CELEX: 61993CJ0046
Liikmesriigi vastutuse põhimõte üksikisikutele ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud kahju eest
Rikkumine, mille eest on vastutav siseriiklik seadusandja
Riigivastutuse tingimused
Hüvitamise ulatus

Bundesgerichtshof
(kohtuasjas C-46/93) ja High Court of Justice, Queen’s Bench Division,
Divisional Court (kohtuasjas C-48/93) esitasid 28. jaanuari
1993. aasta ja 18. novembri 1992. aasta määrustega, mis
saabusid Euroopa Kohtusse vastavalt 17. veebruaril 1993 ja
18. veebruaril 1993, EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel
eelotsuse küsimused, mis puudutavad liikmesriigi vastutuse kohaldamise
tingimusi kahju puhul, mis on talle omistatava ühenduse õiguse
rikkumisega üksikisikutele põhjustatud.
Need
küsimused kerkisid vaidlustes esiteks äriühingu Brasserie du pêcheur
(edaspidi „Brasserie du pêcheur”) ja Saksamaa Liitvabariigi vahel ning
teiseks äriühingu Factortame Ltd jt (edaspidi „Factortame jt”) ning
Suurbritannia ja Põhja-Iirimaa Ühendkuningriigi vahel.

Kohtuasi C-46/93
Prantsuse
äriühing Brasserie du pêcheur, kelle asukoht on Schiltigheimis
(Alsace), kinnitas eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et oli
1981. aasta lõpul sunnitud katkestama oma õlle ekspordi Saksamaale,
kuna pädevad Saksa ametiasutused leidsid, et õlu, mida ta toodab, ei
vasta puhtusenõudele, mis oli kehtestatud 14. märtsi
1952. aasta Biersteuergesetz’i (õlleaktsiisiseadus,
BGBl
I, lk 149) 14. detsembri 1976. aasta versiooni (
BGBl
I, lk 3341, edaspidi „BStG”) artiklitega 9 ja 10.
Komisjon
leidis, et need sätted on vastuolus EMÜ asutamislepingu
artikliga 30, ja algatas Saksamaa Liitvabariigi suhtes liikmesriigi
kohustuste rikkumise menetluse, osutades niihästi keelule turustada
nimetuse „Bier” (õlu) all õlut, mis on seaduslikult valmistatud teistes
liikmesriikides teiste meetodite järgi, kui ka keelule importida
lisaaineid sisaldavat õlut. Euroopa Kohus leidis 12. märtsi
1987. aasta otsuses kohtuasjas 178/84: komisjon
v
. Saksamaa
(EKL 1987, lk 1227), et keeld turustada teistest
liikmesriikidest imporditud õlut, mis ei vasta Saksa õigusaktide
kõnesolevatele sätetele, on vastuolus asutamislepingu artikliga 30.
Brasserie
du pêcheur esitas seepärast Saksamaa Liitvabariigi vastu hagi aastatel
1981–1987 selle impordipiiranguga talle tekitatud kahju hüvitamiseks
ning nõudis 1 800 000 Saksa marga suurust hüvitist, mis
kattis vaid osa tegelikust kahjust.
Bundesgerichtshof
tugineb selles küsimuses Bürgerliches Gesetzbuch’i (Saksa
tsiviilseadustik, edaspidi „BGB”) artiklile 839 ja Grundgesetz’i
(põhiseadus, edaspidi „GG”) artiklile 34. BGB artikli 839
lõike 1 esimese lause kohaselt „peab iga ametnik, kes jätab oma
ametikohustused kolmanda isiku suhtes kas tahtlikult või hooletusest
täitmata, hüvitama sellele kolmandale isikule niiviisi tekitatud kahju”.
GG artikkel 34 näeb ette, et „kui mõni isik avalikus teenistuses
jätab täitmata oma ametikohustused kolmanda isiku suhtes, vastutab selle
eest põhimõtteliselt riik või asutus, kelle teenistuses see isik on”.
Nendest
sätetest koostoimes võib järeldada, et riigivastutuse puhul kehtib
nõue, et täitmata jäetud kohustus peab kolmandat isikut puudutama, mis
tähendab, et riik vastutab vaid nende kohustuste täitmata jätmise eest,
mis on kehtestatud kolmanda isiku huvides. Kuid nagu rõhutab
Bundesgerichtshof, võtab siseriiklik seadusandja BStG­ga enda peale vaid
ülesanded, mis puudutavad laia avalikkust, mitte ühte konkreetset
isikut või isikute rühma, keda võiks käsitleda „kolmandate isikutena”
ülalmainitud õigusnormide tähenduses.
Selles
kontekstis esitas Bundesgerichtshof Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse
küsimused:
„1.      Kas
ühenduse õiguse põhimõte, mille kohaselt on liikmesriik kohustatud
talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud
kahju hüvitama, on kohaldatav ka juhul, kui rikkumine seisneb selles, et
mõnd liikmesriigi parlamendi vastu võetud seadust ei kohandatud
ühenduse õigusnormidele, mis on ülimuslikud (antud juhul ei kohandatud
Biersteuergesetz’i artikleid 9 ja 10 EMÜ asutamislepingu
artiklile 30)?
2.      Kas
siseriiklik õiguskord võib seada võimalikule õigusele saada hüvitist
samasuguseid piiranguid, nagu rakendatakse juhul, kui mõni seadus rikub
ülimuslikke siseriiklikke õigusnorme, näiteks juhul, kui mõni Saksamaa
Liitvabariigi tavaline seadus rikub Grundgesetz’i?
3.      Kas
siseriiklik õiguskord võib seada õiguse saada hüvitist sõltuvusse süüst
(tahtlus või hooletus), mille võib omistada õigusaktide kohandamata
jätmise eest vastutavale riigiorganile?
4.      Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav ja teisele eitav, siis:
a)      Kas
kohustus hüvitada kahju vastavalt siseriiklikule õigusele võib piirduda
vaid selle kahju hüvitamisega, mis tekitati isiku teatud konkreetsele
seadusega kaitstud õigusele, näiteks omandile, või tuleb hüvitada
igasugune varaline kahju, kaasa arvatud saamata jäänud tulu?
b)      Kas
kohustus hüvitada kahju laieneb ka kahjule, mis tekkis enne, kui
Euroopa Kohus tuvastas oma 12. märtsi 1987. aasta otsuses
kohtuasjas 178/84: komisjon
v
. Saksamaa, et Biersteuergesetz’i artikkel 10 rikub ülimuslikke ühenduse õigusnorme?”

Kohtuasi C-48/93
Factortame
jt, mis koondab nii füüsilisi isikuid kui ka Briti õiguse alusel
asutatud äriühinguid, samuti nende juhatajaid ja aktsionäre, esitas
16. detsembril 1988 High Court of Justice, Queen Bench Division,
Divisional Court’ile (edaspidi „Divisional Court”) hagi, et vaidlustada
1988. aasta seaduse Merchant Shipping Act (1988. aasta kaubalaevastiku
seadus) II osa vastavus ühenduse õigusele ja eriti
EMÜ asutamislepingu artiklile 52. See seadus jõustus
1. detsembril 1988, kehtestades üleminekuperioodi, mis lõppes
31. märtsil 1989. Seadus nägi ette uue Briti kalalaevade registri
sisseseadmise ning kehtestas laevade registreerimiseks, kaasa arvatud
nende laevade registreerimiseks, mis olid juba registreeritud vanas
registris, mõned tingimused, mis olid seotud omanike kodakondsuse, elu-
ja asukohaga. Laevadel, mida ei saanud uude registrisse kanda, ei olnud
õigust kalastada.
