CELEX: 61997CJ0106
Associatie van landen en gebieden overzee
Invoer van boter van oorsprong uit Nederlandse Antillen
Gezondheidsvoorschriften voor producten op basis van melk
Artikelen 131 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 182 EG), 132 EG-Verdrag (thans artikel 183 EG), 136 en 227 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 187 EG en 299 EG)
Richtlijn 92/46/EEG
Beschikking 94/70/EG

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 15 januari 1997, ingekomen bij het Hof op 13 maart daaraanvolgend, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van hoofdstuk III van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk (PB L 268, blz. 1), inzonderheid van artikel 23 daarvan, alsmede over de geldigheid van beschikking 94/70/EG van de Commissie van 31 januari 1994 tot vaststelling van een voorlopige lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk toestaan (PB L 36, blz. 5).
2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen de vennootschappen Dutch Antillian Dairy Industry Inc. (hierna: "DADI") en Verenigde Douane-Agenten BV (hierna: "Douane-Agenten"), enerzijds, en de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: "RVV") te Voorburg, anderzijds, betreffende de weigering van laatstgenoemde om de invoer in Nederland toe te staan van een partij boter afkomstig uit de Nederlandse Antillen, die behoren tot de landen en gebieden overzee (hierna: "LGO").
3 Blijkens het dossier verzond DADI, een op Curaçao (Nederlandse Antillen) gevestigde onderneming die zich bezighoudt met de productie en uitvoer van boter, een partij boter met een nettogewicht van 25 850 kg van de Nederlandse Antillen naar Nederland.
4 De te Rotterdam gevestigde vennootschap Douane-Agenten bood deze partij ter inspectie aan bij de RVV, die op 31 januari 1995 de invoer ervan weigerde en aan Douane-Agenten een certificaat inzake de veterinaire controles van uit derde landen in de Gemeenschap ingevoerde producten deed toekomen. Op dat certificaat stond als reden van de weigering vermeld: "Curaçao niet toegestaan conform beschikking 94/70/EG".
5 Op 8 februari 1995 dienden DADI en Douane-Agenten een bezwaarschrift in tegen dat besluit. Dit bezwaarschrift werd afgewezen bij besluit van de RVV van 21 juni 1995, waarbij de weigering van 31 januari 1995 werd bevestigd.
6 Op 10 juli 1995 gingen DADI en Douane-Agenten in beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en vorderden zij nietigverklaring van het besluit van de RVV van 21 juni 1995, alsmede vergoeding van de schade die zij meenden te hebben geleden.
7 Met hun beroep, ter ondersteuning waarvan de regering van de Nederlandse Antillen zich in het geding heeft gevoegd, betwisten DADI en Douane-Agenten de wettigheid van het besluit waarbij de RVV de invoer heeft geweigerd. Daartoe hebben zij een reeks middelen en argumenten aangevoerd betreffende de niet-toepasselijkheid van richtlijn 92/46, die de rechtsgrondslag van beschikking 94/70 vormt, en betreffende de geldigheid van deze richtlijn in het licht van artikel 132, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 183, lid 1, EG) en van de artikelen 102 en 103 van besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (PB L 263, blz. 1; hierna: "LGO-besluit"). Zij betwisten voorts de geldigheid van zowel richtlijn 92/46 als beschikking 94/70. In het bijzonder met betrekking tot de richtlijn hebben zij aangevoerd, dat deze ongeldig is wegens schending van het evenredigheidsbeginsel en van de artikelen 2, 4 en 5 van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen, die als bijlage 1 A is gehecht aan de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (PB 1994, L 336, blz. 40).
8 De RVV heeft deze argumenten bestreden en met een beroep op artikel 227 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 299 EG) betoogd, dat de Nederlandse Antillen ten opzichte van de Gemeenschap de status van derde land hebben, voor zover zij geen partij zijn bij dit Verdrag, en dat het gemeenschapsrecht er niet volledig van toepassing is. Volgens de RVV nemen de LGO een bijzondere positie in, die tot uitdrukking komt in een associatieregeling.
9 Gelet op deze middelen en argumenten, en ervan uitgaande dat de in de Gemeenschap ingevoerde partij boter voldoet aan de voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als boter van oorsprong uit de Nederlandse Antillen, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, dat twijfels heeft over zowel de uitlegging en de geldigheid van richtlijn 92/46, als de geldigheid van beschikking 94/70, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de navolgende prejudiciële vragen voor te leggen:
"1.A. Dienen de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46/EEG, in het bijzonder bezien in het licht van de artikelen 227 en 131 tot en met 136 EG-Verdrag, aldus te worden uitgelegd, dat zij behoren te resulteren, in de in artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag bedoelde zin, in nationale uitvoeringsvoorschriften die van toepassing zijn op de invoer in de EG van boter van oorsprong uit de landen en gebieden overzee, vermeld in bijlage IV bij het EG-Verdrag, als de Nederlandse Antillen?
Bij bevestigende beantwoording van vraag 1.A.;
1.B. Zijn de bepalingen van hoofdstuk III van voormelde richtlijn, in het bijzonder gelet op artikel 132, lid 1, EG-Verdrag en de artikelen 102 en 103 van besluit 91/482/EG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap, geldig voor zover zij betrekking hebben op de in vraag 1.A. bedoelde invoer?
