CELEX: 61995CJ0356
Política Agrícola Común
Reglamento (CEE) no 1765/92
Régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos
Determinación de las regiones de producción
Obligación de indicar los criterios de determinación
Consideración de la fertilidad del suelo

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 27 de octubre de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de noviembre siguiente, el Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12; en lo sucesivo, «Reglamento»).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Witt y el Amt für Land- und Wasserwirtschaft sobre la cuantía de los pagos compensatorios que se le adeudan como productor de cultivos herbáceos.
Sobre la normativa comunitaria
3 El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 1765/92 dispone que los productores comunitarios de cultivos herbáceos podrán solicitar un pago compensatorio en las condiciones establecidas en el Título I del Reglamento.
4 El apartado 2 del artículo 2 está redactado en los siguientes términos:
«El pago compensatorio será fijado en una cantidad por hectárea y diferenciado por regiones.
El pago compensatorio será concedido por una superficie que esté sembrada de cultivos herbáceos, que haya sido retirada de conformidad con el artículo 7 del presente Reglamento, y que no sobrepase una superficie básica regional. Esta superficie básica regional se determinará como una media del número de hectáreas sembradas de cultivos herbáceos o, en su caso, que hayan quedado en barbecho de conformidad con un programa financiado con fondos públicos durante 1989, 1990 y 1991. Por una región en este contexto se entenderá un Estado miembro o una región de un Estado miembro, a elección del Estado miembro de que se trate.
Cuando una superficie no sea objeto de una solicitud de ayuda en concepto del presente Reglamento, pero se utilice para justificar una solicitud de ayuda con arreglo al Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, esta superficie se deducirá de la superficie básica regional para el período en cuestión.»
5 El apartado 3 del artículo 2 dispone que, en lugar de un sistema de superficies básicas regionales, un Estado miembro puede aplicar un sistema de superficie básica individual para todo su territorio.
6 En virtud del párrafo primero del apartado 5 del artículo 2, el pago compensatorio se concederá según un sistema general abierto a todos los productores o según un sistema simplificado abierto a los pequeños productores. El párrafo segundo del mismo apartado establece que los productores que soliciten un pago compensatorio con arreglo al sistema general estarán sujetos a la obligación de retirar de la producción parte de la tierra de sus explotaciones y percibirán una compensación por esta obligación.
7 El apartado 6 del artículo 2 del Reglamento establece:
«En el caso de una superficie básica regional, y cuando la suma de las superficies individuales para las que se haya solicitado una ayuda en el marco del régimen de los productores de cultivos herbáceos, incluida la retirada de tierras conforme a este régimen, y la retirada de tierras establecida en el Reglamento (CEE) nº 2328/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias [DO L 218, p. 1], sobrepase la superficie básica regional, se aplicarán las siguientes medidas en la región en cuestión:
- durante la misma campaña de comercialización, la superficie susceptible de ayuda por agricultor se reducirá proporcionalmente para todas las ayudas concedidas con arreglo al presente Título,
- en la campaña de comercialización siguiente, se exigirá a los productores del régimen general que hagan una retirada de tierras especial, sin compensación alguna. El porcentaje para la retirada de tierras especial será igual al porcentaje en que se ha sobrepasado la superficie básica regional. Este se añadirá al requisito de retirada de tierras establecido en el artículo 7.»
8 A tenor del párrafo primero del apartado 1 del artículo 3, cada Estado miembro elaborará un plan de regionalización en el que se expongan los criterios para el establecimiento de las distintas regiones de producción. Dichos criterios deben ser adecuados y objetivos, y proporcionar la flexibilidad necesaria para la determinación de zonas homogéneas específicas de una extensión mínima y permitir considerar las características específicas que influyen en los rendimientos, como por ejemplo, la fertilidad del suelo, incluyendo cuando sea necesario la debida diferenciación entre tierras de regadío y tierras de secano. Estas regiones no deberán atravesar las fronteras de la superficie básica regional mencionada en el apartado 2 del artículo 2.
9 Conforme al apartado 2 del artículo 3, por cada región de producción, el Estado miembro facilitará los datos concretos sobre la superficie y el rendimiento de cereales, semillas oleaginosas y proteaginosos producidos durante los cinco años comprendidos entre 1986-1987 y 1990-1991. El rendimiento medio cerealista y cuando sea posible el rendimiento de las semillas oleaginosas se calculará separadamente para cada región excluyendo el año en que el rendimiento haya sido más alto y aquél en que haya sido más bajo durante ese período.