Vastates
liikmesriigi kohtu küsimusele, leidis Euroopa Kohus oma 25. juuli
1991. aasta otsuses kohtuasjas C-221/89: Factortame II
(EKL 1991, lk I­3905), et ühenduse õigus ei luba kehtestada
laevade puhul selliseid omanike ja kasutajate kodakondsuse, elu- ja
asukohaga seotud nõudeid, nagu nägi ette Ühendkuningriigi
registreerimissüsteem, see lubab aga see-eest kehtestada sellise
registreerimistingimuse, mille kohaselt laevade tegevust korraldatakse
ja nende kasutamist juhitakse ja kontrollitakse Ühendkuningriigi
territooriumilt.
Komisjon
esitas 4. augustil 1989 Ühendkuningriigi vastu liikmesriigi
kohustuste rikkumise hagi. Samal ajal esitas ta ajutiste meetmete
kohaldamise taotluse, mille eesmärk oli peatada eespool mainitud
kodakondsustingimuste rakendamine põhjendusel, et need on vastuolus
EMÜ asutamislepingu artiklitega 7, 52 ja 221. Euroopa
Kohtu president rahuldas peatamise taotluse 10. oktoobri
1989. aasta määrusega kohtuasjas 246/89 R: komisjon
v
.
Ühendkuningriik (EKL 1989, lk 3125). Määruse täitmiseks võttis
Ühendkuningriik vastu õigusnormid, mis muutsid uut
registreerimissüsteemi ja jõustusid 2. novembril 1989. Oma
4. oktoobri 1991. aasta otsuses kohtuasjas C-246/89: komisjon
v
.
Ühendkuningriik (EKL 1991, lk I-4585) kinnitas Euroopa Kohus,
et hagis vaidlustatud registreerimistingimused on vastuolus ühenduse
õigusega.
Vahepeal,
2. oktoobril 1991 võttis Divisional Court vastu määruse, millega
ta viis ellu Euroopa Kohtu eelmainitud 25. juuli 1991. aasta
otsuse, ja samal ajal palus kaebuse esitajatel oma kahju hüvitamise
nõuet täpsustada. Hagejad esitasid seepeale kohtule erinevate kahju
liikide lõikes üksikasjaliku ülevaate hüvitisnõudest, mis hõlmas
kõnesolevate õigusaktide jõustumise kuupäevast, st 1. aprillist
1989 kuni selle tühistamiseni 2. novembril 1989, tehtud kulutusi ja
kantud kahju.
Lõpuks
lubas Divisional Court oma 18. novembri 1992. aasta määrusega
äriühingul Rawlings (Trawling) Ltd, kes on põhikohtuasja
37. hageja kohtuasjas C-48/93, oma hüvitisnõuet muuta ja lisada
sellesse „karistusliku” kahju hüvitamise nõude ametiasutuste
põhiseadusevastase käitumise eest (
exemplary damages for unconstitutional behaviour
).
Selles kontekstis esitas Divisional Court Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused.
„1.      Kas käesoleva kohtuasja asjaolude puhul, nimelt juhul, kui:
a)      liikmesriigi
õigusaktidega on kehtestatud tingimused, mis on seotud kalalaevaomanike
ja ­kasutajate ning samuti reederfirmade aktsionäride ja äriühingute
juhatajate kodakondsuse, elu- ja asukohaga;
b)      Euroopa
Kohus on leidnud, et niisugused tingimused on vastuolus
EMÜ asutamislepingu artiklitega 5, 7, 52 ja 221
(kohtuasjad C‑221/89 ja C‑246/89),
annab
ühenduse õigus seda tüüpi laevade omanikele ja kasutajatele ning
reederfirmade juhatajatele ja/või aktsionäridele õiguse saada
liikmesriigilt hüvitist kahju eest, mis nad kandsid
EMÜ asutamislepingu kõigi või mõnede ülalmainitud rikkumiste tõttu?
2.      Kui
vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis missugused on kriteeriumid,
mida siseriiklik kohus peab ühenduse õiguse järgi kohaldama, et teha
otsus kahjuhüvitise kohta, millega on hõlmatud:
a)      kulutused
ja/või kasumi ja/või tulu kaotus perioodil, mis järgneb nimetatud
tingimuste jõustumisele ja mille kestel tuli panna laevad ankrusse,
korraldada kalapüük ümber ja/või püüda laevad registreerida mõnes muus
kohas;
b)      kahju,
mis tuleneb sellest, et laevad või laevade osad või reederfirmade
aktsiad müüdi alla oma väärtust;
c)      kahju,
mis tekkis kohustusest maksta kautsjoneid, trahve ja õigusabi kulusid,
mille toovad kaasa väidetavad õigusrikkumised, mis on seotud laevade
kustutamisega riiklikust registrist;
d)      kahju,
mis tekkis selle tulemusena, et need isikud ei saanud olla edasi
laevaomanikud või -kasutajad;
e)      osutatud teenuste tasu kaotus;
f)      kulutused, mis tehti, püüdes vähendada eelmainitud kahju;
g)      karistuslik kahjuhüvitis, kui on nõutud?”
Põhikohtuasja
faktilised asjaolud, menetluse käik ja Euroopa Kohtule esitatud
märkused on ulatuslikumalt esitatud kohtuistungi ettekandes.
Kohtutoimiku materjalid leiavad alljärgnevalt käsitlemist vaid niivõrd,
kuivõrd see on Euroopa Kohtu arutluskäigu seisukohalt vajalik.

Riigivastutus
liikmesriigi seadusandja tegude ja tegevusetuse eest, mis on vastuolus
ühenduse õigusega (nii kohtuasja C­46/93 kui ka C-48/93 esimene küsimus)
Oma
esimeses küsimuses soovivad mõlemad siseriiklikud kohtud sisuliselt
teada saada, kas põhimõte, et liikmesriik on kohustatud talle omistatava
ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama,
on kohaldatav juhul, kui väidetava rikkumise eest vastutab liikmesriigi
seadusandja.
Esiteks
tuleb meenutada, et juba 19. novembri 1991. aasta otsuses
liidetud kohtuasjades C‑6/90 ja C‑9/90: Francovich jt
(EKL 1991, lk I­5357, punkt 37) sedastas Euroopa Kohus,
et ühenduse õigus kehtestab põhimõtte, et liikmesriik on kohustatud
talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud
kahju hüvitama.
Saksamaa,
Iirimaa ja Madalmaade valitsuse arvates on liikmesriikidel kohustus
hüvitada üksikisikutele tekitatud kahju vaid niisuguste õigusnormide
rikkumise korral, mis ei ole vahetult kohaldatavad. Eespool viidatud
kohtuotsuses Francovich jt soovis Euroopa Kohus lihtsalt täita ühte
lünka süsteemis, millega tagatakse üksikisikute õigused. Kui
siseriiklik õigus annab neile hagi esitamise õiguse, et nad saaksid
kaitsta oma õigusi, mis põhinevad ühenduse õiguse vahetult
kohaldatavatel sätetel, ei ole vaja anda neile niisuguste sätete
rikkumise puhul ka vahetult ühenduse õigusel rajanevat õigust kahju
hüvitamisele.