Bij bevestigende beantwoording van de vragen 1.A. en 1.B.;
2. Dient artikel 23 van voormelde richtlijn aldus te worden uitgelegd, dat ter uitvoering van dat artikel vastgestelde nationale voorschriften pas voor toepassing op een invoer als in vraag 1.A. bedoeld, in aanmerking komen
- nadat het regime voor het intracommunautaire verkeer van de betrokken goederen, waaraan het derdelandenregime ingevolge artikel 22 van dezelfde richtlijn ten minste gelijkwaardig moet zijn, volledig in werking is getreden, en
- nadat een rechtsgeldig besluit is genomen omtrent plaatsing van het betrokken land op de in artikel 23, lid 3, eerstbedoelde lijst, alsmede omtrent de lijst van in dat land erkende inrichtingen?
3. Is beschikking 94/70/EG van de Commissie van 31 januari 1994 geldig?"
De toepasselijke bepalingen
Het Verdrag
10 Artikel 227 van het Verdrag, waarin de territoriale werkingssfeer van het Verdrag wordt afgebakend, bepaalt in lid 3: "De landen en gebieden overzee waarvan de lijst als bijlage IV aan dit Verdrag is gehecht, vormen het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van dit Verdrag."
11 Het vierde deel van het EG-Verdrag, getiteld "De associatie van de landen en gebieden overzee", omvat onder meer de artikelen 131 (thans, na wijziging, artikel 182 EG), 132 (thans artikel 183 EG), 133 (thans, na wijziging, artikel 184 EG), 134 en 135 (thans artikelen 185 EG en 186 EG), alsmede artikel 136 (thans, na wijziging, artikel 187 EG).
12 Artikel 131, eerste alinea, van het Verdrag bepaalt: "De lidstaten komen overeen de niet-Europese landen en gebieden welke bijzondere betrekkingen onderhouden met België, Denemarken, Frankrijk, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, te associëren met de Gemeenschap. Die landen en gebieden (...) worden opgenomen in een lijst die als bijlage IV aan dit Verdrag is gehecht."
13 De Nederlandse Antillen zijn op de in artikel 131 van het Verdrag genoemde lijst geplaatst bij Overeenkomst 64/533/EEG van 13 november 1962 tot wijziging van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap teneinde de bijzondere associatieregeling van het vierde deel van het Verdrag op de Nederlandse Antillen van toepassing te doen zijn (PB 1964, 150, blz. 2414).
14 Volgens artikel 131, tweede alinea, van het Verdrag heeft de associatie ten doel: "het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Gemeenschap in haar geheel".
15 Artikel 132 van het Verdrag somt de door de associatie nagestreefde doeleinden op en formuleert enkele basisregels. Het bevat twee categorieën van bepalingen, namelijk betreffende de regeling voor het handelsverkeer en betreffende de investeringen die vereist zijn voor de ontwikkeling van de LGO.
16 Met betrekking tot de regeling voor het handelsverkeer bepaalt artikel 132, lid 1, van het Verdrag: "De lidstaten passen op hun handelsverkeer met de landen en gebieden de regeling toe welke zij krachtens dit Verdrag tegenover elkaar zijn aangegaan."
17 Luidens artikel 136 van het Verdrag bepaalt voor een eerste periode van vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag een aan het Verdrag gehechte toepassingsovereenkomst de wijze van toepassing en de procedure van de associatie tussen de LGO en de Gemeenschap, en stelt vervolgens de Raad de bepalingen vast met eenparigheid van stemmen.
18 Zo heeft de Raad overeenkomstig artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag herhaaldelijk nauwkeurige bepalingen vastgesteld om de bijzondere associatieregeling tussen de Gemeenschap en de LGO nader uit te werken, en om de doeleinden van de associatie te bereiken. Het meest recente besluit op dit gebied is voormeld LGO-besluit, dat het zesde besluit van dit type is.
Het LGO-besluit
19 In het derde deel van het LGO-besluit, getiteld "De instrumenten van de LGO-EEG-samenwerking", wordt de commerciële samenwerking geregeld in titel I, en de algemene handelsregeling in hoofdstuk 1 van deze titel, inzonderheid in de artikelen 101 tot en met 103.
20 Volgens artikel 101, lid 1, mogen producten van oorsprong uit de LGO met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd, en volgens artikel 102 past de Gemeenschap bij de invoer van dergelijke producten geen kwantitatieve beperkingen, noch maatregelen van gelijke werking toe.
21 Artikel 103 bepaalt:
"1. Artikel 102 vormt geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, die rechtvaardiging vinden in de bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de bescherming van de gezondheid en van het leven van personen en dieren, het behoud van planten (...)
2. Deze verboden of beperkingen mogen in geen geval een middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel in het algemeen vormen.
(...)"
Richtlijn 92/46
22 Richtlijn 92/46, die gebaseerd is op artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG), bevat in de eerste plaats voorschriften voor de communautaire productie die bestemd is voor de bereiding van, onder meer, producten op basis van melk die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht (hoofdstuk II), en in de tweede plaats bepalingen die waarborgen, dat dergelijke producten uit derde landen die in de Gemeenschap worden ingevoerd en in de handel gebracht, aan dezelfde eisen op het gebied van de bescherming van de gezondheid voldoen (hoofdstuk III).
23 Daartoe bepaalt artikel 22 van de richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk III: "De voorwaarden die gelden voor de invoer uit derde landen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk die onder deze richtlijn vallen moeten ten minste gelijkwaardig zijn aan de bepalingen die in hoofdstuk II zijn vastgesteld voor de communautaire productie."
