CELEX: 61997CJ0365
Incumprimento Estado
Directivas 75/442/CEE e 91/156/CEE
Gestão dos resíduos

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Outubro de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não ter aplicado integral e correctamente, na zona do leito do ribeiro de San Rocco, a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129, a seguir «Directiva 75/442»), a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e dos artigos 4._, 5._, 7._, primeiro travessão, e 10._ da Directiva 75/442 ou das disposições correspondentes, com a redacção que lhes foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «Directiva 75/442 alterada»).
2 A Directiva 75/442 destina-se a harmonizar as regulamentações nacionais em matéria de eliminação de resíduos.
3 As disposições da Directiva 75/442 foram substituídas pela Directiva 91/156. Com efeito, resulta do artigo 1._ da Directiva 91/156 que os artigos 1._ a 12._ da Directiva 75/442 foram substituídos pelos artigos 1._ a 18._ e que os Anexos I, II A e II B foram acrescentados. Os novos artigos 4._, 6._, 8._ e 13._ da Directiva 75/442 alterada correspondem, em substância, aos antigos artigos 4._, 5._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442.
4 Como resulta dos seus considerandos, a Directiva 75/442 pretende essencialmente garantir a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos.
5 Com vista a garantir a realização destes objectivos, a Directiva 75/442 impunha aos Estados-Membros a adopção de determinadas disposições.
6 Para começar, por força do artigo 4._ da Directiva 75/442, os Estados-Membros deviam tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente, e nomeadamente sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna e a flora, sem causar incómodos por ruído ou cheiros e sem causar danos aos locais e às paisagens. O artigo 4._ da Directiva 75/442 alterada, que retoma no essencial esta disposição, acrescenta, no seu segundo parágrafo, que os Estados-Membros tomarão ainda as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.
7 Seguidamente, por força do artigo 5._ da Directiva 75/442, os Estados-Membros tinham a obrigação de designar a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos. Resulta actualmente do artigo 6._ da Directiva 75/442 alterada que os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competente(s) encarregada(s) da aplicação das disposições da directiva.
8 O artigo 7._ da Directiva 75/442 prescrevia aos Estados-Membros que, nomeadamente, tomassem as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos os remetesse a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação. Esta disposição foi substituída pelo artigo 8._ da Directiva 75/442 alterada, que determina, nomeadamente, que os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos confie a sua manipulação a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas nos Anexos II A ou II B da directiva.
9 Finalmente, o artigo 10._ da Directiva 75/442 determinava que as empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, assim como as que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, estavam sujeitas à fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5._ dessa directiva. O artigo 13._ da Directiva 75/442 alterada determina, para este efeito, que os estabelecimentos ou empresas que assegurem as operações referidas nos artigos 9._ a 12._ serão submetidos a controlos periódicos apropriados pelas autoridades competentes.
10 O artigo 2._ da Directiva 91/156 dispõe que os Estados-Membros adoptarão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta directiva o mais tardar em 1 de Abril de 1993 e que desse facto informarão imediatamente a Comissão.
Processo pré-contencioso e pedidos das partes
11 Em 26 de Junho de 1990, a Comissão enviou à República Italiana uma carta de notificação na qual referia a violação por esta das obrigações resultantes dos artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 e 5._, 6._, 9._, 12._ e 15._ da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98).
12 Por carta de 28 de Janeiro de 1992, o Ministério do Ambiente italiano forneceu à Comissão as seguintes informações:
- verificou-se que, no valejo de San Rocco, tinham sido sistematicamente despejados materiais biológicos e químicos provenientes da segunda policlínica, o que punha gravemente em perigo a população residente em alguns bairros;
- tinham sido verificados, no mesmo valejo, sérios problemas hidrogeológicos devidos à presença de pedreiras de tufo;
- uma dessas pedreiras de tufo foi utilizada, no passado, como depósito ilegal;
- após ter sido posta em estado de sequestro em 8 de Maio de 1990, essa pedreira foi reutilizada como depósito em Maio de 1991. O concessionário foi objecto de uma acção penal por essa reutilização, que continua a ser feita.
13 Não tendo recebido qualquer comunicação relativa à aplicação das medidas destinadas a restabelecer a situação ambiental no valejo de San Rocco, a Comissão endereçou ao Governo italiano, por carta de 5 de Julho de 1996, um parecer fundamentado no qual concluiu que, no que respeita à zona do leito do ribeiro de San Rocco, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 e 5._, 6._, 12._ e 15._ da Directiva 78/319:
- ao não adoptar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e nem prejudicar o ambiente, e nomeadamente sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna e a flora, sem causar incómodos por ruído ou cheiros e sem causar danos aos locais e às paisagens, em violação dos artigos 4._ da Directiva 75/442 e 5._ da Directiva 78/319;
- por as autoridades competentes, designadas de acordo com os artigos 5._ da Directiva 75/442 e 6._ da Directiva 78/319, não terem cumprido as suas obrigações de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos na zona em causa, em violação destas disposições;
- por as autoridades competentes, designadas de acordo com os artigos 5._ da Directiva 75/442 e 6._ da Directiva 78/319, não terem estabelecido o plano e o programa para eliminação dos resíduos, em violação dos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319;
- por as autoridades competentes não terem cumprido a sua obrigação de fiscalização das empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, assim como das que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, em violação dos artigos 10._ da Directiva 75/442 e 15._ da Directiva 78/319;
- ao não adoptar as disposições necessárias para que, no que respeita a uma cova de tufo situada na zona do leito do ribeiro de San Rocco, precedentemente utilizada como depósito não autorizado, o concessionário da referida pedreira remeta os resíduos a um colector privado ou público, ou a uma empresa de eliminação, em violação do artigo 7._, primeiro travessão, da Directiva 75/442.
