto, in conformità degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71,
alle prestazioni in natura nello Stato di residenza, a carico del paese debitore della pensione o della rendita, ossia dei
Paesi Bassi. Il CVZ ha pertanto trasmesso ad ognuno di detti ricorrenti un modulo E 121, affinché potessero iscriversi presso
una cassa malattia nel rispettivo Stato di residenza. I sigg. Ramaer, van der Nat e Fokkens hanno accettato di procedere a
questa iscrizione, ma «con riserva» per quest’ultimo, mentre i sigg. van Delft, van Willigen e Janssen hanno rifiutato di
iscriversi.
Nella medesima data, 1° gennaio 2006, i ricorrenti nella causa principale che avevano stipulato un contratto di assicurazione
privata con una società assicurativa avente sede nei Paesi Bassi hanno visto questo contratto risolversi ex lege, in forza
delle disposizioni dell’IZVW. Per contro, quelli tra loro che avevano concluso siffatto contratto con una società stabilita
in un altro Stato membro l’hanno mantenuto.
Con decisioni adottate, secondo i casi, nel corso del 2006 o nel 2007, il CVZ ha trattenuto sulle pensioni e rendite percepite
dai ricorrenti nella causa principale l’importo del contributo fissato all’art. 69 della ZVW al fine di beneficiare del regime
legale obbligatorio di assicurazione malattia istituito da tale legge.
Con sentenze 31 gennaio e 17 dicembre 2008, il Rechtbank te Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) ha respinto i ricorsi proposti
dai ricorrenti nella causa principale per opporsi a tali decisioni.
I ricorrenti in parola hanno adito il Centrale Raad van Beroep (Tribunale amministrativo competente in materia di pensioni)
con un appello avverso tali sentenze.
Secondo la decisione di rinvio tutti i ricorrenti nella causa principale sostengono, nell’ambito dell’appello in parola, che
gli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71 non contengono previsioni vincolanti dirette a stabilire la legislazione
applicabile sulla cui base sarebbero assoggettati ex lege al regime di prestazioni in natura dello Stato membro di residenza.
I ricorrenti fanno per contro valere di avere la scelta o di iscriversi, mediante il modulo E 121, presso l’ente competente
dello Stato di residenza, conformemente all’art. 29 del regolamento n. 574/72, per usufruire delle prestazioni in natura in
tale Stato ex artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, oppure, in mancanza di siffatta iscrizione presso il menzionato
ente, di concludere un contratto di assicurazione privata. In quest’ultimo caso, lo Stato membro debitore delle pensioni e
rendite non avrebbe il diritto di trattenere un contributo ex art. 33 del regolamento in parola, in quanto le prestazioni
in natura non sarebbero a carico di un’istituzione del suddetto Stato.
Oltre a ciò, sempre secondo la decisione di rinvio, tutti i ricorrenti della causa principale invocano una violazione dei
diritti derivanti dagli artt. 21 TFUE e 45 TFUE per il motivo che essi sono costretti a pagare un contributo per prestazioni
nello Stato di residenza di cui essi non intendono avvalersi, poiché sarebbero, a loro avviso, meno vantaggiose. Essi, invece,
auspicano il mantenimento della situazione anteriore al 1° gennaio 2006, al fine di poter concludere loro stessi un contratto
di assicurazione privata per l’insieme delle spese mediche.
Dalla decisione di rinvio risulta che il CVZ, dal canto suo, afferma che il diritto alle prestazioni in natura ex artt. 28
e 28 bis del regolamento n. 1408/71 non dipende dall’iscrizione presso il relativo ente competente dello Stato di residenza,
cosicché, sebbene gli interessati non siano iscritti presso tale ente e non si siano di conseguenza avvalsi del diritto alle
prestazioni in natura derivante dalle citate disposizioni, lo Stato membro debitore della pensione o della rendita è autorizzato
ad operare una trattenuta su quest’ultima. In caso contrario, si pregiudicherebbe la solidarietà del sistema assicurativo
sociale, dal momento che ogni interessato potrebbe attendere il momento in cui necessita di cure per iscriversi e, pertanto,
per essere debitore del contributo.
Il giudice del rinvio rileva che svariati elementi sembrano indicare che il regolamento n. 1408/71 escluda il diritto di scelta
fatto valere dai ricorrenti nella causa principale. Il menzionato regolamento, infatti, parrebbe determinare in modo vincolante
lo Stato che deve erogare le prestazioni all’interessato e lo Stato a cui dette prestazioni vanno addebitate. Del resto, allorché
il regolamento n. 1408/71 prevede un diritto di scelta, lo fa in modo espresso. Potrebbe per contro emergere sia dall’art. 29
del regolamento n. 574/72 come dalla sentenza 3 luglio 2003, causa C‑156/01, van der Duin e ANOZ Zorgverzekeringen (Racc. pag. I‑7045,
punto 40), che l’iscrizione presso l’ente dello Stato di residenza è l’elemento da cui discende l’applicazione degli artt. 28
e 28 bis del regolamento n. 1408/71. Partendo da siffatti presupposti, in mancanza dell’iscrizione in discussione, i ricorrenti
nella causa principale non sarebbero a carico degli enti competenti dei Paesi Bassi ai sensi dell’art. 33 del regolamento
n. 1408/71, dal momento che, in un caso del genere, non potrebbe essere erogata in loro favore nessuna prestazione. Le condizioni
di applicazione previste da tale disposizione per il prelievo di un contributo non sarebbero pertanto interamente soddisfatte.
Peraltro, secondo il giudice del rinvio, se il diritto di scelta invocato dai ricorrenti fosse escluso dal regolamento n. 1408/71,
occorrerebbe stabilire se il contributo prelevato in applicazione dell’art. 69 della ZVW e dell’art. 33 del menzionato regolamento
sia contrario agli artt. 21 TFUE e/o 45 TFUE.
A tale riguardo, detto giudice osserva che, se l’applicazione di un coefficiente di residenza ha avuto l’effetto di ridurre
l’importo dovuto dai non residenti rispetto a quello dovuto dai residenti e se il diritto dell’Unione garantisce ad un lavoratore
solo che il trasferimento delle sue attività o della sua residenza in un altro Stato membro sia neutro in materia di sicurezza
sociale, resta il fatto che, per i ricorrenti nel procedimento principale, già coperti da un’assicurazione privata alla data
di entrata in vigore della ZVW, quest’ultima potrebbe avere l’effetto che per loro divenga meno conveniente continuare ad
avvalersi del loro diritto di circolare e soggiornare liberamente al di fuori dei Paesi Bassi. Da un lato, infatti, dovrebbero
sostenere costi maggiori per l’assicurazione malattia e, dall’altro, riceverebbero cure di livello inferiore. Orbene, se il
desiderio del legislatore olandese di estendere l’assicurazione malattia obbligatoria in favore di tutti i residenti dei Paesi
Bassi può essere considerato come un motivo fondato su considerazioni oggettive di interesse generale, non appare chiaramente
la conformità al principio di proporzionalità dell’obbligo di pagare a tale scopo un contributo anche in mancanza d’iscrizione
nello Stato di residenza.
In tale contesto, il Centrale Raad van Beroep ha deciso di sospendere il procedimento e di presentare alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1.      Se gli artt. 28, 28 bis e 33 del regolamento n. 1408/71, il disposto dell’allegato VI del regolamento n. 1408/71, Sezione
R, n. 1, lett. a) e b), e l’art. 29 del regolamento n. 574/72 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una
disposizione nazionale come l’art. 69 della [ZVW], in quanto il titolare di una pensione o di una rendita, che in linea di
principio può trarre diritti dagli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, è obbligato ad iscriversi presso il [CVZ]
e sulla pensione o rendita di detto titolare viene trattenuto un contributo, anche se non si è iscritto ai sensi dell’art. 29
del regolamento n. 574/72.
2.       Se l’art. [21 TFUE] o l’art. [45 TFUE] debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una disposizione nazionale
come l’art. 69 della [ZVW], in quanto un cittadino dell[‘Unione], che in linea di principio può trarre diritti dagli artt. 28
e 28 bis del regolamento n. 1408/71, è obbligato ad iscriversi presso il [CVZ] e che sulla pensione o rendita di detto titolare
viene trattenuto un contributo, anche se non si è iscritto ai sensi dell’art. 29 del regolamento n. 574/72».
