CELEX: 62005TJ0324
Landwirtschaft
Gemeinsame Marktorganisation
Übergangsmaßnahmen aufgrund des Beitritts neuer Mitgliedstaaten
Verordnung [EG] Nr. 832/2005 über die Feststellung der Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose
Nichtigkeitsklage
Kollegialprinzip
Begriff "Bestände"
Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden
Begründung
Ordnungsgemäße Verwaltung
Guter Glaube
Diskriminierungsverbot
Eigentumsrecht
Verhältnismäßigkeit

Rechtlicher Rahmen
I —
Die GMO Zucker
Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (im Folgenden: GMO Zucker) war im entscheidungserheblichen Zeitraum durch die Verordnung (EG) Nr. 1260/2001 des Rates vom 19. Juni 2001 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (
ABl. L 178, S. 1
) geregelt.
Nach dem zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung soll mit der GMO Zucker der Markt für dieses Produkt stabilisiert werden, um die Beschäftigungslage und den Lebensstandard der Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeuger der Gemeinschaft weiterhin zu sichern. Zu diesem Zweck regelt sie die Erzeugung und die Einfuhr von Zucker und sieht Maßnahmen zur Stabilisierung des Markts vor, mit denen der Absatz der Gemeinschaftsproduktion sichergestellt werden soll.
Nach den Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1260/2001 beruht die Gemeinschaftszuckerproduktion auf einer Quotenregelung. Nach diesem System werden für die einzelnen Erzeugungsgebiete der Gemeinschaft die zu erzeugenden Mengen festgesetzt, die dann von den Mitgliedstaaten in Form von Erzeugungsquoten — A- und B-Quoten — unter den in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen erzeugenden Unternehmen aufzuteilen sind. Diese Mengen sind auf ein Wirtschaftsjahr bezogen, das am 1. Juli eines Jahres beginnt und am 30. Juni des Folgejahres endet. Der von einem Unternehmen im Rahmen der A- und B-Quoten erzeugte Zucker wird als A- bzw. B-Zucker bezeichnet. Eine über die A- und B-Quoten hinaus erzeugte Zuckermenge wird als C-Zucker bezeichnet.
Die im Rahmen der GMO Zucker vorgesehenen Absatzgarantien bestehen zum einen in einer Preisstützungsregelung, die nach den Art. 6 bis 9 der Verordnung Nr. 1260/2001 auf einem Interventionssystem beruht, mit dem die Preise und der Absatz der Erzeugnisse gewährleistet werden sollen, wobei die von den Interventionsstellen angewandten Preise vom Rat der Europäischen Union festgesetzt werden, und zum anderen in einer Ausfuhrerstattungsregelung gemäß den Art. 27 bis 30 der Verordnung Nr. 1260/2001, mit der die Vermarktung der Gemeinschaftserzeugung auf dem Weltmarkt — wenn sich eine solche Vermarktung als notwendig erweist, um den Gemeinschaftszuckermarkt zu stabilisieren — ermöglicht werden soll, indem der Unterschied zwischen den Gemeinschafts- und den Weltmarktpreisen ausgeglichen wird.
A- und B-Zucker können auf dem Gemeinsamen Markt frei vermarktet werden; für sie gelten diese Absatzgarantien, wobei für B-Zucker ein niedrigerer Preis garantiert wird als für A-Zucker. Für C-Zucker kommt hingegen weder eine Preisstützung noch eine Ausfuhrerstattung in Betracht. Nach Art. 13 der Verordnung Nr. 1260/2001 muss dieser Zucker im Prinzip außerhalb der Gemeinschaft abgesetzt und auf dem Weltmarkt verkauft werden.
Nach Art. 15 Abs. 1 Buchst. a, b und c der Verordnung Nr. 1260/2001 werden vor Ablauf eines jeden Wirtschaftsjahrs insbesondere die voraussichtliche A- und B-Menge Zucker, die unter Anrechnung auf das laufende Wirtschaftsjahr erzeugt worden ist, die voraussichtliche Zuckermenge, die während des laufenden Wirtschaftsjahrs für den Verbrauch in der Gemeinschaft abgesetzt wird, und, indem die erste dieser beiden Mengen von der zweiten abgezogen wird, der ausführbare Überschuss festgestellt. Es ist im Prinzip dieser ausführbare Überschuss, für den die Ausfuhrerstattung gewährt wird.
Nach den Art. 15 und 16 der Verordnung Nr. 1260/2001 sorgt die GMO Zucker für die volle Finanzierung der sich aus dem Absatz des Überschusses an Zucker ergebenden Kosten durch die Erzeuger selbst, und zwar durch Produktions- und Ergänzungsabgaben. Diese Selbstfinanzierungsregelung lässt letztlich die Erzeuger für die Kosten aufkommen, die erforderlich sind, um den Absatz der in einem bestimmten Wirtschaftsjahr auf den Markt gebrachten Mengen zu gewährleisten, und bildet somit das Gegenstück zu den Garantien für den Absatz der Gemeinschaftserzeugung. Der Betrag der Abgaben wird nach Ablauf eines jeden Wirtschaftsjahrs auf der Grundlage eines von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf der Basis der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten erstellten Berichts über das Funktionieren des Gemeinschaftsmarkts festgesetzt. Die Zahlung von Ausfuhrerstattungen ist eine der Maßnahmen, die von den Erzeugern nach Maßgabe ihrer Erzeugungsquoten finanziert werden.
II —
Zum Beitrittsvertrag und zur Beitrittsakte
Art. 2 Abs. 3 des am 16. April 2003 in Athen unterzeichneten Vertrags zwischen dem Königreich Belgien, dem Königreich Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, Irland, der Italienischen Republik, dem Großherzogtum Luxemburg, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Portugiesischen Republik, der Republik Finnland, dem Königreich Schweden, dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland (Mitgliedstaaten der Europäischen Union) und der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik über den Beitritt der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik zur Europäischen Union (
ABl. L 236, S. 17
, im Folgenden: Beitrittsvertrag) lautet:
„Abweichend von Absatz 2 können die Organe der Union vor dem Beitritt die Maßnahmen erlassen, die in Artikel 6 Absatz 2 Unterabsatz 2, Artikel … 41 … der [Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik (zur Europäischen Union) und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge] vorgesehen sind. Diese Maßnahmen treten nur vorbehaltlich des Inkrafttretens dieses Vertrags und zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens in Kraft.“
In Art. 14 Abs. 1 der dem Beitrittsvertrag beigefügten Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik [zur Europäischen Union] und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (
ABl. 2003, L 236, S. 33
, im Folgenden: Beitrittsakte) ist bestimmt:
„Sind Übergangsmaßnahmen erforderlich, um den Übergang von der in [der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik] bestehenden Regelung auf die Regelung zu erleichtern, die sich aus der Anwendung der Gemeinsamen Agrarpolitik gemäß den in dieser Akte genannten Bedingungen ergibt, so werden diese Maßnahmen von der Kommission entsprechend dem Verfahren nach Artikel 42 Absatz 2 der Verordnung … Nr. 1260/2001 … oder gegebenenfalls dem Verfahren nach den entsprechenden Artikeln anderer Verordnungen über gemeinsame Marktorganisationen oder entsprechend dem in den anwendbaren Rechtsvorschriften vorgesehenen einschlägigen Ausschussverfahren erlassen. Die in diesem Artikel genannten Übergangsmaßnahmen können während eines Zeitraums von drei Jahren nach dem Beitritt erlassen werden und ihre Anwendung ist auf diesen Zeitraum zu beschränken. …“
Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte sieht vor:
„Alle zum Tag des Beitritts im Hoheitsgebiet der neuen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlichen privaten und öffentlichen Bestände, die über die Menge der als normal anzusehenden Übertragsbestände hinausgehen, müssen auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten beseitigt werden.
Der Begriff ‚normaler Übertragsbestand‘ wird für jedes Erzeugnis nach den Kriterien und Zielen der jeweiligen gemeinsamen Marktorganisation festgelegt.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
I —
Die Verordnung (EG) Nr. 60/2004
Am 14. Januar 2004 erließ die Kommission gemäß Art. 2 Abs. 3 des Beitrittsvertrags und Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte die Verordnung (EG) Nr. 60/2004 mit Übergangsmaßnahmen für den Zuckersektor infolge des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei (
ABl. L 9, S. 8
).
Im Wesentlichen wird durch die Verordnung Nr. 60/2004 ein übergangsweise von den anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften abweichendes System eingeführt, nach dem die Tschechische Republik, die Republik Estland, die Republik Zypern, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Republik Ungarn, die Republik Malta, die Republik Polen, die Republik Slowenien und die Slowakische Republik die in ihrem Hoheitsgebiet vorhandenen Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose vom Markt nehmen.
So ist in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 bestimmt, dass die Kommission bis spätestens 31. Oktober 2004 nach dem Verfahren des Art. 42 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1260/2001 für jeden neuen Mitgliedstaat die Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose feststellt, die über die als normal geltenden Übertragsbestände am hinausgehen (im Folgenden: Überschuss) und auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten vom Markt genommen werden müssen. In Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 ist auch bestimmt, wie die Kommission den Überschuss festzustellen hat. Die Kommission hat dabei die Entwicklung der folgenden Faktoren im Jahr vor dem Beitritt im Vergleich zu den Vorjahren zu berücksichtigen: eingeführte und ausgeführte Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose, Erzeugung, Verbrauch und Bestände dieser Erzeugnisse sowie die Umstände, unter denen diese Bestände gebildet wurden.
Nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 gewährleistet der betreffende neue Mitgliedstaat, dass eine der ihm von der Kommission in dem Verfahren gemäß Abs. 1 zugeteilten Überschussmenge entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose ohne Gemeinschaftsintervention vom Markt genommen wird. Der Überschuss kann vom Markt genommen werden durch Ausfuhr aus der Gemeinschaft ohne Erstattung, durch Verwendung im Brennstoffsektor oder durch Denaturierung zu Futterzwecken gemäß den Titeln III und IV der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken (
ABl. L 12, S. 15
) ohne Beihilfen. In jedem Fall hat dies bis spätestens zu geschehen.
Nach Abs. 3 dieses Artikels müssen die zuständigen Behörden der neuen Mitgliedstaaten für die Anwendung von Abs. 2 am 1. Mai 2004 über ein System zur Feststellung gehandelter oder erzeugter Überschussmengen an Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose bei den wichtigsten Marktteilnehmern verfügen. Der betreffende neue Mitgliedstaat muss dieses System anwenden, um die betreffenden Marktteilnehmer zu verpflichten, auf eigene Kosten eine ihren Überschussbeständen entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose vom Markt zu nehmen. Die betreffenden Marktteilnehmer müssen nachweisen, dass diese Menge bis spätestens vom Markt genommen wurde; andernfalls muss der neue Mitgliedstaat einen der betreffenden Menge entsprechenden Betrag einziehen, multipliziert mit den höchsten Einfuhrabgaben, die im Zeitraum vom bis für das betreffende Erzeugnis gelten, erhöht um 1,21 Euro/100 kg Weißzucker- oder Trockenstoffäquivalent, ein Betrag, der seinem Staatshaushalt gutgeschrieben wird.
In Art. 6 Abs. 4 der Verordnung Nr. 60/2004 ist bestimmt, dass, wenn die Überschussbestände durch Ausfuhr vom Markt genommen werden, die betreffenden Marktteilnehmer dies bis spätestens 31. Juli 2005 nachweisen können.
Nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 müssen die neuen Mitgliedstaaten der Kommission bis spätestens 31. Juli 2005 nachweisen, dass der ihnen nach dem Verfahren gemäß Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung zugeteilte Überschuss vom Markt genommen wurde. Für den Fall, dass dieser Nachweis für einen Teil oder für den gesamten betreffenden Überschuss nicht erbracht wurde, sieht Abs. 2 dieses Artikels vor, dass beim betreffenden neuen Mitgliedstaat ein der nicht vom Markt genommenen Menge entsprechender Betrag, multipliziert mit den höchsten Ausfuhrerstattungen, die im Zeitraum vom bis für Weißzucker des KN-Codes 17019910 gelten, eingezogen wird, wobei dieser Betrag bis spätestens dem Gemeinschaftshaushalt gutgeschrieben und bei der Berechnung der Produktionsabgaben für das Wirtschaftsjahr 2004/05 berücksichtigt wird.
Die Verordnung Nr. 60/2004 trat gemäß ihrem Art. 9 am 1. Mai 2004 in Kraft.
II —
Die Verordnung (EG) Nr. 651/2005
Am 28. April 2005 erließ die Kommission gemäß Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte die Verordnung (EG) Nr. 651/2005 zur Änderung der Verordnung Nr. 60/2004 (
ABl. L 108, S. 3
).
Die Änderungen der Verordnung Nr. 60/2004 durch die Verordnung Nr. 651/2005 betreffen ausschließlich die in Ersterer enthaltenen maßgeblichen Daten und Fristen.
So wird aus den in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 und Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 genannten Daten, dem 31. Oktober 2004 bzw. , der bzw. . Aus dem in Abs. 3 Unterabs. 2 und 3 dieses Artikels genannten Datum, dem , wird der . Ferner wird aus dem im Eingangssatz des Art. 6 Abs. 4 der Verordnung Nr. 60/2004 genannten Datum, dem , der und aus dem in Unterabs. 4 dieser Bestimmung genannten Datum, dem , der . Das in Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 genannte Datum, der , wird der , und der in Abs. 2 genannte Zeitraum, der vom bis zum reichte, reicht nun vom bis zum . Schließlich wird auch das Datum der Zahlung des dem Gemeinschaftshaushalt geschuldeten Betrags vom auf den 31. Dezember der Jahre 2006, 2007, 2008 und 2009 geändert.
Die Verordnung Nr. 651/2005 trat gemäß ihrem Art. 2 am 29. April 2005 in Kraft.
III —
Zur angefochtenen Verordnung
Am 31. Mai 2005 erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 832/2005 über die Feststellung der Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose für die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei (
ABl. L 138, S. 3
, im Folgenden: angefochtene Verordnung). In Art. 1 dieser Verordnung wird der Überschuss festgestellt, der von den fünf neuen Mitgliedstaaten jeweils vom Markt zu nehmen ist, bei denen schließlich ein Überschuss festgestellt worden ist, nämlich der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Malta, der Slowakischen Republik und der Republik Estland. Für den letztgenannten Mitgliedstaat wurde der Überschuss auf 91464 t festgesetzt.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
Mit Klageschrift, die am 25. August 2005 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Estland gemäß Art. 230 EG Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung erhoben.
Mit Schriftsatz, der am 12. Dezember 2005 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Lettland einen Antrag auf Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Republik Estland gestellt, dem mit Beschluss des Präsidenten der Dritten Kammer des Gerichts vom stattgegeben worden ist.
Am 27. März 2006 hat die Republik Lettland einen Streithilfeschriftsatz eingereicht.
Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Ersten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
Am 12. Februar 2009 hat das Gericht der Kommission schriftliche Fragen gestellt, die von dieser innerhalb der festgesetzten Frist beantwortet worden sind.
Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Erste Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 22. April 2009 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Die Republik Estland — was den ersten Klageantrag angeht, unterstützt von der Republik Lettland — beantragt,
—
die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
—
die Klage abzuweisen;
—
der Republik Estland die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Die Republik Estland macht geltend, nur 48733 t des ihr von der Kommission gemäß der angefochtenen Verordnung zugeschriebenen Überschusses befänden sich im Besitz von Wirtschaftsteilnehmern; bei den übrigen 42731 t handele es sich um Vorräte, die von den estnischen Privathaushalten für den Eigenverbrauch gehalten würden (im Folgenden: Haushaltsvorräte), wie aus den letzten, auf den von ihr zur Verfügung gestellten und nicht bestrittenen Zahlen beruhenden Berechnungen der Kommission hervorgehe.
Insoweit macht die Republik Estland lediglich geltend, dass die Haushaltsvorräte nicht in diesen Überschuss hätten einbezogen werden dürfen, und beantragt die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung, soweit sie einbezogen worden sind.
Hierzu macht sie acht Klagegründe geltend, die zu einem Teil von der Republik Lettland unterstützt werden. Als erster Klagegrund wird ein Verstoß gegen das Kollegialprinzip geltend gemacht. Als zweiter Klagegrund wird ein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 60/2004 geltend gemacht. Als dritter Klagegrund wird die Verletzung der Begründungspflicht geltend gemacht. Als vierter Klagegrund wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung geltend gemacht. Als fünfter Klagegrund wird ein Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben geltend gemacht. Als sechster Klagegrund wird ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot geltend gemacht. Als siebter Klagegrund wird die Verletzung des Eigentumsrechts geltend gemacht. Als achter Klagegrund wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht.
Die Republik Lettland hat in ihrem Streithilfeschriftsatz einen zusätzlichen Klagegrund geltend gemacht, mit dem die Verletzung der Verteidigungsrechte gerügt wird.
Schließlich beantragt die Republik Estland vorab, die Kommission aufzufordern, dem Gericht bestimmte Dokumente zu übermitteln und ihm den Unterschied zwischen diesen Dokumenten und einer Reihe von Dokumenten zu erläutern, die von der Republik Estland vorgelegt worden sind. Die Kommission ihrerseits beantragt, die letztgenannten Dokumente aus den Akten zu entfernen. Diese beiden Anträge sind vorab zu prüfen.
I —
Zu den von der Republik Estland und der Kommission vorab gestellten Anträgen
A —
Zu dem vorab gestellten Antrag der Republik Estland
1. Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, aus bestimmten sich in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten, die der Kommission in ihrer Sitzung vom 20. April 2005, in der die Kommission drei ihrer Mitglieder zum Erlass der angefochtenen Verordnung ermächtigt habe, hätten vorgelegt werden sollen (im Folgenden: Anlage 18), gehe hervor, dass die Frage, ob die Haushaltsvorräte zum estnischen Überschuss zählten, für die Kommission rein politischer Natur gewesen sei.
Zum Nachweis der Echtheit der Anlage 18 habe die Republik Estland die Kommission am 27. Juni 2005 um Kopien der in deren Sitzung vom vorgelegten Dokumente gebeten. Sie habe als Antwort am bestimmte Dokumente erhalten, darunter eine Mitteilung des für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständigen Mitglieds der Kommission, Frau Fischer Boel, an die Kommission (im Folgenden: Mitteilung von Frau Fischer Boel). Eine unvollständige Fassung dieser Mitteilung sei in der Anlage 18 enthalten. Diese enthalte aber Punkte, die bewiesen, dass die Kommission die besondere Situation der Republik Estland nicht habe berücksichtigen wollen, und einen Verordnungsentwurf, der in den von der Kommission übermittelten Dokumenten nicht enthalten gewesen sei. Deshalb beantragt die Republik Estland, die Kommission zur Wahrung der Waffengleichheit aufzufordern, dem Gericht sämtliche Dokumente zu übermitteln, die ihr in der Sitzung am vorgelegen hätten, und ihm die Unterschiede zwischen der Anlage 18 und den am übermittelten Dokumenten zu erläutern.
Die Kommission erwidert, sie sei dieser Aufforderung bereits nachgekommen. Bei der Anlage 18 handele es sich um ein Bündel vorbereitender Dokumente, die im Rahmen der Erörterungen, die im Vorfeld der Sitzung vom 20. April 2005 zwischen ihren Dienststellen stattgefunden hätten, erstellt worden seien und sich von den letztlich vorgelegten Dokumenten unterschieden.
2. Würdigung durch das Gericht
Es ist festzustellen, dass die Republik Estland letztlich nicht bestreitet, dass die Kommission ihr am 25. August 2005 sämtliche Dokumente übermittelt hat, die dem Kollegium der Mitglieder der Kommission (im Folgenden: Kollegium) in seiner Sitzung vom vorgelegen haben. Diese Dokumente befinden sich in der Tat bereits bei den Akten und sind von der Republik Estland zu den Akten gereicht worden; sie hat nicht geltend gemacht, dass dem Kollegium bei jener Sitzung andere, von der Kommission nicht übermittelte Dokumente vorgelegen hätten. Mithin ist der von der Republik Estland gestellte Antrag auf Vorlage von Dokumenten als gegenstandslos anzusehen, und ihr Vorbringen ist nur dahin zu verstehen, dass sie geltend macht, zwischen den ihr von der Kommission am übermittelten Dokumenten und denjenigen, die die Anlage 18 bilden und zu denen sie auf eine von ihr nicht weiter erläuterte Weise Zugang hatte, bestünden wesentliche Unterschiede, und beantragt, die Kommission aufzufordern, diese Unterschiede zu erklären.
Es ist aber festzustellen, dass die Kommission die geforderte Erklärung bereits geliefert hat.
Die Kommission hat nämlich erklärt, dass es sich bei der Anlage 18 um ein Bündel vorbereitender, im Vorfeld ihrer Sitzung vom 20. April 2005 erstellter Dokumente handelt. Sie hat auch erklärt, dass sich diese Dokumente von den letztlich dem Kollegium bei jener Sitzung vorgelegten unterschieden, eben weil es sich um vorbereitende Dokumente handele.
Die von der Kommission gegebene Erklärung ist nachvollziehbar und überzeugend. Es ist völlig üblich, dass ein Mitglied der Kommission, das dieser zur Vorbereitung des Erlasses einer Maßnahme Dokumente vorlegt, über mehrere Fassungen dieser Dokumente verfügt und davon diejenige auswählt, die ihm am geeignetsten erscheint, um dem Kollegium im Hinblick auf den Erlass der betreffenden Maßnahme vorgelegt zu werden. Mithin erübrigt es sich nach der von der Kommission gegebenen Erklärung, den Antrag der Republik Estland weiter zu prüfen.
B —
Zu dem vorab gestellten Antrag der Kommission
1. Vorbringen der Parteien
Die Kommission macht geltend, bei der Anlage 18 handele es sich um ein Bündel interner und vorbereitender Dokumente, die im Rahmen der Erörterungen zwischen ihren Dienststellen erstellt worden seien, und beantragt, sie aus den Akten zu entfernen.
Die gebotene Offenheit und Transparenz ihrer Beratungen könnte schwer beeinträchtigt werden, wenn die internen, vorbereitenden Dokumente der Beratungen des Kollegiums, obwohl unrechtmäßig erlangt, den das Ergebnis dieser Beratungen vor den Gemeinschaftsgerichten anfechtenden Verfahrensbeteiligten zur Verfügung gestellt würden, insbesondere soweit sie Äußerungen des Juristischen Diensts enthielten, da diese besonders schutzwürdig seien.
Außerdem unterliege der Kontrolle durch den Gemeinschaftsrichter die Schlussfassung eines Rechtsakts und nicht Entwürfe oder vorbereitende Dokumente, in denen nur vorläufige Standpunkte wiedergegeben seien.
Schließlich habe die Republik Estland zu keinem Zeitpunkt beantragt, ihr Zugang zur Anlage 18 zu gewähren. Ihr Antrag auf Zugang zu Dokumenten vom 27. Juni 2005, dem im Übrigen stattgegeben worden sei, habe sich lediglich auf die Dokumente bezogen, die dem Kollegium bei seiner Sitzung vom vorgelegen hätten, sowie auf diejenigen, die die bei der Feststellung der Überschüsse angewandte Methodik beträfen.
Die Republik Estland tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen.
2. Würdigung durch das Gericht
Da die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichts ausdrücklich eingeräumt hat, dass die Anlage 18 keine Stellungnahmen seines Juristischen Diensts enthält, was im Übrigen auch aus den Akten hervorgeht, ist festzustellen, dass ihr Antrag, diese Anlage aus den Akten zu entfernen, auf drei Gründe gestützt wird, nämlich erstens den internen und vorbereitenden Charakter dieser Dokumente, zweitens den Umstand, dass diese Dokumente möglicherweise nicht auf rechtmäßige Weise erlangt worden sind, und drittens die Unerheblichkeit dieser Dokumente für die vorliegende Rechtssache.
Was den ersten und den zweiten Grund angeht, ist festzustellen, dass weder die etwaige Vertraulichkeit der betreffenden Dokumente noch der Umstand, dass sie möglicherweise nicht auf rechtmäßige Weise erlangt wurden, ein Hinderungsgrund dafür ist, sie in den Akten zu belassen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 8. Juli 2008, Franchet und Byk/Kommission, T-48/05, Slg. 2008, II-1585, Randnr. 74).
Zum einen verbietet nämlich keine Rechtsvorschrift ausdrücklich, unrechtmäßig erlangte Beweise zu verwerten (Urteil Franchet und Byk/Kommission, oben in Randnr. 51 angeführt, Randnr. 75).
Außerdem hat das Gericht bisweilen Unterlagen berücksichtigt, für die nicht bewiesen war, dass sie auf rechtmäßige Weise erlangt worden waren (Urteil Franchet und Byk/Kommission, oben in Randnr. 51 angeführt, Randnr. 78).
Somit brauchte der Kläger bei bestimmten Sachverhalten nicht nachzuweisen, dass er das von ihm zur Stützung seines Standpunkts herangezogene vertrauliche Dokument rechtmäßig erlangt hatte. Bei einer Abwägung der zu schützenden Interessen hat das Gericht befunden, dass geprüft werden muss, ob besondere Umstände wie etwa die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage des Dokuments, um die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verfahrens zum Erlass der angefochtenen Handlung sicherzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 6. März 2001, Dunnett u. a./EIB, T-192/99, Slg. 2001, II-813, Randnrn. 33 und 34) oder um das Vorliegen eines Ermessensmissbrauchs nachzuweisen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom , Lopes/Gerichtshof, T-280/94, Slg. ÖD 1996, I-A-77 und II-239, Randnr. 59), es rechtfertigen, ein Dokument in den Akten zu belassen (Urteil Franchet und Byk/Kommission, oben in Randnr. 51 angeführt, Randnr. 79).
Zum anderen hat der Gerichtshof nicht ausgeschlossen, dass selbst interne Dokumente in bestimmten Fällen rechtmäßig Teil der Akten sein können (Beschlüsse des Gerichtshofs vom 19. März 1985, Tordeur, 232/84, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 8, und vom , LAISA/Rat, 31/86, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 5).
Zu den Umständen, die es erlauben, diese internen Dokumente in den Akten zu belassen, zählen insbesondere die oben in Randnr. 54 angeführten, die berücksichtigt werden können, um Dokumente, die möglicherweise nicht auf rechtmäßige Weise erlangt worden sind, in den Akten zu belassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Dunnett u. a./EIB, oben in Randnr. 54 angeführt, Randnr. 33).
Angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falls ist festzustellen, dass die Dokumente, die die Anlage 18 bilden, in den Akten zu belassen sind. Auf sie beruft sich die Klägerin nämlich gerade, um das Vorhandensein mehrerer Unregelmäßigkeiten des Verfahrens zum Erlass der angefochtenen Verordnung und das Vorliegen eines Ermessensmissbrauchs nachzuweisen, was es rechtfertigt, sie nach der oben in Randnr. 54 angeführten Rechtsprechung in den Akten zu belassen.
Was schließlich den dritten von der Kommission zur Stützung ihres Antrags auf Entfernung der Anlage 18 aus den Akten angeführten Grund angeht, dass nämlich die diesen Anhang bildenden Dokumente für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht erheblich seien, ist festzustellen, dass das Fehlen der Erheblichkeit eines Dokuments für das Verfahren als solches nicht genügt, um es aus den Akten zu entfernen.
Folglich ist der vorab gestellte Antrag der Kommission zurückzuweisen.
II —
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen das Kollegialprinzip
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, der Gerichtshof habe entschieden, das Kollegium könne sich nicht darauf beschränken, seinen Willen in irgendeiner Weise kundzutun, ohne an der Abfassung des diesen Willen bestätigenden Rechtsakts und an dessen endgültiger Fassung mitzuwirken. Dies gelte im vorliegenden Fall erst recht, da die angefochtene Verordnung schwerwiegende Folgen für viele Personen und für die Haushalte der betreffenden Mitgliedstaaten habe. Der Gerichtshof habe auch entschieden, dass Rechtsakte, die die Rechtsstellung des Adressaten beeinträchtigten, vom Kollegium geprüft und erlassen werden müssten. Die Republik Estland folgert daraus, dass Art. 13 der Geschäftsordnung der Kommission, nach dem diese ihre Mitglieder ermächtigen könne, den Wortlaut eines Beschlusses, dessen wesentlichen Inhalt sie bereits in ihren Beratungen festgelegt habe, endgültig anzunehmen, dahin auszulegen sei, dass nach der Beschlussfassung durch das Kollegium jede Änderung des Wortlauts einer Verordnung, insbesondere ihres verfügenden Teils, verboten sei.
Die angefochtene Verordnung sei aber insofern unter Verstoß gegen das Kollegialprinzip erlassen worden, als bei der Sitzung der Kommission vom 20. April 2005 erstens beschlossen worden sei, Frau Fischer Boel zu beauftragen, mit den neuen Mitgliedstaaten in Verbindung zu bleiben, um eine letzte Überprüfung ihrer Überschüsse vorzunehmen, bei der insbesondere die aktuellsten verfügbaren Zahlen und die Frage, inwieweit die Haushaltsvorräte in die Berechnung dieser Überschüsse einzubeziehen seien, berücksichtigt werden sollten. Zweitens sei beschlossen worden, dem Verwaltungsausschuss für Zucker einen Entwurf für eine Verordnung zur Feststellung des Überschusses der einzelnen neuen Mitgliedstaaten vorzulegen. Drittens sei beschlossen worden, Frau Fischer Boel zu ermächtigen, diesen Entwurf, falls keine negative Stellungnahme des Ausschusses vorliege, im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Kommission und einem dritten Mitglied der Kommission zu erlassen oder ihn, wenn die Entwicklung der Lage es rechtfertige, selbst im mündlichen Verfahren zu erlassen. Somit sei dadurch, dass Frau Fischer Boel ermächtigt worden sei, die angefochtene Verordnung zu erlassen, ohne dass das Kollegium einen endgültigen Entwurf gebilligt hätte, gegen das Kollegialprinzip verstoßen worden.
Zwar sei eine Entscheidung des Kollegiums nur in Bezug auf den Inhalt der angefochtenen Verordnung und nicht in Bezug auf deren genauen Wortlaut erforderlich gewesen; es sei aber klar, dass Frau Fischer Boel beauftragt gewesen sei, darüber zu entscheiden, ob die Haushaltsvorräte in die Überschüsse einzubeziehen seien. Der Umfang ihres Ermessens werde im Übrigen deutlich, wenn man die letztlich in der angefochtenen Verordnung festgestellten Überschüsse mit den ursprünglich in dem Entwurf vom 20. April 2005 festgestellten vergleiche, nämlich für die Republik Estland 91464 t statt 91466 t, für die Republik Zypern 40213 t statt 40249 t, für die Republik Lettland 10589 t statt 20080 t, für die Republik Malta 2452 t statt 13210 t und schließlich für die Slowakische Republik 10225 t statt 17419 t. Schließlich enthielten die Mitteilung von Frau Fischer Boel und das beigefügte Dokument über die Methodik, das die Grundlage für die Entscheidung des Kollegiums und den Rahmen des Frau Fischer Boel erteilten Auftrags bilde, lediglich allgemeine Vorgaben; es werde darin festgestellt, dass bei der Bestimmung dessen, was als normale Übertragsbestände anzusehen seien, eine gewisse Flexibilität akzeptiert werden könne, und nicht ausgeführt, welche besonderen Umstände die Reduzierung der Überschüsse rechtfertigten.
Der Kommission selbst sei diese Sachlage bekannt, da sie in ihrer Klagebeantwortung zum einen feststelle, dass sie Vorgaben und nicht eine Entscheidung gebilligt habe, und zum anderen, dass die Republik Estland am 19. Mai 2005 noch in der Lage gewesen sei, weiteres Vorbringen geltend zu machen. Und aus einem Schreiben der Kommission vom gehe hervor, dass die Überschüsse der einzelnen Mitgliedstaaten erst in der Sitzung der Sachverständigen vom festgesetzt worden seien, was die Kommission in ihrer Klagebeantwortung einräume. Mithin habe die Kommission die angefochtene Verordnung am nicht erlassen können.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
B —
Würdigung durch das Gericht
Die Tätigkeit der Kommission unterliegt dem Kollegialprinzip (Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juni 1994, Kommission/BASF u. a., C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555, Randnr. 62). Dieser Grundsatz ist ausdrücklich genannt in Art. 217 Abs. 1 EG in der durch den Vertrag von Nizza geänderten Fassung, nach dem die Kommission ihre Tätigkeit unter der politischen Führung ihres Präsidenten ausübt, der über ihre interne Organisation entscheidet, um sicherzustellen, dass ihr Handeln kohärent und effizient ist und auf der Grundlage der Kollegialität beruht.
Nach gefestigter Rechtsprechung geht dieser Grundsatz auf Art. 219 EG zurück, nach dem die Beschlüsse der Kommission mit der Mehrheit der in Art. 213 EG bestimmten Zahl ihrer Mitglieder gefasst werden und die Kommission nur dann wirksam tagen kann, wenn die in ihrer Geschäftsordnung festgesetzte Zahl von Mitgliedern anwesend ist. Er beruht auf der Gleichheit der Mitglieder der Kommission bei der Teilnahme an der Entscheidungsfindung und setzt insbesondere voraus, dass die Entscheidungen gemeinsam beraten werden und dass alle Mitglieder des Kollegiums für sämtliche erlassenen Entscheidungen politisch gemeinsam verantwortlich sind (Urteile des Gerichtshofs vom 23. September 1986, AKZO Chemie und AKZO Chemie UK/Kommission, 5/85, Slg. 1986, 2585, Randnr. 30, und Kommission/BASF u. a., oben in Randnr. 65 angeführt, Randnr. 63).
Allerdings ist es mit dem Kollegialprinzip vereinbar, wenn für den Erlass von Maßnahmen der Geschäftsführung und der Verwaltung auf das Ermächtigungsverfahren zurückgegriffen wird.
Eine solche Ermächtigungsregelung, die auf bestimmte Arten von laufenden Angelegenheiten beschränkt ist, was Grundsatzentscheidungen von vornherein ausschließt, ist nämlich angesichts der beträchtlichen Zunahme der von der Kommission zu treffenden Entscheidungen notwendig, da diese andernfalls ihre Aufgabe nicht erfüllen könnte (Urteil AKZO Chemie und AKZO Chemie UK/Kommission, oben in Randnr. 66 angeführt, Randnr. 37, und Urteil des Gerichts vom 27. April 1995, AAC u. a./Kommission, T-442/93, Slg. 1995, II-1329, Randnr. 84).
Es ist also zu prüfen, ob die angefochtene Verordnung als Maßnahme der Geschäftsführung und der Verwaltung oder als Grundsatzentscheidung anzusehen ist.
Hierzu ist festzustellen, dass mit der angefochtenen Verordnung trotz ihres normativen Charakters lediglich die Überschüsse bestimmter neuer Mitgliedstaaten festgestellt werden sollen, und zwar nach dem Verfahren, das dafür in der Verordnung Nr. 60/2004, deren Durchführung sie dient, vorgesehen ist. Eine solche Berechnung kann nicht als Grundsatzentscheidung angesehen werden.
Wie oben in den Randnrn. 13 bis 17 ausgeführt, sind nämlich der Überschuss und die Methode, nach der die Kommission diesen festzustellen hat, in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 in der durch die Verordnung Nr. 651/2005 geänderten Fassung definiert. In Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 — und nicht in irgendeiner Bestimmung der angefochtenen Verordnung — ist vorgesehen, dass der so berechnete Überschuss nach bestimmten Methoden vom Markt zu nehmen ist. Die Folgen für die neuen Mitgliedstaaten für den Fall schließlich, dass es ihnen nicht gelingt, ihren Verpflichtungen nachzukommen, sind in Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 geregelt.
Alle entscheidenden Grundsatzfragen sind also im Rahmen der Verordnung Nr. 60/2004 in ihrer geänderten Fassung geregelt worden; die angefochtene Verordnung ist dieser untergeordnet und beschränkt sich auf eine, wenn auch komplexe, buchhalterische Berechnung.
Zudem hat das Kollegium in seiner Sitzung vom 20. April 2005 drei seiner Mitglieder ermächtigt, eine solche buchhalterische Berechnung durchzuführen, ohne ihnen gleichzeitig die Befugnis einzuräumen, neue Grundsatzentscheidungen zu treffen oder zu überprüfen, ob es angebracht ist, die in der Verordnung Nr. 60/2004 enthaltenen umzusetzen; dies geht aus dem Protokoll der 1698. Sitzung der Kommission vom hervor.
In dieser Sitzung hat das Kollegium nämlich zunächst die Mitteilung von Frau Fischer Boel gebilligt. Mit dem dieser Mitteilung beigefügten und vom Kollegium mit ihr gebilligten Dokument über die Methodik wird den zum Erlass der angefochtenen Verordnung ermächtigten Mitgliedern aber keineswegs erlaubt, von den in der Verordnung Nr. 60/2004 getroffenen Grundsatzentscheidungen abzuweichen, sondern es wird ihr Wertungsspielraum bei ihrer Entscheidung genauer abgesteckt. Es werden darin insbesondere die in der Verordnung Nr. 60/2004 genannten Kriterien für die Feststellung der Überschüsse näher erläutert und eine klare Regel aufgestellt, nach der sich die Überschüsse aus der Veränderung der Erzeugung zuzüglich der Veränderung der Einfuhren und abzüglich der Veränderung der Ausfuhren in dem Zeitraum von Mai 2003 bis April 2004 im Verhältnis zum Ergebnis dieser Berechnung für den entsprechenden Zeitraum der drei Vorjahre ergeben.
Gewiss ist das fragliche Dokument über die Methodik im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 zu sehen, nach dem die Kommission die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, bei deren Feststellung zu berücksichtigen hat. So heißt es in Nr. 3 Abs. 3 Buchst. b des der Mitteilung von Frau Fischer Boel beigefügten Dokuments über die Methodik, dass bei der Bestimmung dessen, was als normale Übertragsbestände anzusehen seien, eine gewisse Flexibilität akzeptiert werden könne. Den ermächtigten Mitgliedern der Kommission wird jedoch dadurch keineswegs erlaubt, die Überschüsse bestimmter Mitgliedstaaten anders zu berechnen als in der Verordnung Nr. 60/2004 vorgesehen. Es ist ihnen lediglich gestattet, die ihnen von diesen Staaten zur Verfügung gestellten Buchführungsdaten mit einer gewissen Flexibilität zu bewerten, was es ermöglicht, die vorhandenen Bestände in ihrem Zusammenhang zu sehen, um bei der Berechnung der Überschüsse Bestände auszunehmen, die nachweislich nichts mit einer Spekulation über den Beitritt dieser Staaten zur Europäischen Union zu tun haben und keine Marktstörungsgefahr begründen.
In der Mitteilung von Frau Fischer Boel wird zudem ausführlich auf die Argumente eingegangen, die die Republik Estland vorgebracht hatte, um zu zeigen, dass die Haushaltsvorräte unter Umständen gebildet worden seien, die gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 eine Neubewertung der betreffenden Mengen rechtfertigten. Zwar konnten sich die ermächtigten Mitglieder der Kommission nach der ihnen erteilten Ermächtigung in der Tat mit den neuen Mitgliedstaaten in Verbindung setzen, um die von ihnen zu diesem Punkt vorgebrachten Argumente zu überprüfen; da diese Mitteilung vom Kollegium klar gebilligt worden war, durften die betreffenden Mitglieder jedoch nicht von den darin festgelegten Vorgaben abweichen und durften folglich die Haushaltsvorräte nur auf der Grundlage von in dieser Mitteilung nicht angesprochenen Gesichtspunkten von der Berechnung der Überschüsse ausnehmen, was sie nicht getan haben.
Im Übrigen hatte das Kollegium, auch wenn sich die ermächtigten Mitglieder der Kommission nach der ihnen erteilten Ermächtigung in der Tat mit den neuen Mitgliedstaaten in Verbindung setzen durften, um die von ihnen zu diesem Punkt vorgebrachten Argumente zu prüfen, es sich vorbehalten, gegebenenfalls selbst abschließend zu entscheiden, wenn die Situation es erfordere, womit nur der Fall gemeint sein kann, dass nach einem anderen als dem in der Mitteilung von Frau Fischer Boel dargelegten Ansatz vorgegangen werden sollte. Jedenfalls gab es einen solchen Wechsel in der Vorgehensweise aber nicht.
Schließlich ist festzustellen, dass der Kommission — unter Wahrung des Kollegialprinzips — jedenfalls die Befugnis zuzuerkennen ist, bestimmte ihrer Mitglieder damit zu betrauen, eine, und sei es noch so komplexe, buchhalterische Berechnung durchzuführen, um die im Hoheitsgebiet bestimmter Mitgliedstaaten vorhandene Menge eines bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnisses festzustellen, da andernfalls ihre Fähigkeit zur wirksamen Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik schwer beeinträchtigt würde, bei der es sich um einen Bereich handelt, in dem Daten über die Erzeugung, die Bestände und andere Größen, wie sie sich aus Berechnungen wie den im Rahmen der angefochtenen Verordnung vorgenommenen ergeben, zeitgleich und schnell verarbeitet werden müssen.
Mithin ist der vorliegende Klagegrund zurückzuweisen.
III —
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen die Verordnung Nr. 60/2004
Die Republik Estland macht geltend, die angefochtene Verordnung sei unter Verstoß gegen die Verordnung Nr. 60/2004 erlassen worden. Sie bringt insoweit zwei Argumente vor, die als zwei gesonderte Teile aufgefasst werden können. Sie rügt erstens, dass gemäß der Verordnung Nr. 60/2004 Haushaltsvorräte nicht in die Berechnung der Überschüsse einbezogen werden könnten. Zweitens rügt sie, dass die Kommission unter Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 bei der Feststellung ihres Überschusses die besonderen Umstände, durch die ihre Situation gekennzeichnet sei, nicht berücksichtigt habe.
Allerdings streiten die Parteien vorab über die Frage, ob die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung an die der Verordnung Nr. 60/2004 gebunden ist. Da der vorliegende Klagegrund beim Fehlen einer solchen Bindungswirkung ins Leere ginge, ist diese Frage zu beantworten, bevor die in der vorstehenden Randnummer genannten beiden Teile des Klagegrundes geprüft werden.
A —
Zur Bindungswirkung der Verordnung Nr. 60/2004 für die angefochtene Verordnung
1. Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, da die Verordnung Nr. 60/2004 die Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung bilde, müsse ein Verstoß gegen Erstere zur Nichtigerklärung Letzterer führen, auch wenn beide von demselben Organ erlassen worden seien (Urteile des Gerichtshofs vom 10. März 1971, Deutsche Tradax, 38/70, Slg. 1971, 145, und vom , ISO/Rat, 118/77, Slg. 1979, 1277), ohne dass es insoweit darauf ankomme, ob sie nach demselben Verfahren erlassen worden seien.
Die Kommission räumt ein, dass die angefochtene Verordnung auf die Verordnung Nr. 60/2004 gestützt sei, vertritt aber die Auffassung, dass die angefochtene Verordnung rechtmäßig von den Bestimmungen der Verordnung Nr. 60/2004 abweichen könne, da diese beiden Verordnungen — im Gegensatz zu den Rechtsakten, die Gegenstand der von der Republik Estland angeführten Rechtsprechung gewesen seien — von demselben Organ nach demselben Verfahren erlassen worden seien. Es ließe sich sogar sagen, dass durch die angefochtene Verordnung unmittelbar die Beitrittsakte angewandt werde, auch wenn die angefochtene Verordnung auf Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 gestützt sei, da sich die Wahl dieser Rechtsgrundlage nicht auf das Verfahren ausgewirkt habe (Urteil des Gerichtshofs vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, C-491/01, Slg. 2002, I-11453, Randnrn. 93 bis 98).
2. Würdigung durch das Gericht
Mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung hat die Kommission keine theoretische buchhalterische Berechnung durchgeführt, sondern Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 angewandt, nach dem sie den Überschuss eines jeden neuen Mitgliedstaats festzustellen hatte. Diese Verordnung sieht auch vor, nach welchen Methoden die so festgestellten Mengen vom Markt zu nehmen sind und welche Folgen es für die neuen Mitgliedstaaten hat, wenn sie nicht vom Markt genommen werden, und zwar nur insoweit, als diese Mengen gemäß den Bestimmungen der Verordnung festgestellt worden sind. Die Verordnung Nr. 60/2004 ist schließlich als eine der Rechtsgrundlagen der angefochtenen Verordnung genannt und wird in deren Erwägungsgründen 1, 2 und 3 angeführt. Somit ist festzustellen, dass die angefochtene Verordnung eine Maßnahme zur Durchführung der Verordnung Nr. 60/2004 darstellt. Wie die Republik Estland zu Recht geltend macht, hat der Gerichtshof in dem Urteil Deutsche Tradax (oben in Randnr. 82 angeführt, Randnr. 10) festgestellt, dass eine Durchführungsverordnung, die aufgrund einer in einer Bestimmung der Grundverordnung, von der sie abgeleitet ist, enthaltenen Ermächtigung erlassen worden ist, die Bestimmungen dieser Verordnung nicht ändern kann.
Zwar waren Gegenstand dieses Urteils des Gerichtshofs, wie die Kommission vorbringt, zwei Verordnungen, die vom Rat nach unterschiedlichen Verfahren erlassen worden waren, nämlich die erste nach Anhörung und die zweite ohne Anhörung der Versammlung der Europäischen Gemeinschaften. Gleichwohl ist der in diesem Urteil aufgestellte Grundsatz auf den vorliegenden Fall uneingeschränkt anwendbar.
Erstens hat der Gerichtshof nämlich das oben genannte Ergebnis keineswegs darauf gestützt, dass jene Verordnungen in zwei unterschiedlichen Verfahren erlassen worden waren.
Zweitens ist dieses Ergebnis in der Folge in der Rechtsprechung übernommen worden, ohne dass sich die angerufenen Gerichte mit der Frage befasst hätten, ob die vor ihnen angefochtenen Rechtsakte in demselben oder in unterschiedlichen Verfahren erlassen worden waren (vgl. in diesem Sinne Urteil ISO/Rat, oben in Randnr. 82 angeführt, Randnr. 46, und Urteil des Gerichtshofs vom 2. März 1999, Spanien/Kommission, C-179/97, Slg. 1999, I-1251, Randnr. 20; Urteil des Gerichts vom , Devillez u. a./Parlament, T-46/90, Slg. 1993, II-699, Randnr. 25).
Drittens hat der Gerichtshof bereits eine Verordnung, die von dem Organ, das die Grundverordnung erlassen hatte, erlassen worden ist, aus Gründen aufgehoben, die gegen die Auffassung der Kommission sprechen.
Im Urteil ISO/Rat (oben in Randnr. 82 angeführt) hat der Gerichtshof nämlich eine Verordnung, mit der ein endgültiger Antidumpingzoll auf bestimmte Erzeugnisse aus Japan eingeführt wurde, für nichtig erklärt, wobei er insbesondere die Auffassung des Rates zurückgewiesen hat, die fragliche Verordnung stelle eine Maßnahme
sui generis
dar, die sich unmittelbar auf Art. 113 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Art. 133 EG) stütze und nicht den Bestimmungen ihrer Grundverordnung, nämlich der Verordnung (EWG) Nr. 459/68 des Rates vom 5. April 1968 über den Schutz gegen Praktiken von Dumping, Prämien oder Subventionen aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (
ABl. L 93, S. 1
) unterliege. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass diese Auffassung verkennt, dass das gesamte Verfahren, das zum Erlass der fraglichen Antidumpingverordnung geführt hat, nach den Formvorschriften der oben angeführten Grundverordnung abgelaufen ist, und hat daraus geschlossen, dass der Rat, wenn er einmal eine allgemeine Verordnung zur Verwirklichung eines der Ziele von Art. 113 EG erlassen habe, von den so aufgestellten Regeln bei ihrer Anwendung auf den Einzelfall nicht abweichen kann (Randnr. 46 des Urteils).
Das nach Art. 113 EG-Vertrag für den Erlass von handelspolitischen Schutzmaßnahmen vorgesehene Verfahren ist das in Abs. 4 dieser Bestimmung genannte, nach dem der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließt. Außerdem ergibt sich aus Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 459/68 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. a dieser Bestimmung, dass die Kommission, wenn sich aus der endgültigen Feststellung der Tatsachen und der gemäß den übrigen Bestimmungen dieser Verordnung durchgeführten Untersuchung ergibt, dass Dumping und Schädigung vorliegen, und wenn die Interessen der Gemeinschaft ein gemeinschaftliches Eingreifen erfordern, dem Rat nach Kenntnisnahme der im Ausschuss abgegebenen Stellungnahmen einen Vorschlag vorlegt und der Rat gegebenenfalls die betreffende Antidumpingverordnung mit qualifizierter Mehrheit erlässt.
Mithin hatte der Rat die fragliche Antidumpingverordnung, auch wenn dieser Verordnung andere Verfahrenshandlungen vorausgegangen waren, mit qualifizierter Mehrheit erlassen, ganz so wie er hätte vorgehen müssen, um die Verordnung Nr. 459/68 zu ändern; die Auffassung der Kommission kann deshalb nicht zutreffen.
Diese Schlussfolgerung wird auch dadurch, dass der Gerichtshof im Urteil ISO/Rat (oben in Randnr. 82 angeführt) zu dem Ergebnis gekommen ist, dass der Rat in einem Einzelfall die allgemeinen Regeln nicht richtig angewandt hat, selbst dann nicht entkräftet, wenn angenommen werden könnte, dass die angefochtene Verordnung die in der Verordnung Nr. 60/2004 enthaltenen allgemeinen Regeln nicht auf einen Einzelfall anwendet, sondern auf alle Fälle, auf die diese Regeln anwendbar sind.
Im Urteil ISO/Rat (oben in Randnr. 82 angeführt) hat der Gerichtshof nämlich aus zwei Gründen festgestellt, dass der Rat, wenn er einmal eine allgemeine Verordnung zur Verwirklichung eines der Ziele von Art. 113 EG erlassen hat, von den so aufgestellten Regeln bei ihrer Anwendung auf den Einzelfall nicht abweichen kann. Eine solche Abweichung zuzulassen würde nämlich erstens Störungen im Rechtsetzungssystem der Gemeinschaft hervorrufen und zweitens den Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz verletzen. Wenn der zweite Grund voraussetzt, dass die Durchführungsverordnung in Zukunft auf eine Vielzahl von Fällen Anwendung finden kann, ist dies bei dem ersten Grund nicht der Fall, der hier uneingeschränkt zum Tragen kommt.
Jedenfalls ist festzustellen, dass, selbst wenn die Auffassung der Kommission zuträfe und der Begriff „Bestände“ im Sinne der Verordnung Nr. 60/2004 beim Erlass der angefochtenen Verordnung hätte geändert werden können, die Kommission hätte begründen müssen, warum eine solche Änderung erforderlich gewesen sein soll. Die Kommission hat aber nicht einmal geltend zu machen versucht, dass sie eine solche Begründung geliefert habe, während sie sich mehrmals darauf beruft, dass sie mit der angefochtenen Verordnung die Verordnung Nr. 60/2004 anwenden wolle.
Sodann ist die Auffassung der Kommission, es könne angenommen werden, dass mit der angefochtenen Verordnung unmittelbar die Beitrittsakte angewandt werde, als unzutreffend zurückzuweisen. Die Kommission selbst räumt ein, dass diese Verordnung ausdrücklich auf Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 gestützt ist, was daraus hervorgeht, dass diese Bestimmung in den Bezugsvermerken der angefochtenen Verordnung aufgeführt ist. Aufgrund der von der Kommission getroffenen Wahl der ihr im vorliegenden Fall am geeignetsten erscheinenden Rechtsgrundlage, nämlich Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004, ist die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung auch und vor allem anhand dieser Vorschrift zu prüfen (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 15. April 2008, SIDE/Kommission, T-348/04, Slg. 2008, II-625, Randnr. 69).
Schließlich ist festzustellen, dass das Urteil British Amercian Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (oben in Randnr. 83 angeführt), auf das sich die Kommission beruft, deren Auffassung nicht stützt. Dieses Urteil betrifft nämlich einen auf zwei Rechtsgrundlagen gestützten Rechtsakt. Der Gerichtshof hat lediglich befunden, dass der betreffende Rechtsakt, obwohl eine dieser beiden Rechtsgrundlagen nicht trug, auf der Grundlage der anderen Rechtsgrundlage erlassen werden konnte, weshalb der Gerichtshof diesen Rechtsakt für gültig erachtet hat. Diese Überlegung ist aber auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.
Mithin hängt die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung insbesondere davon ab, ob diese den Bestimmungen der Verordnung Nr. 60/2004 entspricht, auf deren Grundlage sie erlassen worden ist. Demnach sind die beiden Teile des vorliegenden Klagegrundes zu prüfen.
B —
Zum ersten Teil des Klagegrundes
Die Republik Estland macht geltend, nach Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 müsse nur der auf der Grundlage des im Besitz der gewerblichen Wirtschaftsteilnehmer befindlichen Zuckers und nicht der anhand der Haushaltsvorräte berechnete Überschuss vom Markt genommen werden. Zur Stützung dieser Auffassung, der die Kommission entgegentritt, gliedert die Republik Estland den ersten Teil ihres zweiten Klagegrundes in fünf Punkte auf, die getrennt zu prüfen sind.
1. Zur Bedeutung des Begriffs „Bestände“
a) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, nach dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 seien die Haushaltsvorräte von der Berechnung des Überschusses ausgenommen.
Die Definition des Begriffs „Bestände“, nämlich „angehäufter Vorrat; insbesondere: im Lager eines Händlers oder Herstellers aufbewahrte Lebensmittel“, stelle ausschließlich auf die sich im Besitz von Marktteilnehmern befindlichen Mengen ab. Auch in der „
Concepts and Definitions Database
“ (Datenbank der Konzepte und Begriffe) von Eurostat (Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften) seien Einzelhändler und Privathaushalte nicht erfasst.
So wie der Begriff „Bestände“ in den Verordnungen über die GMO Zucker verwendet werde, fielen Haushaltsvorräte nicht darunter, wie aus Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1998/78 der Kommission vom 18. August 1978 über Durchführungsbestimmungen zur Regelung des Ausgleichs der Lagerkosten für Zucker (