14 Em 2 de Janeiro de 1997, a Comissão recebeu da República Italiana uma nota pela qual esta notificava um plano de gestão do ambiente relativo ao conjunto da região da Campânia, na qual está situado o valejo de San Rocco.
15 A República Italiana notificou posteriormente à Comissão, por carta de 21 de Abril de 1997, uma comunicação do Ministério do Ambiente que mencionava diversas iniciativas destinadas a restabelecer a situação ambiental no valejo de San Rocco. Esta comunicação precisava nomeadamente que:
- a comuna de Nápoles adoptara, em concertação com a direcção do ambiente da província, as medidas necessárias para fiscalizar os eventuais despejos ilegais de resíduos no valejo de San Rocco;
- a pedreira situada na parte superior do valejo de San Rocco, por várias vezes utilizada como depósito ilegal, tinha sido de novo posta em estado de sequestro em Setembro de 1996;
- as águas descarregadas pela segunda policlínica eram desde então definitivamente conduzidas para os esgotos da comuna;
- as autoridades locais haviam adoptado medidas de encerramento de seis depósitos privados;
- o serviço de esgotos da comuna de Nápoles interviera por várias vezes para destruir resíduos e garantir a fiscalização e a limpeza contínuas do leito do curso de água;
- uma comissão de peritos fora designada e encarregada de elaborar um projecto com vista a sanear integralmente o leito do curso de água, tanto do ponto de vista geomorfológico e hidráulico como sanitário.
16 Com base nestas informações, a Comissão procedeu a controlos destinados a verificar as consequências das anunciadas iniciativas sobre o estado do ambiente no valejo de San Rocco, na sequência dos quais teve conhecimento de uma deliberação do conselho municipal de Nápoles de 10 de Março de 1997, da qual resulta que:
- o leito do ribeiro de San Rocco necessita de um ordenamento hidráulico imediato. O estado de poluição parece ter-se deteriorado na sequência de novas descargas de águas residuais;
- o projecto relativo ao reordenamento hidráulico só pode ser aprovado no quadro de uma decisão mais complexa, destinada a resolver de modo definitivo todos os problemas ambientais na zona em causa;
- para esse fim, foi constituído um grupo de peritos independentes da administração, cuja missão essencial é a de indicar as grandes linhas desse saneamento a partir das quais o serviço técnico da comuna deverá, em seguida, elaborar um projecto definitivo de ordenamento hidráulico do valejo de San Rocco.
17 Considerando que ainda não tinham sido adoptadas ou aplicadas todas as medidas necessárias para pôr termo às acusações notificadas à República Italiana no parecer fundamentado, a Comissão intentou a presente acção.
18 Na petição, a Comissão renunciou à acusação relativa à violação da Directiva 78/319, em razão de esta ter sido revogada. Além disso, face ao plano de gestão que lhe foi comunicado em 2 de Janeiro de 1997, a Comissão considerou que a violação das obrigações relativas ao plano e ao programa de eliminação dos resíduos resultantes do artigo 6._ da Directiva 75/442, que constituíra uma acusação no parecer fundamentado, havia desaparecido.
19 Em contrapartida, a Comissão manteve o seu pedido quanto ao restante.
20 O Governo italiano pede ao Tribunal que, a título principal, declare a acção inadmissível e, a título subsidiário, infundada, e que condene a Comissão nas despesas.
Quanto à admissibilidade da acção
21 Em primeiro lugar, o Governo italiano sustenta que a acusação contida na carta de notificação de 26 de Junho de 1990 não era suficientemente clara para lhe permitir desenvolver utilmente os seus meios de defesa.
22 A Comissão começa por considerar que a carta de notificação identificou de modo suficientemente preciso o incumprimento de que o Governo italiano é acusado, uma vez que fez referência à poluição resultante de descargas não controladas de resíduos provenientes das zonas a montante do valejo de San Rocco e à falta de acções necessárias para planificar, organizar e controlar as operações de eliminação de resíduos na acepção da Directiva 75/442. Seguidamente, a Comissão precisa que já na sua carta de 15 de Dezembro de 1988 solicitara ao Governo italiano que apresentasse as suas observações sobre a situação ambiental no valejo de San Rocco. Finalmente, resulta, segundo ela, da resposta à carta de notificação que o Governo italiano teve condições para exercer plenamente o seu direito de defesa, uma vez que respondeu ponto por ponto às acusações deduzidas e não invocou a natureza genérica destas.