Su domanda del giudice del rinvio, il presidente della Corte ha disposto che la presente causa dovesse essere decisa con priorità
in forza dell’art. 55, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura della Corte.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la prima questione il giudice del rinvio chiede se gli artt. 28, 28 bis e 33 del regolamento n. 1408/71, in combinato
disposto con l’art. 29 del regolamento n. 574/72, debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa di uno
Stato membro, come quella in discussione nella causa principale, la quale prevede che i titolari di una pensione o di una
rendita dovuta in virtù della legislazione di tale Stato che, come nel caso dei ricorrenti nella causa principale, risiedano
in un altro Stato membro, devono, per poter ivi avvalersi delle prestazioni di malattia in natura cui essi hanno diritto a
carico del primo Stato membro, da un lato, iscriversi presso l’ente competente di quest’ultimo e, dall’altro, versare, sotto
forma di trattenuta su detta pensione o rendita, un contributo a titolo delle menzionate prestazioni, anche quando non siano
iscritti presso l’ente competente dello Stato membro ove risiedono.
Dalla decisione di rinvio risulta che la questione si colloca nell’ambito di una controversia vertente sulla liceità dei contributi
richiesti ai ricorrenti nella causa principale dalle autorità olandesi a titolo delle prestazioni di malattia in natura corrisposte,
in forza degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, nello Stato membro ove risiedono, a carico del Regno dei Paesi
Bassi, in seguito all’entrata in vigore in detto ultimo Stato membro, il 1° gennaio 2006, del nuovo regime obbligatorio di
assicurazione malattia istituito dalla ZVW, che, sostituendo quanto previsto prima di questa data dalla ZFW per i soli lavoratori
dipendenti il cui reddito fosse inferiore ad una certa soglia, si applica quindi alla totalità delle persone che risiedono
o lavorano in tale Stato membro.
In proposito occorre innanzitutto ricordare che gli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71 enunciano una «norma di conflitto»,
atta a determinare, per il titolare di una pensione o rendita residente in uno Stato membro diverso da quello debitore della
suddetta pensione o rendita, l’ente incaricato dell’erogazione delle prestazioni ivi contemplate, nonché la legislazione da
applicarsi (v. sentenze 10 gennaio 1980, 69/79, causa Jordens-Vosters, Racc. pag. 75, punto 12; 10 maggio 2001, causa C‑389/99,
causa Rundgren, Racc. pag. I‑3731, punti 43 e 44, nonché van der Duin e ANOZ Zorgverzekeringen, cit., punto 39).
Conformemente all’art. 28 del regolamento n. 1408/71, i titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione
di uno Stato membro residenti in un altro Stato membro, nel quale non hanno diritto alle prestazioni di malattia in natura,
beneficiano, per conto e a carico dello Stato debitore di detta pensione o rendita, delle menzionate prestazioni corrisposte
dall’ente competente dello Stato membro ove risiedono, purché, in virtù della legislazione dello Stato debitore della pensione
o rendita, avessero diritto a dette prestazioni qualora fossero stati residenti nel territorio dello Stato in questione (v.
sentenza van der Duin e ANOZ Zorgverzekeringen, cit., punti 40, 47 e 53).
L’art. 28 bis del regolamento n. 1408/71 prevede una norma sostanzialmente analoga allorché sussiste un diritto alle prestazioni
di malattia in natura nello Stato membro di residenza, laddove quest’ultimo non subordini il diritto alle prestazioni in natura
a requisiti di assicurazione o d’occupazione, e ciò allo scopo di non penalizzare gli Stati membri la cui legislazione attribuisca
un diritto a prestazioni in natura unicamente in base alla residenza nel rispettivo territorio (v. sentenza Rundgren, cit.,
punti 43 e 45).
Ne discende che, nel caso di specie, in seguito all’entrata in vigore della ZVW, i titolari di una pensione o rendita dovuta
in forza della legislazione olandese, come i ricorrenti nella causa principale, residenti in uno Stato membro diverso dai
Paesi Bassi, che, prima di tale data, non erano interessati dalle disposizioni degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71
– in quanto esclusi, tenuto conto del loro livello di reddito, e a prescindere dal luogo di residenza, dalle prestazioni di
malattia previste dal regime obbligatorio di assicurazione malattia – rientrano, a partire dal 1° gennaio 2006, nell’ambito
di applicazione delle disposizioni degli articoli menzionati.
In base all’allegato VI, sezione R, punto 1, lett. a) e b), del regolamento n. 1408/71, siffatti titolari di una pensione
o rendita, i quali hanno diritto, a carico del Regno dei Paesi Bassi, alle prestazioni di malattia in natura nello Stato membro
ove risiedono in forza degli artt. 28 e 28 bis del regolamento in questione, devono iscriversi a tale scopo presso il CVZ.
Inoltre, ai sensi dell’art. 29 del regolamento n. 574/72, devono provvedere all’iscrizione, per usufruire delle prestazioni
in discussione, anche presso l’ente competente dello Stato membro ove risiedono, presentando un attestato che certifichi il
loro diritto a dette prestazioni in forza della legislazione dello Stato debitore della pensione o rendita. Tale attestato
consiste nel modulo E 121.
Dagli elementi del fascicolo esposti alla Corte emerge che, nella fattispecie, l’obbligo per i titolari di una pensione o
di una rendita dovuta a titolo della legislazione olandese e residenti in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi di iscriversi,
allo scopo di poter usufruire delle prestazioni di malattia in natura ex artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, presso
il CVZ, sebbene sia menzionato nel testo della prima questione pregiudiziale, è messo in discussione nell’ambito della causa
principale solamente nei limiti in cui determina la trattenuta ad opera di tale Stato sulla loro pensione o rendita dei contributi
la cui liceità è contestata.
In tale contesto si deve ritenere che, con la prima questione, il giudice del rinvio voglia accertare, in sostanza, se titolari
di una pensione o rendita i quali, come i ricorrenti nella causa principale, risiedono in uno Stato membro diverso dallo Stato
debitore della loro pensione o della loro rendita possano, senza effettuare l’iscrizione presso l’ente competente dello Stato
membro in cui risiedono, scegliere di sottrarsi all’applicazione del regolamento n. 1408/71, e, di conseguenza, rinunciare
al beneficio delle prestazioni corrisposte in quest’ultimo Stato membro ex artt. 28 e 28 bis del citato regolamento e, pertanto,
non essere tenuti a versare i contributi dovuti a tale titolo, conformemente all’art. 33 del regolamento in parola, nello
Stato membro debitore della loro pensione o rendita.
In via preliminare i sigg. Janssen e Fokkens affermano tuttavia che, contrariamente a quanto supposto dal giudice del rinvio,
la loro situazione non ricade nella sfera degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, bensì in quella dell’art. 13,
n. 2, lett. f), del medesimo regolamento, in forza del quale, poiché la normativa olandese non sarebbe loro più applicabile
a causa della cessazione delle rispettive attività professionali nei Paesi Bassi, essi rientrerebbero esclusivamente nella
normativa dello Stato di residenza, senza la minima possibilità di scelta. Il Regno dei Paesi Bassi non sarebbe pertanto competente
a prelevare un contributo a titolo di siffatte prestazioni.
A tale proposito va ricordato che, ai sensi dell’art. 13, n. 2, lett. f), del regolamento n. 1408/71, la persona cui cessi
d’essere applicabile la legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro
Stato membro in forza delle disposizioni degli artt. 13, n. 2, lett. a)‑d), o 14‑17 del medesimo regolamento, è soggetta alla
legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede. Secondo una costante giurisprudenza, detto art. 13, n. 2, lett. f),
è applicabile, segnatamente, alle persone che abbiano cessato definitivamente ogni attività lavorativa (sentenze 11 giugno
1998, causa C‑275/96, Kuusijärvi, Racc. pag. I‑3419, punti 39 e 40, nonché 11 novembre 2004, causa C‑372/02, Adanez-Vega,
Racc. pag. I‑10761, punto 24).
