CELEX: 62006CJ0445
Opatření s rovnocenným účinkem
Veterinární požadavky
Obchod uvnitř Společenství
Čerstvé maso
Veterinární kontroly
Mimosmluvní odpovědnost členského státu
Promlčecí lhůta
Zjišťování újmy

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 5 odst. 1 písm. o) a čl. 6 odst. 1 písm. b) podbodu iii) směrnice Rady 64/433/EHS ze dne 26. června 1964 o hygienických otázkách obchodu s čerstvým masem uvnitř Společenství (
Úř. věst. 1964, 121, s. 2012
; Zvl. vyd. 3/01, s. 34), ve znění směrnice Rady 91/497/EHS ze dne (
Úř. věst. L 268, s. 69
; Zvl. vyd. 03/12, s. 72, dále jen „směrnice 64/433“), čl. 5 odst. 1 a článků 7 a 8 směrnice Rady 89/662/EHS ze dne  o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu (
Úř. věst. L 395, s. 13
; Zvl. vyd. 3/09, s. 214), jakož i článku 28 ES.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Danske Slagterier a Spolkovou republikou Německo ohledně náhrady škody.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Článek 5 odst. 1 směrnice 64/433 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby úřední veterinární lékař prohlásil za nevyhovující k lidské spotřebě:
[…]
o)
maso, které vydává výrazný pohlavní pach.“
Článek 6 odst. 1 směrnice stanoví:
„Členské státy zajistí, aby:
[…]
b)
Maso
[…]
iii)
aniž jsou dotčeny případy stanovené v čl. 5 odst. 1 písm. o) nekastrovaných kanců, u nichž hmotnost jatečného těla přesahuje 80 kilogramů, s výjimkou případu, kdy je zařízení schopno zaručit pomocí metody uznané postupem podle článku 16, nebo při absenci takové metody metodou uznanou příslušným orgánem, že jatečná těla vydávající výrazný pohlavní pach mohou být odhalena,
mělo zvláštní označení ustanovené rozhodnutím Komise 84/371/EHS [ze dne 3. července 1984, kterým se stanoví zvláštní označení čerstvého masa podle čl. 5 písm. a) směrnice Rady 64/433/EHS (
Úř. věst. L 196, s. 46
)] a bylo ošetřeno jedním ze způsobů ustanovených směrnicí Rady 77/99/EHS [ze dne o hygienických otázkách obchodu s masnými výrobky ve Společenství ve znění směrnice 89/662 (
Úř. věst. 1977, L 26, s. 85
; Zvl. vyd. 3/03, s. 82)].
[…]
g)
ošetření uvedené v předcházejících bodech bylo provedeno v hospodářství původu nebo v jakémkoliv jiném zařízení určeném úředním veterinárním lékařem;
[…]“
Ustanovení směrnice 64/433 měla být provedena do vnitrostátního práva před 1. lednem 1993.
Článek 5 odst. 1 směrnice 89/662 stanoví:
„Členské státy určení zavedou tato kontrolní opatření:
a)
příslušný orgán může na místě určení zboží prověřit nediskriminujícími namátkovými veterinárními kontrolami, zda byly dodrženy požadavky článku 3. Může při této příležitosti odebrat vzorky.
Pokud příslušný orgán tranzitního členského státu nebo členského státu určení kromě toho disponuje informacemi, jež mohou vést k podezření na porušení předpisů, mohou být provedeny rovněž kontroly v průběhu přepravy zboží na jeho území, včetně kontrol toho, zda vyhovují dopravní prostředky;
[…]“
Článek 7 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Pokud v průběhu kontroly prováděné na místě určení zásilky nebo v průběhu přepravy zjistí příslušné orgány členského státu:
[…]
b)
že zboží neodpovídá podmínkám stanoveným směrnicemi Společenství nebo – pokud chybí rozhodnutí o předpisech Společenství, jejichž existenci tyto směrnice stanoví – stanoveným vnitrostátními předpisy, mohou ponechat na odesílateli či jeho zástupci, jestliže to dovolují hygienické a veterinární okolnosti, volbu mezi:
—
likvidací zboží,
nebo
—
jeho použitím k jiným účelům, včetně jeho vrácení s povolením příslušného orgánu země, v níž se nachází zařízení původu
[…]“
Článek 8 uvedené směrnice stanoví:
„1.   V případech uvedených v článku 7 se příslušný orgán členského státu určení neprodleně spojí s příslušnými orgány odesílajícího členského státu. Tyto orgány přijmou veškerá nezbytná opatření a oznámí příslušnému orgánu členského státu určení povahu provedených kontrol, přijatá rozhodnutí a důvody těchto rozhodnutí.
[…]
2.   […]
Rozhodnutí přijatá příslušným orgánem státu určení jsou sdělena spolu s jejich odůvodněním odesílateli nebo jeho zástupci a příslušnému orgánu odesílajícího členského státu.
Pokud o to odesílatel nebo jeho zástupce požádá, jsou mu uvedená odůvodněná rozhodnutí doručena písemně s údaji o právu na podání opravného prostředku podle platných právních předpisů členského státu určení a o postupu a odpovídajících lhůtách.
[…]“
Vnitrostátní právní úprava
Ustanovení § 839 německého občanského zákoníku (Bürgerliches Gesetzbuch) ve znění platném od 31. prosince 2001 (dále jen „BGb.“) zní:
„(1)   Úředník, který úmyslně nebo z nedbalosti poruší své služební povinnosti ve vztahu ke třetím osobám, je povinen nahradit třetím osobám škodu, která jim tímto vznikne. Poruší-li úředník své povinnosti pouze z nedbalosti, lze na něm uplatňovat nárok jen tehdy, pokud poškozený nemůže dosáhnout náhrady škody jiným způsobem.