24 Met betrekking tot de invoer van zuivelproducten uit derde landen bepaalt artikel 23 van richtlijn 92/46:
"1. Met het oog op een uniforme toepassing van artikel 22 zijn de bepalingen van de volgende leden van toepassing.
2. In de Gemeenschap mogen alleen worden ingevoerd melk of producten op basis van melk:
a) die afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op een lijst die overeenkomstig lid 3, onder a, zal worden opgesteld;
b) die vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig een model dat volgens de procedure van artikel 31 zal worden opgesteld, ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land, waarin wordt verklaard dat deze melk en deze producten op basis van melk voldoen aan de eisen van hoofdstuk II of de eventuele aanvullende eisen of de gelijkwaardige garanties als bedoeld in lid 3 bieden en dat zij afkomstig zijn van inrichtingen die de in bijlage B bedoelde garanties bieden.
3. Volgens de procedure van artikel 31 worden vastgesteld:
a) een voorlopige lijst van derde landen of delen van derde landen die de lidstaten en de Commissie garanties kunnen bieden die gelijkwaardig zijn aan die bedoeld in hoofdstuk II alsmede de lijst van de inrichtingen waarvoor zij deze garanties kunnen bieden.
Deze voorlopige lijst wordt opgesteld aan de hand van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen nadat de Commissie zich er van tevoren van heeft vergewist dat deze inrichtingen in overeenstemming zijn met de algemene beginselen en voorschriften van deze richtlijn;
(...)
4. Deskundigen van de Commissie en van de lidstaten verrichten controles ter plaatse om na te gaan of de door het derde land geboden garanties inzake de voorwaarden voor de productie en het in de handel brengen kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke in de Gemeenschap gelden.
(...)
5. In afwachting van de organisatie van de in lid 4 bedoelde controles blijven de nationale bepalingen inzake inspectie in de derde landen van toepassing, met dien verstande dat de tijdens de inspecties geconstateerde overtredingen van de hygiënevoorschriften aan het Permanent Veterinair Comité moeten worden medegedeeld.
(...)"
25 De in artikel 23, lid 3, sub a, van richtlijn 92/46 genoemde voorlopige lijst, die is vastgesteld bij de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding toepasselijke beschikking 94/70, is op 1 juli 1994 in werking getreden. Vaststaat, dat de Nederlandse Antillen niet op deze lijst voorkomen.
De nationale regeling
26 Aan artikel 23 van richtlijn 92/46 is in Nederland uitvoering gegeven bij artikel 16 van de Warenwetregeling zuivelbereiding (Stcrt. 1994, 243). Deze regeling, die gebaseerd is op artikel 4, lid 2, sub c, van het Warenwetbesluit Zuivel en op artikel 19, lid 1, van de Landbouwwet, is op 1 januari 1995 in werking getreden.
27 Beschikking 94/70 is geïmplementeerd door een verwijzing in artikel 16 van de Warenwetregeling zuivelbereiding naar de op basis van artikel 23 van richtlijn 92/46 vastgestelde lijst.
De eerste vraag
28 De eerste vraag bestaat uit twee onderdelen.
29 In het eerste onderdeel vraagt de nationale rechter in wezen, of de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46, volgens welke voor de invoer van producten op basis van melk uit derde landen aan bepaalde gezondheidsvoorschriften moet worden voldaan, aldus moeten worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn op het in de Gemeenschap in de handel brengen van dergelijke producten van oorsprong uit de LGO, zoals de Nederlandse Antillen.
30 Volgens de vierde overweging van haar considerans heeft richtlijn 92/46 ten doel, voor - onder meer - producten op basis van melk gezondheidsvoorschriften vast te stellen teneinde een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid te garanderen.
31 Om dit doel te bereiken, stelt deze richtlijn regelen met betrekking tot zowel de communautaire productie, waarvoor in hoofdstuk II specifieke en gedetailleerde gezondheidsvoorschriften zijn geformuleerd (artikelen 3-21), als de invoer in de Gemeenschap van producten uit derde landen, waarvoor in hoofdstuk III weliswaar andere voorschriften worden vastgesteld, doch daarnaast wordt vereist, dat zij aan sanitaire voorwaarden voldoen die ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke in hoofdstuk II zijn vastgesteld voor de communautaire productie (artikelen 22-26).
32 Deze gelijkwaardigheidseis impliceert, dat de door richtlijn 92/46 beoogde bescherming van de gezondheid niet kan variëren naargelang de producten al dan niet een communautaire oorsprong hebben. Immers, zoals uit de achtste overweging van de considerans van deze richtlijn volgt, moeten de in de richtlijn bedoelde producten dezelfde mate van bescherming op het stuk van de gezondheid van de mens bieden, ongeacht of zij van oorsprong zijn uit de Gemeenschap dan wel in de Gemeenschap worden ingevoerd.
33 Ook uit de algemene opzet van richtlijn 92/46 en uit de aard van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen op het vlak van de volksgezondheid blijkt, dat de bepalingen van de richtlijn gelden voor alle daarin bedoelde producten die in de Gemeenschap worden geproduceerd of in de handel gebracht.
34 Bovendien staat vast, dat de gezondheidsvoorschriften die in hoofdstuk II van richtlijn 92/46 zijn geformuleerd voor de productie van de lidstaten, niet van toepassing zijn op de productie van de LGO.
