CELEX: 62006TJ0162
Auxílios de Estado
Auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento
Decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado comum
Fundamentação
Efeito de incentivo do auxílio
Necessidade do auxílio

Factos na origem do litígio
A recorrente, Kronoply GmbH & Co. KG, é uma empresa de direito alemão que fabrica materiais derivados da madeira.
Em 28 de Janeiro de 2000, a recorrente apresentou, junto do Investitionsbank des Landes Brandenburg (Banco de Investimento do
Land
de Brandebourg, a seguir «ILB»), um pedido de auxílio até ao montante de 77 milhões de marcos alemães (DEM) (39,36 milhões de euros) para a construção de uma fábrica de painéis de partículas orientadas com o custo total de 220 milhões de DEM (112,5 milhões de euros).
Por carta de 22 de Dezembro de 2000, a República Federal da Alemanha, nos termos do artigo 2.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de , que estabelece as regras de aplicação do artigo [88.
o
] do Tratado CE (
JO L 83, p. 1
), notificou à Comissão um projecto de auxílio ao investimento a favor da recorrente, num montante de 77 milhões de DEM, para a construção de uma fábrica de painéis de partículas orientadas, integrado no enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento (
JO 1998, C 107, p. 7
, a seguir «enquadramento multissectorial»), em vigor à época dos factos. Esta notificação foi registada e tratada pela Comissão sob o número N 813/2000 (a seguir «processo N 813/2000»).
O montante máximo de um auxílio concedido ao abrigo do enquadramento multissectorial é determinado com base num cálculo que implica a tomada em consideração de vários parâmetros, designadamente o factor de concorrência no sector em questão, designado factor T e estabelecido em quatro níveis: 0,25, 0,5, 0,75 e 1. No presente caso, o projecto foi inicialmente notificado pela República Federal da Alemanha com um factor T de 1, que corresponde a um projecto que não tem qualquer efeito negativo na concorrência.
Após troca de correspondência com a Comissão, a República Federal da Alemanha, em 19 de Junho de 2001, alterou a sua notificação quanto à intensidade do auxílio. Comunicou, designadamente, à Comissão que «[tinha] decidido reduzir o factor concorrência notificado de 1 para 0,75». O factor T de 0,75 aplica-se aos projectos que implicam um aumento de capacidade num sector caracterizado por uma sobrecapacidade estrutural e/ou por um mercado em declínio. Aplicando o factor T de 0,75, a intensidade do auxílio foi reduzida de 35% para 31,5%, ou seja, um montante total de auxílio de 69,3 milhões de DEM (35,43 milhões de euros) em vez de 77 milhões de DEM (39,36 milhões de euros) inicialmente notificados.
Em 3 de Julho de 2001, a Comissão, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
659/1999, adoptou a decisão de não suscitar quaisquer objecções em relação a esse auxílio, a qual foi publicada no Jornal Oficial em 11 de Agosto do mesmo ano (
JO C 226, p. 14
).
Por carta de 3 de Janeiro de 2002, a República Federal da Alemanha pediu a alteração da decisão da Comissão de com a justificação de que o mercado em causa não podia ser considerado em declínio, o que devia implicar a aplicação do factor T de 1 e o aumento da intensidade do auxílio autorizado de 31,5% para 35% do custo de investimento elegível.
Par carta de 5 de Fevereiro de 2002, a Comissão recusou-se a alterar a sua decisão de com o fundamento de que o auxílio tinha sido apreciado com base num cálculo correcto de todos os critérios aplicáveis.
Considerando esta carta como uma decisão da Comissão, a recorrente interpôs recurso de anulação da referida decisão, o qual foi julgado inadmissível pelo Tribunal de Primeira Instância, no seu despacho de 5 de Novembro de 2003, Kronoply/Comissão (
T-130/02, Colect., p. II-4857
), em razão de inexistência de acto impugnável.
Por carta de 22 de Dezembro de 2003, a República Federal da Alemanha notificou à Comissão a sua intenção de conceder um apoio ao investimento à recorrente num montante de 3936947 euros, ao abrigo do enquadramento multissectorial. Este auxílio foi registado sob o número N 609/03.
Por carta de 18 de Fevereiro de 2004, a Comissão informou a República Federal da Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, CE, dado ter sérias dúvidas quanto ao efeito de incentivo e à necessidade do novo auxílio notificado.
Após ter recebido as observações da República Federal da Alemanha e da recorrente, a Comissão adoptou, em 21 de Setembro de 2005, a Decisão 2006/262/CE relativa ao auxílio estatal n.
o
C 5/2004 (ex N 609/2003) que a Alemanha quer conceder a favor da Kronoply (
JO 2006, L 94, p. 50
, a seguir «decisão»).
O considerando 42 da decisão está assim redigido:
«A Comissão conclui que o auxílio notificado constitui um auxílio estatal na acepção do n.
o
1 do artigo 87.
o
do Tratado CE. Uma vez que o auxílio não oferece um efeito de incentivo nem é necessário, não é aplicável nenhuma das derrogações previstas nos n.
os
2 e 3 do artigo 87.
o
[CE]. Trata-se, portanto, de um auxílio indevido ao funcionamento que não deve ser concedido.»
O artigo 1.
o
da decisão tem a seguinte redacção:
«O auxílio estatal no montante de 3936947 euros que a Alemanha, de acordo com a notificação N 609/2003, tenciona conceder a favor da Kronoply […], é incompatível com o mercado comum.
Por esta razão o auxílio não deve ser concedido.»
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 26 de Junho de 2006, a recorrente interpôs o presente recurso.
Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Quinta Secção) decidiu iniciar a fase oral. As partes foram ouvidas em alegações e nas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 3 de Setembro de 2008.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a decisão;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
A recorrente invoca cinco fundamentos em apoio do seu recurso, relativos, em primeiro lugar, à violação do artigo 253.
o
CE, em segundo lugar, à violação das disposições do Regulamento n.
o
