CELEX: 62002CJ0456
Livre circulação de pessoas
Cidadania da União Europeia
Direito de residência
Directiva 90/364/CEE
Limitações e condições
Pessoa que trabalha numa casa de acolhimento em troca de benefícios em espécie
Direito às prestações de assistência social

O pedido de decisão prejudicial é relativo à interpretação dos artigos 18.° CE, 39.° CE, 43.° CE e 49.° CE do artigo 7.°,
n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores
na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), na versão resultante do Regulamento (CEE) n.° 2434/92 do Conselho, de 27 de
Julho de 1992 (JO L 245, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1612/68»), bem como da Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de
Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180, p. 26).
Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio que opõe M. Trojani ao centre public d’aide sociale de Bruxelles (a seguir
«CPAS»), em virtude de este se recusar a conceder‑lhe o rendimento mínimo de subsistência (a seguir «minimex»).
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
Nos termos do artigo 18.° CE:
«1.

Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo
das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.
[...]»
O artigo 39.°, n.° 1, CE está redigido do seguinte modo:
«A livre circulação dos trabalhadores fica assegurada na Comunidade.»
Nos termos do artigo 39.°, n.° 3, CE, a livre circulação dos trabalhadores «compreende, sem prejuízo das limitações justificadas
por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, o direito de:
[...]
c)
Residir num dos Estados‑Membros a fim de nele exercer uma actividade laboral, em conformidade com as disposições legislativas,
regulamentares e administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais;
[...]»
A Directiva 90/364 estabelece, no seu artigo 1.°, n.° 1:
«Os Estados‑Membros concederão o direito de residência aos nacionais dos Estados‑Membros que não beneficiem desse direito
por força de outras disposições de direito comunitário e aos membros das respectivas famílias tal como são definidos no n.° 2,
na condição de disporem, para si próprios e para as suas famílias, de um seguro de doença que cubra todos os riscos no Estado‑Membro
de acolhimento e de recursos suficientes para evitar que se tornem, durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência
social do Estado‑Membro de acolhimento.»
Regulamentação nacional
O artigo 1.° da Lei de 7 de Agosto de 1974, que cria o direito ao rendimento mínimo de subsistência (
Moniteur belge
de 18 de Setembro de 1974, p. 11363), dispõe:
«1.

Os nacionais belgas que tenham atingido a maioridade, que tenham a residência efectiva na Bélgica, não disponham de rendimentos
suficientes e não estejam em condições de os obter, quer através do seu próprio trabalho quer por outros meios, têm direito
ao rendimento mínimo de subsistência.
[...]»
Nos termos do artigo 1.° do Decreto real de 27 de Março de 1987 (
Moniteur belge
de 7 de Abril de 1987, p. 5086), que alarga o âmbito da Lei de 7 de Agosto de 1974, que institui o direito ao rendimento
mínimo de subsistência para pessoas que não possuam a nacionalidade belga:
«O âmbito de aplicação da Lei de 7 de Agosto de 1974, que institui o direito ao rendimento mínimo de subsistência, é alargado
às pessoas:
1°

a quem seja aplicável o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho das Comunidades Europeias, de 15 de Outubro de 1968, relativo
à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade;
[...]»
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
M. Trojani é um cidadão francês que, após ter residido na Bélgica, em 1972, durante um pequeno período, período esse em que
exerceu uma actividade independente no sector das vendas, regressou a este país em 2000. Inicialmente, residiu num parque
de campismo em Blankenberge, sem se registar, e, a partir de Dezembro de 2001, em Bruxelas. Após um período na pousada de
juventude Jacques Brel, foi acolhido, a partir de 8 de Janeiro de 2002, numa casa do Exército de Salvação, onde, a troco de
alojamento e de algum dinheiro de bolso, efectua diversas prestações num total de aproximadamente 30 horas por semana, no
quadro de um projecto individual de inserção socioprofissional.
Sem recursos, dirigiu‑se ao CPAS a fim de obter o minimex com fundamento no facto de que tem de pagar 400 euros por mês à
casa de acolhimento e de que lhe deve ser dada a possibilidade de sair desse lar e de viver autonomamente.
A decisão de indeferimento do CPAS, motivada pelo facto de, por um lado, M. Trojani não possuir a nacionalidade belga e de,
por outro, não poder beneficiar da aplicação do Regulamento n.° 1612/68, foi objecto de recurso para o Tribunal du travail
de Bruxelles.