(2)   Poruší-li úředník v případě rozsudku v právní věci své služební povinnosti, je za vzniklou škodu odpovědný pouze tehdy, jestliže je toto porušení trestným činem. Na odmítnutí výkonu úředních povinností nebo na jeho průtahy v rozporu se služebními povinnostmi se toto ustanovení nepoužije.
(3)   Povinnost k náhradě škody nevzniká, pokud poškozený úmyslně nebo z nedbalosti neodvrátil škodu využitím právního prostředku.“
Ustanovení § 852 BGB stanovilo:
„(1)   Právo na náhradu škody z protiprávního jednání se promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozví o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá, bez ohledu na tuto znalost se právo promlčí za třicet let ode dne, kdy došlo k tomuto jednání.
(2)   Během řízení o náhradě škody mezi povinným a oprávněným se běh promlčecí doby staví až do doby, kdy jedna ze stran odmítne v řízení pokračovat.
(3)   Jestliže povinný díky svému protiprávnímu jednání dosáhl užitku na úkor poškozeného, je povinen po uplynutí promlčecí lhůty tento užitek vydat podle předpisů o vydání bezdůvodného obohacení.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Danske Slagterier je oborovým svazem dánských společností provozujících jatka, organizovaných ve formě družstev, a chovatelů prasat, který se na základě zmocnění, které mu udělily jeho členové, domáhá na Spolkové republice Německo náhrady škody, která byla údajně způsobena porušením práva Společenství. Danske Slagterier vytýká Spolkové republice Německo, že v rozporu s právem Společenství vydala v letech 1993 až 1999 zákaz dovozu masa nekastrovaných kanců. Danske Slagterier tvrdí, že tímto zákazem byla chovatelům prasat a společnostem provozujícím jatka v uvedeném období způsobena škoda nejméně ve výši 280 milionů DEM.
Na začátku 90. let byl v Dánsku spuštěn projekt označovaný jako „Male-Pig-Projekt“, který byl zaměřen na chov nekastrovaných kanců. I když je tento typ chovu zajímavý z ekonomického hlediska, je s ním spojeno riziko, že maso bude po zahřátí vydávat silný pohlavních pach. Podle dánských vědců může být tento intenzivní pach zjištěn již při porážce pomocí měření obsahu skatolu. V Dánsku byly proto všechny jateční linky vybaveny zařízeními pro měření skatolu, aby tak bylo možné rozpoznat a odstranit maso, které tento pach vydává. V té době však Spolková republika Německo zastávala názor, že tento intenzivní pach je způsobován hormonem androstenon, jehož vytvoření lze předejít kastrací v časnějším stadiu, a že obsah skatolu, je-li zkoumán odděleně, není sám o sobě spolehlivou metodou k detekci pohlavního pachu.
V lednu roku 1993 informovala Spolková republika Německo ústřední veterinární úřady členských států o tom, že ustanovení čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 64/433 je do německého práva provedeno tak, že je nezávisle na hmotnostní hranici stanovena mezní hodnota androsteronu ve výši 0,5 µg/g. Při překročení této mezní hodnoty vydává maso podle Spolkové republiky výrazný pohlavní pach, takže není vhodné k lidské spotřebě. Zároveň zdůraznila, že jako jediná specifická metoda k prokázání androstenonu byl uznán modifikovaný imunoenzymatický test profesora Clause a že maso nekastrovaných kanců, které překračuje uvedenou hodnotu, nebude moci být do Německa dopravováno jako čerstvé maso.
V důsledku toho byly četné dodávky vepřového masa pocházejícího z Dánska kontrolovány a odmítnuty německými úřady z důvodu překročení mezní hodnoty androsteronu. Krom toho chovatelé prasat a společnosti provozující jatka, kteří téměř zastavili produkci kastrovaných kanců, museli tuto produkci obnovit, aby nedošlo k ohrožení vývozu do Německa. Danske Slagterier tvrdí, že pokud by vyvážené vepřové maso pocházelo, jak bylo v Male-Pig-Projekt původně plánováno, z nekastrovaných kanců, bylo by možné dosáhnout úspory na nákladech ve výši nejméně 280 milionů DEM.
Landgericht v Bonnu, k němuž Danske Slagterier podal dne 6 prosince 1999 žalobu na náhradu škody směřující proti Spolkové republice Německo, rozhodl, že tato žaloba je opodstatněná v rozsahu, v němž se týká období od , a v rozsahu, v němž se týká náhrady škody vzniklé před tímto datem, ji z důvodu promlčení zamítl. Oberlandesgericht v Kolíně nad Rýnem, k němuž bylo podáno odvolání, shledal návrh opodstatněným v plném rozsahu. Na základě opravného prostředku „Revision“ podaného k Bundesgerichtshof se Spolková republika Německo domáhá zamítnutí návrhu v plném rozsahu.
Krom toho rozsudkem ze dne 12. listopadu 1998, Komise v. Německo (
C-102/96, Recueil, s. I-6871
), rozhodl Soudní dvůr, že Spolková republika Německo jednak tím, že stanovila povinnost označit a tepelně upravit těla nekastrovaných kanců, jakmile koncentrace androstenonu zjištěného pomocí modifikovaného imunoenzymatického testu profesora Clause v mase překročí, nehledě na hmotnost zvířat, hodnotu 0,5 µg/g, a jednak tím, že měla za to, že při překročení mezní hodnoty 0,5 µg/g vydává maso výrazný pohlavní pach, v důsledku čehož se stává nevhodným pro lidskou spotřebu, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 5 odst. 1 písm. o), čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 64/433, jakož i čl. 5 odst. 1 a článků 7 a 8 směrnice 89/662.