ABl. L 231, S. 5
), Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 189/77 der Kommission vom über Durchführungsbestimmungen betreffend die Mindestlagermengenregelung für Zucker (
ABl. L 25, S. 27
), den Art. 8 und 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2038/1999 des Rates vom über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (
ABl. L 252, S. 1
) sowie Anhang III Abschnitt XI Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1260/2001 oder Art. 10 Abs. 4 dieser Verordnung hervorgehe. Diese Definition lasse sich sogar Nr. 9 des mit „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee“ (Vorbilanz 2006/2007 des Verwaltungsausschusses für Zucker) überschriebenen Arbeitsdokuments der Kommission vom entnehmen.
Nach dem Grundsatz der systematischen Auslegung sei derselbe Begriff, wenn nichts anderes bestimmt sei, aber gleich auszulegen; jedenfalls sei in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte bestimmt, dass der normale Übertragsbestand nach den Kriterien der jeweiligen gemeinsamen Marktorganisation zu ermitteln sei.
Zudem sei zu berücksichtigen, dass ein bestimmter Begriff im Rechtsraum der Gemeinschaft eine besondere Bedeutung haben könne (Urteil des Gerichtshofs vom 6. Oktober 1982, Cilfit u. a., 283/81, Slg. 1982, 3415, Randnr. 19) und dass der Gerichtshof auf demselben Rechtsgebiet einen in verschiedenen Bestimmungen vorkommenden Begriff gleich auslege (Urteil des Gerichtshofs vom , Levin, 53/81, Slg. 1982, 1035, Randnrn. 6 ff.).
Schließlich würde eine andere Auslegung bedeuten, dass der Begriff „Bestände“ den Zucker umfassen könnte, der normalerweise unter den Begriff „Verbrauch“ falle, nämlich den Zucker, der an Privathaushalte für den Eigenbedarf verkauft werde. In Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 seien aber in demselben Absatz die Begriffe „Verbrauch“ und „Bestände“ enthalten, und es sei wenig wahrscheinlich, dass die Kommission diese beiden Ausdrücke verwendet hätte, wenn Letzterer den Ersteren einschlösse, denn das würde den Begriff „Verbrauch“, der jedenfalls Kauf und nicht Verzehr durch den Verbraucher bedeute, überflüssig machen.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Vorab ist festzustellen, dass der Grundsatz der Beseitigung der Überschüsse, der mit der Verordnung Nr. 60/2004 durchgeführt werden soll, in einer Vorschrift des Primärrechts niedergelegt ist, in der der Begriff „Bestände“ eine zentrale Rolle spielt, nämlich in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte, auf die im siebten Erwägungsgrund dieser Verordnung verwiesen wird. Der Begriff „Bestände“ im Sinne der Verordnung Nr. 60/2004 ergibt sich also aus demjenigen im Sinne von Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte.
Nach Auffassung der Republik Estland ist der so umschriebene Begriff „Bestände“ eng auszulegen und auf die von den gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern gebildeten Vorräte zu beschränken, während sich die Kommission für eine weite Auslegung ausspricht, nach der auch die Haushaltsvorräte einbezogen sein sollen.
Allerdings können sich weder die Republik Estland noch die Kommission auf irgendein Dokument stützen, mit dem sich zeigen ließe, dass die Urheber der Beitrittsakte oder die Kommission bei der Ausarbeitung der Verordnung Nr. 60/2004 die Absicht gehabt hätten, dem Begriff „Bestände“ den Sinn zu geben, den die Parteien ihm beimessen.
In Ermangelung von Materialien, aus denen der Wille der Urheber einer Vorschrift zweifelsfrei hervorgeht, muss der Gemeinschaftsrichter von dem Text in seiner vorliegenden Fassung ausgehen und ihm den Sinn entnehmen, der sich bei grammatikalischer und logischer Auslegung ergibt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juni 1961, Simon/Gerichtshof, 15/60, Slg. 1961, 241, 262). Mithin ist zu prüfen, welcher Sinn diesem Begriff im Allgemeinen beigemessen wird, um festzustellen, ob er dem von der Kommission oder dem von der Republik Estland vorgeschlagenen entspricht.
Im Rahmen einer grammatikalischen Auslegung einer Bestimmung ist zu berücksichtigen, dass Gemeinschaftsrechtstexte in mehreren Sprachen abgefasst werden und dass die verschiedenen Sprachfassungen gleichermaßen verbindlich sind. Die Auslegung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts setzt daher einen Vergleich der Sprachfassungen voraus (Urteil Cilfit u. a., oben in Randnr. 103 angeführt, Randnr. 18, und Urteil des Gerichts vom 6. Oktober 2005, Sumitomo Chemical und Sumika Fine Chemicals/Kommission, T-22/02 und T-23/02, Slg. 2005, II-4065, Randnr. 42).
Hierzu ist festzustellen, dass der Begriff „Bestände“ in den verschiedenen Sprachfassungen der fraglichen Rechtsakte nicht dieselbe Bedeutung hat.
So wird in der französischen und in der englischen Sprachfassung der Beitrittsakte und der Verordnung Nr. 60/2004 der Begriff „stock“ verwendet. In der spanischen, der italienischen, der polnischen und der estnischen Sprachfassung werden jeweils die Begriffe „existencias“, „scorta“, „zapas“ und „varu“ verwendet.
Eine Prüfung der allgemeinen Bedeutung dieser einzelnen Begriffe ergibt, dass der jeweilige Begriff im Italienischen, im Polnischen und im Estnischen ohne Unterschied sowohl für die von gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern als auch für die von Privathaushalten gebildeten Vorräte verwendet werden kann. Im Englischen, Französischen und im Spanischen ist der jeweilige Begriff eher der Geschäftssprache zuzuordnen, kann sich aber auch auf von Privathaushalten gebildete Vorräte beziehen.
Zwar finden somit sowohl die Auffassung der Kommission als auch die der Republik Estland in den verschiedenen Sprachfassungen der Beitrittsakte und der Verordnung Nr. 60/2004 eine gewisse Stütze, doch erweist sich die der Kommission als plausibler.
Bei der Auslegung einer Gemeinschaftsvorschrift sind nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele der Regelung, zu der sie gehört (Urteil des Gerichtshofs vom 17. November 1983, Merck, 292/82, Slg. 1983, 3781, Randnr. 12), sowie sämtliche Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen (Urteile Cilfit u. a., oben in Randnr. 103 angeführt, Randnr. 20, und Sumitomo Chemical und Sumika Fine Chemicals/Kommission, oben in Randnr. 110 angeführt, Randnr. 47).
Selbst wenn die verschiedenen Sprachfassungen Merkmale aufweisen, die für eine bestimmte Auslegung zu sprechen scheinen, ist, wenn ein Text insgesamt mehrdeutig bleibt, die Funktion der streitigen Wendung im Licht der Ziele der betreffenden Regelung zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 19. Juni 1980, Roudolff, 803/79, Slg. 1980, 2015, Randnr. 7).
Da der verwendete Begriff „Bestände“ eine gewisse Mehrdeutigkeit aufweist, ist er also im Licht der Zielsetzung der Verordnung Nr. 60/2004 auszulegen, die hinsichtlich der Beseitigung der Überschüsse mit derjenigen von Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte übereinstimmen muss.
Was Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 dieser Akte angeht, hat sich der Gerichtshof im Urteil vom 15. Januar 2002, Weidacher (
C-179/00, Slg. 2002, I-501
), zu der für die Republik Österreich, die Republik Finnland und das Königreich Schweden (im Folgenden: neue Mitgliedstaaten von 1995) beim Beitritt dieser Staaten zur Europäischen Union (im Folgenden: Beitritt von 1995) bestehenden Verpflichtung geäußert, Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die sich in ihrem Hoheitsgebiet im freien Verkehr befanden und mengenmäßig einen als normal anzusehenden Übertragsbestand überstiegen, gemäß Art. 145 Abs. 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (
ABl. 1994, C 241, S. 9
) in geänderter Fassung (im Folgenden: Beitrittsakte von 1994) abzubauen, dessen Wortlaut demjenigen von Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte sehr nahe kommt. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Verfasser der Beitrittsakte 1994 davon ausgingen, dass am in den neuen Mitgliedstaaten von 1995 vorhandene anormale Bestände von Waren, die unter eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte fielen, für das ordnungsgemäße Funktionieren dieser Marktorganisation einen Störfaktor bildeten, und zwar insbesondere wegen ihrer Auswirkungen auf die Preisbildung (Randnrn. 20 und 21 des Urteils).
Folglich besteht das Ziel von Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte, was Zucker angeht, insbesondere darin, jegliche Störung des ordnungsgemäßen Funktionierens der GMO Zucker zu verhindern, vor allem solche, die Auswirkungen auf die Preisbildung haben und die auf die Anhäufung von anormalen Zuckermengen in den neuen Mitgliedstaaten vor deren Beitritt zur Europäischen Union zurückzuführen sind.
Es ist also zu prüfen, ob die Anhäufung beachtlicher Haushaltsvorräte in den neuen Mitgliedstaaten vor dem Beitritt einen möglichen Störfaktor für die GMO Zucker bildet, wie die Kommission geltend macht.
In dieser Hinsicht ist zu beachten, dass die GMO Zucker, wie oben in den Randnrn. 1 bis 6 ausgeführt, im Wesentlichen auf einem System der Zuteilung von Quoten an die einzelnen Mitgliedstaaten beruht, die diese wiederum unter den in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Erzeugern aufzuteilen haben.
Diese Quoten werden insbesondere auf der Grundlage der voraussichtlichen Binnennachfrage berechnet, die der Summe des auf der Grundlage der Daten vergangener Zeiträume geschätzten voraussichtlichen Verbrauchs der einzelnen Mitgliedstaaten entspricht. Anormal hohe Haushaltsvorräte in einem oder mehreren dieser Mitgliedstaaten könnten aber zu einem erheblichen Missverhältnis zwischen diesen Quoten und der letztlich verbrauchten Menge führen. Denn die Privathaushalte dieser Mitgliedstaaten würden für ihren gewöhnlichen Verbrauch auf die Mengen aus dem Vorrat zurückgreifen, statt Mengen zum Preis des Gemeinschaftsmarkts zu kaufen, die zu den Mengen gehören, deren Erzeugung von der Kommission in Form von A- oder B-Quoten erlaubt worden ist, deren Preis im Rahmen der GMO Zucker garantiert ist.
Der Interventionspreis für diese auf dem Markt nicht abgesetzten Mengen könnte nur dadurch garantiert werden, dass gemeinschaftliche Interventionsmaßnahmen eingeleitet werden, nämlich der Ankauf dieser Mengen zum garantierten Preis oder deren Ausfuhr unter Rückgriff auf das System der Ausfuhrerstattungen.
Was den Ankauf zum garantierten Preis angeht, sind die von den Zucker erzeugenden Mitgliedstaaten zu bestimmenden Interventionsstellen nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1260/2001 verpflichtet, während des ganzen Wirtschaftsjahrs gemäß den nach Abs. 5 dieser Verordnung festzulegenden Bedingungen den ihnen angebotenen, im Rahmen von Quoten hergestellten Weißzucker und Rohzucker, der aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben oder aus in der Gemeinschaft geerntetem Zuckerrohr hergestellt worden ist, anzukaufen, soweit vorher zwischen dem Anbieter und der Interventionsstelle ein Lagervertrag für den betreffenden Zucker abgeschlossen wurde.
Im 36. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1260/2001 wird darauf hingewiesen, dass die Ausgaben, die die Mitgliedstaaten infolge der sich aus der Anwendung dieser Verordnung ergebenden Verpflichtungen übernommen haben, gemäß Art. 2 der bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (
ABl. L 209, S. 1
) am — also auch auf den vorliegenden Fall — anwendbaren Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (
ABl. L 160, S. 103
) zulasten der Gemeinschaft gehen. Nach dieser Vorschrift werden Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden, von der Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanziert. Mithin entsteht dem Gemeinschaftshaushalt durch den Ankauf von Zuckermengen durch die Interventionsstellen ein sicherer Schaden.
Was die Ausfuhr mittels entsprechender Erstattungen angeht, lässt sich Art. 15 Abs. 1 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 1260/2001, wie oben in Randnr. 6 ausgeführt, dahin verstehen, dass die Differenz zwischen der voraussichtlichen A- und B-Menge Zucker, die unter Anrechnung auf das laufende Wirtschaftsjahr erzeugt worden ist, und der voraussichtlichen Zuckermenge, die während dieses Wirtschaftsjahrs für den Verbrauch in der Gemeinschaft abgesetzt wird, grundsätzlich vor Ablauf des betreffenden Wirtschaftsjahrs ausgeführt wird.
Folglich muss jede im Rahmen der A- oder B-Quoten erzeugte Menge Zucker, die wegen der nicht vom Markt genommenen Überschüsse in den neuen Mitgliedstaaten nicht vermarktet worden ist, grundsätzlich aus der Gemeinschaft ausgeführt werden. Die Wirtschaftsteilnehmer, die eine solche Ausfuhr vornehmen, könnten die Ausfuhrerstattungen gemäß den Art. 27 bis 30 der Verordnung Nr. 1260/2001 in Anspruch nehmen, die gemäß den Art. 15 und 16 der genannten Verordnung zulasten der Erzeuger gehen. Diese Erzeuger müssen nämlich die durch die Ausfuhr entstehenden Verluste tragen, und zwar durch Produktionsabgaben gemäß Art. 15 Abs. 3 bis 5 der Verordnung Nr. 1260/2001 und, wenn diese dafür nicht ausreichen, durch Ergänzungsabgaben gemäß Art. 16 der genannten Verordnung.
Der den Erzeugern so entstehende Schaden läuft im Übrigen einem der Ziele der GMO Zucker zuwider; denn nach dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1260/2001 sollen die Maßnahmen zur Stabilisierung des Zuckermarkts insbesondere Beschäftigungslage und Lebensstandard der Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeuger der Gemeinschaft weiterhin sichern, wobei der Interventionspreis so festzusetzen ist, dass ihnen unter Wahrung der Verbraucherinteressen ein angemessener Erlös gesichert wird.
Somit würde es sich schädlich auf die Stabilität und die Finanzierung der GMO Zucker auswirken und für diese eine erhebliche Störung darstellen, wenn nach dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union in den Mitgliedstaaten, in denen Haushaltsvorräte bestehen, Mengen, die von den Privathaushalten auf dem Gemeinschaftsmarkt gekauft worden wären, durch diese Vorräte substituiert würden.
Die Schwere dieser Störung ist nicht zu unterschätzen. Wenn die Haushaltsvorräte nämlich nicht unter den Begriff „Bestände“ im Sinne der Verordnung Nr. 60/2004 zu fassen wären, hätten die Angehörigen der neuen Mitgliedstaaten, in denen der Zuckerpreis deutlich unter dem Gemeinschaftspreis liegt, ein Interesse daran, möglichst große Vorräte zu bilden, um die preislichen Auswirkungen der GMO Zucker auf ihren Wohnsitzstaat hinauszuzögern. Da der Zuckerpreis in allen neuen Mitgliedstaaten unter oder gar weit unter dem Gemeinschaftspreis lag, würde die von der Republik Estland vorgeschlagene Auslegung darauf hinauslaufen, eine massive Bildung von Haushaltsvorräten zu begünstigen, was einen erheblichen Rückgang oder in einigen Fällen sogar einen völligen Wegfall der Nachfrage nach Zucker in diesen Staaten in dem Zeitraum unmittelbar nach deren Beitritt zur Europäischen Union nach sich ziehen würde.
Das Missverhältnis zwischen den erlaubten Quoten und dem Gemeinschaftsverbrauch nach dem Beitritt lässt sich nicht dadurch beheben, dass die den Gemeinschaftserzeugern zugeteilten Quoten reduziert werden, um dem anormal niedrigen Verbrauch Rechnung zu tragen, mit dem in den Mitgliedstaaten, in denen erhebliche Haushaltsvorräte gebildet worden sind oder gebildet werden können, möglicherweise zu rechnen ist.
Die Erzeugungsquoten werden nämlich nach dem System der Verordnung Nr. 1260/2001 gemäß deren Art. 11 Abs. 2 einmalig für den gesamten Anwendungszeitraum dieser Verordnung festgesetzt, und zwar zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung, also lange vor dem Beitritt. Mithin ließe sich die Gemeinschaftserzeugung, da die Quoten für die alten Mitgliedstaaten bereits zugeteilt sind, allein dadurch der voraussichtlichen Nachfrage anpassen, dass den neuen Mitgliedstaaten niedrigere Quoten zugeteilt werden, als ihnen zugeteilt worden wären, wenn der Verbrauch dieser Staaten in dem unmittelbar auf den Beitritt folgenden Zeitraum im Verhältnis zu den unmittelbar vorausgegangenen Wirtschaftsjahren als normal angesehen werden könnte.
Die den neuen Mitgliedstaaten zugeteilten Erzeugungsquoten sind aber in Anhang II Kapitel 6 Abschnitt A Nr. 32 Buchst. c und d der Beitrittakte festgelegt worden, also zu einem Zeitpunkt, zu dem es noch nicht möglich war, den Umfang der in den neuen Mitgliedstaaten gebildeten Haushaltsvorräte zu ermessen, da diese noch bis zum Zeitpunkt des Beitritts dieser Staaten zur Europäischen Union gebildet werden konnten.
Im Übrigen würde durch eine Berechnung der gemeinschaftlichen Quoten auf der Grundlage einer anormal niedrigen Nachfrage lediglich die volle Anwendung der GMO Zucker in den neuen Mitgliedstaaten verzögert, und zwar zulasten der Erzeuger, deren Beschäftigungslage und Lebensstandard nach dem klaren Wortlaut des zweiten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1260/2001 durch die GMO Zucker weiter gesichert werden soll. Aus den Art. 2 und 10 der Beitrittsakte ergibt sich aber, dass diese auf dem Grundsatz der sofortigen vollständigen Anwendung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auf die neuen Mitgliedstaaten beruht, wobei Abweichungen nur insoweit zulässig sind, als sie in den Übergangsbestimmungen ausdrücklich vorgesehen sind (vgl. entsprechend Urteile des Gerichtshofs vom 9. Dezember 1982, Metallurgiki Halyps/Kommission, 258/81, Slg. 1982, 4261, Randnr. 8, und vom , KappAhl, C-233/97, Slg. 1998, I-8069, Randnr. 15).
Schließlich ist vorsorglich darauf hinzuweisen, dass die Republik Estland die Haushaltsvorräte in den von ihr vor Erlass der angefochtenen Verordnung an die Kommission gesandten Dokumenten in englischer Sprache mehrmals selbst als „stock“ bezeichnet hat.
Mithin ist festzustellen, dass der Begriff „Bestände“ im Sinne der Verordnung Nr. 60/2004 und von Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte, anders als die Republik Estland geltend macht, nicht dahin auszulegen ist, dass die Haushaltsvorräte von vornherein nicht darunter fallen.
Dieses Ergebnis wird durch das Vorbringen der Republik Estland nicht in Frage gestellt.
Was erstens das Vorbringen angeht, der Gerichtshof lege einen Begriff, der in mehreren zu demselben Rechtsgebiet gehörenden Bestimmungen vorkomme, gleich aus, und nach den Verordnungen über die GMO Zucker könne nicht angenommen werden, dass die Haushaltsvorräte zu den „Beständen“ gehörten, so ist, ohne dass geprüft werden müsste, ob sich der Begriff „Bestände“ in diesen Verordnungen stets auf von gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern gebildete Vorräte bezieht, festzustellen, dass einem Begriff, der in einer Bestimmung genauso verwendet wird wie in anderen Rechtsnormen, die zu demselben Rechtsgebiet gehören, im Wege der Auslegung nicht eine Bedeutung beigelegt werden kann, die nicht dem Ziel der Bestimmung entspricht, in der er enthalten ist, da diese andernfalls eines Teils ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt würde.
Zudem haben die Gemeinschaftsgerichte bislang nicht über die Frage entschieden, ob der Begriff „Bestände“ im Sinne der verschiedenen Verordnungen über die GMO Zucker nur die von den Wirtschaftsteilnehmern gebildeten Vorräte umfasst.
Schließlich können die Bestimmungen, auf die sich die Republik Estland beruft, deren Auffassung nicht stützen.
So sieht die erste dieser Bestimmungen, nämlich Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1998/78 vor:
„(2)   Im Sinne dieser Verordnung sind:
a)
Hersteller von Puderzucker, Agglomeratzucker und Kandiszucker diejenigen Hersteller
—
deren Tätigkeit darin besteht, aus Zucker in unverändertem Zustand ausschließlich Zucker der Tarifnummern 17.01 und 17.02 des Gemeinsamen Zolltarifs herzustellen, die andere physische Eigenschaften aufweisen als die des verarbeiteten Zuckers,
und
—
für die während eines Zuckerwirtschaftsjahrs der Durchschnitt der am Ende jedes Monats in den anerkannten Lagern festgestellten Bestände nicht weniger als 200 t beträgt;
b)
spezialisierte Händler diejenigen Händler,
—
bei denen eine der wesentlichen Tätigkeiten darin besteht, einen Großhandel mit Zucker zu betreiben, und die je Zuckerwirtschaftsjahr eine Mindestmenge von 10000 t Zucker der Gemeinschaft oder Präferenzzucker oder eine aus beiden bestehende Menge zum Weiterverkauf in unverändertem Zustand kaufen
und
—
die nicht den Beruf eines Einzelhändlers mit Zucker ausüben,
und
—
für die während eines Zuckerwirtschaftsjahrs der Durchschnitt der am Ende jedes Monats in seinen anerkannten Lägern festgestellten Bestände nicht weniger als 500 t beträgt.“
Dieser Bestimmung kann nicht entnommen werden, dass sie den Begriff „Bestände“ auf die von den gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern gebildeten Vorräte beschränkt. Da die Verordnung Nr. 1998/78 insbesondere ein System des Ausgleichs der Lagerkosten für bestimmte Personen vorsieht, ist verständlich, dass sie definiert, welche Personen zu den Kategorien gehören, die von dem fraglichen Ausgleichssystem betroffen sind. Daraus lässt sich aber nicht herleiten, dass nur die so definierten Personen im Besitz von Beständen sein könnten.
Die zweite Bestimmung, auf die sich die Republik Estland beruft, nämlich Art. 1 der Verordnung Nr. 189/77, lautet:
„(1)   Die Mindestlagermenge
—
ist ständig während der betreffenden Monate zu halten,
—
kann nicht aus Zucker bestehen, der gemäß Artikel 31 der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 übertragen wurde, solange für ihn keine Vergütung der Lagerkosten erfolgt. …
(2)   Die Zuckererzeugung im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a) der Verordnung (EWG) Nr. 1488/76 sowie die in Absatz 1 genannte Mindestlagermenge werden gemäß Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 700/73 festgestellt.“
Dieser Bestimmung kann nicht entnommen werden, dass sie den Begriff „Bestände“ auf die von den gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern gebildeten Vorräte beschränkt. Im Übrigen verweist die Verordnung Nr. 189/77 auf Art. 18 der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (
ABl. L 359, S. 1
), die für die Zuckererzeuger — und nicht für alle Wirtschaftsteilnehmer — die Verpflichtung vorsieht, eine insbesondere an ihren Erzeugungsquoten ausgerichtete Mindestlagermenge zu bilden. Die Republik Estland erklärt aber nicht, warum aus dem Umstand, dass die Erzeuger eines Erzeugnisses nach einer Gemeinschaftsrechtsnorm verpflichtet sind, Bestände zu bilden, folgen sollte, dass nur diese Wirtschaftsteilnehmer dies tun können.
Die dritte und die vierte Bestimmung, auf die sich die Republik Estland beruft, nämlich die Art. 8 und 12 der Verordnung Nr. 2038/1999, lauten:
„
Artikel 8
(1)   Unter den Bedingungen dieses Artikels wird eine Regelung zum Ausgleich der Lagerkosten getroffen, die eine Pauschalvergütung und deren Finanzierung durch eine Abgabe umfasst.
(2)   Die Lagerkosten für
—
Weißzucker,
—
Rohzucker,
—
als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe,
—
durch Auflösung von Zucker in fester Form hergestellte Sirupe,
die aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben bzw. aus in der Gemeinschaft geerntetem Zuckerrohr gewonnen worden sind, werden von den Mitgliedstaaten pauschal vergütet.
Die Mitgliedstaaten erheben von jedem Zuckerfabrikanten je nach Fall eine Abgabe
—
je Gewichtseinheit der erzeugten Zuckermengen,
—
je Gewichtseinheit der in Unterabsatz 1 genannten Sirupe, die als Vorstufe für Zucker in fester Form erzeugt und ohne weitere Verarbeitung abgesetzt werden.
Der Betrag der Vergütung ist für die gesamte Gemeinschaft gleich. Diese Gleichheitsregel gilt auch für die Abgabe.
(3)   Absatz 2 gilt weder für aromatisierten oder gefärbten Zucker des KN-Codes 1701 noch für aromatisierte oder gefärbte Sirupe des KN-Kodes 21069059.
(4)   Der Rat, der mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission beschließt,
a)
erlässt die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels und
b)
setzt gleichzeitig mit den abgeleiteten Interventionspreisen den Betrag der Vergütung fest.
(5)   Der Betrag der Abgabe wird jährlich nach dem Verfahren des Artikels 48 festgesetzt. Nach dem gleichen Verfahren werden die übrigen Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel erlassen.
…
Artikel 12
(1)   Zur Gewährleistung einer normalen Versorgung aller oder eines der Gebiete der Gemeinschaft besteht die Dauerverpflichtung, im europäischen Gebiet der Gemeinschaft eine Mindestlagermenge zu halten:
a)
von in der Gemeinschaft erzeugtem Rübenzucker,
b)
von in den französischen überseeischen Departements erzeugtem Rohrzucker und von Präferenzzucker nach Artikel 40.
Diese Mindestlagermenge von Zucker nach Absatz 1 Buchstabe a) entspricht zu einem festgesetzten Datum einem Vomhundertsatz der A-Quote jedes zuckererzeugenden Unternehmens oder dem gleichen Vomhundertsatz seiner A-Zuckererzeugung, wenn diese niedriger als seine A-Quote ist.
Der festgesetzte Vomhundertsatz kann gesenkt werden.
Die Mindestlagermenge von Zucker nach Absatz 1 Buchstabe b) entspricht einem Vomhundertsatz der von einem Unternehmen in einem bestimmten Zeitraum raffinierten Menge des betreffenden Zuckers.
(2)   Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels und legt insbesondere das Datum und den Vomhundertsatz nach Absatz 1 Unterabsatz 2 sowie den Vomhundertsatz und den Zeitraum nach Absatz 1 Unterabsatz 4 fest.
Nach demselben Verfahren kann eine Pflicht, die der Pflicht zur Haltung einer Mindestlagermenge gleichkommt, für die in Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben f) und h) genannten Erzeugnisse vorgesehen werden.
(3)   Die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel, insbesondere betreffend die Senkung des in Absatz 1 Unterabsatz 3 genannten Vomhundertsatzes, werden nach dem Verfahren des Artikels 48 erlassen.“
Somit geht es in diesen Bestimmungen um eine Verpflichtung der Zuckererzeuger — und nicht sämtlicher Wirtschaftsteilnehmer des Sektors —, eine insbesondere an ihren Erzeugungsquoten und der tatsächlich raffinierten Menge ausgerichtete Mindestlagermenge zu bilden. Wie bereits oben in Randnr. 144 ausgeführt, erklärt die Republik Estland aber nicht, warum aus dem Umstand, dass die Erzeuger eines Erzeugnisses nach einer Gemeinschaftsrechtsnorm verpflichtet sind, Bestände zu bilden, folgen sollte, dass nur diese Wirtschaftsteilnehmer dies tun können.
Die fünfte Bestimmung, auf die sich die Republik Estland beruft, nämlich Anhang III Abschnitt IX Nr. 1 der Verordnung Nr. 1260/2001, lautet:
„Der Vertrag sieht die Zahlung eines Preiszuschlags an den Verkäufer für den Fall vor, dass
a)
