CELEX: 62000TJ0254
Ayudas de Estado
Reducciones de cargas sociales en favor de las empresas implantadas en el territorio de Venecia y de Chioggia
Decisión por la que se declaran el régimen de ayudas incompatible con el mercado común y se exige la recuperación de las ayudas abonadas
Admisibilidad
Relación individual
Fondo
Requisitos relativos al perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios y a la repercusión en la competencia
Excepciones basadas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra b) a letra e), y en el artículo 87 CE, apartado 2, letra b)
Calificación de ayuda nueva o de ayuda existente
Principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima, de igualdad de trato y de proporcionalidad
Obligación de motivación

Antecedentes del litigio
A.
El régimen de reducción de las cargas sociales examinado
El
decreto ministeriale
(Orden Ministerial) italiano de 5 de agosto de 1994, notificado a la Comisión, determina los criterios para la atribución de las reducciones de cargas sociales establecidas en las disposiciones contempladas en el artículo 59 del
decreto del Presidente della Repubblica
de , por el que se establece un régimen especial de reducción de las cargas sociales que deben abonar los empresarios al Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, Instituto Nacional de Previsión Social) en el
Mezzogiorno,
para el período comprendido entre 1994 y 1996.
Mediante la Decisión 95/455/CE de la Comisión, de 1 de marzo de 1995, relativa a las disposiciones en materia de reducciones, en el
Mezzogiorno,
de las cargas sociales que pesan sobre las empresas y de la asunción por el presupuesto del Estado de algunas de dichas cargas (
DO L 265, p. 23
), la Comisión declaró compatible con el mercado común el régimen de reducción de las cargas sociales mencionado en el apartado anterior, a condición de que se cumplieran un cierto número de requisitos. La Decisión obligaba a las autoridades italianas a comunicar a la Comisión las disposiciones que adoptasen para aplicar el plan de supresión progresiva de dicho régimen de ayudas, exigido por esta misma Decisión.
El régimen de reducción de cargas sociales controvertido en el presente asunto fue establecido por la Ley italiana n
o
206/1995, por la que se extendía, para los años 1995 y 1996, a las empresas situadas en el territorio insular de Venecia y de Chioggia el régimen de ayudas regulado por el
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994, antes citado. La Ley italiana n
o
30/1997 prorrogó dicho régimen para 1997, en beneficio de las empresas establecidas tanto en las regiones del
Mezzogiorno
como en el territorio insular de Venecia y de Chioggia.
El artículo 1 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 establece una reducción general de las cargas sociales que deben abonar los empresarios. Por su parte, el artículo 2 del mismo
decreto
declara exentos de cargas sociales durante un año los nuevos puestos de trabajo creados por las empresas, a partir de la fecha de contratación de un trabajador desempleado.
La Decisión 2000/394/CE de la Comisión, de 25 de noviembre de 1999, relativa a las medidas de ayuda en favor de las empresas de los territorios de Venecia y Chioggia contempladas en las Leyes n
o
30/1997 y n
o
206/1995 relativas a desgravaciones de las cargas sociales (
DO 2000, L 150, p. 50
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), indica que, según los datos suministrados por el INPS sobre el período considerado, comprendido entre 1995 y 1997, las reducciones de cargas sociales concedidas a empresas situadas en el territorio de Venecia y de Chioggia, con arreglo al artículo 1 del
decreto ministeriale
de , ascendieron a 73.000 millones de liras italianas (ITL) (37,7 millones de euros) de media anual, repartidos entre 1.645 empresas. Las exenciones concedidas a las empresas situadas en el territorio insular de Venecia o de Chioggia con arreglo al artículo 2 de dicho
decreto
ascendieron a 567 millones de ITL (292831 euros) por año, repartidos entre 165 empresas.
B.
Procedimiento administrativo
Mediante escrito de 10 de junio de 1997, las autoridades italianas notificaron a la Comisión la Ley n
o
30/1997, antes mencionada, conforme a lo dispuesto en la Decisión 95/455 (véase el apartado 2
supra).
Mediante escrito de , seguido de un recordatorio de fecha , la Comisión solicitó información complementaria sobre la ampliación a las empresas situadas en Venecia y en Chioggia del ámbito de aplicación del régimen de reducción de cargas sociales antes mencionado.
Ante la falta de respuesta, la Comisión notificó a la República Italiana, mediante escrito de 7 de diciembre de 1997, su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, en relación con las ayudas creadas por las disposiciones de las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, por las que se extendía al territorio insular de Venecia y de Chioggia el ámbito de aplicación de las reducciones de cargas sociales establecidas para el
Mezzogiorno.
El 1 de diciembre de 1997, las autoridades italianas suspendieron la aplicación del régimen de reducción de cargas sociales de que se trata.
La decisión de incoar el procedimiento fue publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de 18 de febrero de 1998. El demandante, el Comitato «Venezia vuole vivere» (Comité «Venecia quiere vivir»; en lo sucesivo, «Comité»), asociación que agrupa a las principales organizaciones de empresas industriales y comerciales venecianas, creada tras la apertura de este procedimiento de investigación formal con objeto de coordinar las acciones destinadas a remediar la desventajosa situación de las empresas situadas en Venecia, presentó sus observaciones mediante un escrito de , acompañado de un estudio efectuado por el Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES — Consorcio para la investigación y la formación), fechado en marzo de 1998, sobre las dificultades a que se enfrentan las empresas que operan en el territorio de la laguna, comparadas con las situadas en tierra firme. El , el Ayuntamiento de Venecia presentó también sus observaciones, acompañadas de un primer estudio efectuado por el COSES sobre el mismo tema, fechado en febrero de 1998. En sus observaciones, el Ayuntamiento puso de de relieve que entre los beneficiarios figuraban empresas municipales encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general y solicitó que se les aplicase el artículo 86 CE, apartado 2. La Comisión remitió a la República Italiana todas estas observaciones.
Las autoridades italianas presentaron sus observaciones mediante escrito de 23 de enero de 1999. Mediante escrito de , indicaron a la Comisión que se adherían a las observaciones presentadas por el Ayuntamiento de Venecia.
Mediante decisión de 23 de junio de 1999, la Comisión requirió a la República Italiana para que le presentara todos los documentos e informaciones necesarios para precisar el papel de las empresas municipales y apreciar la compatibilidad con el mercado común de las medidas de reducción de cargas sociales de que se trataba. Las autoridades italianas respondieron mediante escrito de . El se celebró una reunión en Bruselas entre dichas autoridades y los representantes de la Comisión.
C.
La Decisión impugnada
En la Decisión impugnada, la Comisión afirma que las reducciones de cargas sociales establecidas en las mencionadas Leyes, que se remiten al artículo 2 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994, son compatibles con el mercado común cuando son concedidas a empresas situadas en los territorios de Venecia y de Chioggia que son, o bien pequeñas y medianas empresas (PYME) en el sentido definido en la normativa comunitaria sobre ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (
DO 1996, C 213, p. 4
), o bien empresas situadas en una zona con derecho a acogerse a la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), o bien empresas que emplean categorías de trabajadores con especiales dificultades de inserción o reinserción en el mercado laboral, con arreglo a las Orientaciones comunitarias en materia de empleo (
DO 1995, C 334, p. 4
; artículo 1, párrafo primero, y considerando 105 de la Decisión impugnada).
Por lo que respecta a la calificación de ayudas de Estado, la Comisión indica en las conclusiones de su valoración de las medidas de que se trata, expuestas en la motivación de la Decisión impugnada (considerando 110), que las medidas que respeten la regla
de minimis
no entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, salvo en los sectores regulados por el Tratado CECA y en los de construcción naval, transportes, agricultura y pesca, conforme a lo dispuesto en su Comunicación relativa a las ayudas
de minimis
(
DO 1996, C 68, p. 9
).
El artículo 1, párrafo segundo, de la Decisión impugnada declara incompatibles con el mercado común la ayudas establecidas en el artículo 2 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 en la medida en que se concedan a empresas que no sean PYME y estén localizadas fuera de las zonas con derecho a acogerse a la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
Según el artículo 2 de la Decisión impugnada, constituyen ayudas de Estado incompatibles con el mercado común las reducciones de las cargas sociales establecidas en el artículo 1 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 en favor de las empresas de los territorios de Venecia y Chioggia.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la Decisión impugnada, las ayudas otorgadas por la República Italiana a la empresa municipal ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) y al Consorzio Venecia nuova son compatibles con el mercado común, en virtud de las excepciones a que se refieren, respectivamente, el artículo 86 CE, apartado 2, y el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
El artículo 4 de la Decisión impugnada declara que las medidas ejecutadas por la República Italiana en favor de las empresas municipales ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) y AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) y de la empresa Panfido SpA no constituyen ayudas en el sentido definido en el artículo 87 CE.
En el artículo 5 de la Decisión impugnada, la Comisión exige a la República Italiana que recupere de quienes las recibieron las ayudas incompatibles con el mercado común a que se refieren el segundo párrafo del artículo 1 y el artículo 2, y ya ilegalmente puestas a su disposición.
La Decisión impugnada se publicó en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de 23 de junio de 2000.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 16 y el , respectivamente, los demandantes interpusieron los presuntos recursos.
Por lo demás, otros demandantes interpusieron dentro de plazo 56 recursos contra la Decisión impugnada.
Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 19 de enero el 2001, la Comisión propuso unas excepciones de inadmisibilidad al amparo del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
Mediante decisión de 25 de enero de 2001, el Tribunal de Primera Instancia atribuyó estos asuntos a la Sala Segunda ampliada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 7 de marzo de 2001, la República Italiana solicitó intervenir en el procedimiento en el asunto T-270/00, en apoyo de las pretensiones de la parte demandante, la Società italiana per il gas SpA (Italgas). Mediante auto de , el Presidente de la Sala Segunda ampliada admitió esta intervención.
Habida cuenta de la complejidad de los criterios de compatibilidad formulados en la Decisión impugnada, el Tribunal de Primera Instancia dictó unas diligencias de ordenación del procedimiento en las que instaba a la República Italiana a que especificase, para cada una de los demandantes en los presentes asuntos y en los 56 asuntos conexos antes mencionados, si ella se consideraba obligada a recuperar, en virtud del artículo 5 de la Decisión impugnada, las ayudas controvertidas abonadas a éstas.
Tras recibir las respuestas de la República Italiana de 25 de septiembre de 2003 y de , el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad total de 22 recursos y la inadmisibilidad parcial de seis recursos, en relación con las empresas demandantes que no habían justificado un interés en el ejercicio de la acción, dado que las autoridades nacionales competentes habían estimado, al ejecutar la Decisión impugnada, que dichas empresas no habían recibido ayudas incompatibles con el mercado común y cuya recuperación fuera obligatoria en virtud de dicha Decisión (autos del Tribunal de Primera Instancia de , Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia y otros/Comisión,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T 243/00, T-245/00 a T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00 a T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00 a T-276/00, T-281/00, T-287/00 y T-296/00, Rec. p. II-787
; Confartigianato Venezia y otros/Comisión, T-266/00; Baglioni Hotels y Sagar/Comisión, T-269/00; Unindustria y otros/Comisión, T-273/00, y Principessa/Comisión, T-288/00, no publicados en la Recopilación).
El 12 de mayo de 2005 se celebró ante el Juez Ponente una reunión informal, con participación de los representantes de las partes, sobre los 37 asuntos en los que no se había declarado la inadmisibilidad total del recurso. Las partes representadas expusieron sus observaciones y acordaron elegir cuatro asuntos piloto. Tras dicha reunión informal se designaron asuntos piloto los presentes asuntos (T-254/00, T-270/00 y T-277/00) y el asunto T-221/00.
En 29 de los demás asuntos conexos, el Tribunal de Primera Instancia ordenó la suspensión del procedimiento a petición conjunta de las partes.
Mediante auto de 12 de septiembre de 2005, el Presidente de la Sala Segunda ampliada ordenó, oídas las partes, la acumulación de los asuntos T-254/00, T-270/00 y T-277/00 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
En lo relativo a las excepciones de inadmisibilidad, la fase escrita del procedimiento finalizó al presentarse las observaciones escritas de los demandantes en los tres asuntos acumulados y las observaciones de la República Italiana en el asunto T-270/00, entre el 5 y el .
Mediante auto de 18 de mayo de 2006, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) decidió unir el examen de las excepciones de inadmisibilidad al examen del fondo del asunto. La fase escrita del procedimiento finalizó el en los asuntos T-254/00 y T-277/00 y el en el asunto T-270/00.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia, el Juez Ponente quedó adscrito a la Sala Sexta ampliada, a la que se atribuyeron por consiguiente los presentes asuntos.
Ante un impedimento para participar en el asunto del Juez Sr. T. Tchipev, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia designó al Juez Sr. N. Wahl para completar la Sala, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Sexta ampliada) decidió abrir la fase oral del procedimiento. La Comisión aportó los documentos que se le solicitaron dentro del plazo fijado.
Mediante auto de 14 de octubre de 2008 se ordenó el archivo del asunto T-221/00 por desistimiento del demandante.
El demandante en el asunto T-254/00 solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Subsidiariamente, anule el artículo 5 de dicha Decisión.
—
Con carácter aún más subsidiario, anule el artículo 5 de la Decisión impugnada en la medida en que la obligación de recuperación de las ayudas allí formulada se aplique a las ayudas concedidas respetando la regla
de minimis,
o anule dicho artículo en la medida en que le obliga a abonar intereses a un tipo superior al que efectivamente abona por sus propias deudas.
—
Condene en costas a la Comisión.
La demandante en el asunto T-270/00 solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule los artículos 1 y 2 de la Decisión impugnada, en la medida en que declaran incompatibles con el mercado común las ayudas en forma de exenciones fiscales establecidas por el
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994.
—
Anule el artículo 5 de dicha Decisión.
—
Condene en costas a la Comisión.
Los demandantes en el asunto T-277/00 solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada en lo que afecta a los intereses de los demandantes.
—
Subsidiariamente, anule el artículo 5 de la Decisión impugnada en la medida en que obliga a recuperar el importe de las reducciones de las cargas sociales de que se trata y en la medida en que obliga a incrementar dicho importe con los correspondientes intereses por el período fijado en la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare la inadmisibilidad de los recursos o los desestime por infundados.
—
Condene en costas a los demandantes.
Sobre la admisibilidad
En apoyo de su excepción de inadmisibilidad, la Comisión alega que tanto las sociedades demandantes como el Comité carecen de legitimación para recurrir. Con carácter previo invoca una excepción de litispendencia contra el recurso interpuesto por el Comité en el asunto T-277/00.
A.
Sobre la presunta litispendencia en el asunto T-277/00
1.
Alegaciones de las partes
En apoyo de su excepción de inadmisibilidad contra el recurso interpuesto por el Comité en el asunto T-277/00, la Comisión sostiene que dicho recurso y el interpuesto por dicho Comité en el asunto T-274/00 son idénticos desde todos los puntos de vista. Alega además que el presente recurso en el asunto T-277/00 tenía por objeto la anulación de la misma Decisión que el asunto T-231/00 y se basaba en motivos en gran parte análogos a los invocados en este último asunto. Por lo tanto, a su juicio, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en el asunto T-277/00 en la medida en que fue interpuesto por el Comité, en parte por causa de litispendencia, en lo que respecta a la presentación de motivos idénticos, y en parte por violación del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, en lo que respecta a la presentación de motivos nuevos.
El Comité replica que su recurso es admisible.
2.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Como el Comité ha desistido de su recurso en el asunto T-274/00 (auto de archivo de 12 de septiembre de 2005, Comitato «Venezia vuole vivere»/Comisión, T-274/00), la excepción de inadmisibilidad basada en la litispendencia únicamente conserva un sentido en lo que respecta al recurso conjunto interpuesto por Adriatica di navigazione SpA y por el Comité en el asunto T-231/00. Sin embargo, procede señalar que el Comité interpuso el recurso en el asunto T-277/00 conjuntamente con Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl, de modo que, aunque la litispendencia alegada quedase acreditada, no afectaría en absoluto a la admisibilidad de dicho recurso en la medida en que ha sido interpuesto por Coopservice, y en particular en lo que respecta a los motivos de fondo examinados por el Tribunal de Primera Instancia en el presente asunto, puesto que éstos han sido invocados conjuntamente por ambos demandantes. Dadas estas circunstancias, en principio no cabe considerar que el Tribunal de Primera Instancia esté obligado a examinar la excepción de litispendencia propuesta por la Comisión.
En cualquier caso, es preciso subrayar que el recurso interpuesto en el asunto T-277/00 por el Comité, y que tiene por objeto la anulación de la misma Decisión que el recurso interpuesto con anterioridad por el Comité en el asunto T-231/00, no se basa en motivos idénticos a los invocados en este último recurso. De ello se deduce que no concurren en el presente asunto los requisitos exigidos por la jurisprudencia para reconocer la existencia de litispendencia (véase en este sentido el auto Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia y otros/Comisión, citado en el apartado 26
supra,
apartado 41, y la jurisprudencia citada). En efecto, procede hacer constar que existe una serie de motivos, los relativos a la violación del artículo 88 CE, apartado 3, y del artículo 15 del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] del Tratado CE (
DO L 83, p. 1
), y los relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 2, letra b), del artículo 87 CE, apartado 3, letra b) y del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), que únicamente han sido invocados en el asunto T-277/00.
Por lo que respecta en particular al motivo relativo a la violación del artículo 88 CE, apartado 3, y del artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999, antes mencionado, es preciso señalar que dicho motivo, que pretende acreditar que el régimen de ayudas de que se trata constituye una ayuda existente, está basado en la presunta continuidad existente entre las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, que establecen dicho régimen de ayudas, y una normativa anterior que establecía igualmente exenciones de cargas sociales, bajo ciertos requisitos, en favor de las empresas establecidas en ciertas regiones de Italia. En cambio, el motivo relativo al carácter de ayuda existente del régimen de ayudas examinado que ha sido invocado en el asunto T-231/00 se basa en una idea distinta, la de que el régimen de ayudas de que se trata sólo fue establecido, en lo que respecta a la actividad de cabotaje interno, después de que el Derecho comunitario liberalizase dicho sector en 1999 (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2000, Alzetta y otros/Comisión,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98, Rec. p. II-2319
, apartados 143 y 167). De ello se deduce que las alegaciones que el Comité formuló en el asunto T-231/00 y en el asunto T-277/00, respectivamente, a fin de demostrar que el régimen de ayudas de que se trata constituía una ayuda existente, deben considerarse motivos distintos.
Por otra parte, en contra de la interpretación de la Comisión, el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento únicamente impide invocar motivos nuevos en el curso del proceso, a menos que se funden en razones de hecho y de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. Por tanto, dicho precepto no es en absoluto pertinente para apreciar la admisibilidad de un recurso con el mismo objeto y entre las mismas partes que un recurso anterior, pero basado en motivos distintos de los que allí se invocaron. Con arreglo a la jurisprudencia (véase el apartado 44
supra),
la admisibilidad de un recurso de esta índole no está supeditada a la aparición de nuevas razones de hecho o de derecho. En efecto, únicamente cabe denegar la admisibilidad de un recurso por causa de litispendencia cuando en dicho recurso se enfrenten las mismas partes que en un recurso anterior, se solicite la anulación de la misma decisión y se invoquen los mismos motivos.
Procede desestimar por tanto la causa de inadmisión basada en la excepción de litispendencia.
B.
Sobre la presunta falta de legitimación para recurrir de las empresas demandantes en los asuntos T-254/00, T-270/00 y T-277/00
1.
Alegaciones de las partes
La Comisión sostiene que la Decisión impugnada no afecta individualmente a las empresas recurrentes, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
Según la Comisión, una decisión por la que se declare la incompatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas y se ordene la recuperación de las ayudas abonadas no afecta individualmente a los beneficiarios de dicho régimen, ya que se trata de una decisión de alcance general.
La Comisión recuerda que una decisión por la que se declare incompatible con el mercado común un régimen de ayudas no afecta individualmente a los beneficiarios potenciales de dicho régimen. Además, los tribunales comunitarios ya han declarado la inadmisibilidad de un recurso interpuesto por el beneficiario de un régimen de ayudas ilegal contra la decisión por la que la Comisión había declarado dicho régimen incompatible con el mercado común, aunque sin exigir la recuperación de las ayudas abonadas (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 1988, Kwekerij van der Kooy y otros/Comisión,
67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219
, apartado 15).
Pues bien, la Comisión estima que el hecho de que ahora obligue a recuperar las ayudas abonadas no altera la naturaleza de su decisión, y no permite por tanto considerar individualmente afectados a los beneficiarios del régimen de ayudas.
A este respecto, la Comisión considera que la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión (
C-15/98 y C-105/99, Rec. p. I-8855
) debe interpretarse teniendo en cuenta la especial situación de la parte demandante, Sardegna Lines — Servizi Marittimi della Sardegna SpA. Esta última había obtenido en realidad una ayuda individual, pero formalmente otorgada en virtud de un régimen de ayudas. En efecto, el régimen de ayudas de que se trataba únicamente era aplicable a unas pocas empresas, y Sardegna Lines había obtenido una gran parte de las ayudas otorgadas [9.600 millones de ITL como mínimo, sobre un total de 12.697.450.000 ITL]. Por otra parte, dicho régimen de ayudas se caracterizaba por la amplia discrecionalidad de que gozaban las autoridades nacionales para otorgar ayudas individuales en aplicación del mismo.
Del mismo modo, la Comisión señala que, en su sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (
C-298/00 P, Rec. p. I-4087
, apartado 39), el Tribunal de Justicia consideró individualmente afectadas a las empresas beneficiarias del régimen de ayudas de que se trataba en la medida en que la Comisión conocía el número de solicitudes aprobadas y el importe de los créditos previstos para tales ayudas. Además, dicho régimen de ayudas se aplicaba mediante decisiones individuales.
En cuanto a la solución a la que se llegó en la sentencia del Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) de 21 de julio de 2005, Fesil and Finnfjord y otros/Órgano de Vigilancia de la AELC (asuntos E-5/04, E-6/04 y E-7/04), invocada por la parte demandante (en lo sucesivo, «Hotel Cipriani»), la Comisión sostiene que no es aplicable por analogía en el presente asunto, pues las normas que regulan las relaciones entre los Estados miembros de la AELC, el Órgano de Vigilancia y el Tribunal de Justicia no contienen una disposición, similar al artículo 234 CE, que ofrezca la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial para apreciar la validez de los actos de las instituciones.
Por otra parte, la Comisión recuerda que, en su auto Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia y otros/Comisión (citado en el apartado 26
supra,
apartados 29 y siguientes), el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad de algunos de los recursos, pero reconociendo al mismo tiempo a la Comisión la posibilidad de impugnar la falta de recuperación de las ayudas ya abonadas por parte del Estado miembro afectado. Por lo tanto, la inadmisibilidad de dichos recursos no dependía de la recuperación o de la falta de recuperación de las ayudas recibidas por los demandantes. Por último, en su sentencia de 23 de febrero de 2006, Atzeni y otros (
C-346/03 y C-529/03, Rec. p. I-1875
, apartados 33 y 34), el Tribunal de Justicia estimó que no resultaba manifiesta la admisibilidad de un eventual recurso de anulación interpuesto por los beneficiarios de unos regímenes de ayudas destinados a ciertas categorías de personas, definidas en términos generales, contra una decisión de la Comisión que obligase a recuperar las ayudas abonadas.
La Comisión estima, por tanto, que las sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 52
supra,
y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
no modifican una jurisprudencia constante según la cual procede declarar la inadmisibilidad de los recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas contra las decisiones relativas a regímenes de ayudas.
A este respecto, la Comisión reconoce no obstante que, cuando para aplicar el régimen de ayudas de que se trate sea necesario adoptar medidas individuales de ejecución que impliquen una facultad de apreciación de la autoridad administrativa competente, los beneficiarios efectivos de dicho régimen pueden considerarse individualmente afectados por la decisión de la Comisión que lo declare incompatible con el mercado común y ordene recuperar las ayudas abonadas.
En el presente asunto, a juicio de la Comisión, son dos las razones por las que la Decisión impugnada no afecta individualmente a los demandantes. En primer lugar, las reducciones de las cargas sociales examinadas se otorgaban automáticamente a todas las empresas implantadas en el territorio de Venecia o de Chioggia.
En segundo lugar, la Decisión impugnada afecta a un número de empresas indeterminado e imposible de determinar, en función de ciertas características objetivas de las mismas, a saber, que empleen a trabajadores por cuenta ajena y ejerzan su actividad en una determinada zona geográfica. La Comisión considera que, aunque al adoptar la Decisión impugnada se encontrase teóricamente en condiciones de determinar las empresas beneficiarias con la ayuda de las autoridades nacionales, como sostienen los demandantes, lo que le incumbía era analizar el régimen de ayudas, y no cada caso de aplicación concreta del mismo. Sólo hizo una excepción con las empresas municipales cuya situación se había expuesto en detalle en las observaciones del Ayuntamiento de Venecia, que el Gobierno italiano asumió como propias. La Comisión analizó, pues, la situación particular de estas empresas y por este motivo, en su opinión, cabe considerar que la Decisión impugnada les afecta individualmente, a diferencia de lo que ocurre con los demandantes.
En cambio, la Comisión sostiene que, como no le fue posible determinar a partir de los cuadros facilitados por el INPS las reducciones obtenidas individualmente por cada empresa, no pudo constatar la concesión de ayudas a cada uno de los beneficiarios. Por lo tanto, a su juicio, corresponde al Estado miembro afectado identificar a las empresas beneficiarias, obligadas a devolver las ayudas obtenidas en ejecución de la Decisión impugnada. Dicha identificación exige proceder a un análisis complejo, basado en una serie de criterios de valoración. En efecto, según la Comisión, incumbe a las autoridades nacionales aplicar, en cada caso individual, los requisitos relativos a la existencia de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, así como los criterios expuestos en términos generales y abstractos en la Decisión impugnada.
La Comisión estima que dicho control debe ser llevado a cabo por las autoridades nacionales competentes en cooperación leal con ella y que, en caso de divergencia, ella puede someter el asunto al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo. En cuanto a los beneficiarios de la medida de que se trata, tendrían la posibilidad de impugnar ante el juez nacional las eventuales decisiones en que se les exigiera la devolución de las ayudas, proponiendo excepciones de ilegalidad de la Decisión de la Comisión, y el artículo 234 CE les garantizaría la tutela jurisdiccional.
Según la Comisión, por el conjunto de razones expuestas, y a diferencia de lo que ocurría con la decisión examinada en la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra),
la Decisión impugnada no ha excluido la posibilidad de que algunas de las reducciones de cargas sociales de que se trata escapen a la calificación de ayudas de Estado o constituyan ayudas compatibles con el mercado común. En efecto, en el presente asunto, la Comisión no ha constatado la concesión de ayudas de Estado a cada uno de los beneficiarios y no ha determinado, pues, cuáles son las empresas obligadas a devolver las ayudas que recibieron con arreglo al régimen examinado.
La Comisión deduce de todo ello que las empresas demandantes no presentan unos rasgos o características especiales que se hayan puesto de relieve en la Decisión impugnada, ni pueden invocar un perjuicio específico. Por lo tanto, en su opinión, no cabe afirmar que la Decisión impugnada les afecte individualmente.
Los demandantes y la República Italiana, que interviene en apoyo de las pretensiones de Italgas y se adhiere a las observaciones de ésta, recuerdan que las empresas demandantes son destinatarias de una decisión por la que se les exige la devolución de las ayudas recibidas, en ejecución de la Decisión impugnada. Según ellas, el juez comunitario ha reconocido la existencia de una relación individual en circunstancias similares.
En primer lugar, la totalidad de los demandantes y la República Italiana alegan que, en contra de lo sostenido por la Comisión, la Decisión impugnada no tiene carácter general y abstracto, pues los beneficiarios efectivos del régimen de ayudas constituyen un círculo cerrado y eran identificables al adoptarse dicha Decisión. Ahora bien, la adopción de una decisión por la que se ordene recuperar unas ayudas incompatibles, con objeto de suprimir sus efectos, implica que la Comisión debe verificar previamente los efectos de dichas ayudas. A este respecto, los demandantes precisan que basta con que las empresas beneficiarias puedan ser identificadas por las autoridades nacionales competentes, en el procedimiento de recuperación de las ayudas. Los beneficiarios efectivos de las ayudas pueden considerarse así destinatarios directos de la Decisión de la Comisión. Por otra parte, el Hotel Cipriani e Italgas niegan que las autoridades nacionales estén facultadas para verificar, al ejecutar dicha Decisión, si en cada caso individual concurren los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (véanse los apartados 124 y 138
infra).
En segundo lugar, el Hotel Cipriani y Coopservice alegan también que una decisión de la Comisión sobre un régimen de ayudas que obligue a recuperar las ayudas abonadas afecta individualmente a los intereses de los beneficiarios efectivos de la ayuda y constituye un acto lesivo en lo que a éstos respecta.
Todos los demandantes rechazan la alegación de la Comisión según la cual los particulares disfrutan de una protección jurisdiccional efectiva ante el juez nacional. A su juicio, el procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia les ofrece unas posibilidades mucho menores de defender sus argumentos y, además, nada garantiza que el juez nacional decida proceder a una remisión prejudicial.
La República Italiana pone de relieve que las reducciones de cargas sociales examinadas se concedían a las empresas sin otro requisito que estar situadas en el territorio insular de Venecia o de Chioggia. En este contexto, a su juicio, al adoptarse la Decisión impugnada no existía incertidumbre alguna sobre la identidad de los beneficiarios obligados a devolver la ayuda recibida.
2.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La Comisión reconoce con acierto que en el presente asunto existe una relación directa, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto. Pone de relieve que la Decisión impugnada obliga a las autoridades italianas a suprimir las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común y a recuperar las ayudas incompatibles que habían sido otorgadas ilegalmente. Reconoce, además, que dichas autoridades no disponen de facultad de apreciación alguna a la hora de ejecutar la Decisión impugnada.
En cambio, la Comisión estima que una decisión por la que se declare incompatible con el mercado común un régimen de ayudas ilegal y se ordene recuperar las ayudas abonadas no afecta individualmente, por regla general, a los beneficiarios efectivos de dicho régimen, ya que dicha decisión se basa en principio en un análisis general y abstracto del régimen. La imposibilidad de determinar el número de beneficiarios es lo que explica que esta institución alegue la inexistencia de relación individual. En su opinión, es por tanto el Estado miembro afectado quien debe encargarse, al ejecutar la decisión por la que se ordene la recuperación de las ayudas otorgadas, de identificar a las empresas beneficiarias obligadas a devolverlas.
La Comisión niega así, en primer lugar, que la jurisprudencia reconozca a los beneficiarios efectivos de un régimen de ayudas legitimación para recurrir contra la decisión por la que se declare dicho régimen incompatible con el mercado común y se ordene recuperar las ayudas declaradas incompatibles. Sugiere además que sólo se reconozca tal legitimación en los casos en que el régimen de ayudas se aplique mediante decisiones individuales (véase el apartado 56
supra).
En segundo lugar, la Comisión propone que se reconozca a las autoridades nacionales la competencia para verificar, cuando ejecuten una decisión de dicha institución por la que se declare incompatible con el mercado común un régimen de ayudas ilegal, si en cada caso individual concurren los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, relativos al ejercicio de una actividad económica, al perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios y a la repercusión en la competencia.
Con carácter preliminar procede señalar que, como ha alegado dicha institución, una decisión de la Comisión sobre un régimen de ayudas ilegal que obligue a recuperar las ayudas abonadas tiene alcance general en lo que respecta a los beneficiarios efectivos de dicho régimen, ya que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en lo que respecta a los beneficiarios de dicho régimen contemplados de manera general y abstracta. En efecto, el mero hecho de que los beneficiarios efectivos de dicho régimen sean identificables no supone para la Comisión obligación alguna de tomar en consideración su situación individual. Por lo tanto, una decisión relativa a un régimen de ayudas se basa en principio en un control general y abstracto del régimen de ayudas de que se trate, que constituye en sí mismo un acto de alcance general (véanse los apartados 83, 209, 229 y 230
infra).
En consecuencia, dicha decisión tiene un alcance diferente del de una decisión basada, por ejemplo, en el artículo 81 CE, que puede considerarse un haz de decisiones individuales destinadas a las empresas de que se trate (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 1999, Comisión/AssiDomän Kraft Products y otros,
C-310/97 P, Rec. p. I-5363
, apartados 39, 49 y 63). En particular, el hecho de que la decisión de la Comisión imponga de manera general y abstracta la obligación de recuperar las ayudas abonadas no confiere a esta decisión el carácter de un haz de decisiones individuales (véase, por analogía, el auto del Tribunal de Justicia de , Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión,
C-503/07 P, Rec. p. I-2217
, apartado 72). En cambio, cuando la Comisión examina la situación individual de ciertos beneficiarios efectivos de un régimen de ayudas, su decisión tiene carácter individual en lo que a estos últimos respecta.