23 A título liminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a interpelação dirigida pela Comissão ao Estado-Membro e, seguidamente, o parecer fundamentado emitido pela Comissão delimitam o objecto do litígio, o qual, a partir de então, já não pode ser ampliado. Com efeito, a possibilidade de o Estado-Membro em causa apresentar as suas observações constitui, mesmo se ele entende não a dever utilizar, uma garantia essencial querida pelo Tratado, e o respeito dessa garantia é uma formalidade substancial da regularidade do processo destinado a verificar um incumprimento de um Estado-Membro. Por conseguinte, o parecer fundamentado e a acção da Comissão devem ter por base as mesmas acusações já constantes da interpelação que dá início à fase pré-contenciosa (acórdão de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha, C-191/95, Colect., p. I-5449, n._ 55).
24 Assim, na medida em que um acórdão proferido numa acção por incumprimento é susceptível de provar o facto gerador da responsabilidade em que pode incorrer um Estado-Membro em resultado do seu incumprimento (v. o acórdão de 18 de Março de 1992, Comissão/Grécia, C-29/90, Colect., p. I-1971, n._ 12), e que constitui uma condição prévia à propositura de uma acção baseada no artigo 171._ do Tratado CE (actual artigo 228._ CE), é imperativo que o Estado-Membro tenha a possibilidade, no decurso da fase pré-contenciosa, de refutar todas as acusações contra ele deduzidas pela Comissão.
25 Todavia, esta exigência não pode ir ao ponto de impor em todos os casos uma coincidência perfeita entre o enunciado das acusações na carta de interpelação, a parte decisória do parecer fundamentado e os pedidos formulados na petição, sempre que o objecto do litígio não tenha sido alargado ou alterado mas, pelo contrário, simplesmente restringido (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n._ 56).
26 O parecer fundamentado, previsto no artigo 169._ do Tratado, deve conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. A interpelação não pode estar sujeita a exigências de precisão tão rigorosas, uma vez que apenas pode consistir num primeiro resumo sucinto das acusações. Assim, nada impede a Comissão de pormenorizar, no parecer fundamentado, as acusações que já alegou de forma mais global na notificação de incumprimento (v. o acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n._ 54).
27 No caso vertente, deve declarar-se que a carta de interpelação satisfez o grau de precisão exigido pela jurisprudência, uma vez que a identificação do incumprimento e a sua qualificação como susceptível de constituir uma violação dos artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 eram suficientes para permitir à República Italiana apresentar a sua defesa.
28 Daqui resulta que a primeira questão prévia de inadmissibilidade deve ser rejeitada por infundada.
29 Em segundo lugar, o Governo italiano alega que existe uma diferença entre o parecer fundamentado e a petição, de modo que a acção é inadmissível. Segundo ele, as acusações invocadas no parecer fundamentado diziam unicamente respeito à Directiva 75/442, enquanto a petição faz ainda referência às disposições da Directiva 75/442 alterada.
30 A este respeito, o Governo italiano sublinha que a ausência de concordância entre o parecer fundamentado e a petição não pode justificar-se pela alteração da Directiva 75/442 no decurso do processo, uma vez que tal alteração ocorreu mais de três anos antes da notificação do parecer fundamentado. A Comissão não podia, portanto, quando redigiu o parecer fundamentado, passar em silêncio o facto de que, a partir de 1 de Abril de 1993, a Directiva 75/442 já não estava em vigor. Além disso, a formulação do parecer fundamentado, na medida em que se refere exclusivamente às disposições da Directiva 75/442, implica uma delimitação implícita da alegada infracção, no sentido de ela apenas dizer respeito a factos anteriores a 1 de Abril de 1993.
31 A Comissão indica que as obrigações inicialmente impostas aos Estados-Membros pela Directiva 75/442, não tendo sido substancialmente modificadas pela Directiva 75/442 alterada, se tornaram mais detalhadas e rigorosas. As obrigações referidas nos artigos 4._, 5._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 foram inteiramente confirmadas pela Directiva 75/442 alterada. Assim, a situação ambiental no valejo de San Rocco deve a fortiori ser considerada contrária às novas disposições. O facto de a regulamentação aplicável ter sofrido alterações no decurso do processo não pode permitir concluir que a Comissão alterou as suas acusações contra a República Italiana.
32 A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento, no quadro de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado, deve ser apreciada face à legislação comunitária em vigor no termo do prazo indicado pela Comissão ao Estado-Membro em causa para se conformar com o seu parecer fundamentado (acórdão de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Alemanha, C-61/94, Colect., p. I-3989, n._ 42).
33 No caso vertente, a carta de interpelação foi enviada em 26 de Junho de 1990. Em 18 de Março de 1991 foi adoptada a Directiva 91/156 que altera a Directiva 75/442. Os Estados-Membros deviam dar-lhe cumprimento o mais tardar em 1 de Abril de 1993.
34 Na parte introdutória do parecer fundamentado, faz-se referência ao facto de a Directiva 75/442 ter sido alterada e, nomeadamente, ao facto de as disposições dos artigos 4._, 5._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 terem sido retomadas pelos artigos 4._, 6._, 7._, 9._, 10._, 12._ e 13._ da Directiva 75/442 alterada, ao passo que, nas conclusões desse parecer fundamentado, a Comissão se limita a citar a antiga numeração dos artigos alegadamente violados. Na sua petição, a Comissão menciona os artigos da Directiva 75/442, especificando sistematicamente, entre parênteses, as correspondências dessas disposições face à Directiva 75/442 alterada, com a precisão de que «reproduz no essencial o seu conteúdo».