659/1999, em terceiro lugar, à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE, do artigo 88.
o
CE e das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (
JO 1998, C 74, p. 9
, a seguir «orientações»), em quarto lugar, à existência de erros manifestos da Comissão na constatação dos factos e, em quinto lugar, à existência de erros manifestos da Comissão na apreciação dos factos e de desvio de poder.
Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 253.
o
CE
Argumentos das partes
A recorrente entende, por um lado, que não está em condições de conhecer as justificações da Comissão na medida em que a decisão contém uma «falha» lógica no raciocínio da instituição, já que esta, na realidade, nega a existência de um efeito de incentivo sem, todavia, verificar se tal efeito existe com base nos critérios que ela própria fixou. De acordo com os termos das orientações, o efeito de incentivo existe quando o pedido de auxílio ocorre antes da realização do projecto, o que se verifica efectivamente no presente caso. Ao não mencionar este elemento de facto, a Comissão, para além de uma incorrecção ao nível da constatação dos factos, incorre em falta de fundamentação.
Por outro lado, a recorrente afirma que a Comissão não avaliou a possibilidade, expressamente evocada pelo Tribunal de Primeira Instância na sua jurisprudência, de modificar um auxílio já concedido e autorizado, uma vez que considera na decisão que está em causa outro projecto de investimento que dá lugar a um novo pedido de auxílio. Daí decorre uma insuficiência de fundamentação da decisão.
A Comissão pede que o fundamento de anulação suscitado pela recorrente seja julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Resulta da formulação e do teor da argumentação desenvolvida pela recorrente em apoio das duas alegações feitas a propósito do fundamento relativo à violação do artigo 253.
o
CE que as referidas alegações não visam, propriamente falando, uma falta ou uma insuficiência de fundamentação, que constitui uma violação das formalidades substanciais na acepção do artigo 230.
o
CE. As alegações em causa confundem-se, na realidade, com a crítica da justeza da decisão e, portanto, da legalidade material deste acto, que é ilegal face, designadamente, à alegada violação pela Comissão do artigo 87.
o
CE e das orientações, especialmente em razão de uma apreciação errada do efeito de incentivo e da necessidade do auxílio controvertido, e a um alegado desvio de poder cometido pela recorrida.
A este respeito, é sintomático que as alegações relativas à não tomada em consideração pela Comissão da data de apresentação do pedido de auxílio inicial e da possibilidade, reconhecida pelo Tribunal de Primeira Instância, de uma modificação do auxílio já concedido e autorizado sejam expressamente retomadas na argumentação da recorrente, que pretende demonstrar a apreciação errada do efeito de incentivo e necessidade do auxílio controvertido, bem como um alegado desvio de poder.
De todo o modo, há que declarar que a fundamentação da decisão respeita os requisitos do artigo 253.
o
CE, tal como é interpretado pela jurisprudência.
De acordo com a jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.
o
CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e evidenciar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias de cada caso, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o acto diga directa e individualmente respeito possam ter em obter as explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.
o
CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão,
296/82 e 318/82, Recueil, p. 809
, n.
o
19; de , Delacre e o./Comissão,
C-350/88, Colect., p. I-395
, n.
os
15 e 16; e de , Bélgica/Comissão,
C-56/93, Colect., p. I-723
, n.
o
86).
Resulta do considerando 42 da decisão que a medida notificada pelas autoridades alemãs em 22 de Dezembro de 2003 foi considerada pela Comissão como auxílio indevido ao funcionamento que não deve ser autorizado, porque não oferece um efeito de incentivo nem é necessário.
Impõe-se declarar que a Comissão fundamenta explicitamente, na decisão, a sua conclusão de inexistência do efeito de incentivo e a desnecessidade do auxílio controvertido.
Importa realçar, designadamente, que, ao referir-se expressamente ao despacho Kronoply/Comissão, referido no n.
o
9
supra
, a Comissão considera que um Estado-Membro pode notificar um novo auxílio ou alterar um projecto já aprovado, ou até alterar diferentes tranches de um auxílio estatal para um determinado projecto, e que ela própria pode autorizá-lo, desde que, para cada tranche, possa ser comprovado tanto o efeito de incentivo como a necessidade (considerando 24 da decisão).
A Comissão lembra também, no considerando 28 da decisão, a redacção do ponto 4.2 das orientações, segundo o qual se presume a existência de um efeito de incentivo quando o beneficiário tenha apresentado o seu pedido de auxílio antes do início da execução do projecto. Resulta da simples leitura dos considerandos 24 e 26 a 35 da decisão que a Comissão examinou efectivamente o requisito do efeito de incentivo do auxílio, explicando por que razão as circunstâncias particulares do presente processo permitiam afastar a presunção do ponto 4.2 das orientações e concluir pela inexistência do efeito de incentivo.
Também a Comissão indicou claramente, no considerando 24 e nos considerandos 36 a 39 da decisão, as razões que a levaram a concluir pela desnecessidade do auxílio controvertido.
Afigura-se assim que, por um lado, a recorrente foi claramente colocada em condições de compreender os motivos que levaram a Comissão a declarar o auxílio controvertido incompatível com o mercado comum, como o atestam os desenvolvimentos importantes nas alegações da recorrente relativas ao carácter alegadamente errado da apreciação da Comissão quanto ao efeito de incentivo e à necessidade do auxílio controvertido, e, por outro, o Tribunal de Primeira Instância está em condições de exercer a sua fiscalização.
Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do artigo 253.
o