beim Übergang von einem Zuckerwirtschaftsjahr zum anderen eine Erhöhung des Zuckerrübenpreises eintritt und
b)
die durch die Erhöhung des Zuckerrübenpreises bedingte Erhöhung des Interventionspreises für Zucker bei den im Augenblick des Übergangs vorhandenen Beständen nicht abgeschöpft wird.
…“
In dieser Bestimmung wird der Begriff „Bestände“ aber weder ausdrücklich noch implizit definiert, noch ist darin bestimmt, dass unter ihn ausschließlich von Wirtschaftsteilnehmern gebildete Vorräte fallen könnten.
Die sechste Bestimmung, auf die sich die Republik Estland beruft, nämlich Art. 10 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1260/2001, lautet:
„Für die Anwendung von Absatz 3 wird vor dem 1. Oktober für jedes Wirtschaftsjahr die im Rahmen der Quoten garantierte Menge anhand der Vorausschätzungen der Erzeugung, der Einfuhren, des Verbrauchs, der Lagerhaltung, der Übertragung und der ausführbaren Restmenge sowie des voraussichtlichen durchschnittlichen Verlustes zulasten der Selbstfinanzierungsregelung im Sinne von Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe d) festgestellt. Lassen diese Vorausschätzungen erkennen, dass die ausführbare Restmenge für das betreffende Wirtschaftsjahr über der in dem Übereinkommen vorgesehenen Höchstmenge liegt, so wird die garantierte Menge nach dem Verfahren des Artikels 42 Absatz 2 um die Differenz verringert. Diese Differenz wird nach Maßgabe des Prozentsatzes, den die Summe der A- und B-Quoten für jedes Erzeugnis in der Gemeinschaft ausmacht, auf Zucker, Isoglucose und Inulinsirup aufgeteilt. Anschließend wird sie nach Mitgliedstaaten und Erzeugnissen aufgeteilt, wobei der in der nachstehenden Tabelle aufgeführte Aufteilungskoeffizient angewendet wird. …“
Auch in dieser Bestimmung wird der Begriff „Bestände“ weder ausdrücklich noch implizit definiert, noch ist darin bestimmt, dass unter ihn ausschließlich von Wirtschaftsteilnehmern gebildete Vorräte fallen könnten.
Schließlich erklärt die Republik Estland nicht, inwiefern Nr. 7 des mit „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee“ überschriebenen Arbeitsdokuments der Kommission vom 16. Februar 2006, die, auch wenn darin das Wort „stock“ vorkommt, nur eine Zahl enthält, seine Auffassung stützen soll.
Was zweitens die Behauptung der Republik Estland angeht, Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 enthalte in demselben Absatz die Begriffe „Verbrauch“ und „Bestände“, und es sei wenig wahrscheinlich, dass die Kommission diese beiden Begriffe verwendet hätte, wenn Letzterer den Ersteren einschlösse, ist festzustellen, dass diese Behauptung nicht zutrifft.
Vorab ist nämlich festzustellen, dass nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004, mit dem der Begriff „anomale Bestände“ definiert werden soll, die Kommission u. a. die Erzeugung, den Verbrauch und die Bestände von Zucker und Isoglucose zu berücksichtigen hat. Somit geht aus dieser Bestimmung hervor, dass der Umfang der Bestände einen Gesichtspunkt darstellt, der bei der Feststellung anomaler Bestände zu berücksichtigen ist, wobei der Begriff „Bestände“ also sowohl in dem zu definierenden Begriff als auch in der Definition selbst enthalten ist. Auch wenn dies von einer wenig präzisen Gesetzgebungstechnik zeugen mag, spricht es dafür, dass es nach dem Grundgedanken der Verordnung Nr. 60/2004 durchaus möglich ist, dass der Begriff „Verbrauch“ gleichzeitig in dem zu definierenden Begriff und in der Definition des Begriffs „Bestände“ vorkommt.
Jedenfalls ist der in dieser Bestimmung verwendete Begriff „Verbrauch“ im makroökonomischen Sinn zu verstehen, da durch die Verordnung Nr. 60/2004 insbesondere Störungen der GMO Zucker insgesamt verhindert werden sollen.
Aus makroökonomischer Sicht kommt es für die Unterscheidung zwischen Mengen, die als verbraucht anzusehen sind, und Mengen, die als „Bestände“ im Sinne der Verordnung Nr. 60/2004 anzusehen sind, im Wesentlichen darauf an, ob der gekaufte Zucker so verwendet wird, dass sich der Käufer zur Deckung eines möglichen zukünftigen Bedarfs weitere Mengen an Zucker beschaffen müsste. Denn wenn so viel Zucker gekauft wird, dass damit der künftige Bedarf an diesem Erzeugnis gedeckt wird, wirken sich die gekauften Mengen auf den künftigen Verbrauch in derselben Weise aus wie die von den Wirtschaftsteilnehmern gebildeten Bestände und müssen diesen also gleichgestellt werden.
Nach alledem ist der erste Punkt des ersten Teils des Klagegrundes zurückzuweisen.
2. Zur systematischen Auslegung der Verordnung Nr. 60/2004
a) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, die Auffassung, dass die Haushaltsvorräte bei der Berechnung ihres Überschusses nicht berücksichtigt werden könnten, werde durch eine systematische Auslegung der Verordnung Nr. 60/2004 bestätigt. So sei in den Erwägungsgründen 5, 6 und 8 dieser Verordnung sowie im ersten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung lediglich von der Notwendigkeit die Rede, Spekulationsgeschäfte zu verhindern, wobei diese wie jede Marktstörung notwendigerweise auf den Wiederverkauf von gelagertem Zucker und nicht von dem im Besitz der Privathaushalte befindlichen zurückzuführen seien. Deshalb sei der Zuckerpreis in Estland nach dem Beitritt von 0,35 Euro/kg auf ungefähr 1,10 Euro/kg gestiegen und dann stabil geblieben, während er im Fall von Spekulationsgeschäften geschwankt hätte.
Die Republik Estland macht geltend, nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 müsse der gesamte Überschuss auf eine der in dieser Bestimmung vorgesehenen Weisen vom Markt genommen werden. Von diesen könnte aber keine von den Privathaushalten durchgeführt werden, um ihre Vorräte zu beseitigen, die im Übrigen bereits vom Markt genommen seien. So könne der Verpflichtung, die Haushaltsvorräte vom Markt zu nehmen, nicht durch die Zahlung des Betrags gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 nachgekommen werden. Eine solche Zahlung könne eine Sanktion oder eine Schadensersatzleistung darstellen; durch sie werde der Zucker aber nicht vom Markt genommen, und es würden keine Marktstörungen verhindert. Außerdem setze diese Bestimmung voraus, dass die Marktteilnehmer der Verpflichtung, die Mengen vom Markt zu nehmen, nicht hätten nachkommen können, und Art. 1 der angefochtenen Verordnung lege ausdrücklich fest, dass der Überschuss nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 vom Markt genommen werden müsse, so dass es nicht möglich sei, dieser Verpflichtung durch die Zahlung dieses Betrags nachzukommen.
Ferner gehe aus Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004, der den Mechanismus enthalte, mit dem die Verpflichtung aus deren Art. 6 Abs. 2 erfüllt werden könne, hervor, dass diese Verordnung nicht vorsehe, dass die Haushaltsvorräte in die Überschüsse einzubeziehen seien, da die neuen Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 3 verpflichtet seien, ein System zur Feststellung der Überschussmengen einzurichten, um der Verpflichtung nachzukommen, diese Mengen vom Markt zu nehmen, das nur die Marktteilnehmer betreffe. Nach Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 müssten die neuen Mitgliedstaaten allein die Marktteilnehmer verpflichten, eine ihrer individuellen Überschussmenge entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose vom Markt zu nehmen.
Schließlich könne nicht angenommen werden, dass sich aus der Beitrittsakte oder der Verordnung Nr. 60/2004 eine Verpflichtung ergebe, die Privathaushalte daran zu hindern, Zuckermengen zu kaufen. Dies gehe nämlich nicht aus deren Bestimmungen hervor, und außerdem könnten die Beitrittsakte und die Verordnung Nr. 60/2004, die am 1. Mai 2004 in Kraft getreten seien, vor dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union keine Verpflichtungen zulasten dieser Staaten begründen.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Lettland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Als Erstes ist festzustellen, dass der Grundsatz, dass die Überschüsse vom Markt zu nehmen sind, der mit der Verordnung Nr. 60/2004 durchgeführt werden soll, in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte niedergelegt ist, mit dem jegliche Störung des ordnungsgemäßen Funktionierens der GMO Zucker verhindert werden soll, insbesondere solche, die durch Umstände begründet sind, die Auswirkungen auf die Preisbildung haben und die auf die Anhäufung anormaler Mengen Zucker in den neuen Mitgliedstaaten vor deren Beitritt zur Europäischen Union zurückzuführen sind (vgl. oben, Randnr. 119).
Anders als die Republik Estland geltend macht, soll durch die Verordnung Nr. 60/2004 mithin nicht nur rein kommerziellen Spekulationsgeschäften entgegengewirkt, sondern auch Störungen der Mechanismen der GMO Zucker vorgebeugt und möglichen schädlichen Auswirkungen für deren Stabilität begegnet werden, die auf vor dem Beitritt angehäufte anormale Mengen Zucker in den neuen Mitgliedstaaten zurückzuführen sind.
Wie oben in den Randnrn. 121 bis 129 ausgeführt, stellen beachtliche Haushaltsvorräte aber einen erheblichen möglichen Störfaktor für die GMO Zucker dar.
Außerdem weist die Kommission zu Recht darauf hin, dass im siebten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 60/2004 klar das Ziel genannt ist, dass die über die als normal geltenden Übertragsbestände hinausgehenden Zuckerbestände auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten vom Markt genommen werden. Ferner heißt es im achten Erwägungsgrund dieser Richtlinie, dass es im Interesse der Gemeinschaft und der neuen Mitgliedstaaten liegt, die Bildung von Überschussbeständen möglichst zu vermeiden und die an größeren Spekulationsgeschäften beteiligten Marktteilnehmer oder Personen ermitteln zu können. Die Kommission macht zu Recht geltend, dass dies bestätigt, dass mit der Verordnung Nr. 60/2004 nicht nur rein kommerziellen Spekulationsgeschäften entgegengewirkt, sondern allgemein gewährleistet werden soll, dass die in den neuen Mitgliedstaaten festgestellten Überschussmengen an Zucker vom Markt genommen werden.
Schließlich trifft es nicht zu, dass eine Analyse des estnischen Zuckermarkts im Zeitraum nach dem Beitritt bestätigte, dass keine Gefahr einer Störung bestehe. Dass der Zuckerpreis nach dem Beitritt von 0,35 Euro/kg auf ungefähr 1,10 Euro/kg gestiegen und dann stabil geblieben ist, stellt nämlich lediglich eine logische Folge der Anwendung der GMO Zucker in Estland dar. Diese GMO legt einen Mindestpreis für Zucker fest; kein Marktteilnehmer hat ein Interesse daran, im Rahmen der ihm zugeteilten Quote erzeugten Zucker unter diesem Mindestpreis zu verkaufen, und unter diesem Preis kann er auch keinen über diese Quote hinaus erzeugten Zucker verkaufen, da er verpflichtet ist, diesen ohne Erstattung durch die Gemeinschaft auszuführen. Dies erklärt völlig, warum der Zuckerpreis in Estland nach dem Beitritt gestiegen und dann stabil geblieben ist, ohne dass daraus auf das Fehlen einer Gefahr einer Marktstörung zu schließen wäre.
Zudem ist die Störung des Zuckermarkts, die durch anormale Haushaltsvorräte hervorgerufen werden kann, nicht auf den Verkauf von Zucker unter dem von der GMO Zucker garantierten Preis zurückzuführen, sondern, wie oben in den Randnrn. 121 bis 129 ausgeführt, auf einen möglichen Rückgang des Verbrauchs in den Mitgliedstaaten, in denen solche Vorräte gebildet worden sind, was zu einem Missverhältnis zwischen den im Rahmen der GMO Zucker zugeteilten Quoten und dem Gemeinschaftsverbrauch zulasten der Erzeuger und gegebenenfalls des Gemeinschaftshaushalts führen würde.
Als Zweites ist festzustellen, dass die Schlussfolgerungen, die die Republik Estland daraus ziehen will, dass es praktisch unmöglich ist, die Haushaltsvorräte nach den Modalitäten gemäß Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 vom Markt zu nehmen, auf einer unzutreffenden Auslegung dieser Verordnung beruhen.
Die Auffassung der Republik Estland beruht nämlich im Wesentlichen auf der Prämisse, dass nach Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 genau die Mengen auf Kosten des neuen Mitgliedstaats und gemäß den in diesem Artikel bestimmten Modalitäten vom Markt zu nehmen sind, die in diesem Mitgliedstaat, wie von der Kommission festgestellt, als Überschussmengen vorhanden sind. Das setzt voraus, dass der als überschüssig angesehene Zucker mit dem vom Markt zu nehmenden Zucker identisch ist.
Diese Prämisse ist jedoch falsch.
Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 sieht nämlich vor, dass der betreffende neue Mitgliedstaat gewährleistet, dass eine dem von der Kommission festgestellten Überschuss entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose ohne Gemeinschaftsintervention vom Markt genommen wird. Dieser Mitgliedstaat muss somit nicht den am 1. Mai 2004 als Überschuss angesehenen Zucker vom Markt nehmen, sondern eine der von der Kommission als Überschuss angesehenen Menge entsprechende Menge Zucker, die auch nach diesem Zeitpunkt gekauft oder erzeugt worden sein kann.
Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, dass die Kommission nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 in der Fassung vor der Änderung durch die Verordnung Nr. 651/2005 bis spätestens 31. Oktober 2004 für jeden neuen Mitgliedstaat die Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose feststellt, die über die als normal geltenden Übertragsbestände am hinausgehen und auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten vom Markt genommen werden müssen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung gewährleistet der betreffende neue Mitgliedstaat, dass eine der Überschussmenge gemäß Abs. 1 entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose bis spätestens ohne Gemeinschaftsintervention vom Markt genommen wird. Aus einer Gesamtbetrachtung dieser beiden Bestimmungen ergibt sich, dass die Kommission ab dem sechs Monate Zeit hat, um den zu diesem Zeitpunkt bestehenden Überschuss festzustellen, und dass der betreffende Mitgliedstaat dann weitere sechs Monate Zeit hat, eine diesem Überschuss entsprechende Menge vom Markt zu nehmen.
Es ist somit durchaus möglich, dass die im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats im Mai 2004 vorhandenen Überschussmengen vor Ende Oktober 2004 und erst recht vor Ende April 2005 abgesetzt worden sind.
Zwar müssen die zuständigen Behörden der neuen Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 für die Anwendung von Abs. 2 am 1. Mai 2004 über ein System zur Feststellung gehandelter oder erzeugter Überschussmengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose bei den wichtigsten Marktteilnehmern verfügen. Dadurch ist aber nicht gewährleistet, dass sich die überschüssigen Waren, die sich im Besitz dieser Marktteilnehmer befinden, nicht deren Kontrolle entziehen und nicht aus deren Herrschaftsbereich oder gar aus dem Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ausgeführt werden. Außerdem betrifft diese Bestimmung nur die wichtigsten Wirtschaftsteilnehmer, so dass die Überschussmengen an Zucker, die sich im Besitz weniger wichtiger Marktteilnehmer befinden, von diesem Feststellungssystem nicht erfasst werden. Diesen Mengen käme jeweils für sich genommen im Verhältnis zum gesamten festgestellten Überschuss gewiss nur eine geringe Bedeutung zu; insgesamt könnten sie aber einen beachtlichen, wenn nicht sogar wesentlichen Teil dieses Überschusses ausmachen.
Zudem wendet der neue Mitgliedstaat dieses System nach Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2, 3 und 4 der Verordnung Nr. 60/2004 an, um die betreffenden Marktteilnehmer zu verpflichten, auf eigene Kosten eine ihrer ermittelten individuellen Überschussmenge entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose vom Markt zu nehmen, wobei die Marktteilnehmer dies nachweisen müssen. Wird dieser Nachweis nicht erbracht, so zieht der neue Mitgliedstaat bei diesen einen bestimmten, sich nach der vom Markt zu nehmenden Menge richtenden Betrag ein, der dem Staatshaushalt gutzuschreiben ist. Diese Verpflichtung betrifft aber nicht nur die wichtigsten Marktteilnehmer.
Schließlich bezieht sich Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004, nach dem die neuen Mitgliedstaaten der Kommission nachweisen, dass die in Art. 6 Abs. 1 genannte Überschussmenge gemäß Art. 6 Abs. 2 vom Markt genommen wurde, und angeben, welche Mengen nach welcher Methode vom Markt genommen wurden, nicht auf die von den wichtigsten Marktteilnehmern nach Abs. 3 vom Markt genommenen Mengen, sondern auf eine Menge, die diese notwendigerweise umfasst, aber auch darüber hinausgehen könnte, nämlich auf die Menge, die dem für den betreffenden Mitgliedstaat festgestellten Überschuss entspricht.
Die für die neuen Mitgliedstaaten, bei denen die Kommission Überschüsse festgestellt hat, geltende Verpflichtung, Mengen vom Markt zu nehmen, bezieht sich also nicht auf den am 1. Mai 2004 angehäuften Zuckerüberschuss, sondern schlicht auf eine Menge, die diesem entspricht.
Selbst wenn der für die Republik Estland oder einen anderen neuen Mitgliedstaat festgestellte Überschuss zu einem Teil in Form von anormalen Haushaltsvorräten bestand und diese Vorräte, wie die Republik Estland geltend macht, nicht nach den in Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 vorgesehenen Modalitäten vom Markt genommen werden konnten, könnte der betreffende Mitgliedstaat seiner Verpflichtung, die Mengen vom Markt zu nehmen, somit noch nachkommen, indem er sich eine den Haushaltsvorräten entsprechende Menge Zucker beschafft, um sie nach diesen Methoden vom Markt zu nehmen und dies dann der Kommission nachzuweisen. Diese Menge könnte gegebenenfalls zum Preis des Gemeinschaftsmarkts bei in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässigen gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern oder bei anderen Wirtschaftsteilnehmern der Gemeinschaft erworben werden. Dadurch würde der betreffende Mitgliedstaat einen Anstieg der Gemeinschaftsnachfrage bewirken, der dem künstlichen Sinken entspräche, das durch seine Haushaltsvorräte hervorgerufen worden ist, und der deren negative Auswirkungen auf die Stabilität der GMO Zucker ausgleichen würde.
Wenn es dem betreffenden Mitgliedstaat nicht gelingt, seiner Verpflichtung, den von der Kommission festgestellten Überschuss vom Markt zu nehmen, nachzukommen, hat er nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 an den Gemeinschaftshaushalt einen bestimmten Betrag nach Maßgabe der nicht vom Markt genommenen Menge zu zahlen.
Wie die Kommission zu Recht geltend macht, wird durch diese Bestimmung ein System eingeführt, mit dem gewährleistet werden soll, dass die zusätzlichen Kosten, die aufgewandt werden müssen, um möglichen, auf nicht vom Markt genommene Überschüsse zurückzuführenden Störungen des Zuckermarkts entgegenzuwirken, nicht zulasten des Gemeinschaftshaushalts oder der Gemeinschaftserzeuger gehen, sondern zulasten der betreffenden Mitgliedstaaten, und zwar gemäß Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte, wonach die Überschüsse auf Kosten dieser Staaten beseitigt werden müssen, woraus zwingend folgt, dass auch die Kosten, die dadurch entstehen, dass die betreffenden Überschüsse nicht vom Markt genommen werden, von den Mitgliedstaaten zu tragen sind, die sie hätten vom Markt nehmen müssen.
Schließlich ist auch das Vorbringen der Republik Estland zurückzuweisen, die Haushaltsvorräte seien bereits vom Markt genommen worden, da sie an die Verbraucher verkauft worden seien. Die nach der Verordnung Nr. 60/2004 zulässigen Methoden, Mengen vom Markt zu nehmen, sind nämlich, wie die Republik Estland selbst geltend macht, ausschließlich die in ihrem Art. 6 Abs. 2 vorgesehenen Methoden, zu denen der einfache Verkauf innerhalb des betreffenden Mitgliedstaats nicht gehört.
3. Zum Verständnis des Begriffs „Bestände“ bei früheren Beitritten
a) Vorbemerkungen
In den Art. 86 und 254 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (
ABl. 1985, L 302, S. 23
, im Folgenden: Beitrittsakte von 1985) ist in Bezug auf den Beitritt dieser beiden Staaten (im Folgenden: neue Mitgliedstaaten von 1986) zur Europäischen Gemeinschaft (im Folgenden: Beitritt von 1986) bestimmt, dass jeder Warenbestand, der sich am 1. März 1986 im spanischen oder portugiesischen Hoheitsgebiet im freien Verkehr befindet und mengenmäßig einen als normal anzusehenden Übertragsbestand übersteigt, von den betreffenden Staaten auf ihre Kosten abgebaut werden muss. Dem entsprechen sinngemäß Art. 142 Abs. 2 der Beitrittsakte von 1994 und Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3577/90 des Rates vom über die für die Landwirtschaft erforderlichen Übergangsmaßnahmen und Anpassungen aufgrund der Herstellung der deutschen Einheit (
ABl. L 353, S. 23
) im Hinblick auf die Bestände, die sich 1995 beim Beitritt der neuen Mitgliedstaaten von 1995 zur Europäischen Union in deren Hoheitsgebiet bzw. bei der Herstellung der deutschen Einheit im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik befanden. Diese vier Bestimmungen sind mit Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte vergleichbar.
Hinsichtlich der Vorschriften, mit denen der konkrete Inhalt der Verpflichtung zum Abbau der Überschüsse bestimmt worden ist, unterscheiden sich die Beitritte von 1986 und 1995 sowie die Herstellung der deutschen Einheit allerdings wesentlich von dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten im Jahr 2004.
In Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3770/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über die in Spanien befindlichen Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen (
ABl. L 362, S. 18
) ist nämlich bestimmt, dass als Warenbestand jegliche Warenmenge gilt, die sich im Eigentum oder Besitz des Königreichs Spanien oder einer natürlichen oder juristischen Person befindet, mit Ausnahme sehr geringer Mengen. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3771/85 des Rates vom über die in Portugal befindlichen Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen (
ABl. L 362, S. 21
) entspricht auf Portugal bezogen inhaltlich Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3770/85. So wird in diese beiden Bestimmungen in den Begriff „Bestände“ im Zusammenhang mit dem Beitritt von 1986 eine De-minimis-Regel aufgenommen, mit der auf den Umfang des Vorrats und nicht auf die Eigenschaft seines Besitzers abgestellt wird.
Keine Bestimmung der Normen betreffend den Beitritt von 1995 oder die Herstellung der deutschen Einheit enthält für Zucker eine gleichartige De-minimis-Regel. Allerdings lässt sich eine entsprechende Regel Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 3300/94 der Kommission vom 21. Dezember 1994 mit Übergangsmaßnahmen im Zuckersektor aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens (
ABl. L 341, S. 39
) und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2761/90 der Kommission vom über die im Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik befindlichen Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen (
ABl. L 267, S. 1
) entnehmen, wie im Folgenden zu zeigen sein wird.
Hingegen enthält die Verordnung Nr. 60/2004 keine De-minimis-Regel, nach der es ausdrücklich erlaubt wäre, geringfügige Mengen auszunehmen.
Ein zweiter wesentlicher Unterschied zwischen den Systemen zum Abbau von Zuckerüberschüssen, wie sie zum einen bei den Beitritten 1986 und 1995 und der Herstellung der deutschen Einheit und zum anderen bei dem Beitritt von 2004 eingerichtet worden sind, besteht hinsichtlich der Methode zur Feststellung der Überschüsse.
Was den Beitritt von 1986 angeht, gilt nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnungen Nr. 3770/85 und Nr. 3771/85 abgesehen von Sondervorschriften betreffend bestimmte Erzeugnisse als normaler Übertragsbestand der Arbeitsbestand, der für die Bedürfnisse des betreffenden Marktes während eines festzusetzenden Zeitraums erforderlich ist, wobei diese Bedürfnisse insbesondere nach Maßgabe des Verbrauchs, der Verarbeitung und der herkömmlichen Ausfuhren beurteilt werden, und zwar unter Berücksichtigung der Kriterien und Ziele der jeweiligen gemeinsamen Marktorganisation.
Nach Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a der Verordnungen Nr. 3770/85 und Nr. 3771/85 umfassen die Durchführungsbestimmungen zu diesen Verordnungen insbesondere die Festsetzung des in den Art. 86 und 254 der Beitrittsakte von 1985 genannten Bestands für Waren, die mengenmäßig einen normalen Übertragsbestand übersteigen. Deshalb werden in Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 579/86 der Kommission vom 28. Februar 1986 mit den Einzelheiten für die am in Spanien und Portugal befindlichen Bestände an Erzeugnissen des Zuckersektors (
ABl. L 57, S. 21
), mit der im Zuckersektor die Verordnungen Nr. 3770/85 und Nr. 3771/85 angewandt werden, nicht die dem Königreich Spanien und der Republik Portugal von der Kommission zugeteilten Überschüsse festgesetzt, sondern der normale Übertragsbestand für diese Staaten zum Zeitpunkt des Beitritts zur Gemeinschaft. Diese Mitgliedstaaten müssen dann gemäß Art. 3 in Verbindung mit Art. 4 der Verordnung Nr. 579/86 ihre Überschüsse berechnen. Dazu nehmen sie eine Erfassung der Bestände vor, die sich zum Zeitpunkt des Beitritts von 1986 in ihrem Hoheitsgebiet im freien Verkehr befinden, und zwar auf der Grundlage der Meldungen der über eine Zucker- oder Isoglucosemenge von mindestens 3 t verfügenden Personen, wobei diese Meldungen gegenüber den zuständigen Behörden vor dem zu erfolgen haben. Dann müssen die betreffenden Mitgliedstaaten gewährleisten, dass eine Menge, die der Differenz zwischen der erfassten Menge und dem von der Kommission festgesetzten normalen Übertragsbestand entspricht, vor dem aus der Gemeinschaft ausgeführt wird.
Da die Erfassung nur für Mengen über 3 t vorgenommen wird, gilt die Verpflichtung zum Abbau also praktisch nur für eine Menge, die der Differenz zwischen der Summe der in dem betreffenden Mitgliedstaat vorhandenen Einzelvorräte über 3 t und dem von der Kommission festgesetzten normalen Übertragsbestand entspricht, so wie es die De-minimis-Regel des Art. 3 Abs. 2 der Verordnungen Nr. 3770/85 und Nr. 3771/85 vorsieht.
Im Wesentlichen stimmt das System der einschlägigen Bestimmungen über den Beitritt von 1995 mit demjenigen der Verordnung Nr. 579/86 überein. So entsprechen beim Beitritt von 1995 die Art. 5, 6 und 7 der Verordnung Nr. 3300/94 jeweils inhaltlich den Art. 2, 3 und 4 der Verordnung Nr. 579/86. Mit den Art. 6 und 7 der Verordnung Nr. 3300/94 wird eine De-minimis-Regel umgesetzt, die derjenigen entspricht, die mit den Art. 3 und 4 der Verordnung Nr. 579/86 durchgeführt wird.