35 Segundo jurisprudência constante, a regularidade da fase pré-contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado, não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido. É apenas a partir de uma fase pré-contenciosa regular que o processo contraditório permitirá ao Tribunal de Justiça decidir se o Estado-Membro não cumpriu efectivamente as obrigações precisas cuja violação é invocada pela Comissão (despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha, C-266/94, Colect., p. I-1975, n.os 17 e 18).
36 Assim, embora os pedidos contidos na petição não possam em princípio ser ampliados para além dos incumprimentos alegados nas conclusões do parecer fundamentado e na carta de interpelação, não é menos exacto que, quando uma alteração do direito comunitário intervém no decurso do processo pré-contencioso, é admissível que a Comissão procure obter a declaração da existência do incumprimento das obrigações que têm a sua origem na versão inicial de uma directiva, seguidamente alterada ou revogada, e que foram mantidas pelas novas disposições.
37 Ora, como a Comissão sublinhou, resulta do exame comparativo destas disposições que a Directiva 75/442 alterada reforçou determinadas disposições da Directiva 75/442. Em consequência, a maior parte das obrigações que se impunham aos Estados-Membros por força da Directiva 75/442 mantiveram-se aplicáveis por força da Directiva 75/442 alterada.
38 Se é verdade que as disposições da Directiva 75/442 alterada não são formalmente referidas nas conclusões do parecer fundamentado, elas são, não obstante, mencionadas no texto do mesmo no elenco das disposições invocadas pela Comissão (v. o acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C-431/92, Colect., p. I-2189, n._ 18).
39 Em contrapartida, o objecto do litígio não pode ser ampliado às obrigações resultantes da Directiva 75/442 alterada que não tenham equivalência na Directiva 75/442, sem incorrer na violação das formalidades essenciais da regularidade do processo destinado a verificar o incumprimento.
40 Daqui resulta que a acção é admissível na medida em que diz respeito às obrigações resultantes da Directiva 75/442 alterada que já eram aplicáveis por força da Directiva 75/442.
41 Nestas condições, a segunda questão prévia de inadmissibilidade deve ser rejeitada por infundada.
42 Em terceiro lugar, o Governo italiano alega que a Comissão baseou a sua acção nos resultados das novas verificações que efectuou após ter recebido a carta desse governo de 21 de Abril de 1997. Nestas condições, a Comissão deveria ter recomeçado o processo pré-contencioso em vez de intentar a acção.
43 A Comissão considera que as novas verificações não constituem novas acusações formuladas contra a República Italiana. Pelo contrário, tais verificações foram efectuadas com o fim único de apreciar se as medidas comunicadas pelo Governo italiano em resposta ao parecer fundamentado eram efectivamente susceptíveis de restabelecer, no valejo de San Rocco, uma situação ambiental conforme ao direito comunitário. No entanto, a Comissão verificou que as referidas medidas não eram susceptíveis de modificar o estado de degradação do referido valejo.
44 A este respeito, é forçoso constatar que as verificações efectuadas na sequência da adopção do parecer fundamentado bem como as deliberações do conselho municipal levaram a Comissão, para efeitos da propositura da acção, à conclusão de que a República Italiana ainda não tinha dado cumprimento a tal parecer, mesmo após o termo do prazo fixado.
45 Segundo jurisprudência constante, o prosseguimento da acção por incumprimento mantém a sua utilidade, mesmo na hipótese de o incumprimento ter sido eliminado posteriormente a esse prazo (v., nomeadamente, os acórdãos de 5 de Junho de 1986, Comissão/Itália, 103/84, Colect., p. 1759, n._ 8; de 24 de Março de 1988, Comissão/Grécia, 240/86, Colect., p. 1835, n._ 14, e de 18 de Março de 1992, Comissão/Grécia, já referido, n._ 12).
46 Não compete, no entanto, ao Tribunal de Justiça pronunciar-se, no quadro da presente acção, sobre a questão de saber se o alegado incumprimento foi eliminado posteriormente a este prazo.
47 A terceira questão prévia de inadmissibilidade deve, portanto, ser rejeitada por infundada.
48 Em quarto lugar, o Governo italiano sustenta, na tréplica, que a Comissão introduziu na réplica novos elementos de facto ou uma formulação nova ou diferente das acusações.
49 A este respeito, basta declarar, pelas razões invocadas pelo advogado-geral nos n.os 50 a 52 das suas conclusões, que os elementos de facto invocados pela Comissão na réplica não podem ser considerados novos elementos de facto ou uma formulação nova ou diferente das acusações.
50 A quarta questão prévia de inadmissibilidade deve, portanto, ser também rejeitada.
51 Daqui resulta que a acção deve ser julgada admissível no seu conjunto, na medida em que diga respeito às obrigações resultantes da Directiva 75/442 alterada que já eram aplicáveis por força da Directiva 75/442.
Quanto ao mérito
Questões preliminares
52 A título preliminar, o Governo italiano sustenta que, com a sua petição, a Comissão pretendeu proteger directamente o ambiente, em vez de se limitar, nos termos do artigo 169._ do Tratado, ao controlo da transposição para o direito interno da Directiva 75/442. A acção da Comissão não tem, portanto, qualquer fundamento no Tratado, na medida em que esta tem por missão, por força do artigo 169._ do Tratado, limitar o seu controlo à transposição para o direito interno de uma directiva e dos meios normativos e administrativos que o Estado-Membro adoptou para esse efeito.