CE deve ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento relativo à violação das disposições do Regulamento n.
o
659/1999
Argumentos das partes
A recorrente considera que o artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 é uma base jurídica que permite alterar um auxílio já concedido, designadamente aumentando-o, e que a Comissão, no presente caso, violou as disposições do referido regulamento.
A recorrente sustenta que, embora o Conselho conceda à Comissão o poder de revogar uma decisão e de ordenar a restituição do auxílio na hipótese de as informações fornecidas não serem exactas, esta deve,
a fortiori
, estar autorizada a alterar e a aumentar um auxílio concedido. Com efeito, a alteração e o aumento de um auxílio constituem violações bem menos importantes dos direitos dos interessados do que uma revogação.
A Comissão pede que seja declarado improcedente o fundamento de anulação suscitado pela recorrente.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Muito embora a recorrente evoque uma violação «das disposições» do Regulamento n.
o
659/1999, na sua argumentação refere-se apenas ao artigo 9.
o
do mesmo regulamento.
O artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, sob a epígrafe «Revogação de uma decisão», está assim redigido:
«A Comissão pode revogar uma decisão tomada nos termos dos n.
os
2 ou 3 do artigo 4.
o
ou dos n.
os
2, 3 e 4 do artigo 7.
o
, depois de ter dado ao Estado-Membro em questão a possibilidade de apresentar as suas observações, se para tomar essa decisão tiver utilizado, como factor determinante, informações incorrectas prestadas durante o procedimento. Antes de revogar uma decisão e de tomar uma nova decisão, a Comissão dará início ao procedimento formal de investigação nos termos do n.
o
4 do artigo 4.
o
Os artigos 6.
o
, 7.
o
e 10.
o
, o n.
o
1 do artigo 11.
o
e os artigos 13.
o
, 14.
o
e 15.
o
são aplicáveis
mutatis mutandis.
»
Resulta de uma simples leitura do artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 que este tem por objecto exclusivo atribuir à Comissão um poder de revogação das suas decisões e que apenas é aplicável nos casos em que foram transmitidas à Comissão informações incorrectas e que, com base nestas, a instituição adoptou uma decisão declarando a inexistência de um auxílio ou declarando um auxílio compatível com o mercado comum.
Ora, como observa acertadamente a Comissão, a recorrente admite expressamente na sua petição que uma «tal hipótese não se configura no presente caso, uma vez que as informações fornecidas não eram incorrectas». Importa igualmente notar que, no caso vertente, a recorrente não censura a Comissão por não ter revogado a sua decisão de 3 de Julho de 2001.
O raciocínio «
a fortiori
» da recorrente consiste, na realidade, em deduzir do artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 a possibilidade da Comissão de adoptar, com base nesse artigo, uma decisão que aprove a alteração do auxílio concedido e autorizado, o que não pode ser acolhido pelo Tribunal de Primeira Instância, uma vez que resulta de uma interpretação particularmente extensiva e manifestamente
contra legem
do artigo em questão.
De todo o modo, mesmo que o artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 pudesse ser considerado base jurídica apropriada para a adopção da decisão acima referida, isso não significaria que qualquer auxílio complementar notificado à Comissão, como o do presente caso, seria necessariamente compatível com o mercado comum.
Nestas circunstâncias, improcede o fundamento relativo à violação das disposições do Regulamento n.
o
659/1999.
Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE, do artigo 88.
o
CE e das orientações
Argumentos das partes
— Quanto à inexistência do efeito de incentivo
A recorrente alega, em primeiro lugar, que, nos termos do ponto 4.2, terceiro parágrafo, das orientações, para que o critério do efeito de incentivo esteja preenchido, basta que o pedido de auxílio seja apresentado antes do início da execução do projecto. Este critério único está preenchido no presente caso, uma vez que o pedido de auxílio foi apresentado ao organismo nacional competente em 28 de Janeiro de 2000, ou seja, antes do início dos trabalhos de execução do projecto. Embora tenha lembrado na decisão o critério mencionado no ponto 4.2 das orientações, a Comissão não examinou o efeito de incentivo relativamente ao momento em que a recorrente notificou o projecto às autoridades nacionais, mas relativamente ao momento em que o Estado-Membro notificou o auxílio controvertido, o que levou a Comissão a violar a disposição em causa.
A abordagem seguida pela Comissão na decisão, no que toca quer à tomada em consideração do momento da notificação quer ao facto de o projecto ter sido terminado antes desta, é desprovida de pertinência para a apreciação do efeito de incentivo, é contrariada pelo acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Maio de 2002, Graphischer Maschinenbau/Comissão (
T-126/99, Colect., p. II-2427
), e ignora as realidades económicas.
Em segundo lugar, a recorrente lembra que pediu um auxílio de 77 milhões de DEM, o que representa 35% do custo dos investimentos, e obteve do ILB 69,3 milhões de DEM, o que representa 31,5% do montante de investimento. O pedido da recorrente continua válido até ao montante de 7,7 milhões de DEM, ou seja, 3,5% do montante de investimento, uma vez que o processo administrativo de oposição no ILB ainda não estava encerrado.
Entende que, na decisão, a Comissão não tem razão ao considerar que o pedido de auxílio inicial está «esgotado» pela adopção da decisão de 3 de Julho de 2001, uma vez que esta incide unicamente sobre uma parte do auxílio requerido. A recorrente observa ainda que a decisão foi adoptada em resposta a um «pedido de alteração», como foi expressamente mencionado na notificação das autoridades alemãs de .
Em terceiro lugar, a recorrente sustenta que a Comissão ignorou o facto de não ser necessária a existência de novos custos admissíveis para autorizar um outro auxílio para além do já concedido. O facto de, em princípio, ser possível obter vários auxílios para um único e mesmo projecto e, por conseguinte, para os mesmos custos admissíveis resulta do último período do considerando 5 do Regulamento (CE) n.