Además, cabe la posibilidad de que, en determinadas circunstancias, las disposiciones de un acto de alcance general afecten individualmente a determinadas personas físicas o jurídicas, cuando les atañan debido a ciertas cualidades que les sean propias o a una situación de hecho que las caracterice con respecto a cualquier otra persona (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 1994, Codorníu/Consejo,
C-309/89, Rec. p. I-1853
, apartados 19 a 21, sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Roquette Frères/Consejo,
T-298/94, Rec. p. II-1531
, apartado 37, y auto del Tribunal de Primera Instancia de , Fels-Werke y otros/Comisión, T-28/07, no publicado en la Recopilación, apartado 60).
Éste es el contexto jurídico en el que debe examinarse la tesis de la Comisión, tanto desde el punto de vista de los criterios jurisprudenciales de apreciación de la existencia de una relación individual en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, como desde el punto de vista del sistema de control previo de las ayudas de Estado, tal como ha sido establecido por el Tratado e interpretado por la jurisprudencia. A estos efectos es preciso comenzar por valorar la pertinencia del criterio relativo a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas, a la luz de la jurisprudencia derivada de las sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra)
y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra)
y desde el punto de vista del sistema de control de las ayudas de Estado. A continuación, este Tribunal examinará la argumentación de la Comisión sobre la amplitud de las competencias del Estado miembro afectado a la hora de ejecutar la decisión por la que se declara incompatible con el mercado común un régimen de ayudas ilegal y se ordena recuperar las ayudas abonadas.
a) Valoración del criterio relativo a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la luz de la jurisprudencia
En primer lugar, por lo que respecta a la jurisprudencia, procede comenzar por señalar que, en contra de lo afirmado por la Comisión, el Tribunal de Justicia no ha negado a los beneficiarios efectivos de un régimen de ayudas ilegal legitimación para recurrir contra una decisión por la que se declare dicho régimen incompatible con el mercado común y se exija la recuperación de las ayudas abonadas. A este respecto no es pertinente la sentencia Kwekerij van der Kooy y otros/Comisión (citada en el apartado 50
supra),
invocada por la Comisión. En efecto, según las conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn en el asunto en que se dictó dicha sentencia (Rec. p. 240), en la decisión impugnada en dicho asunto la Comisión no había establecido una obligación de recuperar las ayudas. Aunque en el último considerando de la decisión la Comisión se reservaba la posibilidad de una recuperación posterior de las ayudas, dicha institución informó al Tribunal de Justicia en la vista de que no había adoptado iniciativa alguna en ese sentido.
En cambio, se deduce claramente de las sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra)
y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra)
que cuando la Comisión declara incompatible con el mercado común un régimen de ayudas ilegal y obliga a recuperar las ayudas abonadas, la decisión de la Comisión afecta individualmente a todos los beneficiarios efectivos de dicho régimen (véanse igualmente les sentencias del Tribunal de Primera Instancia de , CETM/Comisión,
T-55/99, Rec. II-3207
, apartado 25, de , Italia y Brandt Italia/Comisión,
T-239/04 y T-329/04, Rec. p. II-3265
, apartado 44, y de , Salvat père & fils y otros/Comisión,
T-136/05, Recopilación p. II-4063
, apartados 69 a 73).
En efecto, en contra de lo alegado por la Comisión, de la decisión examinada en la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra)
no se deducía que dicha institución hubiera tenido en cuenta la situación particular de Sardegna Lines. En dicha decisión, la Comisión se había limitado a indicar, en la parte relativa a la exposición de los hechos, que «tuvo conocimiento de la existencia del régimen de ayudas a raíz de una denuncia relacionada con un caso particular de aplicación del plan». Aun reconociendo que la Comisión tenía conocimiento de la situación de Sardegna Lines, es preciso hacer constar, por una parte, que no mencionó por su nombre a esa empresa en la decisión impugnada en dicho asunto y, por otra parte, que no hizo alusión a ninguna circunstancia que caracterizase la situación específica de dicha empresa. Por el contrario, la Comisión únicamente indicó el importe total de las ayudas aprobadas desde la entrada en vigor del régimen de ayudas en cuestión, para conceder los préstamos y realizar los arrendamientos financieros de que se trataba. Partiendo esta base, la Comisión procedió a continuación a un examen general y abstracto del régimen de ayudas examinado (véase en particular el punto VII de la decisión allí impugnada). Dadas estas circunstancias, no cabe deducir de la citada sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión que el Tribunal de Justicia considerase que la Comisión había tenido en cuenta la situación individual de Sardegna Lines. Por el contrario, fue precisamente la contraposición establecida por el Tribunal de Justicia entre los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas concebido de manera abstracta y los beneficiarios efectivos de dicho régimen ilegalmente aplicado lo que le llevó a la conclusión de que Sardegna Lines resultaba individualmente afectada «en su calidad de beneficiaria efectiva de una ayuda individual concedida en virtud [del régimen de ayudas a los armadores sardos] y cuya recuperación ha ordenado la Comisión» (apartado 34 de la sentencia). La citada alusión a «una ayuda individual» hace referencia, evidentemente, a la ayuda otorgada a Sardegna Lines en aplicación de dicho régimen de ayudas. En contra de la interpretación propuesta por la Comisión, dicha alusión no puede entenderse como una referencia al hecho de que dicha institución había tomado en consideración la situación individual de Sardegna Lines porque el régimen de ayudas de que se trataba no era de aplicación automática.
Las conclusiones del Abogado General Alber en el asunto Italia/Comisión (sentencia de 29 de abril de 2004, citada en el apartado 53
supra,
Rec. p. I-4092) corroboran esta interpretación de la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra).
En sus conclusiones, el Abogado General rechazó en efecto la alegación de la Comisión de que el régimen de ayudas examinado en la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión se había aplicado mediante decisiones de ejecución discrecionales de las autoridades nacionales. A este respecto puso de relieve lo siguiente:
«El […] Tribunal de Justicia se limitó a considerar [en el apartado 34 de su sentencia] el hecho de que la demandante Sardegna Lines había resultado afectada como beneficiaria de una ayuda cuya recuperación había sido ordenada por la Comisión. No mencionó otras circunstancias que individualizaran a la demandante, como por ejemplo el hecho de que su caso hubiera sido considerado durante el procedimiento administrativo» (punto 71 de las conclusiones).
En su sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra),
el Tribunal de Justicia confirmó claramente la solución a la que había llegado en la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra).
Es preciso subrayar que el régimen de ayudas sectoriales controvertido en el asunto en que se dictó la mencionada sentencia Italia/Comisión se aplicaba a un gran número de empresas de transporte de mercancías por carretera. A diferencia de Sardegna Lines, ninguna de las empresas de trasportes demandantes se distinguía de los demás beneficiarios del régimen de ayudas examinado por la importancia de las ayudas recibidas o por haber desempeñado un papel particular en el procedimiento administrativo. El Tribunal de Justicia estimó, retomando la fórmula que había empleado en su sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión, que las empresas demandantes se encontraban en una situación diferente de la de unos solicitantes, porque resultaban afectadas «en su calidad de beneficiarias efectivas de ayudas concedidas individualmente con arreglo a dicho régimen y cuya recuperación había sido ordenada por la Comisión» (apartado 39 de la sentencia).
Además, pese a su laconismo, el citado apartado 39 de la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra)
contiene igualmente precisiones importantes sobre la justificación de la legitimación para recurrir de las empresas beneficiarias de un régimen de ayudas ilegal. En efecto, el Tribunal de Justicia puso de relieve en dicho apartado que la decisión allí impugnada precisaba «el número de las solicitudes recibidas y el importe de los créditos aprobados para las ayudas controvertidas» durante el período analizado, y dedujo de ello que «por tanto, la Comisión no podía ignorar la existencia de los referidos beneficiarios efectivos». El Tribunal de Justicia distinguió así expresamente entre la situación de los beneficiarios efectivos, que podían identificarse y resultaban particularmente afectados por la orden de recuperación de las ayudas, y la de los beneficiarios potenciales.
Teniendo especialmente en cuenta las conclusiones del Abogado General Alber en el asunto Italia/Comisión, citadas en el apartado 79
supra
(puntos 74 a 85), el citado apartado 39 de la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra)
puede interpretarse, por tanto, en el sentido de que reconoció que lo que caracterizaba a las empresas demandantes frente a cualquier otra empresa era el hecho de que constituían un círculo cerrado de personas especialmente afectadas por la orden de recuperación de las ayudas. En particular, a diferencia de los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas, los beneficiarios efectivos del régimen de ayudas examinado constituían un grupo restringido, puesto que dicho régimen había dejado de aplicarse antes incluso de que se adoptase la decisión allí impugnada, de modo que, en principio, la Comisión se hallaba en condiciones de identificarlos, con ayuda de las autoridades nacionales, en el momento en que adoptó dicha decisión. En contra de lo alegado por la Comisión, el Tribunal de Justicia no supeditó el reconocimiento de una relación individual a la identificación concreta de los beneficiarios del régimen de ayudas examinado y al examen de su situación individual por parte de la Comisión.
Procede subrayar que, aunque una decisión relativa a un régimen de ayudas tenga alcance general, dado que la Comisión examina de un modo general y abstracto dicho régimen (véase el apartado 73
supra),
tal decisión se refiere únicamente a un determinado régimen de ayudas. No es parte integrante, por tanto, de la determinación de una política comunitaria ni tiene carácter normativo, sino que constituye un acto de aplicación de las normas jurídicas comunitarias, concretamente de las relativas a las ayudas de Estado, a diferencia de los actos de carácter normativo, que se aplican a la generalidad de los operadores económicos afectados (véanse por ejemplo las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1989, Lefebvre/Comisión,
206/87, Rec. p. 275
, y Roquette Frères/Consejo, citada en el apartado 74
supra,
apartado 42, y el auto Fels-Werke y otros/Comisión, citado en el apartado 74
supra,
apartados 61 y 63).
En este contexto jurídico, el hecho de pertenecer al círculo cerrado de los beneficiarios efectivos de un régimen de ayudas, especialmente afectados por la obligación de recuperar las ayudas abonadas que la Comisión ha impuesto al Estado miembro de que se trate, basta para caracterizar a dichos beneficiarios frente a cualquier otra persona, como exige la jurisprudencia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión,
25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223
). En tal caso, la individualización es consecuencia del especial perjuicio que la orden de recuperación entraña para los intereses de los miembros, perfectamente identificables, de este círculo cerrado.
Si la legitimación para recurrir del beneficiario efectivo de un régimen de ayudas dependiera de que se hubiera examinado su situación individual, la legitimación dependería de si la Comisión optó o no por proceder a dicho examen individual en la decisión impugnada, a partir de la información obtenida por ella en el procedimiento administrativo. Tal solución crearía incertidumbre jurídica, ya que el hecho de que la Comisión tenga conocimiento de situaciones individuales concretas se explica frecuentemente por meras coincidencias (véase el punto 83 de las conclusiones del Abogado General Alber en el asunto Italia/Comisión, citadas en el apartado 79
supra).
Además, en el supuesto de que un beneficiario impugnase ante el Tribunal de Primera Instancia la falta de examen individual de su situación por parte de la Comisión, habida cuenta, por ejemplo, de la información que sobre él se hubiera aportado a dicha institución en el procedimiento administrativo, la admisibilidad de su recurso estaría ligada al examen de los motivos de fondo. En este contexto, la complejidad del análisis de la admisibilidad y la dificultad de prever los resultados de dicho análisis incrementarían la inseguridad jurídica.
Por último, procede recordar que, en su sentencia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión (
C-182/03 y C-217/03, Rec. p. I-5479
, apartados 58 a 64), el Tribunal de Justicia recurrió igualmente al criterio del círculo cerrado cuyos miembros resultan especialmente afectados por la decisión de la Comisión. En lo que respecta en particular a los centros de coordinación que disfrutaban de una autorización en vigor, el Tribunal de Justicia estimó, en la misma línea que en sus sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra)
y de , Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra),
que dichos centros resultaban individualmente afectados en la medida en que eran «perfectamente identificables en el momento en que se adoptó la decisión [allí impugnada]» (sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada, apartado 61, y conclusiones del Abogado General Léger en ese asunto, Rec. p. I-5485, puntos 196 y 197). En cuanto a los centros cuyas solicitudes de renovación de la autorización estaban tramitándose en la fecha de notificación de la decisión allí impugnada, el Tribunal de Justicia estimó que, en las circunstancias particulares de aquel asunto, dichos beneficiarios potenciales estaban legitimados para recurrir por formar parte de un círculo cerrado cuyos miembros resultaban especialmente afectados por la decisión allí impugnada, puesto que ya no podrían obtener una renovación de la autorización (sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada, apartados 62 y 63, y conclusiones del Abogado General Léger en ese asunto, punto 211).
A la luz de toda esta jurisprudencia, carece de pertinencia el criterio propuesto por la Comisión, basado en las modalidades de ejecución del régimen de ayudas. En particular, la lectura de las sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra)
y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra)
no permite afirmar que el Tribunal de Justicia tomase en absoluto en consideración la circunstancia, ya alegada por la Comisión en los asuntos que dieron lugar a dichas sentencias, de que los regímenes de ayudas examinados se habían aplicado, efectivamente, mediante decisiones administrativas de ejecución que implicaban una facultad discrecional. Por otra parte, procede señalar que la sentencia CETM/Comisión (citada en el apartado 77
supra)
y la sentencia del Tribunal de la AELC, Fesil and Finnfjord y otros/Órgano de Vigilancia de la AELC (citada en el apartado 54
supra)
se referían a regímenes de ayudas que se aplicaban automáticamente a las empresas que cumplían los requisitos exigidos en ellos. Se deduce de la sentencia del Tribunal de la AELC (apartado 46) que la Comisión ya había alegado contra la admisibilidad del recurso, en sus observaciones, que los regímenes de ayudas examinados en las sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra)
y de , Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra)
no se aplicaban automáticamente a las empresas que cumplían ciertos requisitos, sino que facultaban a las autoridades nacionales competentes para otorgar ciertas ventajas a los beneficiarios mediante actos administrativos posteriores. El Tribunal de la AELC no estimó pertinente tal distinción, como lo prueba el hecho de que se adhiriese a la motivación, concisa pero clara, de las dos sentencias del Tribunal de Justicia mencionadas.
En cuanto al auto Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia y otros/Comisión (citado en el apartado 26
supra),
invocado por la Comisión (véase el apartado 55
supra),
los demandantes señalan con acierto que no es pertinente para valorar la legitimación activa. En efecto, en dicho auto, el Tribunal de Primera Instancia no analizó la legitimación de las empresas afectadas, sino que declaró inadmisibles, por inexistencia de interés en el ejercicio de la acción, los recursos interpuestos por unas empresas que entretanto habían sido excluidas del procedimiento de recuperación de las ayudas controvertidas iniciado por las autoridades nacionales en ejecución de la decisión allí impugnada. A este respecto procede recordar que, para demostrar su interés en el ejercicio de la acción al interponer recurso, basta con que la empresa indique de modo pertinente haber disfrutado de las medidas establecidas por el régimen de ayudas examinado a las que puede aplicarse la declaración de incompatibilidad con el mercado común formulada por la Comisión en la decisión de que se trate. En un recurso contra una decisión de la Comisión relativa a un régimen de ayudas, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia pronunciarse sobre la aplicación concreta de los criterios establecidos en dicha decisión para determinar si las medidas de que se trate aplicadas a una determinada empresa deben considerarse ayudas incompatibles con el mercado común en virtud de dicha decisión. En efecto, la aplicación de los mencionados criterios en cada caso individual incumbe a las autoridades nacionales competentes, bajo el control de la Comisión, cuando procedan a ejecutar dicha decisión.
En este contexto, el auto Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia y otros/Comisión (citado en el apartado 26
supra)
se limita a excluir que una empresa demandante tenga interés alguno en el ejercicio de la acción cuando, después de presentado el recurso, se compruebe que las autoridades nacionales estimaron, al ejecutar la decisión de la Comisión, que las medidas aplicadas a dicha empresa en virtud del régimen de ayudas controvertido no estaban sometidas a una obligación de recuperación, bien porque, con arreglo a dicha decisión, tales medidas no estaban incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, bien porque cumplían los criterios de compatibilidad con el mercado común formulados en dicha decisión. En dicho auto (apartado 26), el Tribunal de Primera Instancia desestimó en particular la alegación de las empresas demandantes en la que se invocaba la facultad de la Comisión de obligar posteriormente al Estado miembro de que se trataba, al controlar la ejecución de su decisión por parte de dicho Estado, a proceder a la recuperación de las ayudas concedidas a dichas empresas, basándose precisamente en que tal circunstancia sólo presentaba un carácter futuro e incierto. En el presente asunto, ha quedado acreditado que las empresas demandantes han sido objeto de una decisión de recuperación de las ayudas adoptada por las autoridades nacionales, lo que confirma su interés en el ejercicio de la acción.
En la sentencia Atzeni y otros (citada en el apartado 55
supra),
también invocada por la Comisión, el Tribunal de Justicia se limitó a precisar que una remisión prejudicial relativa a la apreciación de la validez de un acto no era inadmisible por referirse a una decisión de la Comisión sobre un régimen de ayudas, dado que la legitimación de las empresas afectadas con arreglo al articulo 230 CE, párrafo cuarto, requería un análisis complejo y no era por tanto evidente. Esta sentencia sigue la línea de la jurisprudencia nacida de la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C-188/92, Rec. p. I-833
), según la cual sólo cabe alegar una causa de inadmisibilidad contra quien invoca ante el juez nacional, por vía de excepción, la ilegalidad de la decisión de la Comisión si el derecho de las empresas beneficiarias de la ayuda a recurrir contra la decisión de la Comisión resultaba indiscutible y tales empresas habían sido informadas de dicho derecho (sentencia TWD Textilwerke Deggendorf, antes citada, apartado 24, y sentencias del Tribunal de Justicia de , Accrington Beef y otros,
C-241/95, Rec. p. I-6699
, apartados 15 y 16, y de , Eurotunnel y otros,
C-408/95, Rec. p. I-6315
, apartado 28). Por otra parte, la sentencia de , Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra),
apartado 31, muestra que el Tribunal de Justicia ya ha rechazado implícitamente la alegación de la Comisión según la cual, si se reconociera a los beneficiarios efectivos de un régimen de ayudas legitimación para recurrir contra la decisión de la Comisión que declara incompatible con el mercado común dicho régimen y obliga a recuperar las ayudas abonadas, toda remisión prejudicial relativa a la recuperación de dichas ayudas sería declarada inadmisible en aplicación de la jurisprudencia nacida de la sentencia TWD Textilwerke Deggendorf, antes citada (véanse a este respecto las conclusiones del Abogado General Alber en el asunto Italia/Comisión, citadas en el apartado 79
supra,
puntos 86 a 89). Por lo demás, procede añadir que en ningún caso podría invocarse la caducidad del derecho de los beneficiarios efectivos a invocar ante el juez nacional, por vía de excepción, la ilegalidad de la decisión de la Comisión cuando, habida cuenta de las especiales circunstancias del caso o de la complejidad de los criterios formulados en dicha decisión para definir las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común y sometidas a la obligación de recuperación, la cuestión de si tales beneficiarios se hallaban o no obligados a devolver las ayudas de que se trataba en cumplimiento de la decisión de la Comisión hubiera podido suscitar inicialmente dudas razonables, de modo que su interés en el ejercicio de la acción no resultase evidente (auto Gruppo ormeggiatori del porto de Venecia y otros/Comisión, citado en el apartado 26
supra,
apartado 31).
En el presente asunto, se deduce de la Decisión impugnada (considerando 13), sin que los demandantes lo nieguen, que, al igual que en el asunto en que se dictó la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en los apartados 53
supra),
la Comisión conocía el número exacto de empresas beneficiarias, así como el importe total, durante el período analizado, de las reducciones de cargas sociales otorgadas en virtud del artículo 1 del
decreto ministeriale
de , por una parte, y de las exenciones de cargas sociales para los nuevos puestos de trabajo concedidas en virtud del artículo 2 de dicho
decreto
, por otra.
De ello se sigue que los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido eran perfectamente identificables en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada. Dadas estas circunstancias, de las consideraciones antes expuestas se deduce que procede estimar que dicha Decisión afectaba individualmente a las empresas demandantes.
Esta conclusión, derivada de la lectura de la jurisprudencia citada en los apartados 74 a 85
supra,
resulta confirmada por el análisis del sistema comunitario de control de las ayudas de Estado, que impide aceptar los criterios propuestos y las alegaciones formuladas por la Comisión, tal como se expone en los siguientes apartados.
b) Valoración del criterio relativo a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la luz del sistema comunitario de control de las ayudas de Estado
El análisis del sistema comunitario de control de las ayudas de Estado corrobora la falta de pertinencia del criterio relativo a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas invocado por la Comisión.
Si se aceptara dicho criterio, la consecuencia sería una incertidumbre jurídica para el justiciable, puesto que la determinación del juez competente dependería, en primer lugar, de las modalidades de aplicación del régimen de ayudas examinado y, a continuación, si dicho régimen fuera de aplicación automática, de la eventualidad de que la Comisión hubiera examinado la situación individual de algunos de sus beneficiarios (véase el apartado 85
supra).
Pues bien, tal criterio carece de justificación alguna si se toma como referencia el requisito de la existencia de una relación individual, en el sistema comunitario de control de las ayudas de Estado. En efecto, las modalidades de aplicación de un régimen de ayudas no afectan ni a la posibilidad de que la Comisión identifique a los beneficiarios, ni al control efectuado por dicha institución, ni al alcance de la obligación de recuperación de las ayudas en lo que respecta a los beneficiarios.
En primer lugar, se deduce de la jurisprudencia que los beneficiarios efectivos de un régimen de ayudas resultan individualizados por su pertenencia al círculo cerrado de personas especialmente afectadas por la orden de recuperación de las ayudas (véanse los apartados 77 a 84
supra).
Ahora bien, dado que, en todos los casos, estos beneficiarios efectivos forman precisamente un círculo cerrado, siempre son perfectamente identificables en el momento en que se adopta la decisión de la Comisión, tanto si el régimen de ayudas es de aplicación automática como si requiere la adopción de medidas individuales de ejecución.
En segundo lugar, habida cuenta del alcance general que tiene todo régimen de ayudas, nada justifica
a priori
una variación de la naturaleza y amplitud del control de la Comisión según que la concesión de las ayudas con arreglo a ese régimen sea automática o se produzca a través de medidas de ejecución. En efecto, ante un régimen de ayudas ilegal, en principio únicamente incumbe a la Comisión examinar las características generales y abstractas de dicho régimen (véase el apartado 73
supra).
Por consiguiente, incluso cuando dicho régimen de ayudas se haya aplicado mediante decisiones individuales que impliquen una facultad discrecional, no por ello está obligada sin embargo la Comisión a examinar caso por caso las decisiones de concesión de las ayudas y a apreciar en cada caso individual si concurren los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
En tercer lugar, en el procedimiento nacional de recuperación de las ayudas, el hecho de que el régimen de ayudas se haya aplicado automáticamente o mediante decisiones individuales no afecta en absoluto al alcance de la decisión de la Comisión en relación con los beneficiarios. Efectivamente, en ambos supuestos, las autoridades nacionales únicamente están facultadas para ejecutar dicha decisión general y abstracta, sin que les corresponda verificar si en cada caso individual concurren los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (véanse los apartados 98 a 100
infra).
Además, el hecho de que las ayudas se concedan mediante decisiones individuales de aplicación del régimen de ayudas no reduce necesariamente la complejidad de las valoraciones que las autoridades deben llevar a cabo para ejecutar la decisión de la Comisión, en la que en principio no se toman en consideración las mencionadas decisiones individuales (véase el apartado 97
supra).
De todos modos, como en cualquier caso las autoridades nacionales se limitan a ejecutar la decisión de la Comisión, el grado de complejidad de las valoraciones que deben realizar al recuperar las ayudas no constituye un criterio pertinente para determinar si dicha decisión afecta o no individualmente a los beneficiarios efectivos. Por lo demás, la alegación relativa a la complejidad de tales valoraciones, ya invocada por la Comisión en el recurso de casación resuelto con la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra),
fue implícitamente desestimada por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia.
c) Sobre la presunta competencia de las autoridades nacionales para verificar la existencia de una ayuda en cada caso individual al ejecutar la orden de recuperación de las ayudas
No obstante, a fin de demostrar que una decisión de la Comisión por la que se declare la incompatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas y se exija la recuperación de las ayudas abonadas no afecta individualmente a los beneficiarios efectivos de dicho régimen de ayudas, la Comisión sostiene que, al ejecutar dicha decisión, el Estado miembro afectado es competente, no sólo para aplicar los criterios formulados en la decisión impugnada, sino también para verificar si concurren en cada caso individual los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, habida cuenta de la situación subjetiva de la empresa de que se trate.
La Comisión no ofrece sin embargo justificación alguna en apoyo de esta tesis, como no sea la de que el régimen de ayudas analizado en el presente asunto no era de carácter sectorial, sino que se aplicaba a todas las empresas situadas en el territorio insular de Venecia o de Chioggia, de modo que la Comisión no se hallaba en condiciones de valorar si concurrían los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, en cada uno de los múltiples sectores de actividad de que se trataba. Según ella, la realización de dicho control incumbe, por tanto, al Estado miembro afectado.
Pues bien, con carácter preliminar resulta obligado hacer constar, por una parte, que la Comisión parece sugerir así que, al ejecutar una decisión por la que se declare la incompatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas multisectorial y se exija la recuperación de las ayudas abonadas, las autoridades nacionales se encuentran automáticamente facultadas para verificar si concurren los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, en los sectores de actividad económica en los que la Comisión no haya analizado la repercusión en los intercambios comerciales intracomunitarios y en la competencia de las medidas de que se trate. El ámbito de aplicación de esta competencia de las autoridades nacionales dependería por tanto de la amplitud del análisis efectuado por la Comisión, que a su vez dependería de la información aportada a dicha institución durante el procedimiento administrativo, de modo que existiría una incertidumbre jurídica en cuanto a la delimitación de esa competencia de las autoridades nacionales (véanse los apartados 85
supra
y 229 a 234
infra).
Por otra parte, en el presente asunto, la Decisión impugnada revela que la Comisión únicamente excluyó de la calificación de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, las exenciones de cargas sociales analizadas que respetasen la regla
de minimis
(véase el apartado 13
supra).
En efecto, la parte dispositiva de la Decisión impugnada, aunque no haga referencia alguna a la regla
de minimis,
es indisociable de la motivación de dicha Decisión y, por tanto, debe ser interpretada teniendo en cuenta todos los motivos que llevaron a adoptar la decisión y en el contexto de tales motivos (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión,
C-355/95 P, Rec. p. I-2549
, apartado 21, y sentencia Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 163). En consecuencia, como la Comisión declaró, en el considerando 110 de la Decisión impugnada, que las medidas que respetan la regla
de minimis
no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, tales medidas no están sujetas a la obligación de recuperación de las ayudas impuesta por el artículo 5 de dicha Decisión. La Decisión impugnada no contiene, por lo demás, ninguna otra indicación que permita excluir de la obligación de recuperación de las ayudas otras de las exenciones de cargas sociales examinadas, basándose en que no constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
En este contexto, la tesis defendida por la Comisión, según la cual, al ejecutar la Decisión impugnada, las autoridades nacionales son competentes para verificar si concurren en cada caso individual los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, no encuentra confirmación alguna en la jurisprudencia. La Comisión únicamente invoca a este respecto, en su escrito de contestación, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión (
C-310/99, Rec. p. I-2289
), en la cual, examinando el motivo relativo a la insuficiencia de motivación, el Tribunal de Justicia hizo constar que la Comisión, al analizar las características del régimen de ayudas de que se trataba e ilustrar su análisis tomando como ejemplo uno de los sectores de actividad a los que se aplicaba dicho régimen, había acreditado de modo jurídicamente suficiente que el mencionado régimen aportaba a sus beneficiarios una ventaja significativa con respecto a sus competidores y que las empresas para las que podía resultar provechoso eran esencialmente las que participaban en los intercambios comerciales entre los Estados miembros (apartados 88 a 90 de la sentencia). Tras recalcar que «la decisión impugnada no tenía por qué contener un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sobre la base de este régimen», el Tribunal de Justicia añadió que «la situación individual de cada empresa afectada sólo [debía] comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas» (apartado 91). Al no existir indicación alguna en este sentido, nada permite interpretar esta última frase como una referencia a un examen individual de los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, en el procedimiento de recuperación de las ayudas. Por el contrario, en el contexto del litigio, parece más bien que el Tribunal de Justicia se limitó a recalcar que el análisis general y abstracto del régimen de ayudas expuesto en la decisión de la Comisión resultaba suficiente, poniendo de relieve que el examen de la situación individual de los beneficiarios sólo sería necesario para proceder a la recuperación de las ayudas, precisamente en ejecución de dicha decisión (véanse los apartados 73
supra
y 209
infra).
Además, la solución defendida en el presente asunto por la Comisión se opone a la reiterada jurisprudencia que vela por que no se aplique un trato más favorable a las ayudas ilegales que a las notificadas reglamentariamente. En particular, el juez comunitario ha declarado ya que, cuando se ha concedido una nueva ayuda sin notificación previa, la Comisión no está obligada sin embargo a demostrar que dicha ayuda repercute realmente en los intercambios comerciales y en la competencia. En efecto, según reiterada jurisprudencia, esta exigencia favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas incumpliendo la obligación de notificación, en detrimento de los Estados que las notifican en fase de proyecto (sentencia Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 79).
Pues bien, si se admitiera que, al ejecutar la decisión de la Comisión relativa a un régimen de ayudas ilegal, el Estado miembro afectado puede verificar si concurren en cada caso individual los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, ello equivaldría a conferir a dicho Estado miembro, en caso de incumplimiento de su obligación de notificación, una facultad que la jurisprudencia no le ha reconocido hasta ahora en los casos en que una decisión de la Comisión ha declarado incompatible con el mercado común un régimen de ayudas notificado. Por consiguiente, si se aceptara en el presente asunto la tesis de la Comisión, el único modo de evitar el escollo de un trato más favorable para las ayudas no notificadas sería reconocer unas facultades similares al Estado afectado en el caso de una decisión de la Comisión que declarase incompatible con el mercado común un régimen de ayudas notificado.
A este respecto procede señalar que, disipando ciertas dudas sobre el ámbito de aplicación de la obligación de notificación formulada en el artículo 88 CE, apartado 3, el Tribunal de Justicia ha afirmado claramente que sólo las ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, están sujetas al procedimiento de notificación (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia,
C-71/04, Rec. p. I-7419
, apartado 32). Siguiendo la misma lógica, cuando se trate de medidas destinadas a compensar los costes ocasionados por la ejecución de obligaciones de servicio público, se deduce de la sentencia del Tribunal de Justicia de , Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Rec. p. I-7747
, apartados 87 y 94; en lo sucesivo, «sentencia Altmark»), que a tales medidas no se les aplica el artículo 87 CE, apartado 1, y no es preciso por tanto notificarlas, si cumplen los requisitos expuestos en dicha sentencia. En cambio, el juez comunitario aún no se ha visto obligado a pronunciarse sobre la cuestión de si las medidas aplicadas en virtud de un régimen de ayudas, bien, por ejemplo, a una entidad que no constituya una empresa en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, bien, en concepto de compensación, a una empresa encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público con los requisitos formulados en la mencionada sentencia Altmark, escapan a la calificación de ayudas y pueden por tanto aplicarse sin autorización de la Comisión incluso en el caso de que dicha institución hubiera declarado previamente que dicho régimen de ayudas era incompatible con el mercado común.
Sin embargo, es preciso recalcar que la competencia del Estado miembro afectado, confirmada por la sentencia Xunta de Galicia (citada en el apartado 107
supra),
para calificar una medida tomando como referencia los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, a fin de determinar si se encuentra sujeta a la obligación de notificación y de «standstill» establecida por el artículo 88 CE, apartado 3, no le permite eludir la facultad de control conferida a la Comisión por el Tratado, desde el momento en que esta última haya decidido abrir el procedimiento de investigación formal establecido por el artículo 88 CE, apartado 2. Tanto si se trata del control
a priori
de una ayuda notificada como del control
a posteriori