35 Uit het voorgaande volgt, dat de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46 gelden voor alle producten op basis van melk die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, met inbegrip van de producten afkomstig uit een LGO, en dat het begrip "invoer uit derde landen" aldus moet worden verstaan, dat het ziet op elk binnen het grondgebied van de Gemeenschap brengen van dergelijke producten.
36 DADI, de regering van de Nederlandse Antillen en de Franse regering betogen evenwel, dat het feit dat bij de artikelen 131 tot en met 136 van het Verdrag en bij het LGO-besluit een gunstige regeling voor de LGO is ingevoerd, belet dat hoofdstuk III van richtlijn 92/46, dat voorschriften betreffende de invoer in de Gemeenschap uit derde landen bevat, van toepassing is op het handelsverkeer tussen de LGO en de Gemeenschap. Aangezien voor de LGO niet de regeling kan gelden, die bij de richtlijn voor derde landen is ingevoerd, zouden zij op dezelfde voet als de lidstaten moeten worden behandeld.
37 Dienaangaande zij erop gewezen, dat invoer in de Gemeenschap niet alleen kan plaatsvinden vanuit derde landen in eigenlijke zin, maar ook vanuit landen die met de Gemeenschap geassocieerd zijn. Ook al wordt een product in de Gemeenschap ingevoerd vanuit een LGO, dat ingevolge de artikelen 227, lid 3, en 131 tot en met 136 van het Verdrag, alsmede het LGO-besluit door een bijzondere regeling met de Gemeenschap geassocieerd is, het blijft invoer.
38 Voor het handelsverkeer tussen de LGO en de Gemeenschap kan immers zeker niet een regeling gelden die identiek is aan die welke het handelsverkeer tussen de lidstaten beheerst. Weliswaar geldt voor de associatie tussen de LGO en de Gemeenschap een bijzondere regeling, doch dit neemt niet weg dat het bij deze regeling gaat om een associatie, die, zoals het Hof in zijn arrest van 22 april 1997, Road Air (C-310/95, Jurispr. blz. I-2229, punt 40), heeft verklaard, tot stand moet worden gebracht volgens een dynamisch en geleidelijk proces. Het bestaan van een dergelijk, niet automatisch proces betekent dat de regeling die het handelsverkeer tussen de LGO en de Gemeenschap beheerst, fundamenteel verschilt van die welke ingevolge het Verdrag voor het handelsverkeer tussen de lidstaten geldt. Het intracommunautaire handelsverkeer wordt namelijk gevormd door transacties in het kader van de interne markt, terwijl op het handelsverkeer tussen de LGO en de Gemeenschap de invoerregeling van toepassing is.
39 Tot staving van hun betoog, dat hoofdstuk III van richtlijn 92/46 niet van toepassing is op producten op basis van melk van oorsprong uit de LGO, voeren DADI, de regering van de Nederlandse Antillen en de Franse regering nog twee andere argumenten aan, die zijn ontleend aan, respectievelijk, de rechtsgrondslag van genoemde richtlijn en het acquis van de associatie.
40 Wat in de eerste plaats de rechtsgrondslag van richtlijn 92/46 betreft, betogen DADI en de regering van de Nederlandse Antillen, ondersteund door de Franse regering, dat deze richtlijn, die uitsluitend gebaseerd is op artikel 43 van het Verdrag, dat is opgenomen in het derde deel daarvan, niet van toepassing kan zijn op invoer vanuit de LGO, aangezien zij niet, gelet op de bijzondere associatieregeling bedoeld in artikel 227, lid 3, van het Verdrag, krachtens de artikelen 131 tot en met 136 van het Verdrag, die in het vierde deel daarvan staan, met zoveel woorden tevens van toepassing is verklaard op het handelsverkeer met de LGO. Tot staving van dit betoog beroepen zij zich op het arrest van 12 februari 1992, Leplat (C-260/90, Jurispr. blz. I-643, punt 10), waarin het Hof heeft verklaard, dat de algemene verdragsbepalingen zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn.
41 Opgemerkt zij, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof artikel 43 van het Verdrag de passende rechtsgrondslag is voor elke regeling betreffende de productie en de afzet van de in bijlage II bij het Verdrag genoemde landbouwproducten, die bijdraagt tot de verwezenlijking van een of meer van de in artikel 39 van het Verdrag (thans artikel 33 EG) genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zelfs indien deze regelingen zowel landbouwpolitieke doelstellingen trachten te verwezenlijken als andere doelstellingen, die op basis van andere bepalingen van het Verdrag worden nagestreefd, kan derhalve aan het bestaan van deze bepalingen geen argument worden ontleend om de werkingssfeer van artikel 43 van het Verdrag te beperken (zie arresten van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, 68/86, Jurispr. blz. 855, punten 14 en 16; 16 november 1989, Commissie/Raad, C-131/87, Jurispr. blz. 3743, punten 10 en 11, en 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 54).
42 Wat het aan het arrest Leplat ontleende argument betreft, richtlijn 92/46 verlangt niet, dat de LGO dezelfde gezondheidsvoorschriften in acht nemen als die welke voor de communautaire productie gelden; zij eist enkel, dat in de Gemeenschap ingevoerde producten dezelfde mate van bescherming bieden als producten van communautaire oorsprong, en stelt daartoe andere, specifieke voorschriften vast. Het is dus niet zo, dat de richtlijn de voor de lidstaten geldende gezondheidsvoorschriften ook van toepassing verklaart op de LGO.