o
69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.
o
e 88.
o
do Tratado CE aos auxílios
de minimis
(
JO L 10, p. 30
). Esta solução é aplicável aos auxílios regionais, sem prejuízo do limite de auxílio de 35% determinado em conformidade com as disposições do enquadramento multissectorial. Ora, uma intensidade de auxílio de 35%, no presente caso, é compatível com o mercado comum, uma vez que o «factor concorrência» a considerar não é de 0,75, mas de 1.
— Quanto a inexistência de necessidade
A recorrente alega que a Comissão, no âmbito dos auxílios regionais, precisou e limitou o critério da necessidade no sentido de que, para reconhecer a existência da necessidade de um auxílio, basta que o pedido tenha sido introduzido antes do início da realização do projecto. Nesta medida, o exame do critério da necessidade corresponde ao do efeito de incentivo.
A recorrente sustenta que esse critério da data de apresentação do pedido de auxílio é igualmente aplicável no caso de uma alteração do auxílio concedido e observa que a própria Comissão admite que a possibilidade de aumento do auxílio, mencionada na jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, não é reservada exclusivamente para o caso de um projecto totalmente novo. Para além dos exemplos apresentados pela Comissão em que poderiam ser concedidos uma alteração de um auxílio ou um auxílio complementar, importa acrescentar os casos em que, como no presente caso, a Comissão procedeu a uma avaliação errada do mercado, em que se procura uma prática de autorização uniforme da Comissão e em que o processo administrativo nacional originário ainda não está encerrado.
A interpretação do conceito de necessidade feita pela Comissão no considerando 39 da decisão está, além disso, errada, uma vez que a Comissão ignora o facto de a recorrente ter sido obrigada, de acordo com as disposições da regulamentação nacional aplicável, a realizar o projecto num prazo de 36 meses, ou seja, antes de 1 de Janeiro de 2005, sob pena de perder a totalidade do auxílio. Seria contraditório exigir da recorrente que realizasse o projecto num certo período de tempo e considerar que a realização num prazo determinado implica a perda da possibilidade de conseguir autorização de um aumento do auxílio. Tal abordagem redundaria em negar a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, que prevê a possibilidade de uma alteração de um auxílio ou a concessão de um auxílio suplementar.
— Quanto à classificação do auxílio ao funcionamento
A recorrente afirma que a qualificação de auxílio ao funcionamento feita pela Comissão na decisão é errada, dado que a notificação da República Federal da Alemanha se refere a um auxílio regional e o conjunto das informações por ela fornecidas à Comissão dizem respeito a exigências do enquadramento multissectorial.
A Comissão pede que o fundamento invocado pela recorrente seja rejeitado.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
— Quanto à admissibilidade do fundamento
Recorde-se que, segundo o artigo 44.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a petição inicial deve conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Esta exposição deve ser suficientemente clara e precisa para permitir que a parte demandada prepare a sua defesa e que o Tribunal decida, eventualmente sem outra informação. A petição deve, por isso, explicitar em que consiste o fundamento sobre o qual se baseia o pedido, pelo que o simples enunciado abstracto não preenche as exigências do Regulamento de Processo (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Janeiro de 1995, Viho/Comissão,
T-102/92, Colect., p. II-17
, n.
o
68, e de , Mo och Domsjö/Comissão,
T-352/94, Colect., p. II-1989
, n.
o
333).
Tal violação do artigo 44.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo é um dos fundamentos de inadmissibilidade que o Tribunal pode oficiosamente suscitar, em qualquer fase do processo, por força do artigo 113.
o
do Regulamento de Processo (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Julho de 1990, Automec/Comissão,
T-64/89, Colect., p. II-367
, n.
os
73 e 74, e de , Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão,
T-481/93 e T-484/93, Colect., p. II-2941
, n.
o
75).
No presente caso, impõe-se observar que a recorrente se limita a alegar uma violação do artigo 88.
o
CE, sem apresentar qualquer argumento em apoio desta alegação. Interrogada a este propósito pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência, a recorrente não forneceu qualquer precisão.
Nestas circunstâncias, o fundamento em causa deve ser declarado inadmissível no que toca à violação do artigo 88.
o
CE.
— Quanto à justeza do fundamento
É pacífico que a Comissão considerou que nenhuma das derrogações previstas no artigo 87.
o
, n.
os
2 e 3, CE se podia aplicar ao auxílio de Estado de 3936947 euros que a República Federal da Alemanha pretendia conceder à recorrente e que o referido auxílio, por conseguinte, devia ser declarado incompatível com o mercado comum.
Resulta quer da estrutura da decisão quer do teor dos considerandos que dela constam que a conclusão da Comissão repousa sobre dois pilares distintos, a saber, a inexistência de incentivo e a desnecessidade do auxílio controvertido. Assim, a Comissão esclarece no considerando 20 da decisão que «no auxílio não são satisfeitos dois requisitos fundamentais: o efeito de incentivo e a necessidade».
Mesmo que possam sobrepor-se em determinadas hipóteses, estas duas condições de compatibilidade de auxílios revestem-se de um significado próprio, de modo que os dois pilares da decisão relativos à falta de incentivo e à desnecessidade devem ser considerados autónomos. No presente fundamento de anulação, a recorrente contesta especificamente, de resto, cada um dos pilares da decisão.