de una ayuda ilegal, dicho control se ocupa, en principio, tanto de la calificación de la ayuda como eventualmente de su compatibilidad y es llevado a cabo por la Comisión, en principio basándose únicamente en las características generales del régimen de ayudas. La solución defendida por la Comisión en el presente asunto supondría, pues, no sólo un importante traspaso de facultades al Estado miembro afectado, sino también una modificación esencial en el control de los regímenes de ayudas, ya que el Estado miembro, al ejecutar la decisión de la Comisión, podría tomar sistemáticamente en consideración la situación individual de cada beneficiario a fin de calificar la medida de la que se benefició, aunque la Comisión hubiera constatado la repercusión en el comercio intracomunitario y en la competencia del régimen de ayudas en cuestión. Ahora bien, incluso en el caso de un régimen de ayudas multisectorial, no está justificado reconocer tal competencia a efectos de aplicar adecuadamente los requisitos formulados en el artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, mientras la Comisión analiza dicho régimen, el Estado miembro afectado tiene la posibilidad de someter a la consideración de la Comisión de manera argumentada la situación del mercado en determinados sectores de actividad, con objeto de que dicha institución verifique en particular si, en tales sectores, el régimen de ayudas puede afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y falsear la competencia (véanse los apartados 231 a 233
infra).
Por otra parte, corresponde al Estado miembro afectado someter en su caso a la consideración de la Comisión la especial situación individual de ciertas empresas (véase el apartado 209
infra).
Además, la solución propuesta por la Comisión requeriría una modificación de sus medios de actuación. En efecto, si la Comisión estimase que el Estado miembro afectado había cometido un error en la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, durante el procedimiento de ejecución de la decisión que obligaba a recuperar las ayudas abonadas, correspondería a dicha institución, no volver a abrir el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, sino interponer directamente ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo.
La solución que en el presente asunto defiende la Comisión se distingue por tanto, por su alcance, de la solución a la que se llegó en materia de servicios públicos en la sentencia Altmark (citada en el apartado 107
supra),
que confía a los Estados miembros la tarea de apreciar qué medidas, por aplicarse en contrapartida de la gestión de servicios de interés económico general, escapan a la calificación de ayudas de Estado bajo ciertos requisitos y no están sujetas, por consiguiente, a la obligación de notificación. Tales medidas pueden sin embargo ser controladas
a posteriori
por la Comisión, en el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero.
En el estado actual de la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado y de la jurisprudencia, reconocer que, al ejecutar una decisión de la Comisión por la que se declare incompatible con el mercado común un régimen de ayudas y se exija la recuperación de las ayudas abonadas, el Estado miembro afectado tiene la facultad de valorar en cada caso individual si concurren todos los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, podría entrañar una modificación brutal del alcance y de la eficacia del control que la Comisión ejerce en el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, en el que dicha institución procede normalmente a calificar la ayuda, antes de declararla, en su caso, incompatible con el mercado común.
Se desprende del conjunto de consideraciones expuestas que las empresas demandantes están legitimadas para recurrir contra la Decisión impugnada.
C.
Sobre la presunta falta de legitimación activa del Comité en el asunto T-277/00
La Comisión sostiene que el Comité, que agrupa a diversas asociaciones profesionales, no ha aportado datos que prueben que la Decisión impugnada afectaba individualmente a una o varias de estas asociaciones, por ejemplo en su condición de negociadoras en la elaboración del régimen de ayudas examinado en la Decisión impugnada. Además, en su opinión, las propias empresas miembros de dichas asociaciones tampoco resultan individualmente afectadas.
A este respecto basta con indicar que, según reiterada jurisprudencia, como la empresa demandante Coopservice está legitimada para recurrir, no procede examinar la legitimación para recurrir del Comité (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión,
C-313/90, Rec. p. I-1125
, apartado 31). Por lo tanto, procede declarar la admisibilidad del recurso interpuesto por Coopservice y por el Comité en el asunto T-277/00.
En cualquier caso, es preciso añadir, a mayor abundamiento, que la Decisión impugnada afecta directa e individualmente al Comité, en su condición de organismo que agrupa a asociaciones profesionales representativas de empresas situadas en Venecia o en Chioggia y que por esta mera razón han disfrutado del régimen de ayudas examinado, en la medida en que actúa en sustitución de uno o de varios de sus miembros que habrían podido interponer directamente un recurso que habría sido declarado admisible (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión,
T-447/93 a T-449/93, Rec. p. II-1971
, apartado 60).
De ello se deduce que procede declarar admisibles en su totalidad los presentes recursos.
Sobre el fondo
Los demandantes interponen recurso contra la Decisión impugnada en la medida en que, por una parte, califica de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común las medidas de que se trata y, por otra parte, impone la obligación de recuperar las ayudas abonadas.
A.
Sobre la calificación supuestamente errónea de las medidas de que se trata como ayudas de Estado incompatibles con el mercado común
Los demandantes formulan en primer lugar una serie de motivos relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 1, del artículo 86 CE, apartado 2, y del principio de igualdad de trato, así como a la falta de motivación y al carácter contradictorio de la motivación. En segundo lugar invocan la violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c); en tercer lugar, la violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra d); en cuarto lugar, la violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), y, en quinto lugar, la violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra b) y del artículo 87 CE, apartado 2, letra b).
1.
Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 1, del artículo 86 CE, apartado 2, y del principio de igualdad de trato y la supuesta falta de motivación y la supuesta contradicción en la motivación
a) Alegaciones de las partes
Alegaciones de los demandantes
— Asunto T-254/00
El demandante, el Hotel Cipriani, invoca una violación del artículo 87 CE, apartado 1, y una falta de motivación en la Decisión impugnada.
En primer lugar alega que la Decisión impugnada (considerandos 49, 50 y 58) adolece de insuficiencia de motivación, al no haber tenido en cuenta que el mercado afectado era de carácter local.
Este demandante sostiene que la Comisión está obligada a analizar las características de las medidas examinadas, su contenido y sus modalidades de aplicación de tal manera que pueda valorar sus efectos sobre los intercambios comerciales y sobre la competencia, basándose en un examen sectorial.
Por otra parte, a su juicio, atenuar la obligación de motivación en lo que respecta a los regímenes de ayudas supone reducir el ámbito del control que el juez comunitario ejerce sobre la calificación de una medida en relación con el artículo 87 CE, apartado 1.
En el presente asunto, el Hotel Cipriani alega que la Decisión impugnada no contiene una sola referencia, ni siquiera somera, a los mercados de productos y servicios afectados, ni a las corrientes de importación o exportación, ni a la posición de las empresas afectadas en esos mercados. En particular, la Decisión impugnada no menciona en absoluto los sectores de la hostelería y de la restauración.
El demandante sostiene que, en contra de lo alegado por la Comisión, no corresponde a las autoridades italianas determinar y valorar la situación de cada beneficiario en el procedimiento de recuperación de las ayudas. En efecto, dichas autoridades están obligadas a retomar automáticamente las conclusiones formuladas por la Comisión en la Decisión impugnada. No obstante, en el presente asunto, precisamente a causa de la insuficiencia de la motivación de la Decisión impugnada, al ejecutar dicha Decisión las autoridades italianas se vieron obligadas a solicitar precisiones a la Comisión, a fin de poder determinar a qué empresas se habían aplicado medidas en las que concurriera el requisito de afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios (véanse las respuestas de la Comisión de 29 de agosto y , adjuntas a las respuestas de del Gobierno italiano a las preguntas de Tribunal de Primera Instancia).
En segundo lugar, el demandante sostiene que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación y vulneró así el artículo 87 CE, apartado 1, al basarse en una presunción «genérica», en vez de tener en cuenta el carácter local del mercado afectado.
En la vista, el demandante puso de relieve que la Comisión no podía basarse en una presunción de esa índole, dado que se hallaba en condiciones de saber que, entre las medidas examinadas, las que beneficiaban a ciertos tipos de empresas no podían afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios ni repercutir en la competencia.
Según el demandante, el carácter local que en general presentan las actividades de hostelería y de restauración ha sido confirmado por el Encuadramiento sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas (
DO 1997, C 146, p. 6
). En efecto, los consumidores suelen elegir un hotel en la localidad que visitan, o lo más cerca posible de ella.
Además, y en cualquier caso, en Venecia el mercado de la hostelería presenta una naturaleza específica. A causa del gran atractivo de esta ciudad, las empresas de hostelería de Venecia no se encuentran en competencia con las empresas del mismo sector establecidas en otras ciudades. La elección de los consumidores no se basa en el precio de los hoteles, sino en su localización. Por lo tanto, a juicio del demandante, las medidas de que se trata no pueden afectar, ni siquiera potencialmente, a los intercambios comerciales entre los Estados miembros ni repercutir en la competencia.
El demandante señala que, en el presente asunto, la Comisión dispuso de la información necesaria, en particular sobre la naturaleza específica del sector hotelero en Venecia, gracias a la participación en el procedimiento administrativo del Comité. Además, las autoridades italianas le remitieron información sobre los sectores a los que concernían las medidas y sobre el número de empresas beneficiarias (considerandos 6 y 13 de la Decisión impugnada). En cualquier caso, a su juicio, era responsabilidad de la Comisión solicitar a estas autoridades información complementaria sobre la situación de los diferentes beneficiarios, siguiendo los procedimientos establecidos en el Reglamento n
o
659/1999, sin necesidad, por otra parte, de formular requerimientos.
El demandante considera que la Decisión impugnada resulta además incomprensible y contradictoria, en la medida en que la Comisión únicamente tuvo en cuenta el carácter local de ciertos servicios colectivos.
En tercer lugar, el demandante sostiene que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación e infringió así el artículo 87 CE, apartado 1, al no tener en cuenta, a la hora de determinar si las medidas examinadas podían suponer una ventaja económica efectiva para sus beneficiarios, los costes adicionales soportados por las empresas que operan en Venecia. Además, la Decisión impugnada también adolece de insuficiencia de motivación sobre este punto.
Los mencionados costes adicionales suponen entre un 8 % y un 12 % del volumen de negocios de las empresas de que se trata, según el informe del gabinete de auditoria Grimani y Pesce de 8 de septiembre 2000 presentado por el demandante. En contra de lo afirmado por la Comisión, el demandante recalca que la evaluación de dichos costes se efectuó partiendo de unos puntos de referencia concretos y objetivos.
A juicio del demandante, estos costes adicionales no se deben a factores macroeconómicos —como por ejemplo el coste del crédito, la fiscalidad o los tipos de cambio— sino al mero hecho de desarrollar la actividad en Venecia. Las medidas controvertidas sólo los compensan parcialmente, y ello explica, por lo demás, que los precios del Hotel Cipriani sean superiores a los que normalmente cobran los establecimientos situados en otros lugares.
— Asunto T-270/00
La demandante, Italgas, señala que las autoridades italianas habían aportado a la Comisión los datos relativos a las exenciones fiscales controvertidas, desglosados por sectores. Por lo tanto, en su opinión, dicha institución estaba obligada a realizar un examen de conjunto, aunque sólo fuera somero, de la previsible repercusión de las medidas de que se trata en los intercambios comerciales intracomunitarios y en la competencia, en los sectores de actividad a los que concernían dichas medidas.
Además, las Directrices sobre ayudas al empleo de 12 de diciembre de 1995 disponen expresamente que las medidas en favor del empleo «relativas a actividades que no son objeto de intercambios entre Estados miembros (por ejemplo, los servicios de proximidad, determinadas iniciativas locales de empleo)» no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
Por consiguiente, la demandante sostiene, en primer lugar, que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación, ya que no contiene un examen suficiente de los hechos.
La demandante niega que, en las decisiones sobre regímenes de ayudas, la Comisión pueda tomar como referencia «el peor de los supuestos» («worst case scenario»). En su opinión, si una de estas decisiones sólo analizase el peor de los supuestos, pero estableciera sin embargo una obligación genérica de recuperación de las ayudas, sería necesario precisar qué autoridad podría determinar, en qué circunstancias y con qué criterios, si el supuesto previsto se ha materializado y para qué empresas o tipos de empresas.
En la vista, la demandante puso de relieve que, cuando la Comisión analiza un régimen de ayudas, la aplicación de las disposiciones de fondo del artículo 87 CE es competencia exclusiva de dicha institución. En efecto, en el actual sistema de control comunitario de las ayudas de Estado, la Comisión no tiene la posibilidad de delegar en las autoridades nacionales sus facultades de apreciación discrecionales. Su decisión debe contener por tanto la motivación necesaria para permitir que el juez comunitario controle dicha decisión y que las autoridades nacionales ejecuten la orden de recuperación bajo el control del juez nacional, al que únicamente incumbe asegurarse de que se respeta la decisión de la Comisión.
En el presente asunto, a juicio de Italgas, la Decisión impugnada no contenía los datos necesarios para ser aplicada en lo que a ella respecta. Para exigir la devolución de la presunta ayuda, las autoridades nacionales se basaron por tanto en la apreciación formulada en el escrito de la Comisión de 29 de octubre de 2001, antes mencionado. Ahora bien, como tal apreciación es posterior a la adopción de la Decisión impugnada, no puede dar lugar a una remisión prejudicial dentro de plazo ante el Tribunal de Justicia.
La demandante alega así que admitir que la Comisión pueda basarse en presunciones al analizar un régimen de ayudas supone atenuar su obligación de proceder a un examen diligente e imparcial, y por consiguiente reducir las posibilidades de impugnar la decisión adoptada por dicha Institución.
En segundo lugar, Italgas sostiene que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación y vulneró así el artículo 87 CE, apartado 1, al negarse a tener en cuenta el carácter compensatorio de las medidas controvertidas sin proceder siquiera a un somero análisis de las condiciones del mercado.
Según la demandante, las autoridades italianas, basándose en el informe COSES, invocaron en el procedimiento administrativo los costes adicionales que soportan las empresas que operan en las islas de la laguna, afirmando que dichas empresas se encuentran en una situación comparable a las empresas del
Mezzogiorno,
en particular en lo que respecta a la volatilidad del trabajo. En efecto, las reducciones de cargas sociales consideradas únicamente persiguen compensar, al menos en parte, las desfavorables condiciones del mercado de trabajo en la zona de la laguna, frenando así el éxodo de las empresas hacia la tierra firme. Como estas medidas pretenden legítimamente alinear los costes que soportan las empresas de que se trata con los soportados por las empresas establecidas en tierra firme, los costes adicionales deben evaluarse tomando como referencia los costes en tierra firme. En cualquier caso, la demandante considera que la Decisión impugnada carece de motivación a este respecto, ya que la Comisión no ha demostrado que los costes soportados por las empresas de la laguna correspondan a la media comunitaria.
En tercer lugar, Italgas alega que la motivación de la Decisión impugnada es insuficiente, encierra contradicciones manifiestas y tiene carácter discriminatorio en lo que respecta a la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, puesto en relación con el artículo 86 CE.
En efecto, por lo que respecta a las empresas municipales, la Comisión verificó individualmente si concurrían los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
En cambio, la Comisión no analizó la situación de todas las demás empresas, que se encontraban en una situación esencialmente análoga a la de las empresas municipales. A juicio de la demandante, el hecho de que se hubiera invocado una excepción basada en el artículo 86 CE, apartado 2, en favor de las empresas municipales no justificaba esta diferencia de trato.
Italgas considera que la motivación insuficiente y contradictoria y la violación del principio de igualdad de trato resultan especialmente evidentes en lo que a ella respecta. En efecto, en el período de que se trata (1995-1996), el sector de la distribución de gas a nivel urbano, en el que operaba la sociedad Veneziana Gas, posteriormente absorbida por Italgas, no estaba liberalizado. Por lo tanto, al no existir en absoluto ni intercambios comerciales ni competencia, las exenciones obtenidas por Veneziana Gas no podían afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios ni al libre juego de la competencia. En efecto, a nivel comunitario, la liberalización del mercado del gas se inició con la Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (
DO L 204, p. 1
). Además, en el período de que se trata, Veneziana Gas era titular de un monopolio legal de ámbito municipal, pues se le había atribuido la concesión en exclusiva de la distribución y suministro de gas en el territorio del municipio de Venecia.
Por lo demás, a juicio de Italgas, la distribución de gas a nivel municipal es un servicio de interés económico general. La responsabilidad del funcionamiento de dicho servicio fue confiada a Veneziana Gas por un acto de autoridad del Ayuntamiento que se remonta a 1970, en el que se indicaba claramente la naturaleza y la duración de las operaciones de servicio público y su ámbito territorial local y se establecía que las autoridades competentes fijarían las tarifas aplicables, con arreglo a unos parámetros uniformes para toda Italia.
En opinión de Italgas, para evaluar los costes adicionales a los que tenía que hacer frente Veneziana Gas lo lógico era comparar los costes soportados por dicha sociedad con los de otras empresas a las que se aplicase el mismo sistema tarifario, establecido a nivel nacional.
Italgas alega que, en el presente asunto, la situación de Veneziana Gas en el período de que se trata era comparable a la empresa municipal ASPIV. Ahora bien, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las exenciones otorgadas a ASPIV, encargada del servicio de gestión del ciclo integrado del agua, estaban destinadas exclusivamente a compensar los costes adicionales resultantes del desempeño de la misión de servicio público encomendada a dicha empresa.
La República Italiana, que interviene en apoyo de las pretensiones de Italgas, alega que, dado el importe relativamente bajo de las exenciones de que se trata, la Comisión hubiera debido identificar los sectores afectados y determinar razonadamente cuáles de ellos se caracterizaban por una intensa competencia. En el presente caso, a su juicio, la Comisión no impugnó las afirmaciones de las autoridades italianas y de terceros interesados según las cuales las empresas establecidas en la zona de la laguna de Venecia desempeñaban en general, o bien actividades de servicio público local, o bien actividades artesanales o comerciales estrechamente relacionadas con el territorio insular, de modo que no competían con empresas establecidas fuera de dicho territorio.
El Gobierno italiano invoca además el carácter compensatorio de las medidas examinadas, basándose principalmente en la sentencia de 5 de octubre de 1999, Francia/Comisión (
C-251/97, Rec. p. I-6639
, apartados 40 a 47), en la que el Tribunal de Justicia estimó que el hecho de que una reducción de las cotizaciones sociales pretenda compensar los costes adicionales soportados por las empresas de ciertos sectores a causa de unos convenios colectivos no basta para que le sea inaplicable la calificación de ayuda de Estado. Según dicho Gobierno, de ello se deduce,
a contrario,
que si el origen de los costes adicionales no es una libre elección de la empresa afectada basada en las ventajas obtenidas en ciertos ámbitos como contrapartida de las concesiones realizadas en otros, las medidas de compensación de esos costes adicionales «no queridos» no pueden considerarse ayudas de Estado. Pues bien, en el presente caso, todas las empresas que operan en la zona insular soportan necesariamente los costes adicionales invocados, de modo que la compensación parcial de éstos a través de las medidas examinadas no puede considerarse una ayuda de Estado.
— Asunto T-277/00
Los demandantes, Coopservice y el Comité, invocan una violación del artículo 87 CE, apartado 1, y un incumplimiento de la obligación de motivación.
En primer lugar invocan el carácter compensatorio de las medidas examinadas, habida cuenta de la contribución de las empresas presentes en el territorio de la laguna a la conservación del patrimonio arquitectónico y cultural de Venecia. Según el informe COSES, antes mencionado, tales medidas representan un 2,9 % del volumen de negocios de las empresas beneficiarias, mientras que los costes adicionales derivados de su localización en Venecia ascienden a un 9,5 % de este volumen de negocios. Por otra parte sostienen que tanto la Declaración n
o
30 sobre las regiones insulares, aneja al acta final del Tratado de Ámsterdam, como el artículo 130 A del Tratado CE (actualmente artículo 158 CE) reconocen la necesidad de compensar los costes adicionales soportados por las empresas que operan en regiones insulares.
Dichas partes consideran que la Comisión no ha demostrado en el presente asunto que los costes soportados por las empresas que operan en tierra firme, utilizados por las autoridades italianas como término de referencia para la comparación, reflejasen una realidad más favorable que la media comunitaria, ni que los costes soportados por las empresas de la laguna correspondieran por el contrario a la media comunitaria.
Por lo demás, en su opinión, cuando la Comisión verificó si las medidas examinadas constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, no tuvo en cuenta que las normas sobre cohesión económica y social priman sobre las normas relativas a la competencia y dio prioridad a estas últimas, violando así el artículo 2 UE. Ahora bien, según los demandantes, las medidas examinadas pretendían alcanzar los objetivos fijados en el citado artículo 2.
En segundo lugar, los demandantes invocan el escaso importe de las exenciones de cargas sociales aplicadas por término medio a cada una de las empresas afectadas, y sostiene que la mayoría de las empresas a las que se aplicaron dichas medidas ejercían su actividad exclusivamente a nivel local. A este respecto, los demandantes mencionan en particular las empresas de los sectores de hostelería, transporte local o limpieza. Según esta parte, la Comisión ha confirmado, por lo demás, que las empresas que operan únicamente a nivel local están excluidas del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, no sólo, por ejemplo, en las Directrices sobre ayudas al empleo de 12 de diciembre de 1995, antes citadas, y en la Comunicación relativa a las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas, antes citada, de (
DO C 213, p. 4
), sino también en la propia Decisión impugnada (considerandos 90, 91 y 93) en lo que respecta a determinadas empresas municipales.
En este contexto, la Decisión impugnada adolece igualmente, según los demandantes, de motivación contradictoria y de violación del principio de igualdad de trato.
A este respecto, basándose en los documentos aportados por la Comisión a instancias del Tribunal de Primera Instancia, los demandantes han puesto de relieve la equivalencia de las informaciones y las solicitudes de inaplicación del artículo 87 CE, apartado 1, presentadas a la Comisión en el procedimiento administrativo en relación con las empresas municipales, por una parte, y con determinados sectores de actividad locales, por otra.
En efecto, según estas partes, el Ayuntamiento de Venecia no identificó a las empresas para las que solicitaba que se aplicase la excepción establecida en el artículo 86 CE, apartado 2, ni invocó el carácter local del mercado en el que operaba. Sin embargo, la Comisión afirmó en la Decisión impugnada que las exenciones de cargas sociales en favor de las empresas municipales ACTV y AMAV y de la empresa Panfido no constituían ayudas de Estado, a causa del carácter local de los mercados de referencia. Ahora bien, en sus observaciones de 23 de enero de 1999, las autoridades italianas habían presentado una lista de sectores en los que las empresas no podían participar en los intercambios comerciales intracomunitarios, que incluía los sectores de la construcción, comercio y hostelería y los servicios de interés económico general. Además, los cuadros del INPS antes mencionados, anexos a dichas observaciones, indicaban el número de empresas beneficiarias y el número de trabajadores afectados en cada sector. En sus observaciones de , el Comité puso de relieve que la especial naturaleza, principalmente local, de las actividades desarrolladas por la mayoría de las empresas beneficiarias impedía la implantación de tales empresas en un mercado caracterizado por una fuerte competencia, de lo que se deducía que incluso una eventual repercusión en el volumen de intercambios comerciales entre los Estados miembros habría resultado de todos modos insignificante. Por último, el informe del COSES de marzo de 1998 analizaba en particular los sectores del comercio, hostelería, servicios y actividades artesanales, tales como el trabajo del cristal de Murano, cuyos mercados se limitan al centro histórico de Venecia o, como máximo, al territorio del municipio.
Los demandantes estiman que, dadas estas circunstancias, la Comisión hubiera debido solicitar información adicional a las empresas más importantes, por ejemplo mediante un requerimiento dirigido a las autoridades italianas, tal como hizo para las empresas municipales.
En el presente caso, a juicio de los demandantes, la situación de Coopservice era análoga a la de AMAV (considerando 93 de la Decisión impugnada), ya que ambas empresas desarrollan una misma actividad, la gestión de servicios de limpieza y mantenimiento, a un nivel exclusivamente local.
Por otra parte, en opinión de estas partes, la Decisión impugnada carece de motivación. No contiene ningún análisis de la repercusión de las medidas examinadas en los intercambios comerciales intracomunitarios y en la competencia, sino que se basa únicamente en presunciones.
En tercer lugar, los demandantes invocan una violación del artículo 86 CE, apartado 2. Alegan que Coopservice ofrece servicios de limpieza y mantenimiento a entidades públicas y privadas en la ciudad de Venecia, con vistas a satisfacer un interés general.
Alegaciones de la Comisión
La Comisión recuerda que, al analizar un régimen de ayudas, ella puede limitarse a estudiar las características generales de dicho régimen. Además, se estima obligada a basarse en el peor de los supuestos («worst case scenario»), tanto para calificar el régimen analizado como para apreciar, en su caso, si es compatible con el mercado común.
A juicio de la Comisión, el hecho de que, en el presente asunto, las autoridades italianas le presentaran datos desglosados por sectores, indicando en particular el número de empresas a las que teóricamente se aplicaba el régimen, no afecta a la validez del planteamiento expuesto. En efecto, la Comisión considera que, si hubiera basado su evaluación en estos datos específicos, obtenidos por las autoridades italianas tras la aplicación ilegal del régimen de ayudas examinado, habría otorgado al Estado miembro implicado la ventaja de un análisis concreto
a posteriori.
La Comisión sostiene haber verificado de modo jurídicamente suficiente en la Decisión impugnada (considerando 49) la concurrencia de todos los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, habida cuenta de la información de que disponía.
A su juicio, incumbe a las autoridades nacionales, al ejecutar la Decisión impugnada, evaluar la situación individual de cada beneficiario.
La Comisión recuerda a este respecto que las autoridades y jueces nacionales deben respetar la apreciación de incompatibilidad del régimen de ayudas efectuada por ella, sin perjuicio de la posibilidad de los jueces de plantear al Tribunal de Justicia una cuestión de validez con arreglo al artículo 234 CE. En cambio, al proceder a la recuperación de las ayudas abonadas, las autoridades nacionales deben asegurarse en cada caso concreto de que la medida en cuestión constituye efectivamente una ayuda, de que se trata de una nueva ayuda y de que no ha sido declarada compatible en virtud de un reglamento de exención o de alguna otra decisión de la Comisión.
En todo caso, la Comisión niega que las exenciones de cargas sociales aplicadas a los demandantes carecieran por completo de repercusiones en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. La actividad de alojamiento hotelero en Venecia puede formar parte, en ciertos casos, de un flujo objeto de intercambios comerciales entre los Estados miembros. En cuanto al mercado de suministros de servicios de limpieza a escala industrial, en el que opera Coopservice, también puede resultar interesante para las empresas no nacionales, en particular si el valor económico de los encargos es importante. Por último, a su juicio, no cabe ninguna duda de que Italgas, que opera en el mercado de la energía, compite con las empresas de otros Estados miembros.
Por otra parte, la Comisión estima que las medidas examinadas no tienen un carácter compensatorio que permita excluirlas del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Los demandantes sostienen que en el presente asunto no concurren los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, relativos a la concesión de una ventaja económica, al perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios y a la repercusión en la competencia. Alegan así que el régimen de ayudas examinado tenía carácter compensatorio y, por lo tanto, no otorgaba ventaja alguna a sus beneficiarios. Además, a su juicio, la Comisión no ha probado que dicho régimen pudiera afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros ni repercutir en la competencia. Estiman además que la Decisión impugnada adolece de una motivación insuficiente o de falta de motivación en lo que respecta a los mencionados requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
Tanto Italgas (asunto T-270/00) como Coopservice y el Comité (asunto T-277/00) alegan además que la Decisión impugnada es discriminatoria y contradictoria, ya que la Comisión únicamente examinó la situación individual de las empresas municipales. En su opinión, dicha Decisión vulnera igualmente el artículo 86 CE, apartado 2.
Procede agrupar todos los motivos relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 1, de la obligación de motivación y del principio de igualdad de trato, para examinarlos, en primer lugar, en relación con la supuesta inexistencia de ventajas, como consecuencia del carácter pretendidamente compensatorio de las medidas examinadas, y posteriormente en relación con la presunta inexistencia de perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios y de repercusión en la competencia.
Sobre la supuesta inexistencia de ventajas, dado el carácter pretendidamente compensatorio de las medidas examinadas
Para constituir una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, es preciso que la medida de que se trate pueda conferir una ventaja que beneficie exclusivamente a ciertas empresas o a ciertos sectores de actividad. Dicho artículo se refiere, en efecto, a las ayudas que falseen o amenacen falsear la competencia «favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
En el presente asunto, la medida controvertida consiste en unas exenciones de cargas sociales en favor de todas las empresas implantadas en territorio de Venecia y de Chioggia. Los demandantes no niegan el carácter selectivo de estas exenciones, que en este caso se deriva de su especificidad regional (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión,
C-88/03, Rec. p. I-7115
).
Además, es innegable que estas exenciones de cargas sociales reducen los costes que normalmente gravan el presupuesto de una empresa, confiriendo así una ventaja económica a sus beneficiarios con respecto a las empresas no exentas (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España,
C-387/92, Rec. p. I-877
, apartados 13 y 14).
Los demandantes estiman no obstante que el régimen de exención de cargas sociales examinado no confiere ventaja alguna a sus beneficiarios, ya que tiene carácter compensatorio.
A este respecto, todos los demandantes sostienen que las exenciones de cargas sociales controvertidas se limitan a compensar parcialmente las desventajas estructurales derivadas de los costes adicionales que soportan las empresas que operan en las islas de la laguna. Además, tanto Italgas (asunto T-270/00) como Coopservice y el Comité (asunto T-277/00) alegan que tales exenciones constituyen una compensación parcial por la gestión de los servicios de interés económico general encomendada a las dos empresas demandantes.
Sobre la supuesta compensación de desventajas estructurales (asuntos T-254/00, T-270/00 y T-277/00)
Según los demandantes y la República Italiana, que interviene en apoyo de las pretensiones de Italgas, las exenciones de cargas sociales examinadas no conferían ninguna ventaja competitiva a las empresas beneficiarias, sino que compensaban parcialmente una situación desfavorable desde el punto de vista de la competencia. A su juicio, en efecto, las empresas implantadas en las islas de la laguna soportan costes adicionales relacionados con la adquisición y el mantenimiento de los edificios, como consecuencia de los altos precios de compra y de alquiler, con las restricciones derivadas de la humedad y las grandes mareas («acqua alta») y con las obligaciones que impone la necesidad de proteger el patrimonio histórico y paisajístico, así como costes adicionales de transporte y transbordo de mercancías y existencias. Además, el carácter turístico de Venecia hace que el coste de los bienes y servicios sea también más elevado.
Tal argumentación había sido expuesta ya en el procedimiento administrativo por las autoridades italianas, por el Ayuntamiento de Venecia y por el Comité, basándose en dos estudios del COSES (véase el apartado 9
supra).
En la Decisión impugnada (considerandos 52 a 54), la Comisión rechaza dicha argumentación basándose en que el carácter compensatorio de una medida no impide que constituya una ayuda de Estado, pero puede tenerse en cuenta en ciertos casos para valorar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Dicha institución explica, en esencia, que el Tratado no pretende garantizar una perfecta paridad teórica entre las empresas, que operan en un mercado real y no en un mercado perfecto en el que las condiciones a las que están sometidas sean totalmente idénticas. Sostiene además que los costes adicionales alegados no se calcularon con respecto a los costes medios de las empresas europeas, sino con respecto a los costes que las empresas beneficiarias no habrían tenido que soportar si se hubieran instalado en tierra firme.
Este análisis de la Comisión se ajusta a la jurisprudencia. En efecto, en su sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (citada en el apartado 53
supra),
apartado 61, el Tribunal de Justicia recordó, confirmando la sentencia Alzetta y otros/Comisión (citada en el apartado 45
supra),
que el hecho de que un Estado miembro se proponga aproximar, mediante medidas unilaterales, las condiciones de competencia existentes en un determinado sector económico a las que predominan en otros Estados miembros no desvirtúa el carácter de ayudas de estas medidas. En aquel asunto, la desventaja alegada se debía a la situación geográfica de los beneficiarios del régimen de ayudas regional, que los exponía a la competencia de otras empresas, establecidas en países terceros, de las que se afirmaba que disfrutaban de ayudas de Estado y de una fiscalidad más ligera (véase la sentencia Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartados 64 y 101).
En contra de lo alegado por el Hotel Cipriani, dicha jurisprudencia no se refiere únicamente a las medidas destinadas a compensar una desventaja competitiva relacionada con factores macroeconómicos, tales como el coste de crédito, la fiscalidad o los tipos de cambio.
A este respecto procede recordar que las normas del Tratado sobre ayudas de Estado —al igual, por lo demás, que todo el Derecho de la competencia comunitario— pretenden garantizar, no una competencia perfecta, sino una competencia efectiva o eficaz, como puso de relieve la Comisión en la Decisión impugnada (véase el apartado 179
supra).