Za těchto okolností se Bundesgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Staví ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. o) ve spojení s čl. 6 odst. 1 písm. b) […] iii) směrnice [64/433], jakož i s čl. 5 odst. 1 a články 7 a 8 směrnice 89/662 […] producenty a prodejce vepřového masa do právního postavení, které jim v případě pochybení při provádění nebo použití směrnice umožňuje domáhat se náhrady škody na základě odpovědnosti státu podle práva Společenství?
2)
Mohou se, nezávisle na zodpovězení první otázky, producenti a prodejci vepřového masa v případě provedení a použití uvedených směrnic, které je v rozporu s právem Společenství, dovolávat podle práva Společenství porušení článku 30 Smlouvy o ES [nyní článek 28 ES] za účelem založení nároku na náhradu škody vyplývajícího z odpovědnosti státu podle práva Společenství?
3)
Vyžaduje právo Společenství, aby bylo promlčení nároku na náhradu škody vyplývajícího z odpovědnosti státu podle práva Společenství přerušeno se zřetelem na řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES nebo aby byl běh promlčecí doby každopádně zastaven do skončení tohoto řízení, pokud neexistuje účinný vnitrostátní právní prostředek, kterým by bylo možné členský stát donutit k provedení směrnice?
4)
Počíná běžet promlčecí doba u nároku na náhradu škody vyplývajícího z odpovědnosti státu podle práva Společenství, který je založen na nedostatečném provedení směrnice a s tím spojeném (faktickém) zákazu dovozu, nezávisle na použitelném vnitrostátním právu, teprve jejím úplným provedením, nebo může promlčecí doba začít běžet v souladu s vnitrostátním právem již tehdy, když nastaly první škodlivé následky a lze očekávat další škodlivé následky? V případě, že úplné provedení ovlivňuje začátek běhu promlčecí doby, platí toto obecně, nebo pouze tehdy, když směrnice přiznává právo jednotlivci?
5)
Existuje vzhledem k tomu, že členské státy nesmí odpovědnostněprávní předpoklady nároku na náhradu škody vyplývajícího z odpovědnosti státu podle práva Společenství stanovit méně příznivě než podmínky, které se vztahují na obdobné žaloby týkající se pouze vnitrostátního práva, a nemohou je stanovit tak, že by v praxi znemožňovaly či nadměrně ztěžovaly získání náhrady škody, principiální výhrada k vnitrostátní právní úpravě, podle které povinnost k náhradě škody nevzniká, pokud poškozený úmyslně nebo nedbalostně neodvrátil škodu využitím právního prostředku? Existují pochybnosti o této ‚přednosti ochrany primárního práva‘ také tehdy, platí-li s výhradou, že využití tohoto prostředku musí být od poškozeného přiměřeně požadovatelné? Je nemožné toto ve smyslu práva Společenství přiměřeně požadovat již tehdy, když dotčený soud nemůže předmětné otázky týkající se práva Společenství pravděpodobně zodpovědět bez jejich předložení Soudnímu dvoru Evropských společenství nebo když již bylo zahájeno řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
Podstatou prvních dvou otázek předkládajícího soudu, o nichž je třeba pojednat společně, je, zda jsou producenti a prodejci vepřového masa na základě ustanovení čl. 5 odst.odst. 1 písm. o) a čl. 6 odst. 1 písm. b) podbodu iii) směrnice 64/433, jakož i čl. 5 odst. 1a článků 7 a 8 směrnice 89/662 v právním postavení, které jim v případě nesprávného provedení těchto směrnic do vnitrostátního právního řádu nebo jejich nesprávného použití umožňuje domáhat se náhrady škody z důvodu odpovědnosti státu za porušení práva Společenství, a zda za těchto okolností mohou opřít svůj nárok na náhradu škody vyplývající z této odpovědnosti státu o porušení článku 28 ES.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že systému Smlouvy o ES je vlastní zásada odpovědnosti státu za škody způsobené jednotlivcům v důsledku porušení práva Společenství, které mu lze přičíst (rozsudky ze dne 19. listopadu 1991, Francovich a další,
C-6/90 a C-9/90, Recueil, s. I-5357
bod 35; ze dne , Brasserie du pêcheur a Factortame,
C-46/93 a C-48/93, Recueil, s. I-1029
, bod 31; ze dne , Hedley Lomas,
C-5/94, Recueil, s. I-2553
, bod 24, jakož i rozsudek ze dne , Dillenkofer a další,
C-178/94, C-179/94 a C-188/94 až C-190/94, Recueil, s. I-4845
, bod 20).
Soudní dvůr judikoval, že poškození jednotlivci mají nárok na náhradu škody, jsou-li splněny tři podmínky, a sice podmínka, že cílem porušené právní normy je přiznání práv jednotlivcům, že porušení této normy je dostatečně závažné a že existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením povinnosti a škodou způsobenou jednotlivcům (viz výše citované rozsudky Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 51; Hedley Lomas, bod 25, a rozsudek Dillenkofer a další, bod 21).
Pokud jde o první podmínku, Soudní dvůr již měl příležitost zkoumat odpovědnost členských států za porušení práva Společenství v případě neprovedení směrnic, jejichž cílem je vytvoření vnitřního trhu (viz zejména výše citované rozsudky Francovich a další, jakož i Dillenkofer a další). Avšak na rozdíl od věcí, v nichž byly vydány výše citované rozsudky, v nichž byl právní rámec, který přiznává práva jednotlivcům, tvořen pouze sekundárním právem, se ve věci v původním řízení jedná o případ, kdy Danske Slagterier, tedy jeden z účastníků původního řízení, tvrdí, že práva, jichž se dovolává, mu přiznává přímo článek 28 ES.
