CELEX: 61999TJ0191
Insyn
Allmänhetens tillgång till handlingar
Kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom
Fördragsbrottsförfarande
Formell underrättelse
Motiverat yttrande
Undantag avseende skydd för det allmänna samhällsintresset
Inspektioner och undersökningar
Rättsliga förfaranden
Upphovsmannaregeln
Direkt effekt av artikel 255 EG

Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 Till slutakten till Fördraget om Europeiska unionen, undertecknat i Maastricht den 7 februari 1992, fogade medlemsstaterna en förklaring (nr 17) om rätten att få tillgång till information med följande lydelse:
"Konferensen finner att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Därför rekommenderar konferensen att kommissionen senast år 1993 förelägger rådet en rapport om åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som är tillgänglig för institutionerna."
2 Rådet och kommissionen antog den 6 december 1993 en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, s. 41, svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodexen) med syfte att fastställa principer som reglerar tillgången till handlingar i deras förvar.
3 För att genomföra denna kodex antog kommissionen den 8 februari 1994 beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66). I artikel 1 i detta beslut antas uppförandekodexen, vilken bilagts beslutet.
4 I uppförandekodexen anges följande allmänna princip:
"Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar."
5 Begreppet handling definieras som "all skriven text, oavsett materiell form med befintlig information, som innehåller sådana upplysningar som innehas av rådet eller kommissionen".
6 I tredje stycket i uppförandekodexen, under rubriken "Handläggning av en ursprunglig ansökan", föreskrivs följande (nedan kallad upphovsmannaregeln):
"Om den handling som är i en institutions besittning har upprättats av en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökan göras direkt till den som har upprättat handlingen."
7 Under rubriken "Undantag" i uppförandekodexen räknas följande omständigheter upp, vilka kan åberopas av en institution som motiv för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar:
"Institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan skada
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar),
...
De får också vägra tillgång för att skydda institutionens intresse med avseende på sekretess vid dess överläggningar."
8 Den 4 mars 1994 utfärdade kommissionen ett meddelande om att förbättra tillgången till handlingar (EGT C 67, s. 5), i vilket kriterierna för tillämpningen av beslut 94/90 angavs närmare. Av detta meddelande framgår att "vem som helst kan ... begära att få tillgång till varje icke offentliggjort beslut av kommissionen, inklusive handlingar av förberedande och förklarande karaktär". Vad beträffar de undantag som föreskrivs i uppförandekodexen anges i meddelandet att "[k]ommissionen kan bedöma att tillgång till en handling skall vägras, eftersom dess offentliggörande skulle kunna skada det allmänna samhällsintresset eller den enskildes privatliv eller institutionens goda förvaltning ...". I detta hänseende anges vidare att "[u]ndantagen inte tillämpas med automatik och ansökningarna om tillgång till handlingar bedöms efter omständigheterna i varje enskilt fall".
9 Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, införde medlemsstaterna en ny artikel om tillgång till handlingar i EG-fördraget. I artikel 255 EG föreskrivs följande:
"1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt de principer och villkor som skall bestämmas i enlighet med punkterna 2 och 3.
2. Rådet skall, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande i enlighet med förfarandet i artikel 251 fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar."
3. De institutioner som avses ovan skall i sina arbetsordningar utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar.
10 I artikel 1 andra stycket EU föreskrivs vidare följande:
"Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt."
11 Den 30 maj 2001 antog Europaparlamentet och rådet med stöd av artikel 255.2 EG förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).
Bakgrund till tvisten
12 Sökandena, som är fysiska personer, har tjänstgjort som lektorer i främmande språk, med det ifrågavarande språket som modersmål, vid vissa italienska universitet. Denna tjänst avskaffades och ersattes år 1995 av tjänsten "språkliga medarbetare och språkexpert med det ifrågavarande språket som modersmål". Inom ramen för förevarande förfarande har David Petrie väckt talan i eget namn samt i egenskap av representant för Associazione lettori di lingua straniera in Italia incorporating Committee for the Defense of Foreign Lectures (ALLSI/CDFL), en facklig sammanslutning som skapats i syfte att representera och skydda gruppen lektorer i fråga.
13 I dom av den 30 maj 1989 i mål 33/88, Allué och Coonan (REG 1989, s. 1591) och av den 2 augusti 1993 i de förenade målen C-259/91, C-331/91 och C-332/91, Allué m.fl. (REG 1993, s. I-4309; svensk specialutgåva, volym 14, s. 305), underströk domstolen att gemenskapsrätten utgör hinder för att de italienska universiteten fortsätter att systematiskt använda tidsbegränsade avtal för att tillgodose språkundervisningens ständiga behov, när någon sådan tidsbegränsning i princip inte existerar inom övriga undervisningsämnen. Trots dessa domar och den efterföljande reformen av språkundervisningen i de italienska universiteten anser sökandena att diskrimineringen av före detta lektorer i främmande språk med det ifrågavarande språket som modersmål inte har försvunnit.
14 Till följd av olika klagomål inledde kommissionen ett överträdelseförfarande mot Republiken Italien med tillämpning av artikel 226 EG. Den skickade en formell underrättelse daterad den 23 december 1996 till den italienska regeringen. Därefter uppmanade kommissionen i ett motiverat yttrande av den 16 maj 1997 den italienska regeringen att yttra sig över de anförda klagomålen. Som en följd av den italienska regeringens svar omdefinierade kommissionen klagomålen genom en kompletterande formell underrättelse av den 9 juli 1998. Den 28 januari 1999 avgav kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande. Till följd av detta förfarande väckte kommissionen i juni månad 1999 talan vid domstolen.