Por consiguiente, la compensación de desventajas estructurales únicamente permite descartar la calificación de ayudas de Estado en ciertas situaciones específicas. En primer lugar, según reiterada jurisprudencia, una ventaja otorgada a una empresa para corregir una situación desfavorable desde el punto de vista de la competencia no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, cuando esté justificada por razones económicas y no cree discriminaciones entre las empresas establecidas en diferentes Estados miembros. En este tipo de situación, el juez comunitario aplica en realidad el criterio del operador privado en una economía de mercado (véase la sentencia Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 99). Éste era por ejemplo el caso de la tarifa preferente para el gas natural que una sociedad controlada por las autoridades neerlandesas, Gasunie, ofrecía a las empresas de horticultura en invernadero, ya que dicha tarifa se justificaba objetivamente por la necesidad de ofrecer precios competitivos con respecto a otras fuentes de energía, en el contexto del mercado de que se trataba (sentencia Kwekerij van der Kooy y otros/Comisión, citada en el apartado 50
supra,
apartado 30).
En segundo lugar, de la jurisprudencia se desprende igualmente que no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, una ventaja otorgada a una empresa y que reduce las cargas que normalmente gravan su presupuesto cuando dicha ventaja pretende remediar una situación en la que la empresa beneficiaria soporta cargas adicionales como consecuencia de un régimen excepcional, y tales cargas no afectan a las empresas competidoras sometidas al Derecho común en condiciones normales de mercado. Así, en su sentencia de 23 de marzo de 2006, Enirisorse (
C-237/04, Rec. p. I-2843
, apartado 32), el Tribunal de Justicia estimó que una Ley italiana que limitaba el derecho de los socios de la sociedad Sotacarbo SpA al reembolso de su participación en caso de separación excepcional de la sociedad —reduciendo así la carga que normalmente ésta hubiera debido soportar— se limitaba en realidad a neutralizar la ventaja otorgada al socio Enirisorse SpA bajo la forma de una facultad excepcional de separación, inexistente en el Derecho común. El Tribunal de Justicia dedujo de ello que esta Ley no producía en absoluto el efecto de crear una ventaja económica, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, en favor de Sotacarbo.
En esta misma línea de ideas, el Tribunal de Primera Instancia declaró, en su sentencia de 16 de marzo de 2004, Danske Busvognmænd/Comisión (
T-157/01, Rec. p. II-917
, apartado 57), que no constituía una ayuda de Estado el pago por el Reino de Dinamarca de una cantidad de dinero a los funcionarios empleados en una empresa de transporte en autobús, Combus A/S, con motivo de la privatización de ésta, a fin de compensar la renuncia de aquéllos a los derechos derivados de su régimen de funcionarios y su paso a un régimen de personal laboral en dicha empresa. El Tribunal de Primera Instancia reconoció, en efecto, que la medida en cuestión tenía por objeto sustituir el privilegiado y costoso régimen de los funcionarios empleados por Combus por un régimen de personal laboral comparable al de los trabajadores de otras empresas de transporte en autobús y, por lo tanto, liberar a esa empresa de una desventaja estructural frente a sus competidores privados, derivada del régimen privilegiado de los funcionarios. En cambio, en su sentencia Francia/Comisión (citada en el apartado 149
supra,
apartados 46 y 47), invocada por la República Italiana, el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de que las medidas estatales de que se trataba tuvieran por objeto compensar los costes adicionales asumidos por las empresas de determinados sectores a raíz de la celebración y aplicación de convenios colectivos sectoriales no impedía calificar tales medidas de ayudas de Estado, dado que los convenios celebrados por los interlocutores sociales forman un todo que es el fruto de un compromiso en el que cada parte hace concesiones en determinados ámbitos a cambio de ventajas en otros ámbitos, por lo que resultaba imposible, en las circunstancias de aquel asunto, evaluar con la precisión necesaria el coste final de dichos acuerdos para las empresas. En contra de lo alegado por la República Italiana, el factor decisivo en dicha sentencia no fue el carácter consensual de los convenios colectivos de que se trataba, sino el equilibrio entre los costes finales soportados por cada parte y la imposibilidad de valorar con precisión el coste de dichos convenios para las empresas.
En el presente asunto, se deduce manifiestamente de la naturaleza de las exenciones de cargas sociales examinadas, destinadas a compensar parcialmente las desventajas estructurales derivadas de los costes adicionales que soportan las empresas por estar implantadas en las islas de la laguna (véase el apartado 177
supra),
que tales exenciones no se justifican ni por consideraciones económicas objetivas ni por exigencias relacionadas con la coherencia del régimen jurídico aplicable o con el equilibrio entre derechos y obligaciones —en comparación con el Derecho común aplicable a las empresas de la competencia—, tales como las que se tuvieron en cuenta en la jurisprudencia examinada en los apartados anteriores.
Por otra parte, a diferencia de lo que ocurría en las situaciones examinadas en las sentencias Enirisorse (citada en el apartado 184
supra)
y Danske Busvognmaend/Comisión (citada en el apartado 184
supra),
no existe en el presente asunto una relación directa entre el régimen de exención de cargas sociales de que se trata y los objetivos alegados, que en este caso tienden a compensar los costes adicionales relacionados con los problemas estructurales específicos derivados de la situación lacustre de Venecia y de Chioggia. En particular, las exenciones de cargas sociales en cuestión, establecidas en favor de todas las empresas implantadas en Venecia o en Chioggia y destinadas a fomentar el empleo mediante la reducción de las cargas soportadas por los empresarios, no están destinadas específicamente a compensar las desventajas estructurales alegadas, tales como los costes adicionales relacionados por ejemplo con la adquisición y el mantenimiento de los edificios o con las restricciones causadas por la humedad y las grandes mareas («acqua alta»; véase el apartado 177
supra).
A este respecto, no se ha acreditado que los sectores más afectados por las desventajas estructurales alegadas sean los que más puestos de trabajo crean y, en consecuencia, los que más se benefician de la compensación parcial de sus costes adicionales. Sobre este punto, los demandantes invocan sin embargo la volatilidad del empleo en el territorio insular, basándose en los estudios del COSES antes mencionados. El estudio del COSES de febrero de 1998 (punto 1.2.4) confirma efectivamente que, a causa de la insularidad, las empresas se ven obligadas con frecuencia a asumir los gastos de transporte y de restauración de sus empleados y sufren retrasos o ausencias de éstos provocados por la niebla y por el fenómeno de las grandes mareas. No obstante, aún admitiendo esta explicación, sigue siendo cierto que debe existir una relación directa entre el importe de los costes adicionales soportados y el importe de la compensación, aunque ésta sea únicamente parcial, como alegan los demandantes.
Pues bien, en el presente asunto, los datos expuestos por los demandantes no permiten presumir la existencia de una relación directa entre los costes adicionales realmente soportados y el importe de la ayuda recibida por las diferentes empresas, en los principales sectores de la actividad económica. En particular, los demandantes no han aportado dato alguno que permita presumir que las desventajas económicas alegadas, relacionadas con la insularidad, afectan de modo similar a la mayoría de los sectores de actividad. A este respecto, se deduce por el contrario del estudio del COSES de febrero de 1998 (punto 1.1.3) que, en el caso de las actividades turísticas y en ciertos sectores comerciales, el gran atractivo de la imagen de Venecia («il forte richiamo di immagine») puede contrarrestar las desventajas derivadas de la insularidad. El estudio del COSES de marzo de 1998 (punto 1.3) indica en particular que, para los hoteles, su ubicación en el centro histórico de Venecia o en las islas de la laguna puede permitirles una gran libertad en la fijación de precios y representar una ventaja competitiva importante. En el sector hotelero, por ejemplo, los costes adicionales soportados resultan compensados así por precios más altos, tal como indicó, por lo demás, el Hotel Cipriani.
Por consiguiente, aun suponiendo que, en términos generales, cuando una medida pretenda compensar ciertas desventajas estructurales específicas, en ciertos casos pueda tenerse en cuenta tal compensación para determinar si la medida en cuestión confiere una ventaja económica a sus beneficiarios, resulta obligado hacer constar que en el presente asunto no concurren los requisitos que permitirían tener en cuenta tal compensación.
Además, en cualquier caso, resulta obligado hacer constar que, en el presente asunto, las autoridades italianas y los terceros interesados tomaron como referencia los costes soportados por las empresas establecidas en tierra firme, como la Comisión puso de relieve en la Decisión impugnada (véase el apartado 179
supra).
Ahora bien, en contra de lo alegado por los demandantes, a la hora de apreciar la existencia de una ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, únicamente pueden tenerse en cuenta las desventajas estructurales específicas que provoquen costes adicionales con respecto a la situación «típica» que normalmente encuentran las empresas en un mercado caracterizado por unas condiciones de competencia efectiva (véase el apartado 182
supra),
tal como indicó la Comisión en la Decisión impugnada. En el presente asunto, el mero hecho de que las empresas implantadas en Venecia o en Chioggia se vean expuestas a costes adicionales con respecto a los que soportarían si se implantaran en tierra firme no permite concluir que el régimen de que se trata no les confiere ventaja alguna ni crea por tanto una discriminación en perjuicio de sus competidores en Italia o en otros Estados miembros. Sobre este punto, la Comisión no rebasó, por tanto, los límites de su facultad de apreciación al estimar que los costes adicionales invocados debían valorarse comparándolos con los costes medios de las empresas comunitarias.
Por lo demás, eran las autoridades nacionales o los terceros interesados quienes debían aportar la prueba, en el procedimiento administrativo, de los costes adicionales supuestamente soportados con respecto a los costes medios de las empresas comunitarias, a fin de acreditar la existencia de desventajas estructurales específicas que justificasen la medida compensatoria controvertida. Por consiguiente, en contra de lo alegado por los demandantes, no incumbía a la Comisión demostrar que los costes soportados por las empresas instaladas en tierra firme, invocados por las autoridades italianas a efectos de comparación, representaban una situación más favorable que la correspondiente a los costes medios de las empresas comunitarias, sobre los cuales dicha institución no había recibido información en el procedimiento administrativo.
Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que los demandantes no han demostrado que la Comisión haya incurrido en un error manifiesto de apreciación al estimar que, pese a tener por finalidad la compensación parcial de las desventajas estructurales derivadas de la insularidad, el régimen de exención de cargas sociales controvertido confería una ventaja competitiva a sus beneficiarios.
En este contexto, procede desestimar la alegación de Coopservice y del Comité según la cual, a la hora de apreciar la existencia de una ventaja competitiva, la Comisión hubiera debido tener en cuenta la Declaración n
o
30 sobre las regiones insulares, aneja al acta final del Tratado de Ámsterdam, y las normas sobre cohesión económica y social (véanse los apartados 151 y 153
supra).
A este respecto basta con recordar que el artículo 87 CE, apartado 1, no establece distinciones según las causas o los objetivos de la medida que reduce los costes normalmente soportados por las empresas, sino que define dicha medida en función de sus efectos (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión,
173/73, Rec. p. 709
, apartado 27, y de , Bélgica/Comisión, conocida como «Maribel
bis/ter»,
C-75/97, Rec. p. I-3671
, apartado 25). Una medida que pretenda compensar una desventaja estructural no puede por tanto eludir la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, únicamente a causa de su finalidad, si confiere a sus beneficiarios una ventaja en el sentido de dicho artículo. Pues bien, en el presente asunto, se deduce del análisis antes expuesto que, aunque el régimen de exención de cargas sociales controvertido intentase compensar parcialmente las desventajas estructurales específicas derivadas de la situación insular de Venecia y Chioggia, los demandantes no han demostrado que, a causa de su carácter compensatorio, dicho régimen no confería ninguna ventaja competitiva a sus beneficiarios ni creaba, por tanto, una discriminación entre empresas. Por otra parte, procede señalar que los objetivos de cohesión económica y social invocados por los demandantes pueden tomarse en consideración a efectos de declarar compatible con el mercado común un régimen de ayudas, si concurren los requisitos que el Tratado y sus normas de desarrollo exigen para aplicar esta excepción.
Por el conjunto de razones expuestas, la Comisión no vulneró las disposiciones del artículo 87 CE, apartado 1, al estimar, en la Decisión impugnada, que la compensación de las desventajas estructurales invocadas por la República Italiana y los terceros interesados que habían participado en el procedimiento no bastaba para excluir que estas medidas constituyeran una ayuda de Estado.
Además, la motivación de la Decisión impugnada sobre este punto es suficiente (véase el apartado 178
supra).
En efecto, de ella se deduce que la Comisión estimó que la compensación de las desventajas estructurales invocadas mediante la medida examinada no excluía la concesión de una ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y que, en cualquier caso, en el presente asunto no se había acreditado la existencia de costes adicionales con respecto a una situación «típica» en la que existieran unas condiciones de competencia efectivas.
De todo ello se deduce que, en lo que respecta a la presunta compensación de desventajas estructurales, procede desestimar por infundados los motivos relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 1, y a la falta de motivación.
Sobre la supuesta compensación de la gestión de servicios públicos (asuntos T-270/00 y T-277/00)
En el asunto T-270/00, Italgas sostiene que, cuando se concedieron las ayudas examinadas, a la sociedad Veneziana Gas, posteriormente absorbida por Italgas, se le había encomendado la gestión de un servicio de interés económico general, la distribución de gas en el municipio de Venecia. Por lo tanto, en su opinión, hubiera debido aplicarse a Veneziana Gas la excepción establecida en el artículo 86 CE, apartado 2.
La demandante reprocha esencialmente a la Comisión que, en la Decisión impugnada, se limitase a tomar en consideración la situación individual de las empresas municipales, para las cuales las autoridades italianas habían solicitado una excepción al amparo del artículo 86 CE, apartado 2. Al no proceder a un examen individual similar con respecto a las demás empresas que se encontraban en situaciones análogas, la Comisión violó el principio de igualdad de trato y motivó de manera contradictoria la Decisión impugnada. La demandante alega en particular que la Comisión hubiera debido tener en cuenta en su Decisión los costes adicionales que implicaba para Veneziana Gas el desempeño de su misión de servicio público en el territorio de la laguna, al igual que reconoció en el considerando 92 de la Decisión impugnada el carácter compensatorio de las exenciones de cargas sociales aplicadas a la sociedad ASPIV, encargada de otro servicio de interés económico general, el de gestión del ciclo integrado del agua.
En el asunto T-277/00, Coopservice y el Comité sostienen igualmente que dicha sociedad estaba encargada de prestar un servicio de interés económico general.
La Comisión replica que durante el procedimiento administrativo no recibió información alguna sobre la situación individual de las empresas demandantes.
A este respecto procede señalar, con carácter preliminar, que el examen de la totalidad de las observaciones presentadas a la Comisión en el procedimiento administrativo por las autoridades italianas y los terceros interesados que expusieron sus argumentos —a saber, el Comité y el Ayuntamiento de Venecia—, observaciones que la Comisión ha aportado a los autos a instancias del Tribunal de Primera Instancia, así como el examen de los dos informes del COSES, confirma que no se destacó ante la Comisión la cuestión de los costes adicionales soportados por Veneziana Gas o por las empresas de mantenimiento y limpieza como Coopservice. Si bien es cierto que, en sus observaciones de 23 de enero de 1999, sin entrar en detalles, las autoridades italianas incluyeron los servicios de interés económico general entre los sectores en los que, a su juicio, a las empresas les era imposible participar en intercambios comerciales, tales autoridades no mencionaron sin embargo a ninguna de estas empresas ni aportaron indicio alguno que permitiera identificarlas o determinar las actividades de servicio público a las que se hacía referencia.
En cambio, las partes coinciden en reconocer que la República Italiana y el Ayuntamiento de Venecia solicitaron una excepción al amparo del artículo 86 CE, apartado 2, en favor de las empresas municipales. En contra de lo alegado por los demandantes en la vista, estas empresas municipales, en número limitado, quedaban claramente identificadas por su propio estatuto en las observaciones presentadas a la Comisión. En particular, dichas empresas fueron designadas por sus nombres en las observaciones del Gobierno italiano de 27 de julio de 1999, que precisaban sus sectores de actividad respectivos y las condiciones en que desarrollaban sus actividades.
Exceptuando lo relativo a las empresas municipales, los únicos datos aportados a la Comisión en el procedimiento administrativo para demostrar el carácter compensatorio del régimen de ayudas examinado se referían a los costes adicionales soportados en general por las empresas que desarrollaban sus actividades en las islas de la laguna. En ningún momento se hizo alusión a la situación particular de Veneziana Gas o a la de las empresas de limpieza como Coopservice.
No obstante, según Italgas, para apreciar el carácter compensatorio de las exenciones de cargas sociales aplicadas a Veneziana Gas hubieran debido tomarse en consideración los costes adicionales soportados por dicha empresa, en comparación con los costes soportados por las demás empresas de distribución de gas a las que se aplicaba el mismo sistema de tarifas, determinado a nivel nacional.
Italgas alega a este respecto que la aplicación del sistema de tarifas único daba lugar a una fijación de tarifas de suministro de gas diferenciadas según las zonas, en función de un coste estándar y de unos parámetros uniformes para toda Italia que no tenían en cuenta las condiciones reales en las que se efectuaba la distribución de gas en la zona de la laguna, ni los costes adicionales realmente soportados por Veneziana Gas.
A este respecto procede recordar en primer lugar que, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, corresponde al Estado miembro de que se trate y a los beneficiarios de la medida examinada presentar sus alegaciones dirigidas a demostrar que dicha medida no constituye una ayuda o que es compatible con el mercado común, ya que este procedimiento formal tiene precisamente por objeto informar a la Comisión de todas las circunstancias del asunto (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión,
T-176/01, Rec. p. II-3931
, apartado 93). En particular, a fin de obtener, como excepción a las normas del Tratado, la aprobación de ayudas nuevas o modificadas, corresponde al Estado miembro de que se trate, en virtud de su deber de colaboración con la Comisión, aportar todos los datos que permitan que dicha institución compruebe que se cumplen los requisitos de la excepción (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de , Italia/Comisión,
C-364/90, Rec. p. I-2097
, apartado 20, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de , Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
T-171/02, Rec. p. II-2123
, apartado 129, y de , Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisión,
T-17/03, Rec. p. II-1139
, apartado 48).
Por otra parte, en el supuesto de un régimen de ayudas, en principio la Comisión no está obligada a analizar las ayudas concedidas individualmente (véase el apartado 73
supra).
Puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso concreto de aplicación del régimen (véanse les sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 52
supra,
apartado 51, de , Grecia/Comisión,
C-278/00, Rec. p. I-3997
, apartado 24, de , Italia/Comisión,
C-66/02, Rec. p. I-10901
, apartados 91 y 92, y de , Unicredito Italiano,
C-148/04, Rec. p. I-11137
, apartados 67 y 68).
No obstante, según la jurisprudencia, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas de Estado, la Comisión está obligada a proceder, en el contexto del artículo 88 CE, a un examen diligente e imparcial de la medida de ayuda examinada (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C-367/95 P, Rec. p. I-1719
, apartado 62, y del Tribunal de Primera Instancia de , Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T-228/99 y T-233/99, Rec. p. II-435
, apartado 167). En particular, en un procedimiento de investigación formal, el principio de buena administración, que forma parte de los principios generales del Estado de Derecho comunes a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, impone a la Comisión la obligación de respetar el principio de igualdad de trato entre los interesados (véase en este sentido el auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de , Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión,
T-198/01 R, Rec. p. II-2153
, apartado 85).
En este contexto jurídico, el eventual reconocimiento de la obligación de la Comisión de valorar individualmente la situación de ciertos beneficiarios al examinar un régimen de ayudas está ligado, por una parte, al cumplimiento de las respectivas obligaciones procedimentales de la Comisión y del Estado miembro de que se trate, y, por otra, al contenido de las informaciones específicas sobre dichos beneficiarios que las autoridades nacionales o terceros interesados hayan transmitido a la Comisión.
En particular, según la jurisprudencia, la Comisión está facultada para adoptar una decisión basándose en la información disponible si un Estado miembro, incumpliendo el deber de colaboración que le impone el artículo 10 CE, se abstiene de proporcionarle la información solicitada por ella a fin de examinar la calificación de la medida de que se trate con arreglo a las disposiciones del artículo 87 CE, apartado 1, y valorar, en su caso, la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Sin embargo, antes de adoptar tal decisión, la Comisión debe requerir al Estado miembro para que le suministre, en el plazo fijado por ella, todos los documentos e informaciones necesarios para ejercer su control. Únicamente en el caso de que el Estado miembro no proporcione la información solicitada, pese al requerimiento de la Comisión, tendrá esta última la facultad de dar por terminado el procedimiento y adoptar una decisión en la que, basándose en los datos de que disponga, constate la existencia de una ayuda y su compatibilidad o incompatibilidad con el mercado común (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 19 de octubre de 2005, Freistaat Thüringen/Comisión,
T-318/00, Rec. p. II-4179
, apartado 73, y de , Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisión,
T-68/03, Rec. p. II-2911
, apartado 36, y la jurisprudencia citada).
Estos principios han sido confirmados por el artículo 5, apartados 2 y 3, el artículo 10, apartado 3, y el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999. En particular, este último artículo dispone que, en el caso de que un Estado miembro incumpla un requerimiento de información, la decisión de la Comisión de concluir el procedimiento de investigación formal en virtud del artículo 7 de dicho Reglamento se adoptará basándose en la información disponible.
En el presente asunto, la Comisión cumplió plenamente sus obligaciones procedimentales, tanto frente al Estado miembro de que se trata como frente a los beneficiarios del régimen de ayudas examinado, en su condición de terceros interesados. En efecto, mediante comunicación publicada en el Diario Oficial de 18 de febrero de 1998, se ofreció a los interesados la oportunidad de presentar sus observaciones sobre el régimen de ayudas de que se trata, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 2. Dicha comunicación reproducía el texto del escrito en el que la Comisión informaba a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal y le instaba a aportar todos los documentos, informaciones y datos que estimase oportunos para la apreciación del asunto. Mediante escrito de , el Comité remitió a la Comisión un informe, acompañado del estudio del COSES de marzo de 1998. El Ayuntamiento de Venecia presentó sus observaciones a la Comisión mediante escrito de , en el que indicaba que las empresas municipales estaban encargadas de prestar un servicio público e invocaba la aplicación del artículo 86 CE, apartado 2. Las empresas demandantes, por su parte, no presentaron observaciones. Las mencionadas observaciones del Comité y del Ayuntamiento de Venecia fueron remitidas al Gobierno italiano, que presentó sus comentarios a la Comisión mediante escrito de y, mediante escrito de , se adhirió a la solicitud de que se aplicase a las empresas municipales la excepción contemplada en el artículo 86 CE, apartado 2. Considerando que la República Italiana no le había aportado toda la información necesaria para valorar las medidas en favor de las empresas municipales, la Comisión la requirió, mediante decisión de , para que le aportase todos los documentos, informaciones y datos necesarios para apreciar la compatibilidad de dichas medidas con el mercado común al amparo del artículo 86 CE, apartado 2. Las autoridades italianas respondieron mediante el escrito de , antes mencionado.
Dadas estas circunstancias, y al no existir la más mínima información sobre las empresas demandantes en las observaciones y documentos presentados a la Comisión (véase los apartados 207 y 209
supra),
no cabe reprochar a dicha institución que se abstuviera de examinar la situación individual de aquéllas.
Más concretamente, ante la falta de información alguna al respecto, no incumbía a la Comisión verificar si las exenciones de cargas sociales controvertidas aplicadas a Veneziana Gas y a Coopservice representaban la compensación financiera de unas obligaciones de servicio público y, por esta razón, no les conferían ventaja alguna en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
A este respecto procede señalar que la Decisión impugnada es anterior a las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2001, Ferring (
C-53/00, Rec. p. I-9067
, apartado 27) y Altmark (citada en el apartado 107
supra),
lo que explica que, en dicha Decisión, la Comisión examinase la compensación por la gestión de un servicio público, en lo que respecta a la empresa municipal ASPIV, basándose en la excepción establecida en el artículo 86 CE, apartado 2, y no en el contexto de la valoración de los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
Sin embargo, los criterios formulados en la sentencia Altmark (citada en el apartado 107
supra)
como consecuencia de la interpretación del artículo 87 CE, apartado 1, son plenamente aplicables a la situación de hecho y de Derecho del presente asunto, tal como se presentaba a la Comisión cuando ésta adoptó la Decisión impugnada (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión,
T-289/03, Rec. p. II-81
, apartado 158). No obstante, como dicha Decisión fue adoptada varios años antes que esta sentencia, procedería examinar, en su caso, si el planteamiento global adoptado por la Comisión en la Decisión impugnada es compatible en lo esencial con los criterios formulados en la sentencia Altmark (citada en el apartado 107
supra),
en vez de proceder a aplicar literalmente tales criterios (véanse en este sentido las conclusiones de la Abogada General Sharpston en el asunto en que se dictó la sentencia del Tribunal de Justicia de , Chronopost y La Poste/Ufex y otros,
C-341/06 P y C-342/06 P, Rec. p. II-4777
, punto 94).
En el presente asunto, Italgas invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2003, Enirisorse (
C-34/01 a C-38/01, Rec. p. I-14243
), apartados 31 a 40, que retoma los requisitos formulados en la sentencia Altmark (citada en el apartado 107
supra).
Sin embargo, como la Comisión no estaba obligada, habida cuenta de la información disponible, a examinar la situación individual de Veneziana Gas y de Coopservice (véase el apartado 215
supra),
procede hacer constar que la Decisión impugnada no adolece de una violación del artículo 87 CE, apartado 1, ni de una violación del principio de igualdad de trato ni de una contradicción en su motivación por haberse limitado a examinar la situación individual de las empresas municipales.
Por todas las razones expuestas, procede desestimar en su totalidad los motivos y alegaciones de los demandantes y de la República Italiana relativos al carácter supuestamente compensatorio de la medida examinada.
Sobre la supuesta inexistencia de perjuicio para el comercio entre los Estados miembros y de repercusión en la competencia
Según los demandantes y la República Italiana, que interviene en el procedimiento en apoyo de Italgas, incumbía a la Comisión analizar si el régimen de ayudas examinado podía afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y repercutir en la competencia, en los principales sectores de actividad de que se trataba. El principal reproche de los demandantes contra la Comisión es su negativa a tomar en consideración el carácter local de los mercados afectados. La Decisión impugnada adolece por tanto, a juicio de estas partes, de insuficiencia de motivación e infringe el artículo 87 CE, apartado 1. Además, según ellas, la Comisión violó el principio de igualdad de trato y motivó de modo contradictorio la Decisión impugnada al tener en cuenta el carácter local de la actividad únicamente en el caso de las empresas municipales.
La Decisión impugnada afirma lo siguiente en su considerando 49:
«[…] la competencia y los intercambios entre Estados miembros se ven alterados por cuanto las reducciones de las cargas sociales se conceden a todas las empresas, incluidas las que ejercen actividades económicas que son objeto de intercambio entre dichos Estados. De las informaciones transmitidas por las autoridades italianas resulta en particular que las empresas beneficiarias operan, entre otras cosas, en sectores de intensos intercambios, como la industria manufacturera y el sector de los servicios».
Vista esta escueta motivación, resulta obligado hacer constar que, como han alegado los demandantes, en el presente asunto la Comisión se basó en una presunción general, a partir de los datos que sobre ciertos sectores le habían facilitado las autoridades nacionales, ya que el régimen de ayudas examinado englobaba todos los sectores de actividad en una zona geográfica determinada.
Procede verificar si tal planteamiento puede considerarse conforme a las disposiciones del artículo 87 CE, apartado 1, y a la obligación de motivación.
Para demostrar que la Comisión estaba obligada a proceder a un análisis de los mercados afectados, los demandantes invocan en particular las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión (
248/84, Rec. p. 4013
), de , Alemania y otros/Comisión, conocida como «Bremer Vulkan/Comisión» (
C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151
), Maribel
bis/ter
(citada en el apartado 195
supra),
Italia y Sardegna Lines/Comisión (citada en el apartado 52
supra),
de , Italia/Comisión (citada en el apartado 104
supra),
y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia Alzetta y otros/Comisión (citada en el apartado 45
supra)
y la de , Italia y Wam/Comisión (T-304/04 y T-316/04, no publicada en la Recopilación), recurrida en casación.
El examen de la jurisprudencia muestra que las exigencias relativas a la motivación y al análisis por la Comisión de la repercusión de una medida de ayuda en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y en la competencia varían, muy lógicamente, en función del carácter individual o general de dicha medida.
En lo que respecta a las ayudas individuales, el juez comunitario verifica si la motivación de la Decisión impugnada se ha basado en datos concretos para concluir que la medida examinada puede afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y repercutir en la competencia —tales como, por ejemplo, el tamaño de la empresa beneficiaria, sus actividades de exportación o la cuantía de la ayuda— (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris Holland/Comisión,
730/79, Rec. p. 2671
, apartados 10 y 11), y exige que la Comisión lleve a cabo un análisis económico concreto de situación del mercado (sentencia Bremer Vulkan, citada en el apartado 226
supra,
apartado 53, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de , Le Levant 001 y otros/Comisión,
T-34/02, Rec. p. II-267
, apartados 123 y 124, e Italia y Wam/Comisión, citada en el apartado 226
supra,
apartado 73).
Al examinar los regímenes de ayudas sectoriales, la Comisión no puede tampoco limitarse a un análisis abstracto. El juez comunitario verifica igualmente que dicha institución se haya basado en datos concretos —como por ejemplo las características del régimen de ayudas o del mercado afectado— para apreciar la repercusión de la ayuda (véanse por ejemplo la sentencia Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 87, y la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 52
supra,
apartado 69, en la que el Tribunal de Justicia anuló la decisión impugnada por insuficiencia de motivación, basándose en que la Comisión no había tenido en cuenta el hecho de que el sector afectado, el del cabotaje insular dentro del Mediterráneo, no estaba liberalizado en el período de que se trataba).
En cambio, cuando se trata de regímenes de ayudas multisectoriales, la jurisprudencia indica que la Comisión puede limitarse a estudiar las características del programa controvertido para apreciar si, en razón del importe de las ayudas o del alto porcentaje del gasto que representan, de las características de las inversiones subsidiadas o de otras reglas fijadas en dicho programa, éste garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros (véanse en este sentido les sentencias Alemania/Comisión, citada en el apartado 223
supra,
apartado 18, y Maribel
bis/ter,
citada en el apartado 195
supra,
apartado 48, y la de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, citada en el apartado 104
supra,
apartados 89 y 91).
De todo ello se deduce que, en el caso de un régimen de ayudas aplicable, como el que aquí se examina, a todas los empresas implantadas en un determinado territorio, no cabe exigir a la Comisión que demuestre, basándose en un examen —incluso somero— de la situación de los mercados, la previsible repercusión de dicho régimen en los intercambios comerciales intracomunitarios y en la competencia en todos los sectores de actividad de que se trate.
A este respecto, procede recordar en efecto que, en materia de ayudas de Estado, el reparto de la carga de la prueba está supeditado al cumplimiento de las obligaciones procedimentales respectivas que recaen sobre la Comisión y sobre el Estado miembro de que se trate, en el marco del ejercicio por parte de esta institución de las facultades de que dispone para obligar al Estado miembro a presentarle todas las informaciones necesarias (sentencia Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisión, citada en el apartado 212
supra,
apartado 35).
En particular, incumbe al Estado miembro de que se trate, en virtud de su deber de colaboración con la Comisión, y a los terceros interesados a quienes se haya ofrecido la oportunidad de presentar sus observaciones con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, exponer sus alegaciones y aportar a la Comisión toda la información que pueda ayudarla a conocer mejor la totalidad de las circunstancias del asunto (véase el apartado 208
supra).
La Comisión tiene el deber de verificar con diligencia e imparcialidad, con arreglo a sus obligaciones procedimentales —véase el apartado 212
supra
—, y basándose precisamente en las alegaciones y datos que así le hayan sido presentados, si la medida examinada puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y repercutir en la competencia. En efecto, la Comisión no está obligada a examinar de oficio y mediante conjeturas los puntos de hecho y de Derecho que habrían podido invocarse ante ella en el procedimiento administrativo y (véanse en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 210
supra,
y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión,
T-109/01, Rec. p. II-127
, apartado 49).
Por consiguiente, en el caso de un régimen de ayudas multisectorial, la Comisión únicamente está obligada a verificar, basándose en datos concretos, si en ciertos sectores determinados la medida examinada cumple los dos requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, antes mencionados, cuando en el procedimiento administrativo se le haya aportado una información pertinente y suficiente a estos efectos. A falta de información suficiente, la Comisión podrá recurrir a presunciones basadas en el análisis de las características del régimen de ayudas examinado, como ha establecido la jurisprudencia (véase el apartado 230
supra
).
Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, la cuestión de si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Si bien la Comisión no está obligada a responder, en la motivación de una decisión, a todos los puntos de hecho y de Derecho invocados por el Estado miembro de que se trate o por los interesados durante el procedimiento administrativo, debe tener en cuenta todas las circunstancias y todos los datos pertinentes del caso, con el fin de permitir que el juez comunitario ejerza su control de legalidad y de dar a conocer, tanto a los Estados miembros como a los nacionales interesados, las condiciones en que dicha institución ha aplicado el Tratado (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de junio de 1998, British Airways y otros/Comisión,