53 Além disso, segundo o acórdão de 23 de Fevereiro de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e o. (C-236/92, Colect., p. I-483), deve fazer-se uma distinção entre, por um lado, os objectivos, definidos de forma programática pelo artigo 4._ da Directiva 75/442, que os Estados-Membros devem respeitar e, por outro, as obrigações às quais estes devem dar cumprimento.
54 O Governo italiano alega ainda que, em princípio, não pode deduzir-se automaticamente, da não conformidade da situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4._ da Directiva 75/442, um incumprimento das obrigações desta disposição.
55 Além disso, este governo sustenta que, por força do artigo 169._ do Tratado, uma acção por incumprimento deve dizer respeito a uma parte significativa do território nacional, a definir relativamente à natureza das obrigações impostas por uma directiva. A dimensão territorial do valejo de San Rocco não é suficiente para justificar uma acção de incumprimento contra a República Italiana.
56 A este respeito, a Comissão responde que está obrigada não apenas a velar por que as directivas sejam transpostas para cada ordem jurídica nacional, mas ainda a verificar se os objectivos prosseguidos por essas directivas são efectiva e correctamente atingidos nos Estados-Membros, os quais estão sujeitos a uma obrigação de resultado (v. o acórdão de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia, C-45/91, Colect., p. I-2509).
57 Quanto ao argumento do Governo italiano de que a dimensão territorial do valejo de San Rocco não é suficiente para justificar uma acção por incumprimento contra a República Italiana, a Comissão refere que o artigo 169._ do Tratado não fixa qualquer limite territorial mínimo no que respeita à sua intervenção no sentido de obter a declaração de um incumprimento.
58 A título preliminar, deve recordar-se que o artigo 155._, primeiro travessão, do Tratado CE (actual artigo 211._, primeiro travessão, CE) confia à Comissão a missão geral de velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste.
59 Com fundamento nesta disposição e no artigo 169._ do Tratado, a Comissão tem a missão, no interesse comunitário geral, de velar oficiosamente pela aplicação, pelos Estados-Membros, do Tratado e das disposições adoptadas pelas instituições por força dele, bem como de requerer a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação (acórdãos de 4 de Abril de 1974, Comissão/França, 167/73, Colect., p. 359, n._ 15, e de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, já referido, n._ 21).
60 Tendo em consideração o seu papel de guardiã do Tratado, a Comissão pode pedir ao Tribunal de Justiça para declarar um incumprimento que consista em não ter sido alcançado, num caso determinado, o resultado visado pela directiva (acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, já referido, n._ 22).
61 No caso vertente, a Comissão solicita ao Tribunal de Justiça que declare que a República Italiana infringiu a obrigação imposta pelo artigo 4._ da Directiva 75/442, por força da qual os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente e, nomeadamente, sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna e a flora, sem causar incómodos por ruído ou cheiros e sem causar danos aos locais e às paisagens. Esta disposição foi retomada em substância pelo artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada.
62 É certo que o Tribunal de Justiça - confrontado com a hipótese, suscitada pelo juiz de reenvio, de a Directiva 75/442 impor aos Estados-Membros a adopção de medidas adequadas a promover a prevenção, reciclagem e transformação dos resíduos, preferencialmente à sua descarga - julgou, no acórdão Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e o., já referido, que o artigo 4._ da Directiva 75/442 não cria para os particulares direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais devam salvaguardar.
63 A questão que se coloca no caso presente é, no entanto, a de saber se o artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada deve ser interpretado no sentido de impor a alegada obrigação e se esta foi cumprida no caso concreto. Esta questão é estranha à da invocabilidade directa pelos particulares contra o Estado de disposições incondicionais e suficientemente claras e precisas de uma directiva não transposta (v. o acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, já referido, n._ 26).
64 É certo que o artigo 4._ da Directiva 75/442, que no essencial retoma o conteúdo do terceiro considerando da directiva, enunciava o objectivo essencial dela, que era o da protecção da saúde do homem e do ambiente contra os efeitos prejudiciais causados pela recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos, que os Estados-Membros deviam respeitar no cumprimento das obrigações mais específicas que para eles resultavam das disposições dos artigos 5._ a 11._ da Directiva 75/442 em matéria de planificação, fiscalização e controlo das operações de eliminação dos resíduos (v. os acórdãos de 12 de Maio de 1987, Traen e o., 372/85 a 374/85, Colect., p. 2141, n._ 9, e Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e o., já referido, n._ 12).
65 No quadro das «medidas necessárias» que deviam ser adoptadas por força do artigo 4._ da Directiva 75/442 pelos Estados-Membros, estes podiam no entanto sujeitar os operadores a exigências que não são prescritas pelas outras disposições da directiva, com vista a garantir a realização do objectivo essencial desta (v., neste sentido, o acórdão Traen e o., já referido, n._ 13).