O órgão jurisdicional de reenvio reconheceu a M. Trojani o direito de auferir de uma ajuda financeira provisória de 300 euros
paga pelo CPAS. Também decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Um cidadão da União que se encontre na situação factual descrita na presente decisão
–
encontrando‑se em situação de permanência regular provisória,
–
não dispondo de recursos suficientes,
–
efectuando prestações em benefício da casa de acolhimento, durante cerca de 30 horas por semana, no quadro de um projecto
individual de inserção,
–
obtendo, em contrapartida, na própria casa de acolhimento, benefícios em espécie que cobrem as suas necessidades vitais,
pode reivindicar o direito de permanência:
–
na qualidade de trabalhador, na acepção do artigo 39.° CE ou do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1612/68, ou
–
na qualidade de trabalhador exercendo uma actividade não assalariada, na acepção do artigo 43.° CE, ou
–
na qualidade de prestador, em atenção às suas ocupações na casa de acolhimento, ou de destinatário, beneficiário de prestações
de serviços, em atenção aos benefícios em espécie que lhe são concedidos por essa casa, na acepção do artigo 49.° CE, ou
–
simplesmente pelo facto de estar inserido no quadro de um projecto destinado à sua inserção socioprofissional?
2)
Em caso negativo, pode ele invocar directamente o artigo 18.° CE, que garante o direito de circular livremente e de permanecer
no território de outro Estado‑Membro da União, na sua simples qualidade de cidadão europeu?
Que acontece então às condições impostas pela Directiva 90/364 […] e/ou às ‘limitações e condições previstas no’ Tratado CE,
nomeadamente a condição do mínimo de recursos, a qual, se fosse aplicada à entrada do país de acolhimento, o privaria do próprio
conteúdo do direito de permanência?
Se, pelo contrário, o direito de permanência for adquirido automaticamente com base na cidadania da União, pode o Estado de
acolhimento recusar posteriormente um pedido de rendimento mínimo de subsistência ou de ajuda social (= prestações não contributivas),
eliminando o seu direito de permanência pelo motivo de ele não ter recursos suficientes, quando tais prestações são concedidas
aos nacionais do país de acolhimento, sem prejuízo das condições que são também exigidas aos belgas (prova da sua disposição
para o trabalho – prova do seu estado de necessidade)?
Para não esvaziar o direito de permanência da sua própria essência, deve o país de acolhimento obedecer a outras normas, por
exemplo, apreciando a situação tendo em conta o facto de o pedido de rendimento mínimo de subsistência ou de ajuda social
ser temporário, ou tendo em conta o princípio da proporcionalidade (o encargo, para esse Estado, não seria razoável)?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Através da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se uma pessoa, numa situação idêntica
à do recorrente no processo principal, pode invocar um direito de residência enquanto trabalhador assalariado, trabalhador
não assalariado ou prestador ou beneficiário de serviços, na acepção, respectivamente, dos artigos 39.º CE, 43.º CE e 49.º CE.
No quadro da livre circulação de trabalhadores, importa recordar, a título preliminar, que o artigo 39.º, n.° 3, alínea c),
CE confere aos cidadãos dos Estados‑Membros o direito de residirem no território de um Estado‑Membro a fim de nele exercerem
uma actividade laboral.
Como o Tribunal de Justiça já declarou, o conceito de «trabalhador», na acepção do artigo 39.° CE, reveste um alcance comunitário
e não deve ser interpretado de forma restritiva. Deve ser considerada «trabalhador» qualquer pessoa que exerce actividades
reais e efectivas, com exclusão de actividades de tal maneira reduzidas que se apresentem como puramente marginais e acessórias.
A característica da relação de trabalho é, segundo esta jurisprudência, a circunstância de uma pessoa realizar, durante um
certo tempo, em favor de outra e sob direcção desta, prestações em contrapartida das quais recebe uma remuneração (v., nomeadamente,
acórdãos de 3 de Julho de 1986, Lawrie‑Blum, 66/85, Colect., p. 2121, n.
os
16 e 17; e de 23 de Março de 2004, Collins, C‑138/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 26).