15 Sökandena ansåg att den situation som framlagts för kommissionen inte motsvarade verkligheten och ansökte, i syfte att undersöka innehållet i de handlingar som är i kommissionens besittning och som avser överträdelseförfarandet nr 96/2208, genom en skrivelse av den 1 april 1999, som ställdes till kommissionens generaldirektorat "Sysselsättning, industripolitik och socialpolitik", om att få tillgång till följande handlingar:
a) Telex från Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (nedan kallat MURST) nr 1923/I.2/93, av den 2 november 1993 till rektorerna för de italienska universiteten avseende upphörande av alla förbindelser och all verksamhet med lektorerna efter domen i det ovannämnda målet Allué m.fl.
b) Formell underrättelse av den 23 december 1996 om inledande av överträdelseförfarande nr 96/2208 och handlingar som är förbundna med detta.
c) Svarsskrivelse från MURST till kommissionen av den 7 mars 1997 (diarienummer 562) och, i förekommande fall, därmed sammanhängande handlingar.
d) Motiverat yttrande från kommissionen av den 16 maj 1997 om överträdelseförfarande nr 96/2208 med bilagor.
e) Samtliga handlingar om verksamheten vid MURST, vid rektorernas konferens, vid avdelningen för gemenskapspolitik och vid utrikesministeriet, detta för att få tillgång till övriga handlingar som kommissionen begär i dess motiverade yttrande av den 16 maj 1997, däribland exempelvis begäran om information, motargument eller handlingar som skickats till de italienska universiteten eller till andra organ och förvaltningar och de svar som dessa organ och förvaltningar givit tillsammans med en förteckning där dessa upptas.
f) Skrivelse från juli månad 1997 och/eller den 7 eller den 21 augusti 1997 från MURST till kommissionen (genom den italienska ständiga representationen) och de därmed sammanhängande handlingarna tillsammans med resultaten från den tidigare undersökningen.
g) Anteckning från kommissionens avdelning för gemenskapens politikområden den 12 september 1997 och de därmed sammanhängande handlingarna.
h) Skrivelse från ambassadör Cavalchini till MURST av den 19 och den 20 december 1997.
i) Kompletterande formell underrättelse från kommissionen av den 9 juli 1998.
l) Skrivelse från MURST till de italienska universiteten av den 7 augusti 1998 och en förteckning över de universitet som denna anteckning riktats till.
m) Skrivelse från MURST nr 2599 av den 10 augusti 1998 och nr 3830 av den 16 november 1998 till kommissionen.
n) Motargument och handlingar som skickats av de italienska universiteten som svar på MURST:s skrivelse av den 7 augusti 1998 och en förteckning över dessa.
o) Anteckning från MURST av den 10 december 1997 till Italiens ständiga representation vid Europeiska unionen.
p) Ministercirkulär med en tolkning av artikel 4 i lag nr 236/95, särskilt cirkulär av den 7 augusti 1998 från MURST till rektorerna för de italienska universiteten som undertecknats av statssekreteraren Luciano Guerzoni.
q) Ett kompletterande motiverat yttrande från kommissionen av den 28 januari 1999.
r) Alla övriga handlingar eller rättsakter som inte upptas i ovanstående förteckning och som avser undersökningar och begäran om information från MURST beträffande de italienska universiteten med avseende på lektorernas och/eller de språkliga medarbetarnas situation efter domen i det ovannämnda målet Allué m.fl., och om ikraftträdandet av lag nr 236/95 och i vart fall samtliga handlingar som rör den italienska statens försvar i ovannämnda överträdelseförfarande, bland vilka eventuellt återfinns ett svar på det motiverade yttrandet under q.
16 Genom skrivelse av den 3 maj 1999 vägrade kommissionen tillgång till de ovannämnda handlingarna. Sökandena begärde sedan omprövning av beslutet genom skrivelse av den 3 juni 1999.
17 Efter att kortfattat i en skrivelse av den 2 juli 1999 ha flyttat fram den fastställda tidsfristen för att besvara nämnda ansökan, avslog kommissionens generalsekretariat genom beslut av den 20 juli 1999 ansökan om omprövning (nedan kallat beslutet eller det ifrågasatta beslutet). Beslutet har följande lydelse:
"... Till att börja med vill jag fastställa att de handlingar som anges i er skrivelse under a, c, e, f, g, h, l, m, n och p inte är kommissionens handlingar utan har tillhandahållits av de italienska myndigheterna. Jag föreslår således att Ni tar kontakt direkt med dessa myndigheter för att få en kopia av handlingarna. Även om enligt den allmänna principen i uppförandekodexen om allmänhetens tillgång till kommissionens och rådets handlingar 'allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar', anges i femte stycket i uppförandekodexen att 'om den handling som förvaras av en institution upprättats av en fysisk eller juridisk person, medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan, eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökan ställas direkt till den som upprättat handlingen'.
Vad avser de handlingar som anges i Er skrivelse under b, d, i och q, vilka är kommissionens handlingar, måste jag tyvärr upplysa Er om att jag, efter att noggrant ha läst Er ansökan, är tvungen att fastställa det avslagsbeslut som [Larsson] har fattat, eftersom ett offentliggörande av dessa handlingar kan undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset, särskilt med avseende på de undersökningar som kan leda till inledandet av ett förfarande med tillämpning av artikel 226 ( f.d. artikel 169) i fördraget. Detta undantag föreskrivs uttryckligen i uppförandekodexen.
Det är nämligen nödvändigt för kommissionen att kunna göra undersökningar avseende frågor som den direkt berörs av i egenskap av fördragets väktare, samtidigt som den skall iaktta karaktären av dessa förfaranden. Undersökningarna i fråga om fördragsbrott kräver ett uppriktigt samarbete och ett ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten för att de två parterna skall kunna inleda en förhandling för att snabbt kunna finna en lösning."
