CELEX: 61989TJ0048
Fonctionnaires
Frais de voyage pour personnes assimilées à des enfants à charge
Conditions de remboursement

Motifs de l'arrêt
Les faits à l' origine du recours
1 Les quatorze requérants, fonctionnaires du Conseil, bénéficient des allocations prévues par le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ( ci-après "statut ") pour les personnes assimilées à des enfants à charge en vertu de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe VII dudit statut ( ci-après "annexe "). Selon les pièces versées au dossier, le Conseil a procédé jusqu' en 1987, en application de l' article 8 de l' annexe, au remboursement pour ces personnes des frais de voyage du lieu d' affectation des fonctionnaires requérants à leur lieu d' origine, même si lesdites personnes ne résidaient pas au lieu d' affectation .
2 Par note du 6 mai 1988, l' administration du secrétariat général du Conseil a informé les fonctionnaires concernés que l' autorité investie du pouvoir de nomination ( ci-après "AIPN ") avait décidé de mettre en application une conclusion du collège des chefs d' administration, qui consiste à ne plus effectuer le paiement forfaitaire des frais de voyage pour les personnes assimilées à des enfants à charge, sauf si ces dernières résident au lieu d' affectation du fonctionnaire ou dans un rayon de 50 km du lieu d' affectation .
3 La note précisait, en outre, que la décision était applicable à partir du 1er janvier 1988 et qu' en ce qui concerne le conjoint et les enfants l' administration continuerait à procéder au paiement des frais de voyage annuel .
4 Chacun des requérants a introduit une réclamation au titre de l' article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision communiquée sous la forme de cette note leur refusant le remboursement des frais de voyage, prévu par l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe, du chef des personnes reconnues à leur charge .
5 Dans ces réclamations, enregistrées entre le 24 mai et le 13 juillet 1988, les requérants faisaient valoir que le fonctionnaire, du moment qu' il bénéficie de l' allocation de foyer, a droit au remboursement de ces frais pour son conjoint et pour toutes les personnes qui sont à sa charge au sens de l' article 2 de l' annexe, sans distinguer si elles résident au lieu d' affectation du fonctionnaire ou pas .
6 Lesdites réclamations ont été rejetées par décisions respectives du secrétaire général du Conseil, datées du 27 juillet 1988 . Dans ces décisions, rédigées sous forme de note type, l' AIPN affirmait que le libellé de l' article 8 de l' annexe, d' une part, ainsi que le lien établi par cet article entre le droit à l' allocation de foyer et le paiement des frais de voyage des personnes assimilées à des enfants à charge, d' autre part, justifient une interprétation stricte des dispositions en cause .
La procédure et les conclusions des parties
7 C' est dans ces conditions que, par requête déposée au greffe de la Cour le 28 octobre 1988, les requérants ont demandé l' annulation de la décision refusant le remboursement des frais de voyage pour les personnes assimilées à des enfants à charge ne résidant pas à leur lieu d' affectation .
8 Par ordonnance du 15 novembre 1989, la Cour a renvoyé l' affaire devant le Tribunal, en application de l' article 14 de la décision du Conseil du 24 octobre 1988 instituant un Tribunal de première instance des Communautés européennes .
9 Par ordonnance du 8 décembre 1989, le Tribunal ( troisième chambre ) a admis la Fédération de la fonction publique européenne ( FFPE ) à intervenir au litige principal à l' appui des conclusions des parties requérantes .
10 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d' ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d' instruction préalables . Les représentants des parties ont été entendus en leur plaidoirie et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l' audience du 3 juillet 1990 .
