CELEX: 61996CJ0209
EMOTR
Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen
Varainhoitovuodet 1992 ja 1993
Naudanliha

Tuomion perustelut
1 Yhdistynyt kuningaskunta on yhteisöjen tuomioistuimeen 19.6.1996 toimittamallaan kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19; jäljempänä kanteen kohteena oleva päätös) siltä osin kuin sillä ei ole hyväksytty Yhdistyneen kuningaskunnan varainhoitovuoden 1992 menoihin sisältyvää 3 356 000 Englannin punnan (GBP) summaa naudanlihan interventio-ostoista aiheutuneina menoina EMOTR:n tukiosastosta maksettavaksi.
2 Perussäännöt naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä sisältyvät 27.6.1968 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148, s. 24). Tämän asetuksen 6 artiklassa oikeutetaan komissio toteuttamaan interventiotoimenpiteitä yhteisön markkinoiden hintatason tukemiseksi. Asetusta N:o 805/68 on muutettu muun muassa 2.3.1989 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 571/89 (EYVL L 61, s. 43; jäljempänä asetus N:o 805/68), ja asetusta on ollut sovellettava tällaisena tässä tapauksessa esillä olevana ajanjaksona (varainhoitovuosi 1992).
3 Vuoteen 1989 saakka voimassa ollut järjestelmä edellytti interventio-ostoihin ryhtymistä automaattisesti, kun hintataso aleni tietyn kynnysarvon alapuolelle, minkä seurauksena interventioelimet ostivat erittäin huomattavia määriä markkinahintoja korkeammin hinnoin.
4 Vuonna 1989 toteutettiin uudistus tämän epäkohdan korjaamiseksi. Samalla kun pysytettiin voimassa automaattisiin ostoihin perustuva järjestelmä hintojen alentuessa erittäin huomattavasti, otettiin käyttöön tarjouskilpailuun perustuva ostojärjestelmä, jotta ostetut määrät ja maksetut hinnat eivät ylittäneet sitä, mikä oli tarpeen markkinoiden kohtuulliseksi tukemiseksi.
5 Asetuksen N:o 805/68  6 artiklan 2 kohdan nojalla neuvosto siten vuosittain vahvistaa interventiohinnan. Kun markkinahinnat yhteisössä alittavat tietyn prosenttiosuuden interventiohinnasta, yhden tai useamman jäsenvaltion interventioelimet voivat 6 artiklassa vahvistetuin edellytyksin ostaa tiettyihin luokkiin, laatuihin tai laaturyhmiin kuuluvaa yhteisöstä peräisin olevaa naudanlihaa.
6 Ostot toteutetaan tarjouskilpailuin. Näiden ostojen määrä koko yhteisössä ei asetuksen N:o 805/68  6 artiklan 1 kohdan nojalla saa ylittää 220 000:ta tonnia vuodessa.
7 Hintojen alentuessa erittäin huomattavasti kuitenkin ryhdytään kyseisen asetuksen 6 artiklan 5 kohdan mukaiseen menettelyyn, jossa kaikki enintään 80 prosentin tasolla interventiohinnasta olevat myyntitarjoukset hyväksytään ja jossa tehtyjä ostoja ei oteta huomioon arvioitaessa 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun enimmäismäärän ylittymistä (ns. turvaverkkomenettely).
8 Asetuksen N:o 805/68  6 artiklan 6 kohdan nojalla kaikille tarjouskilpailuista kiinnostuneille on taattava yhtäläinen mahdollisuus osallistua niihin niiden ehtoja noudattaen.
9 Komissio antaa asetuksen N:o 805/68  6 artiklan 7 kohdan perusteella yksityiskohtaiset säännöt interventiojärjestelmän soveltamisesta sekä päättää tarjouskilpailujen avaamisesta ja siitä pidättymisestä naudanliha-alan hallintokomiteaa kuultuaan. Nyt esillä olevassa tapauksessa tarkoitettuna ajanjaksona kyseiset yksityiskohtaiset säännöt oli määritetty naudanliha-alan interventiotoimenpiteiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29 päivänä maaliskuuta 1989 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 859/89 (EYVL L 91, s. 5).
