CELEX: 62007TJ0348
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu
Zamrożenie funduszy
Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB i rozporządzenie (WE) nr 2580/2001
Skarga o stwierdzenie nieważności
Zmiana żądań
Kontrola sądowa
Warunki wdrożenia środka Unii w postaci zamrożenia funduszy

Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
Ramy prawne i okoliczności poprzedzające wniesienie skargi zostały przedstawione w wyroku Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie
T‑327/03 Al‑Aqsa przeciwko Radzie (niepublikowanym w Zbiorze, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Al-Aqsa”), w szczególności
w pkt 16–21, w których opisane zostały postępowania administracyjne i sądowe dotyczące skarżącej, Stichting Al‑Aqsa, w Niderlandach,
których skutkiem było wydane w dniu 3 kwietnia 2003 r. przez niderlandzkich ministrów spraw zagranicznych oraz finansów Sanctieregeling
terrorisme 2003 (zarządzenie w sprawach sankcji w dziedzinie terroryzmu, zwane dalej „Sanctieregeling”), oficjalne memorandum
dyrektora Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (ogólnego organu ds. informacji i bezpieczeństwa, zwanego dalej „AIVD)
do dyrektora generalnego do spraw politycznych niderlandzkiego ministerstwa spraw zagranicznych z dnia 9 kwietnia 2003 r.
(zwane dalej „memorandum AIVD”), orzeczenie wstępne Rechtbank te ‘s-Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter
[sądu okręgowego w Hadze (Niderlandy), wydział cywilny, sędzia rozstrzygający w sprawach środków tymczasowych, zwany dalej
„sędzią rozstrzygającym w sprawach środków tymczasowych”] z dnia 13 maja 2003 r. (zwane dalej „orzeczeniem wstępnym w sprawie
środków tymczasowych”) i orzeczenie końcowe tego samego sądu z dnia 3 czerwca 2003 r. (zwane dalej „orzeczeniem w sprawie
środków tymczasowych”).
Wyrokiem w sprawie Al-Aqsa Sąd stwierdził nieważność decyzji Rady 2006/379/WE z dnia 29 maja 2006 r. wykonującej art. 2 ust. 3
rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom
mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzję 2005/930/WE (Dz.U. L 144, s. 21) w zakresie dotyczącym skarżącej
z tego zasadniczo powodu, że decyzja nie była odpowiednio uzasadniona.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. Rada poinformowała skarżącą, że w jej przekonaniu powody pierwotnego umieszczenia skarżącej
w wykazie znajdującym się w załączniku do rozporządzenia Rady (WE) nr 2580/2001 z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych
środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu (Dz.U. L 344,
s. 72, zwanym dalej „spornym wykazem”) są nadal aktualne i w konsekwencji Rada ma zamiar pozostawić nazwę skarżącej w tym
wykazie. Do pisma zostało załączone uzasadnienie, na które powołuje się Rada. Skarżąca została ponadto poinformowana, że w terminie
jednego miesiąca ma prawo przedstawienia Radzie swoich uwag na temat planowanego utrzymania jej nazwy w wykazie i przytoczonych
przez Radę powodów.
W uzasadnieniu załączonym do tego pisma Rada wskazała:
„[Skarżąca] została utworzona w 1993 r. w Niderlandach jako fundacja prawa niderlandzkiego. Zbierała na fundusze dla określonych
organizacji należących do palestyńskiego ruchu Hamas, który figuruje w wykazie grup uczestniczących w aktach terrorystycznych
w rozumieniu art. 1 ust. 2 wspólnego stanowiska [Rady] 2001/931/WPZiB [z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych
środków w celu zwalczania terroryzmu] (Dz.U. L 344, s. 93)]. Niektóre z tych organizacji udostępniają fundusze do celów dokonywania
aktów terrorystycznych lub ułatwiania ich dokonania. Akty te wchodzą w zakres art. 1 ust. 3 [lit.] k), wspólnego stanowiska
2001/931 i są dokonywane w celach wymienionych w art. 1 ust. 3 [ppkt] i) oraz iii) tego wspólnego stanowiska.
[Skarżąca] wchodzi zatem w zakres zastosowania art. 2 ust. 3 [ppkt] ii), rozporządzenia [...] nr 2580/2001.
[Niderlandzcy] ministrowie spraw zagranicznych oraz finansów zdecydowali w drodze zarządzenia ministerialnego z dnia 3 kwietnia
2003 r. (zwanego Sanctieregeling Terrorisme), opublikowanego w niderlandzkim Staatscourant (dzienniku urzędowym) w dniu 7 kwietnia
2003 r. o zamrożeniu aktywów należących do [skarżącej]. Decyzja ta została potwierdzona orzeczeniem prezesa wydziału cywilnego
sądu okręgowego w Hadze LJN AF9389 z dnia 3 czerwca 2003 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że [skarżącą] należy uważać za organizację
wspierającą Hamas i umożliwiającą mu prowadzenie lub ułatwiane działalności terrorystycznej.
Decyzję wobec [skarżącej] podjął zatem właściwy organ w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931.
Rada jest przekonana, że powody, które uzasadniały umieszczenie nazwy [skarżącej] w [spornym wykazie] pozostają aktualne”.
Bezsporne jest, że zarządzenie ministerialne i orzeczenie, o których mowa w tym uzasadnieniu, to Sanctieregeling i orzeczenie
w sprawie środków tymczasowych.
Pismem z dnia 25 maja 2007 r. skarżąca przedstawiła Radzie swoje uwagi. Odniosła się krytycznie zarówno do przytoczonych przez
Radę merytorycznych powodów uzasadniających pozostawienie jej w spornym wykazie, jak i przyjętej przez Radę procedury.
W dniu 28 czerwca 2007 r., to jest po rozprawie w sprawie Al-Aqsa, która odbyła się w dniu 16 stycznia 2007 r., lecz przed
ogłoszeniem wyroku, Rada wydała decyzję 2007/445/WE wykonującą art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającą decyzje
2006/379/WE oraz 2006/1008/WE (Dz.U. L 169, s. 58, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Decyzją tą Rada pozostawiła nazwę skarżącej
w spornym wykazie.
Zgodnie z motywem 4 zaskarżonej decyzji:
„Rada przeprowadziła całościowy przegląd wykazu osób, grup i podmiotów, do których ma zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 2580/2001,
wymagany na mocy art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia. Podczas przeglądu Rada uwzględniła uwagi i dokumenty przedłożone jej przez
niektóre z zainteresowanych osób, grup i podmiotów”.
Zgodnie z motywem 5 zaskarżonej decyzji:
„W wyniku tego przeglądu Rada ustaliła, że osoby, grupy i podmioty wymienione w załączniku do niniejszej decyzji uczestniczyły
w aktach terrorystycznych w rozumieniu art. 1 ust. 2 i 3 wspólnego stanowiska [2001/931], że została w stosunku do nich podjęta
decyzja przez właściwy organ w rozumieniu art. 1 ust. 4 tego wspólnego stanowiska i że w związku z tym powinny one nadal podlegać
szczególnym środkom ograniczającym przewidzianym w rozporządzeniu (WE) nr 2580/2001”.
Zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej przy piśmie Rady z dnia 29 czerwca 2007 r. Uzasadnienie załączone do tego pisma
(zwane dalej „uzasadnieniem”) jest identyczne z tym, które zostało załączone do pisma Rady z dnia 23 kwietnia 2007 r. (zob.
pkt 3 powyżej).

Przebieg postępowania i nowe okoliczności zaistniałe w jego toku
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 12 września 2007 r., skarżąca wniosła niniejszą skarg, której pierwotnym
przedmiotem było, zasadniczo, żądanie stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej decyzji.
W dniu 20 grudnia 2007 r. Rada wydała decyzję 2007/868/WE wykonującą art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającą
zaskarżoną decyzję (Dz.U. L 340, s. 100). Decyzja ta pozostawia nazwę skarżącej w spornym wykazie.
Postanowieniem z dnia 21 lutego 2008 r. prezes siódmej izby Sądu, po wysłuchaniu stron, dopuścił do udziału w postępowaniu
Zjednoczone Królestwo, Komisję Wspólnot Europejskich i Królestwo Niderlandów jako interwenientów popierających żądania Rady.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 czerwca 2008 r. skarżąca zwróciła się o możliwość dostosowania przedstawionych
żądań w taki sposób, żeby skarga zmierzała także do stwierdzenia nieważności decyzji 2007/868 w zakresie, w jakim decyzja
ta jej dotyczy. W uwagach dotyczących tego wniosku, złożonych w sekretariacie Sądu w dniach 10 i 17 lipca 2008 r., Rada oświadczyła,
że jest skłonna godzić się na takie dostosowanie
W dniu 15 lipca 2008 r. Rada wydała decyzję 2008/583/WE wykonującą art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającą
decyzję 2007/868 (Dz.U. L 188, s. 21). Decyzja ta pozostawia nazwę skarżącej w spornym wykazie.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 września 2008 r. skarżąca zwróciła się o możliwość dostosowania przedstawionych
żądań w taki sposób, żeby skarga zmierzała także do stwierdzenia nieważności decyzji 2008/583 w zakresie, w jakim decyzja
ta jej dotyczy. W uwagach dotyczących tego wniosku, złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 10 października 2008 r., Rada oświadczyła,
że jest skłonna godzić się na takie dostosowanie. Królestwo Niderlandów i Komisja, w uwagach złożonych odpowiednio w dniach
6 i 14 października, nie wniosły zastrzeżeń.
W dniu 26 stycznia 2009 r. Rada wydała decyzję 2009/62/WE wykonującą art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającą
decyzję 2008/583 (Dz.U. L 23, s. 25). Decyzja ta pozostawia nazwę skarżącej w spornym wykazie.
W dniu 15 czerwca 2009 r. Rada wydała rozporządzenie (WE) nr 501/2009 wykonujące art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001
i uchylające decyzję 2009/62 (Dz.U. L 151, s. 14). Rozporządzenie to pozostawia nazwę skarżącej w spornym wykazie.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (siódma izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji
postępowania przewidzianych w art. 64 jego regulaminu postępowania przedstawił stronom dwa pytania na piśmie.
Po pierwsze Sąd stwierdził, że wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań stwierdzenia nieważności dotyczący decyzji 2007/868
został złożony po upływie dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia ogłoszenia lub doręczenia tej decyzji, przewidzianego
w art. 230 akapit piąty WE, a zatem w chwili składania tego wniosku skarżąca nie dysponowała już prawem do zainicjowania,
poprzez złożenie skargi, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Mimo iż pozwana i interwenienci nie zgłosili
w tym względzie żadnych zastrzeżeń, Sąd – po przypomnieniu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestia, czy wniesienie
skargi po terminie stanowi bezwzględną przeszkodę procesową i może, a nawet powinna, zostać uwzględniona przez sąd wspólnotowy
z urzędu – wezwał strony do wypowiedzenia się na piśmie, czy dwumiesięczny termin ma zastosowanie także wtedy, gdy skarga
o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego ma postać nie pisma wszczynającego postępowanie, lecz wniosku o dostosowanie
żądań stwierdzenia nieważności aktu wcześniejszego, zastąpionego przez akt sporny, na które to dostosowanie sąd wspólnotowy
co do zasady zezwala w imię prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz ekonomii procesowej.
Po drugie Sąd wezwał skarżącą i pozwaną do przedstawienia na piśmie, wyraźnego stanowiska w przedmiocie niektórych sformułowań
zawartych w uwagach Królestwa Niderlandów, a dotyczących uprawnienia, jakie miało przysługiwać skarżącej, z jednej strony
do zaskarżenia orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, a z drugiej strony – do wniesienia skargi do sądu orzekającego co
do istoty.
W wyznaczonym terminie strony udzieliły na te pytania odpowiedzi na piśmie.
W odpowiedzi na piśmie na pytania Sądu, złożonej w sekretariacie Sądu w dniu 28 października 2008 r., skarżąca wniosła o umożliwienie
jej dostosowania żądań w taki sposób, aby jej skarga zmierzała także do stwierdzenia nieważności decyzji 2008/583 (w piśmie,
wskutek omyłki pisarskiej, określonej jako „decyzja 2008/538”) oraz 2009/62, jak również rozporządzenia nr 501/2009, w zakresie
w jakim akty te jej dotyczą. Trybunał wezwał pozostałe strony do przedstawienia na rozprawie uwag ustnych w przedmiocie tego
wniosku.
Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania. W trakcie
tych wystąpień skarżąca dokładnie określiła akty, których uchylenia się domaga, w zakresie, w jakim jej dotyczą. Strona pozwana
i interwenienci oświadczyli, że zasadniczo nie sprzeciwiają się dostosowaniu żądań, o które wnosi skarżąca w odpowiedzi na
piśmie udzielonej na pytania Sądu, co zostało odnotowane w protokole rozprawy.
W dniu 22 grudnia 2009 r. Rada wydała rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 1285/2009 wykonujące art. 2 ust. 3 rozporządzenia
nr 2580/2001 i uchylające rozporządzenie nr 501/2009 (Dz.U. L 346, s. 39). Rozporządzenie to pozostawia nazwę skarżącej w spornym
wykazie.

Żądania stron
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności decyzji 2007/868, 2008/583 i 2009/62 oraz rozporządzenia nr 501/2009 w zakresie w jakim te akty dotyczą
skarżącej;
–        orzeczenie, że rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma do niej zastosowania;
–        obciążenie Rady kosztami postępowania.
W odpowiedzi na uwagi Królestwa Niderlandów skarżąca proponuje, że na życzenie Sądu może przedstawić dowody dotyczące rodzaju
i charakteru postępowania w sprawie środków tymczasowych w prawie niderlandzkim, a także kompetencji sądu orzekającego w sprawie
środków tymczasowych, poprzez skorzystanie z przesłuchania biegłych lub przedłożenie podręczników prawa.
Rada wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej;
–        obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
Królestwo Niderlandów oraz Komisja popierają żądania Rady.

Co do prawa
1.
W przedmiocie konsekwencji procesowych uchylenia zaskarżonej decyzji i zastąpienia jej innym aktem w toku postępowania
Jak wynika z powyższego opisu, po wniesieniu skargi decyzja 2007/445 została uchylona i zastąpiona początkowo decyzją 2007/868,
następnie decyzją 2008/583, następnie decyzją 2009/62, następnie rozporządzeniem nr 501/2009 i wreszcie rozporządzeniem wykonawczym
nr 1285/2009. Skarżąca składała kolejne wnioski o umożliwienie jej dostosowania początkowych żądań, tak aby skarga dotyczyła
stwierdzenia nieważności tych trzech decyzji i rozporządzenia w części jego dotyczącej. Natomiast na dzień ogłoszenia niniejszego
wyroku nie złożyła wniosku o umożliwienie jej dostosowania żądań, tak aby skarga dotyczyła stwierdzenia nieważności rozporządzenia
wykonawczego nr 1285/2009. Z drugiej strony podtrzymywała żądania stwierdzenia nieważności poprzednich, uchylonych i zastąpionych
aktów prawnych.
Należy uwzględnić te wnioski i uznać, że dopuszczalne jest żądanie przez skarżącą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,
decyzji 2007/868, 2008/583 i 2009/62, jak również rozporządzenia nr 501/2009, w zakresie w jakim akty te jej dotyczą, bez
potrzeby rozróżniania w niniejszej sprawie, czy wnioski te zostały złożone w przewidzianym w art. 230 akapit piąty WE terminie
dwóch miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia lub doręczenia odnośnych aktów.
W tej kwestii Sąd uważa, że termin ten ma co do zasady zastosowanie zarówno wtedy, gdy skarga o stwierdzenie nieważności ma
postać pisma wszczynającego postępowanie, jak i wtedy, gdy jest wnoszona, w trakcie toczącego się postępowania i zgodnie z orzecznictwem
zapoczątkowanym wyrokiem Trybunału z dnia 3 marca 1982 r. w sprawie 14/81 Alpha Steel przeciwko Komisji (Rec. s. 749, pkt 8),
w formie wniosku o dostosowanie żądania stwierdzenia nieważności aktu wcześniejszego, zastąpionego przez akt sporny.
Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem okoliczność, że przepisy dotyczące terminów do wnoszenia skarg mają charakter bezwzględny
i są przez sąd stosowane w celu zagwarantowania pewności prawa oraz równości podmiotów wobec prawa (wyrok Trybunału z dnia
18 stycznia 2007 r. w sprawie C‑229/05 P PKK i KNK przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑439, pkt 101), unikając wszelkiej dyskryminacji
lub dowolnego traktowania przy wymiarze sprawiedliwości (wyrok Trybunału z dnia 15 stycznia 1987 r. w sprawie 152/85 Misset
przeciwko Radzie, Rec. s. 223, pkt 11).
Jednakże w drodze wyjątku od tej zasady Sąd uważa, podobnie jak Rada i Komisja, że termin ten nie ma zastosowania w ramach
toczącego się postępowania, jeżeli, po pierwsze, odnośny akt oraz akt, który go uchyla i zastępuje, mają w odniesieniu do
zainteresowanego ten sam przedmiot, zasadniczo te same powody i co do zasady tę samą treść, różniąc się jedynie, odpowiednio,
zakresami zastosowania ratione temporis, a po drugie – wniosek o dostosowanie żądań nie jest poparty żadnym nowym zarzutem,
faktem czy dowodem innym niż samo wydanie danego aktu uchylającego i zastępującego akt wcześniejszy. Tak właśnie rzecz się
przedstawia w niniejszej sprawie, co przyznały wszystkie strony w uwagach na piśmie i ustnych w odpowiedzi na pytania Sądu.
W takiej sytuacji, jako że w istocie przedmiot i ramy sporu zakreślone w pierwotnej skardze nie doznają żadnej zmiany poza
wymiarem czasowym, okoliczność, że wniosek o dostosowanie żądań został złożony po upływie rozpatrywanego dwumiesięcznego terminu,
w żaden sposób nie zagraża pewności prawa.
Wyjątek ten należy uznać za uzasadniony również w świetle obowiązków, jakie dla instytucji będącej autorem aktu, którego nieważność
stwierdzono, wynikają z wyroku stwierdzającego nieważność tytułem środków, jakie w celu wykonania wyroku jest zobowiązana
podjąć na mocy art. 233 WE.
W tej kwestii należy przypomnieć, że aby podporządkować się takiemu wyrokowi, instytucja jest zobowiązana do uwzględnienia
nie tylko sentencji wyroku, ale również uzasadnienia prowadzącego do jego wydania, które stanowi nieodzowny element tego wyroku,
w tym znaczeniu, że jest niezbędne do określenia dokładnego znaczenia tego, co zostało orzeczone w sentencji. To właśnie uzasadnienie
wskazuje, po pierwsze, konkretny przepis uznany za niezgodny z prawem, a po drugie, przedstawia szczegółowe względy, z powodu
których orzeczono w sentencji niezgodność z prawem i które zainteresowana instytucja powinna uwzględnić, zastępując akt, którego
nieważność została stwierdzona (wyrok Trybunału z dnia 26 kwietnia 1988 r. w sprawach połączonych 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86
Asteris i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 2181, pkt 27).
O ile jednak stwierdzenie niezgodności z prawem w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zobowiązuje instytucję będącą
autorem aktu, którego nieważność została stwierdzona, przede wszystkim do usunięcia tej niezgodności z prawem w akcie, który
ma zastąpić akt, którego nieważność została stwierdzona, to może ono, jako że dotyczy przepisu o konkretnej treści w danej
dziedzinie, spowodować inne konsekwencje dla tej instytucji (ww. wyrok w sprawie Asteris i in. przeciwko Komisji, pkt 28).
W odniesieniu, tak jak w niniejszej sprawie, do stwierdzenia nieważności ze względu na błędy formalne i proceduralne decyzji
o zamrożeniu funduszy, która zgodnie z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 musi być poddawana w regularnych odstępach
czasu kontroli, instytucja będąca autorem tej decyzji ma w pierwszej kolejności obowiązek dopilnowania, żeby ewentualnie następne
decyzje o zamrożeniu funduszy, wydawane po wyroku stwierdzającym nieważność i dotyczące okresów następujących po tym wyroku,
nie były dotknięte takimi samymi uchybieniami lub niezgodnością z prawem (wyrok Sądu z dnia 23 października 2008 r. w sprawie
T‑256/07 People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3019, zwany dalej „wyrokiem w sprawie PMOI
I”, pkt 62; zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Asteris i in. przeciwko Komisji, pkt 29).
Należy ponadto przyznać, że zgodnie z mocą wsteczną wyroków stwierdzających nieważność, stwierdzenie niezgodności z prawem
sięga dnia, w którym zaczął obowiązywać akt, którego nieważność została stwierdzona (ww. wyrok w sprawie Asteris i in. przeciwko
Komisji, pkt 30).
W niniejszej sprawie mogłoby to oznaczać, że w razie stwierdzenia zaskarżonej decyzji Rada była zobowiązana do wyeliminowania,
ze wszystkich kolejnych środków polegających na zamrożeniu funduszy uchylających i zastępujących zaskarżoną decyzję aż do
dnia ogłoszenia wyroku, uchybień lub niezgodności z prawem, którymi była dotknięta ta ostatnia decyzja (zob. podobnie i analogicznie
ww. wyrok w sprawie Asteris i in. przeciwko Komisji, pkt 30; wyrok w sprawie PMOI I, pkt 64).
W okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, przedstawionych w pkt 34 powyżej, każde stwierdzenie nieważności zamrożenia
funduszy skarżącej zarządzonego zaskarżoną decyzją mogłoby obejmować nie tylko okres, w którym decyzja ta obowiązywała, lecz
także okresy obowiązywania wszystkich kolejnych środków w postaci zamrożenia funduszy zaskarżonych w toku postępowania (zob.
podobnie i analogicznie ww. wyrok w sprawie Asteris i in. przeciwko Komisji, pkt 31).
Odmawiając podporządkowania się obowiązkowi określonemu w pkt 41 powyżej, Rada naruszyłaby obowiązki, jakie ciążą na niej
na mocy art. 233 WE i których niewykonanie może zostać ukarane w trybie art. 232 WE (zob. podobnie i analogicznie ww. wyrok
w sprawie Asteris i in. przeciwko Komisji, pkt 32).
W tych okolicznościach i zgodnie z duchem orzecznictwa cytowanego w pkt 45–48 niniejszego wyroku zobowiązanie skarżącej, pod
rygorem niedopuszczalności, do składania w trakcie toczącego się postępowania wniosków o dostosowanie żądań z zachowaniem
dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 230 akapit piąty WE, byłoby sprzeczne z prawidłowym zarządzaniem wymiarem sprawiedliwości
oraz zasadą ekonomii procesowej.
Wreszcie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z zakresu skarg na kolejne środki w postaci zamrożenia
funduszy przyjmowane na podstawie rozporządzenia nr 2580/2001 skarżąca zachowuje interes w uzyskaniu stwierdzenia nieważności
wszystkich aktów zaskarżonych w ramach niniejszej skargi, mimo że na dzień ogłoszenia niniejszego wyroku były już uchylone
i zastąpione innymi (zob. podobnie wyrok w sprawie PMOI I pkt 45–48 i przytoczone tam orzecznictwo).
2.
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności
Z uwagi na to, że uzasadnienia, na które powołała się Rada odpowiednio przy zaskarżonej decyzji, decyzjach 2007/868, 2008/583
i 2009/62 oraz rozporządzeniu nr 501/2009, są identyczne, identyczne są również zarzuty przytoczone na poparcie żądań o stwierdzenie
nieważności tych aktów. W dalszej części niniejszego wyroku każde odniesienie do zaskarżonej decyzji należy zatem uważać za
dotyczące także decyzji 2007/868, 2008/583 i 2009/62 oraz rozporządzenia nr 501/2009.
W tej kwestii skarżąca przytacza zasadniczo pięć zarzutów. Pierwszy, dzielący się na cztery części, dotyczy naruszenia art. 1
ust. 1, 2 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001. Drugi dotyczy naruszenia zasady
proporcjonalności. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931, art. 2 ust. 3 rozporządzenia
nr 2580/2001 oraz istotnego wymogu proceduralnego. Czwarty dotyczy naruszenia prawa podstawowego do spokojnego korzystania
z mienia. Wreszcie zarzut piąty dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 253 WE.