Seda argumenti ei saa toetada.
Väljakujunenud
kohtupraktika kohaselt annab isikute õigus tugineda siseriiklikes
kohtutes asutamislepingu vahetult kohaldatavatele sätetele vaid
minimaalse tagatise ning ainuüksi sellest ei piisa asutamislepingu
täielikuks rakendamiseks (vt eelkõige 15. oktoobri 1986. aasta
otsus kohtuasjas 168/85: komisjon
v
. Itaalia, EKL 1986, lk 2945, punkt 11; 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C­120/88: komisjon
v
.
Itaalia, EKL 1991, lk I­621, punkt 10, ja
26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C-119/89: komisjon
v
.
Hispaania, EKL 1991, lk I­641, punkt 9). Selle õiguse
eesmärk on tagada ühenduse õiguse sätete ülimuslik kohaldamine
siseriiklike sätete suhtes, kuid sellega ei saa kõikidel juhtudel tagada
üksikisikule ühenduse õigusega antud õiguste kasutamist ega eelkõige
hoida ära seda, et ta kannab kahju liikmesriigile omistatava ühenduse
õiguse rikkumise tõttu. Eespool viidatud kohtuotsuse Francovich jt
punktist 33 selgub aga, et ühenduse õiguse täielik toime muutuks
küsitavaks, kui üksikisikutel ei oleks võimalik saada hüvitist, kui
nende õigusi on ühenduse õiguse rikkumisega kahjustatud.
Nii
on see juhul, kui üksikisik, kelle õigusi on direktiivi üle võtmata
jätmisega kahjustatud ja kellel ei ole võimalust tugineda siseriiklikus
kohtus vahetult direktiivi teatud sätetele, sest need ei ole piisavalt
täpsed ja tingimusteta, esitab direktiivi üle võtmata jätnud
liikmesriigi peale asutamislepingu artikli 189 kolmanda lõigu
rikkumise tõttu kahju hüvitamise hagi. Niisugustel asjaoludel nagu
eespool viidatud kohtuasjas Francovich jt on kahju hüvitamise
eesmärk kõrvaldada kahjustavad tagajärjed direktiiviga soodustatud
isikutele, kui liikmesriik ei ole direktiivi üle võtnud.
See
on nii ka siis, kui rikutakse õigust, mille annab vahetult niisugune
ühenduse õigusnorm, millele üksikisikud võivad siseriiklikes kohtutes
tugineda. Sel juhul tuleneb õigus kahju hüvitamisele otseselt vahetust
õigusmõjust, mis omistatakse ühenduse õigusnormidele, mille rikkumine
põhjustas kahju.
Antud
juhul on selge, et vaidlusalustel ühenduse õigusnormidel, st
asutamislepingu artiklil 30 kohtuasjas C-46/93 ja asutamislepingu
artiklil 52 kohtuasjas C-48/93, on vahetu õigusmõju selles mõttes,
et need annavad üksikisikutele õigusi, millele nad võivad siseriiklikes
kohtutes vahetult tugineda. Niisuguste õigusnormide rikkumine võib tuua
kaasa kohustuse hüvitada kahju.
Saksamaa
valitsus arvab lisaks, et üldise õiguse saada hüvitist võib
üksikisikutele anda vaid seadusandlik akt ning et sellise õiguse
tunnustamine kohtuotsusega on vastuolus pädevuse jaotusega ühenduse
institutsioonide ja liikmesriikide vahel ning asutamislepinguga
kehtestatud institutsioonilise tasakaaluga.
Selles
osas tuleb rõhutada, et küsimus, kas ja missugusel määral on riik
vastutav kahjude eest, mis tekkisid talle ühenduse õigusega pandud
kohustuste rikkumise tulemusena, puudutab asutamislepingu tõlgendamist
ja kuulub sellisena Euroopa Kohtu pädevusse.
Antud
juhul, nagu ka eespool viidatud kohtuasjas Francovich jt esitasid
selle tõlgendamisküsimuse Euroopa Kohtule siseriiklikud kohtud
asutamislepingu artikli 177 alusel.
Kuna
asutamislepingus ei ole sätteid, mis reguleeriksid sõnaselgelt ja
täpselt tagajärgi, mis kaasnevad sellega, kui liikmesriigid rikuvad
ühenduse õigust, siis Euroopa Kohus, kes talle asutamislepingu
artikliga 164 pandud ülesannet täites tagab, et asutamislepingu
tõlgendamisel ja kohaldamisel peetakse kinni seadusest, lahendab
niisuguse küsimuse, järgides üldtunnustatud tõlgendamismeetodeid ja
eriti ühenduse õigussüsteemi aluspõhimõtteid ning vajaduse korral ka
üldpõhimõtteid, mis on ühised kõikide liikmesriikide õigussüsteemidele.
Käsitledes
lepinguvälist vastutust, mis lasub ühendusel oma institutsioonide või
teenistujate poolt ülesannete täitmisel tekitatud kahju eest, viitab
asutamislepingu artikli 215 teine lõik liikmesriikide õiguse
ühistele üldpõhimõtetele.
Ühenduse
lepinguvälise vastutuse põhimõte, mis on seega asutamislepingu
artikliga 215 sõnaselgelt kehtestatud, väljendab vaid
liikmesriikide õigussüsteemidele omast üldpõhimõtet, mille kohaselt
õigusvastane tegu või tegevusetus toob kaasa kohustuse hüvitada
tekitatud kahju. See säte peegeldab ka avaliku võimu kohustust hüvitada
oma ülesannete täitmise käigus põhjustatud kahju.
Lisaks
tuleb märkida, et paljudes siseriiklikes õigussüsteemides on
riigivastutuse õiguslikud alused põhiosas välja töötanud kohtud.
Eelnevat
arvestades märkis Euroopa Kohus juba eespool viidatud otsuse
Francovich jt punktis 35, et põhimõte, et riik on vastutav
talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud
kahju eest, on asutamislepingu süsteemile omane.
Sellest
järeldub, et põhimõte kehtib kõikidel juhtumitel, mil liikmesriik rikub
ühenduse õigust, milline ka ei oleks liikmesriigi organ, kelle tegu või
tegevusetus liikmesriigi kohustuste rikkumise põhjustas.
Arvestades
lisaks ühenduse õiguskorra aluseks olevat nõuet, et ühenduse õigust
tuleb kohaldada ühetaoliselt (vt eelkõige 21. veebruari
1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑143/88 ja C‑92/89:
Zuckerfabrik, EKL 1991, lk I-415, punkt 26), ei saa
üksikisikutele ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju hüvitamise
kohustus sõltuda siseriiklikest normidest, mis näevad ette pädevuse
jaotuse põhiseaduslike institutsioonide vahel.
Siinkohal
tuleb märkida, et nagu rõhutab kohtujurist oma ettepaneku
punktis 38, vaadeldakse ka rahvusvahelises õiguskorras ühtse
tervikuna riiki, kelle vastutus rahvusvahelise kohustuse täitmata
jätmise eest on tõusetunud, ükskõik, kas kahju põhjustanud rikkumine on
omistatav seadusandlikule, täidesaatvale või kohtuvõimule. Ühenduse
õiguskorras peab see olema nii seda enam, et kõik riigiorganid,
sealhulgas seadusandlik võim, on oma ülesannete täitmisel kohustatud
järgima norme, mis on kehtestatud ühenduse õigusega ja mis võivad
vahetult reguleerida üksikisikute olukorda.