Interrogadas na audiência, as duas partes confirmaram este entendimento do conteúdo da decisão e a necessidade de cumulação dos dois requisitos do efeito de incentivo e da necessidade de auxílio para se admitir a compatibilidade com o mercado comum, o que foi vertido para a acta da audiência.
Importa lembrar nesta fase que, na medida em que determinados fundamentos de uma decisão podem, por si só, ser juridicamente suficientes para a justificar, os vícios de que possam estar feridos outros fundamentos do acto não têm, de qualquer modo, influência na sua parte decisória (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 2001, Comissão e França/TF1,
C-302/99 P e C-308/99 P, Colect., p. I-5603
, n.
os
26 a 29, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de , General Electric/Comissão,
T-210/01, Colect., p. II-5575
, n.
o
42). Além disso, quando o dispositivo de uma decisão da Comissão se baseia em vários pilares de raciocínio, sendo cada um deles, por si só, suficiente para fundamentar esse dispositivo, esse acto só pode ser anulado, em princípio, se cada um desses pilares estiver ferido de ilegalidade. Neste caso, um erro ou outra ilegalidade que afecte apenas um dos pilares do raciocínio não basta para justificar a anulação da decisão controvertida quando este erro não pode ter uma influência determinante na parte decisória adoptada pela instituição autora dessa decisão (v., por analogia, acórdão Graphischer Maschinenbau/Comissão, referido no n.
o
45
supra
, n.
os
49 a 51, e acórdão General Electric/Comissão, já referido, n.
o
43).
Nestas circunstâncias, importa antes de mais avaliar as críticas da recorrente formuladas, no quadro do fundamento relativo à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE, a propósito do segundo pilar da decisão relativo à desnecessidade do auxílio controvertido.
Este artigo dispõe que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum:
«a)
os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego;
[…]
c)
os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum;
[…]».
Como indicou no considerando 36 da decisão, a Comissão só pode declarar um auxílio compatível com o artigo 87.
o
, n.
o
3, CE se puder concluir que o auxílio contribui para a realização de um dos objectivos especificados, objectivos que a empresa beneficiária, em condições normais de mercado, não poderia alcançar pelos seus próprios meios. Por outras palavras, não deve ser permitido aos Estados-Membros procederem a pagamentos que representem uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária, sem que sejam necessários para atingir os objectivos previstos no artigo 87.
o
, n.
o
3, CE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão,
730/79, Recueil, p. 2671
, n.
o
17).
Com efeito, não pode ser aceite que um auxílio seja concedido em condições, em especial quanto ao seu montante, cujos efeitos restritivos ultrapassem o necessário para que o auxílio atinja os objectivos admitidos pelo Tratado (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Março de 1977, Iannelli & Volpi,
74/76, Colect., p. 175
, n.
o
15).
Resulta da decisão que a Comissão chegou à conclusão de que não existe necessidade do auxílio controvertido essencialmente com base em duas constatações objectivas.
Em primeiro lugar, a Comissão observou que o auxílio de um montante de 3936947 euros notificado pela República Federal da Alemanha em 22 de Dezembro de 2003 não se referia nem a um novo projecto de investimento da recorrente nem à criação de empregos, mas se relacionava unicamente com a construção de uma instalação de produção de painéis de partículas orientadas, objecto da notificação de .
Nas suas alegações, a Comissão cita assim, sem ser contradita pela recorrente, uma frase retirada do ponto 3.2.2 da notificação de 22 de Dezembro de 2003, segundo a qual «todos os investimentos subvencionáveis são limitados aos investimentos inicialmente solicitados». Resulta também das informações quantificadas que constam do ponto 3.3.1 desta notificação que o montante do auxílio controvertido corresponde a 3,5% do custo do investimento inicial, elevando assim a intensidade do auxílio de 31,5% para 35% do referido custo.
Em segundo lugar, a Comissão tomou em consideração o facto de o projecto de investimento relativo à construção de uma instalação de produção de painéis de partículas orientadas ter sido inteiramente realizado pela recorrente através de uma subvenção autorizada no montante de 35,43 milhões de euros, que representava uma intensidade de auxílio de 31,5% do custo de investimento, muito antes da segunda notificação de 22 de Dezembro de 2003.
Assim, é pacífico entre as partes que a recorrente prosseguiu as suas actividades após ter obtido um auxílio de uma intensidade de apenas 31,5% e que os trabalhos com vista à construção da instalação acima referida, iniciados em Fevereiro de 2000, terminaram definitivamente em finais de Janeiro de 2003, ou seja, quase um ano antes da segunda notificação.
A Comissão deduziu desta segunda circunstância que a actividade económica da Kronoply era rentável ou que, de qualquer modo, a empresa não estava dependente de novos auxílios e que, nesta fase, qualquer novo auxílio seria um lucro não esperado (considerando 39 da decisão).
Impõe-se constatar, a este propósito, que a recorrente não sustenta que a realização completa do projecto de investimento em causa tivesse implicado custos suplementares que tivesse de financiar mediante recursos próprios ou com recurso ao crédito e que teriam, por isso, agravado a sua situação financeira. A recorrente não demonstra, por conseguinte, que o auxílio suplementar de 3936947 euros notificado à Comissão em 22 de Dezembro de 2003 lhe fosse economicamente necessário para a realização completa do projecto de investimento em causa.
Afigura-se assim que a Comissão, nestas circunstâncias, teve razão ao entender que o auxílio controvertido não exigia do beneficiário nem contrapartida nem contribuição para um objectivo de interesse comum e que se tratava, portanto, de um auxílio ao funcionamento destinado a cobrir despesas correntes que a Kronoply devia normalmente suportar e, portanto, não podia ser autorizado.
