CELEX: 61997CJ0077
Interpretazione dell'art. 30 del Trattato CE e della direttiva del Consiglio 76/768/CEE
Prodotti cosmetici
Normativa nazionale che prevede restrizioni in materia di pubblicità

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 20 dicembre 1996, pervenuta alla Corte il 21 febbraio 1997, lo Handelsgericht Wien ha posto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione dell'art. 30 del Trattato CE e della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 262, pag. 169).
2 Tale questione è sorta nell'ambito di una controversia tra la Österreichische Unilever GmbH (in prosieguo: la «Unilever») e la Smithkline Beecham Markenartikel GmbH (in prosieguo: la «Smithkline») in merito a talune indicazioni apposte su tubetti di dentifricio che la Smithkline commercializza in Austria e utilizzate nella pubblicità televisiva dalla medesima diffusa in tale Stato.
La normativa comunitaria
3 La direttiva 76/768, nel testo modificato in particolare dalla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 88/667/CEE (GU L 382, pag. 46), e dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/35/CEE (GU L 151, pag. 32), dispone all'art. 1:
«1. Per prodotti cosmetici si intendono le sostanze o le preparazioni destinate ad essere applicate sulle superfici esterne del corpo umano (epidermide, sistema pilifero e capelli, unghie, labbra, organi genitali esterni) oppure sui denti e sulle mucose della bocca allo scopo esclusivamente o prevalentemente di pulirli, profumarli, modificarne l'aspetto e/o correggere gli odori corporei e/o proteggerli o mantenerli in buono stato.
2. Sono da considerare prodotti cosmetici ai sensi di questa definizione in particolare i prodotti che figurano all'allegato I.
3. Sono esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva i prodotti cosmetici che contengono una delle sostanze elencate nell'allegato V. Riguardo a tali prodotti gli Stati membri adottano tutte le disposizioni che ritengono utili».
4 A termini dell'art. 2:
«I prodotti cosmetici commercializzati all'interno della Comunità non devono causare danni alla salute umana se applicati in condizioni d'uso normali o ragionevolmente prevedibili, tenuto conto in particolare della presentazione del prodotto, dell'etichettatura, delle eventuali istruzioni per l'uso e l'eliminazione, nonché di qualsiasi altra indicazione o informazione da parte del fabbricante o del suo mandatario o di ogni altro responsabile della commercializzazione di questi prodotti sul mercato comunitario.
La presenza di queste avvertenze non dispensa tuttavia dal rispetto degli altri obblighi previsti dalla presente direttiva».
5 L'art. 4, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 76/768 dispone che gli Stati membri vietino l'immissione in commercio di prodotti cosmetici contenenti, in particolare, le sostanze di cui all'allegato II e le sostanze menzionate nella prima parte dell'allegato III oltre i limiti stabiliti e al di fuori delle condizioni indicate.
6 L'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 così recita:
«Gli Stati membri adottano tutte le disposizioni adeguate affinché in sede di etichettatura, di presentazione alla vendita e di pubblicità dei cosmetici non vengano impiegati diciture, denominazioni, marchi, immagini o altri segni, figurativi o meno, che attribuiscano ai prodotti stessi caratteristiche che non possiedono.
Inoltre, qualsiasi riferimento a esperimenti su animali deve indicare chiaramente se gli esperimenti effettuati riguardavano il prodotto finito e/o i suoi ingredienti».
7 A termini dell'art. 7, n. 1, della direttiva 76/7687:
«Gli Stati membri non possono, per motivi inerenti alle esigenze contenute nella presente direttiva e nei suoi allegati, rifiutare, vietare o limitare l'immissione sul mercato dei prodotti cosmetici conformi alle disposizioni della presente direttiva e dei suoi allegati».
8 L'art. 12 della direttiva 76/768 così dispone:
«1. Se uno Stato membro constata, in base ad una motivazione dettagliata, che un prodotto cosmetico, quantunque conforme alle prescrizioni della presente direttiva, può mettere in pericolo la salute, detto Stato può vietare temporaneamente o sottoporre a condizioni particolari nel proprio territorio l'immissione nel mercato di tale prodotto cosmetico. Esso ne informa immediatamente gli altri Stati membri e la Commissione, precisando i motivi che giustificano la sua decisione.
2. La Commissione procede al più presto alla consultazione degli Stati membri interessati; essa esprime poi senza indugio il proprio parere e prende i provvedimenti del caso.