10 Asetuksen N:o 859/89  7 artiklasta käy ilmi, että päätös tarjouskilpailuun perustuviin ostoihin ryhtymisestä julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä tarjousten esittämisen ensimmäisen määräajan päättymispäivää edeltävänä lauantaina tai tiistaina. Kyseisen asetuksen 8 artiklan mukaan tarjouskilpailun kestoaikana tarjousten esittämiselle asetettu määräaika päättyy kunkin kuun toisena ja neljäntenä keskiviikkona kello 12.00 (Brysselin aikaa).
11 Asetuksen N:o 859/89  9 artikla, jonka soveltamista nyt esillä oleva asia keskeisesti koskee, kuuluu seuraavasti:
"1. Tarjouksen tekijä saa osallistua tarjouskilpailuun ainoastaan sitoutuessaan kirjallisesti siihen, että kaikkia kyseisiä ostoja koskevia sääntöjä noudatetaan.
2. Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus; kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.
3. Tarjouksesta on käytävä ilmi:
a) tarjouksen tekijän nimi ja osoite;
b) tarjouskilpailuilmoituksessa tarkoitettu laatuluokkaan tai -luokkiin kuuluvien tuotteiden tarjottu määrä tonneina;
c) R 3 -laadun tuotteille tarjottu hinta 100 kilogrammalta - - ;
d) se tai ne interventiokeskukset, joihin tarjouksen tekijällä on tarkoitus toimittaa tuote.
- - ."(1)
12 Kyseisen asetuksen 9 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan tarjouksen tekijän on osoitettava antaneensa tarjouskilpailuvakuuden ennen tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päättymistä, ja 9 artiklan 5 sekä 6 kohdan mukaan tarjous ei ole peruutettavissa tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päätyttyä ja tarjoukset on käsiteltävä luottamuksellisina.
13 Tarjouskilpailua avattaessa voidaan asetuksen N:o 859/89 7 artiklan perusteella vahvistaa vähimmäishinta, jonka alittavia tarjouksia ei hyväksytä, ja 8 artiklasta ilmenee, että interventioelimet toimittavat tarjoukset komissiolle 24 tunnin kuluessa tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päättymisestä.
14 Asetuksen N:o 859/89  11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio vahvistaa naudanliha-alan hallintokomiteaa kuultuaan enimmäisostohinnan ottaen huomioon kussakin tarjouskilpailussa saadut tarjoukset; jos erityiset olosuhteet vaativat, jäsenvaltio tai jäsenvaltion alue voi vahvistaa todettujen markkinoiden keskihintojen perusteella eri hinnan. Tämän säännöksen 2 kohdan mukaan voidaan myös päättää olla jatkamatta tarjouskilpailua; 3 kohdassa todetaan, että jos enimmäishintaan tai sitä alempaan hintaan tarjottujen määrien kokonaismäärä ylittää ostettavissa olevat määrät, hyväksyttyjä määriä voidaan vähentää soveltamalla vähennyskertoimia.
15 Asetuksen N:o 859/89  12 artiklassa säädetään, että jos ehdotettu hinta on korkeampi kuin vahvistettu enimmäishinta, tarjous hylätään, ja 10 artiklan 2 kohdassa, että vakuus palautetaan kokonaisuudessaan, jollei tarjousta hyväksytä.
16 Asetuksen N:o 859/89  13 artiklasta käy ilmi, että hyväksyttäessä tarjous vakuus palautetaan kokonaisuudessaan, jos toimitettu määrä on vähintään 95 prosenttia tarjotusta. Jos toimitettu määrä on suuruudeltaan 85-95 prosenttia tarjotusta, vakuus siirtyy interventioelimille puuttuvan määrän suhteessa tarjottuun, ellei kysymys ole ylivoimaisesta esteestä. Kaikissa muissa tapauksissa, ylivoimaisen esteen tapausta lukuun ottamatta, vakuus siirtyy kokonaisuudessaan interventioelimille.
17 Vakuuden asettamista koskeva vaatimus on saatettu voimaan ylimitoitettujen tarjousten esiintymisen lopettamiseksi.
18 Asetuksen N:o 859/89  12 artiklan 2 kohdan mukaan tarjouskilpailuun perustuneet oikeudet ja velvollisuudet eivät lisäksi ole siirrettävissä. Interventioelimen on sitä paitsi 15 artiklan mukaan maksettava tarjouskilpailun voittajalle tämän tarjouksessaan ilmoittama hinta.