K tomu je třeba připomenout, že je nesporné, že článek 28 ES má přímý účinek, neboť přiznává jednotlivcům práva, jichž se mohou dovolávat přímo u vnitrostátních soudů, a že porušením tohoto ustanovení může vzniknout povinnost nahradit škodu (výše citovaný rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 23).
Danske Slagterier se rovněž dovolává ustanovení směrnic 64/433 a 89/662. Jak vyplývá ze znění názvu a prvního bodu odůvodnění směrnice 89/662, byla tato směrnice přijata s cílem dotvořit vnitřní trh, stejně jako směrnice 91/497, kterou se mění směrnice 64/433, jak je uvedeno ve třetím bodu jejího odůvodnění. Volný pohyb zboží je tedy jedním z cílů těchto směrnic, které se prostřednictvím odstraňování stávajících rozdílů v hygienických předpisech, jež upravují oblast čerstvého masa, zaměřují na podporu obchodu uvnitř Společenství. Těmito směrnicemi je tedy upřesněno a konkretizováno právo přiznané článkem 28 ES.
Pokud jde o obsah směrnic 64/433 a 89/662, je třeba poukázat na to, že tyto směrnice upravují zejména hygienické kontroly a osvědčování čerstvého masa produkovaného v některém z členských států, které je dodáváno do jiného členského státu. Z ustanovení čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 89/662 zejména vyplývá, že členské státy mohou bránit dovozu čerstvého masa pouze v případě, že zboží neodpovídá podmínkám stanoveným směrnicemi Společenství, nebo za velmi mimořádných okolností, například při epidemiích. Tím, že je členským státům zakázáno bránit dovozu, je jednotlivcům dáno právo uvádět v jiném členském státu na trh čerstvé maso, které splňuje požadavky Společenství.
Z ustanovení směrnic 64/433 a 89/662 ve vzájemném spojení mimoto vyplývá, že opatření určená ke zjištění výrazného pohlavního pachu nekastrovaných kanců byla na úrovni Společenství předmětem harmonizace (výše citovaný rozsudek Komise v. Německo, bod 29). Tato harmonizace tedy členským státům bere možnost ospravedlnit v této plně harmonizované oblasti překážku volnému pohybu zboží jinými důvody, než které jsou stanoveny ve směrnicích 64/433 a 89/662.
Na první a druhou otázku je proto třeba odpovědět tak, že jednotlivci, kterým byla způsobena újma nesprávným provedením směrnic 64/433 a 89/662 do vnitrostátního práva nebo jejich nesprávným použitím, se mohou opřít o právo na volný pohyb zboží, domáhají-li se na státu náhrady škody za porušení práva Společenství.
Ke třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda právo Společenství vyžaduje, aby v případě, že Komise Evropských společenství podá návrh na zahájení řízení pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, byl během tohoto řízení přerušen či zastaven běh lhůty, v níž se promlčuje nárok na náhradu škody plynoucí z odpovědnosti státu za porušení práva Společenství, která je stanovena vnitrostátní právní úpravou, jestliže v tomto státě neexistuje účinný právní prostředek, který by jej mohl donutit k provedení směrnice do vnitrostátního práva.
Tuto otázku lze osvětlit chronologií skutkových okolností věci v původním řízení. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že řízení pro nesplnění povinnosti proti Spolkové republice Německo, v němž byl vydán výše citovaný rozsudek Komise v. Německo, bylo zahájeno dne 27. března 1996. Poškození byli vystaveni prvním škodlivým účinkům od roku 1993, žalobu na náhradu škody způsobené státem však podali až v prosinci roku 1999. Kdyby, jak uvažuje předkládající soud, platilo, že se uplatní tříletá promlčecí lhůta stanovená v § 852 odst. 1 BGb., začala by tato lhůta běžet od poloviny roku 1996, tj. od data, k němuž si podle uvedeného soudu byli poškození škody vědomi a znali totožnost osoby, která za ni nese odpovědnost. Je proto možné, že ve věci v původním řízení promlčecí lhůta, v níž je možné podat žalobu na náhradu škody způsobenou státem, již marně uplynula. Z tohoto důvodu je pro řešení sporu ve věci v původním řízení relevantní, zda měla skutečnost, že Komise podala žalobu pro nesplnění povinnosti, vliv na uvedenou promlčecí lhůtu.
Nicméně k tomu, aby bylo možné dát předkládajícímu soudu užitečnou odpověď na jeho otázku, je třeba nejprve zkoumat otázku, kterou tento soud implicitně nadnesl, tj. zda právo Společenství brání tomu, aby ve věci v původním řízení byla obdobně použita tříletá promlčecí lhůta stanovená v § 852 odst. 1 BGb.
Pokud jde u použití § 852 odst. 1 BGb., Danske Slagterier si stěžoval na nepřehlednost právní situace v Německu ohledně toho, jakým vnitrostátním pravidlem se řídí promlčení nároku na náhradu škody, za niž je odpovědný stát z důvodu porušení práva Společenství, přičemž poukázal na to, že tato otázka nebyla zatím předmětem žádné právní úpravy ani rozhodnutí nejvyššího soudu, nauka je v této otázce rovněž rozdělena a do úvahy přichází několik právních základů. Danske Slagterier tvrdí, že skutečnost, že lhůta stanovená v § 852 BGb. byla poprvé a
per analogiam
použita na žalobu na náhradu škody, za niž je odpovědný stát z důvodu porušení práva Společenství, je porušením zásad právní jistoty a jednoznačnosti, jakož i zásad efektivity a rovnocennosti.