Importa lembrar, a este propósito, que os auxílios ao funcionamento, a saber, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que devia normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais, falseiam em princípio as condições de concorrência (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão,
C-156/98, Colect., p. I-6857
, n.
o
30 e jurisprudência referida).
O conjunto dos elementos invocados pela recorrente não é de molde a infirmar a conclusão acima indicada no n.
o
74.
A recorrente entende, em primeiro lugar, que resulta da prática decisória da Comissão, tal como consta das orientações, que, como para o efeito de incentivo, basta, para caracterizar a necessidade de um auxílio, que o pedido nacional de concessão do auxílio tenha sido apresentado antes do início da execução do projecto de investimento.
Contudo, cumpre constatar que a recorrente não apresentou nenhuma referência de decisões da Comissão que atestem a prática alegada e o exame da decisão revela, pelo contrário, que o ponto 4.2, terceiro parágrafo, das orientações se refere unicamente ao requisito do efeito de incentivo do auxílio.
Segundo esta disposição, «os regimes de auxílios devem prever que o pedido de auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projectos».
Importa observar que esta disposição se refere a uma circunstância de ordem cronológica e remete, portanto, para um exame
ratione temporis
, plenamente adequado para a apreciação do efeito de incentivo. Esta apreciação deve, com efeito, efectuar-se em relação com a decisão de investir por parte da empresa em causa, a qual marca o início deste processo dinâmico que um investimento de exploração como o feito pela recorrente constitui necessariamente.
Como foi indicado no considerando 30 da decisão, a aplicação do critério do ponto 4.2 das orientações visa verificar se existe um efeito de incentivo, sem atrasar em demasia o investimento por uma análise abrangente dos aspectos económicos da decisão de investimento do beneficiário do auxílio, a qual podia revelar-se muito difícil ou morosa. Esta última preocupação explica que a simples constatação da anterioridade do pedido de auxílio relativamente ao início da execução do projecto de investimento permita presumir, de acordo com a Comissão, a existência de um efeito de incentivo.
Em contrapartida, a questão colocada no âmbito do presente litígio relativa ao requisito da necessidade do auxílio é a da apreciação das condições efectivas da realização do projecto de investimento em causa e da existência de uma contrapartida, a cargo da recorrente, que justifique a concessão do auxílio suplementar notificado em 22 de Dezembro de 2003.
A argumentação da recorrente equivale, na realidade, a apreciar o requisito objectivo e substancial da necessidade do auxílio à luz de um critério puramente formal, o que não pode ser aceite.
Em segundo lugar, a recorrente sustenta que a interpretação da Comissão do conceito de necessidade do auxílio ignora o facto de ela estar obrigada, em conformidade com as disposições da regulamentação nacional aplicável, a realizar o projecto num prazo de 36 meses, ou seja, antes de 1 de Janeiro de 2005, sob pena de perder a totalidade do auxílio, e equivale a negar a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, que prevê a possibilidade de autorizar um aumento de auxílio já concedido.
É pacífico que, posteriormente a uma notificação por um Estado-Membro de um projecto de auxílio e à sua autorização pela Comissão, este Estado tem a possibilidade de notificar um projecto destinado a instituir um novo auxílio a favor da empresa beneficiária ou a alterar o auxílio já concedido a esta (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Janeiro de 2002, Nuove Industrie Molisane/Comissão,
T-212/00, Colect., p. II-347
, n.
o
47, e despacho Kronoply/Comissão, referido no n.
o
9
supra
, n.
o
50). Esta nova notificação está sujeita ao controlo da Comissão que, após a verificação das condições previstas no artigo 87.
o
, n.
os
2 e 3, CE, pode declarar o auxílio compatível com o mercado comum (v., neste sentido, acórdão Nuove Industrie Molisane/Comissão, já referido, n.
o
46).
Longe de negar esta possibilidade reconhecida aos Estados-Membros, a Comissão refere-se expressamente à mesma no considerando 24 da decisão. A Comissão admite claramente que podem cumular-se de vários auxílios para um mesmo projecto de investimento, desde que cada um deles possa ser considerado compatível com o mercado comum e que o requisito da necessidade do auxílio seja respeitado.
Além disso, como realça correctamente a Comissão nas suas alegações, o facto de uma regulamentação nacional prever que um projecto deve ser realizado num determinado prazo não implica automaticamente a perda da possibilidade de solicitar e de obter a autorização de um aumento do auxílio já concedido para o referido projecto após o termo do referido prazo.
Assim, é possível que um Estado-Membro notifique à Comissão, após o termo fixado na regulamentação nacional, um auxílio suplementar para um dado projecto cuja execução, devido a factores externos imprevisíveis, tenha gerado custos suplementares.
Nessa situação, cabe à Comissão determinar se o auxílio suplementar notificado pode ser considerado necessário, tomando designadamente em consideração, para os auxílios com finalidade regional integrados no enquadramento multissectorial, o limite de intensidade máxima do auxílio aplicável.
No presente caso, a Comissão limitou-se, com razão, a verificar que o projecto de investimento em causa tinha sido inteiramente executado pela recorrente mediante um auxílio inicialmente autorizado e antes da notificação do auxílio controvertido.
Com efeito, importa lembrar que a recorrente em momento algum sustentou que a realização do projecto de investimento em causa, e, portanto, de um dos objectivos previstos no artigo 87.
o
, n.
o
3, CE, tinha provocado um acréscimo de custos e que o aumento previsto do auxílio inicial de um montante de 3936947 euros, notificado à Comissão em 22 de Dezembro de 2003, viria compensar parcial ou totalmente esse acréscimo e, nesta medida, devia ser considerado necessário.