19 Nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevien tapahtumien jälkeen asetus N:o 859/89 on kumottu ja korvattu asetuksen N:o 805/68 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä naudanliha-alan yleisten ja erityisten interventiotoimenpiteiden osalta 1 päivänä syyskuuta 1993 annetulla komission asetuksella (ETY) N:o 2456/93 (EYVL L 225, s. 4). Asetuksen N:o 859/89  9 artikla on tehnyt tilaa oikeutta tarjouksen tekemiseen koskevalle yksityiskohtaiselle säännökselle, 11 artiklalle, joka kuuluu seuraavasti:
"1. Tarjouksia voivat tehdä ainoastaan:
a) direktiivin 64/433/ETY mukaisesti hyväksytyt naudanliha-alan teurastuslaitokset, joille ei ole myönnetty poikkeusta neuvoston direktiivin 91/498/ETY 2 artiklan nojalla, niiden oikeudellisesta asemasta riippumatta;
b) karja- tai lihakauppiaat, jotka teurastavat omaan lukuunsa ja jotka ovat kirjoilla julkisessa rekisterissä erillisesti numeroituna.
2. Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus.
Tarjoukset on tehtävä erikseen tarjouskilpailumuodon mukaan.
3. Kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.
Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaiset ovat toisistaan riippumattomia johtonsa, henkilökuntansa ja toimintansa osalta.
Jos ilmenee, että tämä ei ole toteutunut tai että tarjous ei vastaa taloudellista todellisuutta, tämän tarjouksen hyväksyttävyyden edellytyksenä on tarjouksen tekijän esittämät asianmukaiset todisteet toisen alakohdan säännösten noudattamisesta.
Jos todetaan, että asianomainen on esittänyt useamman kuin yhden tarjouksen, kaikki tarjoukset hylätään.
4. - - ."
20 Lopuksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 8 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallinen toteuttaminen ja niiden asianmukaisuus, estämään sääntöjenvastaisuudet ja toteuttamaan niihin kohdistuvat seuraamukset sekä perimään takaisin ne summat, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena. Saman asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että yhteisö ei vastaa jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista rahoituksellisista seuraamuksista.
21 Useampien eri tekijöiden (ns. hullun lehmän tauti (BSE), Saksan jälleenyhdistyminen, Persianlahden sota, suhteiden kehittyminen Itä-Euroopan maihin jne.) yhteisvaikutuksesta yhteisön naudanlihamarkkinoita kohtasi vuosina 1990-1992 ennennäkemätön kriisi, josta seurasi yhteisön talousarviorahoituksen tarpeen jatkuva kasvu varainhoitovuodesta 1991 lähtien. Yhteisön naudanlihan interventio-ostojen määrä kasvoikin 540 000 tonnista vuonna 1987  1 030 000 tonniin vuonna 1991 eli 90,7 prosentilla neljän vuoden aikana.
22 Komission mukaan jotkin yritykset olivat tehneet useampia tarjouksia yhdessä ja samassa tarjouskilpailussa. Komissio lausui varainhoitovuotta 1992 koskevassa kokonaisselvityksessään seuraavaa:
"Yhdistynyt kuningaskunta
Tarkasteltaessa allekirjoituksia, nimiä, osoitteita, pankkitilien numeroita, puhelinnumeroita jne. EMOTR teki nopeasti sen päätelmän, että asetelma oli hyvin samankaltainen tai jopa täysin samanlainen kuin Irlannissa jo todettu, toisin sanoen tarjousten tekijät olivat nähneet varsin vähän vaivaa naamioidakseen keskinäiset yhteytensä ja interventioelimen oli jo hyvin varhaisessa vaiheessa täytynyt olla täysin tietoinen tilanteesta.
Tarjouksia eivät välttämättä olleet tehneet pääomayhtiöt, mutta toisinaan sellaisten yhtiöiden johdossa toimivat henkilöt, jotka itsekin olivat tehneet tarjouksia.