Należy zacząć od analizy zarzutu pierwszego, a następnie trzeciego.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 1, 2 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz art. 2 ust. 3
rozporządzenia nr 2580/2001
Zarzut ten dzieli się na cztery części, dotyczące odpowiednio okoliczności, że skarżąca nie jest osobą, grupą lub podmiotem
w rozumieniu przepisów, których naruszenie zarzuca, okoliczności, że żaden właściwy organ nie wydał decyzji w jej względzie
w rozumieniu tych samych przepisów, okoliczności, iż nie zostało wykazane, by skarżąca miała zamiar ułatwiania popełniania
aktów terrorystycznych, i wreszcie okoliczności, że nie można już uważać, że skarżąca ułatwia popełnianie takich aktów.
W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego
–       Argumenty stron
Skarżąca uważa, że nie odpowiada ona definicji „osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych” w rozumieniu
art. 1 ust. 2 wspólnego stanowiska 2001/931. Jej zdaniem z art. 1 ust. 1 tego wspólnego stanowiska wynika, że ani ono, ani
– w konsekwencji – wykonujące je rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma do niej zastosowania.
Z jednej strony bowiem, skoro skarżąca nie jest osobą fizyczną, nie obejmuje jej art. 1 ust. 2 tiret pierwsze wspólnego stanowiska
2001/931, który jej zdaniem dotyczy jedynie takich osób, z wyłączeniem osób prawnych. Powołuje się w tej kwestii na dwie okoliczności:
fakt, że tiret drugie przepisu rozróżnia grupy, podmioty i osoby, oraz fakt, że w spornym wykazie w rubryce „Osoby” figurują
jedynie osoby fizyczne, podczas gdy osoby prawne są wymienione w rubryce „Grupy i podmioty”.
Z drugiej strony, zdaniem skarżącej, nie obejmuje jej w sposób oczywisty art. 1 ust. 2 tiret drugie tego wspólnego stanowiska,
ponieważ zgodnie z samym uzasadnieniem zarzuca się jej wyłącznie gromadzenie funduszy dla określonych organizacji należących
do Hamasu, które z kolei miały je udostępnić w celu umożliwienia popełniania aktów terrorystycznych lub ułatwienia ich popełniania.
W replice skarżąca uściśla, że ta część dotyczy braku kompetencji Rady do obejmowania osób prawnych zakresem zastosowania
art. 2 ust. 3 ppkt ii) rozporządzenia nr 25980/2001. Czyniąc to, Rada wykroczyła jej zdaniem poza zakres zastosowania wspólnego
stanowiska 2001/931.
Rada, popierana przez Królestwo Niderlandów i Komisję, kwestionuje argumenty skarżącej.
–       Ocena Sądu
Artykuł 1 ust. 2 wspólnego stanowiska 2001/931 stanowi:
„Do celów niniejszego wspólnego stanowiska »osoby, grupy i podmioty uczestniczące w aktach terrorystycznych« oznaczają:
–        osoby, które dokonują lub usiłują dokonać aktów terrorystycznych lub biorą w nich udział, lub ułatwiają dokonanie aktów terrorystycznych,
–        grupy i podmioty będące własnością takich osób lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby; oraz osoby,
grupy i podmioty działające w imieniu lub pod kierunkiem takich osób, grup i podmiotów, włączając fundusze uzyskane lub wytworzone
z mienia będącego własnością lub kontrolowanego, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby i osoby, grupy i podmioty z nimi
związane”.
Z tezą skarżącej, jakoby termin „osoby”, figurujący w tiret pierwszym tego przepisu, dotyczył wyłącznie osób fizycznych, nie
sposób się zgodzić.
W zwykłym znaczeniu prawniczym, którym należy się posłużyć wobec braku wyraźnego wskazania przeciwnego ze strony prawodawcy,
termin „osoba” oznacza byt korzystający z osobowości prawnej, a zatem zarówno osobę fizyczną, jak i osobę prawną.
„Osoby”, o których mowa w art. 1 ust. 2 tiret pierwsze wspólnego stanowiska 2001/931, mogą oznaczać zatem zarówno osoby fizyczne,
jak i osoby prawne, podczas gdy „grupy i podmioty” z art. 1 ust. 2 tiret drugie wspólnego stanowiska 2001/931mogą oznaczać
wszystkie inne rodzaje organizacji społecznych, które – choć pozbawione osobowości prawnej – mają jednak pewną formę istnienia,
mniej lub bardziej ustrukturyzowaną.
Jak słusznie podnosi Rada, taka wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 1 ust. 5 wspólnego stanowiska 2001/931, zgodnie z którym
„Rada dąży do zapewnienia, że do nazwisk osób fizycznych lub nazw osób prawnych, grup lub podmiotów wymienionych w załączniku
dołączone będą odpowiednie dane szczegółowe w celu umożliwienia skutecznej identyfikacji określonych ludzi, osób prawnych,
podmiotów lub organów”.
Jako osoba prawna, skarżąca – wbrew własnym twierdzeniom – wchodzi więc w zakres zastosowania art. 1 ust. 2 tiret pierwsze
wspólnego stanowiska 2001/931, a zatem również w zakres zastosowania rozporządzenia nr 2580/2001.
Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wykaz załączony do wspólnego stanowiska 2001/931, podobnie jak sporny wykaz, wymienia
w rubryce „Osoby” jedynie osoby fizyczne, podczas gdy liczne osoby prawne, w tym i ona, są wymienione w rubryce „Grupy i podmioty”,
jest pozbawiona znaczenia w tej kwestii. Te wykazy, ustalane w celu wykonania wspólnego stanowiska 2001/931 i rozporządzenia
nr 2580/2001 w indywidualnych, wymienionych w nich przypadkach, nie mają bowiem wpływu na definicję „osób, grup i podmiotów”
zawartą w tych aktach. Podobnie zatem będzie w przypadku ewentualnych błędów klasyfikacyjnych między „osobami” oraz „grupami
i podmiotami”, którymi wykazy te mogłyby być dotknięte.
W tych okolicznościach należy oddalić jako bezzasadną część pierwszą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie drugiej części zarzutu pierwszego
–       Argumenty stron
Skarżąca twierdzi, że – inaczej niż stwierdzono w uzasadnieniu – żaden właściwy organ nie podjął wobec niej decyzji w rozumieniu
art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. Tym samym nie wchodzi ona w zakres zastosowania rozporządzenia nr 2580/2001.
Ani bowiem Sanctieregeling, ani orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie mieszczą się jej zdaniem w żadnej z czterech
kategorii decyzji, o których mowa w tym przepisie, którymi są: wszczęcie dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny,
wszczęcie dochodzenia lub postępowania w sprawie usiłowania popełnienia takiego aktu, wszczęcie dochodzenia lub postępowania
w sprawie uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu lub skazanie za takie czyny. W szczególności sąd właściwy
w sprawach środków tymczasowych ograniczył się jej zdaniem do oddalenia tymczasowo wniosków skarżącej, nie podejmując decyzji
w rozumieniu tego przepisu.
Subsydiarnie skarżąca podnosi, że ani ministrowie będący autorami Sanctieregeling, ani sąd właściwy w sprawach środków tymczasowych,
prezes wydziału cywilnego sądu okręgowego w Hadze, nie mogą być uznani za właściwe organy w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego
2001/931.
Po pierwsze bowiem organy te nie posiadają żadnej właściwości do wszczynania dochodzeń lub postępowań z powodu działalności
terrorystycznej, jako że w Niderlandach czynności te należą do wyłącznej właściwości officier van justitie (prokuratora).
Po drugie organy te nie posiadają żadnej właściwości do skazywania za działalność terrorystyczną, jako że należy to do wyłącznej
właściwości strafrechter (sądu karnego).
Jeszcze bardziej subsydiarnie skarżąca podnosi, że – inaczej niż stwierdzono w uzasadnieniu – sąd właściwy w sprawach środków
tymczasowych nie „potwierdził” Sanctieregeling. Sąd ten ograniczył się jej zdaniem do oddalenia tymczasowo wniosku skarżącej
o zakazanie rządowi niderlandzkiemu zamrożenia jej funduszy. Ponadto zarządzenie ministerialne ma z definicji moc ustawy i nigdy
nie podlega potwierdzeniu w drodze aktu władzy sądowniczej.
W replice skarżąca podnosi ponadto, że jeżeli – jak twierdzi Rada – sąd właściwy w sprawach środków tymczasowych jest właściwym
organem „sądowym”, to ministrowie nie mogą być organem „równoważnym”, gdyż organy te wyłączają się wzajemnie zgodnie z samym
brzmieniem art. 1 ust. 4 akapit czwarty wspólnego stanowiska 2001/931. Teza Rady jest więc jej zdaniem wewnętrznie sprzeczna
i niezrozumiała.
W odpowiedzi na uwagi Królestwa Niderlandów skarżąca dodaje, że ani natura postępowania w sprawie środków tymczasowych w prawie
niderlandzkim, ani brak jego karnoprawnego charakteru nie mają znaczenia dla celów badania niniejszego zarzutu. Podobnie nie
mają jej zdaniem znaczenia uwagi tego interwenienta dotyczące możliwości zaskarżenia orzeczenia w sprawie środków tymczasowych
i odstąpienia od wszczęcia postępowania co do istoty.
Subsydiarnie, w zakresie w jakim Sąd chciałby otrzymać dowody dotyczące charakteru, treści i aspektów proceduralnych postępowania
w sprawie środków tymczasowych, skarżąca zapowiada gotowość dostarczenia takich dowodów w drodze skorzystania z przesłuchania
biegłych lub przedłożenie podręczników prawa.
Skarżąca twierdzi ponadto, że – wbrew twierdzeniom Królestwa Niderlandów – wyliczenie decyzji w art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska
2001/931 jest wyczerpujące. Wykładnię taką potwierdza jej zdaniem zarówno brzmienie tego przepisu, w szczególności w niemieckiej
wersji językowej, jak i logika. W przepisie tym bowiem termin „decyzja”, o nieokreślonej i nieograniczonej treści, nabiera
znaczenia jedynie dzięki wyliczeniu, które po nim następuje. W każdym razie wyliczenie to jest istotne i wskazuje, że musi
tu chodzić o decyzje o szczególnym charakterze, równoważne lub bardzo podobne bądź do wszczęcia dochodzenia, bądź do wszczęcia
postępowania, bądź do skazania. W niniejszej sprawie orzeczenie w sprawie środków tymczasowych w sposób oczywisty nie spełnia
tych warunków.
Rada, popierana przez Królestwo Niderlandów i Komisję, kwestionuje argumenty skarżącej.
Rada podkreśla w szczególności, że zaskarżona decyzja opiera się jedynie na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych, które
jej zdaniem stanowi decyzję właściwego organu, w tym przypadku sądowego, podjętą wobec skarżącej w rozumieniu art. 1 ust. 4
wspólnego stanowiska 2001/931. Zdaniem Rady wynika to wyraźnie z uzasadnienia, dodaje ona jednak, że mogłaby rozważyć również
Sanctieregeling jako decyzję właściwego organu w rozumieniu tego przepisu.
Królestwo Niderlandów również twierdzi, że orzeczenie w sprawie środków tymczasowych stanowi decyzję właściwego organu krajowego,
która posłużyła jako podstawa decyzji Rady o umieszczeniu nazwy skarżącej w spornym wykazie.
–       Ocena Sądu
W wyrokach z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie T‑228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie (Zb.Orz.
s. II‑4665, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie OMPI”), PMOI I, z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie T‑284/08 People’s Mojahedin
Organization of Iran przeciwko Radzie (Zb.Orz. s. II‑3487, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie PMOI II”) i z dnia 30 września
2009 r. w sprawie T‑341/07 Sison przeciwko Radzie (Zb.Orz. s. II‑3625, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie „Sison II”), Sąd sprecyzował,
a następnie potwierdził: a) warunki wykonania art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001;
b) ciężar dowodu, który w tym przypadku spoczywa na Radzie; c) zakres kontroli sądowej w takim przypadku.