3. Qualora la Commissione ritenga necessario apportare adeguamenti tecnici alla presente direttiva, essi sono adottati dalla Commissione o dal Consiglio, secondo la procedura prevista all'articolo 10; in tal caso, lo Stato membro che ha adottato misure di salvaguardia può mantenerle fino all'entrata in vigore di tali adeguamenti».
La normativa austriaca
9 Il Lebensmittelgesetz [Bundesgesetz 23 gennaio 1975, in BGBl 86, über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975 - LMG 1975) (legge federale sull'immissione in commercio di derrate alimentari, di prodotti destinati al consumo umano, di additivi, di prodotti cosmetici e di oggetti di uso corrente; in prosieguo: l'«LMG»)], dispone all'art. 5 quanto segue:
«I prodotti cosmetici sono sostanze utilizzate per detergere, curare o profumare la persona umana, agire sul suo aspetto esteriore, proteggerne la pelle ovvero detergere, curare o migliorare l'utilizzazione di protesi».
10 L'art. 9, n. 1, dell'LMG così recita:
«Nell'immissione in commercio di prodotti alimentari, di prodotti destinati al consumo umano o di additivi è vietato:
a) fare riferimento alla finalità di prevenire, alleviare o guarire malattie o sintomi di malattie, a effetti fisiologici o farmacologici, in particolare effetti che conservino la giovinezza, rallentino i sintomi dell'invecchiamento, producano dimagrimento o conservino lo stato di salute, ovvero produrre l'impressione di simili effetti;
b) fare riferimento a testimonianze di malati, a raccomandazioni di medici o a perizie mediche;
c) utilizzare rappresentazioni connesse alla salute, figurative o stilizzate, di organi del corpo umano, di immagini di persone esercenti professioni sanitarie o di stabilimenti termali o di altre immagini che rinviino ad attività curative connesse con la salute».
11 A termini dell'art. 26, primo comma, dell'LMG, è vietata l'immissione sul mercato di prodotti cosmetici che:
«a) risultino dannosi alla salute in condizioni di utilizzazione normali o prevedibili;
b) contengano sostanze farmacologicamente attive o coloranti non autorizzati, non corrispondenti alle condizioni di autorizzazione o presenti in quantità vietata;
c) siano avariati;
d) non siano correttamente designati;
e) non rispondano alle norme stabilite ai sensi dell'art. 27».
12 A termini dell'art. 26, secondo comma, dell'LMG:
«L'art. 8, lettere a), b) e f), si applica in via analogica, l'articolo 9 trova applicazione subordinatamente all'autorizzazione di indicazioni non ingannevoli relative ad effetti fisiologici o farmacologici nonché di rappresentazioni figurative dirette a illustrare l'ambito di utilizzazione del prodotto. Qualora siano dichiarati effetti di tal genere, dovranno esserne comunicati all'amministrazione, su domanda della medesima, i componenti attivi».
13 L'art. 27 dell'LMG così recita:
«1. Il ministro federale della Sanità e della Tutela dell'ambiente stabilisce mediante regolamento, laddove risulti necessario ai fini della protezione della salute dei consumatori o della prevenzione delle frodi, in considerazione dello stato del progresso scientifico e tecnologico nei pertinenti settori e sentita la commissione Codex, le sostanze che, nell'immissione in commercio di prodotti cosmetici, devono essere escluse o il cui impiego dev'essere limitato, e decide in base ad applicazione analogica dell'art. 10, primo comma, punti 1-3. Ai fini della protezione della salute dei consumatori, il ministro federale della Sanità e della Tutela dell'ambiente è parimenti tenuto ad emanare le decisioni in base all'applicazione analogica delle altre disposizioni dell'art. 10, primo comma. In tale contesto, l'art. 10, secondo comma, si applica in via analogica.
2. Il ministro federale della Sanità e della Tutela dell'ambiente deve autorizzare mediante regolamento, quando risulti compatibile con la protezione della salute dei consumatori e con la prevenzione delle frodi, in considerazione dello stato del progresso scientifico e tecnologico nei pertinenti settori e sentita la commissione Codex, talune sostanze attive sul piano farmacologico e i coloranti, indicarne le condizioni di utilizzazione, prescrivere il grado di purezza indispensabile e fissare le quantità massime autorizzate nei prodotti cosmetici.