Yksi tyypillinen esimerkki tutkitusta asiakirja-aineistosta antaa hyvän kuvan tilanteesta (nimet on vaihdettu):
- Tarjoukset nro 1, 2 ja 3, jotka olivat tehneet A. Smith, B. Smith ja A. & B. Smith. Kaikki tarvittavat vakuudet oli asetettu turvautumalla toisen suuren tarjouksen tekijän Bigcomp Ltd:n antamaan yleisvakuuteen. Kaikki osoitteet olivat samoja. Lisäksi, kun haltuunottotarkastuksessa oli havaittu tarjoukseen nro 3 kuuluva kansio varastetuksi, lasku tästä oli osoitettu Bigcomp Ltd:lle alkuperäisen tarjouksen tekijän A & B. Smithin sijasta.
Keskenään yhteydessä olevien henkilöiden ja/tai yhtiöiden tarjouksissaan esittämät hinnat poikkesivat toisistaan hieman, mikä oli osoitus tietynlaisesta keinottelusta. On myös todettu tarjouskilpailujen voittajien toisinaan pyytäneen niille tulevien maksujen ohjaamista jollekin kolmannelle osapuolelle.
Ehdotetut rahoitukselliset seuraamukset ovat kiinteät 2 prosenttia vuodelle 1992 ilmoitetuista menoista. Lisäksi, koska todettu sääntöjenvastainen menettely on yhtä ilmeinen kuin Tanskan ja Irlannin osalta varainhoitovuonna 1991 rahoitettuja menoja koskevien tilien tarkastuksessa todetut väärinkäytökset, samanlainen korjaus suoritetaan vuoden 1993 menojen osalta.
EMOTR:n suorittamien tarjouskilpailumenettelyjen tarkastusten tuloksena sillä on ollut mahdollisuus nopeasti ja helposti todeta noin kolmanneksen interventioelimen hyväksymistä tarjouksista liittyneen muihin tarjouksiin. Toisinaan tosin todettiin tietyn yritysryhmän tehneen käytännön hallinnollisista syistä useampia tarjouksia (esim. eri puolilla maata sijaitsevat eri teurastamot), kun taas toisissa tapauksissa kysymys oli sääntelyn mitä ilmeisimmistä kiertämisyrityksistä (esim. Smithin ja Bigcomp Ltd:n välinen yhteys)."
23 Komission mukaan nämä menettelyt oli nimenomaisesti kielletty tilanteeseen soveltuvassa yhteisön lainsäädännössä; lisäksi ne olivat sovittamattomassa ristiriidassa interventiojärjestelmän tarkoituksen kanssa. Komissio vetosi kokonaisselvityksessään asetuksen N:o 859/89 säännösten noudattamatta jättämiseen 9 artiklan 2 kohdan (yhden ainoan tarjouksen esittäminen tarjoajaa ja tarjouskilpailua kohden), 12 artiklan 2 kohdan (kielto siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia), 9 artiklan 4 kohdan c alakohdan (tarjouksen tekijän itsensä velvollisuus antaa vakuus) ja 15 artiklan 1 kohdan (maksun suorittaminen tarjouskilpailun voittajalle) osalta.
24 Komissio katsoi tarjousten tekijöiden menetelleen näillä tavoin pystyäkseen myymään interventioelimelle mahdollisimman suuret lihamäärät mahdollisimman korkein hinnoin kuitenkin siten, että niiden antamien tarjouskilpailuvakuuksien menettämisvaara samalla alentui merkittävästi. Komission mukaan tilanteessa, jossa toimitettava määrä oli hyväksyttyä tarjousta pienempi, tarjouksen jakaminen useammalle tarjoajalle nimittäin mahdollisti ainakin osan tarjouksista täyttämisen ja siten niihin liittyvien vakuuksien saamisen takaisin.
25 Vastauksena komission väitteeseen, jonka mukaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten olisi tullut puuttua näihin menettelyihin niiden lopettamiseksi, Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset totesivat, ettei asetuksessa N:o 859/89 oikeutettu niitä puuttumaan asiaan silloin, kun tarjoukset olivat peräisin oikeudellisesti erillisiltä toimijoilta.
26 Asia on saatettu sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 annetun komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) nojalla perustetun sovitteluelimen käsiteltäväksi.