10 En virtud del apartado 3 del artículo 3, los Estados miembros están obligados a presentar a la Comisión su plan de regionalización antes del 1 de agosto de 1992, acompañado de toda información complementaria de que dispongan.
11 El apartado 4 del artículo 3 del Reglamento establece que la Comisión estudiará los planes de regionalización presentados por los Estados miembros y comprobará que todos los planes se basen en criterios objetivos apropiados y sean conformes con los datos disponibles. La Comisión podrá rechazar los planes que no se ajusten a los criterios antes mencionados, en particular el rendimiento medio del Estado miembro. En tal caso, los planes deberán ser modificados por el Estado miembro interesado, previa consulta a la Comisión.
12 El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento establece que el pago compensatorio por los cereales se calculará multiplicando la cantidad básica por tonelada por el rendimiento medio cerealista determinado en el plan de regionalización para la región de que se trate. El apartado 2 del referido artículo fija las cantidades básicas para las campañas de comercialización comprendidas entre 1993 y 1996.
13 El apartado 1 del artículo 5 del Reglamento regula la forma de calcular los pagos compensatorios por hectárea para las semillas oleaginosas.
14 Por último, el apartado 1 del artículo 7 establece que el requisito de la retirada de tierras para cada productor que solicite los pagos compensatorios con arreglo al régimen general se fija:
«- en el caso de una superficie básica regional, en una proporción de su superficie sembrada de cultivos herbáceos y para la que se ha hecho una petición y se ha dejado sin cultivar, con arreglo al presente Reglamento,
- en el caso de una superficie básica individual, en un porcentaje de reducción de su pertinente superficie básica».
Sobre la normativa nacional
15 El apartado 1 del artículo 3 de la Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, de 3 de diciembre de 1992 (Decreto por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos; BGBl. I, p. 1991; en lo sucesivo, «KVO») define cada Land como superficie básica regional.
16 En virtud del apartado 2 del artículo 3, las regiones de producción para la cosecha de la campaña 1993/1994 figuran en el anexo de la KVO. Según este anexo, el Land de Schleswig-Holstein constituye una región de producción con un rendimiento medio cerealista de 68,1 dt por hectárea. Además, la superficie básica regional y la región de producción coinciden en Schleswig-Holstein.
Sobre el procedimiento principal
17 El Sr. Witt es un agricultor establecido en el Land de Schleswig-Holstein. Solicitó al Amt für Land- und Wasserwirtschaft pagos compensatorios por cereales, proteaginosos, semillas oleaginosas y retirada de las tierras.
18 Mediante decisión de 18 de noviembre de 1993, el Amt für Land- und Wasserwirtschaft concedió al Sr.Witt, para la campaña 1993/1994, pagos compensatorios por un importe de 73.323,93 DM.
19 Tras ser desestimada su reclamación mediante decisión de 4 de marzo de 1994, el Sr. Witt presentó, el 5 de abril de 1994, una demanda ante el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht en la que alegaba que el Reglamento le confiere directamente un derecho a un pago compensatorio complementario de 11.961 DM. En su opinión, conforme al apartado 1 del artículo 3 de este Reglamento, cada Estado miembro debe elaborar un plan de regionalización en el que los criterios para el establecimiento de las distintas regiones de producción deben tener en cuenta las características específicas que influyen en los rendimientos, como, por ejemplo, la fertilidad del suelo. El Sr. Witt alegó asimismo que la KVO no había aplicado adecuadamente estos objetivos; por consiguiente, el conjunto del plan de regionalización de Schleswig-Holstein no había tomado en consideración la diferente fertilidad de sus espacios naturales (Marsch, Geest, Ostholsteinisches Hügelland). Ahora bien, la regionalización sólo tiene sentido si refleja las zonas en que concurren características diferentes que influyen en el rendimiento. Por tanto, lo adecuado habría sido calcar de los espacios naturales la división en regiones de producción o proceder a una división entre terrenos desfavorecidos y no desfavorecidos.$
20 El Amt für Land- und Wasserwirtschaft solicitó que se desestimara la demanda del Sr. Witt. Alegó, en primer lugar, que la Comisión no había manifestado ninguna objeción sobre el plan de regionalización alemán. A continuación, alegó que los distintos rendimientos del terreno que se habían registrado en Schleswig-Holstein habrían subsistido si se hubiera afinado la subdivisión de la forma sugerida por el demandante. Considera que la única determinación adecuada de los rendimientos es la individual. Por último, el Amt für Land- und Wasserwirtschaft recordó la amplia facultad decisoria de que disponen los Estados miembros para trazar el marco de la asignación de subvenciones y ha manifestado que minuciosas investigaciones llevaron a la conclusión de la imposibilidad jurídica de delimitar los espacios naturales entre sí.