Questa disposizione di carattere generale, inclusa nel titolo II del regolamento n. 1408/71, intitolato «Determinazione della
legislazione applicabile», si applica tuttavia solo qualora le disposizioni specifiche per le varie categorie di prestazioni,
che costituiscono il titolo III dello stesso regolamento, non vi apportino deroghe (v. sentenza 27 maggio 1982, causa 227/81,
Aubin, Racc. pag. 1991, punto 11).
Orbene, proprio gli artt. 28 e 28 bis del regolamento in parola, di cui al titolo III, capitolo 1, dello stesso, intitolato
«Malattia e maternità», derogano a dette regole generali relativamente all’erogazione delle prestazioni di malattia in natura
ai titolari di una pensione o di una rendita residenti in uno Stato membro diverso dallo Stato debitore di tale pensione o
rendita.
Il giudice del rinvio ha pertanto correttamente escluso, in una causa come la controversia principale, l’applicazione dell’art. 13,
n. 2, lett. f), del regolamento n. 1408/71, considerando invece gli artt. 28 e 28 bis del citato regolamento.
A tale riguardo il giudice del rinvio s’interroga, sostanzialmente, da un lato, rispetto al carattere imperativo del regime
istituito dai menzionati artt. 28 e 28 bis per i titolari di pensione o di rendita compresi nell’ambito d’applicazione di
dette disposizioni e, dall’altro, sull’obbligo per questi ultimi di effettuare il pagamento di contributi a titolo delle prestazioni
previste dalle disposizioni in parola.
Relativamente, in primo luogo, alla possibilità per i titolari di una pensione o di una rendita residenti in uno Stato membro
diverso dallo Stato debitore della stessa di rinunciare all’applicazione del regime di cui agli artt. 28 e 28 bis del regolamento
n. 1408/71, occorre rilevare che, secondo una giurisprudenza consolidata, le disposizioni contenute nel regolamento n. 1408/71
che determinano la legislazione applicabile costituiscono un sistema di norme di conflitto la cui completezza ha l’effetto
di privare i legislatori nazionali del potere di determinare la portata e le condizioni di applicazione della propria normativa
nazionale in materia, ratione personae e ratione loci (v., in particolare, sentenza Adanez-Vega, cit., punto 18, e giurisprudenza
ivi citata).
Orbene, siccome le norme di conflitto previste dal regolamento n. 1408/71 s’impongono dunque imperativamente agli Stati membri,
a maggior ragione non può ammettersi che gli assicurati compresi nell’ambito di applicazione di dette norme possano osteggiarne
gli effetti disponendo della scelta di sottrarsi ad esse. Infatti, l’applicazione del sistema di norme di conflitto introdotto
dal regolamento n. 1408/71 dipende quindi solo dalla situazione obiettiva in cui si trova il lavoratore interessato (v., in
tal senso, sentenze 12 dicembre 1967, causa 11/67, Couture, Racc. pag. 446, in particolare pag. 456; 13 dicembre 1967, causa
12/67, Guissart, Racc. pag. 502, in particolare pag. 511, e 29 giugno 1994, causa C‑60/93, Aldewereld, Racc. pag. I‑2991,
punti 16‑20).
In tale contesto la Corte ha già dichiarato, con riguardo a lavoratori migranti, che né il Trattato FUE, segnatamente il suo
art. 45, né il regolamento n. 1408/71 offrono a detti lavoratori la scelta di rinunciare anticipatamente al beneficio del
meccanismo realizzato, in particolare dall’art. 28, n. 1, del regolamento in parola (sentenza 5 marzo 1998, causa C‑160/96,
Molenaar, Racc. pag. I‑843, punto 42).
Del resto, quando il regolamento n. 1408/71 fornisce agli assicurati sociali un diritto di scelta che, sotto il profilo della
normativa applicabile, rientra nel suo ambito d’applicazione, opera una previsione esplicita in tal senso (sentenza Aubin,
cit., punto 19).
È vero che ciò avviene, segnatamente, come sottolineato dai sigg. van Delft e van Willigen, quanto all’art. 17 bis del regolamento
n. 1408/71, che consente ai titolari di pensioni o rendite spettanti in forza delle legislazioni di uno o più Stati membri,
che risiedono nel territorio di un altro Stato membro, di essere esonerati, a loro richiesta, dall’applicazione della legislazione
di quest’ultimo Stato, a condizione di non essere soggetti a detta legislazione a causa dell’esercizio di un’attività professionale.
È ciò nondimeno pacifico che la summenzionata disposizione, di cui al titolo II del regolamento n. 1408/71, non è applicabile
in una controversia quale la causa principale, dal momento che, come ammesso dai sigg. van Delft e van Willigen, gli artt. 28
e 28 bis del regolamento in parola contengono, per quanto riguarda le prestazioni di malattia dovute a siffatti titolari di
pensione o rendita, specifiche norme in deroga.
Per contro, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 47 delle sue conclusioni, gli artt. 28 e 28 bis del regolamento
n. 1408/71 sono redatti in termini che non lasciano spazio ad alcun diritto di scelta ai titolari di pensioni e di rendite
interessati dalle disposizioni di cui trattasi. L’art. 28 di tale regolamento, infatti, prevede in modo imperativo che, quando
il titolare di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione di uno Stato membro risiede in un altro Stato
membro in cui non ha diritto alle prestazioni, egli «beneficia» ciò nonostante delle prestazioni in natura corrisposte dall’ente
competente di detto Stato membro, nella misura in cui avrebbe diritto se risiedesse nello Stato membro debitore della sua
pensione o rendita. Analogamente, allorché lo Stato membro di residenza prevede un diritto alle prestazioni in natura, l’art. 28
bis di detto regolamento impone allo Stato membro debitore della pensione o della rendita, senza offrire alternative, di farsi
carico di dette prestazioni, nella stessa misura in cui il titolare della pensione o rendita di cui trattasi ne avrebbe diritto
se risiedesse nello Stato membro debitore di queste ultime.
I ricorrenti nella causa principale affermano, tuttavia, che, stando ai termini dell’art. 29 del regolamento n. 574/72, «per
beneficiare» delle prestazioni in natura ai sensi degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71 nello Stato membro in
cui risiede, il titolare di pensione o di rendita è tenuto a farsi iscrivere presso l’ente competente di tale Stato, presentando
un attestato, nella forma del modulo E 121, che certifichi che ha diritto a dette prestazioni ai sensi della legislazione
al cui titolo detta pensione o rendita è dovuta.
I medesimi ricorrenti sostengono in proposito che, ai punti 40, 47 e 53 della sentenza van der Duin e ANOZ Zorgverzekeringen,
cit., la Corte ha giudicato che è solamente «una volta che» il titolare di una pensione o di una rendita ha aderito al regime
istituito dall’art. 28 del regolamento n. 1408/71 iscrivendosi presso l’ente dello Stato membro di residenza che il suddetto
titolare beneficia di un diritto alle prestazioni in natura in quest’ultimo Stato. Ne conseguirebbe che la mancata iscrizione
presso l’ente competente dello Stato membro di residenza consentirebbe al titolare di una pensione o di una rendita dovuta
a titolo della legislazione di un altro Stato membro di rinunciare al diritto alle prestazioni in natura nello Stato membro
di residenza.
Siffatta argomentazione non può tuttavia essere accolta.
Infatti, col rilascio del modulo E 121, l’ente competente di uno Stato membro si limita a dichiarare che l’assicurato sociale
interessato avrebbe diritto alle prestazioni in natura ai sensi della legislazione di tale Stato se vi risiedesse (v., per
analogia, sentenze 10 febbraio 2000, causa C‑202/97, FTS, Racc. pag. I‑883, punto 50, e 30 marzo 2000, causa C‑178/97, Banks
e a., Racc. pag. I‑2005, punto 53).
Tenendo conto della circostanza che siffatto modulo è meramente dichiarativo, la sua presentazione all’ente competente di
uno Stato membro per l’iscrizione dell’assicurato sociale interessato presso quest’ultimo, non può, quindi, costituire una
condizione per la nascita di diritti alle prestazioni in tale Stato membro.