27 Sovitteluelin on katsonut, ettei se pystynyt varmuudella vahvistamaan jäsenvaltioissa noudatetun tarjouskilpailumenettelyn olevan ristiriidassa asetuksen N:o 859/89 kanssa. Se on huomauttanut, että joka tapauksessa myöhemmin oli todettu tarpeelliseksi täsmentää asetukseen N:o 859/89 sisältyneitä säännöksiä. Sovitteluelin on vielä korostanut, ettei komissio ollut ennen vuotta 1993 reagoinut jäsenvaltioissa noudatettuihin menettelykäytäntöihin.
28 Sovitteluelimen johtopäätöksistä huolimatta komissio on tehnyt kanteen kohteena olevan päätöksen.
29 Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa kanteensa tueksi kolmeen perusteeseen, jotka kohdistuvat tässä jäsenvaltiossa noudatetun menettelykäytännön laillisuuteen, siihen, ettei EMOTR:lle ole aiheutunut vahinkoa, sekä kanteen kohteena olevan päätöksen perusteluiden puutteellisuuteen.
Yhdistyneessä kuningaskunnassa noudatetun menettelykäytännön laillisuus
30 Ensimmäisessä kanneperusteessaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus esittää, että noudatettu menettelykäytäntö, jonka mukaan kaikilla oikeudellisesti erillisillä toimijoilla on ollut oikeus tarjousten tekemiseen tähän käytettävissä olleena ajanjaksona, on ollut laillinen. Kansallisilla viranomaisilla ei nimittäin ole vuosina 1991 eikä 1992 ollut mitään oikeudellista perustaa oikeudellisesti erillisten toimijoiden tekemien tarjouksien hylkäämiseen sillä perusteella, että nämä toimijat eivät olleet riippumattomia muista tarjousten tekijöistä.
31 Vaikka asetuksen N:o 859/89  9 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen nojalla kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden, tässä asetuksessa ei täsmennetä, mitä on syytä ymmärtää tarkoitettavan "asianomaisella". Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mielestä tätä käsitettä on näin ollen käytettävä sen tavallisessa merkityksessä. Asianomaiseksi tarjouksen tekijäksi on siten hyväksyttävä jokainen itsenäinen oikeudellisesti erillinen toimija, joka on tarjouskilpailussa esittänyt tarjouksen, siitä riippumatta, kuuluuko tämä toimija johonkin yritysryhmään.
32 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus toteaa, että vasta asetuksessa N:o 2456/93, jolla on nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevan ajanjakson jälkeen kumottu asetus N:o 859/89, on otettu huomioon tarjouksien tekijöiden mahdolliset keskinäiset yhteydet. Asetuksen N:o 2456/93  11 artiklan 3 kohdan toinen alakohta on nimittäin ensimmäinen säännös, jossa vaaditaan tarjouksen tekijöiden olevan toisistaan riippumattomia.
33 Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan kansallinen viranomainen on joka kerran tarkistanut eri tarjoajien todella olevan oikeudellisesti erillisiä toimijoita. Sitä vastoin näiden eri tarjoajien kuulumista samaan yritysryhmään ei ole valvottu, koska tähän ei ole ollut tarvetta eikä tältä osin oikeudellista perustaakaan.
34 Komissio erottaa toisistaan asetuksen N:o 859/89  9 artiklan 1 kohdassa käytetyn ilmauksen "tarjouksen tekijä" ja säännöksen 2 kohdan käsitteen "asianomainen". Ymmärrettäessä tarjouksen tekijällä tässä yhteydessä yksinomaan toimijaa, joka on tehnyt tarjouksen, jota ei vielä ole hyväksytty, "asianomaiskäsitteen" käyttöala muodostuu tätä laajemmaksi. Komission mukaan kyseisen asetuksen 9 artiklan 2 kohdassa ilmaistu jokaiseen tarjouksen tekijään kohdistuva kielto esittää useampia kuin yksi tarjous laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, jos samalla toimijalla olisi mahdollisuus esittää useita tarjouksia oikeudellisesti toisistaan erillisten, mutta keskenään läheisissä suhteissa olevien tarjoajien välityksellä.