K tomu je třeba uvést, že podle ustálené judikatury platí, že v případě neexistence právní úpravy Společenství přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Společenství. Stát tedy musí poskytnout náhradu za důsledky způsobené škody v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost za škodu, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti) a nesmí být upraveny tak, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly získání náhrady škody (zásada efektivity) (viz zejména výše citované rozsudky Francovich a další, body 42 a 43, jakož i rozsudek ze dne 10. července 1997, Palmisani,
C-261/95, Recueil, s. I-4025
, bod 27).
Pokud jde o posledně uvedenou zásadu, Soudní dvůr uznal slučitelnost stanovení přiměřených pevných promlčecích lhůt pro podání žaloby s právem Společenství, v zájmu právní jistoty, která chrání jak poplatníka, tak příslušný orgán veřejné správy (viz rozsudek ze dne 17. listopadu 1998, Aprile,
C-228/96, Recueil, s. I-7141
, bod 19 a citovaná judikatura). Povaha těchto lhůt totiž není taková, aby prakticky znemožňovala nebo nadměrně ztěžovala výkon práv přiznaných právním řádem Společenství. Tříletá vnitrostátní promlčecí lhůta se v tomto ohledu jeví jako přiměřená (viz zejména výše citovaný rozsudek Aprile, bod 19, a rozsudek ze dne , Marks & Spencer,
C-62/00, Recueil, s. I-6325
, bod 35).
Z bodu 39 výše citovaného rozsudku Marks & Spencer však rovněž vyplývá, že k tomu, aby promlčecí lhůta plnila svoji úlohu záruky právní jistoty, musí být tato lhůta stanovena předem. Přitom situace, pro kterou je příznačná vysoká právní nejistota, může představovat porušení zásady efektivity, neboť náhrada škody způsobené jednotlivcům porušeními práva Společenství, která jsou přičitatelná členskému státu, by v praxi mohla být nadměrně ztížena, pokud by jednotlivci neměli možnost určit příslušnou promlčecí dobu s přiměřenou mírou jistoty.
Je na vnitrostátním soudu, aby se zřetelem na veškeré okolnosti, které charakterizovaly právní a skutkovou situaci v době rozhodné z hlediska skutečností původního sporu, ověřil s ohledem na zásadu efektivity, zda okolnost, že se na náhradu škody způsobenou porušením práva Společenství dotčeným členským státem použije
per analogiam
lhůta stanovená v § 852 odst. 1 BGb., byla pro jednotlivce dostatečně předvídatelná.
Dále, pokud jde o otázku, zda je použití uvedené lhůty
per analogiam
slučitelné se zásadou rovnocennosti, je rovněž na vnitrostátním soudu, aby ověřil, že podmínky náhrady škody způsobené jednotlivcům porušením práva Společenství členským státem nebudou z důvodu tohoto použití méně příznivé než podmínky platné pro náhradu podobné škody vnitrostátní povahy.
Pokud jde o přerušení či zastavení běhu promlčecí lhůty v případě, že je podána žaloba pro nesplnění povinnosti, vyplývá z předchozích úvah, že je na členských státech, aby upravily tento typ procesních podmínek, musí se však při tom řídit zásadami rovnocennosti a efektivity.
K tomu je třeba uvést, že náhradu škody nelze podmínit tím, že Soudní dvůr nejprve určí, že došlo k nesplnění povinnosti vyplývající z práva Společenství, které je přičitatelné státu (viz výše citované rozsudky Brasserie du pêcheur a Factortame, body 94 až 96, jakož i Dillenkofer a další, bod 28).
Rozhodnutí, že došlo k nesplnění povinnosti, je zajisté významnou okolností, není však nezbytné pro ověření toho, zda je splněna podmínka dostatečné závažnosti porušení práva Společenství. Navíc práva přiznaná jednotlivcům nemohou záviset na tom, jak Komise posoudí vhodnost podání žaloby proti členskému státu podle článku 226 ES, ani na tom, zda Soudní dvůr vydá případný rozsudek určující nesplnění povinnosti (viz výše citovaný rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, body 93 a 95).
Jednotlivec tedy může podat žalobu na náhradu škody za podmínek stanovených pro tyto účely vnitrostátním právem, aniž by musel vyčkat vydání rozsudku, jímž bude určeno, že členský stát porušil právo Společenství. Skutečnost, že podání žaloby pro nesplnění povinnosti nemá za následek přerušení ani zastavení běhu promlčecí lhůty, neznemožňuje ani nadměrně neztěžuje jednotlivci výkon práv, které mu plynou z právního řádu Společenství.
Danske Slagterier dále tvrdí, že došlo k porušení zásady rovnocennosti v tom, že německé právo upravuje přerušení běhu promlčecí lhůty, je-li současně využit vnitrostátní právní prostředek ve smyslu § 839 BGb.; podle Danske Slagterier je třeba za rovnocenný právní prostředek považovat i žalobu na základě článku 226 ES.
K tomu je třeba uvést, že pokud se rozhoduje o rovnocennosti procesních pravidel, je třeba objektivně a abstraktně ověřit podobnost předmětných pravidel s přihlédnutím k jejich místu v rámci řízení jako celku, průběhu uvedeného řízení a ke zvláštnostem pravidel (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. května 2000, Preston a další,
C-78/98, Recueil, s. I-3201
, bod 63).
Při posuzování podobnosti předmětných pravidel je třeba přihlížet ke zvláštnostem řízení upraveného článkem 226 ES.