Auch das System der einschlägigen Bestimmungen über die Herstellung der deutschen Einheit ähnelt in vielen Punkten dem der Verordnung Nr. 579/86. Allerdings bestehen zwei wesentliche Unterschiede.
So muss erstens von Deutschland nach Art. 2 der Verordnung Nr. 2761/90 zur Erfassung der privaten Bestände an Erzeugnissen, u. a. Zucker, die sich am Tag der Einigung im Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik befinden, eine Erhebung durchgeführt und eine Bestandsaufnahme erstellt werden, wobei geringfügige Mengen davon ausgenommen sind. Nach Abs. 2 dieses Artikels kann Deutschland jedoch zur Anwendung des vorstehenden Absatzes auch statistische Methoden anwenden. Diese Möglichkeit wurde bei den früheren Beitritten weder den neuen Mitgliedstaaten von 1986 noch denjenigen von 1995 eingeräumt.
Zweitens wurde der Bundesrepublik Deutschland in der Verordnung Nr. 2761/90 nicht die Verpflichtung auferlegt, die erfassten oder statistisch ermittelten Mengen, die einen normalen Übertragsbestand übersteigen, abzubauen, obwohl diese Verpflichtung in Art. 7 der Verordnung Nr. 3577/90 vorgesehen ist.
Jedenfalls unterscheiden sich alle beschriebenen Systeme in einem wesentlichen Punkt von dem der Verordnung Nr. 60/2004. In dieser ist nämlich nicht vorgesehen, dass es Sache der Kommission ist, die normalen Übertragsbestände eines jeden neuen Mitgliedstaats festzusetzen, um diesem dann die Aufgabe zu übertragen, eine Erhebung der in seinem Hoheitsgebiet vorhandenen Mengen über 3 t durchzuführen und durch einen Vergleich des so ermittelten Betrags mit demjenigen, der den von der Kommission festgesetzten normalen Übertragsbeständen entspricht, seinen eigenen Überschuss zu berechnen (System der Beitritte von 1986 und von 1995). Es ist auch nicht Sache des neuen Mitgliedstaats, eine Erhebung seiner aus nicht geringfügigen Mengen bestehenden Bestände durchzuführen (System der Herstellung der deutschen Einheit). Vielmehr bestimmt die Kommission gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 unmittelbar und einseitig den Überschuss eines jeden neuen Mitgliedstaats.
Zudem geht aus dieser Bestimmung hervor, dass die Kommission die Überschüsse nicht auf der Grundlage einer etwaigen Erfassung der Hauptinhaber von Beständen in den einzelnen Mitgliedstaaten berechnet, sondern indem sie insbesondere die Entwicklung der folgenden Faktoren im Jahr vor dem Beitritt im Vergleich zu den Vorjahren berücksichtigt: eingeführte und ausgeführte Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose, Erzeugung, Verbrauch und Bestände von Zucker und Isoglucose sowie die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden.
Das bedeutet, dass die Kommission den Überschuss der einzelnen neuen Mitgliedstaaten berechnet, indem sie auf verfügbare makroökonomische Statistiken zurückgreift, und nicht, indem sie auf mikroökonomischer Ebene unmittelbar die tatsächliche Situation der Bestände untersucht. Deshalb heißt es im neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 60/2004, dass die neuen Mitgliedstaaten, damit die Überschussmengen bestimmt und die festgestellten Überschüsse vom Markt genommen werden, der Kommission die neuesten Statistiken über Handel, Erzeugung und Verbrauch der betreffenden Erzeugnisse übermitteln sollten, nicht aber eine Erhebung, auf deren Grundlage die Berechnung erfolgen würde.
Allerdings erhält dieses System dadurch eine gewisse Flexibilität, dass die Ergebnisse der makroökonomischen Analysen gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 je nach den Umständen, unter denen die Bestände gebildet wurden, angepasst werden können.
Das Vorbringen der Parteien ist vor dem Hintergrund aller dieser Erwägungen darzustellen und zu prüfen.
b) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, die Haushaltsvorräte nicht unter den Begriff der „Bestände“ zu fassen, stehe im Einklang mit Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte, insbesondere da diese Bestimmung nahezu identisch sei mit den bei den Beitritten von 1986 und 1995 erlassenen, mit denen den neuen Mitgliedstaaten von 1986 und 1995 die Verpflichtung zum Abbau ihrer Überschüsse auferlegt worden sei, die der den neuen Mitgliedstaaten auferlegten entspreche; nach diesen Bestimmungen fielen die Haushaltsvorräte eindeutig nicht unter die „abzubauenden Bestände“, da bei der Feststellung der Überschüsse der neuen Mitgliedstaaten von 1986 und 1995 nur Bestände über 3 t berücksichtigt worden seien.
Dies zeige, dass sich der Begriff „private Bestände“ im Sinne von Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte nicht auf die Privathaushalte, sondern auf die gewerblichen Wirtschaftsteilnehmer beziehe, da die Haushaltsvorräte in Estland im Durchschnitt 72 kg pro Haushalt betrügen.
Insbesondere könne nicht angenommen werden, dass der Beitritt von 2004 im Hinblick auf die Privathaushalte deshalb anders gelagert sei als der Beitritt von 1995, weil bei ihm wegen der Größe der Märkte der neuen Mitgliedstaaten die Gefahren höher seien. Dies wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die Haushaltsvorräte der neuen Mitgliedstaaten eine ernsthafte Gefahr für das Funktionieren des Markts darstellten. Im Verhältnis zu den 13420682 t A- und B-Quoten in der Europäischen Union seien die 43000 t Haushaltsvorräte in Estland aber zu vernachlässigen.
Schließlich hätte die Kommission, wenn sie habe anders vorgehen wollen, dies ausdrücklich angeben müssen, insbesondere als sie mitteilte, die Frage der Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen unter Berücksichtigung der bei den früheren Beitritten gemachten Erfahrungen behandeln zu wollen, wie aus dem Dokument der Kommission vom 30. Januar 2002 über die Bestände (im Folgenden: SIP) hervorgehe und ein Schreiben an den Botschafter der Republik Estland vom bestätige.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
c) Würdigung durch das Gericht
Die Republik Estland vertritt im Wesentlichen die Auffassung, da mit den bei den Beitritten von 1985 und 1995 und bei der Herstellung der deutschen Einheit erlassenen Bestimmungen ein System des Abbaus von Überschüssen eingerichtet worden sei, von dem geringfügige Mengen praktisch ausgenommen gewesen seien, könnten geringfügige Mengen, wie sie die Haushaltsvorräte darstellten, nicht unter den Begriff „Bestände“ im Sinne dieser Bestimmungen fallen, der im Wesentlichen mit dem in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte enthaltenen übereinstimme.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
Die Protokolle und Anhänge einer Beitrittsakte sind nämlich primärrechtliche Bestimmungen, die, soweit in der Beitrittsakte nicht etwas anderes vorgesehen ist, nur in den für die Revision der ursprünglichen Verträge vorgesehenen Verfahren ausgesetzt, geändert oder aufgehoben werden können (Urteil des Gerichtshofs vom 11. September 2003, Österreich/Rat, C-445/00, Slg. 2003, I-8549, Randnr. 62).
Grundsätzlich kann die Tragweite einer primärrechtlichen Bestimmung aber nicht im Licht der von den Organen gegebenenfalls zu ihrer Anwendung erlassenen Bestimmungen des abgeleiteten Rechts ausgelegt werden. Vielmehr ist das abgeleitete Recht im Fall seiner Auslegungsbedürftigkeit möglichst so auszulegen, dass es mit den primärrechtlichen Bestimmungen vereinbar ist (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 25. November 1986, Klensch u. a., 201/85 und 202/85, Slg. 1986, 3477, Randnr. 21).
Weder in den oben in Randnr. 182 angeführten Bestimmungen über die Verpflichtung zum Abbau der Überschüsse bei den Beitritten von 1986 und 1995 und bei der Herstellung der deutschen Einheit noch in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte ist der Begriff „Bestände“ auf Mengen einer bestimmten Größe beschränkt.
Zudem ist bei verschiedenen möglichen Auslegungen einer Gemeinschaftsvorschrift derjenigen der Vorzug zu geben, die die praktische Wirksamkeit der Vorschrift zu wahren geeignet ist (Urteil des Gerichtshofs vom 24. Februar 2000, Kommission/Frankreich, C-434/97, Slg. 2000, I-1129, Randnr. 21). Wenn also Zweifel im Hinblick auf die Mindestgröße der unter den Begriff „Bestände“ im Sinne dieser Verpflichtungen fallenden Mengen bestünden, wären sie zugunsten derjenigen Auslegung auszuräumen, die die praktische Wirksamkeit dieser Verpflichtungen gewährleisten kann.
Wie aber oben in Randnr. 119 ausgeführt, sollen die fraglichen Verpflichtungen, was Zucker angeht, insbesondere alle Störungen des ordnungsgemäßen Funktionierens der GMO Zucker verhindern, vor allem solche, die durch Umstände begründet sind, die Auswirkungen auf die Preisbildung haben und die auf die Anhäufung anormaler Mengen Zucker in den neuen Mitgliedstaaten vor deren Beitritt zur Europäischen Union zurückzuführen sind. Folglich würden diese Verpflichtungen ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt, wenn geringfügige Mengen von vornherein nicht unter den Begriff „Bestände“ fielen, da es zu einer Marktstörung kommen könnte, wenn es von den gelagerten geringfügigen Mengen so viele gäbe, dass sie insgesamt einen wesentlichen Teil des betreffenden Markts ausmachen würden.
Das hindert die Kommission nicht daran, sich im Rahmen von Maßnahmen, die sie erlässt, um ein System des Abbaus einzurichten, mit dem die praktische Wirksamkeit der fraglichen Verpflichtungen gewährleistet werden soll, aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung oder der Verhältnismäßigkeit dafür zu entscheiden, die aus diesem System resultierenden Verpflichtungen auf gelagerte Mengen von besonderer Bedeutung zu beschränken, wenn ihrer Auffassung nach dadurch das zwingende Ziel, jede Marktstörung zu verhindern, nicht beeinträchtigt wird. Insoweit hängt die Entscheidung der Kommission notwendigerweise von der Gefahr ab, die der einzelne Beitritt aus ihrer Sicht für die Stabilität des Marktes darstellt.
Nur unter diesem Gesichtspunkt ist zu berücksichtigen, dass sich die Beitritte von 1986 und 1995 und die Herstellung der deutschen Einheit einerseits und der Beitritt von 2004 andererseits hinsichtlich der Bestimmungen, mit denen der konkrete Inhalt der Verpflichtung zum Abbau der Überschüsse festgelegt worden ist, wesentlich unterscheiden.
Was das Argument der Republik Estland angeht, die Kommission hätte erklären müssen, warum sie beschlossen habe, anders zu verfahren als bei den früheren Beitritten, so handelt es sich dabei in Wirklichkeit um eine Rüge der Verletzung der Begründungspflicht, die folglich im Rahmen des dritten Klagegrundes zu prüfen sein wird.
Der dritte Punkt des ersten Teils des Klagegrundes ist demnach zurückzuweisen.
4. Zur Auslegung von Art. 32 EG
a) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, nach Art. 32 Abs. 1 EG seien die Privathaushalte von der gemeinsamen Agrarpolitik ausgenommen. Die Haushaltsvorräte könnten deshalb nicht unter diese Politik betreffende Normen wie die Verordnung Nr. 60/2004 fallen. Außerdem könnten die Privathaushalte die Mechanismen der GMO Zucker nicht missbrauchen, indem sie diese Vorräte zu einem höheren Preis verkauften oder gegen eine Erstattung durch die Gemeinschaft ausführten. Der Ankauf von 1000000 t Zucker durch die Interventionsstellen nach dem Beitritt sei nicht auf Haushaltsvorräte in Estland in Höhe von 43000 t zurückzuführen, sondern darauf, dass die Ausfuhrerstattungen niedriger als vorhergesehen ausgefallen seien, und insbesondere auf den Anstieg der Zuckererzeugung pro Hektar auf einen Zuckerertrag im Wirtschaftsjahr 2004/2005 von 9,10 t/ha statt der vorhergesehenen 8,17 t/ha, was dadurch bestätigt werde, dass die Kommission für das Wirtschaftsjahr 2005/2006 etwa 1900000 t herabgestuft habe.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Zwar weist die Republik Estland zu Recht darauf hin, dass nach Art. 32 Abs. 1 EG „[d]er Gemeinsame Markt … auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen [umfasst]“. Nach Abs. 4 dieses Artikels muss aber „[m]it dem Funktionieren und der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse … die Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik Hand in Hand gehen“.
Der Umfang der Zuständigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Landwirtschaft ist auszulegen im Licht von Art. 33 EG, der die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik aufzählt, und von Art. 34 EG, der insbesondere bestimmt, dass zur Erreichung der Ziele des Art. 33 EG eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen wird, die alle zur Durchführung des Art. 33 EG erforderlichen Maßnahmen einschließen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 21. Februar 1979, Stölting, 138/78, Slg. 1979, 713, und vom , Vereinigtes Königreich/Rat, 68/86, Slg. 1988, 855, Randnr. 9).
Zu den in Art. 33 EG angeführten Zielen der Agrarpolitik zählen insbesondere das Ziel, der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, und das Ziel, die Märkte zu stabilisieren.
Mithin sind die Ziele der Agrarpolitik so zu verstehen, dass sie den Gemeinschaftsorganen erlauben, ihre Aufgaben unter Berücksichtigung der dazu erforderlichen Mechanismen zu erfüllen, Marktstörungen zu verhindern und das für die in diesem Sektor tätigen Personen als angemessen angesehene Pro-Kopf-Einkommen zu gewährleisten.
Nach Art. 34 Abs. 2 EG kann die nach Abs. 1 dieses Artikels gestaltete gemeinsame Organisation alle zur Durchführung des Art. 33 EG erforderlichen Maßnahmen einschließen, insbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen und gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr.
Wie bereits dargelegt, ist die Kontrolle der in den neuen Mitgliedstaaten vor dem Beitritt eingelagerten anormalen Zuckermengen, u. a. der Haushaltsvorräte, zwingend erforderlich, um etwaige Störungen der GMO Zucker zu verhindern, insbesondere infolge des vorhersehbaren künstlichen Sinkens der Nachfrage, das darauf zurückzuführen ist, dass mit diesen Vorräten Mengen, die sonst auf dem Markt gekauft worden wären, substituiert werden auf Kosten des Einkommens der Gemeinschaftserzeuger und des Gemeinschaftshaushalts.
Folglich gehört die Berücksichtigung der Haushaltsvorräte bei der Berechnung der gesamten in den neuen Mitgliedstaaten vorhandenen Überschüsse, die erforderlich ist, um das Auftreten der oben genannten Probleme zu verhindern, zu den im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik zu erlassenden Maßnahmen. Die Auffassung der Republik Estland ist mithin zurückzuweisen.
5. Zur Auslegung des Begriffs „Besitzer von Überschüssen“ durch den Gerichtshof
a) Vorbringen der Parteien
Nach Auffassung der Republik Estland hat der Gerichtshof den Begriff „Besitzer von Überschüssen“ auf gewerbliche Wirtschaftsteilnehmer beschränkt (Urteil Weidacher, oben in Randnr. 118 angeführt, Randnr. 42). Diese Auslegung habe Normen betroffen, die den im vorliegenden Fall einschlägigen gleichartig seien. Der Gerichtshof verweise insbesondere auf Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 3108/94 der Kommission vom 19. Dezember 1994 über die aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (
ABl. L 328, S. 42
), der hinsichtlich des Begriffs „Überschussbestände“ inhaltlich im Wesentlichen mit der Verordnung Nr. 60/2004 übereinstimme.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Der Gerichtshof hat zwar im Urteil Weidacher (oben in Randnr. 118 angeführt), wie die Republik Estland vorbringt, auf eine Definition des Begriffs „Besitzer von Überschussbeständen“ im Sinne der Verordnung Nr. 3108/94 abgestellt, die nur die Wirtschaftsteilnehmer umfasst. Er hat festgestellt, dass dieser Begriff im Sinne von Art. 4 dieser Verordnung jede Person erfasst, die über die Möglichkeit verfügt, das gelagerte Erzeugnis in den Verkehr zu bringen und daraus Gewinn zu erzielen (Randnr. 45 des Urteils).
Dennoch ist die Auslegung dieses Urteils durch die Republik Estland unzutreffend, auch wenn Art. 145 Abs. 2 der Beitrittsakte von 1994, nach dem die neuen Mitgliedstaaten von 1995 die Überschüsse auf ihre Kosten abbauen müssen, und Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte einander sehr ähneln und die Beitrittsakte mit der Verordnung Nr. 60/2004 durchgeführt werden soll.
Erstens hat der Gerichtshof im Urteil Weidacher (oben in Randnr. 118 angeführt) nicht den Begriff „Besitzer von Überschussbeständen“ im Sinne von Art. 145 Abs. 2 der Beitrittsakte von 1994 und auch nicht im Sinne einer Bestimmung zu deren Durchführung definiert. Art. 4 der Verordnung Nr. 3108/94 verpflichtet nämlich in keiner Weise zum Abbau irgendeiner Menge landwirtschaftlicher Erzeugnisse, sondern lediglich zur Erhebung von Abgaben auf die festgestellten Überschussbestände. Deshalb hat der Gerichtshof lediglich darauf hingewiesen, dass sich mit dieser Bestimmung die Belastung verringern ließ, die sich für die neuen Mitgliedstaaten von 1995 aus ihrer in Art. 145 Abs. 2 der Beitrittsakte von 1994 festgelegten Verpflichtung ergab, solche Bestände auf eigene Kosten zu beseitigen, ohne festzustellen, dass es sich bei dieser Bestimmung um eine Norm zur Durchführung dieser Verpflichtung handeln könnte.
Dass die Besitzer von Überschussbeständen Abgaben auf diese nur entrichten müssen, wenn sie gewerbliche Wirtschaftsteilnehmer sind, bedeutet aber nicht unbedingt, dass der Begriff „abzubauende Überschussbestände“ nur Bestände umfassen könnte, die sich im Besitz von gewerblichen Wirtschaftsteilnehmern befinden.
Im Übrigen besteht ein grundlegender Unterschied zwischen der Erhebung von Abgaben auf den Besitz von Überschussbeständen, die in der Praxis nur Personen betreffen kann, die eine bestimmte Mindestmenge besitzen, und der Berücksichtigung von in einem Mitgliedstaat vorhandenen Überschussmengen, die geringfügige Mengen einschließen kann, wenn sie wie im vorliegenden Fall auf der Grundlage der Beobachtung bestimmter makroökonomischer Größen erfolgt.
Dass der Gerichtshof klargestellt hat, dass es sich bei den Besitzern von Beständen, auf die gemäß der Verordnung Nr. 3108/94 Abgaben zu entrichten waren, um gewerbliche Wirtschaftsteilnehmer gehandelt hat, bedeutet also nicht unbedingt, dass die Mengen, die sich nicht im Besitz dieser Wirtschaftsteilnehmer befinden, im Rahmen des Erlasses der angefochtenen Verordnung nicht als Überschüsse berücksichtigt werden könnten.
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof im Urteil Weidacher (oben in Randnr. 118 angeführt) nicht beabsichtigt hat, die Frage zu beantworten, ob unter den Begriff „Besitzer von Überschussmengen“ im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 3108/94 nur Wirtschaftsteilnehmer fallen, die anormale Mengen eines Erzeugnisses besitzen, oder auch Privathaushalte, die anormale Vorräte gebildet haben. Der Gerichtshof hat nur eine Entscheidung darüber beabsichtigt, ob, wie die österreichische Regierung in der Rechtssache Weidacher geltend machte, der Begriff „Besitzer“ im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 3108/94 die Person bezeichnet, die die Verfügungsgewalt über die Bestände besitzt, oder ob, wie die Kommission geltend machte, der Begriff „Besitzer“ im Sinne dieser Bestimmung die Person bezeichnet, die die tatsächliche Kontrolle oder Sachherrschaft über die Bestände ausübt, womit auch der Inhaber eines Pfandrechts oder der Transporteur erfasst wäre, der über diese nicht unbedingt frei verfügen darf (Randnrn. 40, 41 und 43 des Urteils). Nur in diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Begriff „Besitzer“ im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 3108/94 die Personen erfasst, die am 1. Januar 1995 über die Möglichkeit verfügten, das gelagerte Erzeugnis in den Verkehr zu bringen, um dadurch jenen Gewinn zu erzielen, den die fragliche Abgabenerhebung gerade ausgleichen sollte (Randnr. 42 des Urteils). Folglich kann dieses Ergebnis nicht weit ausgelegt werden.
Drittens sind nach der Definition des Begriffs „Besitzer von Überschussbeständen“, auf die der Gerichtshof im Urteil Weidacher (oben in Randnr. 118 angeführt) abgestellt hat, nicht nur Personen, die keine gewerblichen Wirtschaftsteilnehmer sind, ausgenommen, sondern auch diejenigen gewerblichen Wirtschaftsteilnehmer, die mit dem Verkauf des gelagerten Erzeugnisses keinen anormalen Gewinn erzielen könnten. So hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Begriff „Besitzer“ im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 3108/94 dahin auszulegen ist, dass er die Personen erfasst, die am 1. Januar 1995 über die Möglichkeit verfügten, das gelagerte Erzeugnis in den Verkehr zu bringen, um dadurch jenen Gewinn zu erzielen, den die im Ausgangsverfahren streitige Abgabenerhebung gerade ausgleichen sollte (Randnr. 42 des Urteils), nämlich einen Gewinn, der mit den wirtschaftlichen Vorteilen der Wirtschaftsteilnehmer verbunden war, die bereits Überschussbestände zu niedrigen Preisen gebildet hatten (Randnr. 22 des Urteils). Nach Art. 145 Abs. 2 der Beitrittsakte von 1994 waren die neuen Mitgliedstaaten von 1995 aber verpflichtet, die in ihrem Hoheitsgebiet vorhandenen Überschüsse abzubauen, und nicht nur diejenigen, mit denen die Besitzer einen anormalen Gewinn erzielen konnten. Deshalb war z. B. die Republik Österreich nach Art. 5 in Verbindung mit den Art. 6 und 7 der Verordnung Nr. 3300/94 verpflichtet, Zuckerbestände über 3 t, die zusammengerechnet die Referenzmenge von 294177 t überschritten, abzubauen, obwohl der Zuckerpreis nach Angaben der Kommission vor 1995 höher war als der Gemeinschaftspreis.
Viertens kann bei der Befassung mit der vom Gerichtshof im Urteil Weidacher (oben in Randnr. 118 ausgeführt) vorgenommenen Auslegung nicht außer Betracht gelassen werden, dass sich diese auf einen ganz anderen normativen Kontext als den des vorliegenden Falls bezieht. Mit Art. 5 in Verbindung mit den Art. 6 und 7 der Verordnung Nr. 3300/94 wurde nämlich in der Praxis die Verpflichtung zum Abbau von Überschussbeständen auf Einzelbestände über 3 t, die zusammengerechnet die von der Kommission für die einzelnen neuen Mitgliedstaaten von 1995 festgestellten normalen Übertragsbestände überschritten, beschränkt. Deshalb ist es nicht angebracht, den Begriff „Besitzer“ im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 3108/94 in der Auslegung durch den Gerichtshof so zu verstehen, dass er andere Personen als die gewerblichen Wirtschaftsteilnehmer umfasst hätte und die Kommission dann in der Folge in der Praxis die Verpflichtung zum Abbau der Überschüsse auf Mengen über 3 t beschränkt hätte.
Nach alledem ist festzustellen, dass aus der fraglichen Definition, auf die der Gerichtshof im Urteil Weidacher (oben in Randnr. 118 angeführt) abstellt, nicht folgt, dass die Haushaltsvorräte von der Berechnung der Überschüsse eines neuen Mitgliedstaats im Sinne der Verordnung Nr. 60/2004 auszunehmen wären. Die Auffassung der Klägerin und damit der erste Teil des zweiten Klagegrundes sind somit zurückzuweisen.
C —
Zum zweiten Teil des Klagegrundes
Die Republik Estland macht geltend, die angefochtene Verordnung verstoße dadurch, dass sie die Haushaltsvorräte in den ihr zugeteilten Überschuss einbezogen habe, gegen Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004, wonach die Kommission bei der Feststellung der Überschüsse die besonderen Umstände, unter denen die Bestände gebildet worden seien, zu berücksichtigen habe. Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Die Republik Estland macht geltend, die Kommission sei verpflichtet gewesen, drei besondere Umstände zu berücksichtigen, durch die ihre Situation gekennzeichnet gewesen sei, nämlich den besonderen Stellenwert des Zuckers in der estnischen Wirtschaft und Kultur, den Methodenwechsel bei der Feststellung der Überschüsse und die Mitverantwortung der Gemeinschaft für die Bildung dieser Überschüsse.
Schließlich macht die Republik Lettland geltend, die Kommission habe die Entwicklung der Wirtschaft der neuen Mitgliedstaaten nicht hinreichend berücksichtigt.
Es sind unabhängig voneinander zu prüfen erstens die von der Republik Estland zu jedem dieser drei Umstände, die von der Kommission nicht berücksichtigt worden sein sollen, vorgebrachten Argumente und zweitens das von der Republik Lettland vorgebrachte Argument. Vorab ist die Tragweite von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 zu prüfen.
1. Vorbemerkungen zur Tragweite von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004
Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 berücksichtigt die Kommission bei der Feststellung der Überschüsse der neuen Mitgliedstaaten insbesondere die Entwicklung der folgenden Faktoren im Jahr vor dem Beitritt im Vergleich zu den Vorjahren: eingeführte und ausgeführte Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen wie Isoglucose und Fructose, Erzeugung, Verbrauch und Bestände von Zucker und Isoglucose sowie schließlich die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden (vgl. oben, Randnr. 13).
Die Verordnungen, mit denen der rechtliche Rahmen für den Abbau der Überschüsse bei den Beitritten von 1986 und 1995 geschaffen worden ist, nämlich die Verordnungen Nr. 579/86 bzw. Nr. 3300/94, enthalten keine Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 entsprechende Bestimmung. Denn nach diesen beiden Verordnungen gelten Bestände von über 3 t, die zusammengerechnet den von der Kommission festgestellten Übertragsbestand übersteigen, automatisch als Überschussmengen.
Das durch die Verordnung Nr. 60/2004 eingerichtete System zeichnet sich gegenüber den Systemen der früheren Beitritte also durch eine echte Flexibilität aus, da es nach ihm möglich ist, dass ein bestimmter Zuckervorrat je nach den Umständen, unter denen er gebildet worden ist, nicht als Überschuss berücksichtigt wird.
Allerdings ist in der Verordnung Nr. 60/2004 nicht angegeben, welche besonderen Umstände der Bildung der Vorräte die Kommission zu berücksichtigen hat und welche Rolle diese im Rahmen der Bewertung durch die Kommission spielen sollen.
Wie oben in Randnr. 115 ausgeführt, sind bei der Auslegung einer Gemeinschaftsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele der Regelung, zu der sie gehört, sowie sämtliche Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen. Der Ausdruck „Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden“ ist somit insbesondere im Licht der Ziele der Verordnung Nr. 60/2004 auszulegen.
Mit den durch die Verordnung Nr. 60/2004 eingeführten Maßnahmen sollen insbesondere Störungen des gemeinschaftlichen Zuckermarkts auf Kosten des Gemeinschaftshaushalts und der Erzeuger verhindert werden (vgl. oben, Randnr. 163). Dadurch, dass nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, berücksichtigt werden, darf folglich nicht die Gefahr einer Marktstörung begründet werden.