66 O artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada determina que os Estados-Membros adoptem as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente, sem criar riscos para a água, ar ou o solo, nem para a fauna e a flora, sem causar perturbações sonoras, ou por cheiros e sem danificar os locais com interesse e a paisagem.
67 Embora esta disposição não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que ela vincula os Estados-Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas.
68 Não é portanto, em princípio, possível deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada que o Estado-Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição, ou seja, tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. No entanto, a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, pelos Estados-Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere.
69 No que se refere à extensão territorial do alegado incumprimento, o facto de a acção da Comissão se destinar a obter a declaração de que a República Italiana não cumpriu a sua obrigação de adoptar as medidas necessárias unicamente na zona do valejo de San Rocco não pode ter incidência sobre a eventual declaração de um incumprimento.
70 Com efeito, as consequências do não respeito da obrigação resultante do artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada fazem correr o risco, pela própria natureza desta obrigação, de pôr em perigo a saúde humana e de agredir o ambiente mesmo numa parte reduzida do território de um Estado-Membro, como aliás era o caso no processo que deu lugar ao acórdão de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia, já referido.
71 Em consequência, as objecções formuladas a este respeito pelo Governo italiano devem ser afastadas por infundadas.
Quanto à primeira acusação
72 Pela sua primeira acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, na medida em que a República Italiana não adoptou as medidas necessárias para garantir a eliminação dos resíduos que não apresentam qualquer perigo para a saúde do homem e não implicam qualquer prejuízo para o ambiente, em especial sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna e a flora, sem causar incómodos por ruído ou cheiros e sem causar danos às paisagens e aos locais com interesse especial, este Estado-Membro infringiu a obrigação de resultado que lhe é imposta pelo artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada. Esta acusação parece, em substância, limitada à descarga de resíduos no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco.
73 Com efeito, as autoridades em causa reconheceram que as matérias biológicas e químicas provenientes da segunda policlínica foram despejadas no valejo de San Rocco e, nomeadamente, no curso de água que o atravessa.
74 O Governo italiano alega que, nos termos do artigo 2._, n._ 1, alínea b), iv), da Directiva 75/442 alterada, «as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido», estão excluídas do campo de aplicação da referida directiva. Apesar de nenhuma objecção relativa ao âmbito de aplicação da Directiva 75/442 ou da Directiva 75/442 alterada ter sido suscitada no decurso da fase pré-contenciosa, o referido governo argumenta que a Comissão não produziu qualquer elemento probatório susceptível de demonstrar uma poluição por descargas sistemáticas de resíduos não consistentes em águas residuais.
75 Na sua defesa, o Governo italiano limita-se a sustentar, como foi referido no n._ 54 do presente acórdão, que a Comissão deduziu automaticamente de uma situação de facto relativa ao estado ambiental do valejo de San Rocco um incumprimento das obrigações resultantes da Directiva 75/442 alterada.
76 A Comissão replica que as informações que lhe foram comunicadas demonstram que a degradação ambiental do valejo de San Rocco não é unicamente devida a fenómenos de degradação hidrogeológica e a descargas de águas residuais e que as matérias biológicas e químicas que poluíram o valejo não podem ser equiparadas a águas residuais.
77 A Comissão indica não dispor de inspectores a que possa recorrer para efectuar controlos no terreno e que, nestas circunstâncias, deve basear os seus próprios inquéritos nas informações que lhe são fornecidas pelas autoridades dos Estados-Membros.
78 A título preliminar, há que sublinhar que resulta de jurisprudência constante que, no quadro de um processo por incumprimento nos termos do artigo 169._ do Tratado, incumbe à Comissão fazer a prova da existência do alegado incumprimento (acórdão de 25 de Março de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n._ 6).
79 Deve pois examinar-se se a Comissão provou suficientemente, de um ponto de vista jurídico, por um lado, que os resíduos descarregados no valejo de San Rocco não eram unicamente constituídos por águas residuais e, por outro, que a República Italiana não adoptou as medidas necessárias para garantir uma eliminação desses resíduos que não apresentasse qualquer perigo para a saúde do homem e não implicasse qualquer prejuízo para o ambiente.
80 Quanto ao primeiro ponto relativo à descarga dos resíduos, há que realçar que as verificações efectuadas no terreno pelo Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri (grupo ecológico operacional dos carabineiros) confirmaram que as substâncias biológicas e químicas descarregadas no curso de água do valejo de San Rocco apresentavam efectivamente um perigo para a saúde das pessoas ribeirinhas e implicavam um prejuízo para o ambiente, o que o Governo italiano não contesta.
81 Na sua resposta de 28 de Janeiro de 1992 à carta de notificação da Comissão, o Governo italiano não contestou que os resíduos biológicos e químicos provenientes da segunda policlínica tinham sido despejados no valejo de San Rocco.
82 Resulta da verificação ordenada pelo Ministério do Ambiente e efectuada no local pelo Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri, que confluíam para o curso de água que atravessa o valejo de San Rocco águas fluviais, bem como descargas, provenientes de hospitais, de uma clínica e de outros estabelecimentos não identificáveis em razão da extensão e da inacessibilidade da zona do leito do ribeiro de San Rocco.