Detta förhållningssätt står i överensstämmelse med förstainstansrättens dom i mål T-105/95, WWF-UK mot kommissionen, i vilken det i punkt 63 anges följande: "I detta avseende anser förstainstansrätten att den sekretess som medlemsstaterna har rätt att förvänta sig från kommissionens sida i sådana situationer utgör skäl för att med hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset vägra tillgång till handlingar beträffande undersökningar som eventuellt kan leda fram till ett förfarande avseende fördragsbrott, även om viss tid har förflutit sedan dessa undersökningar avslutades.
Dessutom skulle ett offentliggörande av dessa handlingar, som avser en tvist som pågår (överträdelseförfarande mot Italien nr 96/2208), kunna skada ett annat allmänt intresse som nämns i uppförandekodexen, nämligen att de rättsliga förfarandena fortlöper på ett riktigt sätt. Ett offentliggörande skulle nämligen kunna påverka de berörda parternas intressen och skulle kunna påverka de särskilda bestämmelser som reglerar förebringandet av handlingar inom ramen för dessa förfaranden ..."
Förfarandet och parternas yrkanden
18 Sökandena har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 augusti 1999.
19 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 14 mars 2001.
20 Sökandena har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara kommissionens beslut som återfinns i skrivelse av den 3 maj och den 20 juli 1999 i den mån kommissionen vägrar tillgång till handlingar som finns i kommissionens förvar och som rör överträdelseförfarande nr 96/2208 enligt artikel 226 EG mot Republiken Italien,
- fastställa att de har en rätt att få tillgång till nämnda handlingar och förplikta kommissionen att tillåta denna tillgång, och
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Svaranden har yrkat att förstainstansrätten skall
- i första hand avvisa talan i dess helhet eftersom sökandena inte har något berättigat intresse av att väcka talan,
- i andra hand ogilla yrkandet om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet,
- ogilla yrkandet om erkännande av sökandenas rätt att få tillgång till handlingarna i fråga och yrkandet om att kommissionen skall förpliktas att bevilja ansökan om tillgång till handlingar, och
- förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
22 Vid förhandlingen drog sökandena tillbaka sin talan om ogiltigförklaring till den del den avser beslutet i kommissionens skrivelse av den 3 maj 1999. De drog även tillbaka sin talan om att förstainstansrätten skall fastställa att de har en rätt att få tillgång till nämnda handlingar och förplikta kommissionen att bevilja ansökan om tillgång till handlingarna.
23 Vid förhandlingen ansökte sökandena även om tillstånd att till akten lägga ett beslut från europeiska ombudsmannen, Jacob Söderman, av den 13 september 2000 avseende deras klagomål nr 161/99/IJH. Förstainstansrätten beslutade att lägga denna handling till akten efter det att den hört svaranden, vilken inte gjorde några invändningar trots att den tillbakavisade att handlingen skulle vara relevant för tvistens lösning.
Upptagande till sakprövning
24 Svaranden har gjort gällande att det förefaller som om sökandena förfogar över vissa handlingar som de har vägrats tillgång till, och att de i vart fall känner till innehållet i de begärda handlingarna. Det ifrågasatta beslutet kan således inte påverka sökandenas intressen, eftersom det inte klart förändrar deras rättsliga situation. Sökandena har således inte något berättigat intresse av att få saken prövad.
25 Kommissionens påstående kan inte godtas.
26 Såsom har framgått flera gånger i rättspraxis, framgår det av systematiken i beslut 94/90 att detta beslut är avsett att ha generell tillämpning på ansökningar om tillgång till handlingar. Enligt beslutet kan vem som helst begära att få tillgång till vilken som helst av kommissionens handlingar som inte offentliggjorts, utan att det fordras att begäran motiveras. En person som fått avslag på sin ansökan om att få ta del av en handling eller en del av en handling har följaktligen redan av detta skäl ett intresse av att beslutet om avslag ogiltigförklaras (förstainstansrättens dom av en 6 februari 1998 i mål T-124/96, Interporc mot kommissionen, REG 1998, s. II-231, punkt 48, nedan kallad domen i målet Interporc I, och av den 17 juni 1998 i mål T-174/95, Svenska Journalistförbundet mot rådet, REG 1998, s. II-2289, punkterna 65-67).
27 Talan kan således upptas till prövning. Prövning i sak
28 Sökandena har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Enligt den första grunden har artikel 255.1 EG och artikel 1 andra stycket EU åsidosatts. Enligt den andra grunden har beslut 94/90 åsidosatts. Enligt den tredje grunden har artikel 253 EG åsidosatts.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 255.1 EG och artikel 1 andra stycket EU
Parternas argument
29 Sökandena har till att börja med påpekat att artikel 1 andra stycket EU och artikel 255.1 EG förstärker principen om insyn, vilken genom utövandet av den rätt till information som den medför utgör en demokratisk grund som är nödvändig för att den europeiska integrationen skall bli verklighet, på grund av att medborgarna får ett större förtroende för de europeiska institutionerna och på grund av att institutionerna kommer närmare medborgarna.
30 Sökandena har i detta avseende gjort gällande att det inte uttryckligen föreskrivs någon begränsning av dessa rättigheter i någon särskild normativ rättsakt, med undantag av rådets befogenhet att fastställa en sådan begränsning i enlighet med förfarandet i artikel 251 EG (se artikel 255.2 EG) inom två år efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft och för den bestämmelse enligt vilken institutionerna i sina arbetsordningar skall utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar (se artikel 255.3 EG).