Ne discende che l’iscrizione presso l’ente competente dello Stato membro di residenza di cui all’art. 29 del regolamento n. 574/72
costituisce unicamente una formalità amministrativa, il cui espletamento è necessario al fine di garantire l’effettiva erogazione
delle prestazioni in natura in tale Stato membro ai sensi degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71. È in siffatto
senso che vanno intesi i punti 40, 47 e 53 della sentenza van der Duin e ANOZ Zorgverzekeringen, cit., in cui la Corte ha
constatato che, solo una volta che i titolari di pensione o di rendita sono iscritti presso detto ente, essi beneficiano,
conformemente agli artt. 28 del regolamento n. 1408/71 e 29 del regolamento n. 574/72, delle prestazioni in natura da parte
del menzionato ente.
Di conseguenza, allorché il titolare di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione di uno Stato membro
rientra nella situazione oggettiva descritta agli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, la norma di conflitto riportata
in tali disposizioni gli è applicabile, senza che egli possa rinunciarvi omettendo di iscriversi, conformemente all’art. 29
del regolamento n. 574/72, presso l’ente competente dello Stato membro in cui risiede.
Gli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71 hanno pertanto carattere imperativo per gli assicurati compresi nel loro
ambito di applicazione.
In secondo luogo, relativamente all’obbligo di pagamento di contributi nello Stato membro debitore della pensione o della
rendita, i sigg. Janssen e Fokkens fanno valere che, in ogni caso, l’applicazione degli artt. 28 e 28 bis del regolamento
n. 1408/71 non potrebbe giustificare la circostanza che essi siano tenuti a contribuire al regime obbligatorio dell’assicurazione
malattia istituito dalla ZVW, dal momento che, non risiedendo o lavorando nei Paesi Bassi, essi non hanno diritto, nel contesto
di tale nuova legislazione, alle prestazioni di malattia in natura in detto Stato membro. A differenza della ZFW, infatti,
la ZVW esclude espressamente i non residenti dal suo ambito d’applicazione.
Tale argomentazione non considera tuttavia che, come risulta dai punti 37‑41 della presente sentenza, gli artt. 28 e 28 bis
del regolamento n. 1408/71 stabiliscono una «norma di conflitto» in forza della quale i titolari di una pensione o di una
rendita residenti in uno Stato membro diverso dallo Stato debitore della stessa hanno diritto, a carico di quest’ultimo, alle
prestazioni di malattia in natura nello Stato membro ove risiedono, nei limiti in cui vi avrebbero diritto ai sensi della
legislazione dello Stato debitore della pensione o rendita se fossero residenti nel territorio di quest’ultimo.
Pertanto, sebbene sia corretto, e tale punto non è contestato, che la ZVW non si applica ai titolari di una pensione o di
una rendita dovuta a titolo della legislazione olandese i quali, come i ricorrenti nella causa principale, risiedono in uno
Stato membro diverso dai Paesi Bassi, ciò nondimeno, considerato che i ricorrenti avrebbero diritto alle prestazioni di malattia
in natura nei Paesi Bassi in forza della ZVW qualora fossero residenti in detto Stato membro, essi hanno il diritto, in base
al regime istituito agli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, di usufruire, a carico dello Stato in parola, delle
prestazioni di cui trattasi nello Stato membro ove risiedono.
Al riguardo va ricordato che, secondo l’art. 33, n. 1, del regolamento n. 1408/71, l’istituzione di uno Stato membro debitrice
di una pensione o di una rendita, che applica una legislazione che prevede trattenute di contributi a carico del titolare
di detta pensione o rendita per la copertura di prestazioni di malattia, è autorizzata ad operare tali trattenute sulla pensione
o rendita da essa dovuta, se le prestazioni erogate ai sensi degli artt. 28 e 28 bis del regolamento in parola sono a carico
di un’istituzione del suddetto Stato membro.
Nella fattispecie è pacifico che la legislazione olandese, a titolo della quale è dovuta la pensione o rendita dei ricorrenti
nella causa principale, prevede siffatte trattenute per contributi.
Orbene, nell’ambito del regime istituito agli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, le prestazioni in natura sono
corrisposte al titolare di una pensione o di una rendita da parte dell’ente competente dello Stato membro di residenza a carico
dello Stato membro debitore della pensione o della rendita.
In tale contesto, poiché, come risulta da quanto precede, i titolari di una pensione o di una rendita interessati dagli artt. 28
e 28 bis del regolamento n. 1408/71, tenuto conto del carattere imperativo del regime istituito dalle menzionate disposizioni,
non possono scegliere di rinunciare al diritto alle prestazioni in natura nello Stato membro di residenza omettendo di iscriversi
presso l’ente competente di detto Stato membro, siffatta assenza di iscrizione non può avere l’effetto di esonerarli dal pagamento
dei contributi nello Stato membro debitore della loro pensione o rendita, dal momento che, in ogni caso, restano a carico
di quest’ultimo Stato, in quanto non possono sottrarsi al regime previsto da tale regolamento.
È vero che, in mancanza d’iscrizione presso l’ente competente dello Stato membro di residenza, tale assicurato sociale non
può beneficiare dell’effettiva erogazione delle prestazioni di cui trattasi nello Stato in parola e, di conseguenza, non dà
origine a spese che lo Stato membro debitore della sua pensione o della sua rendita dovrebbe rimborsare, allo Stato membro
ove egli risiede, a titolo dell’art. 36 del regolamento n. 1408/71, in combinato disposto con l’art. 95 del regolamento n. 574/72.
Ciò nondimeno, una circostanza del genere non incide minimamente sull’esistenza del diritto a dette prestazioni e, quindi,
nemmeno sul correlativo obbligo di versare alle istituzioni competenti dello Stato membro, sulla cui normativa è fondata la
sussistenza di siffatto diritto, i contributi dovuti come corrispettivo del rischio coperto dallo stesso in forza delle disposizioni
del regolamento n. 1408/71. Infatti, come già dichiarato dalla Corte, nessuna norma del diritto dell’Unione impone all’istituzione
competente di uno Stato membro di verificare che un assicurato sociale sia nelle condizioni di poter beneficiare della totalità
delle prestazioni di un regime di assicurazione malattia prima di procedere alla sua iscrizione e al prelievo dei contributi
corrispondenti (sentenza Molenaar, cit., punto 41).
Come fatto valere dal governo olandese e dalla Commissione europea, un siffatto obbligo di pagamento dei contributi sulla
base dell’esistenza di un diritto alle prestazioni, anche senza beneficiare effettivamente di tali prestazioni, è inerente
al principio di solidarietà realizzato dai regimi nazionali di sicurezza sociale, considerato che, qualora un obbligo del
genere non sussistesse, gli interessati potrebbero essere inclini ad attendere la concretizzazione del rischio prima di contribuire
al finanziamento di detto regime.
La circostanza fatta valere dai sigg. van Delft e van Willigen, secondo cui, tenuto conto della loro età, questi ultimi, che
erano e restano assicurati per il rischio di malattia nel contesto di contratti di assicurazione privata, non avrebbero interesse
ad adottare comportamenti speculativi del genere è, a tale riguardo, irrilevante, essendo pacifico che il rischio di siffatti
comportamenti non può essere escluso relativamente, almeno, ad una parte degli assicurati sociali coperti dal regime di sicurezza
sociale in discussione. Col risultato, altrimenti, di essere privata dell’essenza del suo contenuto, la solidarietà di un
regime così configurato deve, infatti, essere assicurata in modo vincolante da parte del complesso degli assicurati sociali
che essa riguarda, indipendentemente dal comportamento individuale che ognuno di loro potrebbe adottare in funzione di parametri
personali.
I sigg. van Delft e van Willigen fanno peraltro a torto valere che lo Stato membro debitore della pensione o della rendita
non può avvalersi dell’argomento della solidarietà del regime in causa, poiché non è gravato dal rischio dell’erogazione delle
prestazioni di malattia in natura nello Stato membro di residenza.