11 Les requérants concluent à ce qu' il plaise au Tribunal :
- déclarer le recours recevable et fondé,
- annuler :
a ) la décision de la partie défenderesse refusant aux requérants le remboursement des frais de voyage annuel pour les personnes qui ont été assimilées, par décision antérieure de l' AIPN, à des enfants à charge;
b ) la décision de la partie défenderesse, qui a été communiquée par note du 6 mai 1988, portant modification de l' interprétation de l' article 8 de l' annexe VII du statut, en ce qu' elle exclut le remboursement des frais de voyage pour les personnes assimilées à des enfants à charge, sauf si ces dernières résident au lieu d' affectation du fonctionnaire ou dans un rayon de 50 km du lieu d' affectation;
c ) pour autant que de besoin, la décision explicite de rejet de la réclamation administrative introduite individuellement par chacun des requérants, décision notifiée à chaque requérant par une note type datée du 27 juillet 1988;
- condamner la défenderesse aux dépens de l' instance, soit par application de l' article 69, paragraphe 2, soit par application de l' article 69, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement de procédure, ainsi qu' aux frais indispensables exposés aux fins de la procédure, et notamment les frais de domiciliation, de déplacement, de séjour et les honoraires d' avocat, par application de l' article 73, sous b ), du même règlement .
12 La partie défenderesse conclut à ce qu' il plaise au Tribunal :
- rejeter le présent recours comme non fondé,
- condamner les requérants aux dépens dans la mesure où ceux-ci ne seraient pas à la charge du défendeur en vertu des dispositions de l' article 70 et de l' article 95, paragraphe 3, du règlement de procédure .
Sur le fond
13 A l' appui de leur recours, les requérants invoquent deux moyens tirés l' un de la violation de l' article 8 de l' annexe, l' autre de la violation du principe d' égalité de traitement et de non-discrimination entre fonctionnaires .
14 La partie intervenante, qui se rallie à l' ensemble de l' argumentation des requérants en ce qui concerne la violation de l' article 8, précité, fait valoir, en outre, que l' acte attaqué constitue en réalité une décision au sens de l' article 110, premier alinéa, du statut, et que cette décision a été prise par l' administration comme une mesure d' exécution d' une décision antérieure du collège des chefs d' administration . Cette décision serait illégale parce qu' elle émanerait d' un organe incompétent, qu' elle n' aurait pas respecté les garanties substantielles de procédure prévues par l' article 110, premier alinéa, du statut, qu' elle serait dénuée de toute motivation, qu' elle n' aurait pas été entourée d' une publicité suffisante et qu' elle constituerait, d' une manière générale, un détournement de procédure .
15 L' institution défenderesse a précisé, au cours de la procédure orale, que l' acte attaqué ne constitue ni une modification du statut ni l' adoption d' une disposition générale pour son exécution, mais qu' il définit la position de l' AIPN quant à l' application de l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe à partir de l' année 1988 . Le secrétaire général du Conseil a communiqué oralement cette prise de position à l' administration . Cette dernière en a informé, par la note du 6 mai 1988, uniquement les fonctionnaires concernés ayant une ou plusieurs personnes assimilées à des enfants à charge, qui ne résidaient pas à leur lieu d' affectation . Le secrétaire général, en adaptant la pratique du Conseil à la conclusion retenue par le collège des chefs de l' administration, a agi sous sa propre responsabilité, et non pas en exécution de la décision dudit collège .
16 A cet égard, il convient d' observer, en premier lieu, que le raisonnement de l' organisation syndicale intervenante est fondée sur la thèse erronée selon laquelle la décision attaquée aurait été prise au titre de l' article 110, premier alinéa, du statut, lequel concerne l' adoption des dispositions générales d' exécution du statut par chaque institution . En réalité, il s' agit d' une série de décisions individuelles prises par l' AIPN, refusant le remboursement des frais de voyage pour l' année 1988, qui ont été communiquées aux fonctionnaires concernés par la note du 6 mai 1988 émanant de l' administration du secrétariat général du Conseil . L' AIPN a confirmé ces décisions individuelles en rejetant les réclamations introduites individuellement par les requérants .