Além disso, a natureza jurídica
sui generis
da relação laboral face ao direito nacional ou a maior ou menor produtividade do interessado ou a origem dos fundos destinados
à remuneração ou ainda o nível limitado desta última não podem ter quaisquer consequências quanto ao reconhecimento da qualidade
de trabalhador na acepção do direito comunitário (v. acórdãos de 23 de Março de 1982, Levin, 53/81, Recueil, p. 1035, n.° 16;
de 31 de Maio de 1989, Bettray, 344/87, Colect., p. 1621, n.
os
15 e 16; bem como de 19 de Novembro de 2002, Kurz, C‑188/00, Colect., p. I‑10691, n.° 32).
No que toca, mais especificamente, à verificação da condição relativa ao exercício de actividades assalariadas reais e efectivas,
o órgão jurisdicional de reenvio deve basear‑se em critérios objectivos e apreciar globalmente todas as circunstâncias do
processo respeitantes à natureza tanto das actividades em questão como da relação de trabalho em causa (v. acórdão de 6 de
Novembro de 2003, Ninni‑Orasche, C‑413/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 27).
A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que as actividades que constituem apenas um meio de reeducação ou de reinserção
das pessoas que as exercem não podem ser consideradas actividades económicas reais e efectivas (acórdão Bettray, já referido,
n.° 17).
Todavia, esta solução só se explica pelas particularidades do caso em apreço, caracterizado pela situação de uma pessoa que,
em razão da sua toxicomania, tinha sido contratada com base numa regulamentação nacional destinada a fornecer trabalho aos
que, por uma duração indeterminada, não estão em condições, devido a circunstâncias atinentes ao seu estado, de trabalhar
em condições normais (v., neste sentido, acórdão de 26 de Novembro de 1998, Birden, C‑1/97, Colect., p. I‑7747, n.
os
30 e 31).
No presente caso, como resulta da decisão de reenvio, M. Trojani efectua, em favor do Exército de Salvação e sob a direcção
deste, diversas prestações com a duração de aproximadamente 30 horas por semana, no quadro de um projecto individual de inserção,
em contrapartida das quais obtém benefícios em espécie e algum dinheiro de bolso.
Por força das disposições aplicáveis do decreto da Commission communautaire française, de 27 de Maio de 1999, relativo à aprovação
e à concessão de subvenções às casas de acolhimento (
Moniteur belge
de 18 de Junho de 1999, p. 23101), o Exército de Salvação tem por missão o acolhimento, o alojamento e o auxílio psicossocial
adaptado aos beneficiários com vista a promover a sua autonomia, o seu bem‑estar físico e a sua reinserção social. Para este
efeito, deve elaborar, com cada beneficiário, um projecto de inserção personalizado que descreva os objectivos que este deve
alcançar e os meios a pôr em prática para o conseguir.
Tendo apurado que os benefícios em espécie e em dinheiro que o Exército de Salvação concedeu a M. Trojani constituem a contrapartida
das prestações que este efectua em favor e sob a direcção dessa casa de acolhimento, o órgão jurisdicional de reenvio concluiu,
com base nesses factos, estar em presença dos elementos constitutivos de uma relação de trabalho assalariado, ou seja, a relação
de subordinação e o pagamento de uma remuneração.
Todavia, a qualidade de trabalhador do recorrente no processo principal só existe caso o órgão jurisdicional de reenvio, na
apreciação da matéria de facto que é da sua exclusiva competência, conclua que a actividade assalariada em causa tem carácter
real e efectivo.
O órgão jurisdicional de reenvio deve, designadamente, verificar se as prestações efectivamente efectuadas por M. Trojani
podem ser consideradas, normalmente, abrangidas pelo mercado do emprego. Para este efeito, pode‑se atender ao estatuto e às
práticas do estabelecimento de acolhimento, ao conteúdo do projecto de reinserção social bem como à natureza e às modalidades
de execução das prestações.
No que respeita à aplicabilidade dos artigos 43.° CE e 49.° CE, importa observar que, no processo principal, nenhuma dessas
disposições do Tratado CE pode ser invocada como fundamento jurídico de um direito de residência.
Com efeito, como resulta do n.° 20 do presente acórdão, M. Trojani efectua, continuadamente, em favor do Exército de Salvação
e sob a direcção deste, prestações em contrapartida das quais recebe uma remuneração.
Ora, por um lado, o direito de estabelecimento, previsto nos artigos 43.° CE a 48.° CE, compreende apenas o acesso a todo
o tipo de actividades por conta própria e o seu exercício, bem como a constituição e a gestão de empresas e a criação de agências,
sucursais ou filiais (v., nomeadamente, acórdãos 11 de Maio de 1999, Pfeiffer, C‑255/97, Colect., p. I‑2835, n.° 18, e de
17 de Outubro de 2002, Payroll e o., C‑79/01, Colect., p. I‑8923, n.° 24). Por conseguinte, as actividades assalariadas não
integram esse direito.