43 Om te gelden voor de invoer in de Gemeenschap van producten vanuit de LGO, behoeft richtlijn 92/46 dus niet krachtens het vierde deel van het Verdrag met zoveel woorden op de LGO van toepassing te zijn verklaard.
44 De regering van de Nederlandse Antillen stelt bovendien, dat de verplichtingen die op de Raad rusten ingevolge artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag, volgens hetwelk deze instelling de bereikte resultaten en de achtereenvolgende LGO-besluiten in acht dient te nemen, en ingevolge artikel 132, lid 1, van het Verdrag, waarin is bepaald dat de lidstaten op hun handelsverkeer met de LGO de regeling toepassen welke zij krachtens het Verdrag tegenover elkaar zijn aangegaan, een acquis van de associatie vormen, zodat deze bepalingen eraan in de weg staan, dat de instellingen ten aanzien van de LGO de regeling voor derde landen toepassen en aldus terugkomen op die bereikte resultaten.
45 Zonder dat behoeft te worden ingegaan op de draagwijdte van de verplichtingen die op grond van de in het kader van de associatie bereikte resultaten op de Raad rusten, kan in dit verband worden volstaan met de vaststelling, dat hoe dan ook ter naleving van dergelijke verplichtingen de regeling voor het handelsverkeer tussen de LGO en de Gemeenschap niet automatisch dezelfde behoeft te zijn als die welke bij het Verdrag voor het handelsverkeer tussen de lidstaten is ingevoerd. Zoals in punt 38 van dit arrest is vastgesteld, kan deze regeling immers niet in alle gevallen identiek zijn aan die welke voor de lidstaten onderling geldt.
46 Uit bovenstaande overwegingen volgt, dat de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46, volgens welke voor de invoer van producten op basis van melk uit derde landen aan bepaalde gezondheidsvoorschriften moet worden voldaan, aldus moeten worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn op het in de Gemeenschap in de handel brengen van dergelijke producten van oorsprong uit de LGO, zoals de Nederlandse Antillen.
47 Met het tweede onderdeel van de eerste vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de voorschriften die zijn geformuleerd in hoofdstuk III, inzonderheid artikel 23, van richtlijn 92/46 geldig zijn in het licht van artikel 132, lid 1, van het Verdrag en de artikelen 102 en 103 van het LGO-besluit, wanneer zij van toepassing zijn op de invoer van producten op basis van melk van oorsprong uit de LGO, zoals de Nederlandse Antillen.
48 DADI en de regering van de Nederlandse Antillen stellen dat hoofdstuk III, in het bijzonder artikel 23, van genoemde richtlijn ongeldig is, op grond dat de toepassing van hoofdstuk III op de invoer van producten op basis van melk uit de LGO, zonder dat vaststaat dat er enig gevaar voor de volksgezondheid bestaat, neerkomt op een verbod op deze invoer, hetgeen een willekeurige discriminatie van de LGO of een verkapte beperking van de handel oplevert, zulks in strijd met artikel 132, lid 1, van het Verdrag en artikel 102 van het LGO-besluit. Als gevolg van deze ongeldigheid van hoofdstuk III van richtlijn 92/46 hadden de bepalingen van hoofdstuk II op bedoelde invoer moeten worden toegepast.
49 DADI en de regering van de Nederlandse Antillen betogen ook nog, dat de toepassing op de invoer vanuit de LGO van andere voorschriften dan die van hoofdstuk II van richtlijn 92/46, in casu die van hoofdstuk III en, inzonderheid, van artikel 23 van deze richtlijn, verder gaat dan met het oog op de bescherming van de volksgezondheid noodzakelijk is en derhalve in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 103, lid 2, van het LGO-besluit.
50 Opgemerkt zij, dat wanneer de voorschriften van artikel 23 van richtlijn 92/46 worden toegepast ten aanzien van de LGO, zij, gelet op artikel 132, lid 1, van het Verdrag en artikel 102 van het LGO-besluit, beperkingen van de invoer in de Gemeenschap tot gevolg hebben.
51 Noch artikel 132, lid 1, van het Verdrag, dat een impliciete verwijzing naar artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) bevat, noch artikel 102 van het LGO-besluit, dat moet worden gelezen in samenhang met artikel 103, lid 1, van dit besluit, vormt evenwel een beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid.
52 Om uit te maken, of een bepaling van gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid, moet worden nagegaan, of de door haar aangewende middelen geschikt zijn om het beoogde doel te verwezenlijken en of zij niet verder gaan dan daartoe nodig is.
53 Dat de gezondheidsvoorschriften en de regeling van hoofdstuk II van richtlijn 92/46 betreffende het handelsverkeer in het kader van de interne markt aan het evenredigheidsvereiste voldoen, is niet betwist. Deze regeling biedt de lidstaat van bestemming immers de garantie, dat de autoriteit die bevoegd is ter zake van de inspectie en de controle van zowel de inrichtingen als de producten in de lidstaat van oorsprong, zich inderdaad overeenkomstig de richtlijn van haar taken heeft gekweten.