17 En second lieu, il convient de constater que la conclusion n  185/88, qui a été prise en considération par les décisions attaquées, a été formulée par les représentants des administrations des institutions, réunis en ce qu' ils qualifient eux-mêmes de "collège", dans le cadre de la "consultation régulière entre les administrations des institutions" prévue par l' article 110, troisième alinéa, du statut . Cette conclusion, adoptée dans le souci de suivre une pratique administrative uniforme quant à l' interprétation de l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe, n' a pas eu pour effet de lier l' autorité compétente en ce qui concerne l' adoption des actes individuels attaqués . En effet, l' AIPN a agi dans l' exercice de la compétence que lui confère l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe et les prétentions contraires de la partie intervenante ne sauraient trouver de justification dans le simple fait que, dans la note du 6 mai 1988, figure la phrase "l' AIPN a décidé de mettre en application au Conseil une conclusion du collège des chefs d' administration ...".
Sur le premier moyen
18 Les requérants soutiennent que l' article 8 de l' annexe ne soumet le remboursement forfaitaire, au profit d' un fonctionnaire, des frais de voyage de son conjoint, de ses enfants et des personnes à sa charge qu' à la seule condition que le fonctionnaire concerné ait droit à l' allocation de foyer . De l' avis des requérants, aucune disposition statutaire ne permet d' affirmer qu' une personne assimilée à un enfant à charge ne jouit pas exactement des mêmes droits que ceux octroyés au conjoint et aux enfants . Le fonctionnaire dont le lieu d' affectation et le lieu d' origine se trouvent en Europe a droit - une fois ou deux fois par année civile, selon la distance - au paiement forfaitaire des frais de voyage entre le lieu d' affectation et le lieu d' origine pour lui-même et, le cas échéant, pour son conjoint et toutes les personnes à sa charge visées par l' article 2 de l' annexe . Les requérants en déduisent que les personnes à charge ne sont pas tenues de résider au lieu d' affectation du fonctionnaire pour que ce dernier bénéficie du remboursement forfaitaire des frais de voyage .
19 Pour arriver à cette conclusion, les requérants, d' une part, procèdent à une analyse des dispositions combinées des articles 1er, 2, 7, paragraphe 1, et 8, paragraphes 1 et 4, de l' annexe, en les interprétant les unes à la lumière des autres, et, d' autre part, réfutent l' interprétation littérale de l' article 8, précité, avancée par l' AIPN . Ils soulignent que, si l' on adoptait une telle interprétation, il serait nécessaire d' en tirer toutes les conséquences qui s' imposent, même si elles s' avèrent absurdes ou incompatibles avec la finalité dudit article . En ce qui concerne, plus particulièrement, l' article 7, paragraphe 1, et l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe, les requérants constatent que la première de ces dispositions exige que le conjoint et les personnes à charge vivent effectivement sous le toit du fonctionnaire, tandis que la seconde ne pose comme condition que le droit à l' allocation de foyer sans aucune référence à une condition de cohabitation . Par ailleurs, selon les requérants, il est intéressant de relever que le deuxième alinéa du paragraphe 4 de l' article 8, précité, relatif aux frais de voyage des fonctionnaires dont le lieu d' origine et/ou le lieu d' affectation est situé en dehors de l' Europe, prévoit expressément que, dans le cas où ils ne résident pas avec le fonctionnaire au lieu d' affectation, seuls le conjoint et les enfants à charge ont droit au remboursement de ces frais, excluant par là les personnes assimilées à un enfant à charge . Les requérants observent que, si les auteurs du statut avaient voulu exclure également cette catégorie de bénéficiaires du remboursement des frais de voyage "en Europe", ils n' auraient pas manqué de le mentionner expressément .