3. Quando risulti compatibile con la protezione della salute dei consumatori e con la prevenzione delle frodi, e in considerazione dello stato del progresso scientifico e tecnologico nei pertinenti settori, il ministro federale della Sanità e della Tutela dell'ambiente deve autorizzare su richiesta, mediante decisione, le sostanze attive sul piano farmacologico e i coloranti non autorizzati, indicarne le condizioni di utilizzazione, prescrivere il grado di purezza indispensabile e fissare le quantità massime autorizzate nei prodotti cosmetici. La decisione dev'essere limitata nel tempo e la durata dell'autorizzazione non può essere superiore a tre anni. La decisione dev'essere revocata quando vengano meno le condizioni di autorizzazione. Il richiedente deve allegare alla domanda di autorizzazione tutti i documenti che consentano una valutazione della relativa sostanza».
14 Ai sensi dell'art. 27, secondo comma, dell'LMG è stata emanata la Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Konsumentenschutz über die Zulassung von pharmakologisch wirksamen Stoffen für kosmetische Mittel (Kosmetikverordnung) (in BGBl 166/1996, regolamento del ministro federale della Sanità e della Tutela dei consumatori relativo all'autorizzazione di sostanze farmacologicamente attive nei prodotti cosmetici; in prosieguo: la «Kosmetikverordnung»), il cui art. 1 così recita:
«Per i prodotti cosmetici di cui all'art. 5 della legge sulle derrate alimentari del 1975, sono autorizzate, tra le sostanze attive indicate nell'allegato 1, solamente le sostanze attive sul piano farmacologico contenute nell'allegato 2».
15 L'allegato 1 della Kosmetikverordnung elenca le categorie di sostanze attive riguardanti tre settori di applicazione, di cui il settore di applicazione A comprende le sostanze dirette ad entrare in contatto con le mucose. Tali sostanze sono classificate in sette sottocategorie, tra cui le sostanze ad effetto cheratinizzante (punto 1.1), le sostanze dirette a prevenire le carie (punto 1.4) e le sostanze che prevengono la formazione del tartaro (punto 1.5). L'allegato 2 (sezioni 1, 4 e 5, corrispondenti ai punti 1.1, 1.4 e 1.5) fissa l'elenco tassativo delle sostanze attive sul piano farmacologico che possono essere utilizzate nelle dette differenti sottocategorie nonché le quantità massime e le condizioni di utilizzazione.
La causa principale
16 La Smithkline commercializza in Austria i dentifrici «Odol-Med 3 (Samtweiß)», prodotti in Germania dalla società Lingner e Fischer ed ivi immessi in commercio. Sui tubetti di dentifricio e nella pubblicità televisiva la Smithkline afferma che «Odol-Med 3 (Samtweiß)» previene la paradentosi, contiene o produce una triplice profilassi, fornisce una triplice prevenzione delle carie, del tartaro e della paradentosi, ed elimina il tartaro o ne impedisce la riformazione.
17 Nella causa principale la Unilever chiede la cessazione dell'uso di tali indicazioni, da esse ritenute contrarie alle disposizioni della Kosmetikverordnung e dell'art. 9 dell'LMG. La Unilever precisa al riguardo che il dentifricio «Odol-Med 3 (Samtweiß)» contiene una sola sostanza farmacologica attiva che previene la comparsa di carie, indicata nell'elenco dell'allegato 2 della Kosmetikverordnung (il monofluorofosfato di sodio), mentre non contiene, invece, alcuna delle sostanze, indicate tassativamente nel medesimo elenco, che prevengono la comparsa del tartaro o della paradentosi. La Unilever ritiene, pertanto, che le indicazioni secondo cui tale dentifricio produrrebbe l'effetto di prevenire la comparsa del tartaro e della paradentosi non siano corrette e siano ingannevoli e, quindi, non conformi alle disposizioni della normativa austriaca.
18 Secondo la Unilever, la Smithkline non potrebbe far valere il fatto, sulla base dell'art. 30 del Trattato, che il dentifricio «Odol-Med 3 (Samtweiß)» viene distribuito in Germania, in quanto il principio della libera circolazione delle merci sancito dall'art. 30 del Trattato è accompagnato dalla deroga di cui al successivo art. 36, secondo cui gli Stati membri possono emanare disposizioni restrittive di tale libertà quando siano dirette alla protezione della salute dei consumatori - come nel caso della Kosmetikverordnung - e alla prevenzione delle frodi. In materia di composizione e di ingredienti necessari dei prodotti cosmetici non esisterebbe peraltro alcuna normativa comunitaria e la Kosmetikverordnung non potrebbe essere quindi considerata contraria al diritto comunitario.