31 Sökandena har understrukit att Amsterdamfördraget har trätt i kraft och att man inte kan beröva de principer som anges i detta fördrag deras innehåll genom att fastställa att de inte är direkt tillämpliga då det inte finns några genomförandeåtgärder. Bestämmelsen om rätt att få tillgång till handlingar, vilken även har fastställts i artikel 1 EU, skall ses som en bestämmelse med ett rättsligt bindande innehåll, vilken skall tillämpas omedelbart. Följaktligen skall de existerande gemenskapsbestämmelserna för att de skall kunna anses som rättsenliga i förhållande till de överordnade bestämmelserna i primärrätten tolkas i enlighet med de principer som uttrycks i dessa bestämmelser, även om principerna är av senare datum än nämnda bestämmelser. Kommissionen skall således tolka beslut 94/90 i enlighet med de principer som anges i artikel 255 EG och ge företräde för en restriktiv tolkning av de bestämmelser som begränsar rätten att få tillgång till handlingar.
32 Svaranden har gjort gällande att rätten att få tillgång till handlingar, även efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft, är en rätt som kan vara begränsad. Svaranden har påpekat att det i artikel 255.2 EG uttryckligen hänvisas till de gränser som lagstiftaren skall fastställa av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. Svaranden har gjort gällande att artikel 255 EG inte har någon direkt effekt eftersom det inte är fråga om en precis och ovillkorlig skyldighet. Sökandena verkar vara medvetna om detta när de hävdar att det väsentliga är att kommissionen tolkar beslut 94/90 mot bakgrund av principen i artikel 255 EG. Svaranden har understrukit att den har tillämpat beslut 94/90 med iakttagande av principen i artikel 255 EG till och med innan denna bestämmelse trädde i kraft.
33 Svaranden har dessutom gjort gällande att rätten att få tillgång till handlingarna inte är direkt tillämplig eftersom Europaparlamentet och rådet fortfarande skall anta bestämmelser avseende de allmänna principerna och begränsningarna av nämnda rättighet. I fördraget föreskrivs i detta hänseende en tvåårig frist från och med dagen för ikraftträdande av Amsterdamfördraget. Fristen löper ut den 1 maj 2001. I avvaktan på att en rättsakt antas kan rätten att få tillgång till institutionernas handlingar endast utövas inom ramen för existerande bestämmelser. De tillämpliga bestämmelserna utgörs således av beslut 94/90.
Förstainstansrättens bedömning
34 Tvärtemot vad sökandena har gjort gällande är artiklarna 1 andra stycket EU och 255 EG inte direkt tillämpliga. I detta hänseende skall det erinras om att det av domstolens dom av den 5 februari 1963 i mål 26/62, Van Gend en Loos (REG 1963, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161), följer att de kriterier som gör det möjligt att fastställa huruvida en bestämmelse i fördraget är direkt tillämplig är att bestämmelsen skall vara klar och ovillkorlig, det vill säga att dess tillämpning inte förutsätter att ett materiellt villkor är uppfyllt och att det inte är nödvändigt att gemenskapsinstitutionerna eller medlemsstaterna med utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning beslutar om senare lagstiftningsåtgärder för att bestämmelsen skall kunna genomföras.
35 Det är i förevarande fall uppenbart att artikel 1 andra stycket EU inte är klar i den mening som avses i den rättspraxis som angivits ovan. Det är även tydligt att artikel 255 EG på grund av andra och tredje punkterna inte är ovillkorlig och att dess genomförande är beroende av att det antas senare lagstiftningsåtgärder. Det ankommer nämligen på rådet att, med utnyttjande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning i lagstiftningsfrågor, fastställa allmänna principer och gränser som på grund av allmänna eller enskilda intressen reglerar förekomsten av en rätt att få tillgång till handlingar.
36 Av detta följer att ikraftträdandet av artiklarna 1 andra stycket EU och 255 EG inte automatiskt medför att bestämmelserna i beslut 94/90 blir obsoleta.
37 Sökandenas argument att beslut 94/90 skall tolkas i enlighet med de principer som anges i artikel 255 EG kan inte bifallas. Eftersom det i artikel 255 EG inte föreskrivs en ovillkorlig skyldighet, kan inte kommissionen ur denna artikel utläsa kriterier för tolkningen av de bestämmelser i beslut 94/90 som begränsar rätten till tillgång till handlingar innan gemenskapslagstiftaren har fastställt principerna och begränsningarna för tillämpningen av denna artikel.
38 Av detta följer att sökandens talan inte kan vinna bifall på den grunden att artikel 255.1 EG och artikel 1 andra stycket EU har åsidosatts.
Den andra grunden: Åsidosättande av beslut 94/90
Handlingar från de italienska myndigheterna
- Parternas argument
39 Sökandena har påpekat att beslut 94/90 hänvisar till "kommissionens handlingar" och att ordet "handling" i uppförandekodexen definieras som "all skriven text, oavsett materiell form med befintlig information, som innehas av rådet eller kommissionen". Tillgång till handlingar avser således inte endast handlingar som härrör från gemenskapsorgan eller som har upprättats av dem utan även alla handlingar som förvaras av gemenskapsorganen.
40 Sökandena har gjort gällande att beslut 94/90 endast är en reglering av den egna verksamheten som kommissionen har gjort i avsaknad av ad hoc-bestämmelser och för att garantera insyn i institutionens rättsakter. Bestämmelserna i detta beslut kan således inte bli föremål för en restriktiv tolkning enligt vilken de endast är tillämpliga på en i förväg bestämd kategori handlingar. Annars kan de två huvudsakliga målen med tillgång till handlingar, nämligen att förbättra insynen i beslutsförfarandet och förstärka allmänhetens förtroende för gemenskapsförvaltningen, inte uppnås.