20 L' institution défenderesse, dans une première partie de ses développements, tient à souligner que le droit du fonctionnaire à l' allocation de foyer, tel qu' il découle des dispositions de l' annexe, est soumis à trois conditions : a ) être marié, b ) avoir un ou plusieurs enfants à charge, c ) assumer effectivement des charges de famille envers des personnes autres que le conjoint et les enfants à charge . Le Conseil, en invoquant l' arrêt de la Cour du 19 janvier 1984, Erdini/Conseil ( 65/83, Rec . p . 211 ), et celui du 23 mars 1988, Mouriki/Commission ( 248/87, Rec . p . 1721 ), fait valoir que le fonctionnaire ne peut pas se voir accorder le droit à l' allocation de foyer pour les membres de la famille à charge autres que son conjoint et ses enfants, à moins que ces personnes ne vivent sous son toit . Ainsi, selon le Conseil, le statut différencie le droit ouvert au fonctionnaire du chef du conjoint et des enfants, pour lesquels existe une présomption irréfragable de cohabitation, de celui ouvert du chef d' autres personnes à charge . En outre, l' article 2 de l' annexe prévoit deux catégories de personnes à charge, à savoir, d' une part, les enfants et, d' autre part, les personnes assimilées à un enfant à charge . Le fonctionnaire doit justifier avoir à l' égard d' une telle personne des obligations alimentaires légales . En revanche, pour les enfants à charge, une telle justification n' est pas requise .
21 En ce qui concerne l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe, le Conseil estime que cette disposition doit être interprétée en ce sens que le paiement forfaitaire des frais de voyage doit être effectué :
- quant au conjoint et aux enfants à charge, sur la base de la présomption de cohabitation de la cellule familiale au lieu d' affectation du fonctionnaire,
- quant aux personnes assimilées aux enfants à charge, à condition que la personne assimilée réside au lieu d' affectation du fonctionnaire ou à proximité de celui-ci .
Selon l' institution défenderesse, une telle interprétation se justifierait par les raisons suivantes . En premier lieu, le texte de la disposition en cause vise un voyage du lieu d' affectation du fonctionnaire au lieu d' origine, et non pas en sens inverse . En second lieu, le remboursement des frais de voyage a pour objet de donner au fonctionnaire les moyens financiers de se rendre une ou deux fois par an à son lieu d' origine, afin qu' il puisse y garder ses liens familiaux, sociaux et culturels . Pour écarter le risque que le fonctionnaire n' effectue pas ce voyage s' il n' est pas accompagné par les membres de sa famille, ce remboursement s' étend également aux frais de ceux-ci . En troisième lieu, l' évolution de la jurisprudence précitée de la Cour relative au droit à l' allocation de foyer, qui va dans le sens d' une interprétation stricte, impose une interprétation analogue en ce qui concerne le droit au remboursement des frais de voyage, compte tenu du lien étroit existant entre ces deux droits .
22 Avant d' examiner le bien-fondé de l' argumentation développée par les parties, il convient de rappeler la teneur des dispositions en cause dans le présent litige . Selon l' article 67, paragraphe 1, du statut, les allocations familiales comprennent : a ) l' allocation de foyer, b ) l' allocation pour enfant à charge, c ) l' allocation scolaire . En outre, l' article 71 du même statut prévoit que, dans les conditions fixées à l' annexe VII, le fonctionnaire a droit au remboursement des frais qu' il a exposés dans l' exercice ou à l' occasion de l' exercice de ses fonctions . Conformément à ces dispositions, l' annexe détermine, dans une première section ( articles 1er à 3 ), les conditions d' octroi des allocations familiales et les modalités de leur versement, et fixe, à la section 3, sous-section C ( articles 7 et 8 ), les conditions de remboursement des frais de voyage .
23 En ce qui concerne l' allocation de foyer, l' article 1er, paragraphe 2, de l' annexe prévoit qu' y ont droit : "a ) le fonctionnaire marié; b ) le fonctionnaire veuf, divorcé, séparé légalement ou célibataire, ayant un ou plusieurs enfants à charge au sens de l' article 2, paragraphes 2 et 3; c ) par décision spéciale et motivée de l' autorité investie du pouvoir de nomination, prise sur la base de documents probants, le fonctionnaire qui, ne remplissant pas les conditions prévues sous a ) et b ), assume cependant effectivement des charges de famille ". Au sujet de l' allocation pour enfant à charge, l' article 2, paragraphe 2, de ladite annexe prévoit que "est considéré comme enfant à charge, l' enfant légitime, naturel ou adoptif du fonctionnaire ou de son conjoint, lorsqu' il est effectivement entretenu par le fonctionnaire ...". Ensuite, le paragraphe 4 du même article dispose que "peut être exceptionnellement assimilée à l' enfant à charge par décision spéciale et motivée de l' autorité investie du pouvoir de nomination, prise sur la base de documents probants, toute personne à l' égard de laquelle le fonctionnaire a des obligations alimentaires légales et dont l' entretien lui impose de lourdes charges ".