K tomu je třeba připomenout, že Komise nemusí v rámci pravomocí, které má podle článku 226 ES, prokazovat zájem na podání žaloby (viz rozsudky ze dne 4. dubna 1974, Komise v. Francie, Recueil, s. 359, bod 15, jakož i rozsudek ze dne , Komise v. Německo,
C-20/01 a C-28/01, Recueil, s. I-3609
, bod 29). Komise má totiž za úkol dbát z úřední povinnosti a v obecném zájmu na uplatňování práva Společenství ze strany členských států a podniknout kroky k tomu, aby byla určena existence případných nesplnění povinností, které z něj vyplývají, za účelem jejich nápravy (viz výše citovaný rozsudek Komise v. Francie, bod 15, a výše citovaný rozsudek ze dne , Komise v. Německo, bod 29).
Článek 226 ES tedy nemá za cíl chránit vlastní práva tohoto orgánu. Komisi samotné přísluší rozhodnout, zda je, či není vhodné zahájit řízení směřující k tomu, aby bylo určeno nesplnění povinnosti státem, a z důvodu jakého jednání nebo opomenutí bude toto řízení popřípadě zahájeno (rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko,
C-394/02, Recueil, s. I-4713
, bod 16 a citovaná judikatura). Komise je tedy v tomto ohledu nadána diskreční posuzovací pravomocí, která vylučuje právo jednotlivců vyžadovat od tohoto orgánu, aby konal v určitém směru (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne , Star Fruit v. Komise,
247/87, Recueil, s. 291
, bod 11).
Nelze než učinit závěr, že vnitrostátní právní úprava, která neupravuje přerušení ani zastavení běhu promlčecí lhůty u nároku na náhradu škody plynoucího odpovědnosti státu za porušení práva Společenství pro případ, kdy bylo Komisí zahájeno řízení podle článku 226 ES, dodržuje zásadu rovnocennosti.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je tedy na třetí otázku třeba odpovědět tak, že právo Společenství nevyžaduje, aby v případě, že Komise podá návrh na zahájení řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES, byl po dobu trvání tohoto řízení přerušen nebo zastaven běh lhůty, v níž se promlčuje nárok na náhradu škody plynoucí z odpovědnosti státu za porušení práva Společenství, která je stanovena vnitrostátní právní úpravou.
Ke čtvrté otázce
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda lhůta, v níž se promlčuje právo podat žalobu na náhradu za škodu způsobenou státem z důvodu nesprávného provedení směrnice do vnitrostátního práva, začíná běžet nezávisle na příslušné vnitrostátní úpravě až od úplného provedení této směrnice do vnitrostátního práva, nebo zda tato lhůta začíná běžet v souladu s vnitrostátním právem ode dne, kdy nastaly první škodlivé následky tohoto nesprávného provedení do vnitrostátního práva a pozdější škodlivé následky tohoto nesprávného provedení jsou předvídatelné. V případě, že má na běh této promlčecí lhůty vliv úplné provedení směrnice, se předkládající soud táže, zda se jedná o obecné pravidlo, nebo zda to platí pouze tehdy, pokud směrnice přiznává práva jednotlivci.
K tomu je třeba připomenout, že, jak vyplývá z bodů 31 a 32 tohoto rozsudku, v případě neexistence právní úpravy Společenství je na členských státech, aby upravily procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům přiznává právo Společenství, a to včetně promlčecích lhůt, přičemž tyto podmínky musí vyhovovat zásadám rovnocennosti a efektivity. Dále je třeba připomenout, že stanovení přiměřených pevných promlčecích lhůt pro podání žaloby je v souladu s těmito zásadami a zejména nelze mít za to, že v praxi znemožňuje či nadměrně ztěžuje výkon práv přiznaných právem Společenství.
Ani v případě skutečnosti, že promlčecí lhůta stanovená vnitrostátním právem začíná běžet od okamžiku, kdy nastaly první škodlivé následky, přičemž jiné následky tohoto druhu jsou předvídatelné, nelze mít za to, že uvedená skutečnost prakticky znemožňuje či nadměrně ztěžuje výkon práv přiznaných právem Společenství.
Rozsudek ze dne 13. července 2006, Manfredi a další (
C-295/04 až C-298/04, Recueil, s. I-6619
), na nějž Danske Slagterier odkazuje, nemůže tento závěr vyvrátit.
Soudní dvůr v bodech 78 a 79 uvedeného rozsudku dospěl k závěru, že krátká promlčecí lhůta pro podání návrhu na náhradu škody, která počíná běžet ode dne, kdy ke kartelové dohodě nebo jednání ve vzájemné shodě došlo, by mohla v praxi znemožnit výkon práva požadovat náhradu škody způsobené touto zakázanou kartelovou dohodou nebo jednáním. V případě trvajícího nebo opakovaného protiprávního jednání totiž není vyloučeno, že promlčecí lhůta uplyne ještě před ukončením protiprávního jednání, v kterémžto případě by žádná osoba, která utrpěla škodu po uplynutí promlčecí lhůty, nemohla podat žalobu.
Ve věci v původním řízení se však o takovýto případ nejedná. Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že promlčecí lhůta, o niž jde ve věci v původním řízení, nemůže začít běžet, dokud poškozený nezjistí škodu a totožnost osoby, která je povinna ji nahradit. Za takových okolností je tedy nemožné, aby se osoba, které byla způsobena škoda, nacházela v situaci, kdy začne běžet promlčecí lhůta, či dokonce dojde k jejímu uplynutí, aniž by si tato osoba byla vědoma svého poškození, jak tomu mohlo být v kontextu věci, v níž byl vydán výše citovaný rozsudek Manfredi a další, kde promlčecí lhůta začala běžet od okamžiku, kdy kartelová dohoda začala být naplňována nebo bylo postupováno ve vzájemné shodě, o čemž se mohou dotčené osoby dozvědět až mnohem později.