Por outro lado, segundo jurisprudência constante do Tribunal, uma actividade exercida a título permanente ou, em todo o caso,
sem limitação previsível de duração não pode caber no âmbito das disposições comunitárias relativas às prestações de serviços
(v. acórdãos de 5 de Outubro de 1988, Steymann, 196/87, Colect., p. 6159, n.° 16, e de 11 de Dezembro de 2003, Schnitzer,
C‑215/01, ainda não publicado na Colectânea, n.
os
27 a 29).
Nestas condições, há que responder à primeira questão que uma pessoa que se encontre numa situação idêntica à do recorrente
no processo principal, por um lado, não integra o âmbito dos artigos 43.° CE e 49.° CE e, por outro, só pode reivindicar um
direito de residência enquanto trabalhador, na acepção do artigo 39.° CE, se a actividade assalariada que exerce tiver carácter
real e efectivo. Cabe ao órgão jurisdicional apurar se é isso que se verifica no processo que lhe foi submetido.
Quanto à segunda questão
Através da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, em caso de resposta negativa à primeira
questão, uma pessoa que se encontre na situação do recorrente no processo principal pode, na qualidade apenas de cidadão da
União Europeia, beneficiar de um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento, por aplicação directa do artigo 18.° CE.
Há que recordar que o direito de residir no território dos Estados‑Membros é directamente reconhecido a qualquer cidadão da
União pelo artigo 18, n.° 1, CE (v. acórdão de 17 de Setembro de 2002, Baumbast e R, C‑413/99, Colect., p. I‑7091, n.° 84).
M. Trojani tem, portanto, o direito de invocar esta disposição do Tratado, apenas na sua qualidade de cidadão da União.
Todavia, este direito não é incondicional. Só é reconhecido sob reserva das limitações e condições previstas no Tratado e
nas disposições adoptadas em sua aplicação.
Entre essas limitações e condições, resulta do artigo 1.° da Directiva 90/364 que os Estados‑Membros podem exigir que os nacionais
de um Estado‑Membro que pretendam beneficiar do direito de residência no seu território disponham, para si próprios e para
os membros da sua família, de um seguro de doença que cubra todos os riscos no Estado‑Membro de acolhimento e de recursos
suficientes para evitar que se tornem, durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência social desse Estado.
Como já anteriormente o Tribunal declarou, a aplicação das referidas limitações e condições deve ser feita respeitando os
limites impostos pelo direito comunitário e em conformidade com os princípios gerais deste direito, designadamente o princípio
da proporcionalidade (acórdão Baumbast e R, já referido, n.° 91).
Da decisão de reenvio infere‑se que foi precisamente devido à insuficiência de recursos que M. Trojani pediu para beneficiar
de uma prestação como o minimex.
Nestas condições, para um cidadão da União que se encontre numa situação idêntica à do recorrente no processo principal, não
decorre do artigo 18.° CE o direito de residir no território de um Estado‑Membro de que não é nacional, por não dispor de
recursos suficientes na acepção da Directiva 90/364. Com efeito, contrariamente ao que se verificou no processo que esteve
na origem do acórdão Baumbast e R., já referido (n.° 92), nada indica que, numa situação como a em causa no processo principal,
o não reconhecimento desse direito excede o necessário para alcançar o objectivo prosseguido por essa directiva.
Todavia, importa sublinhar que, face aos elementos que foram levados ao conhecimento deste Tribunal, M. Trojani reside legalmente
na Bélgica, o que é comprovado pelo cartão de residência que, entretanto, a administração autárquica de Bruxelas emitiu em
seu favor.
Importa recordar, a este respeito, que cabe ao Tribunal fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação
do direito comunitário que podem ser úteis para a decisão do processo que lhe está submetido, tenha‑lhes este feito ou não
referência no enunciado das suas questões (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 12 de Dezembro de 1990, SARPP, C‑241/89,
Colect., p. I‑4695, n.° 8; de 2 de Fevereiro de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, dito «Clinique», C‑315/92, Colect., p. I‑317,
n.° 7; e de 4 de Março de 1999, Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, C‑87/97, Colect., p. I‑1301, n.° 16).