24 Quant aux frais de voyage, l' article 7, paragraphe 1, de l' annexe prévoit que le fonctionnaire a droit au remboursement de ses frais de voyage, pour lui-même, son conjoint et les personnes à sa charge qui vivent effectivement sous son toit, à l' occasion de son entrée en fonctions, de la cessation définitive de ses fonctions et de toute autre mutation . Enfin, l' article 8 de ladite annexe précise, dans son paragraphe 1, que "le fonctionnaire a droit pour lui-même et, s' il a droit à l' allocation de foyer, pour son conjoint et les personnes à charge au sens de l' article 2 ci-dessus, au paiement forfaitaire des frais de voyage du lieu d' affectation au lieu d' origine défini à l' article 7 ci-dessus, dans les conditions suivantes :
- une fois par année civile, si la distance en chemin de fer entre le lieu d' affectation et le lieu d' origine est supérieure à 50 km et inférieure à 725 km,
- deux fois par année civile, si la distance en chemin de fer entre le lieu d' affectation et le lieu d' origine est d' au moins 725 km ...".
Les modalités du paiement, forfaitaire ou exceptionnellement sur présentation de pièces justificatives, sont précisées aux paragraphes 2 et 3, le cas spécial d' un voyage en dehors de l' Europe étant régi par le paragraphe 4 du même article .
25 Il résulte de la disposition précitée de l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe que le fonctionnaire bénéficie du remboursement des frais de voyage annuel ou bisannuel pour lui-même et, s' il a droit à l' allocation de foyer, pour son conjoint et toutes les personnes à sa charge visées à l' article 2 de l' annexe .
26 Selon le libellé de la disposition en cause, le remboursement concerne les frais de voyage "du lieu d' affectation au lieu d' origine ". Le remboursement des frais de voyage en sens inverse, du lieu d' origine ( ou d' un autre lieu ) au lieu d' affectation, n' est prévu que dans le cas spécial où le lieu d' origine et/ou le lieu d' affectation est situé en dehors de l' Europe . Par conséquent, une interprétation littérale de la disposition applicable milite en faveur de la solution adoptée par l' administration, à savoir que les personnes assimilées à un enfant à charge doivent résider au lieu d' affectation du fonctionnaire pour que celui-ci ait droit au remboursement de leurs frais de voyage annuel ou bisannuel au lieu d' origine .
27 Cette interprétation, conforme à la lettre de l' article 8 de l' annexe, est corroborée par la finalité que vise le statut lorsqu' il accorde le bénéfice du remboursement des frais de voyage . En effet, cette disposition statutaire a pour objectif de permettre au fonctionnaire et aux personnes à sa charge de se rendre, au moins une fois par an, à son lieu d' origine, afin d' y conserver des liens familiaux, sociaux et culturels . Il convient de souligner, à cet égard, que la possibilité pour le fonctionnaire de garder ses relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux constitue un principe général du droit de la fonction publique européenne ( arrêt de la Cour du 2 mai 1985, De Angelis/Commission, 144/84, Rec . p . 1301 ).