Jak Sąd wskazał w pkt 115 i 116 wyroku w sprawie OMPI, w pkt 130 wyroku w sprawie PMOI I, w pkt 50 wyroku w sprawie PMOI II
oraz w pkt 92 wyroku w sprawie Sison II, okoliczności faktyczne i prawne, które warunkują zastosowanie zamrożenia funduszy
względem danej osoby, grupy lub podmiotu, zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001. Zgodnie z tym
przepisem Rada, stanowiąc jednomyślnie, ustanawia, przegląda i zmienia wykaz osób, grup i podmiotów, do których stosuje się
omawiane rozporządzenie, zgodnie z przepisami ustanowionymi w art. 1 ust. 4–6 wspólnego stanowiska 2001/931. Wykaz taki musi
zostać ustanowiony, zgodnie z przepisami art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, na podstawie precyzyjnych informacji
lub materiałów zawartych w aktach sprawy, które uzasadniają wydanie tej decyzji przez właściwe organy względem danych osób,
grup i podmiotów bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny,
usiłowanie popełnienia takiego aktu, uczestniczenie w nim lub ułatwienie dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarogodnych
dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny. Przez „właściwy organ” rozumie się organ sądowy lub, gdy organy sądowe
nie mają właściwości w tej dziedzinie, równoważny właściwy organ w tym zakresie. Ponadto nazwiska osób i nazwy podmiotów na
liście są poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy, w celu zapewnienia,
że istnieją podstawy do utrzymania ich na liście, zgodnie z przepisami art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931.
W pkt 117 wyroku w sprawie OMPI i w pkt 131 wyroku w sprawie PMOI I, w pkt 51 wyroku w sprawie PMOI II oraz w pkt 93 wyroku
w sprawie Sison II Sąd wywiódł z tych przepisów, że procedura mogąca prowadzić do przyjęcia środka w postaci zamrożenia funduszy
na podstawie właściwych uregulowań, przebiega w dwóch etapach, krajowym i wspólnotowym. W pierwszej kolejności właściwy organ
krajowy, co do zasady sądowy, musi zawiadomić zainteresowanego o decyzji odpowiadającej definicji z art. 1 ust. 4 wspólnego
stanowiska 2001/931. Jeżeli chodzi o decyzję w sprawie wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny,
musi być ona oparta na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach. W drugiej kolejności Rada, stanowiąc jednomyślnie,
musi postanowić o wpisaniu zainteresowanego na sporną listę na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich
aktach, które wskazują, że taka decyzja została podjęta. Następnie Rada ma obowiązek upewniać się w regularnych odstępach
czasu, czy utrzymanie nazwiska lub nazwy zainteresowanego w wykazie jest w dalszym ciągu uzasadnione. W tym względzie zbadanie,
czy istnieje decyzja organu krajowego odpowiadająca wspomnianej definicji, zdaje się stanowić istotny warunek wstępny dla
wydania przez Radę początkowej decyzji o zamrożeniu funduszy, podczas gdy zbadanie skutków tej decyzji na poziomie krajowym
wydaje się niezbędne do wydania kolejnej decyzji o zamrożeniu funduszy.
W pkt 123 wyroku w sprawie OMPI, w pkt 132 wyroku w sprawie PMOI I, w pkt 52 wyroku w sprawie PMOI II oraz w pkt 94 wyroku
w sprawie Sison II Sąd ponadto przypomniał, że zgodnie z art. 10 WE stosunki między państwami członkowskimi a instytucjami
wspólnotowymi określa wzajemny obowiązek lojalnej współpracy (zob. wyrok z dnia 16 października 2003 r. w sprawie C‑339/00
Irlandia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑11757, pkt 71, 72 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ta jest stosowana powszechnie
i odnosi się także do współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych [zwyczajowo nazywanej „sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne”
(WSiSW)], którą reguluje tytuł VI traktatu UE opierający się w całości na współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i instytucjami
(wyrok Trybunału z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie C‑105/03 Pupino, Zb.Orz. s. I‑5285, pkt 42).
W pkt 124 wyroku w sprawie OMPI, w pkt 133 wyroku w sprawie PMOI I, w pkt 53 wyroku w sprawie PMOI II oraz w pkt 95 wyroku
w sprawie Sison II Sąd stwierdził, że w odniesieniu do stosowania art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i art. 2 ust. 3
rozporządzenia nr 2580/2001, czyli przepisów ustanawiających szczególną formę współpracy pomiędzy Radą i państwami członkowskimi
w ramach wspólnej walki z terroryzmem, zasada ta oznacza dla Rady obowiązek zdania się w miarę możliwości na ocenę właściwego
organu krajowego, przynajmniej organu wymiaru sprawiedliwości, dotyczącej istnienia „poważnych i wiarygodnych dowodów lub
poszlak”, na których decyzja tego organu jest oparta.
Jak orzeczono w pkt 134 wyroku w sprawie PMOI I, w pkt 54 wyroku w sprawie PMOI II oraz w pkt 96 wyroku w sprawie Sison II,
z powyższego wynika, że o ile ciężar dowodu na to, że zamrożenie funduszy danej osoby, grupy lub podmiotu jest lub pozostaje
w świetle właściwych przepisów prawnie uzasadnione, spoczywa na Radzie, o tyle w postępowaniu w sprawie zamrożenia funduszy
na poziomie wspólnotowym przedmiot tego dowodu jest raczej ograniczony. W przypadku początkowej decyzji o zamrożeniu funduszy
obejmuje w zasadzie istnienie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w aktach świadczących o tym, że właściwa władza
wydała w odniesieniu do osoby zainteresowanej decyzję odpowiadającą definicji zawartej w art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska
2001/931. Następnie, w przypadku kolejnej decyzji o zamrożeniu wydanej po przeprowadzeniu kontroli, ciężar dowodu sprowadza
się w zasadzie do sprawdzenia, czy zamrożenie środków jest w dalszym ciągu uzasadnione, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności
mające znaczenie w niniejszej sprawie, a w szczególności skutki wspomnianej decyzji wydanej przez właściwy organ krajowy.
Co się tyczy kontroli Sądu, to stwierdził on w pkt 159 wyroku w sprawie OMPI, w pkt 137 wyroku w sprawie PMOI I, w pkt 55
wyroku w sprawie PMOI II oraz w pkt 97 wyroku w sprawie Sison II, że Rada dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu
do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie
art. 60 WE, 301 WE i 308 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem wydanym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
To uznanie znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością wydania decyzji.
Jednakże, o ile Sąd przyznaje Radzie zakres uznania w tej dziedzinie, nie oznacza to wcale, że powinien się on powstrzymać
od kontroli wykładni istotnych danych dokonanej przez tę instytucję (wyroki: w sprawie PMOI I, pkt 138; w sprawie PMOI II,
pkt 55; w sprawie Sison II, pkt 98). Sąd wspólnotowy powinien bowiem nie tylko zweryfikować materialną prawidłowość przytoczonych
dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także skontrolować, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy
wziąć pod uwagę w celu oceny sytuacji i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie. Jednakże
w ramach tej kontroli Sąd nie może zastąpić własną oceną celowości oceny dokonanej przez Radę (zob. analogicznie wyrok Trybunału
z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie C‑525/04 P Hiszpania przeciwko Lenzing, Zb.Orz. s. I‑9947, pkt 57 i przytoczone tam
orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić – zgodnie z tym orzecznictwem – czy zaskarżone decyzje zostały wydane
na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w aktach świadczących o tym, że w odniesieniu do skarżącej wydano
decyzję odpowiadającą definicji zawartej w art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (zob. podobnie wyrok w sprawie Sison II,
pkt 99).
W tej kwestii uzasadnienia załączone w szczególności do pism Rady z dni 23 kwietnia i 29 czerwca 2007 r. skierowanych do skarżącej
odnoszą się w ustępie 3 do dwóch decyzji, co do których a priori można przyjąć, że zostały wydane przez właściwy organ w rozumieniu
art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, tj. Sanctieregeling oraz orzeczenia w sprawie środków tymczasowych.
Oczywiście w pkt 24 odpowiedzi na skargę Rada oświadczyła, że wydała zaskarżoną decyzję jedynie w oparciu o orzeczenie w sprawie
środków tymczasowych, twierdząc jednocześnie, że mogła to uczynić również w oparciu o Sanctieregeling. Twierdzenie to, pod
którym podpisuje się Królestwo Niderlandów, wydaje się znajdować dodatkowe potwierdzenie w okoliczności – co również wskazała
Rada – że uzasadnienia doręczone skarżącej zawierają we wniosku z ustępu 4 jedynie odniesienie do „decyzji podjętej [wobec
skarżącej] przez właściwy organ w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 w liczbie pojedynczej.
W tej sytuacji oraz inaczej niż w przypadku orzeczeń sądowych i Sanctieregeling w sprawie Sison II, w niniejszej sprawie nie
jest możliwe uwzględnienie orzeczenia w sprawie środków tymczasowych samodzielnie i bez równoczesnego wzięcia pod uwagę Sanctieregeling,
ponieważ to ono właśnie znajduje się u źródła wystąpienia do sądu orzekającego w sprawach środków tymczasowych, a wniosek
o zawieszenie jego wykonania stanowił przedmiot sporu przedłożonego temu sądowi (zob. podobnie wyrok w sprawie Al-Aqsa, pkt 18).
To właśnie w ten sposób należy rozumieć wyraźne i szczegółowe odniesienie do Sanctieregeling, również zawarte w uzasadnieniu.
Co się tyczy zatem Sanctieregeling, to stanowi ono z pewnością decyzję organu administracyjnego, a nie sądowego. Okoliczność
ta jednak sama w sobie nie jest decydująca. Jak bowiem słusznie wskazuje Rada, samo brzmienie art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska
2001/931 wprost wskazuje, że organ inny niż sądowy również może być uznany za właściwy organ w rozumieniu tego przepisu.
Wykładnię taką potwierdza zresztą orzecznictwo Sądu. W szczególności w sprawie zakończonej wyrokiem PMOI I (zob. jego pkt 6),
Rada opierała się na decyzji Secretary of State for the Home Department (ministra spraw wewnętrznych Zjednoczonego Królestwa)
mającej na celu delegalizację skarżącej w tamtej sprawie jako organizacji, która uczestniczy w aktach terrorystycznych, na
podstawie Terrorism Act 2000 (ustawy w sprawie terroryzmu z 2000 r.) W pkt 144 wyroku w sprawie PMOI I Sąd stwierdził, że
decyzja ta, zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi, stanowiła decyzję właściwego organu krajowego odpowiadającą definicji
z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931.
W niniejszej sprawie bezsporne jest (zob. również wyrok w sprawie Al-Aqsa, pkt 16), że Sanctieregeling zostało wydane w dniu
3 kwietnia 2003 r. przez niderlandzkiego ministra spraw zagranicznych w porozumieniu z ministrem finansów, zgodnie z Sanctiewet
1977 (ustawą o sankcjach z 1977 r.), ze zmianami z dnia 16 maja 2002 r., która przyznaje tym organom właściwość w zakresie
zamrażania funduszy osób i podmiotów w związku z wykonywaniem rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych
z dnia 28 września 2001 r. określającej zakrojoną na szeroką skalę strategię walki z terroryzmem, w szczególności walkę przeciwko
finansowaniu terroryzmu. Chodzi więc o decyzję bardzo zbliżoną, zarówno co do treści, jak i formy, do decyzji, której dotyczyła
sprawa PMOI I.
Nie podnoszono zresztą, by decyzja taka jak Sanctieregeling podlegała właściwości organów sądowych, chyba że z tytułu sądowej
kontroli jej zgodności z prawem.
Co się tyczy, po drugie, orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, stanowi ono w każdym razie orzeczenie organu sądowego
wydane po zakończeniu postępowania dotyczącego właśnie pozornej zgodności z prawem Sanctieregeling, o którego zawieszenie
wykonania wnosiła skarżąca zgodnie z prawem niderlandzkim.
W tych okolicznościach argument skarżącej, zgodnie z którym sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych ograniczył się
do oddalenia jej wniosku o zawieszenie wykonania, nie wydając „decyzji” w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931,
należy oddalić, gdyż zmierza do odczytania orzeczenia w sprawach środków tymczasowych w sposób nadmiernie formalistyczny.
Dotyczy to również argumentu skarżącej, zgodnie z którym sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych nie „potwierdził”,
w dokładnym znaczeniu, Sanctieregeling.