83 Esta conclusão é corroborada por um inquérito efectuado pela comuna de Nápoles, evocado na questão parlamentar n._ 4-24226, de 20 de Fevereiro de 1991, no decurso do qual se revelou que resíduos biológicos e químicos provenientes da segunda policlínica foram despejados no valejo de San Rocco.
84 Assim, a Comissão produziu suficientes elementos reveladores de que os resíduos biológicos e químicos foram descarregados no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco.
85 Seguidamente, há que constatar que as verificações feitas no local devem em primeiro lugar ser efectuadas pelas autoridades nacionais, num espírito de cooperação leal, de acordo com o dever de cada Estado-Membro, resultante do artigo 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE), de facilitar o cumprimento da missão geral da Comissão, que deve velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das adoptadas pelas instituições por força deste.
86 Tendo estas verificações sido, no caso concreto, ordenadas pelo Ministério do Ambiente, incumbe consequentemente à República Italiana contestar de modo substancial e detalhado os dados apresentados pela Comissão e demonstrar que as condições previstas no artigo 2._, n._ 1, alínea b), iv) da directiva estavam, no caso vertente, reunidas, isto é, que só águas residuais tinham sido despejadas no valejo de San Rocco.
87 Não tendo o Governo italiano apresentado ao Tribunal de Justiça qualquer elemento a este respeito, os factos alegados pela Comissão relativamente à descarga de resíduos no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco devem ser considerados provados.
88 No que se refere ao segundo ponto relativo à adopção de «medidas necessárias», resulta do processo que a Comissão chamou a atenção das autoridades italianas, desde 15 de Dezembro de 1988, para a situação ambiental do curso de água que atravessa o valejo de San Rocco.
89 Há ainda que recordar que a existência do alegado incumprimento deve ser apreciada no termo do prazo que a Comissão fixou à República Italiana para dar cumprimento ao seu parecer fundamentado, isto é, em 5 de Setembro de 1996.
90 Ora, não é contestado que este Estado-Membro não adoptou, até ao termo do prazo que lhe foi fixado, as medidas necessárias para garantir que os resíduos descarregados no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco fossem eliminados sem pôr em perigo a saúde do homem e sem causar prejuízo ao ambiente.
91 Nestes termos, e na ausência de elementos contrários produzidos pelo Governo italiano, há que declarar que a Comissão demonstrou suficientemente, em termos de direito, que as autoridades competentes não adoptaram, durante um período prolongado, as medidas necessárias para garantir uma eliminação destes resíduos que não apresentasse qualquer perigo para a saúde do homem e não implicasse qualquer prejuízo para o ambiente.
92 Como foi recordado no n._ 46 do presente acórdão, não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar-se, no âmbito da presente acção, sobre a questão de saber se, por força das medidas que foram seguidamente notificadas à Comissão pela República Italiana, das posteriores verificações efectuadas pela Comissão ou das deliberações do conselho municipal de Nápoles de 10 de Março de 1997, o alegado incumprimento foi eliminado posteriormente a este prazo.
93 Daqui resulta que a primeira acusação da Comissão, assente na violação do artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada, deve ser acolhida na parte em que respeita à descarga de resíduos no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco.
Quanto à segunda acusação
94 Pela sua segunda acusação, a Comissão considera que a República Italiana violou o artigo 6._ da Directiva 75/442 alterada, na medida em que as autoridades competentes não cumpriram as suas obrigações em matéria de organização, autorização e controlo das operações de eliminação de resíduos na zona em causa. Isto é confirmado pelo estado de poluição em que, segundo ela, se encontra ainda o valejo de San Rocco, provocado pela descarga de resíduos no curso de água e pela existência de um depósito ilegal.
95 A Comissão recorda que o depósito ilegal continuou a receber resíduos apesar do sequestro a que se procedeu em 1990, uma vez que resulta da resposta do Governo italiano ao parecer fundamentado que, em Setembro de 1996, o referido depósito foi objecto de novo sequestro. Por um lado, isto demonstra claramente a natureza ineficaz das medidas adoptadas. Por outro, estas medidas de sequestro foram insuficientes, uma vez que, em razão da obrigação de resultado imposta pela Directiva 75/442 alterada, a República Italiana estava obrigada não apenas a punir os abusos, mas ainda a restabelecer uma situação ambiental sã, de acordo com o direito comunitário.
96 O Governo italiano argumenta que a segunda acusação não tem fundamento. Para começar, as disposições invocadas apenas prevêem a obrigação de designação das autoridades encarregadas das funções administrativas em matéria de gestão de resíduos. A República Italiana deu cumprimento a esta obrigação ao transpor a Directiva 75/442. Seguidamente, o cumprimento da alegada obrigação não pode ser apreciado com base num único caso particular. Finalmente, a Comissão baseia-se, para demonstrar o incumprimento, em circunstâncias que não foram acompanhadas das respectivas provas.
97 Uma vez que o Tribunal de Justiça verificou que a República Italiana não cumpriu as suas obrigações resultantes do artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442 alterada, no que respeita à descarga de resíduos no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco, é desnecessária pronúncia sobre a questão de saber se as autoridades competentes também não cumpriram a sua obrigação de fiscalizar as operações de eliminação desses resíduos, resultante do artigo 6._ da Directiva 75/442 alterada, uma vez que tal incumprimento já foi verificado no quadro do exame da primeira acusação.