Infatti, benché, ai sensi dell’art. 95 del regolamento n. 574/72, l’importo delle prestazioni corrisposte in forza degli artt. 28
e 28 bis del regolamento n. 1408/71 in linea di principio venga rimborsato all’ente dello Stato membro di residenza dall’ente
competente dello Stato membro debitore della pensione o della rendita mediante un forfait, ciò nondimeno resta il fatto che
esso è destinato a coprire la totalità delle prestazioni in natura fornite agli interessati e che il relativo quantum viene
calcolato in funzione del costo medio annuo delle cure sanitarie originate da un titolare di pensione o rendita appartenente
allo Stato membro di residenza, forfait che, ai sensi della citata disposizione, «si avvicin[a] il più possibile» alle spese
effettive (v., in tal senso, sentenza van der Duin e ANOZ Zorgverzekeringen, cit., punto 44).
Ne risulta che lo Stato membro debitore della pensione o rendita versata ad un titolare residente in un altro Stato membro
sostiene la parte preminente del rischio connesso all’erogazione delle prestazioni di malattia in natura nello Stato membro
in cui risiede detto titolare.
Alla luce di quanto precede, occorre risolvere la prima questione dichiarando che gli artt. 28, 28 bis e 33 del regolamento
n. 1408/71, in combinato disposto con l’art. 29 del regolamento n. 574/72, devono essere interpretati nel senso che non ostano
ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nella causa principale, la quale prevede che i titolari di
una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione di detto Stato, residenti in un altro Stato membro, in cui
hanno diritto, in applicazione dei citati artt. 28 e 28 bis, alle prestazioni di malattia in natura corrisposte dall’ente
competente di tale Stato membro, devono versare, sotto forma di trattenuta sulla pensione o rendita in parola, un contributo
a titolo delle prestazioni di cui trattasi, anche allorché non sono iscritti presso l’ente competente dello Stato membro in
cui risiedono.

Sulla seconda questione
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede se gli artt. 21 TFUE e 45 TFUE debbano essere interpretati nel senso
che ostano ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nella causa principale, la quale prevede che i
titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione di detto Stato residenti in uno Stato membro
diverso da quello ove hanno diritto, ai sensi degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, alle prestazioni di malattia
in natura corrisposte dall’ente competente di quest’ultimo Stato membro, debbano, da un lato, iscriversi presso l’ente competente
dello Stato membro debitore della pensione o rendita in parola e, dall’altro, versare, sotto forma di trattenuta su tale pensione
o rendita, un contributo a titolo delle prestazioni di cui trattasi, anche allorché non sono iscritti presso l’ente competente
dello Stato membro in cui risiedono.
Come emerge già dal punto 43 della presente sentenza, l’obbligo per i detti titolari di una pensione o rendita di iscriversi
presso il CVZ, al fine di beneficiare delle prestazioni di malattia in natura ex artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71,
non è, di per sé, messo in discussione nell’ambito della causa principale.
Ciò premesso, si deve intendere la seconda questione come diretta sostanzialmente ad accertare se gli artt. 21 TFUE e 45 TFUE
ostino ad una normativa nazionale come quella in discussione nella causa principale la quale, conformemente agli artt. 28,
28 bis e 33 del regolamento n. 1408/71, prevede che i titolari di una pensione o di una rendita residenti in uno Stato membro
diverso dallo Stato debitore della stessa siano tenuti al pagamento di contributi in detto ultimo Stato per l’erogazione delle
prestazioni di malattia in natura nello Stato membro di loro residenza, anche allorché non sono iscritti presso l’ente competente
di quest’ultimo.
Va ricordato che, sia dalla giurisprudenza della Corte, così come dall’art. 168, n. 7, TFUE, risulta che il diritto dell’Unione
non pregiudica la competenza degli Stati membri ad organizzare i propri sistemi di sicurezza sociale e ad adottare, segnatamente,
disposizioni dirette all’organizzazione e alla fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica. In mancanza di un’armonizzazione
a livello dell’Unione europea, spetta alla normativa di ciascuno Stato membro determinare le condizioni di concessione delle
prestazioni in materia di previdenza sociale. Ciò nondimeno, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri devono rispettare
il diritto dell’Unione, in particolare le disposizioni del Trattato relative alla circolazione di lavoratori o ancora alla
libertà riconosciuta ai cittadini dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri
(v., in tal senso, in particolare, sentenze 16 luglio 2009, causa C‑208/07, von Chamier‑Glisczinski, Racc. pag. I‑6095, punto 63
e giurisprudenza ivi citata, nonché 15 giugno 2010, causa C‑211/08, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑5267, punto 53).
Ciò posto, l’interpretazione del regolamento n. 1408/71 data dalla Corte risolvendo la prima questione pregiudiziale deve
intendersi nel senso che lascia impregiudicata la soluzione che discenderebbe dall’eventuale applicabilità di disposizioni
del diritto primario. La circostanza, infatti, che un provvedimento nazionale possa essere conforme ad una disposizione di
diritto derivato, nel caso di specie il regolamento n. 1408/71, non produce l’effetto di sottrarre tale provvedimento all’applicazione
delle disposizioni del Trattato (v., in particolare, sentenze 16 maggio 2006, causa C‑372/04, Watts, Racc. pag. I‑4325, punto 47;
von Chamier-Glisczinski, cit., punto 66; e Commissione/Spagna, cit., punto 45).
Ne consegue che l’applicabilità degli artt. 28, 28 bis e 33 del regolamento n. 1408/71 ad una situazione come quella di cui
alla causa principale non esclude, di per sé, che i ricorrenti nella causa principale possano opporsi, in base a disposizioni
del diritto primario, alle trattenute di contributi effettuate dall’ente competente dello Stato membro debitore della loro
pensione o della loro rendita per l’erogazione delle prestazioni di malattia in natura da parte dell’ente competente dello
Stato membro in cui risiedono (v., per analogia, sentenza von Chamier-Glisczinski, cit., punto 66).
Nella fattispecie, si deve preliminarmente verificare se una situazione come quella in discussione nella causa principale
rientri nell’ambito di applicazione delle disposizioni menzionate nella seconda questione posta, ossia gli artt. 21 TFUE e
45 TFUE.
Anzitutto, per quanto riguarda l’applicabilità dell’art. 45 TFUE, occorre immediatamente ricordare che la nozione di «lavoratore»
nel diritto dell’Unione non è univoca, ma varia a seconda del settore di applicazione considerato. Così, la nozione di «lavoratore»
utilizzata nel contesto dell’art. 45 TFUE non coincide necessariamente con quella che ricorre nel campo di applicazione dell’art. 48
TFUE e del regolamento n. 1408/71 (v. sentenza von Chamier-Glisczinski, cit., punto 68 e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda l’art. 45 TFUE, secondo una costante giurisprudenza, la nozione di «lavoratore» ai sensi di tale disposizione
ha portata autonoma peculiare del diritto dell’Unione e non va interpretata restrittivamente. Per essere qualificato come
lavoratore, un soggetto deve svolgere attività reali ed effettive, restando escluse quelle attività talmente ridotte da potersi
definire puramente marginali e accessorie. La caratteristica del rapporto di lavoro è, secondo questa giurisprudenza, il fatto
che una persona fornisca per un certo periodo di tempo, a favore e sotto la direzione di un’altra persona, prestazioni in
contropartita delle quali percepisce una retribuzione (v. sentenza von Chamier-Glisczinski, cit., punto 69 e giurisprudenza
ivi citata).
Peraltro, sebbene l’art. 45, n. 3, lett. d), TFUE e l’art. 17, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE,
68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158 pag. 77), stabiliscano
il diritto per una persona di rimanere sul territorio dopo aver cessato la propria attività professionale nello Stato membro
in cui si era trasferita al fine di occuparvi un posto di lavoro, dalla giurisprudenza emerge che un soggetto che abbia svolto
tutta la sua attività lavorativa nello Stato membro di cui è cittadino avvalendosi del diritto di soggiorno in un altro Stato
membro solamente dopo il collocamento a riposo, senza alcuna intenzione di ivi esercitare un’attività lavorativa dipendente,
non può invocare il principio della libera circolazione dei lavoratori (sentenze 9 novembre 2006, causa C‑520/04, Turpeinen,
Racc. pag. I‑10685, punto 16, e 23 aprile 2009, causa C‑544/07, Rüffler, Racc. pag. I‑3389, punto 52).