Z tym ustaleniem prawdą jest, że – nie bardziej niż Sanctieregeling – orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie stanowi,
w dokładnym znaczeniu, decyzji w sprawie „wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny” i nie zawiera
ono także „skazania” skarżącej w ściśle prawnokarnym znaczeniu.
Sąd uważa jednak, że mając na względzie treść, zakres i kontekst orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, analizowanego
łącznie z Sanctieregeling, stanowi ono „decyzję” podjętą przez właściwy organ w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska
2001/931 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001.
W tej kwestii należy przypomnieć, że celem określenia zakresu danego przepisu prawa wspólnotowego należy mieć na uwadze jednocześnie
jego treść, kontekst oraz jego cele (zob. wyrok Trybunału z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie C‑280/04 Jyske Finans, Zb.Orz.
s. I‑10683, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy stwierdzić, że przepisy rozpatrywane w niniejszej sprawie nie wymagają, by „decyzja” krajowa wpisywała się w kontekst
procedury karnej, choć tak będzie najczęściej. Potwierdza to art. 1 ust. 4 akapit drugi wspólnego stanowiska 2001/931, który
wprost przewidując, że organy sądowe mogą nie mieć „właściwości w zakresie objętym” tym ustępem, oznacza, że mogą to być decyzje
z innych dziedzin niż prawo karne sensu stricto. Podobnie art. 1 ust. 4 akapit pierwszy zdanie drugie wspólnego stanowiska
2001/931 przewiduje, że osoby, grupy i podmioty określone przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych za związane
z terroryzmem i przeciwko którym zarządziła ona sankcje, mogą być ujęte w tym wykazie. Tymczasem sankcje nakładane przez Radę
Bezpieczeństwa niekoniecznie mają charakter sankcji karnych (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 3 września 2008 r. w sprawach
połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351,
pkt 358; wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie T‑47/03 Sison przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, zwany dalej
„wyrokiem w sprawie Sison I”, pkt 101).
W tych okolicznościach argument skarżącej, zgodnie z którym dochodzenia i postępowania karne z jednej strony oraz skazania
z drugiej strony należą do wyłącznej właściwości officier van justitie i strafrechter, należy oddalić, gdyż nie ma on znaczenia
dla sprawy.
Z uwagi na cele spornych w niniejszej sprawie przepisów w ramach wykonywania rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa rozpatrywana
procedura krajowa powinna jednak mieć za cel walkę z terroryzmem w szerokim znaczeniu.
W wyroku w sprawie Sison II (pkt 11) Sąd orzekł, że – mając na względzie zarówno treść, kontekst oraz cele rozpatrywanych
przepisów (zob. w szczególności motyw 1 wspólnego stanowiska 2001/931), jak i nadrzędną rolę organów krajowych w procedurze
zamrażania funduszy przewidzianej w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001), aby Rada mogła skutecznie powołać się na decyzję
o „wszczęciu dochodzenia lub postępowania”, decyzja ta powinna wpisywać się w procedurę krajową mającą na celu bezpośrednio
i przede wszystkim nałożenie na osobę, której dotyczy, środka o charakterze prewencyjnym lub represyjnym w ramach walki z terroryzmem
i w związku z zaangażowaniem w terroryzm tej osoby. Sąd uściślił, że nie spełnia tego wymogu orzeczenie organu sądowego, które
jedynie pomocniczo i incydentalnie odnosi się do ewentualnego zaangażowania zainteresowanego w taką działalność, na gruncie
sprawy dotyczącej przykładowo praw i obowiązków o charakterze cywilnym.
Inaczej jednak niż w przypadku orzeczeń sądowych, których dotyczyła sprawa Sison II, orzeczenie w sprawach środków tymczasowych,
na które powołano się w niniejszej sprawie, wpisuje się wystarczająco bezpośrednio w postępowanie krajowe mające na celu przede
wszystkim nałożenie na zainteresowaną środka o charakterze sankcji ekonomicznej, tj. zamrożenie jej funduszy w drodze samego
Sanctieregeling, z uwagi na jej zaangażowanie w działalność terrorystyczną (zob. pkt 90 powyżej).
W tej kwestii skarżąca słusznie twierdzi, że ani natura postępowania w sprawie środków tymczasowych w prawie niderlandzkim,
ani brak jego prawnokarnego charakteru nie mają dla tej oceny znaczenia. Nie wydaje się zatem konieczne nadawanie dalszego
biegu wnioskom dowodowym, jakie skarżąca złożyła w tym zakresie (zob. pkt 27, 71 powyżej).
Orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, rozpatrywane wraz z Sanctieregeling, okazuje się więc w świetle właściwych przepisów
krajowych decyzją organu krajowego odpowiadającą definicji z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931.
W czasie gdy orzeczenie to zostało wydane, mogło one zatem być uważane, wraz z Sanctieregeling, za spełniające wymogi z art. 1
ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i jako takie mogło zatem, co do zasady, uzasadniać przyjęcie środka w postaci zamrożenia
funduszy skarżącej na podstawie art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001.
Odnośnie do kwestii, czy orzeczenie to mogło nadal skutecznie służyć za podstawę zaskarżonej decyzji w dniu jej wydania, to
– mając na względzie wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w szczególności jego dalsze skutki w świetle prawa krajowego
– należy ją zbadać w ramach analizy zarzutu trzeciego, co nastąpi w dalszej części niniejszego wyroku.
Z tym zastrzeżeniem drugą część zarzutu pierwszego należy oddalić jako niezasadną.
W przedmiocie trzeciej części zarzutu pierwszego
–       Argumenty stron
Skarżąca twierdzi, że ani uzasadnienie, ani orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, ani Sanctieregeling, ani nawet memorandum
AIVD nie wskazują po jej stronie w najmniejszym stopniu na zamiar, winę czy świadomość wspierania działalności terrorystycznej.
Tymczasem przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność, którego ciężar spoczywa jej zdaniem na Radzie, jest decydujące dla celów
stosowania wspólnego stanowiska 2001/931 i rozporządzenia nr 2580/2001, w szczególności jego art. 2 ust. 3 ppkt ii), dotyczący
osób prawnych „ułatwiających” dokonywanie aktów terrorystycznych.
Sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych, w szczególności, ograniczył się zdaniem skarżącej do stwierdzenia, że fundusze
zgromadzone przez skarżącą służyły organizacjom związanym z Hamasem, które z kolei udostępniły te fundusze temu ruchowi w celu
umożliwienia mu dokonywania lub ułatwiania aktów terrorystycznych. (zob. w szczególności pkt 3.2 orzeczenia w sprawie środków
tymczasowych). Widniejące zaś w uzasadnieniu twierdzenie, jakoby sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych uznał, że
skarżącą należy uważać za organizację wspierającą Hamas i umożliwiającą mu dokonywanie aktów terrorystycznych lub je ułatwiającą,
jest jej zdaniem nieprawidłowe. Przeciwnie, sformułowania użyte przez sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych wskazują
zdaniem skarżącej na to, że sąd ten w żaden sposób nie potwierdził, by skarżąca wiedziała lub powinna była wiedzieć, że fundusze,
jakie udostępniała innym organizacjom, będą wykorzystywane do celów terrorystycznych.
W replice skarżąca dodaje, że okoliczność, iż zgodziła się na zapoznanie się przez sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych
z poufnymi aktami AIVD, również dowodzi jej dobrej wiary.
Co do ustaleń zawartych w memorandum AIVD skarżąca, w odpowiedzi na pismo Królestwa Niderlandów, uściśla, że okoliczność,
iż sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych obszernie cytował to memorandum w obu orzeczeniach, w żaden sposób nie oznacza,
że przychylił się do całej jego treści. Dotyczy to w szczególności rzekomej aktywnej roli skarżącej i jej dyrektorów w gromadzeniu
funduszy na rzecz Hamasu.
Odnośnie do argumentu Królestwa Niderlandów, zgodnie z którym termin „świadomość” oznacza nie tylko samą „wiedzę”, ale także
i to, że „można oczekiwać od kogoś wiedzy”, skarżąca wskazuje, iż nie znajduje on potwierdzenia w sformułowaniach użytych
przez prawodawcę w art. 1 ust. 3 lit. k) wspólnego stanowiska 2001/931, mimo iż mógł on z łatwością użyć innego sformułowania,
gdyby taki był jego zamiar.
W każdym razie nawet z orzeczenia w sprawie środków tymczasowych nie wynika, by skarżąca „powinna była wiedzieć”, że przelewane
przez nią fundusze były wykorzystywane w celach terrorystycznych.
W tej kwestii skarżąca dodaje, że wbrew twierdzeniom Królestwa Niderlandów z orzeczenia w przedmiocie środków tymczasowych
(w szczególności jego pkt 3.4) w żaden sposób nie wynika, by sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych był przekonany
o tym, że skarżąca wiedziała lub można było od niej oczekiwać wiedzy o ostatecznym wykorzystaniu jej funduszy na cele terrorystyczne.
Skarżąca wnioskuje na tej podstawie, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie polegający na założeniu, że skarżąca wiedziała,
iż niektóre organizacje, dla których przeznaczane były dary, były powiązane z Hamasem i że organizacje te wykorzystywały z kolei
te fundusze do popełniania zamachów terrorystycznych.
W każdym razie skarżąca podkreśla, że organizacja Hamas została, jako taka, umieszczona w spornym wykazie [na mocy wspólnego
stanowiska Rady 2003/651/WPZiB z dnia 12 września 2003 r. aktualizującego wspólne stanowisko 2001/931 i uchylającego wspólne
stanowisko 2003/482/WPZiB (Dz.U. L 229, s. 42)] dopiero z dniem 12 września, a więc po wydaniu orzeczenia w sprawie środków
tymczasowych, a nawet po zastosowaniu pierwotnego wspólnotowego środka w postaci zamrożenia funduszy skarżącej. Przed tym
dniem w spornym wykazie ujęte było jedynie terrorystyczne skrzydło Hamasu, określone w odnośnych dokumentach Rady jako „Hamas-Izz
al-Din al-Qassem” [zob. w szczególności wspólne stanowisko Rady 2003/482/WPZiB z dnia 27 czerwca 2003 r., aktualizujące wspólne
stanowisko 2001/931 i uchylające wspólne stanowisko 2003/402/WPZiB (Dz.U. L 160, s. 100)]. Skarżąca wywodzi stąd, że do dnia
12 września 2003 r. przeciętny obywatel europejski, a zatem również i ona, miał prawo uważać, że dary przekazywane humanitarnemu
skrzydłu Hamasu nie będą wykorzystywane do celów terrorystycznych.
Rada, popierana przez Królestwo Niderlandów oraz Komisję, twierdzi, że zgodnie z właściwymi przepisami dowodem w niniejszej
sprawie jest to, że skarżąca miała świadomość, że jej udział w działalności Hamasu przyczyniał się do kryminalnej działalności
tej grupy.
Królestwo Niderlandów dodaje, że przez „świadomość” w rozumieniu tych samych przepisów należy rozumieć nie tylko wiedzę, ale
również i to, że dany podmiot „powinien wiedzieć” lub że „można oczekiwać od niego wiedzy”.
–       Ocena Sądu
Jak słusznie wskazuje Rada, rozporządzenie nr 2580/2001 samo w sobie nie przewiduje wprost obowiązku udowodnienia przez tę
instytucję, że zainteresowany miał „zamiar” dokonania aktu terrorystycznego, brania w nim udziału lub ułatwienia jego dokonania.
Jednakże udowodnienia tego elementu związanego z zamiarem wymaga wspólne stanowisko 2001/931, którego art. 1 ust. 3 lit. k),
na który powołano się przeciwko skarżącej w uzasadnieniu, stanowi, że takie uczestniczenie w działalności grupy terrorystycznej
powinno wiązać się ze „świadomością faktu, że takie uczestniczenie przyczyni się do przestępczej działalności grupy”. Dowód
ten jest zatem również wymagany na gruncie art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2580/2001 z uwagi na brzmienie tego przepisu.
Należy zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie dowód taki został prawidłowo przeprowadzony.