35 Aluksi on pantava merkille oikeusvarmuuden vaatimus, jonka mukaan asianomaisten on pystyttävä saamaan siitä tarkasti selville niille siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus (ks. vastaavasti asia 348/85, Tanska v. komissio, tuomio 15.12.1987, Kok. 1987, s. 5225, 19 kohta). Komissio ei tämän vuoksi saa EMOTR:n tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä valita sellaista tulkintaa, joka poikkeaa asianomaisten sanojen tavallisesta merkityksestä eikä välttämättä ole tarpeen (ks. vastaavasti asia 349/85, Tanska v. komissio, tuomio 27.1.1988, Kok. 1988, s. 169, 15 ja 16 kohta).
36 Tältä osin asetuksen N:o 859/89  9 artiklan 2 kohdan viimeisessä virkkeessä rajoitutaan säätämään, että kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti. Tämän säännöksen sanamuoto ei näin ollen ole käytettävissä tukena komission esittämälle tulkinnalle, jonka mukaan ilmausten "asianomainen" ja "tarjouksen tekijä" erilaisen merkityssisällön johdosta näistä jälkimmäiset saisivat esittää ainoastaan yhden tarjouksen jossakin tarjouskilpailussa silloin, kun ne kuuluvat samaan yritysryhmään.
37 Yhteisön lainsäädäntö on sisältänyt säännöksiä tarjouksen tekijöiden välisistä suhteista vasta asetuksen N:o 2456/93 voimaantulon jälkeen. Jos komission esittämä asetuksen N:o 859/89  9 artiklan 2 kohdan tulkinta hyväksyttäisiin, tämä tarkoittaisi asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan taannehtivaa soveltamista.
38 Kanteen kohteena olevaa päätöstä ei kuitenkaan ole kyseisen Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämän perusteen johdosta kumottava, koska päätös on asianmukaisesti perusteltavissa muilla tosiseikoilla ja oikeudellisilla näkökohdilla.
39 EMOTR:n kokonaisselvityksestä varainhoitovuodelta 1992 kävi nimittäin ilmi, että tarjousten tekijät olivat antaneet vakuuksia muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden lukuun, että maksuja oli suoritettu muille kuin tarjouksia tehneille yhtiöille ja että allekirjoitusten, nimien, osoitteiden, pankkitilien numeroiden sekä puhelinnumeroiden järjestelmällisen vertailun tuloksena oli ollut vahvistettavissa yksittäisten tarjousten olevan peräisin samalta taholta.
40 Nämä olosuhteet olivat omiaan herättämään vakavia epäilyksiä sen tarjoajille asetetun kiellon kiertämisestä, joka koski useamman tarjouksen esittämistä laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden tekemällä välikäsien avulla useampia itse asiassa yhdeltä ja samalta toimijalta peräisin olevia tarjouksia. Kun otettiin huomioon yhteisön ja jäsenvaltioiden välinen toimivallanjako yhteisen maatalouspolitiikan alalla, nämä seikat edellyttivät jäsenvaltioilta tarkastuksia ja valvontatoimenpiteitä.
41 EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi nimittäin perustuu pääosin kansallisiin viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä kansallisten ja yhteisön viranomaisten väliseen luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata. Yksinomaan interventioelimet pystyvät tarjoamaan enimmäisostohinnan ja tarvittaessa vähennyskertoimen määrittämiseen tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (ks. vastaavasti asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993, Kok. 1993, s. I-5611, 11 kohta).
42 Ollessaan ryhtymättä tällaisiin tutkimuksiin Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut sille asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluvia velvollisuuksiaan (ks. asia C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, tuomio 2.6.1994, Kok. 1994, s. I-2283, 16-18 kohta).
43 Tässä säännöksessä, joka on maatalouden alalla ilmaus jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, nimittäin määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta (ks. yhdistetyt asiat 146/81, 192/81 ja 193/81, BayWa ym., tuomio 6.5.1982, Kok. 1982, s. 1503, 13 kohta). Siinä asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 16 ja 17 kohta).
44 EMOTR ei toisaalta ole vedonnut ainoastaan asetuksen N:o 859/89  9 artiklan 2 kohdan noudattamatta jättämiseen. Se on myös tuonut esiin, että tämän tuomion 41 kohdassa tarkastelluilla menettelykäytännöillä loukattiin kieltoa siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia ja velvollisuuksia (asetuksen N:o 859/89  12 artiklan 2 kohta), kunkin tarjoajan velvollisuutta antaa vakuus (9 artiklan 4 kohdan c alakohta) sekä velvollisuutta vastaanottaa maksu henkilökohtaisesti (15 artikla) (kokonaisselvityksen s. 121).