54 Gelet op het doel van hoofdstuk III van richtlijn 92/46, dat blijkens de achtste overweging van de considerans inhoudt dat ten aanzien van in de Gemeenschap ingevoerde producten garanties op het stuk van de bescherming van de volksgezondheid worden geëist, die gelijkwaardig zijn aan die welke worden geboden door producten van communautaire oorsprong, zijn de middelen waarin genoemd hoofdstuk, inzonderheid artikel 23, voorziet, te weten de inschrijving op een lijst van de landen die naar de Gemeenschap exporteren, en de vereiste overlegging van een door de bevoegde autoriteit van het exporterende land ondertekend gezondheidscertificaat waarin wordt verklaard dat de producten op basis van melk aan de eisen van hoofdstuk II van de richtlijn voldoen, geschikt om dit doel te bereiken.
55 Een regeling waarbij ten aanzien van in de Gemeenschap ingevoerde producten garanties op het stuk van de bescherming van de volksgezondheid worden geëist, die gelijkwaardig zijn aan die welke worden geboden door producten van communautaire oorsprong, gaat ook niet verder dan ingevolge het evenredigheidsbeginsel is toegestaan. Er kan immers niet zonder enige controle van uit worden gegaan, dat de regelgeving en de sanitaire situatie van een derde land, en dus ook die van een naar de Gemeenschap exporterend LGO, van dien aard zijn, dat de bevoegde autoriteit in staat is, ten aanzien van de bescherming van de volksgezondheid garanties te verstrekken die gelijkwaardig zijn aan die welke door de bevoegde autoriteit van een lidstaat worden gegeven.
56 Mitsdien moet op het tweede onderdeel van de eerste vraag worden geantwoord, dat bij onderzoek van de voorschriften van hoofdstuk III, inzonderheid artikel 23, van richtlijn 92/46 niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten, wat artikel 132, lid 1, van het Verdrag en de artikelen 102 en 103 van het LGO-besluit betreft.
57 DADI stelt voorts, dat hoofdstuk III van richtlijn 92/46 in strijd is met de artikelen 2, 4 en 5 van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen, die als bijlage 1 A is gehecht aan de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie.
58 Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling, dat de nationale rechter, ofschoon dit probleem voor hem aan de orde is gesteld, geen vraag over de geldigheid van hoofdstuk III van de richtlijn in het licht van voormelde bepalingen van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen heeft gesteld. De geldigheid van dit hoofdstuk behoeft dan ook niet aan deze overeenkomst te worden getoetst.
De tweede en de derde vraag
59 Met zijn tweede en zijn derde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, vraagt de nationale rechter in wezen, of artikel 23 van richtlijn 92/46 aldus moet worden uitgelegd, dat het van toepassing is op de invoer uit de LGO, ook al is de in deze richtlijn neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet metterdaad ingevoerd en zijn evenmin de lijsten van exporterende landen en van erkende inrichtingen overeenkomstig de in artikel 23 aangegeven methode opgesteld, alsmede of beschikking 94/70 geldig is.
60 Wat in de eerste plaats de voorafgaande invoering van de regeling van hoofdstuk II van richtlijn 92/46 betreft, merken DADI en de regering van de Nederlandse Antillen op, dat richtlijn 92/47/EEG van de Raad van 16 juni 1992 houdende vaststelling van de voorschriften voor het toestaan van tijdelijke en beperkte afwijkingen op de specifieke communautaire gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van melk en producten op basis van melk (PB L 268, blz. 33), die op dezelfde dag is vastgesteld als richtlijn 92/46, in een overgangsperiode voorziet, zodat de communautaire inrichtingen pas met ingang van 1 januari 1998 aan de eisen van hoofdstuk II van richtlijn 92/46 behoeven te voldoen. Zolang de regeling van hoofdstuk II niet metterdaad is ingevoerd in de betrekkingen tussen de lidstaten, zou artikel 23 van richtlijn 92/46 dus ook niet van toepassing zijn op de invoer uit de LGO.
61 Weliswaar voert richtlijn 92/47 een regeling in waarbij aan bepaalde inrichtingen in de Gemeenschap tijdelijke en beperkte afwijkingen op specifieke voorschriften van richtlijn 92/46 kunnen worden toegestaan, doch, zoals uit de vierde overweging van de considerans van richtlijn 92/47 blijkt, mag deze regeling niets afdoen aan het feit dat voor de productie en het in de handel brengen de bij richtlijn 92/46 vastgestelde hygiënevoorschriften blijven gelden.
62 Bovendien heeft het in punt 31 van dit arrest vastgestelde onderscheid tussen hoofdstuk III van richtlijn 92/46, dat de voorschriften voor de invoer in de Gemeenschap bevat, en hoofdstuk II, waarin de voor het intracommunautaire handelsverkeer geldende voorschriften zijn opgenomen, tot gevolg dat elk van deze hoofdstukken slechts van toepassing is op het daarin bedoelde handelsverkeer. Gelet op het doel van richtlijn 92/46, kan bijgevolg de toepassing van hoofdstuk III, inzonderheid artikel 23, van deze richtlijn niet afhankelijk zijn van de voorafgaande invoering van de in hoofdstuk II neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten.
63 Aangezien hoofdstuk III van richtlijn 92/46, zoals in punt 54 van dit arrest is vastgesteld, beoogt te verzekeren, dat in de Gemeenschap ingevoerde producten op basis van melk voldoen aan eisen op het gebied van de volksgezondheid die ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke in hoofdstuk II voor de communautaire productie zijn geformuleerd, blijkt derhalve noch uit richtlijn 92/47, noch uit artikel 23 van richtlijn 92/46, dat de regeling betreffende de invoer in de Gemeenschap pas kan worden toegepast nadat eerst de regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten is ingevoerd.