Pokud jde o možnost stanovit, že počátek běhu promlčecí lhůty předchází úplnému provedení příslušné směrnice do vnitrostátního práva, je pravda, že Soudní dvůr dospěl v bodě 23 rozsudku ze dne 25. července 1991, Emmott (
C-208/90, Recueil, s. I-4269
), k závěru, že členský stát, který nesplnil svoji povinnost, nemůže až do doby řádného provedení směrnice namítat, že žaloba, kterou vůči němu podal jednotlivec za účelem ochrany práv, která jsou mu přiznána směrnicí, byla podána opožděně, a že lhůta k podání žaloby podle vnitrostátního práva může začít běžet nejdříve od tohoto okamžiku.
Jak však bylo potvrzeno rozsudkem ze dne 6. prosince 1994, Johnson (
C-410/92, Recueil, s. I-5483
, bod 26), z rozsudku ze dne , Steenhorst-Neerings (
C-338/91, Recueil, s. I-5475
), vyplývá, že řešení, jež Soudní dvůr zvolil ve výše citovaném rozsudku Emmot, bylo odůvodněno okolnostmi, které byly vlastní věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, neboť promlčení v uvedené věci vedlo k tomu, že byl žalobce v původním řízení zcela zbaven možnosti domáhat se na základě směrnice svého práva na rovné zacházení (viz rovněž rozsudky ze dne , Haahr Petroleum,
C-90/94, Recueil, s. I-4085
, bod 52, a Texaco a Olieselskabet Danmark,
C-114/95 a C-115/95, Recueil, s. I-4263
, bod 48, jakož i ze dne , Ansaldo Energia a další,
C-279/96 až C-281/96, Recueil, s. I-5025
, bod 20).
Ve věci v původním řízení přitom ze spisu ani z jednání v rámci ústní části řízení nevyplývá, že by v důsledku sporné lhůty byli poškození, jak tomu bylo ve věci, v níž byl vydán výše citovaný rozsudek Emmott, zcela zbaveni možnosti domáhat se u vnitrostátních soudů svých práv.
Na čtvrtou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že právo Společenství nebrání tomu, aby lhůta, v níž se promlčuje právo podat žalobu na náhradu škody, za niž nese odpovědnost stát z důvodu nesprávného provedení směrnice do vnitrostátního práva, začala běžet dnem, kdy došlo k prvním škodlivým následkům tohoto nesprávného provedení a jsou předvídatelné jeho pozdější škodlivé následky, a to ani v případě, že tento den předchází řádnému provedení této směrnice do vnitrostátního práva.
Vzhledem k odpovědi, která byla dána na první část čtvrté otázky, není třeba na její druhou část odpovídat.
K páté otázce
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda právo Společenství brání takovému ustanovení, jako je ustanovení upravené v § 839 odst. 3 BGb., kterým se stanoví, že jednotlivci nemůže být nahrazena škoda, kterou úmyslně nebo z nedbalosti neodvrátil prostřednictvím právních prostředků. Předkládající soud svoji otázku upřesňuje a táže se, zda by takováto vnitrostátní právní úprava byla v rozporu s právem Společenství, kdyby byla uplatňována s výhradou, že dotčená osoba musí mít přiměřenou možnost využít právního prostředku. Na posledním místě se soudní dvůr táže, zda lze požadavek využít právních prostředků považovat za přiměřený, jestliže je pravděpodobné, že soud, k němuž byl podán návrh na zahájení řízení, podá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 234 ES nebo jestliže byl podán návrh na zahájení řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES.
Jak bylo uvedeno v odpovědích na předchozí dvě otázky, platí, že neexistuje-li právní úprava Společenství, je na členských státech, aby upravily procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům plynou z práva Společenství, přičemž tyto podmínky musí vyhovovat zásadám rovnocennosti a efektivity.
Pokud jde o využití dostupných právních prostředků, učinil Soudní dvůr v bodě 84 výše citovaného rozsudku Brasserie du pêcheur a Factortame ohledně odpovědnosti členského státu za porušení práva Společenství závěr, že vnitrostátní soud může ověřit, zda poškozený projevil přiměřenou snahu za účelem odvrátit škodu nebo omezit její rozsah, a zvláště zda včas využil všech dostupných právních prostředků.
Podle obecné zásady, která je společná právním řádům členských států, totiž musí poškozený projevit přiměřenou snahu omezit rozsah škody, jinak mu hrozí, že škodu ponese sám (rozsudky ze dne 19. května 1992, Mulder a další v. Rada a Komise,
C-104/89 a C-37/90, Recueil, s. I-3061
, bod 33, a výše citovaný rozsudek Brasserie du pêcheur, bod 85).
Bylo by však v rozporu se zásadou efektivity, kdyby poškozeným byla uložena povinnost systematicky využívat veškeré právní prostředky, které mají k dispozici, třebaže by tím byly vyvolány nadměrné obtíže nebo by to na nich nemohlo být spravedlivě požadováno.
Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 8. března 2001, Metallgesellschaft a další (
C-397/98 a C-410/98, Recueil, s. I-1727
, bod 106), totiž judikoval, že výkon práv svěřených jednotlivcům přímo použitelnými ustanoveními práva Společenství by byl nemožný nebo nadměrně obtížný, kdyby jejich žaloby na náhradu škody založené na porušení práva Společenství musely být zamítnuty nebo částečně zamítnuty jen z toho důvodu, že se jednotlivci nedomáhali práva, které jim přiznává právo Společenství a které jim vnitrostátní právo upíralo, s cílem napadnout odmítnutí členského státu právními prostředky určenými k tomuto účelu, dovolávajíce se přednosti a přímého účinku práva Společenství. V takovém případě by nebylo možné spravedlivě požadovat na poškozených, aby využili právní prostředky, které mají k dispozici, neboť poškození měli v každém případě povinnost předčasně uhradit předmětnou částku, a i kdyby vnitrostátní soud rozhodl, že předčasná splatnost této částky je v rozporu s právem Společenství, nemohly by se dotčené osoby splatných úroků z této částky domoci a vystavovaly by se nebezpečí případné pokuty (viz v tomto smyslu výše citovaný rozsudek Metallgesellschaft a další, bod 104).