41 Sökandena har understrukit att upphovsmannaregeln utgör en betydande begränsning av principen om insyn, eftersom den från rätten att få tillgång till handlingar helt utesluter handlingar som har upprättats av utomstående men som förvaras och används av kommissionen uteslutande på grund av dess verksamhet. Sökandena, som hänvisar till domstolens dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C- 174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen (REG 2000, s. I-1), har gjort gällande att domstolen har fastställt att det är nödvändigt att göra en restriktiv tolkning av de bestämmelser i beslut 94/90 som begränsar rätten att få tillgång till handlingar. De har tillagt att den restriktiva tolkningen av upphovsmannaregeln förpliktar kommissionen att granska de begärda handlingarnas innehåll och de nationella bestämmelserna om offentliggörande för att kontrollera om nämnda handlingar kan offentliggöras eller inte enligt den nationella rätten.
42 Sökandena har vidare påpekat att gemenskapens organ i sina beslut inte endast använder sina egna handlingar utan även de som härrör från andra organ eller personer. Insynen i beslutsförfarandet och allmänhetens förtroende för gemenskapsförvaltningen kan följaktligen endast säkerställas om de berörda personerna kan få kännedom om alla handlingar på vilka gemenskapsorganens beslut grundar sig.
43 Sökandena anser slutligen att institutionen alltid måste väga klagandenas intresse av insyn i beslutsförfarandet mot det intresse som upphovsmännen till de begärda handlingarna har. I detta avseende anser sökandena att deras ansökan om tillgång till handlingar avslogs av de italienska myndigheterna och att tillgången till handlingarna självständigt skall säkerställas på gemenskapsnivå, oberoende av eventuella tvister mellan de berörda personerna och deras medlemsstat.
44 Svaranden har gjort gällande att den åtskillnad som sökandena har kritiserat grundas på en uttrycklig bestämmelse i beslut 94/90, enligt vilken de handlingar som utfärdats av en person utanför kommissionen inte är underställda det regelverk som föreskrivs i nämnda beslut och att ansökan om erhållande av nämnda handlingar skall ställas till handlingarnas upphovsman.
45 Vad avser sökandenas påståenden som syftar till att bestrida upphovsmannaregelns rättsenlighet, anser kommissionen att dessa påståenden inte kan godtas eftersom det är fråga om en bestämmelse av allmän giltighet som inte berör sökandena direkt och personligen. Kommissionen har för övrigt gjort gällande att upphovsmannaregeln utgör en begränsning av den allmänna principen om insyn som uttryckligen har erkänts i rättspraxis. Kommissionen har understrukit att varken ordalydelsen eller en systematisk läsning av artikel 255 EG ger vid handen att denna bestämmelse även avser handlingar som förvaras av kommissionen men som har utarbetats av utomstående. Följaktligen är kommissionen enligt upphovsmannaregeln inte skyldig att säkerställa en balans mellan de motstående intressena i fråga.
46 Kommissionen har tillagt att den restriktiva tolkningen av denna bestämmelse är begränsad till de fall i vilka det råder tvivel om vem handlingens upphovsman är.
Förstainstansrättens bedömning
47 Förstainstansrätten har mot bakgrund av domstolens dom av den 30 april 1996 i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet (REG 1996, s. I-2169), punkt 37, slagit fast att nämnda bestämmelse kan tillämpas eftersom det inte finns någon överordnad rättsprincip som föreskriver att kommissionen inte från uppförandekodexens tillämpningsområde kan utesluta de handlingar som inte härrör från den (förstainstansrättens dom av den 12 oktober 2000 i mål T-123/99, JT's Corporation mot kommissionen, REG 2000, s. II-3269, punkt 53).
48 Vad avser artikel 255 EG konstaterar förstainstansrätten att denna artikel inte förpliktar gemenskapslagstiftaren att utan begränsning ge allmänheten tillgång till handlingar som förvaras av institutionerna. Tvärtom föreskrivs i denna artikel uttryckligen att lagstiftaren skall precisera de principer och gränser som reglerar utövandet av rätten att få tillgång till nämnda handlingar.
49 Denna slutsats kan inte - vilket sökandena med rätta har påpekat -  vederläggas av den omständigheten att gemenskapens institutioner när de fattar beslut använder handlingar som härrör från utomstående, eftersom insyn i förfarandet och medborgarnas förtroende för gemenskapsförvaltningen kan säkerställas genom att besluten motiveras i tillräcklig mån. Begränsningarna av tillgången till handlingar som härrör från utomstående och som förvaras av institutionerna påverkar nämligen inte institutionernas skyldighet enligt artikel 253 EG att motivera sina beslut i tillräcklig mån. En tillräcklig motivering innebär att en institution, om den har grundat sitt beslut på en handling som härrör från en utomstående, förklarar vad denna handling har för innehåll och motiverar varför den har grundat beslutet på denna.
50 Mot bakgrund av att de handlingar som sökanden begär tillgång till har upprättats av de italienska myndigheterna, konstaterar förstainstansrätten att kommissionen inte har gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning då den inte ansett sig förpliktad att ge tillgång till nämnda handlingar.
Handlingar som upprättats av kommissionen
51 Det skall erinras om att handlingarna i fråga i förevarande mål är formella underrättelser och motiverade yttranden, som har upprättats inom ramen för det förfarande som inletts mot Republiken Italien med tillämpning av artikel 226 EG.
- Parternas argument
52 Sökandena har påpekat att en alltför restriktiv tolkning av det undantag som grundas på skyddet för allmänintresset riskerar att göra det omöjligt att uppnå de huvudsakliga målen med gemenskapspolitiken om tillgång till handlingar.