Seega
ei saa asjaolu, et liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest on
siseriiklike normide kohaselt vastutav liikmesriigi seadusandja, seada
kahtluse alla ühenduse õigusele tuginevate üksikisikute õiguste kaitsest
tulenevaid nõudeid ja antud juhul õigust saavutada siseriiklikes
kohtutes nimetatud rikkumisega põhjustatud kahju hüvitamine.
Järelikult
tuleb siseriiklikele kohtutele vastata, et põhimõte, mille kohaselt on
liikmesriigid kohustatud neile omistatava ühenduse õiguse rikkumisega
üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama, on kohaldatav, kui
liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest vastutab liikmesriigi
seadusandja.

Riigivastutuse kohaldamise
tingimused juhul, kui liikmesriigi seadusandja teod või tegevusetus on
vastuolus ühenduse õigusega (teine küsimus kohtuasjas C-46/93 ja esimene
küsimus kohtuasjas C-48/93)
Oma
küsimustes paluvad siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtul täpsustada,
missugustel tingimustel tagab ühenduse õigus käesoleva juhtumi
asjaolusid arvestades üksikisikutele õiguse saada hüvitist kahju eest,
mis on põhjustatud liikmesriigile omistatava ühenduse õiguse
rikkumisega.
Siinkohal
tuleb meenutada, et kuigi liikmesriigi vastutuse kehtestab ühenduse
õigus, sõltub see, mis tingimustel annab see õiguse saada hüvitist,
kahju põhjustanud ühenduse õiguse rikkumise iseloomust (eespool viidatud
kohtuotsus Francovich jt, punkt 38).
Nende
tingimuste kindlaksmääramisel tuleb kõigepealt arvestada ühenduse
õiguskorra põhimõtteid, mis on riigivastutuse aluseks: esiteks ühenduse
normide täielik toime ja nendega antud õiguste tõhus kaitse ning teiseks
liikmesriikidele asutamislepingu artikliga 5 pandud
koostöökohustus (vt eespool viidatud kohtuotsus Francovich jt,
punktid 31–36).
Lisaks
on asjakohane, nagu rõhutasid komisjon ja erinevad märkusi esitanud
valitsused, lähtuda Euroopa Kohtu praktikast, mis puudutab ühenduse
lepinguvälist vastutust.
Esiteks
viitab asutamislepingu artikli 215 teine lõik ühenduse
lepinguvälise vastutuse küsimuses liikmesriikide õiguse ühistele
üldpõhimõtetele, millest Euroopa Kohus lähtub kirjalike normide
puudumisel ka muudes ühenduse õiguse valdkondades.
Teiseks
ei tohi riigivastutuse kohaldamise tingimused üksikisikutele ühenduse
õiguse rikkumisega põhjustatud kahju puhul erineda ühenduse vastutusest
võrreldavates tingimustes, kui see ei ole eriliste põhjustega
õigustatud. Ühenduse õigusega üksikisikutele antud õiguste kaitse ei saa
varieeruda sõltuvalt sellest, kas kahju põhjustas siseriiklik või
ühenduse ametiasutus.
Süsteem,
mille Euroopa Kohus on välja kujundanud käsitlemaks asutamislepingu
artiklit 215 ja täpsemalt vastutust normatiivaktide andmise eest,
võtab eelkõige arvesse lahendatavate olukordade keerukust, normide
kohaldamis- või tõlgendamisraskusi ning eriti kõnesoleva akti vastuvõtja
kaalutlusruumi.
Euroopa
Kohtu praktika, mis puudutab ühenduse lepinguvälist vastutust, on välja
töötatud, arvestades ulatuslikku kaalutlusruumi, mis on jäetud
institutsioonidele ühenduse poliitika elluviimisel, eriti mis puudutab
majanduspoliitika valikut sisaldavaid normatiivakte.
Seadusandlikku
tegevust puudutava ühenduse vastutuse kitsas tõlgendamine on selgitatav
kaalutlusega, et esiteks ei tohi seadusandliku funktsiooni teostamist
isegi seal, kus on õigusaktide seaduslikkuse kohtulik järelevalve,
takistada kahju hüvitamise nõuete oht iga kord, kui ühenduse üldise huvi
tõttu tuleb võtta normatiivseid meetmeid, mis võivad kahjustada
üksikisikute huve, ning teiseks saab seadusandlikus kontekstis, mida
iseloomustab ühenduse poliitika elluviimiseks hädavajalik ulatuslik
kaalutlusõigus, kohaldada ühenduse vastutust vaid juhul, kui
asjassepuutuv institutsioon on ilmselgelt ja jämedalt eiranud oma
volituste piire (25. mai 1978. aasta otsus liidetud
kohtuasjades 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 ja 40/77: HNL jt
v
. nõukogu ja komisjon, EKL 1978, lk 1209, punktid 5 ja 6).
Seda
arvestades tuleb tõdeda, et liikmesriigi seadusandjal, nagu ka ühenduse
institutsioonidel, ei ole alati ulatuslikku kaalutlusõigust, kui
tegemist on valdkonnaga, mida reguleerib ühenduse õigus. See võib panna
talle kohustusi saavutada mingi kindel tulemus või kohustusi tegutseda
või teatud tegevusest hoiduda, mis mõnikord kahandavad olulisel määral
tema kaalutlusruumi. Nii on see näiteks juhul, kui liikmesriik on nagu
eespool viidatud kohtuotsuse Francovich jt asjaolude puhul
kohustatud võtma vastavalt asutamislepingu artiklile 189 teatud
tähtaja jooksul kõik vajalikud meetmed, et saavutada direktiivis ette
nähtud tulemus. Sellisel juhul ei ole direktiivi üle võtmata jätmise
eest liikmesriigi vastutuse kohaldamisel mingit tähtsust asjaolul, et
meetmed peab võtma liikmesriigi seadusandja.
Seevastu
juhul, kui liikmesriik tegutseb valdkonnas, kus tal on ulatuslik
kaalutlusõigus, mis on võrreldav sellega, mis on ühenduse
institutsioonidel ühenduse poliitika elluviimisel, peavad tema vastutuse
kohaldamise tingimused olema põhimõtteliselt samad, millest sõltub
ühenduse vastutus samalaadses olukorras.
Põhikohtuasjas,
mille pinnalt tekkis kohtuasi C-46/93, reguleeris Saksa seadusandja
toiduainete, täpsemalt õlle valdkonda. Kuna puudus ühtlustamine ühenduse
tasandil, oli liikmesriigi seadusandjal selles valdkonnas ulatuslik
kaalutlusõigus, et võtta vastu turustatava õlle kvaliteeti puudutavaid
õigusnorme.
Mis
puudutab kohtuasja C-48/93 asjaolusid, siis siingi oli Ühendkuningriigi
seadusandjal ulatuslik kaalutlusõigus. Vaidlusalused õigusaktid
puudutasid esiteks laevade registreerimist, valdkonda, mis ühenduse
õiguse arengutaset arvestades kuulub liikmesriikide pädevusse, ning
teiseks kalapüügi reguleerimist, sektorit, kus ühise poliitika
elluviimisel on jäetud liikmesriikidele teatud kaalutlusruum.