Mithin ist festzustellen, dass nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 von der Berechnung der Überschüsse nur bestimmte gebildete Bestände ausgenommen werden können, die nach den anderen Kriterien gemäß Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung als Überschüsse berücksichtigt werden müssten, aber angesichts der Umstände des Einzelfalls keine Gefahr einer Marktstörung darstellen. Das ist z. B. dann der Fall, wenn Bestände im Hinblick auf einen voraussichtlichen starken Anstieg des Verbrauchs oder deshalb gebildet werden, weil die Bestände in dem Zeitraum unmittelbar vor dem Beitritt aus besonderen Gründen anormal niedrig waren.
Dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 lässt sich hingegen nicht entnehmen, dass die betreffenden Umstände nur für die Situation eines bestimmten Mitgliedstaats spezifisch sein müssten.
Der vorliegende Teil des Klagegrundes ist anhand dieser Erwägungen zu prüfen.
2. Zur Bedeutung des Zuckerverbrauchs in Estland
a) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, die Situation in Estland unterscheide sich hinsichtlich des Zuckerverbrauchs von derjenigen in anderen Mitgliedstaaten. Erstens verfügten die Estländer über ein viel niedrigeres Durchschnittseinkommen als die Staatsangehörigen der alten Mitgliedstaaten und gäben davon einen doppelt so hohen Anteil für Nahrung, Getränke und Tabak aus wie diese. Zweitens würden in Estland, wo der Zuckerverbrauch pro Kopf um 20% höher sei als in den alten Mitgliedstaaten, 96% der Marmeladen, 92% der Kompotte und 54% der Fruchtsäfte privat hergestellt. Drittens werde in Estland kein Zucker erzeugt, und Estland habe vor dem Beitritt auf dieses Erzeugnis keine Zölle erhoben; der estnische Preis habe einem Drittel des Gemeinschaftspreises entsprochen. Aus allen diesen Gründen und wegen der Versorgungsengpässe, die Estland im Zuge der Erlangung seiner Unabhängigkeit von der Sowjetunion durchlebt habe, sei der Zuckerpreis für die Estländer ein sehr sensibles Thema gewesen. Da sie davon überzeugt gewesen seien, dass dieser nach dem Beitritt der Republik Estland zur Europäischen Union steigen würde, hätten sie Zuckermengen in Höhe von ungefähr 30 kg pro Einwohner und 72 kg pro Haushalt gekauft, wobei die Gesamteinfuhren von 65478 t 2002/2003 auf 160023 t 2003/2004 gestiegen seien. Hingegen würden auf Malta und Zypern, den einzigen neuen Mitgliedstaaten, in denen ebenfalls kein Zucker erzeugt werde, privat keine Marmeladen hergestellt, und das Pro-Kopf-Einkommen sei höher. Somit stelle der Anstieg des Zuckerpreises für die Staatsangehörigen dieser neuen Mitgliedstaaten keine vergleichbare Belastung dar, so dass diese keine Zuckervorräte gebildet hätten.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Die Republik Estland vertritt im Wesentlichen die Auffassung, die Kommission hätte berücksichtigen müssen, dass die estnischen Verbraucher ein offensichtliches und sogar fundamentales Interesse daran gehabt hätten, im Hinblick auf den nach dem Beitritt zu erwartenden Anstieg des Zuckerpreises erhebliche Haushaltsvorräte zu bilden.
Hierzu ist festzustellen, dass es sicher zutrifft, dass die estnischen Verbraucher in dem Zeitraum unmittelbar vor dem Beitritt ein großes Interesse daran hatten, Zuckervorräte zu bilden, um die Auswirkungen des vorhergesehenen Anstiegs des Preises dieses Erzeugnisses um 300% nach dem Beitritt so lange wie möglich hinauszuzögern.
Die Berücksichtigung eines solchen Umstands, um die so gebildeten Vorräte vom Begriff des „Überschusses“ auszunehmen, würde aber verhindern, dass das Ziel der Verordnung Nr. 60/2004, nämlich Störungen des Zuckermarkts vorzubeugen, die auf die Bildung von Überschussbeständen zurückzuführen sind (vgl. oben, Randnr. 163), erreicht wird.
Folglich können objektive Gründe, die das Bilden von Haushaltsvorräten interessant machen, nicht als ein Umstand, unter dem die Bestände gebildet wurden, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 angesehen werden.
Zu dem Argument, Zucker werde in Estland viel mehr verwendet als in den anderen Mitgliedstaaten, ist festzustellen, dass dies, selbst wenn es so wäre, keinesfalls bedeutet, dass die in Form von Haushaltsvorräten bestehenden Überschüsse keine Gefahr einer Störung des gemeinschaftlichen Zuckermarkts infolge des Beitritts begründen könnten.
Im Übrigen geht aus den Akten nicht eindeutig hervor, dass die Bedeutung des Zuckers im estnischen Konsumverhalten und der estnischen Kultur bei der Bildung der Haushaltsvorräte eine so grundlegende Rolle gespielt hätte, wie die Republik Estland behauptet. Denn der Pro-Kopf-Verbrauch von Zucker liegt nach den eigenen Angaben der Republik Estland in ihrem Hoheitsgebiet nur 20% über dem Gemeinschaftsdurchschnitt.
Schließlich hindern die von der Kommission gemäß der Verordnung Nr. 60/2004 getroffenen Maßnahmen die Republik Estland nicht daran, ihren Staatsangehörigen einen hohen Zuckerverbrauch zu ermöglichen, sondern nur daran, in anormalem Umfang Vorräte, die in der Praxis die vollständige Anwendung der GMO Zucker in ihrem Hoheitsgebiet verzögern, insbesondere auf Kosten der Erzeuger und des Haushalts der Gemeinschaft zu bilden.
Wenn der Republik Estland daran gelegen gewesen wäre, zu gewährleisten, dass ihre Bürger übergangsweise zu einem niedrigeren Preis mit Zucker versorgt werden als dem Preis, der sich aus der Anwendung der GMO Zucker in ihrem Hoheitsgebiet ergibt — einer unmittelbaren Folge ihres Beitritts zur Europäischen Union —, hätte sie im Rahmen der Beitrittsverhandlungen mit der Europäischen Union — wie es z. B. die Republik Malta getan hat, wie sich aus Anhang XI Kapitel 4 Abschnitt A der Beitrittsakte ergibt — verlangen müssen, dass ihr das Recht zugestanden wird, den Erwerb einer bestimmten Menge Zucker durch ihre Staatsangehörigen während eines bestimmten Zeitraums zu subventionieren.
Mithin ist festzustellen, dass die Republik Estland nicht darzutun vermocht hat, dass die Kommission dadurch gegen Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 verstoßen hat, dass sie die Bedeutung des Zuckers und seines Verbrauchs in ihrem Hoheitsgebiet nicht berücksichtigt hat.
3. Zu der von der Kommission vollzogenen Änderung der bei den früheren Beitritten angewandten Kriterien
a) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, die Kommission habe bei den früheren Beitritten die Haushaltsvorräte nicht in die Berechnung der Überschüsse einbezogen, sondern nur Mengen über 3 t. Die im vorliegenden Fall angewandte Methode bedeute somit einen grundlegenden Wechsel und sei erst nach dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union klar in Erscheinung getreten, dem Zeitpunkt, ab dem die Überschüsse festgelegt worden seien. Dadurch sei die Republik Estland daran gehindert gewesen, die Bildung von Haushaltsvorräten zu verhindern. Zudem habe die Kommission, indem sie immer wieder auf die früheren Beitritte verwiesen habe, die berechtigte Erwartung geweckt, dass diese Vorräte nicht als Überschüsse berücksichtigt würden. Dies werde daran deutlich, dass die Kommission im SIP darauf hingewiesen habe, dass nur die Wirtschaftsteilnehmer daran gehindert werden müssten, Bestände zu bilden, und dass die Verpflichtung, Überschussbestände vom Markt zu nehmen, nur für diese gelte. Diese Verweise seien durch die Beitrittsakte, deren Wortlaut hinsichtlich der Überschüsse mit den entsprechenden Bestimmungen, wie sie bei den früheren Beitritten erlassen worden seien, fast identisch sei, nicht hinfällig geworden.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Mit dem vorliegenden Argument wirft die Republik Estland im Wesentlichen zwei verschiedene Fragen auf.
Erstens macht sie geltend, dass der Umstand, dass bei den früheren Beitritten die Überschüsse der neuen Mitgliedstaaten von 1986 und 1995 nur auf der Grundlage von in deren Hoheitsgebiet vorhandenen Mengen über 3 t berechnet worden seien, einen Umstand, unter dem die Bestände gebildet wurden, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 darstelle.
Zweitens macht die Republik Estland geltend, die Kommission habe bei ihr ein berechtigtes Vertrauen darauf geweckt, dass die Haushaltsvorräte nicht als Überschüsse berücksichtigt würden.
Was die erste Frage betrifft, geht aus dem Vorbringen der Republik Estland nicht genau hervor, welche Schlussfolgerung sie daraus ziehen will. Die plausibelste Auslegung ihres Vorbringens ergibt, dass ihrer Auffassung nach der Umstand, dass bei den früheren Beitritten die Überschüsse der neuen Mitgliedstaaten von 1986 und 1995 nur auf der Grundlage von Mengen über 3 t berechnet worden sind, bedeutet, dass die Kommission bei der Feststellung der Überschüsse im Rahmen des Erlasses der angefochtenen Verordnung genauso hätte vorgehen müssen.
Hierzu ist jedoch zunächst festzustellen, dass die bei früheren Beitritten maßgeblichen Modalitäten der Berechnung der Überschüsse nicht als Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 angesehen werden können.
Im Übrigen darf dadurch, dass die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, berücksichtigt werden, wie oben in den Randnrn. 245 bis 248 ausgeführt, nicht die Gefahr einer Störung der nach der GMO Zucker vorgesehenen Mechanismen begründet werden. Wenn aber jede Zuckermenge, die 3 t unterschreitet, allein deshalb von der Berechnung der Überschüsse eines neuen Mitgliedstaats auszunehmen wäre, könnte die im Hoheitsgebiet dieses Staates zum Zeitpunkt des Beitritts vorhandene Gesamtzuckermenge sehr groß sein, wodurch das Ziel der Verordnung Nr. 60/2004, jede Störung dieser Mechanismen zu verhindern, beeinträchtigt würde.
Dass die Kommission in den in den Beitrittsakten von 1985 und 1994 enthaltenen Bestimmungen zur Anwendung der Verpflichtung zum Abbau der Überschüsse die Tragweite dieser Verpflichtungen auf Mengen über 3 t beschränkt hat, zeigt also nur, dass die auf der Grundlage geringerer Mengen berechneten Überschüsse unter Berücksichtigung der besonderen Umstände, wie sie bei diesen Beitritten vorlagen, ihrer Auffassung nach keine Gefahr für die Stabilität des gemeinschaftlichen Zuckermarkts darstellten. Dies kann aber nicht die Frage präjudizieren, ob auf der Grundlage von Mengen unter 3 t berechnete Überschüsse im Zusammenhang mit dem Beitritt eine Gefahr der Störung der Mechanismen der GMO Zucker begründen können.
Zu der zweiten Frage ist festzustellen, dass die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur möglich ist, wenn die Gemeinschaft selbst zuvor eine Lage geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen hervorrufen konnte (vgl. Urteil Weidacher, oben in Randnr. 118 angeführt, Randnr. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dieser Grundsatz, der zu den tragenden Grundsätzen der Gemeinschaft zählt, setzt voraus, dass das in Frage stehende Gemeinschaftsorgan den Betroffenen bestimmte Zusicherungen gemacht hat, die bei ihnen begründete Erwartungen geweckt haben (Urteil des Gerichtshofs vom 2. Oktober 2001, Martinez u. a./Parlament, T-222/99, T-327/99 und T-329/99, Slg. 2001, II-2823, Randnr. 183).
Im vorliegenden Fall hat die Gemeinschaft aber zuvor keine Lage geschaffen, die bei der Republik Estland oder den estnischen Wirtschaftsteilnehmern ein berechtigtes Vertrauen darauf hätte wecken können, dass die Haushaltsvorräte bei der Berechnung des estnischen Überschusses nicht berücksichtigt würden.
Zwar heißt es in Nr. 8 Abs. 1 Ziff. 2 des SIP, dass bei der Behandlung der Frage der Überschüsse die bei den Beitritten von 1986 und 1995 und bei der Herstellung der deutschen Einheit gemachten Erfahrungen berücksichtigt würden; das bedeutet aber nicht, dass die bei dem Beitritt von 2004 erlassenen Maßnahmen mit den bei den früheren Beitritten erlassenen hätten identisch sein müssen.
Im Übrigen handelt es sich bei den Vorschriften betreffend die Beitritte von 1986 und 1995, die in Nr. 8 Abs. 1 Ziff. 2 des SIP hinweishaft angeführt sind, um diejenigen der Beitrittsakten von 1985 und 1994, die eine Verpflichtung zum Abbau der Überschüsse ohne De-minimis-Regel vorsehen im Gegensatz zu den Bestimmungen zu ihrer Durchführung, mit denen eine solche Regel eingeführt worden ist.
Somit ist es der Republik Estland nicht gelungen, irgendein Dokument vorzulegen, aus dem hervorginge, dass die Kommission bestimmte Zusicherungen dahin gehend gemacht hätte, dass die Haushaltsvorräte bei der Berechnung des estnischen Überschusses nicht berücksichtigt würden. Es ist ihr auch nicht gelungen, einen Nachweis dafür zu erbringen, dass die Kommission bestimmte Zusicherungen dahin gehend gemacht hätte, dass die Maßnahmen zur Durchführung der Verpflichtung, Mengen vom Markt zu nehmen, aus Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte identisch sein würden mit den in Anwendung der entsprechenden Bestimmungen der Beitrittsakten von 1985 und 1994 erlassenen Maßnahmen.
Unter diesen Umständen musste die Republik Estland erkennen, dass Anhang IV Kapitel 4 Abs. 2 der Beitrittsakte, wonach die neuen Mitgliedstaaten verpflichtet waren, alle in ihrem Hoheitsgebiet vorhandenen Überschüsse auf ihre Kosten zu beseitigen, sehr offen formuliert war.
Mithin ist festzustellen, dass der Umstand, dass die Haushaltsvorräte bei früheren Beitritten nicht in die Berechnung der Überschüsse einbezogen worden sind, keinen Umstand, unter dem die Bestände beim Beitritt von 2004 gebildet wurden, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 darstellt.
4. Zum Beitrag der Kommission zur Bildung der Haushaltsvorräte in Estland
a) Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, im Jahr vor dem Beitritt hätten 87% der estnischen Einfuhren aus der Europäischen Union gestammt und seien durch Subventionen der Gemeinschaft gefördert worden, die vom Berufungsgremium der Welthandelsorganisation (WTO) als rechtswidrig eingestuft worden seien, was gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoße. Die Kommission habe die Republik Estland sogar daran gehindert, die Einfuhren aus der Gemeinschaft vorsorglich einzuschränken, obwohl dadurch die Bildung von Überschüssen verhindert worden wäre, da diese Einfuhren im Laufe eines so kurzen Zeitraums nicht hätten ersetzt werden können.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Die Auffassung der Republik Estland beruht im Wesentlichen auf der Annahme, dass die Haushaltsvorräte und der estnische Überschuss ganz allgemein, insbesondere darauf zurückzuführen seien, dass die Europäische Union Ausfuhren von Zucker in ihr Hoheitsgebiet subventioniert habe. Sie folgert daraus, dass die Kommission verpflichtet sei, diesen Umstand gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 zu berücksichtigen, um die Haushaltsvorräte von der Berechnung ihres Überschusses auszunehmen.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
Selbst wenn nämlich ein Kausalzusammenhang zwischen der Bildung der Haushaltsvorräte in Estland und den subventionierten Gemeinschaftsausfuhren nach Estland nachgewiesen werden könnte, würden diese Vorräte dadurch für die Stabilität der GMO Zucker nicht weniger gefährlich. Wie oben in den Randnrn. 121 bis 134 ausgeführt, könnten sie Störungen auf dem gemeinschaftlichen Zuckermarkt hervorrufen, und zwar unabhängig davon, aus welchen Gründen sie gebildet worden sind.
Mithin ist angesichts der Erwägungen in den Randnrn. 245 bis 248 festzustellen, dass die subventionierten Gemeinschaftsausfuhren in die Republik Estland nicht als Umstand, unter dem die Bestände gebildet wurden, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 zu berücksichtigen sind.
Im Übrigen trifft jedenfalls die Annahme, auf die die Republik Estland ihre Auffassung stützt, nicht zu.
Zwischen den Parteien ist nämlich unstreitig, dass der Weltmarktzuckerpreis vor dem Beitritt weniger als einem Drittel des Gemeinschaftspreises entsprach. Selbst wenn es der Kommission also möglich gewesen wäre, zu verhindern, dass sich die Republik Estland bei Wirtschaftsteilnehmern der Gemeinschaft mit Zucker eindeckt, hätten die estnischen Einführer jedenfalls nach wie vor ein offensichtliches Interesse daran gehabt, sich an Erzeuger außerhalb der Gemeinschaft zu wenden, um Bestände zu bilden, entweder um diese in der erweiterten Gemeinschaft mit großem Gewinn abzusetzen oder um die estnischen Bürger mit den Mengen zu versorgen, die diese nachfragten, um Haushaltsvorräte zu bilden.
Nach Auffassung der Republik Estland wäre ein solcher Wechsel der Bezugsquellen nicht möglich gewesen, da es für die estnischen Einführer nicht einfach gewesen wäre, ihre gewohnten Lieferanten aus der Gemeinschaft von einem Tag auf den anderen durch außerhalb der Gemeinschaft ansässige zu ersetzen.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die Republik Estland erläutert nämlich in keiner Weise, warum es offensichtlich sein soll, dass ein erfahrener Wirtschaftsteilnehmer auf einem Markt wie dem Zuckermarkt nicht in der Lage gewesen sein sollte, innerhalb von dreieinhalb Monaten, dem Zeitraum von der Bekanntmachung der Verordnung Nr. 60/2004 bis zum Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union, erhebliche Zuckermengen auf dem Weltmarkt zu kaufen, zumal die estnischen Wirtschaftsteilnehmer für den Zucker von außerhalb der Gemeinschaft den doppelten Preis hätten zahlen können und dann immer noch eine große Gewinnspanne behalten hätten.
Zudem ist nicht ersichtlich, dass die estnischen Wirtschaftsteilnehmer nicht schon vor der Bekanntmachung der Verordnung Nr. 60/2004 hätten Überschüsse bilden können mit dem Ziel, diese in der erweiterten Gemeinschaft oder auf dem Heimatmarkt zu verkaufen. In diesem Fall hätte es zur Beseitigung der betreffenden Überschüsse aber nicht genügt, wenn die Kommission im Rahmen dieser Verordnung Maßnahmen erlassen hätte, mit denen von gemeinschaftlichen Ausfuhren nach Estland abgehalten worden wäre.
Das Vorbringen der Republik Estland ist somit insgesamt zurückzuweisen.
5. Zur unzureichenden Berücksichtigung der Wirtschaftsentwicklung in den neuen Mitgliedstaaten durch die Kommission
a) Vorbringen der Parteien
Nach Auffassung der Republik Lettland hat die Kommission die wirtschaftliche Entwicklung in den neuen Mitgliedstaaten und die objektive Geschwindigkeit, mit der der Bedarf an Rohstoffen mit der schnellen Zunahme der Kaufkraft der Einwohner und der Entwicklung des Tourismussektors zunehme, nicht hinreichend gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 berücksichtigt. So sei der Überschuss in Lettland zum größten Teil auf die Erhöhung der Produktionskapazität und des Verbrauchs zurückzuführen, was in den starren Formeln der Kommission nicht berücksichtigt worden sei. Außerdem hätte diese nicht nur den Überschuss der einzelnen neuen Mitgliedstaaten, sondern auch den normalen Übertragsbestand zum 1. Mai 2004 feststellen müssen, was es eher gewährleistet hätte, dass die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, angemessen untersucht worden wären. Dadurch habe die Kommission auch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Lettland entgegen.
b) Würdigung durch das Gericht
Art. 115 § 2 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichts macht die Zulässigkeit eines Antrags auf Zulassung als Streithelfer davon abhängig, dass u. a. die Voraussetzung des Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung erfüllt ist, wonach die Klageschrift insbesondere eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss. In dieser ist deshalb darzulegen, worin der Klagegrund besteht, auf den die Klage gestützt wird, so dass seine bloß abstrakte Nennung den Anforderungen der Satzung des Gerichtshofs und der Verfahrensordnung nicht entspricht (Urteile des Gerichts vom 12. Januar 1995, Viho/Kommission, T-102/92, Slg. 1995, II-17, Randnr. 68, und vom , Italien/Kommission, T-181/06, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 139).
Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass das Vorbringen der Republik Lettland zu unbestimmt ist, um geprüft zu werden. Denn auf der Grundlage dieses Vorbringens lässt sich nicht bestimmen, auf welche Weise die Kommission die Entwicklung der Wirtschaft der neuen Mitgliedstaaten hätte berücksichtigen sollen, um dann ihre Berechnung der Überschüsse auf der Grundlage des behaupteten höheren Verbrauchs anzupassen.
Im Übrigen betreffen die Argumente der Republik Lettland zu einem großen Teil im Wesentlichen deren eigene wirtschaftliche Entwicklung und wären, selbst wenn sie zuträfen, für die Beantwortung der Frage, ob die Kommission bei der Ermittlung des auf die Republik Estland entfallenden Überschusses die Umstände, unter denen die Bestände in deren Hoheitsgebiet gebildet wurden, hinreichend berücksichtigt hat, nicht erheblich.
Nach alledem ist festzustellen, dass sowohl die Rüge der Republik Lettland als auch der gesamte vorliegende Klagegrund zurückzuweisen sind.
IV —
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland vertritt die Auffassung, die Kommission habe in der angefochtenen Verordnung nicht erläutert, warum die Haushaltsvorräte in den betreffenden Überschuss einbezogen worden seien, was im Hinblick auf die Umstände des vorliegenden Falles besonders schwer wiege.
Erstens seien, wenn eine Maßnahme einen Einzelfall betreffe, höhere Anforderungen an die Begründung zu stellen (Urteile des Gerichtshofs vom 28. Oktober 1982, Lion u. a., 292/81 und 293/81, Slg. 1982, 3887, Randnrn. 18 ff., und vom , Klöckner-Werke/Kommission, 311/81 und 30/82, Slg. 1983, 1549, Randnrn. 30 ff.). Die angefochtene Verordnung gelte nur für fünf neue Mitgliedstaaten und betreffe einen Einzelfall, der sich nicht wiederholen könne, nämlich den Übergang von der in diesen Mitgliedstaaten bestehenden Regelung zur GMO Zucker. Wenn aber die Zahl der Personen bestimmt sei und weitere zukünftige Anwendungsfälle nicht in Betracht kämen, stelle eine Verordnung eher ein Bündel von Entscheidungen dar.
Zweitens müsse eine Entscheidung substantiiert auf Einzelheiten eingehen, insbesondere wenn sie schwerwiegende und erhebliche Wirkungen erzeuge. Da die Republik Estland, wenn sie ihre Überschüsse nicht vom Markt nehme, 45,7 Mio. Euro zu zahlen habe, also 1,35% ihres Haushalts, treffe die Kommission eine gesteigerte Begründungspflicht.
Drittens habe die Kommission, was die Berechnung der Überschüsse angehe, gegenüber den früheren Beitritten ihre Praxis geändert und eine für die gemeinsame Agrarpolitik untypische Methode eingeführt; die Änderung einer Praxis erfordere aber ebenfalls eine eingehende Begründung.
Viertens schließlich enthalte die angefochtene Verordnung keinerlei Ausführungen dazu, in welcher Weise die besonderen Umstände gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 berücksichtigt worden sein sollten, abgesehen von einer apodiktischen Feststellung im dritten Erwägungsgrund. Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung könne deshalb nicht überprüft werden, obwohl an die Begründung, da Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 der Kommission einen weiten Wertungsspielraum belasse, höhere Anforderungen zu stellen seien.
Die Republik Estland macht geltend, ihr sei nicht mitgeteilt worden, warum die Haushaltsvorräte in die Berechnung der fraglichen Überschüsse einbezogen worden seien, nicht einmal im Rahmen des Verwaltungsausschusses für Zucker oder bei der Sitzung vom 19. Mai 2005, und fordert die Kommission auf, dem Gericht die bei dieser Sitzung vorgelegten Dokumente zu übermitteln.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
B —
Würdigung durch das Gericht
Es ist darauf hinzuweisen, dass die angefochtene Verordnung nicht der Rechtsakt ist, in dem vorgesehen worden ist, dass die Haushaltsvorräte als Überschüsse zu berücksichtigen sind.
Der Rechtsakt, mit dem diese Berücksichtigung festgelegt worden ist, ist vielmehr allein die Verordnung Nr. 60/2004. Mit dieser ist ein System der Berechnung der Überschüsse eingeführt worden, das sich stark von denjenigen unterscheidet, die durch die Verordnungen Nr. 579/86 und Nr. 3300/94 für die Beitritte von 1986 und 1995 eingerichtet wurden und die im Wesentlichen darauf gestützt waren, dass die nationalen Behörden die in ihrem Hoheitsgebiet vorhandenen Mengen über 3 t erfassen, diese dann mit einer von der Kommission als normaler Übertragsbestand festgestellten Menge vergleichen und einen gegebenenfalls vorhandenen Überschuss abbauen (vgl. oben, Randnrn. 195 und 196).
Im siebten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 60/2004 ist klar angegeben, dass die Kommission die Überschussmengen auf der Grundlage der Handelsströme, der Erzeugung und der Verbrauchstrends in den neuen Mitgliedstaaten im Zeitraum vom 1. Mai 2000 bis feststellt. Im neunten Erwägungsgrund ist angegeben, dass die neuen Mitgliedstaaten der Kommission, um die Überschussmengen zu bestimmen, die neuesten Statistiken über Handel, Erzeugung und Verbrauch der betreffenden Erzeugnisse übermitteln sollten (vgl. oben, Randnr. 197).
So sieht Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 vor, dass bei der Bestimmung der Überschüsse insbesondere die Entwicklung der folgenden Faktoren im Jahr vor dem Beitritt im Vergleich zu den Vorjahren berücksichtigt wird: eingeführte und ausgeführte Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen wie Isoglucose und Fructose, Erzeugung, Verbrauch und Bestände von Zucker und Isoglucose sowie schließlich die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden.
Es ist deshalb offensichtlich, dass die Verordnung Nr. 60/2004, wie oben bereits ausgeführt, eine Methode zur Feststellung der Überschüsse bestimmt, die auf der Beobachtung makroökonomischer Tendenzen und nicht auf den in einem einzelnen Mitgliedstaat tatsächlich eingelagerten Mengen basiert. Sie enthält auch eine abschließende Flexibilitätsklausel, nach der es möglich ist, das Ergebnis dieser Prüfung je nach den besonderen Umständen anzupassen, die es rechtfertigen, bestimmte Zuckermengen auszunehmen, soweit diese Mengen keine Gefahr einer Störung der Mechanismen der GMO Zucker darstellen, wie sich aus der oben in den Randnrn. 245 bis 248 durchgeführten Auslegung von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 ergibt. Die Kommission selbst hebt in Anhang I der Mitteilung von Frau Fischer Boel hervor, dass mit diesem Anhang eine Methodik zur Bestimmung der Überschüsse der neuen Mitgliedstaaten auf makroökonomischer Ebene festgelegt werden solle, wie es Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 vorschreibt, die keine Bestimmung enthält, nach der geringfügige Mengen von der Berechnung der Überschüsse ausgeschlossen wären.