Z uzasadnienia Sanctieregeling wynika, że zostało ono wydane w oczekiwaniu na podjęcie wspólnotowej decyzji co do skarżącej
na podstawie rozporządzenia nr 2580/2001, w oparciu o poszlaki wskazujące na przeniesienie przez nią funduszy na rzecz organizacji
wspierających terroryzm na Bliskim Wschodzie (zob. podobnie wyrok w sprawie Al-Aqsa, pkt 17).
Skarżąca wniosła sprawę przeciwko Królestwu Niderlandów do sądu orzekającego w sprawach środków tymczasowych w celu uzyskania
m.in. zawieszenia wykonania środków przewidzianych w Sanctieregeling.
Orzeczeniem wstępnym w sprawie środków tymczasowych sąd stwierdził i orzekł między innymi, co następuje:
„1. Stan faktyczny
Na podstawie akt sprawy oraz rozprawy, która odbyła się w dniu 6 maja 2003 r., [sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych]
opiera się na następujących okolicznościach faktycznych:
[...]
1.9.      W dniu 3 kwietnia 2003 r. minister spraw zagranicznych wydał [Sanctieregeling] [...]
1.10. Z uzasadnienia [Sanctieregeling] wynika, że istnieją poszlaki wskazujące na to, że doszło do przeniesienia przez [skarżącą]
funduszy na rzecz organizacji wspierających terroryzm na Bliskim Wschodzie.
1.11. Pismem z dnia 9 kwietnia 2003 r. przełożony [AIVD] poinformował dyrektora generalnego do spraw politycznych w ministerstwie
spraw zagranicznych o następujących faktach:
»[...] Potwierdzając poprzednio przekazane dane, informuję: W ramach wykonywania ustawowych zadań AIVD z wiarygodnych, lecz
wrażliwych źródeł uzyskała następujące informacje.
Organizacja Al‑Aqsa, założona w Niderlandach, utworzona w dniu 24 sierpnia [1993 r.], z siedzibą w Heerlen, zgromadziła w Niderlandach
pieniądze na rzecz organizacji związanych z Hamasem na Bliskim Wschodzie. Niektóre z tych organizacji udostępniają pieniądze
w celu dokonywania lub ułatwiania aktów terrorystycznych.
AIVD doszedł do wniosku, że nie sposób dalej utrzymywać rozróżnienia między działalnością socjalną a terrorystyczną Hamasu.
Hamas, z którym związane są wymienione organizacje gromadzące fundusze, powinien być postrzegany jako całość organizacyjna
ułatwiająca zarówno działalność humanitarną, jak i terrorystyczną, jako że oba te rodzaje działalności wzajemnie się uzupełniają.
Fundacja Al‑Aqsa utrzymuje lub utrzymywała kontakty z organizacjami zbierającymi fundusze na rzecz Hamasu. Fundacja Al‑Aqsa
utrzymuje lub utrzymywała kontakty z Al‑Aqsą w Niemczech (zdelegalizowaną w połowie 2002 r.), Al‑Aqsą w Danii (zamrożenie
aktywów w 2002 r.), Al‑Aqsą w Belgii, a także z organizacjami zbierającymi fundusze na rzecz Hamasu W Zjednoczonym Królestwie,
we Włoszech, w Szwajcarii, w Szwecji i we Francji.
Odbywa się zbiorowe międzynarodowe zbieranie funduszy przez organizacje zbierające fundusze, w tym Al‑Aqsę Niderlandy, na
rzecz Hamasu, pod nazwą Union of the Good (w języku arabskim Ittilaf Al-Khair). Zwierzchnik Union of the Good, przebywający
w Katarze, w przeszłości zezwalał na samobójcze zamachy z powodów religijnych. Aż do delegalizacji (Al‑Aqsy) w Niemczech prezes
Al‑Aqsy Niemcy był również prezesem Al‑Aqsy w Niderlandach. Po zdelegalizowaniu organizacji w Niemczech członek zarządu Al‑Aqsy
Belgia, który był również członkiem zarządu niderlandzkiego, został prezesem Al‑Aqsy w Niderlandach [...]«.
To oficjalne pismo, wraz z informacjami, na których jest oparte, stanowi podstawę [Sanctieregeling].
1.12. Na wniosek [skarżącej] w dniu 17 kwietnia 2003 r. odbyło się spotkanie informacyjne, w którym uczestniczyli zarząd i doradcy
[skarżącej] oraz przedstawiciele ministerstwa spraw zagranicznych. W czasie tego spotkania zarząd [skarżącej] udzielił dodatkowych
informacji o jej działalności. Informacje te nie spowodowały jednak cofnięcia lub zmiany [przez Królestwo Niderlandów] środków
podjętych wobec [skarżącej]. Późniejsze wnioski [skarżącej] w tej kwestii nie zostały uwzględnione przez [Królestwo Niderlandów].
2.      Wniosek, uzasadnienie i stanowisko strony przeciwnej
[Skarżąca] wnosi zasadniczo:
[...]
W tym celu [skarżąca] powołuje się na następujące okoliczności.
Oskarżenia pod adresem [skarżącej] nie są poparte należycie udowodnionymi faktami. Oficjalne pismo AIVD nie stanowi wystarczającej
podstawy tych oskarżeń. Ponadto [Królestwo Niderlandów] poinformowało wcześniej, że nie było potrzeby podejmowania środków
przeciwko [skarżącej]. [Skarżąca] nie utrzymuje żadnych związków z Hamasem lub organizacjami z nimi powiązanymi. Fundusze,
jakie zgromadziła, są przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną, co właściwe organy skrupulatnie kontrolują. Przed wydaniem
[Sanctieregeling] [Królestwo Niderlandów] nie umożliwiło [skarżącej] przedstawienia swego stanowiska. [Skarżąca] zachowywała
względem [Królestwa Niderlandów] całkowitą przejrzystość i pozwoliła mu na skontrolowanie całej swojej działalności. [Królestwo
Niderlandów] niesłusznie nie skorzystało z propozycji [skarżącej]. [Królestwo Niderlandów] działa więc bezprawnie w stosunku
do [skarżącej]. Sposób działania [Królestwa Niderlandów] w sposób nieodwracalny szkodzi interesom [skarżącej]. [Skarżąca]
nie może już bowiem wywiązywać się ze swych zobowiązań płatniczych (czynsz, gaz, woda, energia elektryczna, wynagrodzenia)
i była zmuszona przerwać bieżące projekty.
Nawet gdyby sposób działania [Królestwa Niderlandów] należało uznać za zgodny z prawem, to mimo wszystko pozostaje on bezprawny
z tego względu, że [Królestwo Niderlandów] nie podjęło kroków w celu zakończenia nieludzkiej sytuacji, w której [skarżąca]
obecnie się znajduje.
Poprzez pewne nagłośnienie oskarżeń wobec [skarżącej] w mediach [Królestwo Niderlandów] naruszyło jej reputację i cześć. [Skarżąca]
doznała więc krzywdy, której [Królestwo Niderlandów] powinno zadośćuczynić.
[...]
3.      Ocena prawna
3.1.      Mając na względzie złożone dokumenty oraz wymianę stanowisk na posiedzeniu, należy wskazać, że [skarżąca] zmierza w szczególności
do zakazania [Królestwu Niderlandów] dalszego wykonywania [Sanctieregeling]. Należy ustalić, czy wydając i stosując [Sanctieregeling],
[Królestwo Niderlandów] działało wobec [skarżącej] w sposób niezgodny z prawem.
[...]
3.4.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Hoge Raad [der Nederlanden (sądu najwyższego, Niderlandy)], sąd może uznać za niezgodne
z prawem wydanie i wykonanie przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw w znaczeniu materialnym) z powodu dowolności rozumianej
w ten sposób, że zainteresowany organ nie mógł rozsądnie wydać danego przepisu z uwagi na interesy, których istnienia miał
lub powinien mieć świadomość w chwili wydawania zarządzenia wykonawczego. W trakcie kontroli, zdaniem Hoge Raad, sąd powinien
zachować konieczną ostrożność.
3.5.      Interes [Królestwa Niderlandów] w związku z [Sanctieregeling] polega na walce z działalnością terrorystyczną w ogólności oraz
likwidacji wsparcia finansowego takiej działalności w szczególności. [Skarżąca], przeciwnie, miała interes w możliwości kontynuowania
tej działalności bez przeszkód.
3.6.      [Sanctieregeling] opiera się na ww. oficjalnym piśmie AIVD. Pismo to odnosi się w swej treści głównie do faktu, że fundusze
zebrane przez [skarżącą] w Niderlandach są przeznaczone dla organizacji związanych z islamistycznym (palestyńskim) ruchem
Hamas i że niektóre z tych organizacji (związanych z Hamasem) udostępniają fundusze do celów prowadzenia lub ułatwiania działalności
terrorystycznej Hamasu.
3.7.      [Skarżąca] kategorycznie twierdziła, że nie udostępniała pieniędzy Hamasowi lub innym organizacjom związanym z tym ruchem.
Gromadzone przez nią fundusze (1 300 000 EUR w 2002 r.) są jej zdaniem przekazywane instytucjom mieszczącym się w Izraelu,
na terytoriach okupowanych przez Izrael i w innych państwach (w szczególności w Kanadzie i Australii), które realizują jedyne
cele socjalne i organizują wyłącznie działalność socjalną. Sposób wykorzystania zgromadzonych funduszy jest zgodny z obowiązującymi
przepisami państw/terytoriów okupowanych i podlega kontroli organów tych państw/terytoriów.
3.8.      Oficjalne pismo AIVD zawiera jedynie ogólne stwierdzenia. Stwierdzenia te nie są poparte jakimikolwiek informacjami o charakterze
faktycznym. W konsekwencji ani sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych, ani [skarżąca] nie są w stanie ocenić, czy
wnioski zawarte w tym piśmie znajdują oparcie w informacjach z dochodzenia; innymi słowy, nie można ustalić prawdziwości tego
oficjalnego pisma. Jest to tym bardziej problematyczne, że [skarżąca] nie zgadza się z treścią tego pisma i, w miarę możliwości,
uzasadnia swoje stanowisko.
3.9.      Mimo iż nie sposób odmówić oficjalnemu pismu pewnej logiki [sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych] uważa, że jeżeli
funkcjonowanie podmiotu prawa napotyka w praktyce poważne przeszkody w związku z oficjalnym pismem, [Królestwo Niderlandów]
nie może zadowolić się powołaniem się na to pismo, jeżeli nie jest ono niczym poparte, a [skarżąca] nie zgodziła się z jego
treścią i uzasadniła swoje stanowisko. Argumentacja [Królestwa Niderlandów], jakoby zwykłe odesłanie do oficjalnego pisma
było wystarczające w ramach kontroli uregulowania przez sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych i mając na względzie
poufność źródeł potwierdzających treść tego pisma, również nie może zostać uwzględniona.
3.10. Subsydiarnie [Królestwo Niderlandów] zaproponowało przyznanie jedynie [sądowi orzekającemu w sprawach środków tymczasowych]
uprawnienia do zapoznania się ze spornymi informacjami. [Skarżąca] nie podważyła twierdzenia [Królestwa Niderlandów], zgodnie
z którym ma ono interes w zachowaniu poufności informacji posiadanych przez AIVD, na których opiera się oficjalne pismo. [Skarżąca]
wyraziła zgodę na to, by jedynie sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych zapoznał się z tymi poufnymi informacjami.
3.11. Zapoznanie się przez [sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych], z zachowaniem poufności, z istotnymi dla sprawy dokumentami
wydaje się sprzeczne z jedną z podstawowych zasad prawa sądowego, tj. zasadą kontradyktoryjności. Uzasadnienie orzeczenia
(końcowego) nie będzie bowiem zawierać odniesienia do informacji, które [sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych] uzyskał
z zachowaniem poufności, a zatem uzasadnienie nie będzie mogło zostać bezpośrednio poddane kontroli. Jest jednak możliwe do
przyjęcia, ze względów porządku publicznego, uczynienie wyjątku od wskazanej zasady. Tak jest w niniejszej sprawie. Jest również
ważne, by strony zgodziły się na uczynienie wyjątku od tej zasady oraz by niniejsze postępowanie wykazywało podobieństwa z prawem
administracyjnym, w ramach którego zapoznanie się z informacjami przez sąd z zachowaniem poufności nie jest niczym niezwykłym
(zob. art. 8.29 kodeksu prawa administracyjnego).