A recorrente limita-se a alegar que um auxílio suplementar a favor de um projecto de investimento deve ser autorizado nos casos em que, como neste caso concreto:
—
a Comissão tenha procedido, na decisão que declarou o auxílio inicial compatível, a uma avaliação errada do mercado dos produtos em causa;
—
se procure estabelecer uma prática de autorização uniforme dos auxílios relativos a este mercado;
—
não tenha sido ainda encerrado o processo administrativo nacional relativo ao pedido de auxílio inicial.
Cumpre salientar, por um lado, que a alegação hipotética de uma avaliação errada pela Comissão do mercado dos produtos em causa contradiz a afirmação do carácter exacto das informações, prestadas pelas autoridades alemãs, que levaram à adopção da decisão de 3 de Julho de 2001. Por outro lado, as considerações da recorrente lembradas no número anterior são irrelevantes à luz do requisito da necessidade do auxílio, tal como é definida nos n.
os
65 e 66
supra
.
Na realidade, resulta do processo que a notificação do auxílio controvertido visava simplesmente atingir uma intensidade de auxílio de 35%, correspondente ao pedido de auxílio inicial, não tendo a recorrente manifestamente aceitado a fixação de um coeficiente de 0,75 para o «factor concorrência», quando a Comissão tinha aprovado um coeficiente de 1, relativamente ao projecto de auxílio notificado a favor da empresa concorrente Glunz AG, na sua decisão relativa ao auxílio a favor da referida empresa, adoptada algumas semanas após a decisão de 3 de Julho de 2001.
Em terceiro lugar, a recorrente critica a qualificação do auxílio controvertido de auxílio ao funcionamento, baseando-se essencialmente nos termos da notificação de 22 de Dezembro de 2003.
Deve, contudo, realçar-se que o simples facto de a notificação por um Estado-Membro «incidir» sobre um auxílio regional ao investimento não significa que a medida em causa não possa ser um auxílio ao funcionamento.
Importa lembrar que a implementação de um sistema de controlo dos auxílios estatais, tal como resulta do artigo 88.
o
CE e da jurisprudência a ele referente, incumbe essencialmente à Comissão e que esta goza, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, CE, de um amplo poder de apreciação cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão,
C-303/88, Colect., p. I-1433
, n.
o
34, e Alemanha/Comissão, referido no n.
o
75
supra
, n.
o
67).
No presente caso, a Comissão considerou, com razão, que o requisito da necessidade de auxílio não se encontrava preenchido e que o auxílio controvertido devia ser qualificado de auxílio ao funcionamento, uma vez que era concedido sem que fosse exigida contrapartida da parte do beneficiário e que se destinava a melhorar a tesouraria de exploração.
Resulta das considerações anteriores que a recorrente não demonstrou que a Comissão tenha errado ao concluir que não existia necessidade de auxílio.
Nestas circunstâncias, e mesmo admitindo que a Comissão tenha considerado erradamente que o auxílio controvertido não respondia ao requisito do efeito de incentivo nas circunstâncias particulares do presente caso, caracterizadas pela notificação de um auxílio suplementar relativo a um projecto de investimento já autorizado e que constituía um conjunto económico indissociável, há que constatar que, em conformidade com as observações formuladas nos n.
os
59 a 62
supra
, a decisão continua a assentar unicamente na constatação da não necessidade do auxílio.
Daqui decorre que improcede o fundamento relativo à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE e das orientações.
Quanto ao fundamento relativo à existência de erros manifestos da Comissão na constatação dos factos
Argumentos das partes
A recorrente sustenta, em primeiro lugar, que, no considerando 22 da decisão, a Comissão indicou erradamente que, no quadro do processo N 813/2000, reconheceu a pertinência das indicações dadas pela República Federal da Alemanha e aceitou as conclusões que esta deduziu do mercado dos produtos em causa. Resulta claramente da decisão da Comissão de 3 de Julho de 2001 que esta e a República Federal da Alemanha não estavam de acordo quanto à questão de saber se o investimento era realizado num mercado considerado ou não em declínio.
Em segundo lugar, sustenta que a indicação que consta também do considerando 22 da decisão, segundo a qual a decisão da Comissão de 3 de Julho de 2001 foi aceite pela República Federal da Alemanha e pela recorrente, é inexacta. O facto de não ter interposto recurso desta decisão que declarava o auxílio inteiramente compatível não pode ser considerado uma aceitação uma vez que tal recurso seria inadmissível em razão da falta de interesse em agir. Além disso, a recorrente tinha obrigação legal, de acordo com a regulamentação nacional, de realizar o projecto tal como foi notificado no prazo de 36 meses após a aprovação pela Comissão.
Em terceiro lugar, a recorrente afirma que Comissão indicou que lhe tinha sido recusado uma intensidade de auxílio de 35%. Segundo a recorrente, a diferença entre a intensidade de auxílio de 31,5% autorizada na decisão de 3 de Julho de 2001 e a intensidade de auxílio de 35% resultante da aplicação correcta do enquadramento multissectorial não tinha ainda sido objecto de um processo de auxílio de Estado antes da notificação de e só na decisão é que a Comissão recusou uma intensidade de auxílio (cumulado) de 35%.
Em quarto lugar, observa que, na verificação da existência de um efeito de incentivo do auxílio e, portanto, do facto de o pedido de auxílio ter sido efectivamente apresentado antes do início da execução do projecto, a Comissão menciona apenas uma vez, na decisão, a data do seu pedido de auxílio, ou seja, 28 de Janeiro de 2000. A Comissão baseou-se, assim, em factos incompletos.
A recorrente conclui que, se a Comissão tivesse constatado correctamente os factos, teria chegado a uma conclusão diferente, e que os erros manifestos que cometeu na constatação dos factos justificam, por si só, a anulação da decisão.