21 Mediante sentencia de 6 de octubre de 1994 el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht desestimó el recurso debido fundamentalmente a que la reclamación del pago compensatorio complementario de 11.961 DM solicitado por el Sr. Witt carecía de fundamento. El 18 de noviembre de 1994 este último interpuso recurso de apelación contra esta sentencia ante el Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht.
Sobre las cuestiones prejudiciales
22 Entendiendo que la solución del procedimiento principal depende de la interpretación del párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, el órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) El párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo de las Comunidades Europeas, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, ¿autoriza a un Estado miembro a establecer las distintas regiones de producción sin indicar los "criterios" en los que se basa para ello?
2) En caso afirmativo: un Estado miembro que, conforme a la tercera frase del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 2 de dicho Reglamento, no ha determinado como superficie básica regional la totalidad de su territorio, sino -como la República Federal de Alemania- sólo partes de éste, ¿puede, en principio, con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del mismo Reglamento, determinar que el territorio de cada superficie básica regional también constituya, en su totalidad, una región de producción con un rendimiento medio cerealista uniforme? ¿En qué casos, en la situación de partida expuesta, "las características específicas que influyen en los rendimientos, como por ejemplo, la fertilidad del suelo" exigen una mayor delimitación de las superficies básicas regionales en distintas regiones de producción con diferente rendimiento medio cerealista?»
Sobre la primera cuestión
23 Mediante la primera cuestión el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente si el párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento obliga a los Estados miembros a indicar en las disposiciones de aplicación de dicho Reglamento los criterios empleados para determinar las regiones de producción.
24 A este respecto el Sr. Witt afirma que, aunque los Estados miembros dispongan de cierto margen de apreciación al desarrollar el Reglamento, no pueden ignorar criterios determinantes como, por ejemplo, la fertilidad del suelo.
25 Por el contrario, el Gobierno alemán considera que el párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento no contiene ninguna disposición que indique si los Estados miembros deben motivar materialmente la forma de definir las regiones de producción en sus disposiciones nacionales de aplicación del Reglamento y, de ser así, en qué modo deben hacerlo.
26 Según la Comisión, la delegación de competencia a favor de los Estados miembros para determinar las regiones de producción implica necesariamente la concesión de un margen de apreciación considerable a favor de los órganos competentes de estos Estados. En cualquier caso, la República Federal de Alemania recurrió en el presente asunto a un criterio objetivo, en concreto, el territorio de Schleswig-Holstein.
27 A este respecto procede señalar que, aunque, en virtud del párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, cada Estado miembro debe elaborar un plan de regionalización, que servirá de base para calcular los pagos compensatorios, en el que se expongan los criterios para el establecimiento de las distintas regiones de producción, del apartado 3 del mismo artículo resulta claramente que el destinatario de dicho plan de regionalización es la Comisión y que su objeto consiste en permitir a esta última cerciorarse de que cada plan se basa en criterios objetivos apropiados y conformes con los datos disponibles.
28 Por lo que se refiere al plan de regionalización alemán, de las observaciones de la Comisión se deduce que éste le fue transmitido el 4 de agosto de 1992 por el Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, acompañado de treinta y siete páginas de explicaciones proporcionadas por los Länder con arreglo al apartado 3 del artículo 3 del Reglamento. Al examinar dicho plan, la Comisión se cercioró de que cumplía los requisitos del apartado 1 del artículo 3 y, en particular, que se basaba en criterios adecuados y objetivos.
29 Además, como ha señalado el Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, debe señalarse que el Reglamento no contiene ninguna disposición que obligue a los Estados miembros a exponer, en las normas nacionales de aplicación, los criterios empleados en la determinación del plan de regionalización.
30 En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión que el párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento no obliga a los Estados miembros, cuando determinan las regiones de producción, a indicar en las disposiciones de aplicación de dicho Reglamento los criterios empleados al efecto.
Sobre la segunda cuestión
31 Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente si el párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro que, conforme a la tercera frase del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 2 de dicho Reglamento, no ha definido como superficie básica regional la totalidad de su territorio nacional, sino las diferentes partes de ese mismo territorio, puede designar todo el territorio de cada superficie básica regional como región de producción o si, en determinados casos, las características estructurales específicas que influyen en los rendimientos imponen una clasificación complementaria de las superficies básicas regionales en distintas regiones de producción.