53 Sökandena har erinrat om att överträdelseförfarandets första fas är en undersökningsfas som är en förutsättning för ett eventuellt domstolsförfarande. Detta beror dels på att kommissionen, efter det att staten har hörts, kan avskriva målet om den anser att det inte finns bevis för att några skyldigheter enligt gemenskapsrätten har åsidosatts, dels på att anmärkningar för den talan som väcks av kommissionen vid domstolen inte kan omfatta anmärkningar som inte har anförts under den första fasen, av det skälet att rätten till försvar skall säkerställas.
54 I det förfarande som syftar till att fastställa sakomständigheterna skall följaktligen principen om ett kontradiktoriskt förfarande iakttas. Enligt denna princip skall alla parter som berörs direkt eller som skadats av de åberopade överträdelserna av gemenskapsrätten ha möjlighet att yttra sig under nämnda förfarande. Sökandena har gjort gällande att överträdelseförfarandet alltid utgör ett granskningsförfarande som syftar till att ålägga en stat en allmän påföljd på grund av omständigheter som i förevarande mål inte är hemliga, och som direkt berör sökandena.
55 Sökandena anser att inga handlingar som avser överträdelseförfarandet i artikel 226 EG kan omfattas av undantaget avseende skydd för det allmänna samhällsintresset och att de i vart fall inte samtliga kan omfattas av detta undantag utan åtskillnad och utan särskild motivering för varje handling.
56 Sökandena har påpekat att den tolkning av undantaget avseende skydd för det allmänna samhällsintresset som föreslagits av svaranden grundas på en absolut presumtion för lojalitet och konfidentiell behandling i förhållandet mellan en medlemsstat och kommissionen. Enligt sökandena står det klart att presumtionen för lojalitet från Republiken Italiens sida bryts av den omständigheten att de italienska domstolarna, inom ramen för ett straffrättsligt förfarande som inleddes till följd av ett klagomål från en av sökandena, gjorde en framställan om att brottmålet delvis skulle avskrivas, en framställan i vilken det förefaller som om domstolarna anser att MURST och dess företrädare har lämnat oriktiga uppgifter som den italienska staten har vidarebefordrat till kommissionen.
57 Sökandena anser att presumtionen om lojalitet och konfidentiell behandling på sin höjd kan avse förberedande handlingar till kommissionens beslut att inleda eller inte inleda överträdelseförfarandet. Sökandena har med åberopande av kommissionens pressmeddelande av den 16 december 1997 gjort gällande att denna presumtion inte kan åberopas när begäran om handlingar har gjorts i fall där beslutet att inleda överträdelseförfarandet redan har antagits och offentliggjorts. Offentliggörandet har gjort att kravet på konfidentiell behandling har upphört.
58 Svaranden har erinrat om att skyddet för det allmänna samhällsintresset ingår bland undantagen i den första kategorin och att det således är av tvingande karaktär. I ett sådant fall är kommissionen inte förpliktad att väga de olika intressena i fråga mot varandra innan den beslutar att neka tillgång till handlingarna.
59 Svaranden har hänvisat till förstainstansrättens dom av den 5 mars 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen (REG 1997, s. II-313, nedan kallad domen i målet WWF), i vilken det fastställs att handlingar beträffande en undersökning om en medlemsstats eventuella överträdelse av gemenskapsrätten, som kan leda till att ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG inleds, omfattas av undantaget avseende skydd för det allmänna allmänintresset, eftersom motsatsen skulle försvåra handläggningen av fördragsbrottsförfarandet och särskilt förfarandets syfte, som är att göra det möjligt för medlemsstaten att frivilligt uppfylla fördragets krav eller att rättfärdiga sitt ställningstagande. Svaranden har därvid gjort gällande att de fyra handlingar som den har upprättat är handlingar som avser en undersökning som kan leda till ett fördragsbrottsförfarande. Det är fråga om formella underrättelser och motiverade yttranden, som huvudsakligen redogör för resultatet av de undersökningar och inspektioner som genomförts av kommissionen och för dialogen mellan kommissionen och Republiken Italien. Det motsvarande kravet på konfidentiell behandling är därför tillämpligt på dessa handlingar. Eftersom de fyra handlingarna i fråga avser en fas i undersökningen som kan leda till ett fördragsbrottsförfarande och således omfattas av undantaget avseende skydd för det allmänna samhällsintresset, handlade kommissionen korrekt när den genom det ifrågasatta beslutet vägrade sökandena tillgång till nämnda handlingar.
60 Svaranden har erinrat om att undantaget avseende skydd för det allmänna samhällsintresset även är relevant av en annan anledning. Svaranden har påpekat att handlingarna i fråga har upprättats för ett rättsligt förfarande, eftersom talan väckts i juni 1999 mot Republiken Italien inom ramen för överträdelseförfarande nr 96/2208. Dessa handlingar omfattas således av begreppet "inlagor eller handlingar som givits in till domstolen", som utgör en kategori av handlingar på vilka undantaget om skydd för det allmänna samhällsintresset är tillämpligt.
61 Svaranden har vidare bestritt sökandenas argument enligt vilket de personer som lämnar in klagomål till kommissionen om påstådda överträdelser av gemenskapsrätten från medlemsstaternas sida borde ha rätt att delta i fördragsbrottsförfarandet.