Nel caso di specie gli elementi presenti nel fascicolo sottoposto alla Corte tendono ad indicare che i ricorrenti nella causa
principale, i quali hanno tutti raggiunto l’età pensionabile, sono cittadini olandesi titolari di una pensione o di una rendita,
rispettivamente, a titolo della AOW e della WAO, che, avendo svolto l’intera carriera professionale nei Paesi Bassi, hanno
successivamente stabilito la loro residenza in un altro Stato membro in cui non svolgono attività professionale di sorta e
non hanno mai cercato un impiego.
Seppure i sigg. van Delft e van Willigen fanno valere che la loro situazione potrebbe ricadere nell’art. 45 TFUE, essi tuttavia
non suffragano siffatta affermazione con alcun elemento concreto idoneo a rimettere in discussione le considerazioni che precedono.
Ben al contrario, invece, detti ricorrenti dichiarano espressamente di essersi trasferiti in un altro Stato membro dopo il
raggiungimento della pensione.
In tale contesto si deve considerare, come la Commissione e i governi francese e finlandese, che l’art. 45 TFUE non sembra
poter trovare applicazione in una causa come quella principale.
Occorre per contro sottolineare che i ricorrenti nella causa principale, in quanto cittadini olandesi, godono, in ogni caso,
dello status di cittadini dell’Unione ai sensi dell’art. 20, n. 1, TFUE.
Trasferendosi in un altro Stato membro e stabilendovi la residenza, essi hanno esercitato i diritti loro conferiti dall’art. 21,
n. 1, TFUE. Una situazione quale la loro rientra quindi nell’ambito del diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e di
soggiornare liberamente sul territorio di uno Stato membro diverso da quello di cui sono cittadini.
Ai sensi dell’art. 21, n. 1, TFUE, ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni adottate
in applicazione dello stesso.
A tale proposito risulta da una reiterata giurisprudenza che le facilitazioni previste dal Trattato in materia di circolazione
dei cittadini nell’Unione non potrebbero dispiegare pienamente i loro effetti se un cittadino di uno Stato membro potesse
essere dissuaso dal farne uso dagli ostacoli posti al suo soggiorno nello Stato membro ospitante a causa di una normativa
del suo Stato membro di provenienza che lo penalizzi per il solo fatto che egli ne abbia usufruito (v. sentenza von Chamier-Glisczinski,
cit., punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie in esame i ricorrenti nella controversia principale sostengono che, a causa del trasferimento della loro
residenza in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi, essi si trovano, relativamente alla fornitura delle prestazioni di
malattia in natura, in una situazione meno favorevole rispetto a quella in cui si sarebbero trovati se fossero stati residenti
nei Paesi Bassi. A seguito, infatti, dell’entrata in vigore della ZVW il 1° gennaio 2006, essi avrebbero subito, contrariamente
ai residenti olandesi, una regressione significativa del livello di tutela di cui godevano contro il rischio di malattie,
poiché, sia in termini di costi che di qualità, le prestazioni fornite nell’ambito della legislazione dello Stato membro di
residenza sarebbero meno vantaggiose a confronto di quelle offerte nel contesto dei contratti di assicurazione privata. Invece,
le prestazioni offerte ai residenti olandesi nell’ambito della ZVW sarebbero, dal canto loro, paragonabili a queste ultime.
In proposito occorre ricordare che, siccome l’art. 48 TFUE prevede un coordinamento delle normative degli Stati membri, e
non la loro armonizzazione, le diversità sostanziali e procedurali tra i regimi di previdenza sociale di ciascuno Stato membro,
e, di conseguenza, nei diritti degli affiliati, vengono lasciate inalterate da tale disposizione, cosicché ogni Stato membro
resta competente per determinare nella propria normativa, nel rispetto del diritto dell’Unione, le condizioni di concessione
delle prestazioni in materia di sicurezza sociale (v., in tal senso, sentenza von Chamier-Glisczinski, cit., punto 84).
Ciò considerato, l’art. 21, n. 1, TFUE non può garantire ad un assicurato che un trasferimento in un altro Stato membro sia
neutrale dal punto di vista della previdenza sociale, in particolare con riguardo alle prestazioni di malattia. Tenuto conto
delle disparità esistenti tra i regimi e le legislazioni degli Stati membri in materia, un simile trasferimento può, secondo
i casi, essere più o meno favorevole o sfavorevole per il soggetto interessato a livello della protezione sociale (v. sentenza
von Chamier-Glisczinski, cit., punto 85).
Ne discende che, anche ove la sua applicazione sia meno favorevole, una tale legislazione nazionale è sempre conforme alle
disposizioni dell’art. 21 TFUE, se non si risolve nel fatto puro e semplice di versare contributi previdenziali a fondo perduto
(v., per analogia, sentenze 19 marzo 2002, cause riunite C‑393/99 e C‑394/99, Hervein e a., Racc. pag. I‑2829, punto 51; 9
marzo 2006, causa C‑493/04, Piatkowski, Racc. pag. I‑2369, punto 34, e 18 luglio 2006, causa C‑50/05, Nikula, Racc. pag. I‑7029,
punto 30).
Orbene, nel caso in esame, come risulta dal punto 41 della presente sentenza, se i titolari di una pensione o di una rendita
dovuta a titolo della legislazione olandese residenti in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi rientrano, a partire dal
1° gennaio 2006, nella sfera delle prestazioni di malattia in natura previste dalla normativa dello Stato membro in cui risiedono,
mentre in precedenza non erano interessati da nessun regime giuridico obbligatorio di assicurazione malattia e, quindi, potevano
unicamente essere coperti contro il rischio di malattia nell’ambito di contratti di assicurazione privata, ciò si verifica
in conseguenza della decisione del legislatore olandese, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di organizzazione
dei regimi di sicurezza sociale, di estendere il regime obbligatorio di assicurazione malattia, segnatamente, a tutti i residenti
nei Paesi Bassi, avendo la citata decisione avuto la conseguenza, tenuto conto delle norme di conflitto previste agli artt. 28
e 28 bis del regolamento n. 1408/71, d’includere detti titolari di pensione e di rendita fra i beneficiari delle prestazioni
di malattia corrisposte nello Stato membro di loro residenza.
È giocoforza constatare che, come fatto valere dal governo olandese, la normativa nazionale in discussione nella causa principale,
laddove prevede, conformemente alle disposizioni del regolamento n. 1408/71, che i titolari di pensione o di rendita non residenti
abbiano diritto alle prestazioni di malattia in natura nell’ambito della legislazione dello Stato membro in cui risiedono,
è tale da agevolare piuttosto che limitare la libera circolazione dei cittadini dell’Unione, poiché una normativa del genere
consente a questi ultimi di accedere nello Stato membro di residenza alle cure corrispondenti al loro stato di salute in condizioni
di parità rispetto alle persone iscritte al sistema di sicurezza sociale di tale Stato membro.
A maggior ragione ciò si verifica nel caso della controversia principale, in quanto è pacifico che, in seguito a procedimenti
sommari proposti dai ricorrenti nella causa principale dinanzi ai giudici nazionali, l’importo dei contributi da versare,
da parte dei titolari di pensione o di rendita dovuta a titolo della legislazione olandese i quali risiedono in uno Stato
membro diverso dai Paesi Bassi, essendo correlato ad un coefficiente che riflette il costo della vita nello Stato membro di
residenza, risulta ormai inferiore a quello pagato dai titolari delle medesime pensioni o rendite residenti nei Paesi Bassi.
Non si può certo escludere che, come fatto valere dai ricorrenti nella causa principale, le prestazioni di malattia in natura
corrisposte, conformemente al regolamento n. 1408/71, nello Stato membro di residenza siano, in termini di costi e di qualità,
meno favorevoli rispetto a quelle offerte ai residenti olandesi nella sfera della ZVW.