Niisiis
selgub, et nimetatud kahel juhtumil seisid Saksamaa ja Ühendkuningriigi
seadusandja silmitsi olukordadega, mis sisaldasid valikuid, mida võib
võrrelda nendega, mis tuleb teha ühenduse institutsioonidel, kui nad
võtavad vastu normatiivakte ühenduse poliitika elluviimiseks.
Neil
asjaoludel tunnustab ühenduse õigus õigust kahju hüvitamisele niipea,
kui on täidetud kolm tingimust: rikutud õigusnorm peab andma õigusi
üksikisikutele, rikkumine peab olema piisavalt selge ja lõpuks peab
liikmesriigile pandud kohustuse rikkumise ja kahjustatud isikute kantud
kahju vahel olema otsene põhjuslik seos.
Esiteks
vastavad need tingimused ühenduse normide täieliku toime ja nendes
sätestatud õiguste tõhusa kaitse nõuetele.
Teiseks
langevad need tingimused sisuliselt kokku Euroopa Kohtu praktikas
artikli 215 tõlgendamisel välja kujundatud tingimustega, mis
puudutavad ühenduse vastutust üksikisikutele selle institutsioonide
ebaseaduslike normatiivaktidega põhjustatud kahju eest.
Esimene
tingimus, mis puudutab kohtuasjas C-46/93 asutamislepingu
artiklit 30 ja kohtuasjas C-48/93 asutamislepingu artiklit 52,
on ilmselgelt täidetud. Kuigi artikkel 30 kehtestab
liikmesriikidele keelu, tekitab see ühtlasi üksikisikutele õigusi, mida
siseriiklikud kohtud peavad kaitsma (22. märtsi 1977. aasta
otsus kohtuasjas 74/76: Iannelli ja Volpi, EKL 1977, lk 557,
punkt 13). Ka asutamislepingu artikkel 52 annab sisuliselt
üksikisikutele õigusi (21. juuni 1974. aasta otsus kohtuasjas
2/74: Reyners, EKL 1974, lk 631, punkt 25).
Mis
puudutab teist tingimust, siis nii artiklis 215 sätestatud
ühenduse vastutuse kui ka liikmesriikide vastutuse puhul ühenduse õiguse
rikkumise eest on rikkumise kvalifitseerimisel piisavalt selgeks
rikkumiseks otsustav kriteerium see, kas liikmesriik või ühenduse
institutsioon eiras oma kaalutlusõiguse piire ilmselgelt ja jämedalt.
Selles
küsimuses võib pädev kohus muu hulgas arvestada rikutud õigusnormi
selguse ja täpsuse astet, kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud norm
jätab siseriiklikele või ühenduse ametiasutustele, liikmesriigi
kohustuste rikkumise või põhjustatud kahju tahtlikku või mittetahtlikku
iseloomu, õigusnormi võimaliku rikkumise vabandatavat või
mittevabandatavat iseloomu, asjaolu, et mõne ühenduse institutsiooni
suhtumine võis aidata kaasa tegevusetusele või ühenduse õigusega
vastuolus olevate meetmete või praktika rakendamisele või säilitamisele.
Igal
juhul on ühenduse õiguse rikkumine ilmselge juhul, kui see kestis
edasi, hoolimata kohtuotsusest, millega liikmesriigi kohustuste väidetav
rikkumine on tuvastatud, Euroopa Kohtu eelotsusest või antud valdkonnas
väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt kõnesolev käitumine on
õigusvastane.
Antud
juhul ei saa Euroopa Kohus asendada siseriiklike kohtute arvamust enda
omaga, sest viimased on ainsana pädevad tuvastama põhikohtuasjade
faktilisi asjaolusid ja iseloomustama kõnesolevaid ühenduse õiguse
rikkumisi. Ta peab siiski vajalikuks meenutada teatud asjaolusid, mida
siseriiklikud kohtud võiksid arvesse võtta.
Nii
on kohtuasjas C-46/93 oluline eristada kahte küsimust: esiteks hoidis
Saksa seadusandja jõus Biersteuergesetz’i sätteid, mis puudutasid õlle
puhtust ja keelasid turustada nimetuse „Bier” all teistest
liikmesriikidest imporditud õlut, mis oli seaduslikult valmistatud
teistel meetoditel, ning teiseks hoidis ta jõus sellesama seaduse
sätteid, mis keelasid importida lisaaineid sisaldavat õlut.
Asutamislepingu artikli 30 rikkumist Saksa seadusega, mis puudutab
turustatava toote nimetust, on raske pidada vabandatavaks eksimuseks,
kuna selle õigusnormi vastuolu asutamislepingu artikliga 30 oli
ilmselge Euroopa Kohtu varasemast praktikast ja eelkõige tema
20. veebruari 1979. aasta otsusest kohtuasjas 120/78:
Rewe-Zentral (EKL 1979, lk 649) ehk Cassis de Dijon’i kohtuasi
ja 9. detsembri 1981. aasta otsusest kohtuasjas 193/80:
komisjon
v
. Itaalia (EKL 1981, lk 3019) lähtudes.
Seevastu hindamismaterjal, mis oli vastavat kohtupraktikat arvestades
siseriikliku seadusandja käsutuses selleks, et otsustada, kas lisaainete
kasutamise keeld on ühenduse õigusega vastuolus, võimaldas enne eespool
viidatud 12. märtsi 1987. aasta kohtuotsust komisjon
v
.
Saksamaa, millega Euroopa Kohus tunnistas selle keelu vastuolus olevaks
artikliga 30, palju väiksemal määral järeldusi teha.
Ka
kohtuasjas C-48/93 osutatud siseriiklike õigusnormide kohta võib teha
mitmeid tähelepanekuid.
Ühendkuningriigi
seadusandja otsust viia 1988. aasta seadusesse Merchant Shipping
Act sisse kalalaevade registreerimise tingimusi käsitlevad sätted tuleb
hinnata erinevalt sõltuvalt sellest, kas tegemist on sätetega, mis
kehtestavad registreerimisele kodakondsustingimuse, mis on ilmselge
ühenduse õigusega vastuolus olev otsene diskrimineerimine, või sätetega,
mis kehtestavad laevaomanike ja -kasutajate elu- ja asukohaga seotud
tingimusi.
Nende
viimaste tingimuste nõue tundub esimesel hetkel olevat vastuolus
asutamislepingu artikliga 52, kuid Ühendkuningriik püüdis neid
põhjendada ühise kalastuspoliitika eesmärkidele toetudes. Euroopa Kohus
oma otsuses Factortame II selle põhjendusega ei nõustunud.
Et
hinnata, kas artikli 52 niisugune rikkumine Ühendkuningriigi poolt
on piisavalt selge, võib siseriiklik kohus muu hulgas arvesse võtta
ühise kalastuspoliitika iseärasustega seotud õiguslikke vaidlusi,
komisjoni suhtumist, kes andis oma seisukohast Ühendkuningriigile teada
õigeaegselt, ning hinnanguid ühenduse õiguse määratletuse kohta, mida on
väljendanud siseriiklikud kohtud esialgse õiguskaitse menetlustes,
mille algatasid üksikisikud, keda Merchant Shipping Act’i kohaldamine
puudutas.