Im dritten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung sind die makroökonomischen Größen angegeben, die von der Kommission in der Praxis bei der Berechnung der Überschüsse berücksichtigt worden sind. Dort wird ausgeführt, dass sich die Überschussmenge von Zucker nach Auffassung der Kommission in der Regel aus dem Anstieg der Erzeugung zuzüglich der Einfuhren und abzüglich der Ausfuhren im Zeitraum vom 1. Mai 2003 bis im Vergleich zum Durchschnitt der betreffenden Mengen im selben Zeitraum der drei Vorjahre ergibt.
Es ist ebenfalls offensichtlich, dass eine solche Methode der Feststellung der Überschüsse zwingend bedeutet, dass die Haushaltsvorräte genauso wie die von den Wirtschaftsteilnehmern gebildeten Vorräte berücksichtigt werden. Denn für die Republik Estland, in der kein Zucker erzeugt wird, ergibt sich die Überschussmenge für das Wirtschaftsjahr 2003/2004 zwangsläufig aus der Differenz zwischen den Einfuhren in diesem Wirtschaftsjahr und dem Durchschnitt der Einfuhren in den drei vorausgegangenen Wirtschaftsjahren abzüglich der Differenz zwischen Ausfuhren in diesem Wirtschaftsjahr und dem Durchschnitt der Ausfuhren in den drei vorausgegangenen Wirtschaftsjahren. Bei einer solchen Methode, bei der grundsätzlich nur die Einfuhren und die Ausfuhren berücksichtigt werden, können die Haushaltsvorräte von der so errechneten Menge nicht ausgenommen werden, es sei denn, diese Vorräte werden als Umstand, unter denen die Bestände gebildet worden sind, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 angesehen.
Dass diese Methode tatsächlich angewandt worden ist, ergibt sich nicht nur aus den Erwägungsgründen der angefochtenen Verordnung, sondern auch, und zwar sehr eindeutig, aus den Dokumenten, die der Republik Estland mehrmals im Verwaltungsausschuss Zucker und zuletzt bei der Sitzung der Sachverständigengruppe vom 19. Mai 2005 vorgelegt worden sind; diese Dokumente sind vor dem Erlass dieser Verordnung vorgelegt worden und waren der Republik Estland bekannt.
Unter diesen Umständen ist zum einen festzustellen, dass die angefochtene Verordnung, was die Frage angeht, warum die Haushaltsvorräte nicht von der Berechnung des estnischen Überschusses ausgenommen worden sind, hinreichend begründet ist, und zum anderen, dass in der Begründung dieser Verordnung nicht unbedingt angegeben werden musste, warum die Kommission von der bei den früheren Beitritten geübten Praxis abgewichen ist, da die Abweichung eine logische und notwendige Folge der Verordnung Nr. 60/2004 darstellt, deren Rechtmäßigkeit von der Republik Estland im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht in Frage gestellt worden ist.
V —
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, die Kommission habe mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen, weil sie ihre Entscheidung, da es sich bei der Verordnung um ein Bündel von fünf die neuen Mitgliedstaaten betreffenden Entscheidungen gehandelt habe, sorgfältig und unparteiisch hätte vorbereiten müssen. Die Kommission habe die besonderen Umstände, durch die die Situation der Republik Estland gekennzeichnet sei, nicht berücksichtigt, obwohl sie von diesen unterrichtet gewesen sei. Frau Fischer Boel habe sich bei ihrer Entscheidung auf sachfremde Erwägungen gestützt und somit willkürlich gehandelt. Sie habe versucht, zum einen das Risiko zu vermeiden, dass andere neue Mitgliedstaaten die Berechnungsgrundlagen für andere Erzeugnisse anfechten oder besondere Umstände geltend machten, und zum anderen zu verhindern, dass Präzedenzfälle für zukünftige Beitritte geschaffen würden.
Ferner hätte die Kommission die Auswirkungen ihres eigenen Verhaltens auf die geschaffene Lage berücksichtigen müssen, insbesondere soweit sie erklärt habe, dass sie dieselbe Berechnungsmethode wie bei den früheren Beitritten anwenden werde.
Schließlich müsse das Kollegium nach dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung vor der Fassung eines Beschlusses über die wesentlichen Tatsachen unterrichtet sein. Es habe aber über die Frage der Einbeziehung der Haushaltsvorräte in den estnischen Überschuss entschieden, obwohl die Schlussfassung der Mitteilung von Frau Fischer Boel weder das Vorbringen der Republik Estland insbesondere zu den schwerwiegenden Auswirkungen dieser Entscheidung auf ihren Haushalt noch die einschlägigen Erwägungen von Frau Fischer Boel, noch genaue Zahlen oder einen Vergleich mit der Republik Malta und der Republik Zypern enthalten habe.
Die Kommission ist der Auffassung, dass der vorliegende Klagegrund zurückzuweisen sei.
B —
Würdigung durch das Gericht
Auch wenn sich die Republik Estland auf den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung beruft, greift sie mit dem vorliegenden Klagegrund zum einen im Wesentlichen die Gründe auf, aus denen nach ihrer Auffassung die Kommission, indem sie die angefochtene Verordnung erlassen habe, ohne die besonderen Umstände, durch die ihre Situation gekennzeichnet sei, zu berücksichtigen, gegen Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004 verstoßen haben soll. Dieses Vorbringen ist im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes geprüft und zurückgewiesen worden. Zum anderen greift die Republik Estland die Gründe auf, aus denen ihrer Auffassung nach im vorliegenden Fall das Kollegialprinzip verletzt wurde. Dieses Vorbringen ist im Rahmen des ersten Klagegrundes geprüft und zurückgewiesen worden.
Mithin ist der vorliegende Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
VI —
Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, der Grundsatz von Treu und Glauben verbiete den Unterzeichnern einer internationalen Übereinkunft, Rechtsakte zu erlassen, mit denen das Ziel und der Zweck dieser Übereinkunft vereitelt würden. Mithin sei die Kommission nach der Unterzeichnung der Beitrittsakte verpflichtet gewesen, alle Maßnahmen zu unterlassen, die geeignet gewesen wären, irgendeine Marktstörung oder die Spekulation zu begünstigen. Sie habe es aber unterlassen, Maßnahmen gegen das Zunehmen der Gemeinschaftsausfuhren zu ergreifen, und die Republik Estland daran gehindert, dies zu tun. Das wiege umso schwerer, als die Kommission mitgeteilt habe, dass sie die Auswirkungen der Liberalisierung des Handels zwischen den Beitrittskandidaten und der Europäischen Union auf die gebildeten Bestände berücksichtigen und dieselben Grundsätze anwenden werde wie bei den vorherigen Beitritten.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
B —
Würdigung durch das Gericht
Im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes bringt die Republik Estland im Wesentlichen dieselben Argumente vor wie im Rahmen des zweiten und des vierten Klagegrundes. Dieses Vorbringen ist deshalb aus denselben Gründen zurückzuweisen, aus denen diese Klagegründe zurückgewiesen worden sind.
VII —
Zum sechsten Klagegrund: Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot
Die Republik Estland macht geltend, die angefochtene Verordnung verstoße in dreierlei Hinsicht gegen das Diskriminierungsverbot; diese drei Gesichtspunkte sind getrennt zu prüfen.
A —
Diskriminierung gegenüber der Republik Malta und der Republik Zypern
1. Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, sie sei gegenüber der Republik Malta und der Republik Zypern diskriminiert worden, da diese beiden neuen Mitgliedstaaten und sie gleichbehandelt worden seien, obwohl der estnische Überschuss zur Hälfte aus Haushaltsvorräten bestehe, während sich die maltesischen und die zypriotischen Überschüsse allein im Besitz von Wirtschaftsteilnehmern befänden. Diese Diskriminierung gehe auch aus der Anlage 18 hervor und wiege umso schwerer, als für die Republik Malta, wie die Entwicklung der Berechnung des maltesischen Überschusses zwischen dem Verordnungsentwurf (13210 t) bis zur angefochtenen Verordnung (2452 t) zeige, tatsächlich besondere Umstände berücksichtigt worden seien.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
2. Würdigung durch das Gericht
Die Republik Estland bringt im Wesentlichen vor, der estnische Überschuss sei genauso berechnet worden wie der zypriotische und der maltesische, obwohl die Kommission sie aufgrund besonderer Umstände, durch die ihre Situation gekennzeichnet sei, unterschiedlich hätte behandeln müssen. Die Gründe, aus denen die Republik Estland meint, in den Genuss einer solchen Behandlung kommen zu müssen, können ihre Auffassung jedoch nicht stützen.
Diese Gründe stimmen nämlich im Wesentlichen mit denjenigen überein, mit denen im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes geltend gemacht worden ist, die Kommission hätte die besondere Bedeutung des Zuckerverbrauchs in Estland berücksichtigen müssen. Da aber festgestellt worden ist, dass die Kommission die Haushaltsvorräte der Republik Estland, wie oben in den Randnrn. 252 bis 260 ausgeführt, nicht aus diesen Gründen von der Berechnung von deren Überschuss ausnehmen konnte, kann nicht festgestellt werden, dass die Kommission die Republik Estland, indem sie diese Gründe nicht berücksichtigt hat, diskriminiert hätte.
Soweit das Vorbringen der Republik Estland dahin zu verstehen ist, die Kommission habe den maltesischen Überschuss herabgesetzt, indem sie einen besonderen Umstand, durch den die Situation der Republik Malta gekennzeichnet sei, berücksichtigt habe, während sie dies im Fall der Republik Estland nicht getan habe, ist im Übrigen festzustellen, dass ein solcher besonderer Umstand, der in der angefochtenen Verordnung nicht erwähnt ist, weder die Rechtmäßigkeit der Berechnung des estnischen Überschusses berühren noch eine Diskriminierung der Republik Estland bedeuten kann.
Die Republik Estland hat nämlich nicht dargetan, dass die für die Republik Malta vorgenommene Herabsetzung auch bei ihr hätte deshalb vorgenommen werden müssen, weil ihre Situation und diejenige der Republik Malta, aufgrund deren diese die betreffende Herabsetzung erhalten hat, durch denselben besonderen Umstand gekennzeichnet wären.
Für den Fall, dass das Vorbringen der Republik Estland dahin zu verstehen sein sollte, dass der Gesamtüberschuss der Republik Malta zu Unrecht herabgesetzt worden sei, ist ferner festzustellen, dass ein solcher Fehler der Kommission, wenn er denn nachgewiesen wäre, die angefochtene Verordnung im Hinblick auf die Republik Estland nicht in Frage stellen könnte. Dieser Mitgliedstaat kann nämlich für die Berechnung des Überschusses nicht die Anwendung einer anderen als der für ihn geltenden Methode verlangen, und der der Kommission unterlaufene Fehler hätte nur insoweit Auswirkungen auf die angefochtene Entscheidung, als diese die Republik Malta betrifft (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 14. März 2002, Italien/Rat, C-340/98, Slg. 2002, I-2663, Randnrn. 90 und 91).
Mithin ist festzustellen, dass die Republik Estland nicht darzutun vermocht hat, dass die Kommission sie durch den Erlass der angefochtenen Verordnung gegenüber der Republik Malta und der Republik Zypern diskriminiert hat.
B —
Diskriminierung gegenüber bestimmten der Gemeinschaft vorher beigetretenen Mitgliedstaaten
1. Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, sie sei gegenüber den vor ihr der Gemeinschaft und dann der Europäischen Union beigetretenen Mitgliedstaaten diskriminiert worden, da deren Haushaltsvorräte bei der Feststellung ihrer Überschüsse bei gleicher Sach- und Rechtslage nicht berücksichtigt worden seien. Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
2. Würdigung durch das Gericht
Die bei einem einzelnen Beitritt im Bereich der Landwirtschaft zu erlassenden Übergangsmaßnahmen sind auf die konkreten Gefahren von Störungen der Agrarmärkte abzustimmen, die dieser Beitritt begründen kann. Folglich sind die Organe nicht verpflichtet, bei zwei aufeinanderfolgenden Erweiterungen dieselben Übergangsmaßnahmen anzuwenden.
Als Unterschiede zwischen der Erweiterung von 1995 und der Erweiterung von 2004 konnte die Kommission insbesondere berücksichtigen, dass das Ziel, Störungen auf dem gemeinschaftlichen Zuckermarkt wegen der Anhäufung von Überschüssen zu verhindern, 2004 schwerer zu erreichen war, und zwar wegen der viel größeren Märkte der neuen Mitgliedstaaten und deren viel höherer Produktionskapazität und weil bestimmte neue Mitgliedstaaten wie die Republik Estland für Zucker keinerlei Einfuhrabgaben erhoben, so dass dieses Erzeugnis einfach auf dem Weltmarkt gekauft werden konnte, Tatsachen, die die Kommission in ihren Schriftsätzen anführt und die von der Republik Estland nicht bestritten werden. Zudem waren auch die Preisunterschiede zwischen der Gemeinschaft und den neuen Mitgliedstaaten höher. Diese beiden Faktoren erhöhten zusammen die Gefahr einer Destabilisierung des Zuckermarkts wesentlich und rechtfertigten somit den Erlass strengerer Übergangsmaßnahmen.
Mithin ist festzustellen, dass die Republik Estland nicht darzutun vermocht hat, dass die Kommission sie gegenüber den der Gemeinschaft und dann der Europäischen Union im Rahmen der früheren Beitritte beigetretenen Mitgliedstaaten diskriminiert hat.
C —
Diskriminierung gegenüber sämtlichen alten Mitgliedstaaten
1. Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, sie sei gegenüber sämtlichen alten Mitgliedstaaten diskriminiert worden. Nach der angefochtenen Verordnung sei sie nämlich verpflichtet, ihre Wirtschaftsteilnehmer zu zwingen, über ihre Überschussmenge hinaus eine Zuckermenge vom Markt zu nehmen, um ihrer Verpflichtung, Mengen vom Markt zu nehmen, nachzukommen, da es unmöglich sei, die Haushaltsvorräte vom Markt zu nehmen. Somit seien ihre Wirtschaftsteilnehmer gegenüber denjenigen der alten Mitgliedstaaten benachteiligt. Wenn schließlich die Verordnung Nr. 60/2004 dahin auszulegen sein sollte, dass die Republik Estland für die Folgen des Bestehens dieser Vorräte aufkommen müsse, indem sie den Betrag nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 zahle, werde sie gegenüber den alten Mitgliedstaaten diskriminiert, die vorher nie eine solche Belastung zu tragen gehabt hätten.
Die Kommission macht in erster Linie geltend, das Vorbringen der Republik Estland richte sich gegen die Verordnung Nr. 60/2004 und nicht gegen die angefochtene Verordnung und sei damit unzulässig; hilfsweise tritt sie dem Vorbringen entgegen.
2. Würdigung durch das Gericht
Ohne dass es erforderlich wäre, zur Zulässigkeit des Vorbringens der Republik Estland Stellung zu nehmen, ist festzustellen, dass die estnischen Wirtschaftsteilnehmer gemäß der Verordnung Nr. 60/2004 nicht verpflichtet sind, eine über ihren individuellen Überschuss hinausgehende Zuckermenge vom Markt zu nehmen. Es ist allein Sache der Republik Estland selbst, zu gewährleisten, dass eine dem von der Kommission festgestellten Überschuss entsprechende Menge Zucker vom Markt genommen wird (vgl. oben, Randnr. 171).
Zu der Behauptung, die Republik Estland werde gegenüber den alten Mitgliedstaaten dadurch diskriminiert, dass sie den Betrag gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 zahlen müsse, wenn es ihr nicht gelingen sollte, eine ihrem Überschuss entsprechende Menge Zucker vom Markt zu nehmen, ist festzustellen, dass die Lage der Landwirtschaft in den neuen Mitgliedstaaten völlig anders war als in den alten Mitgliedstaaten (Urteil des Gerichtshofs vom 23. Oktober 2007, Polen/Rat, C-273/04, Slg. 2007, I-8925, Randnr. 87). Somit können die Lage der alten Mitgliedstaaten und diejenige der Republik Estland vor der Erweiterung im Hinblick auf die Überschüsse nicht als vergleichbar angesehen werden.
Für die in den alten Mitgliedstaaten ansässigen und die in Estland ansässigen Wirtschaftsteilnehmer galten vor der Erweiterung nämlich unterschiedliche Normen, Quoten und Mechanismen zur Stützung der Produktion. Im Übrigen konnten die Organe der Gemeinschaft die Bildung von Überschussbeständen im Hoheitsgebiet der alten Mitgliedstaaten durch die im Rahmen der GMO Zucker vorgesehenen Maßnahmen verhindern, nicht aber die Bildung von Überschussbeständen im Hoheitsgebiet der neuen Mitgliedstaaten vor deren Beitritt zur Europäischen Union. Deshalb sind die neuen Mitgliedstaaten nach Anhang IV Kapitel 4 Nrn. 1 bis 4 der Beitrittsakte verpflichtet, ihre Überschussbestände auf ihre Kosten zu beseitigen, ohne dass in der Beitrittsakte eine entsprechende Verpflichtung für die alten Mitgliedstaaten vorgesehen wäre, was von der Republik Estland mit deren Unterzeichnung akzeptiert worden ist.
Mithin ist festzustellen, dass die Republik Estland nicht darzutun vermocht hat, dass sie gegenüber den alten Mitgliedstaaten diskriminiert worden ist.
Der vorliegende Klagegrund ist deshalb insgesamt zurückzuweisen.
VIII —
Zum siebten Klagegrund: Verletzung des Eigentumsrechts
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, durch die angefochtene Verordnung werde das Eigentumsrecht verletzt, das im Rahmen des gemeinsamen Agrarmarkts anerkannt und geschützt sei und Beschränkungen nur unterworfen werden könne, wenn diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprächen und nicht einen unverhältnismäßigen Eingriff darstellten, der dieses Recht in seinem Wesensgehalt antaste. Die estnischen Bürger zu verpflichten, den für den Eigengebrauch gekauften Zucker zu beseitigen, stelle aber einen solchen Eingriff dar, da von diesem Zucker keine Gefahr der Spekulation oder einer Marktstörung ausgehen könne. Außerdem stelle dies eine Enteignung dar, ohne dass die Haushalte als einfache Verbraucher dafür unmittelbar von der GMO profitierten. Sollten schließlich die Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet sein, eine über ihre individuellen Überschussbestände hinausgehende Menge vom Markt zu nehmen, würde auch dies eine Verletzung des Eigentumsrechts darstellen.
B —
Würdigung durch das Gericht
Die Auffassung der Republik Estland ist zurückzuweisen.
Keine Bestimmung der Verordnung Nr. 60/2004 verpflichtet nämlich die estnischen Haushalte, irgendeine Menge Zucker zu beseitigen, oder die estnischen Wirtschaftsteilnehmer, eine Menge Zucker zusätzlich zu ihrem individuellen Überschuss vom Markt zu nehmen. Allein die Republik Estland ist verpflichtet, zu gewährleisten, dass eine dem von der Kommission festgestellten Überschuss entsprechende Menge Zucker vom Markt genommen wird, oder den Betrag gemäß Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung zu zahlen, wenn es ihr nicht gelingt, ihrer Verpflichtung nachzukommen.
Mithin ist festzustellen, dass die Republik Estland nicht darzutun vermocht hat, dass durch den Erlass der angefochtenen Verordnung das Eigentumsrecht in irgendeiner Weise verletzt worden ist.
IX —
Zum achten Klagegrund: Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Estland macht geltend, mit der angefochtenen Verordnung werde gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen, da die Beseitigung der Haushaltsvorräte nicht erforderlich sei, um Spekulation und Marktstörungen zu verhindern, also die Ziele zu erreichen, die mit der Verordnung Nr. 60/2004 verfolgt würden. Denn zum einen begründeten diese Vorräte nur dann eine Gefahr einer Störung, wenn sie weiterverkauft werden könnten, wozu die Haushalte nicht in der Lage seien, wie der Umstand zeige, dass sich der Zuckerpreis in Estland nach dem Beitritt verdreifacht habe, um dann stabil zu bleiben. Zum anderen verleiteten diese Vorräte nicht zur Spekulation, was daran deutlich werde, dass sie bei den früheren Beitritten niemals berücksichtigt worden seien. Schließlich hätte die Einbeziehung dieser Vorräte in den auf die Republik Estland entfallenden Überschuss zur Folge, dass sich der bei einem Verstoß gegen die Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 60/2004 zu zahlende Betrag verdopple.
Die Republik Lettland macht ergänzend geltend, wegen der Berechnungsfehler der Kommission könne die angefochtene Verordnung das mit der Verordnung Nr. 60/2004 verfolgte Ziel nicht erreichen, das nicht darin bestehe, die Haushalte der neuen Mitgliedstaaten zu belasten, sondern darin, das Budget der Unternehmen zu belasten, die Zucker unter Ausnutzung der Unterschiede bei den Einfuhrabgaben zum Zwecke der Spekulation angehäuft hätten.
B —
Würdigung durch das Gericht
Die Erwägungen in den vorstehenden Randnrn. 121 bis 129 und 162 bis 167 führen zwingend zur Zurückweisung des Vorbringens der Republik Estland.
Zu dem Vorbringen der Republik Lettland ist festzustellen, dass es nicht erkennen lässt, welches genau die gerügten Berechnungsfehler der Kommission sein sollen, derentwegen es nicht möglich sein soll, das durch die angefochtene Verordnung und die Verordnung Nr. 60/2004 verfolgte Ziel zu erreichen. Im Übrigen ist Ziel dieser Verordnungen, anders als die Republik Lettland geltend macht, nicht, das Budget der Unternehmen, die Zucker unter Ausnutzung der Unterschiede bei den Einfuhrabgaben zum Zwecke der Spekulation angehäuft haben, und nicht die Haushalte der neuen Mitgliedstaaten zu belasten, sondern die Störungen der GMO Zucker zu verhindern, die im Zuge des Beitritts dieser Staaten wegen der Überschüsse in deren Hoheitsgebiet entstehen könnten, und zwar indem insbesondere gewährleistet wird, dass diese Überschüsse allein auf Kosten dieser Staaten vom Markt genommen werden.
Mithin ist der vorliegende Klagegrund zurückzuweisen.
X —
Zum ersten von der Republik Lettland zusätzlich geltend gemachten Klagegrund: Verletzung der Verteidigungsrechte
A —
Vorbringen der Parteien
Die Republik Lettland macht geltend, ihr sei keine Gelegenheit gegeben worden, sich zu der angefochtenen Verordnung zu äußern und ihre Einwände zu der Methodik, nach der die Überschüsse berechnet worden seien, innerhalb angemessener Frist vorzubringen. Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
B —
Würdigung durch das Gericht
Die Republik Lettland macht im Wesentlichen eine Verletzung ihrer eigenen Verteidigungsrechte geltend. Ihr Vorbringen geht mithin ins Leere, da es, selbst wenn es begründet wäre, keinerlei Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung im Hinblick auf die Republik Estland haben könnte.
Der vorliegende Klagegrund ist deshalb zurückzuweisen.
XI —
Zum zweiten von der Republik Lettland zusätzlich geltend gemachten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
A —
Vorbringen der Parteien
Nach Auffassung der Republik Lettland hat die Kommission gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen, da sie für die einzelnen neuen Mitgliedstaaten nicht nur den entsprechenden Überschuss, sondern auch den Übertragsbestand zum 1. Mai 2004 hätte feststellen müssen. Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
B —
Würdigung durch das Gericht
Art. 40 Abs. 4 der Satzung des Gerichtshofs, der gemäß Art. 53 Abs. 1 dieser Satzung auf das Verfahren vor dem Gericht anwendbar ist, und Art. 116 § 4 der Verfahrensordnung verleihen dem Streithelfer das Recht, nicht nur Argumente, sondern auch Angriffs- und Verteidigungsmittel selbständig vorzubringen, soweit diese die Anträge einer der Parteien unterstützen und nicht völlig anderer Natur sind als die Erwägungen, die dem Rechtsstreit, wie er zwischen dem Kläger und dem Beklagten begründet worden ist, zugrunde liegen, was den Gegenstand des Rechtsstreits verändern würde (Urteil des Gerichts vom 15. Juni 2005, Regione autonoma della Sardegna/Kommission, T-171/02, Slg. 2005, II-2123, Randnr. 152).
Der vorliegende von der Republik Lettland zusätzlich geltend gemachte Klagegrund ist aber völlig anderer Natur als die Erwägungen, die die Republik Estland im Rahmen der vorliegenden Klage zur Stützung ihrer Klagegründe vorgebracht hat, und ist als unzulässig zurückzuweisen. Denn die Republik Estland hat im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes zwar ein Argument vorgebracht, das zu einem Teil dahin ausgelegt werden könnte, dass damit die Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes gerügt werden soll; sie hat es aber in Bezug auf den Umstand vorgebracht, dass bei den früheren Beitritten bei der Berechnung der Überschüsse Mengen unter 3 t nicht berücksichtigt worden waren, und nicht in Bezug darauf, dass sie ein berechtigtes Vertrauen darauf gehabt hätte, dass der normale Übertragsbestand und nicht der Überschuss berechnet werden sollte.
Außerdem ist in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte zwar bestimmt, dass alle zum Tag des Beitritts im Hoheitsgebiet der neuen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlichen Bestände, die über die Menge der als normal anzusehenden Übertragsbestände hinausgehen, auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten beseitigt werden müssen; die Kommission ist nach dieser Bestimmung aber nicht verpflichtet, diese Überschussmenge in zwei Schritten zu berechnen, indem sie zuerst den normalen Übertragsbestand und dann die diesen Betrag übersteigende und zu beseitigende Menge berechnet.
Die Kommission verfügt bei der Wahrnehmung der Befugnisse, die ihr der Rat und die Verfasser der Beitrittsakte im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik zur Durchführung der von ihnen festgelegten Bestimmungen einräumen, über ein weites Ermessen, so dass eine in diesem Bereich getroffene Maßnahme nur dann rechtswidrig ist, wenn sie zur Erreichung des Zieles, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (vgl. Urteil Weidacher, oben in Randnr. 118 angeführt, Randnr. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung). Folglich steht es ihr bei der Ausübung dieses weiten Ermessens frei, eine vereinfachte Berechnungsmethode anzuwenden, bei der sich der zu beseitigende Überschuss unmittelbar ergeben kann. Es wäre Sache der Republik Lettland, darzutun, dass die von der Kommission gewählte Methode offensichtlich ungeeignet ist. Was die Republik Lettland dazu vorbringt, ist aber nicht geeignet, die Richtigkeit der von der Kommission angewandten Methode in Frage zu stellen. Die Republik Lettland bringt nämlich, ohne ihre Behauptungen in irgendeiner Weise zu stützen, lediglich vor, dass die Kommission zum einen, wenn sie die von ihr für angemessen erachtete Methode angewandt hätte, besser hätte gewährleisten können, dass die Umstände der Bildung der Bestände richtig untersucht würden, und zum anderen, dass die Kommission dadurch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen habe, ohne dass die Republik Lettland sich auf irgendeine bestimmte Zusicherung der Kommission dahin gehend beruft, dass sie nach der von der Republik Lettland für geeignet erachteten Methode vorgehen werde.
Mithin ist der von der Republik Lettland zusätzlich geltend gemachte Klagegrund ebenfalls als unbegründet zurückzuweisen.
Nach alledem ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Estland unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Republik Lettland trägt gemäß Art. 87 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die Republik Estland trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften.