62 Vad beträffar det påstående enligt vilket undantaget om skydd för det allmänna samhällsintresset inte längre skall tillämpas när en medlemsstat har handlat illojalt under ett fördragsbrottsförfarande, har svaranden gjort gällande att denna påstådda begränsning inte kan motiveras med hänvisning till syftet med detta undantag och att den inte erkänns i större mån i rättspraxis. Kommissionen är nämligen skyldig att upprätthålla en konfidentiell behandling till förmån för den berörda medlemsstaten, oberoende av denna medlemsstats uppförande under fördragsbrottsförfarandet. Enligt kommissionen har det, tvärtemot vad sökandena har gjort gällande, inte visats att Republiken Italiens uppförande i fördragsbrottsförfarandet nr 96/2208 var illojalt och felaktigt. Vad avser frågan om offentliggörandet av dess avsikt att väcka talan vid domstolen inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande har den påpekat att de ståndpunkter som har gjorts gällande av parterna inte har offentliggjorts i sin helhet i pressmeddelandet och att uppriktigheten i dialogen med den berörda medlemsstaten inte har påverkats. Detta framgår enligt sökanden av den omständigheten att dialogen har fortsatt även efter offentliggörandet av pressmeddelandet.
63 Svaranden har tillagt att inte ens den omständigheten att en talan har väckts medför att kravet på konfidentiell behandling bortfaller. Svaranden anser att behovet av att säkerställa att det sker en konfidentiell behandling även efter det att en undersökning har avslutats gör sig gällande i ännu högre grad när en talan har väckts. Enligt svaranden gör sig det skäl som ligger till grund för kravet på konfidentiell behandling, nämligen att medlemsstaten skall ha möjlighet att rätta sig efter gemenskapsrättens krav eller, i förevarande fall, att rättfärdiga sitt ställningstagande för att undvika ett fastställande av att det skett ett fördragsbrott, gällande under hela det rättsliga förfarandet.
Förstainstansrättens bedömning
64 Det skall erinras om att beslut 94/90 är en rättsakt som ger medborgarna en rätt att få tillgång till handlingar som förvaras av kommissionen (se särskilt domen i det ovan i punkt 59 nämnda målet WWF, punkt 55, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Interporc I. Detta beslut syftar till att stadfästa principen att medborgarna skall ha största möjliga tillgång till information, detta för att förstärka institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen (domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet Svenska Journalistförbundet mot rådet).
65 Två kategorier undantag från den allmänna principen om medborgarnas rätt att få tillgång till kommissionens handlingar återfinns emellertid i den uppförandekodex som kommissionen antog i beslut 94/90. Den första kategorin undantag är formulerad i tvingande ordalag och föreskriver att "institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan skada skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar)."
66 Det skall erinras om att undantagen från huvudregeln om tillgång till handlingar skall tolkas och tillämpas restriktivt, så att tillämpningen av den allmänna principen om att allmänheten skall ges "största möjliga tillgång till de handlingar som innehas av kommissionen" inte omöjliggörs (förstainstansrättens dom av den 14 oktober 1999 i mål T-309/97, Bavarian Lager mot kommissionen, REG 1999, s. II-3217, punkt 39, och angiven rättspraxis).
67 I det ifrågasatta beslutet har kommissionen angett att offentliggörandet av de formella underrättelserna och de motiverade yttrandena "kan skada skyddet för det allmänna intresset och särskilt de undersökningar som skulle kunna leda till att ett förfarande inleddes med tillämpning av artikel 226 (tidigare artikel 169) i fördraget". Med anledning av detta har kommissionen uttryckligen åberopat den omständigheten att "undersökningar av om överträdelser ägt rum som kräver ett uppriktigt samarbete och ett ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten för att göra det möjligt för båda parter att inleda förhandlingar för att snabbt nå en lösning". Kommissionen har tillagt att "offentliggörandet av dessa handlingar, som avser en pågående tvist, skulle kunna skada ett annat samhällsintresse som nämns i uppförandekodexen, nämligen intresset av att de rättsliga förfarandena fortlöper väl. Ett offentliggörande skulle kunna påverka de intressen som parterna i fråga har och kunna påverka de särskilda bestämmelser som reglerar förebringandet av handlingar inom ramen för dessa förfaranden."
68 I förevarande förfarande utgörs de handlingar till vilka tillgång har begärts av formella underrättelser och motiverade yttranden, som har upprättats inom ramen för undersökningar och inspektioner som har gjorts av kommissionen. Såsom förstainstansrätten har angett i domen i målet WWW (ovan punkt 59), punkt 63, har medlemsstaterna rätt att från kommissionen förvänta sig konfidentiell behandling under de undersökningar som eventuellt kan leda till ett fördragsbrottsförfarande. Detta krav på konfidentiell behandling finns även efter det att talan har väckts vid domstolen av den anledningen att det inte kan uteslutas att förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten kan komma att fortsätta under det rättsliga förfarandet fram till dess att domstolen avkunnar dom. För att kunna tillgodose detta syfte, nämligen en uppgörelse i godo mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten innan domstolen avkunnar sin dom, är det motiverat av hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset av inspektions- och undersökningsverksamheten och de rättsliga förfarandena, som omfattas av den första kategorin undantag i beslut 94/90, att vägra att ge tillgång till de formella underrättelser och de motiverade yttranden som upprättats inom ramen för förfarandet enligt artikel 226 EG.
69 Kommissionen har således med rätta vägrat att offentliggöra handlingarna i fråga av det skälet att detta offentliggörande skulle kunna skada det allmänna samhällsintresset.
70 Vad avser sökandenas argument, enligt vilka förfarandet i artikel 226 EG som syftar till att fastställa omständigheterna avseende de överträdelser av gemenskapsrätten som den har anklagats för, skall det påpekas att enskilda inte är parter i förfaranden om fördragsbrott och de kan följaktligen inte åberopa en sådan rätt till försvar som innebär att principen om ett kontradiktoriskt förfarande skall tillämpas.