T-371/94 y T-394/94, Rec. p. II-2405
, apartado 94, y la jurisprudencia que allí se cita).
De todo ello se deduce que, en el caso de un régimen de ayudas multisectorial, el alcance de la obligación de motivación de la Comisión depende, en particular por lo que respecta a la repercusión de dicho régimen en los intercambios comerciales intracomunitarios y en la competencia, de los datos y argumentos presentados a dicha institución en el procedimiento administrativo.
Por último, la legalidad de la decisión de la Comisión debe valorarse únicamente en función de los datos de que ésta disponía en el momento en que adoptó la decisión, y no en función de alegaciones de hecho desconocidas por dicha institución y que no le habían sido expuestas en el procedimiento administrativo (sentencia Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisión, citada en el apartado 212
supra,
apartados 72 y 73).
En el presente asunto, son por tanto los datos de que disponía la Comisión, que le habían sido comunicados por las autoridades italianas, por el Comité y por el Ayuntamiento de Venecia en el procedimiento administrativo —y que la Comisión ha aportado a los autos a instancias de este Tribunal—, los que deben tenerse en cuenta para apreciar si la Comisión acreditó de modo jurídicamente suficiente que las exenciones de cargas sociales controvertidas podían afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y repercutir en la competencia, y si la motivación de la Decisión impugnada a este respecto era suficiente.
Como los demandantes pusieron de relieve en la vista, en el presente asunto las autoridades italianas habían alegado, en su escrito del 23 de enero de 1999, que a las empresas de los sectores de la construcción, comercio, hostelería y servicios de interés económico general no les era posible participar en los intercambios comerciales. Sin embargo, esta afirmación no iba acompañada de ningún argumento de Derecho o de hecho que la apoyase. En particular, la información sobre la aplicación de las medidas controvertidas recogida en los cuadros del INPS anexos a dicho escrito y mencionados en la Decisión impugnada (considerando 6) únicamente indicaba el número y el tamaño de las empresas beneficiarias y el número de trabajadores afectados, desglosando estos datos por sectores de actividad y por año. Dichos cuadros no contenían por otra parte dato alguno que acreditase el carácter estrictamente local de los mercados, en particular en lo que respecta a los sectores mencionados por las autoridades italianas en el referido escrito.
El carácter local de los sectores de actividad a los que pertenecen las empresas demandantes tampoco se deducía de las observaciones del Comité de 17 de marzo de 1998 ni de los estudios del COSES, en particular del estudio fechado en marzo de 1998, que contenía un análisis de la situación de la competencia en los sectores del comercio relacionados con el turismo, en el de la hostelería y la restauración, en el sector de servicios y en el de la artesanía tradicional, como el del cristal de Murano. En efecto, en todos los sectores examinados, dicho estudio sólo analizaba la competencia con las empresas implantadas en tierra firme. En cambio, no abordaba la cuestión de la repercusión de la medida controvertida en los intercambios comerciales intracomunitarios y en la competitividad comparativa de los beneficiarios y de las empresas implantadas en otros Estados miembros o en otras zonas de Italia. Por otra parte, el estudio no analizaba los sectores de los servicios de mantenimiento y limpieza, en el que opera Coopservice, ni el de la distribución de gas, en el que operaba Veneziana Gas. En lo que respecta concretamente a los servicios, el mencionado estudio únicamente se refería en términos generales al «sector terciario» (punto 1.4).
De todo ello se deduce que las observaciones y documentos presentados a la Comisión durante el procedimiento administrativo no contenían ningún argumento o dato concreto que pudiera inducir a dicha institución a prestar atención a la especial situación de ciertos sectores y que le permitiera concluir que, en tales sectores, las exenciones de cargas sociales controvertidas no podían afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios ni repercutir en la competencia.
En este contexto, no incumbía a la Comisión, que cumplió plenamente sus obligaciones procedimentales (véase el apartado 214
supra),
obtener información adicional de las autoridades nacionales para verificar si en los diversos sectores de actividad de que se trataba —y en particular en los de hostelería, distribución de gas y servicios de mantenimiento y limpieza, en los que operan las empresas demandantes— concurrían los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, relativos al perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios y a la repercusión en la competencia.
A este respecto, en contra de lo alegado por las empresas demandantes en la vista, su situación y la de los demás beneficiarios del régimen de ayudas examinado es distinta de la situación de las empresas municipales, que habían sido identificadas y sobre las cuales se habían presentado informaciones específicas a la Comisión en el procedimiento administrativo (véase el apartado 202
supra).
Procede desestimar por tanto los motivos relativos a la violación del principio de igualdad de trato y al carácter contradictorio de la motivación.
Además, como de los documentos remitidos a la Comisión se desprende que dicha institución no disponía de ninguna información concreta sobre la especificidad de los sectores de actividad de los demandantes, éstos no pueden invocar dicha especificidad para demostrar que operan en un mercado estrictamente local o, en el caso de Italgas, que el sector de la distribución de gas no estaba abierto a la competencia en el período de que se trata.
Por otra parte, no cabe acoger las alegaciones de los demandantes sobre el escaso importe de la ayuda examinada o sobre el hecho de que la mayoría de las empresas beneficiarias desarrollaban sus actividades a un nivel exclusivamente local.
En efecto, la cuantía relativamente escasa de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen
a priori
la posibilidad de que los intercambios comerciales entre Estados miembros resulten afectados. En particular, una ayuda de importancia relativamente escasa puede afectar a estos intercambios comerciales cuando el sector en el que operan las empresas beneficiarias se caracteriza por una fuerte competencia. Así, cuando un sector se caracteriza por un elevado número de pequeñas empresas, una ayuda, incluso relativamente modesta desde el punto de vista individual, pero potencialmente abierta a todas o a una gran parte de las empresas del sector, puede tener repercusiones en los intercambios comerciales entre los Estados miembros (véase por ejemplo la sentencia Xunta de Galicia, citada en el apartado 107
supra,
apartados 41 a 43, y la jurisprudencia que allí se cita). Además, en la Decisión impugnada en el presente asunto, la Comisión excluyó expresamente del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, las medidas que respetasen la regla
de minimis
(véase el apartado 103
supra).
Del mismo modo, suponiendo que la mayoría de las empresas beneficiarias desarrollaran su actividad exclusivamente a nivel local, lo que no se ha demostrado, en cualquier caso esta circunstancia no sería pertinente. Según reiterada jurisprudencia, una ayuda puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y falsear la competencia aunque las empresas beneficiarias que compiten con productores de otros Estados miembros ejerzan su actividad exclusivamente a nivel local. En efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos hacia el mercado de dicho Estado miembro (véanse en este sentido las sentencias de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, citada en el apartado 104
supra,
apartado 84, Xunta de Galicia, citada en el apartado 107
supra,
apartado 40, la de , Italia/Comisión, citada en el apartado 209
supra,
apartado 117, y Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 91).
Por todas estas razones, habida cuenta, por una parte, de las características del régimen de ayudas examinado, que establece exenciones de cargas sociales en favor de todas las empresas establecidas en Venecia o en Chioggia y, por otra parte, de los datos y argumentos presentados ante la Comisión en el procedimiento administrativo, dicha institución no infringió el artículo 87 CE, apartado 1, al presumir que dicho régimen beneficiaba a empresas que operaban en sectores en los que existían intensos intercambios comerciales, tales como la industria manufacturera y el sector de los servicios, sin hacer referencia, ni siquiera someramente, a mercados específicos ni basarse en las características concretas de algunos de estos mercados.
Además, al motivar de este modo la Decisión impugnada (véase el apartado 223
supra),
la Comisión indicó escuetamente, pero con claridad, las razones por las que las exenciones de cargas sociales controvertidas podían afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y repercutir en la competencia.
En contra de lo alegado por los demandantes, esta motivación era suficiente para permitir que las autoridades italianas determinasen las empresas obligadas a devolver las ayudas recibidas, en ejecución de dicha Decisión. En efecto, como se ha declarado anteriormente (véanse los apartados 100 a 111
supra),
no incumbía a dichas autoridades, al ejecutar la Decisión impugnada, verificar si concurrían en cada caso individual los requisitos de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
De todo ello se deduce que la Decisión impugnada era suficiente por sí sola, y no ha requerido una motivación adicional ni la ha recibido. A este respecto, las respuestas de la Comisión de 21 de agosto y de a las solicitudes de aclaraciones sobre el modo de ejecutar dicha Decisión que habían presentado las autoridades nacionales, invocadas por los demandantes en apoyo de sus tesis, se inscribían únicamente en el marco de la cooperación leal entre dicha institución y las autoridades nacionales.
Por el conjunto de razones expuestas, procede declarar infundados los motivos relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 1, y a la falta de motivación.
2.
Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y la supuesta falta de motivación
a) Alegaciones de las partes
Alegaciones de los demandantes
— Asunto T-254/00
El demandante, el Hotel Cipriani, sostiene que el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), debe interpretarse de conformidad con los objetivos de cohesión económica y social consagrados en el artículo 2 CE y desarrollados, en particular, en los artículos 158 CE y siguientes. En efecto, la realización de un mercado único y la protección de la competencia no constituyen un fin en sí, sino que contribuyen a hacer realidad los objetivos esenciales del Tratado. Las ayudas regionales constituyen un instrumento esencial para alcanzar estos objetivos, que no constituyen un «dominio reservado» de los Fondos estructurales. A juicio de esta parte, incumbe por tanto a la Comisión, en el ejercicio de su facultad discrecional, aplicar con flexibilidad las disposiciones relativas a las ayudas regionales, previendo en ciertos casos soluciones diferenciadas a fin de tener en cuenta la especificidad objetiva de las situaciones analizadas, de modo que se garantice la eficacia de las mencionadas disposiciones y la realización de sus objetivos.
A su juicio, en el presente asunto concurren los requisitos para una excepción al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Alega en particular que la Decisión impugnada adolece de un error manifiesto de apreciación y de falta de motivación, en la medida en que excluye la totalidad del territorio de Venecia de la posibilidad de acogerse a esta excepción.
En primer lugar, el demandante sostiene que las medidas examinadas, destinadas a preservar el tejido socioeconómico de la ciudad de Venecia, se ajustan plenamente a las finalidades del régimen comunitario de ayudas regionales. En efecto, una parte del territorio de Venecia, y en particular las islas de la laguna, entre ellas la isla de la Giudecca, donde se encuentra el Hotel Cipriani, figura entre las regiones italianas que pueden ser objeto de intervenciones correspondientes al objetivo n
o
2 de los Fondos estructurales, así como en el mapa de regiones italianas que pueden acogerse a la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
Además, el Hotel Cipriani señala que todo el territorio de Venecia está incluido en el ámbito de aplicación del Encuadramiento sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas (
DO 1997 C 146, p. 6
), antes citado, pues había sido seleccionado en el marco de la iniciativa comunitaria en favor de las zonas urbanas denominada iniciativa Urban (punto 7 del Encuadramiento), y cumple también los demás criterios alternativos de selección de zonas. En contra de lo afirmado por la Comisión (considerando 72 de la Decisión), este Encuadramiento se concibió como un mecanismo destinado a completar los demás regímenes comunitarios destinados a proteger la cohesión económica y social, cuyo carácter parcial e inadecuado había reconocido la propia Comisión (punto 1 del Encuadramiento), y responde así a la necesidad de tomar en consideración otros indicadores socioeconómicos propios de las realidades urbanas (punto 7 del Encuadramiento). En el presente asunto, los costes adicionales derivados de la insularidad y el riesgo de convertir Venecia en una «ciudad museo» carente de un auténtico tejido económico y social justifican objetivamente que en el caso de Venecia se apliquen criterios especiales, tales como los establecidos en el Encuadramiento. Por lo demás, en su Comunicación de 22 de mayo de 2002 sobre la expiración de este Encuadramiento comunitario, la Comisión puso de relieve que las ayudas en favor de los barrios desfavorecidos podrán declararse compatibles «cuando llegue el caso y dependiendo de las circunstancias particulares de la ayuda que se proponga, directamente con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado».
Por consiguiente, a juicio del Hotel Cipriani, el carácter absolutamente específico de la situación de Venecia, consecuencia de su insularidad, habría justificado un planteamiento más flexible por parte de la Comisión en lo que respecta a la aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), tal y como el Parlamento Europeo le pidió expresamente en su Resolución de 16 de abril de 1999 sobre la situación de crisis en Venecia (
DO C 219, p. 511
).
En segundo lugar, el demandante alega que las medidas examinadas sólo compensaban en muy escasa medida los costes adicionales, cuya existencia no ha negado la Comisión en la Decisión impugnada (considerando 78). Tales medidas son por tanto proporcionadas al objetivo de desarrollo regional perseguido y no alteran, pues, las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común. Según el Hotel Cipriani, dicha afirmación resulta especialmente válida en lo que respecta al sector de la hostelería y de la restauración.
— Asunto T-270/00
La demandante, Italgas, recuerda que, para no tratar de modo discriminatorio situaciones análogas, la Comisión está obligada a aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), con arreglo a criterios objetivos, por lo general definidos por ella misma en comunicaciones interpretativas que confieren a su práctica la continuidad y la previsibilidad exigidas por el principio de seguridad jurídica. Estas comunicaciones no permiten sin embargo elaborar una lista exhaustiva de las intervenciones que pueden acogerse a la excepción regional contemplada en tal disposición, por lo que no dispensan a la Comisión de verificar si otras intervenciones destinadas a resolver problemas locales específicos merecen ser autorizadas al amparo de dicha disposición. Según Italgas, el Tribunal de Primera Instancia ha declarado ya, a este respecto, que unas medidas de ayuda no contempladas en las Directrices comunitarias relativas a la aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), pueden sin embargo acogerse a la excepción establecida en dicha disposición cuando no alteren las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 4 de abril de 2001, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión,
T-288/97, Rec. p. II-1169
, apartado 72).
A juicio de Italgas, dicha interpretación se deduce igualmente del Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas, antes citado, en el que la Comisión reconoció que determinadas circunstancias estructurales específicas, pese a no responder a los criterios estructurales establecidos en las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional publicadas en 1998 (
DO C 74, p. 9
; en lo sucesivo, «Directrices de 1998»), justifican también, no obstante, que se autorice la concesión de una ayuda de Estado en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En dicho Encuadramiento (puntos 1 y 3), la Comisión puso de relieve la inadecuación de las mencionadas Directrices de 1998 para dar respuesta a las dificultades derivadas de los costes adicionales que soportan las empresas en los barrios urbanos desfavorecidos.
Italgas sostiene que, en el presente asunto, la Comisión omitió tomar en consideración tales criterios de valoración para reconocer la existencia de una situación excepcional específica de Venecia, que justificaba que se autorizase una intervención estatal en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), aunque el mencionado Encuadramiento no la contemplara. Según la demandante, las autoridades italianas y el Ayuntamiento de Venecia habían sostenido en el procedimiento administrativo que tal autorización era posible en atención a la singular situación de la zona de la laguna, para la que pidieron una solución
ad hoc,
independientemente de los datos procedentes de los indicadores estructurales habituales y del régimen de ayudas de finalidad regional, cuya aplicación o modificación no habían solicitado.
Sin embargo, en la Decisión impugnada (considerando 74), la Comisión se limitó a invocar la falta de «nuevos elementos» que justificasen la excepción solicitada, sin explicar no obstante las razones por las que pensaba que los datos aportados por las autoridades italianas no bastaban para justificar tal excepción.
Además, la demandante indica que las ayudas controvertidas se concedieron antes de la reforma llevada a cabo por las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional de 1998. En este contexto, la Comisión no indicó las razones jurídicas ni de hecho por las que se negó a autorizar la excepción solicitada. Tampoco explicó por qué los criterios establecidos en las Directrices entonces vigentes impedían tomar en consideración la especial situación de Venecia al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
Ahora bien, según la jurisprudencia, la Comisión está obligada a tomar en consideración todas los circunstancias pertinentes a efectos de apreciar la compatibilidad de una ayuda en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c) (sentencias del Tribunal de Justicia Philip Morris Holland/Comisión, citada en el apartado 228
supra,
apartado 17, y de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, conocida como «Tubemeuse»,
C-142/87, Rec. p. I-959
, apartado 56, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , HAMSA/Comisión,
T-152/99, Rec. p. II-3049
, apartado 48), y su decisión debe contener un razonamiento comprensible para sus destinatarios (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de , Bélgica/Comisión,
40/85, Rec. p. 2321
, apartado 21).
Por lo tanto, a juicio de Italgas, en el presente asunto la Decisión impugnada adolece de una grave falta de motivación, pues no se tuvieron en cuenta las observaciones del Gobierno italiano y de los interesados. Esta falta de motivación resulta aún más evidente a la vista de la Declaración n
o
30 sobre las regiones insulares, aneja al acta final del Tratado de Ámsterdam, en la que se indica que el Derecho comunitario debe tener en cuenta las desventajas estructurales vinculadas a su carácter insular y que podrán tomarse «medidas específicas» en favor de dichas regiones. Pues bien, en la Decisión impugnada (nota a pie de página n
o
30, en el considerando 78), la Comisión se limitó a indicar que las supuestas dificultades estructurales invocadas no tenían relación con el carácter insular de los territorios de la laguna y no constituían por tanto desventajas estructurales a efectos de la Declaración n
o
30.
Por otra parte, la demandante pone de relieve que las exenciones controvertidas constituyen medidas de ayuda al empleo por las que se extienden a los territorios de Venecia y de Chioggia los principios que rigen la política del empleo en el
Mezzogiorno.
El hecho de que Venecia no se ajuste a los criterios establecidos en el punto 22 de las Directrices sobre ayudas al empleo no impide aplicarle una excepción regional al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En efecto, a juicio de esta parte, la Comisión es libre de hacer evolucionar su práctica, a condición de respetar los mencionados criterios en los supuestos expresamente previstos en las Directrices que los formulan. En particular, la Comisión puede aplicar por analogía a otros supuestos los principios que inspiran dichas Directrices, independientemente de la publicación de una comunicación específicamente destinada a regular el caso de que se trate.
Por último, según Italgas, la Decisión impugnada incurre en todo caso en un error de Derecho al disponer en su artículo 1, párrafo segundo, que las ayudas establecidas por el artículo 2 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 constituyen ayudas incompatibles con el mercado común en la medida en que se concedan a empresas que no sean PYME y estén localizadas fuera de las zonas con derecho a acogerse a la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. En efecto, según lo dispuesto en el punto 20 de las Directrices sobre ayudas al empleo, como estas ayudas tienen por objetivo la creación de nuevos puestos de trabajo, debería aplicárseles la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), si se trata de ayudas destinadas «a facilitar el desarrollo de determinadas actividades». En este contexto, a su juicio, las ayudas destinadas a la creación de nuevos puestos de trabajo deben declararse compatibles con el mercado común, incluso en el caso de que se hayan concedido a empresas localizadas fuera de las zonas que pueden acogerse a la excepción regional contemplada en el mencionado artículo.
La República Italiana, que interviene en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de Italgas, pone de relieve que la propia Comisión ha reconocido, en su escrito de contestación (punto 191), que el mecanismo de la excepción regional contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), podía constituir una respuesta apropiada a exigencias como las expuestas por Italgas a propósito de Venecia, sin que fuera necesario establecer reglamentaciones específicas. Pues bien, esta postura es la que defendieron las autoridades italianas en el procedimiento administrativo. No obstante, la Comisión no tomó en consideración la solicitud de dichas autoridades de que se aplicase una excepción en virtud del mencionado artículo en el caso de las islas y a la laguna de Venecia, aunque no impugnó los argumentos de éstas sobre la irreversible degradación del tejido económico de las zonas de la laguna. En consecuencia, la Decisión impugnada (considerando 74) adolece de falta de motivación. Además, siempre según la República Italiana, carece de fundamento el temor de la Comisión de provocar un gran número de solicitudes de excepciones análogas, en particular habida cuenta de la especificidad de la zona de las islas y de la laguna de Venecia.
— Asunto T-277/00
Los demandantes, Coopservice y el Comité, sostienen que la Decisión impugnada adolece de un error y de un defecto de motivación en la medida en que, al analizar si el régimen de que se trata podía acogerse a la excepción regional con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), la Comisión no tuvo en cuenta el carácter insular del territorio de Venecia y de Chioggia, que según estas partes justifica la concesión de las medidas controvertidas. Alegan en particular que la Comisión ha prescindido, erróneamente y sin justificación alguna, de lo dispuesto en la Declaración n
o
30 aneja al Tratado de Ámsterdam, declaración de la que se deduce que la insularidad justifica la autorización de la ayuda, en virtud de la presunción de que las regiones insulares padecen desventajas estructurales por el mero hecho de ser insulares.
Alegaciones de la Comisión
La Comisión sostiene que, como el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), establece una excepción, debe ser objeto de interpretación restrictiva. El carácter extraordinario de las excepciones regionales se deduce claramente de las mencionadas Directrices de 1998 (punto 1, párrafo cuarto), que sustituyeron a la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo [87 CE] a las ayudas regionales de 12 de agosto de 1988 (
DO C 212, p. 2
; en lo sucesivo, «Comunicación de »). Según la Comisión, ella se encuentra vinculada por las reglas formuladas en estas Directrices.
La Comisión recuerda a este respecto que las zonas de cada Estado miembro que pueden acogerse a la excepción regional figuran en el mapa de ayudas regionales, aprobado por ella basándose en criterios comunes y en el proyecto notificado por el Estado miembro, conforme al procedimiento establecido en las Directrices de 1998 (especialmente en el punto 3.10).
En el presente asunto, el régimen de ayudas examinado se aplica también a empresas establecidas en zonas que no pueden acogerse a la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). La Comisión indica que, como ya había afirmado en la Decisión impugnada (considerando 68), esta circunstancia bastaba para justificar que el régimen no pudiera acogerse a la excepción regional. En efecto, al examinar un régimen de ayudas, la Comisión no está obligada a analizar la situación individual de cada empresa beneficiaria. Por consiguiente, a juicio de la Comisión, y en contra de lo alegado por el Hotel Cipriani, la Decisión impugnada no adolece de falta de motivación porque ella no haya tenido en cuenta el hecho de que dicho demandante estaba establecido en una zona que podía acogerse a la excepción regional.
Además, por estas mismas razones, la Comisión sostiene haber actuado legítimamente al negarse a aceptar la solicitud de las autoridades italianas de que se autorizase el régimen de ayudas examinado al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en atención a la situación local específica de Venecia —caracterizada por la necesidad de evitar la despoblación de la ciudad, el declive de sus actividades industriales y su transformación en ciudad museo— y al carácter supuestamente compensatorio de dichas medidas (considerando 67 de la Decisión impugnada).
Por otra parte, la Comisión niega que Venecia esté incluida en el ámbito de aplicación del Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas.
Alega además que, en cualquier caso, para dar respuesta a las exigencias invocadas por Italgas no es necesaria una normativa
ad hoc
relativa a Venecia. En el presente caso, según ella, es la República Italiana quien decidió no incluir la totalidad del territorio de Venecia en su propuesta sobre la lista de zonas con derecho a acogerse a las excepciones regionales contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
La Comisión pone de relieve igualmente que ya indicó en la Decisión impugnada (considerandos 73 y 74) las razones por las que no tenía la intención de modificar el método de aplicación de este artículo para adaptarlo al caso de Venecia, tal como había hecho con ocasión de la adhesión de Suecia y de Finlandia a la Comunidad.
Por último, la Comisión impugna la alegación de Italgas de que el régimen de ayudas examinado establece medidas en favor del empleo análogas a las recogidas en la normativa aplicable al
Mezzogiorno
, que pasan a aplicarse también a los territorios de Venecia y de Chioggia.
En cuanto a la alegación del Hotel Cipriani de que las medidas examinadas respetan el principio de proporcionalidad, la Comisión señala que tal alegación hace referencia a una situación individual y a un determinado sector de actividad, que no fueron examinados por ella al valorar el régimen de ayudas.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter preliminar procede recordar que, en la Decisión impugnada (considerandos 60 a 63 y artículo 1, párrafo primero), basándose en los puntos 20, 21 y 23 de las Directrices sobre ayudas al empleo —Directrices que únicamente se aplican a las ayudas que no estén relacionadas con inversiones (véase su punto 10)—, la Comisión declaró compatibles con el mercado común, en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), las exenciones de cargas sociales por creación de puestos de trabajo contempladas en el artículo 2 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 cuando hubieran sido concedidas a pequeñas y medianas empresas (PYME), o bien a empresas situadas en una zona con derecho a acogerse a la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), o bien a empresas que empleasen categorías de trabajadores con especiales dificultades de inserción o reinserción en el mercado laboral.
En cambio, en el artículo 1, párrafo segundo, y en el artículo 2 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que las exenciones de cargas sociales por creación de puestos de trabajo que no cumplieran uno de los tres requisitos alternativos mencionados, así como las reducciones generales de cargas sociales contempladas en el artículo 1 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994, destinadas al mantenimiento del empleo (considerandos 64 y 65 de la Decisión impugnada), no cumplían los criterios que establecen las mencionadas Directrices sobre ayudas al empleo (punto 22) para poder ser autorizadas en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en cuanto ayudas sectoriales destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades sin alterar las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.
En los considerandos 67 a 78 de la Decisión impugnada, la Comisión analizó si las medidas contempladas en el apartado anterior, que no podían acogerse a una excepción sectorial al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en cuanto ayudas al empleo, podían al menos acogerse a una excepción regional al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra a) o letra c), en cuanto ayudas de finalidad regional. A este respecto se basó expresamente en su Comunicación de 12 de agosto de 1988, aplicable durante el período tomado en consideración, es decir, entre 1995 y el , fecha en la que se suspendió la aplicación del régimen de ayudas examinado (considerando 69 de la Decisión impugnada).
Este método fue sustituido posteriormente, el 25 de noviembre de 1999 —es decir, antes de que se aprobase la Decisión impugnada—, por las Directrices de 1998, que habían sido adoptadas el como «medidas apropiadas» con arreglo al artículo 88 CE, apartado 1 (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de , Alemania/Comisión,
C-242/00, Rec. p. I-5603
, apartado 30) y fueron publicadas en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
el (
DO C 74, p. 9
).
Procede verificar por tanto si las mencionadas Directrices eran aplicables al presente asunto. A este respecto procede señalar que dichas Directrices indican, en el punto 6.1, que la Comisión evaluará la compatibilidad de las ayudas de finalidad regional con el mercado común con arreglo a las mismas a partir del momento de su adopción, aunque precisan que los proyectos de ayudas notificados antes de la comunicación a los Estados miembros de tales Directrices serán evaluados con arreglo a los criterios vigentes en el momento de la notificación. Pues bien, en el presente asunto, el régimen de ayudas examinado había sido aplicado ilegalmente desde 1995. Además, las disposiciones de la Ley italiana n
o
30/1997, por la que se prorrogó dicho régimen para 1997 en beneficio de las empresas establecidas en el territorio de Venecia y de Chioggia y en las regiones del
Mezzogiorno,
fueron notificadas a la Comisión, mediante escrito de 10 de junio de 1997, con arreglo a lo dispuesto en la Decisión 95/455, por la que se autorizaban, con ciertos requisitos, el régimen de reducción de cargas sociales en el
Mezzogiorno,
antes mencionado, y no en concepto de notificación formal de un proyecto de ayuda en favor de las empresas de Venecia y de Chioggia en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, dado que el régimen de ayudas examinado ya estaba en vigor. Una notificación de esta índole no puede por tanto calificarse de notificación que permitiera aplicar los criterios vigentes en el momento en que se produjo, con arreglo al citado punto 6.1 de las Directrices de 1998. Sin embargo, según las disposiciones transitorias recogidas en los puntos 6.2 y 6.3 de las Directrices de 1998, por una parte la Comisión podía, bajo ciertos requisitos, establecer excepciones a lo dispuesto en las Directrices por lo que respecta al examen de la admisibilidad de las listas de regiones asistidas y seguir basándose a este respecto en el método definido en su Comunicación de . Por otra parte, la Comisión podía también, bajo ciertos requisitos, establecer excepciones a lo dispuesto en las Directrices de 1998 por lo que respecta al examen de la compatibilidad con el mercado común de la intensidad de las ayudas y de los límites de acumulación de ayudas.
De ello se deduce que, en la Decisión impugnada, la Comisión estaba facultada para basarse en el mapa de regiones con derecho a acogerse a una excepción regional y en los límites de intensidad de las ayudas y de acumulación establecidos con arreglo al método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 CE a las ayudas regionales expuesto en la Comunicación de 12 de agosto de 1988. En lo que respecta a los demás componentes de las ayudas, eran aplicables las Directrices de 1998.
Por otra parte, tal como recordó el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia HAMSA/Comisión (citada en el apartado 256
supra,
apartados 201 y 202), se deduce de la Comunicación de 12 agosto de 1988 (punto 6, párrafo primero) y así lo confirmaron y formularon expresamente las Directrices de 1998 (puntos 1, 4.1 y 4.11), antes mencionadas, que las ayudas regionales que pueden acogerse a la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), son las que tienen por objeto la realización de una inversión productiva o la creación de empleo ligada a la inversión. En cambio, las ayudas de funcionamiento sólo excepcionalmente pueden autorizarse en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letras a) o c) (véanse el punto 6, párrafo segundo, de la mencionada Comunicación de y los puntos 4.15 a 4.17 de las Directrices de 1998, antes mencionadas). Aunque se estimasen inaplicables
ratione temporis
las disposiciones de las Directrices publicadas en 1998 relativas a las ayudas para la creación de empleo ligada a la inversión y a las ayudas de funcionamiento, tesis desmentida por el citado punto 6. 1, antes citado, en el que se indica que dichas Directrices son aplicables a partir del momento de su adopción, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias recogidas en los en los puntos 6.2 y 6.3, antes citados, seguiría siendo cierto que de la mencionada Comunicación de se deducen claramente la importancia del criterio de la vinculación de la ayuda a una inversión y el carácter excepcional de las ayudas de funcionamiento. Además, resulta obligado interpretar así la Comunicación de , en la medida en que dicha interpretación se ajusta plenamente al objetivo perseguido por las excepciones regionales contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), que pretenden facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas sin alterar las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.
En la Decisión impugnada (considerandos 68 y 69), la Comisión recuerda acertadamente, por tanto, que la citada Comunicación de 12 de agosto de 1988 había establecido los criterios para determinar si una zona puede acogerse a una excepción regional en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), el tipo de ayudas que pueden concederse y la intensidad de las ayudas. En ese contexto, la Comisión estimó que las medidas examinadas no podían acogerse a dicha excepción por dos razones. En primer lugar indicó que únicamente una parte del territorio de la ciudad de Venecia figuraba en la lista de regiones italianas con derecho a acogerse a la excepción regional establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En segundo lugar puso de relieve que, con arreglo a la mencionada Comunicación de , una ayuda de finalidad regional tiene por objeto, o bien la inversión productiva, o bien la creación de empleo vinculada a la inversión. Como las exenciones por creación de empleo controvertidas constituían ayudas de funcionamiento, con arreglo a los puntos 4.15 a 4.17 de las Directrices de 1998 únicamente podían concederse, respetando unos requisitos muy rigurosos, a empresas que operasen en las regiones beneficiarias de la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), de las que no formaban parte ni Venecia ni Chioggia. La Comisión estimó por tanto que tales medidas no podían calificarse de medidas de finalidad regional (véanse los considerando 68 a 70 de la Decisión impugnada). Por último, en cuanto al objetivo de desarrollo regional alegado, la Comisión señaló que, dadas las características del régimen de ayudas examinado, no existía relación alguna entre dicho régimen y las dificultades estructurales invocadas (véase el considerando 78).
La Comisión desestimó a continuación en la Decisión impugnada (considerandos 71 a 77) las alegaciones de las autoridades italianas, del Comité y del Ayuntamiento de Venecia en favor de la aplicación de criterios más flexibles que los recogidos en la mencionada Comunicación de 12 de agosto de 1988. En particular, negó haber aplicado reglas que supusieran una excepción a los criterios formulados en dicha Comunicación, concretamente en el Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas de , o en su Comunicación relativa a una modificación del método de aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo [87 CE] a las ayudas de finalidad regional con ocasión de la adhesión de los países nórdicos, de (