3.
Die Republik Lettland trägt ihre eigenen Kosten.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 2. Oktober 2009.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

Rechtlicher Rahmen

I — Die GMO Zucker

II — Zum Beitrittsvertrag und zur Beitrittsakte

Vorgeschichte des Rechtsstreits

I — Die Verordnung (EG) Nr. 60/2004

II — Die Verordnung (EG) Nr. 651/2005

III — Zur angefochtenen Verordnung

Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten

Rechtliche Würdigung

I — Zu den von der Republik Estland und der Kommission vorab gestellten Anträgen

A — Zu dem vorab gestellten Antrag der Republik Estland

1. Vorbringen der Parteien

2. Würdigung durch das Gericht

B — Zu dem vorab gestellten Antrag der Kommission

1. Vorbringen der Parteien

2. Würdigung durch das Gericht

II — Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen das Kollegialprinzip

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

III — Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen die Verordnung Nr. 60/2004

A — Zur Bindungswirkung der Verordnung Nr. 60/2004 für die angefochtene Verordnung

1. Vorbringen der Parteien

2. Würdigung durch das Gericht

B — Zum ersten Teil des Klagegrundes

1. Zur Bedeutung des Begriffs „Bestände“

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

2. Zur systematischen Auslegung der Verordnung Nr. 60/2004

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

3. Zum Verständnis des Begriffs „Bestände“ bei früheren Beitritten

a) Vorbemerkungen

b) Vorbringen der Parteien

c) Würdigung durch das Gericht

4. Zur Auslegung von Art. 32 EG

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

5. Zur Auslegung des Begriffs „Besitzer von Überschüssen“ durch den Gerichtshof

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

C — Zum zweiten Teil des Klagegrundes

1. Vorbemerkungen zur Tragweite von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 60/2004

2. Zur Bedeutung des Zuckerverbrauchs in Estland

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

3. Zu der von der Kommission vollzogenen Änderung der bei den früheren Beitritten angewandten Kriterien

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

4. Zum Beitrag der Kommission zur Bildung der Haushaltsvorräte in Estland

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

5. Zur unzureichenden Berücksichtigung der Wirtschaftsentwicklung in den neuen Mitgliedstaaten durch die Kommission

a) Vorbringen der Parteien

b) Würdigung durch das Gericht

IV — Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

V — Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

VI — Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

VII — Zum sechsten Klagegrund: Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot

A — Diskriminierung gegenüber der Republik Malta und der Republik Zypern

1. Vorbringen der Parteien

2. Würdigung durch das Gericht

B — Diskriminierung gegenüber bestimmten der Gemeinschaft vorher beigetretenen Mitgliedstaaten

1. Vorbringen der Parteien

2. Würdigung durch das Gericht

C — Diskriminierung gegenüber sämtlichen alten Mitgliedstaaten

1. Vorbringen der Parteien

2. Würdigung durch das Gericht

VIII — Zum siebten Klagegrund: Verletzung des Eigentumsrechts

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

IX — Zum achten Klagegrund: Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

X — Zum ersten von der Republik Lettland zusätzlich geltend gemachten Klagegrund: Verletzung der Verteidigungsrechte

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

XI — Zum zweiten von der Republik Lettland zusätzlich geltend gemachten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes

A — Vorbringen der Parteien

B — Würdigung durch das Gericht

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Estnisch.