Lõpuks
tuleb võtta arvesse ka äriühingu Rawlings (Trawling) Ltd, kes on
37. kaebuse esitaja kohtuasjas C-48/93, kinnitust, et
Ühendkuningriik ei võtnud otsekohe eespool viidatud Euroopa Kohtu
presidendi 10. oktoobri 1989. aasta määruse komisjon
v
.
Ühendkuningriik täitmiseks vajalikke meetmeid, mis asjatult suurendas
kahju, mis ta kandis. Seda asjaolu, mille Ühendkuningriigi valitsus
mõistagi kohtuistungi käigus sõnaselgelt vaidlustas, peab siseriiklik
kohus juhul, kui see osutub tõeseks, arvestama, sest see kujutab juba
iseenesest ühenduse õiguse ilmselget ja niisiis piisavalt selget
rikkumist.
Mis
puudutab kolmandat tingimust, siis on siseriiklike kohtute ülesanne
kontrollida, kas liikmesriigile pandud kohustuse rikkumise ja
kahjustatud isikute kantud kahju vahel on otsene põhjuslik seos.
Kolm
eespool mainitud tingimust on vajalikud ja piisavad selleks, et
üksikisikutel tekiks õigus kahju hüvitamisele, välistamata siiski, et
riigivastutust võib siseriikliku õiguse alusel kohaldada vähem
piiravatel tingimustel.
Juhul
kui õigus kahju hüvitamisele põhineb otseselt ühenduse õigusel ja kui
eelmises punktis nimetatud tingimused on täidetud, on riik eespool
viidatud kohtuotsuse Francovich jt punktidest 41–43 tulenevalt
kohustatud heastama põhjustatud kahju tagajärjed siseriikliku õiguse
vastutust käsitlevate sätete alusel, tagades, et siseriiklikes
õigusaktides sätestatud kahju hüvitamise tingimused ei ole vähem soodsad
kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega ole
korraldatud nii, et hüvitise saamine on praktikas võimatu või ülemäära
raske (vt ka 9. novembri 1983. aasta otsus kohtuasjas 199/82:
San Giorgio, EKL 1983, lk 3595).
Selles
osas võivad siseriiklikes õiguskordades riigivõimu seadusandliku
funktsiooni teostamist puudutava lepinguvälise vastutuse valdkonnas
esinevad piirangud muuta üksikisikutel praktikas võimatuks või ülemäära
raskeks kasutada ühenduse õigusega tagatud õigust saada hüvitist
ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju eest.
Antud
juhul püüab siseriiklik kohus kohtuasjas C-46/93 leida vastust eelkõige
küsimusele, kas siseriiklik õigus võib seada võimalikule õigusele saada
hüvitist samu piiranguid, mis on kohaldatavad juhul, kui mõni seadus
rikub ülimuslikke siseriiklikke õigusnorme, näiteks siis, kui tavaline
liitvabariigi seadus rikub Saksamaa Liitvabariigi GG­d.
Selles
osas tuleb märkida, et kui taoliste piirangute seadmine tundubki olevat
kooskõlas nõudega mitte kehtestada ebasoodsamaid tingimusi kui need,
mis puudutavad sarnaseid siseriiklikke nõudeid, tuleb veel kontrollida,
ega need piirangud ei muuda hüvitise saamist praktikas võimatuks või
ülemäära raskeks.
Saksa
õigusega kehtestatud tingimus, et juhul, kui mõni seadus rikub
ülimuslikke siseriiklikke õigusnorme, peab seadusandja tegu või
tegevusetus puudutama üksikjuhtumit, muudab ühenduse õiguse rikkumisega
tekitatud kahju tegeliku hüvitamise praktikas võimatuks või ülemäära
raskeks, võttes arvesse, et liikmesriigi seadusandja ees seisvad
ülesanded puudutavad põhimõtteliselt kogu üldsust ega osuta ühtki isikut
ega isikute kategooriat, keda võiks vaadelda individuaalselt.
Niipea
kui selline tingimus takistab siseriiklikel kohtutel täitmast kohustust
tagada ühenduse õiguse täielik toime, kindlustades üksikisikutele nende
õiguste tõhusa kaitse, tuleb see ühenduse õigusest tulenevate
liikmesriigi kohustuste rikkumise puhul, mis on omistatav liikmesriigi
seadusandjale, kõrvale heita.
Selline
võimalik tingimus, mille kehtestab põhimõtteliselt Inglise õigus
avaliku võimu vastutuse kohaldamisel ja mille kohaselt tuleb tõendada
võimu kuritarvitamist avaliku võimu teostamisel (
misfeasance in public office
)
– niisugune kuritarvitamine on mõeldamatu seadusandja puhul –, muudab
samuti praktikas võimatuks või ülemäära raskeks hüvitise saamise
ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud kahju eest, kui seda võib omistada
liikmesriigi seadusandjale.
Siseriiklike
kohtute esitatud küsimustele tuleb seega vastata, et kui ühenduse
õiguse rikkumist liikmesriigi poolt võib omistada liikmesriigi
seadusandjale, kes tegutseb valdkonnas, kus tal on ulatuslik
kaalutlusruum seadusandlike valikute tegemisel, on kahjustatud
üksikisikutel õigus kahju hüvitamisele juhul, kui rikutud ühenduse
õigusnormi eesmärk on anda neile õigusi, kui rikkumine on piisavalt
selge ning kui selle rikkumise ja üksikisikutel tekkinud kahju vahel on
otsene põhjuslik seos. Neil tingimustel on liikmesriik siseriikliku
õiguse vastutust käsitlevate sätete alusel kohustatud heastama talle
omistatava ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju tagajärjed,
tagades, et kohaldatavates siseriiklikes õigusaktides sätestatud
tingimused ei ole vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid
siseriiklikke nõudeid, ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine
muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.

Võimalus seada kahju hüvitamine sõltuvusse süü olemasolust (kolmas küsimus kohtuasjas C-46/93)
Oma
kolmanda küsimusega soovib Bundesgerichtshof sisuliselt teada saada,
kas siseriiklik kohus võib siseriiklikke õigusakte kohaldades seada
kahju hüvitamist sõltuvusse sellest, kas on olemas tahtluse või
hooletuse vormis selle riigiorgani süü, kellele liikmesriigi kohustuste
rikkumist võib omistada.
Kõigepealt
tuleb märkida, et nagu selgub kohtutoimikust, ei ole süü mõistel
erinevates õigussüsteemides üks ja sama sisu.
Seejärel
tuleb meenutada, et eelmise küsimuse vastusest järeldub, et kui
ühenduse õiguse rikkumist saab omistada liikmesriigile, kes tegutseb
valdkonnas, kus tal on seadusandlike valikute tegemisel ulatuslik
kaalutlusõigus, tunnustatakse õigust kahju hüvitamisele ühenduse õiguse
alusel muu hulgas tingimusel, et kõnesolev rikkumine on piisavalt selge.
Et
otsustada, kas ühenduse õiguse rikkumine on selge või mitte, tuleb
seega arvestada teatud objektiivseid ja subjektiivseid asjaolusid, mis
võivad siseriiklikus õigussüsteemis seonduda süü mõistega (vt asjaolud,
mida käsitletakse eespool punktides 56 ja 57).