DO C 364, p. 8
), o en su Decisión 95/455 (véase el apartado 2
supra).
Retomando la argumentación expuesta ante la Comisión en el procedimiento administrativo, los demandantes y la República Italiana, que interviene en apoyo de Italgas, sostienen que la Decisión impugnada viola el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y está insuficientemente motivada, ya que la Comisión no tomó debidamente en consideración las dificultades específicas relacionadas, en particular, con la insularidad característica del territorio de Venecia, a efectos de conceder una excepción regional a las exenciones de cargas sociales que la Decisión impugnada declaró incompatibles con el mercado común.
Procede recordar que, según la jurisprudencia, al aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario. El control jurisdiccional del ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a la comprobación de que se han respetado las normas de procedimiento y de motivación y al control de la exactitud material de los hechos alegados y de la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto en la apreciación de los hechos o de desviación de poder (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 2003, España/Comisión,
C-409/00, Rec. p. I-1487
, apartado 93, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Pollmeier Malchow/Comisión,
T-137/02, Rec. p. II-3541
, apartado 52).
Además, del propio tenor del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y del artículo 88 CE se desprende que la Comisión «podrá» considerar compatibles con el mercado común las ayudas contempladas en la primera de dichas disposiciones. Por lo tanto, aunque siempre incumbe a la Comisión pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de Estado sobre las que ejerce su control, incluso en el caso de que no le hayan sido notificadas, la Comisión no está obligada a declarar tales ayudas compatibles con el mercado común (véanse las sentencias de 13 de febrero de 2003, España/Comisión, citada en el apartado 290
supra,
apartado 94, y Pollmeier Malchow/Comisión, citada en el apartado 290
supra,
apartado 53).
La Comisión puede imponerse unas orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos tales como encuadramientos, comunicaciones o directrices, en la medida en que tales actos contengan normas indicativas acerca de la orientación que seguirá la citada institución y no se separen de las normas del Tratado. Cuando la Comisión adopta actos de esta índole, destinados a precisar, respetando el Tratado, los criterios que se propone aplicar en el ejercicio de su facultad de apreciación, la consecuencia es una autolimitación de dicha facultad, pues queda obligada a atenerse a las reglas indicativas que ella misma se ha impuesto. En este contexto, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si la Comisión ha respetado tales reglas (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 1 de diciembre de 2004, Kronofrance/Comisión,
T-27/02, Rec. p. II-4177
, apartado 79, y la jurisprudencia citada; véanse igualmente las sentencias de , España/Comisión, citada en el apartado 290
supra,
apartado 95, y Pollmeier Malchow/Comisión, citada en el apartado 290
supra,
apartado 54).
En el ejercicio de la facultad de apreciación de que dispone al aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, la Comisión conserva la facultad de derogar o modificar sus encuadramientos, comunicaciones o directrices si las circunstancias así lo exigen. Además, tales actos conciernen a un sector delimitado y nacen de la voluntad de la Comisión de seguir aplicando la política que estableció en su día (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Vlaams Gewest/Comisión,
T-214/95, Rec. p. II-717
, apartado 89).
En particular, se deduce de la jurisprudencia que no cabe considerar que la Comisión haya renunciado a la facultad de reconocer la compatibilidad de unas ayudas basándose directamente en el artículo 87 CE, apartado 3, si no adoptó expresamente una postura sobre la cuestión de que se trate en la comunicación, las directrices o el encuadramiento pertinentes. Éste es el caso, en particular, cuando el encuadramiento aplicable no prohíbe expresamente o no tiene por objeto prohibir el tipo de ayuda concedido en el asunto de que se trate (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de septiembre de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comisión, T-375/03, no publicado en la Recopilación, apartados 143 y 144).
La jurisprudencia indica igualmente que tales encuadramientos, comunicaciones o directrices no pueden interpretarse teniendo en cuenta exclusivamente su tenor literal. Deben interpretarse a la luz del artículo 87 CE y del objetivo perseguido por dicha disposición, a saber, el de una competencia no falseada en el mercado común. En la sentencia Kronofrance/Comisión (citada en el apartado 292
supra),
apartado 89, el Tribunal de Primera Instancia reconoció que, como había alegado la Comisión, las Directrices multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión podían entenderse en el sentido de que, al valorar el factor relativo a la situación de la competencia, el examen del criterio del mercado en retroceso sólo puede autorizarse con carácter subsidiario, cuando los datos relativos al porcentaje de utilización de la capacidad del sector de que se trate sean insuficientes. El Tribunal de Primera Instancia estimó, sin embargo, que dichas Directrices debían interpretarse en el sentido de que, en el caso de que los datos relativos a la utilización de la capacidad del sector de que se trate no lleven a la Comisión a concluir que en dicho sector existe un exceso de capacidad estructural, dicha institución debe examinar si el mercado de que se trate está en retroceso, pues tal interpretación es la única acorde con el objetivo de una competencia no falseada.
En este mismo orden de ideas, el Tribunal de Primera Instancia declaró en su sentencia Pollmeier Malchow/Comisión (citada en el apartado 290
supra)
que las disposiciones de la Recomendación de la Comisión de 3 de abril de 1996 sobre la definición de pequeñas y medianas empresas debían interpretarse teniendo en cuenta el objetivo del criterio de independencia económica. A pesar de que dichas disposiciones establecían, en esencia, que se considerarían empresas independientes las empresas cuyo capital no perteneciera en un 25 % o más a una o varias empresas que no respondieran a la definición de PYME, el Tribunal de Primera Instancia estimó que dichas disposiciones no habían modificado la facultad de apreciación de que dispone la Comisión para determinar si las empresas que forman parte de un grupo constituyen una unidad económica a efectos de aplicación del régimen de las ayudas de Estado (véanse en particular los apartados 58 a 63 de dicha sentencia).
Por otra parte, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 253 CE, la Comisión debe motivar sus decisiones, incluidas las que denieguen la declaración de compatibilidad con el mercado común de unas ayudas al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Pues bien, la motivación exigida por el artículo 253 CE requiere que se exprese de forma clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las justificaciones de la medida adoptada y, en su caso, defender sus derechos y el juez ejercer su control (véase la sentencia de 13 de febrero de 2003, España/Comisión, citada en el apartado 290
supra,
apartados 95 y 98).
En el presente asunto, procede verificar por tanto si la motivación de la Decisión impugnada (véanse los apartados 287 y 288
supra)
puede considerarse suficiente y si, habida cuenta de la argumentación de las partes, la Comisión rebasó los límites de la facultad de apreciación de que dispone en el contexto de las comunicaciones, directrices y encuadramientos pertinentes, a la luz de la jurisprudencia que acaba de recordarse.
Por lo que respecta en primer lugar a la alegación del Hotel Cipriani de que las disposiciones relativas a las ayudas nacionales de finalidad regional deben interpretarse con flexibilidad, teniendo en cuenta los objetivos de cohesión económica y social, la Comisión pone de relieve con acierto que la implantación de una competencia no falseada en el mercado interior [artículo 3 CE, apartado 1, letra g), y artículos 81 CE a 89 CE], por una parte, y el fortalecimiento de la cohesión económica y social [artículo 3 CE, apartado 1, letra k), y artículos 158 CE a 162 CE], por otra parte, son dos políticas comunitarias distintas y autónomas. Los Fondos estructurales constituyen el principal instrumento de la segunda de estas políticas, mientras que las excepciones regionales establecidas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), forman parte de la política de la competencia comunitaria y encuentran sus límites en la necesidad de evitar toda distorsión indebida, que sería contraria al interés común. La complementariedad de ambas políticas en lo que respecta a las ayudas regionales, que por otra parte ya se deducía de la Comunicación de 12 de agosto de 1988 (párrafo cuarto del preámbulo), no implica sin embargo jerarquía alguna entre los objetivos perseguidos por una y por otra. El hecho de que las ayudas regionales promuevan la cohesión económica, social y territorial de los Estados miembros y de la Comunidad en su conjunto, como se indica en el considerando 3 del Reglamento (CE) n
o
1628/2006 de la Comisión, de , relativo a la aplicación de los artículos 87 CE y 88 CE del Tratado a las ayudas regionales a la inversión (
DO L 302, p. 29
), de exención por categorías, invocado por el Hotel Cipriani, no puede por tanto afectar a la interpretación de las normas que regulan las ayudas de Estado de finalidad regional. En particular, la Comisión no está obligada a aplicar dichas normas con más flexibilidad al ejercitar su facultad de apreciación, de modo que los objetivos de la política de cohesión económica y social prevalezcan sobre los objetivos de la política de la competencia. En la práctica, las Directrices de1998 contienen por otra parte una disposición específica (el punto 3.10.5) destinada a fomentar la coherencia de las ayudas de Estado de finalidad regional con los Fondos estructurales, pero garantizando al mismo tiempo la observancia de ciertos requisitos establecidos en dichas Directrices.
A continuación procede analizar las alegaciones relativas a los encuadramientos, comunicaciones y directrices invocados por los demandantes con objeto de demostrar que, en el presente asunto, la Comisión estaba obligada a declarar compatibles con el mercado común las exenciones de cargas sociales examinadas, en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
En primer lugar, como la Comisión indica en la Decisión impugnada (considerando 72), el Encuadramiento sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas se refiere a la concesión, no de excepciones regionales, sino de las excepciones sectoriales contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En efecto, si bien es cierto que, en lo que respecta a la gravedad de las dificultades que justifican la concesión de una excepción al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), el punto 13 de dicho Encuadramiento afirma que, tanto por su situación socioeconómica como por los inconvenientes y costes adicionales a los que tienen que hacer frente las empresas que se implantan en ellos, los barrios urbanos desfavorecidos sufren dificultades de una intensidad comparable a las de las regiones asistidas en virtud del mencionado artículo, el punto 10 pone de relieve, no obstante, que los problemas a los que se enfrentan las empresas en los barrios urbanos desfavorecidos tienen un carácter esencialmente local, que no justifica una intervención de tipo regional a la que puedan acogerse las grandes empresas. Además, según el punto 5, la inadecuación de las normas que regulan las ayudas regionales se debe en particular, por una parte, a los criterios de selección de las zonas que pueden recibir dichas ayudas y, por otra parte, a la imposibilidad de que las empresas existentes obtengan ayudas regionales salvo para las operaciones de inversión.
Por lo demás, uno de los criterios alternativos fijados en el punto 7 del mencionado Encuadramiento para que las empresas de una zona puedan recibir las ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas es el de que dicha zona haya sido seleccionada en el marco de la iniciativa Urban, adoptada en el contexto de los Fondos estructurales de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 del Reglamento (CEE) n
o
2082/93 del Consejo de 20 de julio de 1993 que modifica el Reglamento (CEE) n
o
4253/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n
o
2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (
DO L 193, p. 24
), y en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) n
o
2083/93, de , por el que se modifica el Reglamento (CEE) n
o
4254/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n
o
2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (
DO L 193, p. 34
). La Comunicación a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones para los programas operativos que se les invita a elaborar dentro de la iniciativa Urban (
DO 1994, C 180, p. 6
) dispone en su punto 14 que, en el marco de dicha iniciativa, es posible acceder a una ayuda comunitaria en forma de préstamos o subvenciones para programas de desarrollo integrado de una parte limitada y geográficamente definida de una zona urbana desfavorecida. A este respecto, se deduce del Encuadramiento sobre ayudas de Estado a las empresas en zonas urbanas desfavorecidas (punto 2.1) que este último se refiere en particular a las ayudas de Estado destinadas a completar los esfuerzos de los Fondos estructurales.
Es preciso poner de relieve que, según el punto 4 de este Encuadramiento, las desventajas económicas que incitan a las empresas a evitar las zonas urbanas desfavorecidas se explican en particular por «los costes suplementarios directos o indirectos vinculados a la instalación en dichos barrios (robos, nivel de las primas de seguro, vandalismo, etc.), así como por las desventajas estructurales inherentes a ellos (problemas para encontrar mano de obra cualificada que esté dispuesta a trabajar en la zona, reducción global de la actividad económica, inexistencia o degradación de las infraestructuras públicas, inseguridad, problemas financieros de las autoridades locales, «imagen» negativa, etc.)». Este Encuadramiento sólo contempla las ayudas a las pequeñas empresas que ejerzan actividades de carácter local (punto 11), y en su anexo 1 indica las actividades que pueden recibir ayudas, entre las que figuran la hostelería y la restauración. Entre las «actividades no afectadas» que se recogen en dicho anexo figura la distribución de gas.
En el presente asunto, procede subrayar que el régimen de ayudas examinado se aplica, en cambio, a todas las empresas establecidas en Venecia y en Chioggia y no establece limitación alguna en cuanto a su ámbito de aplicación material.
Además, aunque el Hotel Cipriani sostiene que el territorio de Venecia está incluido en el ámbito de aplicación del mencionado Encuadramiento, en particular por haber sido seleccionado para la iniciativa Urban (véase el apartado 299
supra),
no cabe sostener —y por otra parte ninguno de los demandantes lo hace— que el régimen de ayudas examinado cumpla los criterios específicos fijados en dicho Encuadramiento. Por lo tanto, tal Encuadramiento no es en absoluto pertinente para el presente asunto. A este respecto, la Comisión sostiene en efecto, acertadamente, que el mencionado Encuadramiento no constituye un ejemplo de intervención en la que no se respeten los criterios de aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), supuestamente justificada por unas circunstancias únicas y excepcionales. Por el contrario, dicho Encuadramiento establece unos criterios generales aplicables a todas las zonas urbanas desfavorecidas, a efectos de aplicarles una excepción sectorial. Por consiguiente, en contra de lo alegado por los demandantes, el hecho de que la Comisión tomase en consideración en este Encuadramiento las dificultades económicas específicas de las zonas urbanas desfavorecidas no permite concluir que dicha institución hubiera debido tener en cuenta, a fin de otorgar una excepción al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), los problemas específicos de Venecia invocados por los demandantes, que no tienen relación alguna con las dificultades de las zonas urbanas desfavorecidas.
En segundo lugar, resultan infundadas las críticas formuladas por los demandantes y la República Italiana contra la Comisión al acusarla de no haber tenido en cuenta la especificidad de los problemas estructurales relacionados con la insularidad —invocados por las autoridades italianas y los interesados en el procedimiento administrativo— a fin de otorgar una excepción regional al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), ya que, en opinión de aquéllos, el régimen de ayudas examinado se ajustaba a los objetivos de desarrollo regional que persigue el régimen de ayudas regionales y era proporcionado.
Es cierto que, como alegan los demandantes y la República Italiana, se deduce de la jurisprudencia (véanse los apartados 294 a 296
supra)
que, en el ejercicio de su facultad discrecional, la Comisión tiene la posibilidad de tomar en consideración situaciones específicas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), sin necesidad de modificar al efecto el régimen de ayudas regionales establecido en las comunicaciones y directrices aplicables o de crear una normativa
ad hoc.
En tal supuesto, incumbe a la Comisión poner en la balanza, por una parte, los efectos beneficiosos de la ayuda y, por otra, sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios comerciales y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada (véanse las sentencias Philip Morris Holland/Comisión, citada en el apartado 228
supra,
apartados 24 y 26, y Alzetta y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 129).
Sin embargo, en el presente asunto, las alegaciones expuestas por los demandantes y por la República Italiana no permiten acreditar que la Comisión haya rebasado los límites de su facultad de apreciación al tomar como base, en los considerandos 68 y 69 de la Decisión impugnada (véase el apartado 287
supra),
los criterios de valoración formulados en la Comunicación de 12 de agosto de 1988 y en las Directrices de 1998.
En particular, los demandantes no han demostrado que la Comisión haya incurrido en un error manifiesto de apreciación al considerar que en la situación de Venecia no existían nuevos factores y al basarse, por tanto, en el hecho de que las ayudas examinadas no estaban vinculadas a una inversión para negarse a autorizarlas al amparo de la excepción regional (véase el apartado 288
supra).
Más aún, los demandantes y la República Italiana no niegan que únicamente ciertas zonas del territorio de Venecia figuraban en la lista de regiones con derecho a acogerse a la excepción regional en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Sobre este último punto, procede señalar no obstante que, en contra de lo afirmado por la Comisión, dicha circunstancia no excluía por sí sola a la totalidad del territorio de Venecia de la posibilidad de acogerse a la excepción regional. No obstante, en las zonas que podían acogerse a esta excepción, el carácter de ayudas de funcionamiento de las ayudas examinadas bastaba para justificar la negativa de la Comisión a autorizarlas en concepto de ayudas regionales.
Por otra parte, procede rechazar la alegación de Italgas y la República Italiana según la cual la Comisión, al limitarse a invocar en la Decisión impugnada (considerando 74) la inexistencia de nuevos factores que pudieran justificar la concesión de la excepción
ad hoc
solicitada, no motivó suficientemente su rechazo de los argumentos basados en la situación única de la zona de la laguna de Venecia que las autoridades italianas y terceros interesados habían invocado en el procedimiento administrativo.
En efecto, la Comisión indicó en el considerando 74 de la Decisión impugnada las razones por las que no tenía la intención de modificar el método de aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), de 12 de agosto de 1988 para adaptarlo al caso de Venecia, tal como había hecho con ocasión de la adhesión de Suecia y de Finlandia a la Comunidad. En efecto, en aquella ocasión la Comisión había modificado el mencionado método mediante decisión de , principalmente estableciendo un criterio suplementario de selección de las zonas que podían acogerse a la excepción regional y previendo la posibilidad de autorizar ayudas destinadas a compensar en parte los costes adicionales de transporte, con objeto de tener en cuenta unas particularidades geográficas desconocidas hasta entonces en la Comunidad Europea (regiones próximas al polo, duras condiciones climáticas, distancias internas muy largas, escasa densidad de población en ciertas partes del territorio), que no se habían tomado en consideración como problemas de base a la hora de elaborar el mencionado método (véase la Comunicación de la Comisión de20 de diciembre de 1994, antes citada, a los Estados miembros y demás interesados referente a la modificación del punto II de la Comunicación de . Al explicar que en la situación de Venecia no existían nuevos factores y que el régimen de ayudas examinado podía perturbar el sistema de ayudas vigente —ya que se trataba de ayudas de funcionamiento concedidas en una región que no presentaba graves problemas de cohesión económica y social—, la Comisión motivó por tanto suficientemente su negativa a apartarse en el presente caso de los criterios establecidos en el método aplicable.
En tercer lugar, procede desestimar igualmente la tesis de Italgas según la cual la Comisión estaba facultada para apartarse, en particular, de los criterios formulados en el punto 22 de las Directrices sobre ayudas al empleo en lo que respecta a las exenciones generales de cargas sociales establecidas en el artículo 1 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994, destinadas al mantenimiento del empleo. En efecto, mientras que estas Directrices se refieren a las excepciones sectoriales basadas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), la demandante se limita a invocar la Decisión 95/455, en la que la Comisión había otorgado una excepción regional a las exenciones de cargas sociales aplicables en el
Mezzogiorno,
en circunstancias totalmente diferentes de las que se plantean en el presente asunto, tal como dicha institución señaló en la Decisión impugnada (considerandos 75 y 76). En dicha Decisión de 1995 (considerando 14), la Comisión había reconocido que, en todas las regiones contempladas, salvo en las de los Abruzos y Molise, las ayudas de funcionamiento establecidas en el artículo 1 del
decreto ministeriale
de cumplían todos los requisitos para acogerse a la excepción regional contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a). Por lo que respecta en cambio a los Abruzos y Molise, que ya no cumplían esos requisitos, la Comisión había tenido en cuenta el hecho de que dichas regiones habían estado cubiertas por la excepción basada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), hasta el . Esto la llevó a concluir que, aunque el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no cubre las ayudas de funcionamiento, resultaba oportuno y compatible con el mercado común y no alteraba las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común autorizar tales ayudas, para las que se había establecido un plan de desmantelamiento progresivo, en cuanto medidas de acompañamiento de carácter temporal, favoreciendo así la adaptación de las empresas de la región al régimen menos favorable establecido en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En dicha Decisión 95/455 (considerando 15), la Comisión había justificado esta inaplicación de los criterios formulados en la Comunicación de invocando «un principio general de consideración de una particularidad objetiva de situaciones no comparables a las de las demás regiones que pueden acogerse a la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo [87 CE]».
En cuarto lugar, en contra de lo alegado por Italgas, la Comisión respetó plenamente los criterios establecidos por ella en las Directrices sobre ayudas al empleo, antes citadas, al declarar incompatibles con el mercado común las exenciones de cargas sociales por creación de empleos establecidas en el artículo 2 del
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994, en los casos en que dichas exenciones no habían sido concedidas a PYMES ni a empresas implantadas en una zona que pudiera acogerse a las ayudas de finalidad regional ni a empresas de inserción de trabajadores con dificultades. En efecto, la Comisión había indicado claramente en el punto 21 de dichas Directrices los criterios que utilizaría para valorar si una ayuda a la creación de empleo podía acogerse a una excepción sectorial al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y entre tales criterios figuraban estos tres requisitos alternativos, en particular el relativo a la localización de la empresa beneficiaria en una zona que pudiera acogerse a las ayudas de finalidad regional. Dado que Italgas no aporta dato alguno que permita dudar de que estos tres criterios alternativos sean coherentes con los objetivos de las excepciones sectoriales basadas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), aplicables a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas siempre que no alteren las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés comunitario, procede considerar que, según reiterada jurisprudencia (véase el apartado 292
supra),
la Comisión estaba obligada a respetar los criterios indicativos que se había impuesto a sí misma. En cualquier caso, no cabe reprochar a la Comisión el que haya aplicado tales criterios desde el momento en que no se ha demostrado ni se ha argumentado fundadamente que sean incompatibles con el objetivo perseguido por las excepciones sectoriales (véase,
a contrario,
la sentencia Pollmeier Malchow/Comisión, citada en el apartado 290
supra).
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede desestimar por infundados los motivos relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y a la falta de motivación.
3.
Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra d), y del principio de igualdad del trato, y sobre la supuesta falta de motivación y la supuesta contradicción en la motivación
a) Alegaciones de las partes
Alegaciones de los demandantes
— Asunto T-254/00
El demandante, el Hotel Cipriani, impugna las razones por las que la Comisión se negó a reconocer una excepción cultural. Alega así que el estudio COSES, presentado por el Comité, ha confirmado que las restricciones derivadas de la normativa italiana sobre protección de los bienes culturales y del medio ambiente tienen, en Venecia, carácter general. Este estudio indica con exactitud los costes adicionales que dichas restricciones suponen en Venecia, comparados con los costes derivados de restricciones análogas en otros contextos medioambientales diferentes. El demandante se refiere en especial a las restricciones impuestas por la Ley italiana n
o
1089/39, que instauró un régimen de protección de los bienes de interés histórico y artístico, y, por lo que respecta más concretamente a Venecia, al
decreto del Presidente della Repubblica
n
o
791/1973, que establece disposiciones especiales para las operaciones de restauración y saneamiento de inmuebles con interés arquitectónico, histórico y artístico. También señala que el Comité se había ofrecido además a proporcionar a la Comisión toda la información adicional que ésta considerase necesaria. A su juicio, en tales circunstancias, si se hubiera comprobado que ciertas empresas no estaban sujetas a las restricciones adicionales mencionadas, a la Comisión le hubiera bastado simplemente con excluir de la excepción cultural a tales empresas, basándose en la información necesaria al efecto.
El demandante alega a continuación que, comparado con el volumen de los costes adicionales, el escaso importe de las reducciones de cargas sociales controvertidas, que además iban disminuyendo hasta desaparecer totalmente, resultaba por tanto proporcionado. En el presente caso, a su juicio, es la Decisión impugnada la que viola el principio de proporcionalidad.
Sostiene por otra parte que la Comisión concedió una excepción cultural al Consorzio Venezia Nuova sin verificar la relación entre la finalidad cultural de dicho organismo y el importe de las ayudas concedidas. Desde este punto de vista, la Decisión impugnada es por lo tanto contradictoria y viola el principio de igualdad de trato.
La actividad hotelera de sus inmuebles, sometidos al régimen extremadamente restrictivo aplicable en el centro histórico, se halla estrechamente ligada a la identidad de dichos edificios y que el mencionado
decreto
n
o
791/1973 obliga a mantener el destino original de los mismos. El empleo de un personal suficiente a estos efectos responde así a la necesidad de preservar el aspecto y el papel histórico de dichos inmuebles en el centro de la ciudad.
— Asunto T-277/00
Los demandantes, Coopservice y el Comité, reprochan a la Comisión el que haya hecho caso omiso de la existencia de restricciones generales que afectan específicamente al territorio de la laguna y tratan de preservar el patrimonio arquitectónico y el medio ambiente. En particular, la Comisión no tomó en consideración las restricciones impuestas principalmente por el
decreto del Presidente della Repubblica
n
o
962/1973, a fin de garantizar «la protección del marco paisajístico, histórico, arqueológico y artístico de la ciudad de Venecia y de su laguna», conforme a los objetivos fijados por la Ley italiana n
o
171/1973, así como por la Ley italiana n
o
431/1985, cuyo objetivo primario es la defensa del medio ambiente. Así, la Comisión únicamente analizó las restricciones directas relativas a la protección de los tesoros arquitectónicos e inmobiliarios, con arreglo a la Ley n
o
1089/39. En cambio, a su juicio, no tuvo en cuenta las restricciones «indirectas», cuyo objeto es proteger el medio ambiente, la visión de conjunto, la perspectiva y la luz de los inmuebles sometidos a restricciones directas.
Según los demandantes, las exenciones de cargas sociales examinadas están destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio. Además, son proporcionadas a los costes adicionales derivados de las restricciones expuestas y no alteran las condiciones del comercio intracomunitario ni las condiciones de la competencia. Desde estos dos puntos de vista, la motivación de la Decisión impugnada es, en su opinión, errónea e insuficiente.
Alegaciones de la Comisión
La Comisión replica que se ha limitado a aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, letra d), y que ha constatado que no existía una relación real entre la ventaja concedida y los costes adicionales relacionados con la defensa del patrimonio que dicha ventaja pretende compensar.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, este Tribunal observa que no se ha acreditado que todas las empresas beneficiarias de las reducciones de cargas sociales controvertidas soporten costes adicionales relacionados con la conservación del patrimonio. En particular, la alegación del Hotel Cipriani de que el interés arquitectónico, histórico y artístico puede determinarse «para grupos de inmuebles definidos con arreglo a parámetros relacionados con el trazado de las calles, plazas y canales», como había indicado el Comité, no prueba que todos los inmuebles utilizados por las empresas beneficiarias de las reducciones de cargas sociales examinadas soporten estos costes adicionales.
A este respecto procede señalar que la Comisión no disponía de la información necesaria para establecer una distinción, en la Decisión impugnada, entre las empresas que utilizan inmuebles sometidos a restricciones relacionadas con la defensa del patrimonio y las que no utilizan inmuebles de este tipo.
En términos más generales, las observaciones y documentos presentados a la Comisión en el procedimiento administrativo muestran que dicha institución no disponía en absoluto de información pertinente para poder valorar el alcance de las eventuales restricciones arquitectónicas y culturales alegadas por el Hotel Cipriani, Coopservice y el Comité, y estudiar la posibilidad de conceder en su caso una excepción al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra d). En particular, la Decisión impugnada afirma (considerando 79), sin que los demandantes lo nieguen, que el Gobierno italiano no solicitó en ningún momento una excepción cultural, sino que se limitó a defender el carácter de ayuda regional de las exenciones de cargas sociales controvertidas. Por otra parte, el estudio del COSES de febrero de 1998 antes citado, presentado a la Comisión por el Ayuntamiento de Venecia, se limita a establecer, en su punto 3.3, una lista de las leyes y reglamentos aplicables a Venecia en materia de medio ambiente, construcción y urbanismo. Aunque es indiscutible que algunas de estas leyes o reglamentos imponen restricciones «de carácter histórico y artístico», como alegan los demandantes, no se especifica la importancia ni el ámbito de aplicación de tales restricciones. Además, la mayor parte de la normativa citada se refiere en general a restricciones de carácter urbanístico, medioambiental o paisajístico, que en principio no reúnen los requisitos para ser tomadas en consideración en concepto de promoción de la cultura y conservación del patrimonio, que son los objetivos mencionados por el artículo 87 CE, apartado 3, letra d). En cuanto al estudio del COSES de marzo de 1998 (puntos 1.2 y 1.5), presentado a la Comisión por el Comité, no contiene dato alguno sobre los costes soportados por las empresas implantadas en Venecia o en Chioggia en relación directa con la defensa del patrimonio.
En segundo lugar, es preciso señalar que, como la Comisión puso de relieve en la Decisión impugnada (considerando 81), el procedimiento de concesión de las exenciones de cargas sociales examinadas no permiten garantizar la proporcionalidad entre dichas medidas y el objetivo perseguido por la excepción invocada. En efecto, los demandantes no niegan que, dado el método de concesión de la ayuda, por lo general no existe relación entre, por una parte, el importe de las exenciones fiscales concedidas a una empresa, que depende del número de empleados, y, por otra parte, el tipo y el tamaño de los inmuebles utilizados por dicha empresa y, en consecuencia, los costes adicionales que ésta soporta en relación con la defensa del patrimonio.
En cuanto a la situación del Hotel Cipriani, invocada en el presente asunto, procede hacer constar que este demandante carece de legitimación para invocar argumentos de hecho relativos a su situación particular, ya que tales argumentos no habían sido expuestos ante la Comisión en el procedimiento administrativo.
En cambio, es preciso señalar que el examen individual, en la Decisión impugnada, de las ayudas concedidas al Consorzio Venezia Nuova se explica por el hecho de que esta última es una de las empresas municipales sobre las que las autoridades italianas habían aportado información detallada. Fue dicha información la que llevó a la Comisión a considerar que las ayudas otorgadas a dicha empresa, cuyo objeto social era la ejecución de intervenciones decididas por el Estado a fin de garantizar la defensa del patrimonio histórico, artístico y arquitectónico de Venecia, tenían una finalidad cultural.
Por el conjunto de razones expuestas, no cabe considerar que la Comisión haya violado en el presente asunto el principio de igualdad de trato ni rebasado los límites de su facultad de apreciación al no haber tenido en cuenta la situación individual del Hotel Cipriani y al haber estimado, en general, que las restricciones invocadas no justificaban la concesión de una excepción cultural.
De ello se deduce que procede desestimar por infundados los motivos relativos a la violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra d), y de la obligación de motivación.
4.
Sobre la presunta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra e)
a) Alegaciones de las partes
En el asunto T-277/00, los demandantes, Coopservice y el Comité, sostienen que la Decisión impugnada (considerando 84) vulnera el artículo 87 CE, apartado 3, letra e), y que su motivación es insuficiente y contradictoria, en la medida en que la Comisión estima que ni siquiera puede contemplar la posibilidad de aplicar la excepción mencionada en dicho artículo. Alegan así que la persecución de fines de interés general relacionados con la conservación del patrimonio cultural veneciano justifica tal excepción.
La Comisión impugna estas alegaciones.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El artículo 87 CE, apartado 3, letra e), se refiere a «las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión». Por lo tanto, basta con hacer constar que, como señaló la Comisión, no existía ninguna decisión
ad hoc
del Consejo, adoptada en base a dicho artículo, que permitiera autorizar el régimen de ayudas examinado.
En consecuencia, procede desestimar por infundado el presente motivo.
5.
Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra b), del artículo 87 CE, apartado 2, letra b), y del artículo 253 CE, y sobre la supuesta insuficiencia de la motivación y la supuesta contradicción en la motivación
a) Alegaciones de las partes
En el asunto T-277/00, los demandantes, Coopservice y el Comité, sostienen en primer lugar que la Comisión rechazó erróneamente y sin motivación la tesis de que la protección de la ciudad de Venecia constituía un proyecto importante de interés común europeo, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra b). A su juicio, la Decisión impugnada es contradictoria sobre este punto, pues la Comisión reconoció por otra parte la extrema importancia de la protección de Venecia y consideró en consecuencia compatibles con el mercado común las ayudas otorgadas al Consorzio Venezia Nuova (considerando 96).
En segundo lugar, a juicio de estas partes, la Comisión también rechazó erróneamente y sin motivación la aplicación de la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 2, letra b), relativa a los desastres naturales. Ahora bien, las grandes mareas constituyen un desastre natural, por una parte a causa de la enorme gravedad de sus efectos sobre el tejido económico y social de la ciudad y de su carácter repetitivo y, por otra parte a causa de sus devastadoras consecuencias cuando la magnitud del fenómeno es excepcional.