Je proto třeba učinit závěr, že právo Společenství nebrání uplatňování takové vnitrostátní právní úpravy, jako je vnitrostátní úprava v § 839 odst. 3 BGb., pod podmínkou, že využití předmětného právního prostředku lze na poškozeném spravedlivě požadovat. Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda je s ohledem na všechny okolnosti věci v původním řízení tato podmínka splněna.
Pokud jde o možnost, že takto použitý právní prostředek povede k žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, a dopad, který by toto mělo na přiměřenost tohoto právního prostředku, je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že postup zavedený článkem 234 ES je nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad práva Společenství, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporu, který mají rozhodnout (viz rozsudky ze dne 16. července 1992, Meilicke,
C-83/91, Recueil, s. I-4871
, bod 22, a ze dne , Schneider,
C-380/01, Recueil, s. I-1389
, bod 20). Vysvětlení, která vnitrostátní soud tímto způsobem získá, mu tedy usnadňují použití práva Společenství, takže využití tohoto nástroje spolupráce nepřispívá k tomu, že by byl jednotlivci nadměrně ztížen výkon práv, která mu plynou z práva Společenství. Nebylo by proto přiměřené nevyužít právního prostředku jen z toho důvodu, že by pravděpodobně vedl k žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
Z toho vyplývá, že vysoká pravděpodobnost, že určitý právní prostředek povede k žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, není důvodem k tomu, aby byl učiněn závěr, že využití tohoto právního prostředku nelze spravedlivě požadovat.
Pokud jde o přiměřenost povinnosti využít dostupných právních prostředků, ačkoli před Soudním dvorem probíhá řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti, postačuje uvést, že řízení podle článku 226 ES je naprosto nezávislé na vnitrostátních řízeních ani je nenahrazuje. Jak bylo vyloženo v odpovědi na třetí otázku, žaloba pro nesplnění povinnosti je ve skutečnosti objektivním přezkumem legality v obecném zájmu. I když výsledek takovéto žaloby může posloužit zájmům jednotlivce, lze přesto po něm spravedlivě požadovat, aby odvrátil škodu tím, že využije veškerých prostředků, které má k dispozici, tedy veškerých dostupných právních prostředků.
Z toho vyplývá, že skutečnost, že před Soudním dvorem probíhá řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti, nebo pravděpodobnost, že Soudnímu dvoru bude vnitrostátní soudem podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, nemohou být samy o sobě dostatečným důvodem pro závěr, že využití právního prostředku nelze spravedlivě požadovat.
Na pátou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že právo Společenství nebrání uplatňování vnitrostátní právní úpravy, která stanoví, že jednotlivci nemůže být nahrazena škoda, kterou úmyslně nebo z nedbalosti neodvrátil pomocí právních prostředků, pod podmínkou, že využití tohoto právního prostředku může být na poškozeném spravedlivě požadováno, což posoudí předkládající soud s ohledem na všechny okolnosti věci v původním řízení. Pravděpodobnost, že vnitrostátní soud podá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 234 ES, ani skutečnost, že před Soudním dvorem probíhá řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti, nemohou být samy o sobě dostatečným důvodem pro závěr, že využití právního prostředku nelze spravedlivě požadovat.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Jednotlivci, kterým byla způsobena újma nesprávným provedením směrnice Rady 64/433/EHS ze dne 26. června 1964 o hygienických otázkách obchodu s čerstvým masem uvnitř Společenství, ve znění směrnice Rady 91/497/EHS ze dne , a směrnice Rady 89/662/EHS ze dne o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu do vnitrostátního práva nebo jejich nesprávným použitím, se mohou opřít o právo na volný pohyb zboží, domáhají-li se na státu náhrady škody za porušení práva Společenství.

2)
Právo Společenství nevyžaduje, aby v případě, že Komise podá návrh na zahájení řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES, byl po dobu trvání tohoto řízení přerušen nebo zastaven běh lhůty, v níž se promlčuje nárok na náhradu škody plynoucí z odpovědnosti státu za porušení práva Společenství, která je stanovena vnitrostátní právní úpravou.

3)
Právo Společenství nebrání tomu, aby lhůta, v níž se promlčuje právo podat žalobu na náhradu škody, za niž nese odpovědnost stát z důvodu nesprávného provedení směrnice do vnitrostátního práva, začala běžet dnem, kdy došlo k prvním škodlivým následkům tohoto nesprávného provedení a jsou předvídatelné jeho pozdější škodlivé následky, a to ani v případě, že tento den předchází řádnému provedení této směrnice do vnitrostátního práva.

4)
Právo Společenství nebrání uplatňování vnitrostátní právní úpravy, která stanoví, že jednotlivci nemůže být nahrazena škoda, kterou úmyslně nebo z nedbalosti neodvrátil pomocí právních prostředků, pod podmínkou, že využití tohoto právního prostředku může být na poškozeném spravedlivě požadováno, což posoudí předkládající soud s ohledem na všechny okolnosti věci v původním řízení. Pravděpodobnost, že vnitrostátní soud podá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 234 ES, ani skutečnost, že před Soudním dvorem probíhá řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti, nemohou být samy o sobě dostatečným důvodem pro závěr, že využití právního prostředku nelze spravedlivě požadovat.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.