3.12. W konsekwencji [Królestwo Niderlandów] będzie musiało umożliwić sądowi orzekającemu w sprawach środków tymczasowych, wraz
z sekretarzem, zapoznanie się, z zachowaniem poufności, z aktami, na których opiera się oficjalne pismo AIVD. Sąd orzekający
w sprawach środków tymczasowych uważa, że takie zapoznanie się z materiałami z zachowaniem poufności powinno nastąpić szybko.
[...]
4. Zarządzenie
Sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych zobowiązuje [Królestwo Niderlandów] do wskazania w terminie tygodnia od [dnia
następnego po ogłoszeniu niniejszego postanowienia] sposobu, w jaki sąd wraz z sekretarzem może zapoznać się, z zachowaniem
poufności, z materiałami sprawy leżącymi u podstaw oficjalnego pisma AIVD.
[...]”.
Rząd niderlandzki wykonał to orzeczenie wstępne i w dniu 21 maja 2003 r. sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych zapoznał
się z aktami AIVD w jej pomieszczeniach.
W orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych sąd orzekł w szczególności:
„[...]
2.      Stan faktyczny, wniosek, uzasadnienie i stanowisko strony przeciwnej
Elementy te zostały przedstawione w [orzeczeniu wstępnym w sprawie środków tymczasowych].
3.      Ocena prawna
3.1.      Mając na względzie rozważania zawarte w [orzeczeniu wstępnym w sprawie środków tymczasowych], w pierwszej kolejności należy
odpowiedzieć na pytanie, czy [Królestwo Niderlandów] działało wobec [skarżącej] niezgodnie z prawem, przyjmując i wykonując
[Sanctieregeling], i czy należy w związku z tym zobowiązać je do zaprzestania wykonywania [Sanctieregeling].
3.2.      Na podstawie przeprowadzonego przez siebie dochodzenia sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych dochodzi do wniosku,
że AIVD ma wystarczające podstawy, by twierdzić, że fundusze zebrane przez [skarżącą] w Niderlandach są przeznaczone dla organizacji
związanych z islamistycznym (palestyńskim) ruchem Hamas i że niektóre z tych organizacji (związanych z Hamasem) udostępniają
fundusze do celów prowadzenia lub ułatwiania działalności terrorystycznej Hamasu.
3.3.      Żaden fakt pozwalający na przyjęcie, że AIVD nieprawidłowo wykonywał powierzone mu ustawą o służbach informacyjnych i bezpieczeństwa
zadania, nie został podany do wiadomości sądu orzekającego w sprawach środków tymczasowych.
3.4.      [Skarżąca] podniosła dodatkowo, że nawet przy uznaniu, że [Królestwo Niderlandów] nie działało względem niej w sposób niezgodny
z prawem, przyjmując i wykonując [Sanctieregeling], niezgodność z prawem działań [Królestwa Niderlandów] polega w każdym razie
na tym, że przystąpiło ono do wykonania [Sanctieregeling], nie przewidując sposobu zakończenia sytuacji, w której [skarżąca]
obecnie się znajduje. Z argumentacją tą nie można się zgodzić. Zostało wykazane, że [skarżąca] doznała i nadal doznaje szkody
w związku z zachowaniem [Królestwa Niderlandów]. Jednak to wyłącznie zachowania samej [skarżącej] spowodowały powstanie tej
szkody i ewentualnie mogą powodować powstawanie dalszych szkód w przyszłości. Szkoda, która już nastąpiła, jak i ta, która
może jeszcze nastąpić, są w pełni zarzucalne [skarżącej].
3.5.      [Skarżąca] wskazała także, że [Królestwo Niderlandów] (w osobie ministra spraw wewnętrznych) już wcześniej, tj. w październiku
2002 r. poinformowało w odpowiedzi na pytania członków drugiej izby, że uważało za zbędne podejmowanie środków względem [skarżącej].
[Królestwo Niderlandów] wystarczająco jednak uprawdopodobniło – co także wynika z odpowiedzi na wspomniane pytania drugiej
izby – że dochodzenie prowadzone przez AIVD nie uzasadniało na ówczesnym etapie podejmowania środków wobec [skarżącej], lecz
podjęcie takich środków nie było wykluczone na dalszym etapie.
3.6.      Mając na względzie powyższe rozważania, na pytanie sformułowane w pkt 3.1 należy odpowiedzieć przecząco. W konsekwencji należy
oddalić wnioski [skarżącej] zmierzające do tego, by zakazać [Królestwu Niderlandów] zamrożenia wszystkich jej aktywów, zabronienia
dokonywania wszelkich operacji finansowych w jej imieniu i na jej rachunek oraz zabronienia osobom trzecim udostępniania jej
funduszy w sposób bezpośredni lub pośredni.
[...]
Orzeczenie
Sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych oddala wnioski.
[...]”.
W świetle orzeczenia wstępnego w sprawie środków tymczasowych oraz orzeczenia w sprawie środków tymczasowych nie jest konieczne
rozstrzyganie, czy – jak twierdzi Królestwo Niderlandów – kontrola sądowa dokonanej przez Radę oceny elementu „świadomości”
wymaganego w art. 1 ust. 3 lit. k) wspólnego stanowiska 2001/931 powinna ograniczać się do przypadków oczywistego błędu.
Rada mogła bowiem uznać, nie popełniając najmniejszego błędu w ocenie, że skarżąca miała świadomość – w rozumieniu omawianego
przepisu – że jej działalność polegająca na zbieraniu i udostępnianiu funduszy przyczyniała się do kryminalnej działalności
grupy terrorystycznej, konkretnie Hamasu, a w tamtym czasie, dokładniej, jej zbrojnego skrzydła Hamas-Izz al-Din al-Qassem.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca wskutek nadmiernie formalistycznego dosłownego odczytania tych dwóch orzeczeń, ustalenia
faktyczne i oceny dokonane przez sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych w oparciu o memorandum AIVD i dokumentów będących
jego podstawą wskazują, że sąd miał pełne przekonanie, że skarżąca miała świadomość, że jej fundusze zostaną ostatecznie przeznaczone
na cele terrorystyczne. Kilka przykładów takich ustaleń i ocen, na które powołało się Królestwo Niderlandów poprzez odniesienie
do pkt 1.11 orzeczenia wstępnego w sprawie środków tymczasowych, wskazuje na to w sposób dorozumiany, lecz pewny.
Ponadto przed sądem orzekającym w sprawach środków tymczasowych roztrząsana była nie tyle kwestia tego czynnika świadomości
lub zamiaru, co zasadniczo domniemanych stosunków między skarżącą i Hamasem. Jak wskazał ten sąd, skarżąca bowiem „kategorycznie”
twierdziła na tym etapie postępowania, że „nie udostępniała pieniędzy Hamasowi lub innym organizacjom związanym z tym ruchem”,
a nawet że nie utrzymywała stosunków z Hamasem lub organizacjami związanymi z Hamasem. Twierdzeniom tym sąd orzekający w sprawach
środków tymczasowych wyraźnie nie dał wiary po tym, gdy umożliwiono mu zapoznanie się z aktami, na których opierało się memorandum
AIVD. W tych okolicznościach nie było już konieczne, by sąd wyraźnie wskazał w pkt 3.2 orzeczenia w sprawie środków tymczasowych,
w jakim stopniu skarżąca miała „świadomość” sytuacji.
W każdym razie stwierdzając, że szkoda, którą już skarżąca poniosła z powodu Sanctieregeling, jak i ta, która jeszcze poniesie,
jest „w pełni zarzucalna” skarżącej, sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych musiał uznać ten czynnik „świadomości”
za niezbędny w celu ustalenia odpowiedzialności skarżącej podczas wyważania interesów, jakie musiał przeprowadzić (zob. w szczególności
pkt 3.5 orzeczenia wstępnego w sprawie środków tymczasowych).
Ponadto argumentacja przedstawiona przez skarżącą w odpowiedzi na pismo Królestwa Niderlandów, a dotycząca rozróżnienia, jakie
należało według niej przeprowadzić – przynajmniej w okresie przed 12 września 2003 r. – między działalnością humanitarną i działalnością
terrorystyczną Hamasu, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy w świetle stwierdzenia sądu orzekającego w sprawach środków tymczasowych,
zgodnie z którym po pierwsze fundusze zebrane przez skarżącą w Niderlandach były przeznaczone dla organizacji związanych z Hamasem,
a po drugie niektóre z tych organizacji udostępniały fundusze do celów prowadzenia lub ułatwiania działalności terrorystycznej
Hamasu.
Zresztą argumentacja, zgodnie z którą skarżąca miała podstawy, by w tamtym czasie uważać, że fundusze przekazywane humanitarnemu
skrzydłu Hamasu nie będą wykorzystywane do celów terrorystycznych, jest nie do pogodzenia z argumentacją przedstawioną przed
sądem orzekającym w sprawach środków tymczasowych, kiedy to zaprzeczyła jakimkolwiek związkom z Hamasem lub organizacjami
związanymi z Hamasem.
W świetle powyższych rozważań trzecią część zarzutu pierwszego należy oddalić jako niezasadną.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego
–       Argumenty stron
Skarżąca podnosi, że wspólne stanowisko 2001/931 i rozporządzenie nr 2580/2001 mają za przedmiot i cel zwalczanie obecnego
i przyszłego finansowania terroryzmu, a nie finansowania w przeszłości. I tak, jej zdaniem, o ile istnienie obecnego lub przyszłego
ryzyka, że określony podmiot finansuje terroryzm, nie może zostać udowodnione, te akty prawne nie mają do tego podmiotu zastosowania.
Tymczasem ani uzasadnienie, ani orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie wskazują na istnienie najmniejszego, obecnego
lub przyszłego, zagrożenia ze strony skarżącej, pozwalającego na przyjęcie, że można ją jeszcze w 2007 r. uważać za podmiot
ułatwiający działalność terrorystyczną. W związku z czasem, jaki upłynął od dnia 3 czerwca 2007 r., treść orzeczenia w sprawie
środków tymczasowych nie może dłużej uzasadniać takiego poglądu.
W szczególności zdaniem skarżącej z uzasadnienia w żaden sposób nie wynika, by organizacje, którym skarżąca przekazała fundusze
przed dniem 3 czerwca 2007 r., nawet przy założeniu, że rzeczywiście ułatwiały działalność terrorystyczną w tamtym okresie,
czyniły to nadal. Możliwe jest nawet, że organizacje te już nie istnieją. Nawet Rada nie jest w stanie tego sprawdzić, gdyż
tożsamość tych organizacji nie została ujawniona, a nie miała ona dostępu do akt AIVD, na których opiera się orzeczenie w sprawie
środków tymczasowych.
Ponadto brak jest podstaw, by zakładać, że gdyby zamrożenie funduszy zostało uchylone, skarżąca ponownie zaczęłaby wspierać
te organizacje. W tej kwestii skarżąca wyraźnie oświadcza, że jeżeli Rada dostarczy wykaz organizacji uważanych za organizacje
finansujące terroryzm, skarżąca nie będzie udzielać im najmniejszego wsparcia finansowego.
W replice skarżąca dodaje, że wbrew twierdzeniom Rady zawartym w odpowiedzi na skargę Sąd jak najbardziej jest w stanie skontrolować
w niniejszej sprawie zasadność zaskarżonej decyzji w świetle tego zarzutu. Odnosząc się do kryteriów oceny przytoczonych w tej
kwestii przez Radę, podkreśla, że skarżąca nie ma żadnej historii w dziedzinie przemocy terrorystycznej, że Rada, na podstawie
będących w jej posiadaniu informacji, nie jest w stanie racjonalnie przedstawić żadnej poważnej hipotezy odnośnie do przyszłych
zamiarów skarżącej oraz że zarówno Sanctieregeling, uchylone w 2003 r., jak i orzeczenie w sprawie środków tymczasowych straciły
istotnie na znaczeniu.