71 Vad avser sökandenas påstående att ett eventuellt illojalt handlande av en medlemsstat under fördragsbrottsförfarandet gör att kravet på konfidentiell behandling upphör, noterar förstainstansrätten att sökandena inte har visat att medlemsstaten i fråga har handlat illojalt. Dessutom uppställs ett krav på konfidentiell behandling för kommissionen, vilket denna institution har betonat i sina skriftliga inlagor, och detta krav kan inte påverkas av en medlemsstats påstådda uppförande.
72 Av det ovanstående följer att talan inte heller kan bifallas på den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 253 EG
Parternas argument
73 Sökandena anser att kommissionens kortfattat sammanfattade motivering för att allmänt rättfärdiga sitt avslag på ansökan om att få tillgång till handlingarna i fråga saknar rättslig grund och går ut på att överträdelseförfarandena äger rum under absolut konfidentiell behandling. Sökandena har i detta avseende understrukit att motiveringen av avslaget på ansökan om att få tillgång till handlingar skall vara adekvat och innehålla en avvägning av motstående intressen.
74 I förevarande fall är motiveringen till det ifrågasatta beslutet begränsad till allmänna och abstrakta redogörelser för de tillämpliga bestämmelserna, utan hänvisning till konkreta och särskilda omständigheter och utan åtskillnad mellan handlingarna beroende på vilken kategori av undantag som de kan omfattas av. Dessutom borde kommissionen, innan den vägrade tillgång till de handlingar som upprättats av den italienska staten, ha kontrollerat huruvida handlingarna kunde offentliggöras eller inte med tillämpning av de nationella bestämmelserna.
75 Svaranden har understrukit att det för att artikel 253 EG skall kunna iakttas är tillräckligt att beslutet enligt vilket tillgång till handlingar vägras innehåller särskilda avslagsskäl för de olika kategorierna av handlingar. Svaranden har tillagt att hänvisningen till upphovsmannaregeln för att motivera vägran att ge tillgång till de handlingar som utarbetats av de italienska myndigheterna, vilka anses höra till en och samma kategori, både är klar, detaljerad och konkret. Vad avser de handlingar som har utarbetats av kommissionen anges i beslutet på ett klart och lämpligt sätt skälen till att nämnda handlingar omfattas av undantaget avseende skydd för det allmänna samhällsintresset. Enligt svaranden är det tillräckligt med en gemensam motivering, eftersom handlingarna har samma karakteristiska egenskaper och således hör till en och samma kategori.
Förstainstansrättens bedömning
76 Vad avser de handlingar som har upprättats av de italienska myndigheterna skall det påpekas att de har varit föremål för en individuell prövning och att skälet till att förbjuda offentliggörande av dem var identiskt för varje handling. Det är således logiskt att det ifrågasatta beslutet, vad gäller samtliga dessa handlingar, innehåller en gemensam motivering vad gäller avslaget på begäran om tillgång till handlingar.
77 Kommissionen har motiverat det ifrågasatta beslutet genom att hänvisa till upphovsmannaregeln och genom att förklara att sökandenas begäran inte har kunnat bifallas enligt denna bestämmelse eftersom de begärda handlingarna har en utomstående som upphovsman. En sådan motivering är tillräckligt klar för att de berörda personerna skall kunna förstå varför kommissionen inte har sänt handlingarna i fråga till dem och för att förstainstansrätten skall kunna utöva sin kontroll av det ifrågasatta beslutets lagenlighet (punkt 67 i domen i målet JT's Corporation mot kommissionen, som anges ovan i punkt 47).
78 Vad avser de handlingar som har utarbetats av kommissionen följer det av den omständigheten att verbet används i konditionalis att kommissionen, för att bevisa att offentliggörandet av vissa handlingar "skulle kunna" skada det allmänna samhällsintresset, är förpliktad att för varje handling till vilken tillgång har begärts pröva om dess offentliggörande, med anledning av de uppgifter handlingen innehåller, verkligen skulle kunna skada något av de allmänintressen som skyddas i den första kategorin undantag (domen i det ovan i punkt 26 angivna målet Svenska Journalistförbundet mot rådet, punkt 112, och den rättspraxis som där anges).
79 Såsom kommissionen har angett i punkt 64 i domen i målet WWF (ovan punkt 59) kan kommissionen inte enbart åberopa att ett förfarande avseende fördragsbrott eventuellt kan komma att inledas för att av hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset vägra tillgång till samtliga handlingar som avses i en medborgares ansökan. Förstainstansrätten har nämligen slagit fast att kommissionen är skyldig att ange, åtminstone för varje kategori handlingar, skälen till varför den anser att de handlingar som anges i den inlämnade ansökan har samband med att ett förfarande avseende fördragsbrott eventuellt kan komma att inledas, varvid den skall precisera vad de ifrågavarande handlingarna gäller och i synnerhet om de avser inspektioner och undersökningar som kan ligga till grund för en fastställelse av ett eventuellt fördragsbrott.
80 I förevarande mål konstaterar förstainstansrätten att kommissionen har gjort en sådan prövning. Såsom framgår av punkt 67 ovan har kommissionen i det ifrågasatta beslutet angett skälen till att den anser att ett offentliggörande av de formella underrättelserna och de motiverade yttrandena skulle kunna skada allmänintresset.
81 Med beaktande av det ovanstående kan talan inte heller bifallas på den tredje grunden. Talan skall följaktligen ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
82 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Svaranden har yrkat att sökandena skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, skall sökandenas yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Sökandena skall bära sina rättegångskostnader och ersätta svarandens rättegångskostnad.