Sellest
järeldub, et üksikisikutele tekitatud kahju hüvitamise kohustus ei saa
põhineda süü mõistest tuleneval tingimusel, mis esitab rangemaid
nõudmisi kui ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumine eeldaks. Sellise
lisatingimuse kehtestamine paneks kahtluse alla ühenduse õiguskorral
põhineva õiguse kahju hüvitamisele.
Järelikult
tuleb siseriiklikule kohtule vastata, et ta ei saa siseriiklikke
õigusakte kohaldades seada kahju hüvitamist sõltuvusse sellest, kas on
olemas tahtluse või hooletuse vormis selle riigiorgani süü, kellele
liikmesriigi kohustuste rikkumist võib omistada, kui see seab rangemaid
nõudmisi kui ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumine eeldab.

Kahju hüvitamise ulatus (kohtuasja C-46/93 neljanda küsimuse punkt a ja kohtuasja C-48/93 teine küsimus)
Nendes
küsimustes paluvad siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtul sisuliselt välja
tuua kriteeriumid, mis võimaldaksid määrata kindlaks, millises ulatuses
on liikmesriik, kellele õigusrikkumist võib omistada, kohustatud kahju
hüvitama.
Selles
osas tuleb rõhutada, et hüvitis üksikisikutele ühenduse õiguse
rikkumisega põhjustatud kahju eest peab olema vastavuses kantud kahjuga,
nii et oleks tagatud nende õiguste tõhus kaitse.
Kui
antud valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb iga liikmesriigi
siseriiklikus õiguskorras kehtestada kriteeriumid, mis võimaldavad
kindlaks määrata hüvitise ulatuse, võttes arvesse, et need kriteeriumid
ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid
siseriiklikul õigusel põhinevaid nõudeid, ning igal juhul ei tohi need
olla korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks
või ülemäära raskeks.
Eelkõige
tuleb täpsustada, et hüvitamisele kuuluva kahju kindlaksmääramisel saab
siseriiklik kohus kontrollida, kas kahjustatud isik on tõendanud, et ta
on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ära hoida
või selle ulatust piirata, ning eriti seda, kas ta kasutas õigeaegselt
kõiki õiguskaitsevahendeid, mis olid tema käsutuses.
Liikmesriikide
õigussüsteemide ühise üldpõhimõtte kohaselt on kahjustatud isik
kohustatud tõendama, et ta on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult
oodata, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata, vastasel korral
jääb kahju tema enda kanda (19. mai 1992. aasta otsus liidetud
kohtuasjades C-104/89 ja C-37/90: Mulder jt
v
. nõukogu ja komisjon, EKL 1992, lk I-3061, punkt 33).
Bundesgerichtshof
küsib, kas siseriiklik õigusnorm võib üldisel viisil piirata kahju
hüvitamise kohustust vaid selle kahju hüvitamisega, mis on põhjustatud
teatud isiklikele hüvedele, mida konkreetselt kaitseb mõni õigusnorm,
näiteks omandile, või tuleb hüvitada ka hagejate saamata jäänud tulu. Ta
täpsustab ka, et Saksa õigus ei käsitle teistest liikmesriikidest pärit
toodete turustamise võimalust ettevõtjate kaitstava varalise õigusena.
Selles
osas tuleb märkida, et ühenduse õiguse rikkumise puhul ei saa
hüvitatava kahju puhul täiesti välistada saamata jäänud tulu. Nimelt
võib saamata jäänud tulu täielik välistamine muuta kahju hüvitamise
majanduslikes või kaubanduslikes kohtuvaidlustes praktiliselt võimatuks.
Divisional
Court’i teises küsimuses osutatud erinevate kahju liikide kohta ei
kehtesta ühenduse õigus mingeid erikriteeriume. Kahju liikide küsimuste
lahendamine on siseriikliku kohtu ülesanne, kes kohaldab siseriiklikku
õigust, järgides eespool punktis 83 meenutatud nõudeid.
Mis puudutab konkreetselt „karistusliku” kahjuhüvitise (
exemplary damages
)
väljamõistmist, siis tuleb täpsustada, nagu näitas siseriiklik kohus,
et siseriiklikus õiguses põhineb see hüvitusviis niisuguse asjaolu
tuvastamisel, et asjaomased ametiasutused tegutsesid survet avaldades,
meelevaldselt või põhiseadusevastaselt. Kui nende käitumine rikub
ühenduse õigust või muudab seda rikkumist raskemaks, ei saa ühenduse
õigusel põhineva nõude või hagi puhul välistada karistusliku
kahjuhüvitise väljamõistmist, kui sellist kahjuhüvitist saab välja
mõista samalaadse siseriiklikul õigusel põhineva nõude või hagi puhul.
Seega
tuleb siseriiklikele kohtutele vastata, et hüvitis ühenduse õiguse
rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest, mille liikmesriik on
kohustatud hüvitama, peab olema vastavuses kantud kahjuga. Kui selles
valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb iga liikmesriigi
siseriiklikus õiguskorras kehtestada kriteeriumid, mis võimaldavad
kindlaks määrata hüvitise ulatuse, võttes arvesse, et need kriteeriumid
ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid
siseriiklikul õigusel põhinevaid nõudeid või hagisid, ning igal juhul ei
tohi need olla korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas
võimatuks või ülemäära raskeks. Ühenduse õigusega ei ole kooskõlas
siseriiklik õigusnorm, mis üldisel viisil piirab kahju hüvitamise
kohustust vaid selle kahju hüvitamisega, mis on põhjustatud teatud
isiklikele hüvedele, mida konkreetselt kaitseb mõni õigusnorm, näiteks
omandile, välistades üksikisikute saamata jäänud tulu. Lisaks peab
ühenduse õigusel põhinevate nõuete või hagide puhul saama välja mõista
erilaadse kahjuhüvitise, nagu seda on Inglise õiguses ette nähtud
„karistuslik” kahjuhüvitis (
exemplary damages
), kui seda saab välja mõista siseriiklikul õigusel põhinevate nõuete ja hagide puhul.

Ajavahemik, mille ulatuses hüvitist makstakse (kohtuasja C-46/93 neljanda küsimuse punkt b)
Selles
küsimuses tahab siseriiklik kohus teada, kas hüvitatav kahju hõlmab
kahju, mis tekkis enne, kui kuulutati Euroopa Kohtu otsus liikmesriigi
kohustuste rikkumise tuvastamise kohta.
Nagu
selgub vastusest teisele küsimusele, tekib õigus kahju hüvitamisele
ühenduse õiguse alusel niipea, kui eespool punktis 51 nimetatud
tingimused on täidetud.
Üks
nendest tingimustest on see, et ühenduse õiguse rikkumine peab olema
piisavalt selge. Euroopa Kohtu otsuse olemasolu, millega eelnevalt on
tuvastatud liikmesriigi kohustuste rikkumine, on kahtlemata otsustava
tähtsusega asjaolu, aga mitte tingimata vajalik selleks, et nimetatud
tingimus oleks täidetud (vt käesoleva kohtuotsuse punktid 55–57).
Nõustuda
sellega, et asjassepuutuva liikmesriigi hüvitamiskohustust võiks
piirata vaid kahjuga, mis on tekkinud pärast Euroopa Kohtu sellise
otsuse kuulutamist, millega on tuvastatud liikmesriigi kohustuste
rikkumine, tähendaks niisiis vaidlustada õigus kahju hüvitamisele, mida
ühenduse õiguskord tunnustab.