64 In de tweede plaats is volgens DADI en de regering van de Nederlandse Antillen artikel 23 van richtlijn 92/46 niet van toepassing op de invoer uit de LGO, zolang nog niet overeenkomstig de in deze bepaling aangegeven methode de noodzakelijke toepassingsmaatregelen zijn vastgesteld. Zij voeren twee reeksen van argumenten aan. Ten eerste stellen zij, dat de in artikel 23 van de richtlijn bedoelde documenten, inzonderheid de lijst van derde landen, de lijst van erkende inrichtingen en het model-gezondheidscertificaat waarvan de producten vergezeld moeten gaan, niet zijn opgesteld en dat evenmin de andere noodzakelijke handelingen door de deskundigen van de Gemeenschap zijn verricht, zoals de voorafgaande inspectie van de inrichtingen van de derde landen. Ten tweede merken zij op dat, ofschoon beschikking 94/70 een lijst van derde landen bevat, deze lijst niet rechtsgeldig tot stand is gekomen, aangezien zij niet, zoals artikel 23, lid 3, sub a, van de richtlijn voorschrijft, is opgesteld aan de hand van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen, doch gebaseerd is op een lijst betreffende andere producten, te weten de lijst die is vastgesteld bij beschikking 79/542/EEG van de Raad van 21 december 1976 tot vaststelling van een lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van runderen, varkens en vers vlees toestaan (PB 1979, L 146, blz. 15). Zolang bedoelde maatregelen niet of niet rechtsgeldig zijn vastgesteld, zou de toepassing van artikel 23 van de richtlijn dus moeten worden opgeschort.
65 Er zij aan herinnerd, dat volgens artikel 23, lid 2, van richtlijn 92/46 in de Gemeenschap alleen producten op basis van melk mogen worden ingevoerd, die afkomstig zijn uit een land dat voorkomt op de in artikel 23, lid 3, sub a, bedoelde voorlopige lijst, en die vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig een op te stellen model, dat is ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land. Artikel 23, lid 3, sub a, tweede alinea, bepaalt de methode volgens welke de lijst van exporterende derde landen moet worden opgesteld, en geeft aan, dat daarbij moet worden uitgegaan van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen.
66 Weliswaar is bij beschikking 94/70 de voorlopige lijst van derde landen vastgesteld, doch dit is niet gedaan aan de hand van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen die melk of producten op basis van melk produceren. Zoals DADI en de regering van de Nederlandse Antillen opmerken, blijkt uit de bewoordingen van beschikking 94/70, inzonderheid uit de derde overweging van de considerans daarvan, dat genoemde lijst is opgesteld aan de hand van de lijst in de bijlage bij beschikking 79/542, dat wil zeggen een lijst die voor andere producten is opgesteld.
67 Ter rechtvaardiging van de door haar gekozen methode stelt de Commissie, dat de lijst van exporterende derde landen die is opgesteld aan de hand van de lijst van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen, slechts van secundair belang is en enkel een aanvullend controlemiddel vormt. Haars inziens komt het vooral aan op de garanties die worden geboden door het wetgevings- en controlestelsel van de exporterende derde landen. Door terug te grijpen op de lijst van derde landen in de bijlage bij beschikking 79/542, kon de Commissie er haars inziens zeker van zijn, dat die landen dergelijke garanties boden, ook wat de sanitaire situatie inzake melk en producten op basis van melk betreft.
68 In reactie op dit betoog moet om te beginnen worden opgemerkt, dat artikel 23, lid 3, sub a, tweede alinea, van richtlijn 92/46 niet bepaalt, dat de lijst van derde landen kan worden opgesteld volgens een andere methode dan aan de hand van door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen. Bijgevolg kan de Commissie niet een andere methode volgen dan in de richtlijn is aangegeven.
69 Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 23, lid 4, van richtlijn 92/46, volgens hetwelk deskundigen van de Commissie en van de lidstaten controles ter plaatse moeten verrichten om na te gaan, of de door de derde landen geboden garanties gelijkwaardig zijn aan die welke voor de communautaire productie gelden.
70 Ten slotte biedt de in de bijlage bij beschikking 79/542 opgenomen lijst van derde landen weliswaar garanties ten aanzien van runderen, varkens en vers vlees, maar met deze lijst kan niet worden verzekerd, dat aan de eisen op het gebied van de bescherming van de volksgezondheid ook wordt voldaan door andere producten, zoals melk en producten op basis van melk, ten aanzien waarvan artikel 23, lid 4, van de richtlijn bepaalt, dat de inrichtingen van de derde landen ter plaatse moeten worden geïnspecteerd. Vaststaat evenwel, dat de in de bijlage bij beschikking 79/542 opgenomen lijst van derde landen niet is opgesteld op basis van controles die zijn uitgevoerd bij de inrichtingen die melk of producten op basis van melk produceren.
71 Aangezien de Commissie niet de bij richtlijn 92/46 voorgeschreven methode voor de vaststelling van de in artikel 23, lid 3, sub a, genoemde lijst van derde landen heeft gevolgd, is beschikking 94/70 dan ook niet rechtsgeldig vastgesteld.