No quadro do presente processo, há que examinar com especial atenção se, apesar da conclusão a que se chegou no n.° 36 do
presente acórdão, um cidadão da União que se encontre numa situação como a do recorrente no processo principal pode invocar
o artigo 12.° CE, segundo o qual, no âmbito de aplicação do Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida
toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.
Cabe aqui sublinhar que, embora os Estados‑Membros possam condicionar à posse de recursos suficientes a residência de um cidadão
da União economicamente não activo, isto não implica, todavia, que essa pessoa não possa beneficiar, durante a sua estada
legal no Estado‑Membro de acolhimento, do princípio fundamental relativo à igualdade de tratamento, como consagrado no artigo
12.° CE.
Neste contexto, importa fazer as três observações seguintes.
Em primeiro lugar, como o Tribunal já declarou, uma prestação de assistência social, como o minimex, está abrangida pelo âmbito
de aplicação do Tratado (v. acórdão de 20 de Setembro de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Colect., p. I‑6193, designadamente n.° 46).
Em segundo lugar, relativamente a essas prestações, um cidadão da União economicamente não activo pode invocar o artigo 12.° CE
desde que tenha residido legalmente no Estado‑Membro de acolhimento durante um certo período ou quando disponha de um cartão
de residência.
Em terceiro lugar, uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, na medida em que não atribui
a prestação de assistência social aos cidadãos da União não nacionais do Estado‑Membro, que nele residem legalmente, mesmo
quando satisfaçam as condições exigidas aos nacionais desse Estado, constitui uma discriminação em razão da nacionalidade,
proibida pelo artigo 12.° CE.
Deve acrescentar‑se que o Estado‑Membro de acolhimento pode concluir que um nacional de outro Estado‑Membro que recorreu à
assistência social deixou de preencher os requisitos de que depende o seu direito de residência. Nesse caso, o Estado‑Membro
de acolhimento pode adoptar, com observância dos limites impostos pelo direito comunitário, uma medida de afastamento. Contudo,
essa medida não pode ser a consequência automática do recurso à assistência social por um cidadão da União (v., neste sentido,
acórdão Grzelczyk, já referido, n.
os
42 e 43).
Por conseguinte, há que responder à segunda questão que um cidadão da União que não beneficia, no Estado‑Membro de acolhimento,
de um direito de residência ao abrigo dos artigos 39.° CE, 43.° CE ou 49.° CE pode, apenas na sua qualidade de cidadão da
União Europeia, beneficiar nesse Estado de um direito de residência por aplicação directa do artigo 18.°, n.° 1, CE. O exercício
desse direito está sujeito às limitações e condições previstas nessa disposição, mas as autoridades competentes devem velar
para que a aplicação das referidas limitações e condições seja feita no respeito dos princípios gerais do direito comunitário,
designadamente do princípio da proporcionalidade. Todavia, uma vez apurado que uma pessoa que se encontra numa situação como
a do recorrente no processo principal possui um cartão de residência, essa pessoa pode invocar o artigo 12.° CE para beneficiar
de uma prestação de assistência social como o minimex.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas para apresentar observações ao Tribunal, que não
as das referidas partes, não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)
Uma pessoa que se encontre numa situação idêntica à do recorrente no processo principal, por um lado, não integra o âmbito
dos artigos 43.° CE e 49.° CE e, por outro, só pode reivindicar um direito de residência enquanto trabalhador, na acepção
do artigo 39.° CE, se a actividade assalariada que exerce tiver carácter real e efectivo. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio
apurar se é isso que se verifica no processo que lhe foi submetido.
2)
Um cidadão da União Europeia que não beneficia, no Estado‑Membro de acolhimento, de um direito de residência ao abrigo dos
artigos 39.° CE, 43.° CE ou 49.° CE pode, apenas na sua qualidade de cidadão da União, beneficiar nesse Estado de um direito
de residência por aplicação directa do artigo 18.°, n.° 1, CE. O exercício desse direito está sujeito às limitações e condições
previstas nessa disposição, mas as autoridades competentes devem velar para que a aplicação das referidas limitações e condições
seja feita no respeito dos princípios gerais do direito comunitário, designadamente do princípio da proporcionalidade. Todavia,
uma vez apurado que uma pessoa que se encontra numa situação como a do recorrente no processo principal possui um cartão de
residência, essa pessoa pode invocar o artigo 12.° CE para beneficiar de uma prestação de assistência social como o minimex.
Assinaturas.
–
Língua do processo: francês.