Tuttavia, una differenza del genere nel livello di tutela contro il rischio di malattie fra i regimi nazionali di sicurezza
sociale degli Stati membri, risultando dalla mancanza di armonizzazione del diritto dell’Unione in materia, non può essere
considerata, conformemente alla giurisprudenza citata ai punti 99 e 100 della presente sentenza, come una restrizione rientrante
nell’ambito di applicazione dell’art. 21, n. 1, TFUE. A tale riguardo è pertanto ininfluente, contrariamente a quanto sostenuto
dai sigg. van Delft e van Willigen, la circostanza che questi ultimi abbiano trasferito la rispettiva residenza in un altro
Stato membro prima, e non dopo, l’entrata in vigore della ZVW.
Peraltro, la normativa nazionale in discussione nella causa principale non impone ai titolari di pensione o di rendita residenti
in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi di versare contributi per un regime di sicurezza sociale senza offrire la corrispondente
protezione sociale.
Infatti, benché ai titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione olandese, in assenza d’iscrizione
nello Stato membro di residenza, non possano essere fornite prestazioni di malattia in natura, resta comunque il fatto che
il pagamento di contributi nei Paesi Bassi dà diritto, a favore di tali assicurati sociali, all’erogazione di prestazioni
corrispondenti nello Stato membro ove essi risiedono a carico dei Paesi Bassi.
Ciò considerato, occorre rilevare che, nella fattispecie, la normativa di cui alla causa principale non si è limitata ad estendere
il regime giuridico obbligatorio di assicurazione malattia, segnatamente, alla totalità dei residenti nei Paesi Bassi e a
stabilire, conformemente al regolamento n. 1408/71, che i titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della
legislazione olandese residenti in uno Stato membro diverso dai Paesi Bassi usufruiscono, a fronte del pagamento di un contributo
in quest’ultimo Stato membro, delle prestazioni di malattia in natura nello Stato membro in cui risiedono. Parallelamente,
la normativa in parola ha, infatti, previsto, inoltre, la risoluzione ex lege, a partire dal 1° gennaio 2006, dei contratti
di assicurazione conclusi prima di tale data da parte di siffatti non residenti con una società stabilita nei Paesi Bassi,
considerando che detti contratti davano origine a diritti equivalenti a quelli derivanti dall’applicazione del regolamento
n. 1408/71.
I sigg. van Delft, van Willigen e Fokkens sostengono che la risoluzione ex lege in questione, prevista all’art. 2.5.2 dell’IZVW,
ha inciso in modo determinante sui diritti acquisiti dai non residenti titolari di una pensione o di una rendita a titolo
della legislazione olandese nell’ambito dei contratti di assicurazione conclusi nella vigenza del regime giuridico precedente
con società di assicurazioni stabilite nei Paesi Bassi. A causa della risoluzione ex lege di cui trattasi, tali non residenti
sarebbero stati, infatti, obbligati, al fine di garantire la continuità del livello di protezione globale derivante da siffatti
contratti, a sottoscrivere, dopo il 1° gennaio 2006, nuovi contratti di assicurazione per integrare le prestazioni di base
corrisposte nello Stato membro di residenza. Tenuto conto della loro età, detti nuovi contratti avrebbero potuto essere conclusi
unicamente a condizioni tariffarie particolarmente sfavorevoli.
Secondo i sigg. van Delft e van Willigen, sotto tale profilo residenti e non residenti non sarebbero stati trattati allo stesso
modo. Concretamente, infatti, le condizioni tariffarie stipulate nei nuovi contratti di assicurazione conclusi da residenti
dopo l’entrata in vigore della ZVW corrisponderebbero in sostanza a quelle da loro sottoscritte nell’ambito dei contratti
di assicurazione conclusi nella vigenza della ZFW, mentre, relativamente ai non residenti, le condizioni proposte dalle società
assicurative successivamente all’entrata in vigore della regolamentazione in parola sarebbero invece considerevolmente meno
favorevoli rispetto a quelle applicabili anteriormente nell’ambito dei loro precedenti contratti.
Il governo olandese, sentito su tale punto in udienza, ha posto in rilievo che l’IZVW non aveva stabilito la risoluzione ex
lege, alla data del 1° gennaio 2006, dei contratti di assicurazione conclusi con società stabilite nei Paesi Bassi prima dell’entrata
in vigore della ZVW soltanto «nella misura in cui» da detti contratti potevano essere ricavati, relativamente alle prestazioni
di malattia in natura, diritti equivalenti a quelli di cui gli interessati potevano avvalersi, dopo l’entrata in vigore di
cui trattasi, in forza delle disposizioni del regolamento n. 1408/71. Siffatta risoluzione ex lege riguarderebbe quindi non
il contenuto dei contratti di assicurazione nella loro integralità, ma solamente la parte dei medesimi corrispondente al regime
giuridico di base previsto dallo Stato membro di residenza al fine di evitare una doppia assicurazione e pertanto un doppio
pagamento dei contributi.
Il governo olandese ammette che, concretamente, i contratti di assicurazione in questione sarebbero effettivamente stati risolti,
nella maggior parte dei casi, integralmente, obbligando così gli interessati che, dopo il 1° gennaio 2006, desideravano mantenere
una protezione complementare contro il rischio di malattia rispetto al regime di base a concludere nuovi contratti di assicurazione.
Tuttavia, residenti e non residenti, sotto tale profilo, sarebbero stati trattati allo stesso modo.
Occorre ricordare che, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, non spetta alla Corte pronunciarsi sull’interpretazione delle
disposizioni nazionali o sulla valutazione del contesto fattuale relativo alla causa principale, in quanto tale compito è
esclusivo del giudice del rinvio (v., in tal senso, in particolare, sentenza 23 aprile 2009, cause riunite da C‑378/07 a C‑380/07,
Angelidaki e a., Racc. pag. I‑3071, punto 48).
Spetta pertanto a quest’ultimo stabilire se, e in quale misura, la normativa nazionale in discussione nella causa principale
preveda una disparità di trattamento fra residenti e non residenti.
A tale riguardo, qualora si stabilisse che la normativa in parola contiene misure dirette a garantire la continuità della
protezione globale derivante dai contratti di assicurazione conclusi prima dell’entrata in vigore della ZVW e che dette misure
concernono solamente quei contratti che sono stati conclusi da residenti, una siffatta disparità di trattamento rispetto ai
non residenti costituirebbe, quindi, come segnalato dall’avvocato generale al paragrafo 79 delle sue conclusioni, una restrizione
alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione ai sensi dell’art. 21, n. 1, TFUE, poiché sarebbe tale, conformemente alla
giurisprudenza citata al punto 97 della presente sentenza, da dissuadere titolari di pensione o di rendita dovuta a titolo
della legislazione olandese, come i ricorrenti nella causa principale, dal mantenere la propria residenza in uno Stato membro
diverso dai Paesi Bassi. Orbene, né il governo olandese né il CVZ hanno prodotto, nel corso della presente domanda di pronuncia
pregiudiziale, il benché minimo elemento a giustificazione di una siffatta disparità di trattamento.
Al fine di procedere alla verifica della presenza di una restrizione ai sensi dell’art. 21 TFUE, il giudice del rinvio dovrà
in special modo prendere in considerazione i seguenti elementi pertinenti che emergono dal fascicolo sottoposto alla Corte.
In primo luogo, dal dettato stesso dell’art. 2.5.2, n. 2 dell’IZVW risulta che quest’ultima stabilisce la risoluzione ex lege
unicamente dei contratti di assicurazione conclusi da non residenti. Essa, per contro, non considera i contratti di assicurazione
conclusi da residenti.
Allo scopo di accertare se la menzionata disposizione istituisca, come parrebbe indicare il suo tenore letterale, una disparità
di trattamento fra residenti e non residenti, spetterà al giudice del rinvio stabilire se la normativa nazionale in discussione
nella causa principale comporti, come suggerito dal governo olandese, un’altra disposizione giuridica che prevede anche e
allo stesso modo la risoluzione ex lege dei contratti di assicurazione conclusi da residenti prima dell’entrata in vigore
della ZVW.
In caso affermativo, sarà parimenti compito di tale giudice verificare se detta risoluzione ex lege abbia effetti identici
per i residenti e i non residenti, e, segnatamente, se, come affermato dal citato governo, riguardi in entrambe le situazioni
unicamente la parte del contratto da cui discendevano diritti equivalenti a quelli derivanti dal regime obbligatorio applicabile.