45 Näillä perusteilla EMOTR arvostelee brittiläisiä tarjouksen tekijöitä tarjousten riippumattomuuden periaatteen loukkaamisesta; tämän sekä asetuksen N:o 859/89 edellä mainituista säännöksistä että sen 9 artiklan 6 kohdasta (tarjouksien luottamuksellisuus) ja vielä asetuksen N:o 805/68  6 artiklan 6 kohdasta (kaikkien asiasta kiinnostuneiden yhtäläinen osallistumismahdollisuus) ilmenevän periaatteen noudattaminen on olennaista kaikkien tarjouskilpailumenettelyjen säännönmukaisuuden ja tehokkuuden kannalta. Vaikka kyseinen periaate ei estäkään useiden samaan yritysryhmään kuuluvien yhtiöiden samanaikaista osallistumista johonkin tarjouskilpailuun, sen kanssa ristiriidassa sitä vastoin on, että nämä samat yhtiöt sopivat keskenään kunkin niistä esittämän tarjouksen ehdoista ja muusta sisällöstä, koska menettely on vaarassa vääristyä tämän seurauksena.
46 Edellä esitetyistä syistä ensimmäinen kanneperuste on syytä hylätä.
EMOTR:lle aiheutumatta jäänyt vahinko
47 Toisessa kanneperusteessaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, ettei komissio ole sisällyttänyt kokonaisselvitykseensä vähäisintäkään esimerkkiä tapauksista, joissa se olisi todennut toisiinsa liittyvien tarjousten hyväksymisestä aiheutuneen vahinkoa EMOTR:lle. Komissio on tyytynyt esittämään pelkästään teoreettisen tulkintansa tapahtumien kulusta.
48 Tämä hallitus korostaa myös, että komissio oli vahvistanut ostohinnan jäsenvaltioiden tarjouskilpailuviikon aikana ilmoittamia keskimääräisiä markkinahintoja, seuraavien viikkojen hintakehitystä ja muita markkinoiden arvioinnissa merkityksellisiä seikkoja koskevien tietojen perusteella. Paisutellut tai muuten spekulatiiviset tarjoukset ovatkin näin ollen edes saattaneet vaikuttaa puheena olevana ajanjaksona vahvistettuihin hintoihin ainoastaan erittäin rajoitetusti.
49 Yhdistyneelle kuningaskunnalle vuonna 1991 siirtyneiden vakuuksien tarkastelu ei sen mukaan sitä paitsi vahvista sitä olettamusta, että toisiinsa yhteydessä olevat tarjouksien tekijät olisivat tällaisilla tarjouksillaan pyrkineet vähentämään niihin liittyen antamiensa vakuuksien menettämisvaaraa. Vuonna 1991 siirtyneiden vakuuksien kokonaismäärä oli 67 903,86 GBP eli ainoastaan 0,03 prosenttia annettujen vakuuksien (arvioidusta) yhteismäärästä. Näistä siirtyneistä vakuuksista vain 20 667,57 GBP eli 0,01 prosenttia annettujen vakuuksien arvioidusta yhteismäärästä liittyi tarjouksiin, jotka Yhdistyneen kuningaskunnan olisi komission puoltaman asetustulkinnan mukaan pitänyt hylätä sillä perusteella, että ne olivat peräisin toisiinsa yhteydessä olevilta toimijoilta.
50 Komission toteuttamalle korjaukselle ei näin ollen Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mielestä ollut oikeudellisia perusteita.
51 On syytä tuoda esiin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 729/70  2 ja 3 artiklassa annetaan komissiolle oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jättää jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut menot, muiden muassa ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä (ks. asia 11/76, Alankomaat v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 245, 8 kohta; asia 18/76, Saksa v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 343, 7 kohta ja em. asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomion 14 kohta).
52 Vaikka komissiolle siten kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia (ks. vastaavasti asia 49/83, Luxemburg v. komissio, tuomio 12.7.1984, Kok. 1984, s. 2931, 30 kohta).