98 Quanto à questão de saber se as autoridades competentes não cumpriram a sua obrigação de organização e autorização das operações de eliminação dos resíduos e se fizeram prova da diligência e da eficácia necessárias para fazer cessar a descarga de resíduos num depósito ilegal no valejo de San Rocco, esta questão confunde-se, no essencial, com a acusação assente na violação do artigo 8._ da Directiva 75/442 alterada, que será examinada nos n.os 105 e seguintes do presente acórdão.
99 Em consequência, não há lugar a pronúncia sobre a segunda acusação assente na violação do artigo 6._ da Directiva 75/442 alterada.
Quanto à terceira acusação
100 Pela sua terceira acusação, a Comissão considera que as autoridades competentes não cumpriram a obrigação de fiscalizar as empresas que asseguram o transporte, a recolha, a armazenagem, o depósito e o tratamento dos seus próprios resíduos ou que recolhem ou transportam os resíduos por conta de outrem, em violação do artigo 13._ da Directiva 75/442 alterada.
101 O Governo italiano considera que esta acusação é destituída de fundamento, nomeadamente porque o artigo 13._ prevê uma vigilância sobre as entidades habilitadas a realizar as diferentes fases de gestão dos resíduos. Ora, a Comissão não fez prova de que o depósito ilegal teria sido criado por pessoas sujeitas a esta vigilância.
102 A este respeito, há que recordar que o artigo 13._ da Directiva 75/442 alterada determina que os estabelecimentos ou empresas que asseguram as operações referidas nos artigos 9._ a 12._ desta directiva serão submetidos a controlos periódicos apropriados pelas autoridades competentes.
103 Na sua réplica, a Comissão admite não estar «em condições de demonstrar especificamente que os particulares que utilizaram o depósito não autorizado deviam estar sujeitos à vigilância prevista por esta norma. É no entanto difícil supor que os resíduos não provenham, pelo menos em parte, de tais particulares».
104 Assim, na ausência de elementos que indiquem que os resíduos despejados no depósito ilegal provinham de empresas sujeitas à vigilância da autoridade competente referida no artigo 6._ da Directiva 75/442 alterada, há que rejeitar a acusação assente na violação do artigo 13._ da Directiva 75/442 alterada.
Quanto à quarta acusação
105 Pela sua quarta acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adoptar as disposições necessárias para, no que se refere a uma pedreira de tufo situada na zona do leito do ribeiro de San Rocco, no passado explorada como depósito ilegal, o concessionário dessa mesma pedreira entregue os seus resíduos a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação, a República Italiana não cumpriu as suas obrigações em violação do artigo 8._, primeira travessão, da Directiva 75/442 alterada.
106 Se bem que pareça que o depósito ilegal deixou de ser explorado, a Comissão indica que também parece que as autoridades italianas não adoptaram as medidas necessárias para obrigar o explorador do depósito ilegal a entregar os resíduos a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação. Por consequência, a República Italiana não deu cumprimento às obrigações resultantes do artigo 8._, primeiro travessão, da Directiva 75/442 alterada.
107 O Governo italiano alega que a quarta acusação não tem fundamento. Segundo ele, a circunstância de a pedreira ter sido utilizada como depósito ilegal não mostra que a República Italiana tenha violado a referida disposição, mas apenas que as disposições italianas na matéria foram violadas. Ao pôr o depósito sob sequestro, as autoridades italianas tomaram as medidas necessárias para pôr fim ao abuso.
108 A este respeito, basta verificar que o explorador de um depósito ilegal se torna, ao nele acolher os resíduos, detentor de tais resíduos. Portanto, o artigo 8._ da Directiva 75/442 alterada impõe à República Italiana a obrigação de tomar, quanto a esse explorador, as medidas necessárias para que esses resíduos sejam entregues a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação, a não ser que tal explorador possa, ele próprio, garantir o seu aproveitamento ou eliminação.
109 Assim, limitando-se a pôr sob sequestro o depósito ilegal e a diligenciar um processo penal contra o explorador do referido depósito, a República Italiana não deu cumprimento à obrigação específica que lhe é imposta pelo artigo 8._ da Directiva 75/442 alterada.
110 A quarta acusação da Comissão, assente na violação do artigo 8._, primeiro travessão, da Directiva 75/442 alterada, deve pois ser acolhida.
111 Em consequência, deve declarar-se que, ao não ter tomado as medidas necessárias para garantir que os resíduos descarregados no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco fossem eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente e ao não ter tomado as medidas necessárias para que a manipulação dos resíduos recolhidos num depósito ilegal fosse confiada a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa de eliminação, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4._, primeiro parágrafo, e 8._, primeiro travessão, da Directiva 75/442 alterada.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
112 Por força do disposto no artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana nas despesas e tendo esta última sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não ter tomado as medidas necessárias para garantir que os resíduos descarregados no curso de água que atravessa o valejo de San Rocco fossem eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, e ao não ter tomado as medidas necessárias para que a manipulação dos resíduos recolhidos num depósito ilegal fosse confiada a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa de eliminação, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4._, primeiro parágrafo, e 8._, primeiro travessão, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, tal como alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
2) Quanto ao mais, a acção é julgada improcedente. 3) A República Italiana é condenada nas despesas.