In secondo luogo, sia dalle osservazioni scritte dei sigg. van Delft e van Willigen, sia da quelle del governo olandese, emerge
che, per quanto riguarda i residenti i quali, alla data del 1° gennaio 2006, erano parti di un contratto di assicurazione,
la normativa nazionale di cui alla causa principale ha imposto alle società partecipanti al regime obbligatorio di assicurazione
malattia previsto dalla ZVW di accettarli tutti come assicurati per il complesso delle prestazioni di malattia in natura che
erano loro offerte nell’ambito dei menzionati contratti, ossia, tanto per le prestazioni di base corrispondenti ai diritti
previsti dalla ZVW quanto per le prestazioni complementari al di là della protezione giuridica minima.
Al contrario, secondo i sigg. van Delft e van Willigen, la normativa di cui trattasi non ha imposto alle menzionate società
assicurative, quando si sono stabilite nei Paesi Bassi, un obbligo d’accettazione del genere rispetto ai non residenti che
erano assicurati, prima dell’entrata in vigore della ZVW, a titolo di un contratto di assicurazione con le medesime e che,
a partire dall’entrata in vigore di detta disciplina, hanno diritto, ai sensi degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71,
alle prestazioni in natura corrisposte nello Stato membro di residenza a carico dei Paesi Bassi.
Se, ciò che spetterà al giudice del rinvio accertare, tali affermazioni dovessero essere corrette, risulterebbe assodata anche
una disparità di trattamento fra residenti e non residenti, che collocherebbe questi ultimi in una situazione meno favorevole
dal momento dell’entrata in vigore della ZVW.
Difatti, in mancanza di obbligo giuridico di assicurare i non residenti, segnatamente per quanto concerne le prestazioni di
malattia complementari rispetto alle prestazioni di base cui detti non residenti hanno diritto nello Stato membro di residenza,
siffatta normativa nazionale sarebbe stata idonea ad indurre le società assicurative interessate a cogliere l’occasione dell’entrata
in vigore della ZVW per risolvere del tutto i contratti di assicurazione conclusi anteriormente con detti non residenti, i
quali sono percepiti come appartenenti alla categoria dei «cattivi rischi», considerando la loro età e il loro stato di salute,
allo scopo di effettuare una nuova valutazione e adattare le condizioni tariffarie proposte a detti soggetti, tenendo conto
dell’evoluzione di tali parametri a partire dalla data della conclusione del contratto iniziale.
In terzo luogo, infine, i sigg. van Delft e van Willigen hanno sottolineato, in udienza, che l’entrata in vigore della ZVW
era stata preceduta da una stretta negoziazione fra il governo olandese e le società assicurative in questione. Al termine
di tale negoziazione sarebbe stato previsto, in ogni caso da un punto di vista politico, che ai residenti dovessero essere
offerte condizioni tariffarie ragionevoli e sostanzialmente analoghe a quelle che vigevano nell’ambito dei contratti conclusi
prima del 1° gennaio 2006.
Interrogato su questo punto nel corso dell’udienza, il governo olandese ha fatto valere che la risoluzione completa dei contratti
di assicurazione conclusi prima dell’entrata in vigore della ZVW, non solo concernerebbe tanto i residenti quanto i non residenti,
ma non gli sarebbe minimamente imputabile, poiché l’IZVW si limiterebbe ad imporre la risoluzione parziale dei contratti in
causa. Le condizioni tariffarie asseritamente sfavorevoli, imposte ai ricorrenti nella causa principale in occasione della
conclusione di detti nuovi contratti di assicurazione per ottenere una protezione complementare, avrebbero quindi origine
esclusivamente da decisioni commerciali adottate in modo autonomo dalle società assicurative interessate.
Spetta al giudice del rinvio determinare se, come sostenuto dai sigg. van Delft e van Willigen, sia stato effettivamente preso
dalle società assicurative interessate, su richiesta del governo olandese, l’impegno di garantire la continuità della protezione
globale derivante dai contratti di assicurazione conclusi prima dell’entrata in vigore della ZVW e, in caso affermativo, se
tale garanzia concerna solamente i residenti o si applichi parimenti ai non residenti.
È tuttavia necessario sottolineare che qualsiasi disparità di trattamento fra i residenti e i non residenti, indotta dal governo
olandese e messa in atto con la sua partecipazione dalle società assicurative stabilite nei Paesi Bassi, se dovesse essere
accertata, non si sottrarrebbe al divieto ex art. 21 TFUE, contrariamente a quanto sostenuto dal governo olandese, per il
solo motivo che non è fondata su decisioni che hanno un effetto giuridico obbligatorio per tali imprese.
Infatti, anche atti delle autorità degli Stati membri privi di effetto cogente possono essere idonei ad incidere sulla condotta
delle imprese e avere quindi la conseguenza di frustrare la finalità perseguita dall’art. 21 TFUE. Orbene, ciò si verificherebbe
nel caso in cui una prassi tariffaria adottata da società assicurative costituisse la messa in atto di un accordo «politico»
definito dal governo olandese e diretto a garantire la continuità della protezione globale unicamente dei residenti escludendo,
invece, quella dei non residenti (v., per analogia, sentenza 24 novembre 1982, 249/81, Commissione/Irlanda, Racc. pag. 4005,
punti 27‑29).
Alla luce di quanto precede, occorre risolvere la seconda questione dichiarando che l’art. 21 TFUE deve essere interpretato
nel senso che non osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nella causa principale, la quale prevede
che i titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione di tale Stato, residenti in un altro Stato
membro, in cui hanno diritto, in applicazione degli artt. 28 e 28 bis del regolamento n. 1408/71, alle prestazioni di malattia
in natura corrisposte dall’ente competente di quest’ultimo Stato membro, devono versare, sotto forma di trattenute su detta
pensione o rendita, un contributo a titolo di siffatte prestazioni, anche qualora i menzionati titolari non siano iscritti
presso l’ente competente dello Stato membro di residenza.
Per contro, l’art. 21 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale del genere nei limiti in
cui essa induca o comporti, punto che spetta al giudice del rinvio accertare, una disparità di trattamento ingiustificata
fra residenti e non residenti, relativamente alla continuità della protezione globale contro il rischio di malattia di cui
questi beneficiavano nell’ambito di contratti di assicurazione conclusi prima dell’entrata in vigore della normativa in parola.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1)
Gli artt. 28, 28 bis e 33 del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi
di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della
Comunità, come modificato dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2006, n. 1992, in combinato
disposto con l’art. 29 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione
del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai
loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 19 marzo
2007, n. 311, devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione
nella causa principale, la quale prevede che i titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione
di detto Stato, residenti in un altro Stato membro, in cui hanno diritto, in applicazione dei citati artt. 28 e 28 bis, alle
prestazioni di malattia in natura corrisposte dall’ente competente di quest’ultimo Stato membro, devono versare, sotto forma
di trattenuta sulla pensione o rendita in parola, un contributo a titolo delle prestazioni di cui trattasi, anche allorché
detti titolari non sono iscritti presso l’ente competente dello Stato membro in cui risiedono.
2)
L’art. 21 TFUE deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione
nella causa principale, la quale prevede che i titolari di una pensione o di una rendita dovuta a titolo della legislazione
di tale Stato, residenti in un altro Stato membro, in cui hanno diritto, in applicazione degli artt. 28 e 28 bis del regolamento
n. 1408/71, come modificato dal regolamento n. 1992/2006, alle prestazioni di malattia in natura corrisposte dall’ente competente
di quest’ultimo Stato membro, devono versare, sotto forma di trattenute su detta pensione o rendita, un contributo a titolo
di siffatte prestazioni, anche qualora i menzionati titolari non siano iscritti presso l’ente competente dello Stato membro
di residenza.
Per contro, l’art. 21 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale del genere nei limiti in
cui essa induca o comporti, punto che spetta al giudice del rinvio accertare, una disparità di trattamento ingiustificata
fra residenti e non residenti, relativamente alla garanzia della continuità della protezione globale contro il rischio di
malattia di cui questi beneficiavano nell’ambito di contratti di assicurazione conclusi prima dell’entrata in vigore della
normativa in parola.
Firme
*
Lingua processuale: l’olandese.