32 Por lo que se refiere a la primera parte de la cuestión, del sistema del Reglamento y de su finalidad se deduce claramente, en primer lugar, que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación para definir las regiones de producción. El ejercicio de dicha facultad de apreciación implica, entre otras posibilidades de los Estados miembros, la de definir como superficie básica regional para calcular el pago compensatorio, con arreglo al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento, su territorio nacional o las distintas partes de ese mismo territorio.
33 A continuación procede señalar que, con arreglo a los apartados 3 y 4 del artículo 3, los Estados miembros deben basar su elección en criterios objetivos adecuados y conformes con los datos disponibles y deben cerciorarse de que sus planes son compatibles con el rendimiento medio en el Estado miembro de que se trate.
34 Por último, conforme al párrafo primero del apartado 1 del artículo 3, las regiones de producción que se definan no deben atravesar las fronteras de las superficies básicas regionales contempladas en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento.
35 Pues bien, es indiscutible que, cuando, como sucede en el procedimiento principal, el criterio administrativo utilizado para definir una región de producción la hace coincidir con la totalidad del territorio de la superficie básica regional, no puede ponerse en duda su objetividad. Además, la elección de esta designación implica inevitablemente que la región de producción de Schleswig-Holstein no puede atravesar las fronteras de dichas superficies regionales.
36 En cuanto a la segunda parte de la cuestión, que se refiere más concretamente al extremo de si las características estructurales específicas que influyen en los rendimientos exigen una clasificación complementaria de las superficies básicas regionales en diferentes regiones de producción en función, por ejemplo, de la fertilidad del suelo, el Gobierno alemán afirma que no era posible proceder a una delimitación del Land de Schleswig-Holstein en función de los espacios naturales teniendo en cuenta dicho criterio, por faltar criterios jurídicamente fundados.
37 El Sr. Witt niega esta información afirmando que también existen estadísticas fiables sobre los rendimientos medios por hectárea de cultivos herbáceos en las distintas regiones naturales durante los años de referencia. En la vista el Sr. Witt presentó documentos que, en su opinión, prueban esta afirmación.
38 La Comisión también considera que el cálculo de los rendimientos históricos presupone la existencia de datos estadísticos fiables, pero señala que los rendimientos medios indicados en el plan de regionalización alemán se correspondían con los datos de que ella disponía.
39 A este respecto, procede señalar que, como puso de manifiesto la Comisión en la vista, los criterios mencionados en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento establecen el marco jurídico general para determinar las regiones de producción y que, en el amplio margen de apreciación de que disponen a este respecto, los Estados miembros pueden tener en cuenta otros criterios, como la viabilidad administrativa de una solución o la homogeneidad de una región para el conjunto de los cultivos herbáceos.
40 En cuanto a la disponibilidad de datos fiables, debe señalarse que, como el Abogado General ha indicado en los puntos 49 y 51 de sus conclusiones, la existencia de tales estadísticas no obliga automáticamente al Estado miembro a efectuar una subdivisión del Land en diferentes regiones de producción, puesto que el único criterio preciso previsto en el apartado 1 del artículo 3 es que «estas regiones no deberán atravesar las fronteras de la superficie básica regional mencionada en el apartado 2 del artículo 2». De ello se deduce que las estadísticas presentadas en la vista por el Sr. Witt no son pertinentes para responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional.
41 Por consiguiente, procede declarar que el párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro que, conforme a la tercera frase del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 2 de dicho Reglamento, no ha definido como superficie básica regional la totalidad de su territorio nacional, sino las diferentes partes de ese mismo territorio, puede designar todo el territorio de cada superficie básica regional como región de producción y que las características estructurales específicas que influyen en los rendimientos no imponen una clasificación complementaria de las superficies básicas regionales en distintas regiones de producción.
Decisión sobre las costas
Costas
42 Los gastos efectuados por el Gobierno alemán y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht mediante resolución de 27 de octubre de 1995, declara:
1) El párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, no obliga a los Estados miembros, cuando determinan las regiones de producción, a indicar en las disposiciones de aplicación de dicho Reglamento los criterios empleados al efecto.
2) El párrafo primero del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 1765/92 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro que, conforme a la tercera frase del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 2 de dicho Reglamento, no ha definido como superficie básica regional el conjunto de su territorio nacional, sino las diferentes partes de ese mismo territorio, puede designar todo el territorio de cada superficie básica regional como región de producción y que las características estructurales específicas que influyen en los rendimientos no imponen una clasificación complementaria de las superficies básicas regionales en distintas regiones de producción.