La Comisión impugna estas alegaciones.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, procede considerar acertada la afirmación de la Comisión de que el régimen de ayudas controvertido no puede considerarse estrechamente relacionado con un proyecto importante de interés europeo. En efecto, dicho régimen no se estableció para proteger a Venecia, sino a fin de aligerar las cargas sociales que forman parte de los gastos normales de las empresas implantadas en el territorio de Venecia o de Chioggia. Su objetivo esencial consiste, pues, en mejorar la competitividad de dichas empresas. Ahora bien, según la jurisprudencia, una medida de ayuda sólo puede acogerse a la excepción establecida por el artículo 87 CE, apartado 3, letra b), si no beneficia principalmente a las empresas de un Estado miembro, sino que representa un beneficio para la Comunidad en su conjunto (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia Unicredito Italiano, citada en el apartado 209
supra,
apartados 72 a 78, y de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, citada en el apartado 209
supra,
apartados 139 y 140).
Por lo tanto, la Comisión no rebasó los límites de su facultad de apreciación al rechazar en la Decisión impugnada (considerando 97) la calificación de «proyecto de interés común» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra b). Por otra parte, en contra de lo alegado por los demandantes, la Decisión impugnada no contiene a este respecto ninguna contradicción en su motivación, ya que las ayudas abonadas al Consorzio Venezia Nuova no se autorizaron en virtud del artículo 87 CE, apartado 2, letra b) (véase el apartado 327
supra).
Además, la Comisión motivó de modo jurídicamente suficiente la Decisión impugnada al indicar que el régimen de ayudas controvertido no se refiere a un proyecto importante de interés común ni está destinado a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.
En segundo lugar, procede señalar que las reducciones de cargas sociales examinadas son proporcionales a la masa salarial y no pretenden reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional, como exige el artículo 87 CE, apartado 2, letra b). La Comisión recuerda por lo demás que, según una práctica constante en el ámbito de la agricultura, los perjuicios resultantes de las malas condiciones meteorológicas sólo pueden asimilarse a los perjuicios causados por catástrofes naturales, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 2, letra b), si sobrepasan unos límites determinados en función de la producción normal. Tales criterios no pueden transponerse al fenómeno de las grandes mareas en Venecia.
Por consiguiente, procede concluir que la Comisión no rebasó los límites de su facultad de apreciación al estimar, en la Decisión impugnada (considerando 99), que el fenómeno de las grandes mareas en Venecia no podía considerarse un desastre natural o un acontecimiento de carácter excepcional en el sentido del artículo 87 CE, apartado 2, letra b). Además, la motivación de la Decisión impugnada a este respecto es suficiente.
De todo ello se deduce que procede desestimar por infundados los presentes motivos.
B.
Sobre el carácter supuestamente irregular de la obligación de recuperación de las ayudas impuesta por el artículo 5 de la Decisión impugnada
Los demandantes desarrollan dos series de motivos en apoyo de sus pretensiones de anulación de la obligación de recuperación de las ayudas impuesta por el artículo 5 de la Decisión impugnada. En primer lugar invocan una violación del artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999 y de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato en lo que respecta a la calificación pretendidamente errónea de las medidas examinadas como nuevas ayudas. En segundo lugar sostienen que, al obligar a recuperar las ayudas controvertidas, la Decisión impugnada viola el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 y los principios de proporcionalidad, de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de protección de confianza legítima, así como las reglas del Derecho transitorio y la obligación de motivación.
1.
Sobre la supuesta violación del artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999 y de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato en lo que respecta a la calificación pretendidamente errónea de las medidas examinadas como nuevas ayudas
a) Alegaciones de las partes
Alegaciones de los demandantes
— Asunto T-254/00
El demandante, el Hotel Cipriani, recuerda que la Comisión inició su investigación sobre las reducciones de cargas sociales controvertidas en el presente asunto en 1997. A su juicio, en este contexto, el artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999, destinado a garantizar la seguridad jurídica, obliga a la Comisión a limitar sus facultades de investigación y de decisión centrándolas en las ayudas establecidas a partir de 1987, las únicas que pueden ser objeto de recuperación al expirar el plazo de prescripción fijado en dicho artículo.
Ahora bien, el Hotel Cipriani afirma disfrutar al menos desde 1972 de reducciones de cargas sociales establecidas para todo el territorio nacional por leyes distintas de las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, en las que se ha basado la Comisión. El demandante invoca a este respecto las reducciones de cargas sociales en favor de empresas artesanales e industriales de menos de 300 asalariados instauradas por la Ley n
o
590/1971, que la Ley n
o
463/1972 extendió a las empresas de hostelería. Añade que también disfruta de las reducciones de determinadas cargas sociales establecidas por la Ley n
o
102/1977, aplicables en todo el territorio nacional a las empresas artesanales e industriales con arreglo a la Ley n
o
102/1977, que la Ley n
o
573/1977 extendió igualmente a las empresas de hostelería.
Por lo tanto, en su opinión, las reducciones de cargas sociales controvertidas en el presente asunto constituyen ayudas existentes, en el sentido del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
659/1999, y no ayudas nuevas creadas por las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, que son las que la Comisión examinó en la Decisión impugnada.
Según el demandante, incluso suponiendo que él hubiera disfrutado de las reducciones de cargas sociales controvertidas en virtud de las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, tesis que niega, tales medidas deberían considerarse ayudas existentes, que se remontan como mínimo a 1972 y 1978. En efecto, por una parte, dichas leyes se limitan a ampliar el ámbito de aplicación espacial y temporal de unas ayudas existentes, creadas por la Ley n
o
1089/1968, que estableció en favor de las empresas del
Mezzogiorno
unas reducciones de cargas sociales que luego se extendieron al territorio de Venecia en virtud de la Ley n
o
171/1973 y al sector de la hostelería en virtud de la Ley n
o
502/1978 y de la Ley n
o
463/1972, antes mencionada. Por otra parte, el demandante sostiene haber disfrutado desde 1978 de las desgravaciones contempladas en la normativa relativa a las zonas deprimidas («aree depresse»).
En contra de lo alegado por la Comisión, el demandante sostiene que existe una continuidad jurídica entre el régimen de ayudas examinado y las ayudas existentes antes mencionadas, ya que éstas no han sufrido modificaciones sustanciales. Aunque tales ayudas hayan sido instauradas por leyes diferentes, se trata siempre, sin embargo, de la misma reducción de cargas sociales, cuya aplicación a los territorios de Venecia y Chioggia se recogía en la Ley n
o
171/1973, tal como fue interpretada por la Ley n
o
502/1978. Confirma este análisis el artículo 5
bis
de la Ley n
o
206/1995, en el que se indica que las disposiciones contempladas en el artículo 23 de la Ley n
o
171/1973 y en el artículo 3 de la Ley n
o
502/1978 deben interpretarse en el sentido de que las reducciones de cargas sociales establecidas en ellas seguirán otorgándose con arreglo a las normas fijadas en el
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994. De ello se deduce, a juicio del demandante, que las Leyes n
o
206/95 y n
o
30/1997 se limitan a confirmar la aplicabilidad, en los territorios de Venecia y Chioggia, de las reducciones de cargas sociales ya establecidas anteriormente, sin modificar los aspectos esenciales del régimen, es decir, los beneficiarios y el método y el grado de intervención.
El demandante alega que, en este contexto jurídico, y habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 15, apartados 1 y 2, del Reglamento n
o
659/1999, los beneficiarios del régimen de exenciones de cargas sociales examinadas podían albergar una confianza legítima en la legalidad de dichas exenciones y en su compatibilidad con el mercado común. En efecto, el plazo de prescripción comenzó a correr en 1973, si no antes. A este respecto, el demandante sostiene que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
659/1999, según el cual el plazo de prescripción se contará a partir de la fecha en que se haya concedido la ayuda ilegal al beneficiario, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de un régimen de ayudas, el acto de concesión de la ayuda coincide con la aprobación de la Ley que estableció dicho régimen. En su opinión, no son pertinentes los plazos mensuales de abono de las cargas sociales examinadas, pues en se momento se producen meros actos de ejecución de dicha Ley (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión,
T-195/01 y T-207/01, Rec. p. II-2309
, apartado 130).
Además, según el demandante, la Comisión incurrió en el error de considerar implícitamente que las medidas controvertidas eran ayudas nuevas, y como tales sometidas a una obligación de notificación en virtud del artículo 88 CE, apartado 3.
Por último, el demandante sostiene que la Decisión impugnada entraña una violación del principio de igualdad de trato en perjuicio suyo, si se le compara con los hoteles establecidos en el resto del territorio italiano, que seguirán disfrutando de las reducciones de cargas sociales.
— Asunto T-277/00
Los demandantes, Coopservice y el Comité, sostienen igualmente que las medidas controvertidas, establecidas por las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, constituyen ayudas existentes en el sentido de los artículos 1 y 15 del Reglamento n
o
659/1999 y no están sujetas, pues, a la obligación de notificación establecida en el artículo 88 CE, apartado 3. Con arreglo al artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999, tales ayudas no pueden ser recuperadas. Los demandantes alegan que la legislación relativa a las reducciones de cargas sociales en favor de las empresas del
Mezzogiorno
tiene su origen en la Ley n
o
1089/1968, que estableció un mero régimen de desgravaciones cuya fecha de expiración inicial era el 31 de diciembre de 1972. La Ley n
o
171/1973 amplió el ámbito de aplicación de dicho régimen, incluyendo en él a Venecia y a Chioggia. El régimen de ayudas creado por la Ley n
o
1089/1968, que siguió en vigor hasta el , fue modificado parcialmente por el
decreto ministeriale
de , que estableció un sistema en el que una desgravación «única» sustituía a las diversas desgravaciones establecidas en la Ley n
o
1089/1988, así como una desgravación anual total para los nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, la voluntad del legislador, plasmada en la Ley n
o
171/1973, de conceder a las empresas establecidas en los centros históricos de Venecia y de Chioggia ciertas ventajas idénticas a las concedidas a las empresas establecidas en el centro y el sur de Italia, no cambió. En efecto, los aspectos esenciales del régimen no sufrieron modificaciones. Según los demandantes, dicho régimen de ayudas sigue aplicándose desde el principio a los mismos destinatarios, se justifica por las mismas razones, relacionadas con las circunstancias específicas de los centros históricos de Venecia y de Chioggia, y emplea el mismo mecanismo para determinar la ayuda, a saber, la remisión a la normativa vigente en el centro y en el sur de Italia.
Existe por tanto, a juicio de los demandantes, una continuidad en los requisitos y en las reglas de aplicación de las medidas establecidas en la Ley n
o
171/1973 y en las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997. Como estas dos últimas Leyes no modificaron sustancialmente las medidas establecidas por la Ley n
o
171/1973, las reducciones de cargas sociales controvertidas en el presente asunto no constituyen ayudas nuevas. Las únicas modificaciones introducidas por las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997 consistieron en una reducción de las ventajas concedidas anteriormente a los beneficiarios de las medidas que se discuten, por lo que no pueden considerarse modificaciones sustanciales.
Por otra parte, los demandantes impugnan la tesis de la Comisión según la cual la fecha en que se estableció el régimen no es pertinente para determinar el punto de partida del plazo de prescripción establecido en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
659/1999. Alegan así que la ayuda concedida en aplicación de un régimen de ayudas se concreta en la fecha en que se decide que la empresa de que se trate puede acogerse a dicho régimen, y no en el momento en que se ejecuta, cada mes, la obligación de abonar la ayuda ya otorgada.
Según los demandantes, en el presente asunto la Comisión omitió tomar en consideración la relación entre el régimen de ayudas examinado, aplicable desde julio de 1994, y el régimen creado por la Ley n
o
171/1973. Por lo tanto, al calificar implícitamente de ayuda nueva el régimen de ayudas examinado, la Decisión impugnada viola el artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999 y adolece de falta de motivación.
Alegaciones de la Comisión
La Comisión impugna la argumentación expuesta.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Como las disposiciones del artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999 que establecen un plazo de prescripción se consideran de naturaleza procedimental, eran aplicables de inmediato a todos los procedimientos pendientes ante la Comisión en la fecha de entrada en vigor de este Reglamento, el 16 de abril de 1999 (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Scott/Comisión,
T-366/00, Rec. p. II-1763
, apartado 51). La Decisión impugnada fue adoptada el , por lo que procede analizar si en el presente asunto había expirado dicho plazo de prescripción y, en consecuencia, el régimen de ayudas examinado debía considerarse una ayuda existente, con arreglo al artículo 15, apartado 3, de dicho Reglamento.
Previamente procede recordar que las medidas destinadas a establecer o a modificar ayudas constituyen ayudas nuevas (sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen,
91/83 y 127/83, Rec. p. 3435
, apartados 17 y 18, y de , Namur-Les assurances du crédit,
C-44/93, Rec. p. I-3829
, apartado 13). En particular, cuando la modificación altera la propia esencia del régimen inicial, dicho régimen se transforma en un nuevo régimen de ayudas. En cambio, cuando la modificación no es esencial, es únicamente la modificación como tal la que puede calificarse de ayuda nueva (sentencia Government of Gibraltar/Comisión, citada en el apartado 349
supra,
apartados 109 y 111).
En el presente asunto, resulta obligado hacer constar que la Ley n
o
206/1995, al extender a las empresas implantadas en el territorio de Venecia y de Chioggia las exenciones de cargas sociales que el
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 había establecido para el
Mezzogiorno,
y la Ley n
o
30/1997, al prorrogar dicho régimen en 1997, establecieron un nuevo régimen específico, aplicable precisamente al territorio de Venecia y de Chioggia.
A este respecto, las alegaciones con que los demandantes pretenden demostrar que el régimen de ayudas controvertido constituía una mera extensión temporal y territorial de las ayudas existentes no resisten al examen. En primer lugar, procede señalar que la Comisión afirma, sin que los demandantes la contradigan, que la Ley n
o
463/1972, invocada por el Hotel Cipriani, prorrogaba hasta el 30 de junio de 1973 las reducciones de cargas sociales establecidas por la Ley n
o
590/1971 en favor de las empresas artesanales, de las PYME industriales y de las empresas de hostelería. Estas reducciones de cargas dejaron de concederse a partir del y no tienen por tanto relación alguna con las ayudas examinadas en la Decisión impugnada, abonadas entre 1995 y 1997. Lo mismo puede decirse de las reducciones de cargas sociales establecidas por las Leyes n
o
502/1978, n
o
102/1977 y n
o
573/1977, aplicables hasta el .
En segundo lugar, el citado
decreto ministeriale
de 5 de agosto de 1994 al que se remiten las Leyes n
o
30/1997 y n
o
206/1995 tenía por objeto un «nuevo régimen de reducción de las cargas sociales en los territorios del
Mezzogiorno».
Por lo tanto, dicho
decreto
establecía un nuevo régimen de ayudas para el
Mezzogiorno
. La Ley n
o
206/1995 extendió este nuevo régimen a las empresas de Venecia y de Chioggia, y la Ley n
o
30/1997 modificó las condiciones de disfrute de este nuevo régimen.
Dadas estas circunstancias, incluso en el supuesto de que el régimen de ayudas examinado, establecido inicialmente por la Ley n
o
206/1995, se hubiera limitado a extender a nuevos beneficiarios un régimen de ayudas preexistente, sin modificarlo sustancialmente, tal extensión del régimen inicial, separable de éste, constituye una ayuda nueva, sometida a la obligación de notificación (véase en este sentido la sentencia Government of Gibraltar/Comisión, citada en el apartado 349
supra,
apartados 109 y 110).
De ello se deduce que la Decisión impugnada, que obliga a recuperar las ayudas incompatibles con el mercado común abonadas en aplicación de las Leyes n
o
206/1995 y n
o
30/1997, fue adoptada en cualquier caso antes de que expirase el plazo de prescripción fijado en el artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999.
Además, en todo caso, y en contra de lo alegado por los demandantes, el plazo de prescripción establecido en el artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999 sólo empezó a correr en la fecha en que se abonó la ayuda ilegal. En el caso de un régimen de ayudas establecido más de diez años antes de la primera interrupción de la prescripción, las ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común otorgadas en virtud de ese régimen en los diez últimos años están por tanto sujetas a recuperación (sentencia Government of Gibraltar/Comisión, citada en el apartado 349
supra,
apartado 130).
Por consiguiente, en el presente asunto, incluso en el supuesto de que hubiera existido una continuidad entre el régimen de ayudas examinado y ciertos regímenes anteriores, tesis que el examen de los hechos desmiente, en ningún caso el plazo de prescripción decenal expiró antes de la adopción de la Decisión impugnada, en 1999, en lo que respecta a las ayudas examinadas en dicha Decisión, que habían sido abonadas entre 1995 y 1997.
Por último, ha quedado acreditado que, en el procedimiento administrativo, el Gobierno italiano no sostuvo en ningún momento que el régimen examinado constituyera una ayuda existente, ni impugnó la calificación de ayuda nueva utilizada por la Comisión en su decisión de apertura del procedimiento de investigación. Por otra parte, tampoco los terceros interesados formularon argumentos pertinentes a este respecto. No cabe reprochar por tanto a dicha institución que no analizase si el régimen examinado debía calificarse de ayuda existente o de ayuda nueva (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión,
C-400/99, Rec. p. I-3657
, apartado 51).
Por el conjunto de razones expuestas, procede desestimar por infundados los presentes motivos.
2.
Sobre la supuesta violación del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 y de los principios de proporcionalidad, de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima, así como de las normas de Derecho transitorio y de la obligación de motivación
a) Alegaciones de las partes
Alegaciones de los demandantes
— Asunto T-254/00
El demandante, el Hotel Cipriani, sostiene con carácter subsidiario que, incluso en el supuesto de que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción fijado en el artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999, tesis que impugna, la obligación de recuperar las ayudas controvertidas impuesta por la Decisión impugnada viola los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato y, en consecuencia, vulnera igualmente el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, en el que se indica que la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario. En efecto, la declaración de incompatibilidad de una ayuda no lleva aparejada automáticamente una obligación de recuperación. Según el demandante, incumbía a la Comisión analizar las circunstancias excepcionales que caracterizan el presente asunto, a fin de verificar si la imposición de dicha obligación respetaba el principio de proporcionalidad.
En el presente asunto, a su juicio, la Comisión desestimó sin una motivación suficiente las alegaciones formuladas por las autoridades italianas en contra de la recuperación de las ayudas de que se trata.
Según el demandante, la situación examinada en el presente asunto se caracteriza por un alto grado de incertidumbre jurídica. En efecto, resulta verosímil que las reducciones de cargas sociales concedidas a unas empresas que desarrollan su actividad económica en un mercado puramente local no puedan repercutir en los intercambios comerciales intracomunitarios ni en la competencia. Otras circunstancias que corroboran la tesis de que el régimen de ayudas examinado no tuvo repercusiones en el funcionamiento del mercado son la supresión de dicho régimen el 30 de noviembre de 1997 y la falta de participación en el procedimiento de terceros interesados. Por lo tanto, a su juicio, la obligación de recuperación de las ayudas es desproporcionada.
En su réplica, el demandante alega que, en el contexto que se acaba de exponer, él podía confiar legítimamente en que su situación se valorase de un modo análogo a la de las empresas municipales, con arreglo al principio general de igualdad de trato. Según el demandante, esta confianza legítima impide que en el presente asunto se proceda a recuperar las ayudas sociales examinadas.
Por último, el demandante sostiene que el tipo de interés de referencia utilizado en la Decisión impugnada para calcular los intereses exigibles sobre las cantidades que han de recuperarse es ilegal, ya que sobrepasa el tipo de interés soportado por la empresa sobre su propio endeudamiento en el período de referencia. En efecto, en su opinión, dicho tipo de interés es contrario a la finalidad de la recuperación de las ayudas, que es la de volver a situar a la empresa en la situación en la que se habría encontrado si no hubiera recibido la ayuda de que se trata.
— Asunto T-270/00
La demandante, Italgas, sostiene en primer lugar que es competencia de los tribunales nacionales valorar las circunstancias invocadas por las autoridades italianas en apoyo de su petición de que no se proceda a recuperar las ayudas examinadas.
A continuación, Italgas acusa a la Comisión de haber violado el principio de irretroactividad de las reglas de fondo al tomar como base, en la Decisión impugnada, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999. Dicho Reglamento entró en vigor el 16 de abril de 1999, mientras que las ayudas examinadas dejaron de concederse en 1997. Ahora bien, el citado artículo 14, apartado 1, contiene una regla de fondo que modifica los criterios en los que la Comisión puede basar una eventual decisión de no obligar al Estado miembro de que se trate a recuperar las ayudas examinadas. En efecto, en el régimen anterior, la Comisión disponía de una facultad discrecional (sentencia Maribel
bis/ter,
citada en el apartado 195
supra,
apartado 82), lo que le permitía tener en cuenta las consecuencias económicas y sociales de una eventual orden de recuperación. En cambio, según Italgas, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 sólo permite que la Comisión renuncie a exigir la recuperación de la ayuda cuando tal recuperación sea contraria a un principio general del Derecho comunitario.
Por consiguiente, a su juicio, el artículo 5 de la Decisión impugnada adolece de un error de Derecho.
Además, Italgas considera que, al no estar obligada la Comisión,
ratione temporis,
a exigir la recuperación de la ayuda con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, la Decisión impugnada incurre en un error y en una insuficiencia de motivación al ordenar en términos generales la recuperación sin distinciones de las ayudas abonadas, sin haber verificado suficientemente, mediante un detallado análisis de todas las circunstancias pertinentes, que la medida examinada podía afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y a la competencia.
La República Italiana, que interviene en apoyo de Italgas, comparte la posición de ésta. Añade además que la especificidad de la situación de hecho planteada en el presente asunto y la incertidumbre jurídica resultante, así como la inexistencia de observaciones presentadas por terceros interesados, hubieran debido incitar a la Comisión a verificar en concreto si la recuperación de las ayudas examinadas era necesaria para restablecer la situación anterior en términos de competencia. La República Italiana pone de relieve que esta cuestión, ampliamente discutida en el procedimiento administrativo, no fue examinada en la Decisión impugnada.
— Asunto T-277/00
Coopservice y el Comité sostienen que la obligación de recuperación de las ayudas impuesta en la Decisión impugnada es contraria a los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, así como al principio de proporcionalidad.
En lo que respecta, en primer lugar, a los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, los demandantes alegan que el hecho de que la Comisión haya estimado que en el caso de las empresas municipales ACTV, Panfido y AMAV no concurren los requisitos para la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, demuestra que, para esta institución, las medidas controvertidas no constituyen en sí ayudas ilegales. Por otra parte, la Comisión ha establecido los criterios de compatibilidad que debe aplicar el Estado miembro de que se trata. Según los demandantes, la remisión a dicho procedimiento nacional a fin de determinar si una ayuda es irregular, tras un examen individual en profundidad y complejo, implica que la constatación de la irregularidad de la ayuda únicamente produce efectos
ex nunc.
Por consiguiente, a su juicio, no es posible denegar a los beneficiarios de estas medidas la protección de su confianza legítima.
Los demandantes sostienen además que las reducciones de cargas sociales controvertidas fueron establecidas por una normativa nacional que se remonta a 1973. En este contexto, resulta excesivo imponer a los beneficiarios de estas medidas la obligación de informarse sobre el procedimiento comunitario, en particular había cuenta de que constituyen un grupo numeroso e indeterminado. En su opinión, cabe presumir que un régimen de ayudas con treinta años de existencia es conocido a nivel comunitario, incluso en el caso de que no haya sido notificado formalmente.
En segundo lugar, los demandantes alegan que la obligación de recuperar las ayudas de que se trata es contraria al principio de proporcionalidad, ya que la repercusión de estas medidas en los intercambios comerciales fue irrisoria, mientras que reembolsarlas supondría una carga extremadamente pesada para sus beneficiarios.
A su juicio, por el conjunto de razones expuestas, la Comisión violó el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 y la obligación de motivación al omitir verificar si la recuperación de las ayudas examinadas era contraria a un principio general del Derecho comunitario.
Por último, los demandantes consideran que la Decisión impugnada también viola el principio de protección de la confianza legítima al disponer que al importe de las ayudas que deben devolverse hay que sumar los intereses correspondientes, calculados con arreglo al tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de la subvención en el marco de las ayudas de finalidad regional. Sostienen además que el método de cálculo de los intereses elegido no fue motivado.
Alegaciones de la Comisión
La Comisión impugna la argumentación expuesta.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 consagra como regla general la obligación de la Comisión de exigir la recuperación de las ayudas ilegales que se hayan declarado incompatibles con el mercado común. En efecto, según esta disposición, sólo existe un caso en el que la Comisión no debe exigir la recuperación de las ayudas: cuando dicha recuperación sea contraria a un principio general del Derecho comunitario. Por otra parte, también procede recordar previamente que, en contra de lo alegado por Italgas (véase el apartado 373
supra),
los artículos 87 CE y siguientes, el artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999 y los principios de protección de la confianza legítima, de seguridad jurídica y de proporcionalidad no pueden invocarse en contra de una medida nacional que ordena la recuperación de una ayuda en ejecución de una decisión de la Comisión que calificó dicha ayuda de incompatible con el mercado común y cuyo examen a la luz de estos mismos preceptos y principios generales no reveló ningún elemento que pudiera afectar a su validez (sentencia Unicredito Italiano, citada en el apartado 209
supra,
apartado 125).
En este contexto, no cabe acoger la alegación de Italgas de que la Decisión impugnada viola el principio de irretroactividad al imponer una obligación de recuperación de las ayudas basada en el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, que establece una nueva regla de fondo. A ese respecto procede señalar que, en la Decisión impugnada (considerandos 100 a 103), la Comisión no se remitió exclusivamente a la obligación establecida en el artículo 14, apartado 1, de dicho Reglamento, sino que también se basó expresamente en la jurisprudencia anterior —por lo demás formalmente consagrada en el citado artículo 14, apartado 1—, que no establece a este respecto ninguna regla nueva.
En efecto, antes incluso de que entrase en vigor el Reglamento n
o
659/1999, la supresión de una ayuda ilegal mediante la recuperación de la misma era, según reiterada jurisprudencia, la consecuencia lógica de la constatación de su ilegalidad (sentencias del Tribunal de Justicia Tubemeuse, citada en el apartado 265
supra,
apartado 66, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión,
C-169/95, Rec. p. I-135
, apartado 47). En particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que, salvo circunstancias excepcionales, la Comisión no puede rebasar los límites de su facultad discrecional cuando pide al Estado miembro que recupere las ayudas ilegales, ya que la recuperación sólo pretende restablecer la situación anterior (sentencia Maribel
bis/ter,
citada en el apartado 195
supra,
apartado 66).
Por consiguiente, aunque procede reconocer que, en principio, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 no era formalmente aplicable en el presente asunto en la medida en que establece una regla de fondo, esta circunstancia no puede viciar la obligación de recuperación de las ayudas impuesta en la Decisión impugnada, ya que, conforme a la jurisprudencia mencionada en el apartado anterior, la Comisión había estimado que dicha recuperación era necesaria para restablecer la situación anterior, suprimiendo las ventajas otorgadas a las empresas de que se trata por el régimen de ayudas controvertido.
En particular, en contra de lo alegado por los demandantes, la obligación de recuperación de las ayudas examinadas no puede considerarse desproporcionada con respecto a los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado, ya que es la consecuencia lógica de la ilegalidad de las ayudas y tiene por objeto el restablecimiento de la situación anterior.
A este respecto, en todo caso, la circunstancia de que la mayoría de las empresas beneficiarias desarrollasen su actividad a nivel local —que no ha sido demostrada— no habría permitido excluir por completo una repercusión de las exenciones de cargas sociales controvertidas en los intercambios comerciales y en la competencia, tal como se ha declarado anteriormente (véanse los apartado 246 a 248
supra).
Del mismo modo, la falta de participación de terceros interesados en el procedimiento administrativo tampoco demuestra que los beneficiarios de las exenciones no hayan disfrutado de una ventaja significativa en términos de competencia, que debía ser suprimida para restablecer la situación anterior.
En este contexto, y en contra de lo alegado por el Hotel Cipriani, la Comisión tuvo adecuadamente en cuenta, en la Decisión impugnada (considerando 103), las observaciones formuladas por las autoridades italianas en apoyo de su petición de que no se procediera a la recuperación de las ayudas incompatibles.
En lo que respecta al motivo relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima, invocado tanto por el Hotel Cipriani como por Coopservice y el Comité, procede recordar que, según la jurisprudencia, el beneficiario de una ayuda ilegal no puede invocar una confianza legítima en la regularidad de la concesión de dicha ayuda (sentencias del Tribunal de Justicia Unicredito Italiano, citada en el apartado 209
supra,
apartados 104 y 108 a 111, y de 22 de abril de 2008, Comisión/Salzgitter,
C-408/04 P, Rec. p. I-2767
, apartado 104). En el presente asunto, el régimen de ayudas examinado no había sido notificado, por lo que el riesgo de que las ayudas fueran recuperadas era previsible. A este respecto, carece de pertinencia el hecho de que, como han alegado Coopservice y el Comité, la recuperación se efectúe en el marco de un procedimiento nacional de ejecución de la Decisión de la Comisión.
Por otra parte, los demandantes no invocan ninguna circunstancia objetivamente excepcional que permita acreditar, como exige la jurisprudencia (sentencia Comisión/Salzgitter, citada en el apartado 392
supra,
apartado 107), que la obligación de recuperación controvertida es contraria al principio de seguridad jurídica. En particular, ese tribunal ya ha desestimado por infundadas las alegaciones relativas a la continuidad en el tiempo de las disposiciones de concesión de exenciones de cargas sociales en favor de las empresas establecidas en Venecia o en Chioggia (véase el apartado 362
supra).
Además, en cualquier caso, dicha continuidad no habría constituido por sí sola una circunstancia excepcional que pudiera acarrear la ilegalidad de la Decisión de la Comisión por la que se exige la recuperación de las ayudas controvertidas respetando el plazo de prescripción fijado en el artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999.
En cuanto al motivo relativo a la violación del principio de igualdad de trato, invocado por el Hotel Cipriani, procede recordar que la Decisión impugnada no contiene ninguna constatación de carácter individual, exceptuando la valoración de la situación de las empresas municipales, realizada a partir de los datos presentados a la Comisión por las autoridades nacionales y el Ayuntamiento de Venecia. Como la Comisión no recibió, en cambio, en el procedimiento administrativo información alguna sobre la situación individual del Hotel Cipriani, la Decisión impugnada no puede considerarse discriminatoria para el demandante en comparación con las empresas municipales.
En cuanto a las alegaciones del Hotel Cipriani y de Coopservice y el Comité destinadas a demostrar la irregularidad del método del cálculo de los intereses exigibles sobre las cantidades que han de recuperarse, también procede desestimarlas. A este respecto procede señalar previamente que, si bien es cierto que la disposición del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n
o
659/1999 según la cual la Comisión debe fijar un tipo de interés adecuado constituye una regla de fondo, por lo que no era formalmente aplicable en el presente asunto, dicha disposición no establece sin embargo ninguna regla nueva.
En el presente asunto, basta con hacer constar que el tipo de interés fijado en la Decisión impugnada (artículo 5, párrafo segundo), que se remite al tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de la subvención en el marco de las ayudas de finalidad regional, se ajusta a la finalidad de la recuperación y no puede por tanto considerarse imprevisible.
Además, la Comisión no estaba obligada a motivar más la elección de este tipo de interés de referencia en la Decisión impugnada. En particular, el mero hecho de que, según el Hotel Cipriani, este tipo de interés sea superior al que soporta por su endeudamiento no basta para considerar que no sea representativo de los tipos de interés aplicados en el mercado (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión,
C-74/00 P y C-75/00 P, Rec. p. I-7869
, apartado 159). Por otra parte, en cualquier caso, este demandante no está legitimado para invocar su situación individual desde el momento en que la Comisión no fue informada de ella durante el procedimiento administrativo, tal como se ha declarado anteriormente (véanse en particular los apartados 211 y 215
supra).
De todo ello se deduce que los demandantes no han acreditado que el tipo interés fijado en la Decisión impugnada fuera inadecuado, por sobrepasar lo que era necesario para suprimir las ventajas obtenidas por los beneficiarios de las exenciones de cargas sociales controvertidas.
Por el conjunto de razones expuestas, procede desestimar por infundados los motivos relativos a la supuesta violación del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 y de los principios de proporcionalidad, de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima, así como de las normas de Derecho transitorio y de la obligación de motivación.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos invocados por los demandantes, y conforme a lo solicitado por la Comisión, procede condenarlos al pago de las costas, incluidas las costas del procedimiento de medidas provisionales en lo que respecta a los demandantes en el asunto T-277/00.
Con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, la República Italiana soportará sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Sexta ampliada)
decide:

1)
Desestimar los recursos.

2)
El hotel Cipriani SpA, la Società italiana per il gas SpA (Italgas), Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl y el Comitato «Venezia vuole vivere» cargarán con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido la Comisión. Coopservice y el Comitato «Venezia vuole vivere» cargarán igualmente con la totalidad de las costas en que se haya incurrido en el procedimiento de medidas provisionales.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciuca
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de noviembre de 2008.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

A. El régimen de reducción de las cargas sociales examinado

B. Procedimiento administrativo

C. La Decisión impugnada

Procedimiento y pretensiones de las partes

Sobre la admisibilidad

A. Sobre la presunta litispendencia en el asunto T-277/00

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Sobre la presunta falta de legitimación para recurrir de las empresas demandantes en los asuntos T-254/00, T-270/00 y T-277/00

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

a) Valoración del criterio relativo a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la luz de la jurisprudencia

b) Valoración del criterio relativo a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la luz del sistema comunitario de control de las ayudas de Estado

c) Sobre la presunta competencia de las autoridades nacionales para verificar la existencia de una ayuda en cada caso individual al ejecutar la orden de recuperación de las ayudas

C. Sobre la presunta falta de legitimación activa del Comité en el asunto T-277/00

Sobre el fondo

A. Sobre la calificación supuestamente errónea de las medidas de que se trata como ayudas de Estado incompatibles con el mercado común

1. Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 1, del artículo 86 CE, apartado 2, y del principio de igualdad de trato y la supuesta falta de motivación y la supuesta contradicción en la motivación

a) Alegaciones de las partes

Alegaciones de los demandantes

— Asunto T-254/00

— Asunto T-270/00

— Asunto T-277/00

Alegaciones de la Comisión

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre la supuesta inexistencia de ventajas, dado el carácter pretendidamente compensatorio de las medidas examinadas

Sobre la supuesta compensación de desventajas estructurales (asuntos T-254/00, T-270/00 y T-277/00)

Sobre la supuesta compensación de la gestión de servicios públicos (asuntos T-270/00 y T-277/00)

Sobre la supuesta inexistencia de perjuicio para el comercio entre los Estados miembros y de repercusión en la competencia

2. Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y la supuesta falta de motivación

a) Alegaciones de las partes

Alegaciones de los demandantes

— Asunto T-254/00

— Asunto T-270/00

— Asunto T-277/00

Alegaciones de la Comisión

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

3. Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra d), y del principio de igualdad del trato, y sobre la supuesta falta de motivación y la supuesta contradicción en la motivación

a) Alegaciones de las partes

Alegaciones de los demandantes

— Asunto T-254/00

— Asunto T-277/00

Alegaciones de la Comisión

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

4. Sobre la presunta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra e)

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

5. Sobre la supuesta violación del artículo 87 CE, apartado 3, letra b), del artículo 87 CE, apartado 2, letra b), y del artículo 253 CE, y sobre la supuesta insuficiencia de la motivación y la supuesta contradicción en la motivación

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Sobre el carácter supuestamente irregular de la obligación de recuperación de las ayudas impuesta por el artículo 5 de la Decisión impugnada

1. Sobre la supuesta violación del artículo 15 del Reglamento n
o
659/1999 y de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato en lo que respecta a la calificación pretendidamente errónea de las medidas examinadas como nuevas ayudas

a) Alegaciones de las partes

Alegaciones de los demandantes

— Asunto T-254/00

— Asunto T-277/00

Alegaciones de la Comisión

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. Sobre la supuesta violación del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 y de los principios de proporcionalidad, de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima, así como de las normas de Derecho transitorio y de la obligación de motivación

a) Alegaciones de las partes

Alegaciones de los demandantes

— Asunto T-254/00

— Asunto T-270/00

— Asunto T-277/00

Alegaciones de la Comisión

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.