Pealegi,
kui seada kahju hüvitamine sõltuvusse nõudest, et Euroopa Kohus peab
olema eelnevalt tuvastanud ühenduse õigusest tulenevate liikmesriigi
kohustuste rikkumise, mida saab omistada liikmesriigile, läheb see
vastuollu ühenduse õiguse tõhususe põhimõttega, sest see välistab
igasuguse õiguse kahju hüvitamisele, kui oletatav liikmesriigi
kohustuste rikkumine ei ole olnud asutamislepingu artikli 169
alusel esitatud komisjoni hagi esemeks ning Euroopa Kohus ei ole seda
rikkumist tuvastanud. Üksikisikut soodustavad õigused, mis tulenevad
ühenduse õigusnormidest, millel on liikmesriigi sisemises õiguskorras
vahetu õigusmõju, ei saa aga sõltuda sellest, kas komisjon peab
otstarbekaks algatada liikmesriigi vastu asutamislepingu
artikli 169 alusel menetlus, ega sellest, kas Euroopa Kohus on
kuulutanud liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastava kohtuotsuse (vt
selle kohta 14. detsembri 1982. aasta otsus liidetud
kohtuasjades 314/81, 315/81, 316/81 ja 83/82: Waterkeyn jt,
EKL 1982, lk 4337, punkt 16).
Seega
tuleb esitatud küsimusele vastata, et liikmesriigi kohustust hüvitada
talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud
kahju ei saa piirata kohustusega hüvitada vaid see kahju, mis on
tekkinud pärast Euroopa Kohtu sellise otsuse kuulutamist, millega on
tuvastatud liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine.

Taotlus piirata kohtuotsuse ajalist kehtivust
Saksamaa
valitsus palub Euroopa Kohtul piirata hüvitatav kahju, mille võib välja
mõista Saksamaa Liitvabariigilt, vaid selle kahjuga, mis tekkis pärast
otsuse väljakuulutamist käesolevas kohtuasjas, kui kahju kandnud isikud
ei ole juba varem esitanud hagi või muud samaväärset nõuet. Ta leiab, et
kohtuotsuse kehtivuse selline ajaline piiramine on vajalik, kuna sellel
on olulised rahalised tagajärjed Saksamaa Liitvabariigi jaoks.
Oletades,
et siseriiklik kohus leiab, et antud juhul on täidetud Saksamaa
Liitvabariigi vastutuse kohaldamise tingimused, tuleb meenutada, et riik
on kohustatud põhjustatud kahju tagajärjed heastama just siseriikliku
õiguse vastutust käsitlevate sätete kohaselt. Kahju hüvitamise alustes
ja korras, mis on sätestatud siseriikliku õigusega, võib võtta arvesse
õiguskindluse põhimõtte nõudeid.
Tuleb
siiski meenutada, et need tingimused ei tohi olla vähem soodsad kui
need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega olla
korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või
ülemäära raskeks (vt eespool viidatud kohtuotsus Francovich jt,
punkt 43).
Eelnevast
lähtudes ei ole Euroopa Kohtul mingit vajadust piirata käesoleva
kohtuotsuse ajalist kehtivust.

Kohtukulud
Euroopa
Kohtule oma märkusi esitanud Taani valitsuse, Saksamaa valitsuse,
Kreeka valitsuse, Hispaania valitsuse, Prantsuse valitsuse, Iirimaa
valitsuse, Madalmaade valitsuse ja Ühendkuningriigi valitsuse ning
Euroopa Ühenduste Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Et põhikohtuasja
poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus pooleliolevate
asjade üks staadium, otsustavad kulude jaotuse siseriiklikud kohtud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS,
vastuseks
küsimustele, mis talle esitasid Bundesgerichtshof 28. jaanuari
1993. aasta määrusega ja High Court of Justice, Queen’s Bench
Division, Divisional Court 18. novembri 1992. aasta määrusega,
otsustab:
1.
Põhimõte,
mille kohaselt on liikmesriigid kohustatud neile omistatava ühenduse
õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama, on
kohaldatav, kui liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest
vastutab liikmesriigi seadusandja.
2.
Kui
ühenduse õiguse rikkumist liikmesriigi poolt võib omistada liikmesriigi
seadusandjale, kes tegutseb valdkonnas, kus tal on ulatuslik
kaalutlusruum seadusandlike valikute tegemisel, on kahjustatud
üksikisikute õigus kahju hüvitamisele juhul, kui rikutud ühenduse
õigusnormi eesmärk on anda neile õigusi, kui rikkumine on piisavalt
selge ning kui selle rikkumise ja üksikisikutel tekkinud kahju vahel on
otsene põhjuslik seos. Neil tingimustel on liikmesriik siseriikliku
õiguse vastutust käsitlevate sätete alusel kohustatud heastama talle
omistatava ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju tagajärjed,
tagades, et kohaldatavates siseriiklikes õigusaktides sätestatud
tingimused ei ole vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid
siseriiklikke nõudeid, ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine
muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.
3.
Siseriiklik
kohus ei saa siseriiklikke õigusakte kohaldades seada kahju hüvitamist
sõltuvusse sellest, kas on olemas tahtluse või hooletuse vormis selle
riigiorgani süü, kellele võib liikmesriigi kohustuste rikkumist
omistada, kui see seab rangemaid nõudmisi kui ühenduse õiguse piisavalt
selge rikkumine eeldab.
4.
Hüvitis
ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest,
mille liikmesriik on kohustatud hüvitama, peab olema vastavuses kantud
kahjuga. Kui selles valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb iga
liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kehtestada kriteeriumid, mis
võimaldavad kindlaks määrata hüvitise ulatuse, võttes arvesse, et need
kriteeriumid ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad
samalaadseid siseriiklikul õigusel põhinevaid nõudeid või hagisid, ning
igal juhul ei tohi need olla korraldatud nii, et hüvitise saamine
muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Ühenduse õigusega ei
ole kooskõlas siseriiklik õigusnorm, mis üldisel viisil piirab kahju
hüvitamise kohustust vaid selle kahju hüvitamisega, mis on põhjustatud
teatud isiklikele hüvedele, mida konkreetselt kaitseb mõni õigusnorm,
näiteks omandile, välistades täielikult üksikisikute saamata jäänud
tulu. Lisaks peab ühenduse õigusel põhinevate nõuete või hagide puhul
saama välja mõista erilaadse kahjuhüvitise, nagu seda on Inglise õiguses
ette nähtud „karistuslik” kahjuhüvitis (
exemplary damages
), kui seda saab välja mõista siseriiklikul õigusel põhinevate nõuete ja hagide puhul.
5.
Liikmesriigi
kohustust hüvitada talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega
üksikisikutele põhjustatud kahju ei saa piirata kohustusega hüvitada
vaid see kahju, mis on tekkinud pärast Euroopa Kohtu sellise otsuse
kuulutamist, millega on tuvastatud liikmesriigi kohustuste väidetav
rikkumine.
Rodríguez Iglesias
Kakouris
Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Gulmann
Murray
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 5. märtsil 1996 Luxembourgis.
Kohtusekretär

President
R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias
*
Kohtumenetluse keeled: saksa ja inglise.