28 Si le statut prévoit le remboursement des frais de voyage même pour les personnes qui ne font partie que de la famille du fonctionnaire entendue au sens large, c' est dans le souci de permettre ce voyage à tous les membres de la famille qui ont été obligés d' abandonner leur lieu d' origine à cause de l' entrée en fonctions du fonctionnaire communautaire . Dans cette optique, la prestation litigieuse ne peut pas être considérée comme une allocation familiale, dont le but serait de soulager le fonctionnaire des frais engagés par des personnes assimilées à un enfant à charge . En vérité, il s' agit d' un paiement destiné à couvrir les frais que le fonctionnaire a exposés à l' occasion de l' exercice de ses fonctions . La nature de la prestation en cause est confirmée par le fait que la disposition qui y est relative a été insérée à la section 3 de l' annexe, qui fixe les conditions d' application du principe de base énoncé à l' article 71 du statut .
29 L' argumentation contraire des requérants, selon laquelle les personnes à charge jouissent exactement des mêmes droits que ceux octroyés aux enfants à charge, repose dans son principe sur la conception erronée que la prestation en cause constitue une allocation familiale .
30 Par ailleurs, la comparaison des dispositions de l' article 7, paragraphe 1, et de l' article 8, paragraphe 4, d' une part, avec l' article 8, paragraphe 1, d' autre part, à laquelle se livrent les requérants, ne permet pas d' en tirer des arguments valables . En effet, étant donné que chacune de ces dispositions régit de façon différente des cas spécifiques, il serait possible d' en tirer des arguments qui vaudraient en faveur de l' une ou l' autre interprétation .
31 Il résulte des considérations précédentes que le fonctionnaire qui a droit à l' allocation de foyer bénéficie du remboursement des frais de voyage pour les personnes assimilées à un enfant à charge, à condition que celles-ci résident pour la plus grande partie de l' année au lieu d' affectation du fonctionnaire ou dans un périmètre défini, suivant le cas, en fonction de la situation urbaine et des moyens de transport . Par conséquent, il convient de rejeter le premier moyen des requérants, qui repose sur une interprétation erronée de l' article 8, paragraphe 1, de l' annexe comme permettant le remboursement des frais de voyage litigieux même dans le cas où les personnes à charge résident au lieu d' origine .
Sur le second moyen
32 Les requérants soutiennent que la décision adoptée par l' administration a pour conséquence de traiter différemment les enfants à charge et les personnes qui y sont assimilées, bien que toutes ces personnes doivent bénéficier, par définition, des mêmes droits et avantages . La décision attaquée aurait ainsi méconnu le principe d' égalité de traitement et de non-discrimination entre fonctionnaires .
33 La partie défenderesse observe que la nouvelle interprétation adoptée par l' AIPN ne comporte pas de discrimination entre fonctionnaires, parce que les droits conférés au fonctionnaire par le statut du chef de leurs enfants diffèrent nettement de ceux qui lui sont conférés du chef des personnes assimilées à un enfant à charge . Cette différence de traitement se justifierait par la présomption de cohabitation qui découle de la nature même de la cellule familiale .
34 Le principe général d' égalité, s' il figure parmi les principes fondamentaux du droit communautaire, ne s' applique, selon une jurisprudence constante de la Cour, qu' à des personnes se trouvant dans des situations identiques ou comparables ( voir, par exemple, l' arrêt du 16 octobre 1980, Hochstrass/Cour de justice, 147/79, Rec . p . 3005, spécialement p . 3019 ). Il s' ensuit qu' en l' espèce le moyen pris de la violation de ce principe doit être rejeté comme non fondé, au motif principal que les enfants du fonctionnaire, qui font partie de la cellule familiale entendue au sens strict et pour lesquels une présomption de cohabitation existe, ne se trouvent pas dans les mêmes conditions que les personnes assimilées à un enfant à charge, lesquelles n' appartiennent qu' à la famille au sens large .
35 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
36 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, applicable mutatis mutandis au Tribunal en vertu de l' article 11, troisième alinéa, de la décision du Conseil du 24 octobre 1988, précitée, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens . Toutefois, selon l' article 70 dudit règlement, les frais exposés par les institutions dans les recours des agents des Communautés restent à la charge de celles-ci .
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ( troisième chambre )
déclare et arrête :
1 ) Le recours est rejeté .
2 ) Chacune des parties supportera ses propres dépens .