A Comissão pede que o fundamento suscitado pela recorrente seja julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Resulta da jurisprudência que, para anular o acto impugnado, não basta provar que este está ferido de erro de facto, sendo ainda necessário que esse erro tenha tido incidência no conteúdo do próprio acto ou, por outras palavras, que, na ausência deste erro, o acto pudesse ser outro (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Maio de 1995, NTN Corporation e Koyo Seiko/Conselho,
T-163/94 e T-165/94, Colect., p. II-1381
, n.
o
115; de , Shanghai Teraoka Electronic/Conselho,
T-35/01, Colect., p. II-3663
, n.
o
167; e de , Aluminium Silicon Mill Products/Conselho,
T-107/04, Colect., p. II-669
, n.
o
66).
No caso vertente, basta constatar que, mesmo admitindo que a Comissão tenha cometido os quatro erros de facto invocados pela recorrente, a conclusão relativa à desnecessidade do auxílio continua fundada à luz dos elementos recordados nos n.
os
68 a 74
supra
.
Os quatro alegados erros de facto cometidos pela Comissão na decisão, que têm a ver com o reconhecimento da pertinência das informações fornecidas pela República Federal da Alemanha, com a aceitação da decisão de 3 de Julho de 2001, com a recusa de uma intensidade de auxílio de 35% e com a não indicação da data possível de apresentação do pedido de auxílio inicial, não têm qualquer relevância quanto à conclusão acima referida e à declaração de incompatibilidade do auxílio controvertido que daí decorre.
Nestas circunstâncias, o referido fundamento improcede por, em qualquer caso, ser inoperante.
Quanto ao fundamento relativo à existência de erros manifestos da Comissão na apreciação dos factos e de desvio de poder
Argumentos das partes
A recorrente entende que a Comissão apreciou de modo manifestamente errado o critério do efeito de incentivo, uma vez que não procedeu ao exame do critério previsto no ponto 4.2 das orientações e não tomou em conta o facto de que a recorrente era obrigada, por força das leis nacionais autorizadas pela Comissão, a realizar o seu projecto no período de tempo indicado. Na decisão, a Comissão contraria, além disso, a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual é possível conceder um outro auxílio ou modificar um auxílio já concedido.
A Comissão também não usou do seu poder de apreciação, tal como confirmado pelo Tribunal de Primeira Instância na jurisprudência acima referida e tal como é conferido pelo artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999.
A recorrente alega que, limitando-se a basear a decisão no seu conjunto unicamente no facto de que o projecto fora realizado com uma intensidade de auxílio de 31,5% antes de a notificação da Alemanha lhe ter chegado, a Comissão deixa transparecer a sua intenção de chegar a um resultado determinado baseando a sua decisão unicamente em circunstâncias materiais, sem as qualificar nem as apreciar no plano jurídico. A omissão do exame do critério do efeito de incentivo tem manifestamente como objectivo permitir concluir pela ausência de tal efeito. Deve considerar-se que isso constitui desvio de poder por parte da Comissão.
A Comissão conclui pedindo que o fundamento suscitado pela recorrente seja julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
No que toca ao fundamento da existência de erros manifestos de apreciação, resulta do exame da petição que a recorrente desenvolve a este propósito uma argumentação já apresentada em apoio dos fundamentos relativos à violação do artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, do artigo 87.
o
CE e das orientações.
Ora, como já indicado acima, estes dois fundamentos não são de molde a levar à anulação da decisão.
No que se refere ao fundamento baseado no desvio de poder, a argumentação da recorrente baseia–se na afirmação de que «a omissão do exame do critério do efeito de incentivo tem manifestamente por objectivo permitir concluir pela ausência de tal efeito» e que «deve considerar-se que isso constitui um desvio de poder por parte da Comissão».
Resulta da simples leitura da decisão que o fundamento em causa se baseia numa premissa errada, dado que a Comissão examinou efectivamente o requisito do efeito de incentivo do auxílio, explicando porque é que as circunstâncias particulares do presente processo permitem afastar a presunção do ponto 4.2 das orientações e concluir pela ausência do efeito de incentivo.
Nestas circunstâncias, há que considerar que a recorrente não apresentou prova de que a Comissão, no presente caso, tivesse incorrido em desvio de poder.
Resulta do conjunto das considerações precedentes que o presente fundamento não procede e que o recurso deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas, nos termos do pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Kronoply GmbH & Co. KG é condenada nas despesas.

Vilaras
Prek
Ciucă
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de Janeiro de 2009.
Assinatura
Índice

Factos na origem do litígio

Tramitação processual e pedidos das partes

Questão de direito

Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 253.
o
CE

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

Quanto ao fundamento relativo à violação das disposições do Regulamento n.
o
659/1999

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE, do artigo 88.
o
CE e das orientações

Argumentos das partes

— Quanto à inexistência do efeito de incentivo

— Quanto a inexistência de necessidade

— Quanto à classificação do auxílio ao funcionamento

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

— Quanto à admissibilidade do fundamento

— Quanto à justeza do fundamento

Quanto ao fundamento relativo à existência de erros manifestos da Comissão na constatação dos factos

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

Quanto ao fundamento relativo à existência de erros manifestos da Comissão na apreciação dos factos e de desvio de poder

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.