19 Secondo la Smithkline, le disposizioni degli artt. 9 e 26 dell'LMG, che dettano norme attinenti ai prodotti, sono idonee a costituire ostacolo al commercio intracomunitario e si pongono, in linea di principio, in contrasto con l'art. 30 del Trattato. Per quanto attiene alle esigenze imperative che possono giustificare gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, ai sensi degli artt. 30 e 36 del Trattato, essa afferma che la direttiva 76/768 ha proceduto alla completa armonizzazione della materia. Quando un prodotto cosmetico risponde alle prescrizioni di tale direttiva e dei relativi allegati, gli Stati membri non potrebbero negarne, vietarne o limitarne l'immissione in commercio.
20 Lo Handelsgericht Wien rileva che la misura inibitoria richiesta dalla Unilever, che può essere disposta unicamente sulla base dell'art. 1 del Gesetz gegen den unlauteren Wettwerb (legge sulla concorrenza sleale) nonché degli artt. 9 e 26 dell'LMG, incide sul commercio fra gli Stati membri e che la legittimità delle disposizioni nazionali invocate costituisce una questione pregiudiziale ai fini della soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente.
21 Ciò premesso, lo Handelsgericht Wien ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 30 del Trattato CE nel combinato disposto con la direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici, osti a una normativa nazionale contenente divieti di pubblicità nello smercio di prodotti cosmetici che vadano oltre le limitazioni contenute nella direttiva».
22 Nelle proprie osservazioni scritte il governo francese ha sollevato la questione se il dentifricio di cui trattasi nella causa principale possa essere considerato quale medicinale ai sensi della direttiva del Consiglio 26 gennaio 1965, 65/65/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali (GU 1965, n. 22, pag. 369), e la Commissione nonché le altre parti intervenute hanno risposto al quesito scritto posto al riguardo. Tale problematica non è stata tuttavia sollevata dal giudice di rinvio, cui spetta valutarne la pertinenza ai fini della soluzione della controversia, e la Corte non ritiene quindi necessario doversi pronunciare in merito.
Sulla questione pregiudiziale
23 Con la questione pregiudiziale il giudice nazionale chiede sostanzialmente se il combinato disposto dell'art. 30 del Trattato e della direttiva 76/768 ostino all'applicazione di una normativa nazionale che vieti la pubblicità di un prodotto cosmetico, destinato ad entrare in contatto con le mucose, secondo cui tale prodotto previene la comparsa del tartaro e della paradentosi, quando il prodotto non presenti, nella sua composizione, alcuna delle sostanze attive indicate dalla detta normativa quali sostanze che possano produrre un risultato di tal genere e quando l'interessato non abbia ottenuto un'autorizzazione ai fini dell'utilizzazione di altre sostanze.
24 Si deve ricordare che la direttiva 76/768 ha operato un'armonizzazione esauriente delle norme nazionali in materia di imballaggio e di etichettatura dei prodotti cosmetici (v. sentenza 23 novembre 1989, causa C-150/88, Parfümerie-Fabrik 4711, Racc. pag. I-3891, punto 28, e 2 febbraio 1994, causa C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, detta «Clinique», Racc. pag. I-317, punto 11).
25 Tra le norme stabilite dalla direttiva 76/768 figura l'obbligo per gli Stati membri, enunciato all'art. 6, n. 3, di adottare tutte le disposizioni adeguate affinché, in sede di etichettatura, di presentazione alla vendita e di pubblicità dei cosmetici, non vengano impiegati diciture, denominazioni, marchi, immagini o altri segni, figurativi o meno, che attribuiscano ai prodotti stessi caratteristiche che essi non possiedono.
26 Tale disposizione, che si colloca nell'ambito di una direttiva volta, come emerge in particolare dal secondo e dal terzo `considerando', a garantire la libertà degli scambi dei prodotti cosmetici, definisce pertanto i provvedimenti che devono essere adottati nell'interesse della difesa dei consumatori e della lealtà delle transazioni commerciali, che rientrano tra le esigenze imperative fissate dalla giurisprudenza della Corte ai fini dell'applicazione dell'art. 30 del Trattato. La direttiva persegue parimenti una finalità di tutela della salute delle persone, ai sensi dell'art. 36 del Trattato, con riguardo alla possibilità che informazioni ingannevoli sulle caratteristiche di tali prodotti incidano sulla salute pubblica.
27 Le misure che gli Stati membri devono adottare ai fini dell'attuazione di tale disposizione devono tuttavia rispettare il principio di proporzionalità (v., in particolare, la menzionata sentenza Clinique, punto 16).