72 Voorts stelt de Commissie, dat zij zich genoodzaakt had gezien om op beschikking 79/542 terug te grijpen wegens de tijd die met de controles gemoeid zou zijn en wegens het complexe karakter van de verificaties die zij moest verrichten teneinde zich, zoals voorgeschreven in artikel 23, lid 3, sub a, tweede alinea, van richtlijn 92/46, ervan te vergewissen dat de betrokken inrichtingen in overeenstemming waren met de algemene beginselen en voorschriften van deze richtlijn. Het zou voor haar fysiek onmogelijk zijn geweest, vóór de inwerkingtreding van de richtlijn in alle betrokken landen inspecties te organiseren, zodat zij wel de aan beschikking 79/542 gehechte lijst moest gebruiken om snel een overgangssysteem in te voeren, dat, hoewel onvolledig, toch de door de richtlijn beoogde bescherming van de volksgezondheid ten volle kon verzekeren.
73 Aan de vaststelling dat beschikking 94/70 ongeldig is, wordt niet afgedaan door de praktische moeilijkheden die volgens de Commissie werden veroorzaakt door de lange duur van de controleprocedures en het complexe karakter van de te verrichten verificaties (zie arrest van 10 maart 1992, Lomas e.a., C-38/90 en C-151/90, Jurispr. blz. I-1781, punt 21). Dergelijke praktische moeilijkheden kunnen de Commissie immers niet ontslaan van de verplichting, de dwingende bepalingen van gemeenschapsrecht toe te passen.
74 Overigens behoefde niet op de in de bijlage bij beschikking 79/542 opgenomen lijst te worden teruggegrepen om een overgangssysteem in te voeren waardoor de door richtlijn 92/46 beoogde bescherming van de volksgezondheid kon worden verzekerd, aangezien de richtlijn zelf in een dergelijk overgangssysteem voorzag.
75 Overeenkomstig de vijftiende overweging van de considerans van richtlijn 92/46, en om rekening te houden met de termijnen die nodig zijn voor de invoering van de communautaire inspectie, bepaalt artikel 23, lid 5, van deze richtlijn namelijk, dat de nationale controlevoorschriften ten aanzien van derde landen voorlopig worden gehandhaafd. Bovendien stelt artikel 25 van deze richtlijn weliswaar in lid 1 als een van de voorwaarden voor de invoer van zuivelproducten in de Gemeenschap, dat het door de bevoegde autoriteiten van het exporterende land afgegeven certificaat waarvan die producten vergezeld moeten gaan, wordt vastgesteld volgens de procedure van artikel 31 van de richtlijn, maar hetzelfde artikel bepaalt in lid 2: "In afwachting van de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van dit artikel blijven de nationale voorschriften voor de invoer uit derde landen waarvoor deze eisen nog niet op communautair niveau zijn vastgesteld, van toepassing voor zover zij niet gunstiger zijn dan die van hoofdstuk II."
76 Ook al wordt in die bepalingen dus niet met zoveel woorden over de vaststelling van de lijst van derde landen gesproken, zij bevestigen niettemin dat de bedoeling van de gemeenschapswetgever was dat zolang communautaire maatregelen op het gebied van controles ter zake van de invoer van zuivelproducten ontbreken, die controles door de lidstaten worden verzekerd overeenkomstig de nationale bepalingen inzake inspecties, op voorwaarde dat deze bepalingen in overeenstemming zijn met het doel van bescherming van de volksgezondheid, zoals dit voor de communautaire productie nader is uitgewerkt in hoofdstuk II van richtlijn 92/46.
77 Bijgevolg moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord, dat artikel 23 van richtlijn 92/46 aldus moet worden uitgelegd, dat het van toepassing is op de invoer uit de LGO, ook al is de in deze richtlijn neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet metterdaad ingevoerd en zijn evenmin de lijsten van exporterende landen en van erkende inrichtingen overeenkomstig de in artikel 23 aangegeven methode opgesteld; aangezien dergelijke lijsten niet rechtsgeldig overeenkomstig de in genoemde bepaling aangegeven methode zijn vastgesteld, is beschikking 94/70 ongeldig.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
78 De kosten door de Franse en de Nederlandse regering alsmede door de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij beschikking van 15 januari 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk, volgens welke voor de invoer van producten op basis van melk uit derde landen aan bepaalde gezondheidsvoorschriften moet worden voldaan, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn op het in de Gemeenschap in de handel brengen van dergelijke producten van oorsprong uit de landen en gebieden overzee, zoals de Nederlandse Antillen.
2) Bij onderzoek van de voorschriften van hoofdstuk III, inzonderheid artikel 23, van richtlijn 92/46 is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten, wat artikel 132, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 183, lid 1, EG) en de artikelen 102 en 103 van besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap betreft.
3) Artikel 23 van richtlijn 92/46 moet aldus worden uitgelegd, dat het van toepassing is op de invoer uit de landen en gebieden overzee, ook al is de in deze richtlijn neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet metterdaad ingevoerd en zijn evenmin de lijsten van exporterende landen en van erkende inrichtingen overeenkomstig de in artikel 23 aangegeven methode opgesteld. Aangezien dergelijke lijsten niet rechtsgeldig overeenkomstig de in genoemde bepaling aangegeven methode zijn vastgesteld, is beschikking 94/70/EG van de Commissie van 31 januari 1994 tot vaststelling van een voorlopige lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk toestaan, ongeldig.