53 Nyt esillä olevassa tapauksessa tämän tuomion 39-44 kohdasta ilmenee, että komissio on osoittanut Yhdistyneen kuningaskunnan rikkoneen useampia yhteisön maatalousalan säännöksiä.
54 Komissio on sitä paitsi esittänyt, kuinka brittiläisten tarjouksen tekijöiden oikeudenvastaisesta käyttäytymisestä oli saattanut seurata, että yhteisön viranomaiset olivat arvioineet markkinoita virheellisesti ja tämän johdosta mahdollisesti ostaneet liian suuria määriä naudanlihaa asianmukaista korkeammin hinnoin. Se on tällä tavoin osoittanut yhteisön talousarvion kannalta todennäköisesti aiheutuneen vahinkoa. Komissiolle ei ole asetettava tätä laajempia vaatimuksia, koska sillä ei ole mahdollisuutta ryhtyä järjestelmällisiin valvontatoimiin ja koska tietyillä markkinoilla vallitsevan tilanteen arviointi riippuu jäsenvaltioiden kokoamista tiedoista (ks. em. asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomion 17 kohta).
55 Tästä samasta näkökulmasta on syytä panna merkille interventioelimille siirtyneiden vakuuksien vähäisen määrän osalta, että oletettuun keinotteluun johtaneista moninkertaisista tarjouksista ei ilman muuta seuraa niihin liittyvien vakuuksien menettämistä.
56 Kun lopuksi otetaan huomioon noudattamatta jätettyjen vaatimusten merkittävyys sekä yhteisön talousarviolle aiheutettujen tappioiden tai jopa yhteisöön kohdistuneiden petosten todennäköisyydet, komission hyväksymättä jättämää kahden prosentin osuutta puheena olevista menoista ei ole pidettävä liiallisena eikä suhteettomana (ks. asia C-49/94, Irlanti v. komissio, tuomio 14.9.1995, Kok. 1995, s. I-2683, 22 kohta).
57 Edellä esitettyjen perustelujen vuoksi toinen kanneperuste on syytä hylätä.
Kanteen kohteena olevan päätöksen perustelujen puutteellisuus
58 Kolmannessa kanneperusteessaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus tuo esiin, ettei komissio ole esittänyt riittäviä perusteluja niiden päätelmiensä tueksi, joiden mukaan toisiinsa liittyvät tarjoukset joko antavat tekijöilleen mahdollisuuden ohjailla interventiomenettelyä tai johtavat siihen, että kansallisten viranomaisten interventiotoimiin ryhdytään useammin kuin olisi tarpeen. Perusteiden tällaisen puutteellisuuden esitetään olevan ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan kanssa.
59 On pantava merkille, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseessä olevan toimen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa toimi on tehty (ks. asia 327/85, Alankomaat v. komissio, tuomio 25.2.1988, Kok. 1988, s. 1065, 13 kohta ja asia C-54/91, Saksa v. komissio, tuomio 22.6.1993, Kok. 1993, s. I-3399, 10 kohta).
60 Tältä osin riittää, kun todetaan, ettei tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia päätöksiä ole perusteltava yksityiskohtaisesti, koska ne tehdään kokonaisselvityksen tai -selvitysten sekä asianomaisen jäsenvaltion ja komission välisen koko kirjeenvaihdon perusteella, mikä osoittaa asianomaisen hallituksen osallistuneen kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntevan sen syyn, jonka vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisten summien kuuluvan EMOTR:n vastattaviksi (asia 347/85, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 24.3.1988, Kok. 1988, s. 1749, 60 kohta).
61 Nyt esillä olevassa tapauksessa komission hylkäävän päätöksen perustelut käyvät ilmi kokonaisselvityksestä varainhoitovuodelta 1992. Ryhdyttyään vuonna 1992 valvontatoimiin komissio on lisäksi ilmoittanut Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle niihin perustuen tämän menettelyyn kohdistamastaan arvostelusta.
62 Tämän vuoksi kolmas kanneperuste on perusteettomana hylättävä.
63 Edellä esitettyjen perusteiden johdosta kanne on kokonaisuudessaan hylättävä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
64 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Yhdistynyt kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
65 Kanne hylätään.
66 Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska EYVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.