28 Si deve quindi esaminare se una normativa del genere oggetto della causa principale sia necessaria per garantire la difesa dei consumatori, la lealtà delle transazioni commerciali o la protezione della salute pubblica.
29 La Unilever rileva, in proposito, che l'elenco delle sostanze attive contenuto nella normativa austriaca si basa su ricerche scientifiche e tecniche effettuate nel corso di lunghi anni e che riflettono lo stato delle conoscenze scientifiche sugli effetti delle sostanze medesime. I fabbricanti di prodotti cosmetici contenenti sostanze attive non contenute nel repertorio della Kosmetikverordnung possono chiedere, ai fini della loro utilizzazione, un'autorizzazione particolare.
30 In considerazione dell'importanza dell'interesse generale in gioco, vale a dire la protezione della salute, la Unilever ritiene che la normativa austriaca rispetti il principio di proporzionalità. Una misura meno restrittiva non sarebbe realizzabile.
31 La Unilever e il governo francese rammentano al riguardo l'ampio margine di discrezionalità che deve essere riconosciuto agli Stati membri nel settore di cui trattasi.
32 Si deve rilevare, come osservato dalla Smithkline e dalla Commissione, che una normativa del genere di quella oggetto della causa principale risulterebbe compatibile con l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 se l'elenco di cui all'allegato 2 della Kosmetikverordnung contenesse tutte le sostanze attive idonee a prevenire la comparsa del tartaro o della paradentosi. Orbene, come emerge dalle precisazioni fornite al riguardo dalla Smithkline all'udienza e non contestate, tale condizione non ricorre, nella specie, nemmeno per quanto riguarda le sole sostanze attualmente esistenti.
33 La pubblicità di taluni dentifrici può essere quindi vietata senza che essa sia peraltro atta ad indurre il consumatore in errore.
34 E' pur vero che vi è la possibilità dell'autorizzazione. Tuttavia, la necessità di ottenere una siffatta autorizzazione, peraltro limitata nel tempo, costituisce un ostacolo alla libera circolazione del prodotto di cui trattasi, destituito di qualsiasi giustificazione.
35 Infatti, la tutela dei consumatori, della salute pubblica e della lealtà delle transazioni commerciali può essere garantita mediante misure meno restrittive della libera circolazione delle merci rispetto a quella dell'esclusione automatica della pubblicità per effetto di un sistema in base al quale è vietata la pubblicità relativa a sostanze che non siano espressamente elencate nella Kosmetikverordnung. In tal modo, il controllo a livello nazionale potrebbe consistere segnatamente nell'obbligo per il fabbricante o per il distributore dei prodotti di cui trattasi di fornire, in caso di dubbio, la prova dell'esattezza delle indicazioni pubblicitarie, ai sensi di quanto previsto dall'art. 6 della direttiva del Consiglio 10 settembre 1984, 84/450/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole (GU L 250, pag. 17).
36 Peraltro, le disposizioni che, ai sensi dell'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768, gli Stati membri intendano emanare al fine di evitare qualsiasi pubblicità che attribuisca ai prodotti cosmetici caratteristiche che questi non possiedono devono prevedere che una pubblicità di tal genere costituisce una violazione, segnatamente di natura penale, accompagnata da sanzioni che possiedano effetto dissuasivo.
37 La questione pregiudiziale deve essere quindi risolta nel senso che le disposizioni dell'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 ostano all'applicazione di una normativa nazionale che vieti la pubblicità di un prodotto cosmetico, destinato ad entrare in contatto con le mucose, secondo cui tale prodotto previene la comparsa del tartaro e della paradentosi, quando nella sua composizione non sia contenuta alcuna delle sostanze attive elencate nella normativa medesima quali sostanze idonee per l'ottenimento di un siffatto risultato e l'interessato non sia stato autorizzato all'utilizzazione di altre sostanze.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
38 Le spese sostenute dai governi austriaco, francese e del Regno Unito, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dallo Handelsgericht con ordinanza 20 dicembre 1996, dichiara:
Le disposizioni dell'art. 6, n. 3, della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici, ostano all'applicazione di una normativa nazionale che vieti la pubblicità di un prodotto cosmetico, destinato ad entrare in contatto con le mucose, secondo cui tale prodotto previene la comparsa del tartaro e della paradentosi, quando nella sua composizione non sia contenuta alcuna delle sostanze attive elencate nella normativa medesima quali sostanze idonee per l'ottenimento di un siffatto risultato e l'interessato non sia stato autorizzato all'utilizzazione di altre sostanze.