W odpowiedzi na pismo Królestwa Niderlandów skarżąca twierdzi ponadto, że ocena Rady była oczywiście błędna. Podkreśla, że
sama Rada nie zna tożsamości wspieranych przez skarżącą organizacji, tym bardziej więc nie wie, które z tych organizacji w dalszej
kolejności wspierały terroryzm. Rada nie wie nawet, czy organizacje te nadal istnieją. W związku z tym Rada nie jest w stanie
stwierdzić, w oparciu o dostępne jej dokumenty, że nadal należy uważać, że skarżąca w dalszym ciągu ułatwia akty terrorystyczne.
Zdaniem skarżącej Rada w sposób oczywiście błędny skorzystała ze swego zakresu uznania.
Rada, popierana przez Królestwo Niderlandów i Komisję, nie zgadza się z argumentacją skarżącej.
–       Ocena Sądu
Argumentacja przedstawiona przez skarżącą w ramach czwartej części zarzutu pierwszego odpowiada zasadniczo argumentacji strony
skarżącej w ramach zarzutu trzeciego sprawy PMOI I.
Rozstrzygając w przedmiocie tego trzeciego zarzutu, Sąd w wyroku w sprawie PMOI I uznał w szczególności, że a) – jeżeli jest
to uzasadnione okolicznościami – przepisy rozporządzenia nr 2580/2001 i wspólnego stanowiska 2001/931 nie zakazują stosowania
środków restrykcyjnych względem niektórych osób i podmiotów, które popełniły akty terrorystyczne w przeszłości, pomimo braku
dowodów na to, że takie osoby lub podmioty obecnie dokonują rzeczonych aktów lub w nich uczestniczą (pkt 107); b) realizacja
celu, któremu służą te akty, mającego podstawowe znaczenie dla wspólnoty międzynarodowej, tj. walka z zagrożeniami dla pokoju
i bezpieczeństwa międzynarodowego powodowanymi przez akty terrorystyczne mogłaby być zagrożona, gdyby środki zamrażania funduszy
przewidziane przez te akty mogły być stosowane tylko względem osób, grup i podmiotów, które obecnie dokonują aktów terrorystycznych,
lub tych, które czyniły to w niedalekiej przeszłości (pkt 109); c) skoro środki te mają głównie na celu zapobieganie popełnianiu
takich aktów lub ich powtarzaniu, to tym bardziej opierają się na ocenie zagrożenia obecnego lub przyszłego, a nie tylko na
ocenie postępowania z przeszłości (pkt 110), i d) szeroki zakres uznania, którym dysponuje Rada w odniesieniu do dowodów,
które należy uwzględnić w celu wydania lub utrzymania środków zamrożenia funduszy, obejmuje ocenę zagrożenia, które może w dalszym
ciągu stanowić organizacja, która w przeszłości dokonywała aktów terrorystycznych, pomimo przerwy w działalności terrorystycznej
przez krótszy lub dłuższy czas lub nawet widocznego jej zaprzestania (pkt 112).
W wyroku w sprawie Sison II (pkt 66) Sąd dodał, że w tych okolicznościach oraz w świetle orzecznictwa dotyczącego obowiązku
uzasadnienia kolejnych decyzji o zamrożeniu funduszy (zob. w tej kwestii wyrok w sprawie PMOI I, pkt 82) nie sposób wymagać
od Rady, by w bardziej szczegółowy sposób wskazała, w jaki konkretnie sposób zamrożenie funduszy skarżącego mogłoby przyczynić
się do walki z terroryzmem, lub przedstawiła dowody na potwierdzenie, że skarżący mógłby wykorzystać swoje fundusze w celu
popełniania lub ułatwiania aktów terrorystycznych w przyszłości.
Dla niniejszej sprawy z orzecznictwa tego wynika, że okoliczność, iż Rada powołała się wyłącznie na wydarzenia sprzed 3 września
2003 r., uznane za udowodnione przez sąd orzekający w sprawach środków tymczasowych, sama w sobie nie wystarcza, by wykazać
naruszenie art. 1 ust. 1, 2 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 (zob. podobnie wyrok
w sprawie PMOI I, pkt 113).
Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku „wyraźnego oświadczenia” skarżącej, zgodnie z którym jeżeli zamrożenie funduszy
zostanie uchylone, skarżąca nie będzie udzielać najmniejszego wsparcia finansowego organizacjom, które zostaną wskazane jej
przez Radę jako finansujące terroryzm.
Odnośnie do zagadnienia, czy – w świetle ogółu pozostałych istotnych okoliczności (w szczególności czasu, jaki upłynął od
pierwotnej decyzji o zamrożeniu funduszy, losu organizacji, którym skarżąca przekazywała fundusze, jej historii w dziedzinie
terroryzmu, przyszłych zamiarów, uchylenia Sanctieregeling oraz aktualnego znaczenia orzeczenia w sprawie środków tymczasowych)
– Rada przekroczyła granice swoich uprawnień dyskrecjonalnych, należy raczej do zakresu sądowej kontroli przestrzegania przez
Radę obowiązków ciążących na niej na mocy art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931. Z uwagi na to, że naruszenie tych obowiązków
zostało wyraźnie podniesione w ramach zarzutu trzeciego, ocena w tym zakresie zostanie przeprowadzona w razie potrzeby podczas
badania tego zarzutu (zob. podobnie i analogicznie wyrok w sprawie PMOI I, pkt 114).
Z tym zastrzeżeniem czwartą część zarzutu pierwszego należy oddalić jako niezasadną, a tym samym – również z zastrzeżeniem
zawartym w pkt 106 powyżej – oddalić należy zarzut pierwszy w całości.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931, art. 2 ust. 3 rozporządzenia
nr 2580/2001 oraz istotnego wymogu proceduralnego
Argumenty stron
Zdaniem skarżącej, która powołuje się na art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931, art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001
oraz zasady wyrażone przez Sąd w wyroku w sprawie OMPI, Rada nie dokonała żadnej kontroli celowości pozostawienia jej w spornym
wykazie. W ten sposób, zdaniem skarżącej, Rada naruszyła istotny wymóg proceduralny.
W tej kwestii skarżąca podkreśla, że uzasadnienie w żaden sposób nie wskazuje, by Rada rzeczywiście przeprowadziła taką kontrolę
dalszego trwania powodów, które uzasadniały pierwotne zamrożenie funduszy, a tym bardziej sposobu przeprowadzenia takiej kontroli.
Wszystko wskazuje raczej na to, że Rada oparła zaskarżoną decyzję jedynie na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych oraz
Sanctieregeling. Tymczasem te akty krajowe nie stanowią decydującej i niezależnej podstawy prawnej uzasadniającej kolejną
decyzję o utrzymaniu zamrożenia funduszy. Zdaniem skarżącej przytaczanie tych samych dwóch aktów krajowych przy każdej kolejnej
decyzji o zamrożeniu funduszy nie stanowi rzeczywistej i aktualnej kontroli jej sytuacji w znaczeniu wskazanym przez Sąd w wyroku
w sprawie OMPI.
Skarżąca zauważa także, że nie ma już możliwości poddania kontroli przez sąd niderlandzki prawidłowości lub nieprawidłowości
w zakresie faktów oskarżeń ze strony AIVD w 2003 r., a tym bardziej obecnego statusu organizacji, którym przekazała fundusze.
W czasie rozprawy skarżąca, powołując się w szczególności na pkt 116 wyroku w sprawie Sison II, podniosła również, że Sanctieregeling
oraz orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie spowodowały dotychczas wszczęcia wobec niej w Niderlandach żadnego dochodzenia
lub postępowania, nawet jeśli Sanctieregeling zostało uchylone natychmiast po przyjęciu pierwszego wspólnotowego środka w postaci
zamrożenia funduszy. Skarżąca wywodzi stąd po pierwsze, że bez dalszego biegu pozostała decyzja krajowa, na podstawie której
Rada pierwotnie zdecydowała o zamrożeniu funduszy skarżącej, a po drugie, że utrzymując w nieskończoność ten środek, Rada
nie rozważyła należycie tej okoliczności.
Rada nie zgadza się z tymi twierdzeniami i utrzymuje, że przed podjęciem decyzji o pozostawieniu nazwy skarżącej w spornym
wykazie przeprowadziła szczegółową kontrolę merytoryczną, by upewnić się, że to pozostawienie jest uzasadnione.
Przypominając, że kwestia potrzeby utrzymania środków restrykcyjnych podjętych wobec organizacji terrorystycznej ma charakter
polityczny, a rozstrzygnięcie jej należy wyłącznie do prawodawcy, Rada uważa, że uwzględniła, co do istoty, ogół istotnych
okoliczności.
Rada uważa, że w aspekcie proceduralnym również pieczołowicie czuwała nad przestrzeganiem obowiązków sformułowanych w wyrokach
w sprawie OMPI i w sprawie Sison I (pkt 141, 184), dotyczących praw do obrony i praw do bycia wysłuchanym. Dokonała więc tej
kontroli, mając pełną świadomość zastrzeżeń skarżącej.
W tej kwestii Rada podkreśla, odsyłając do motywu 5 zaskarżonej decyzji oraz do swego pisma z dnia 29 czerwca 2007 r., przy
którym zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej, że przed zdecydowaniem o pozostawieniu nazwy skarżącej w spornym wykazie
dokładnie zbadała jej zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia 25 maja 2007 r.
Stwierdziwszy to, Rada uważa, że o ile zgodnie z wyrokami w sprawach OMPI i Sison I powinna umożliwić zainteresowanym przedstawienie
uwag oraz wziąć je pod uwagę, to nie ma jednak obowiązku udzielania na te uwagi odpowiedzi. Okoliczność, że uzasadnienie nie
zostało zmienione w porównaniu z tym, które zostało doręczone w dniu 23 kwietnia 2007 r., wskazuje jej zdaniem jedynie na
to, że żaden z argumentów przytoczonych nie wpłynął na przekonanie Rady i że nie było nic do dodania.
W odpowiedziach na pisemne pytania Sądu Rada i Królestwo Niderlandów podniosły ponadto, że zgodnie z zasadami sformułowanymi
przez Sąd w wyroku w sprawie Sison II Rada miała prawo uwzględnić fakt, że decyzja właściwego organu krajowego, na której
oparła swoją własną decyzję o zastosowaniu wobec skarżącej środków ograniczających, nie była przez skarżącą kwestionowana.
Na rozprawie Królestwo Niderlandów podkreśliło, że uchylenie Sanctieregeling po przyjęciu wspólnotowego środka w postaci zamrożenia
funduszy skarżącej nie oznaczało, że organy krajowe zmieniły swoje stanowisko w odniesieniu do niej, lecz wynikało z troski
rządu niderlandzkiego o uniknięcie nakładania się na siebie środka krajowego i środka wspólnotowego w postaci zamrożenia funduszy
skarżącej.
Ocena Sądu
Jak wskazano w pkt 106 i 146 powyżej, to właśnie w ramach niniejszego zarzutu należy również zbadać, po pierwsze, kwestię,
czy – mając na względzie wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w szczególności dalsze skutki Sanctieregeling w świetle
prawa krajowego – orzeczenie w sprawie środków tymczasowych mogło nadal skutecznie służyć jako podstawa zaskarżonej decyzji
w czasie jej wydania, a po drugie, kwestię, czy opierając się wyłącznie na tym orzeczeniu, Rada przekroczyła granice swoich
uprawnień dyskrecjonalnych. To również w tym kontekście pojawia się pytanie, czy skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do
zaskarżenia orzeczenia w sprawie środków tymczasowych na podstawie prawa krajowego, a także pytanie o skutki, jakie należy
wiązać z faktem, że nie skorzystała ona z tego prawa.
Przed zbadaniem tych zagadnień należy przypomnieć zasady, które leżą u podstaw orzecznictwa Sądu w sprawach dotyczących środków
w postaci zamrożenia funduszy przyjmowanych w ramach zwalczania terroryzmu, w szczególności wyroków w sprawach OMPI, PMOI I
i PMOI II oraz Sison I i Sison II (zob. w tym względzie pkt 78–83 powyżej).
Te zasady potwierdzają z jednej strony szeroki zakres uznania, jaki należy przyznać Radzie w odniesieniu do dowodów, które
należy uwzględnić w celu wydania lub utrzymania środków zamrożenia funduszy na podstawie rozporządzenia nr 2580/2001. Uznanie
to obejmuje w szczególności ocenę względów dotyczących celowości, na których takie decyzje się opierają (zob. pkt 82, 83 powyżej
i przytoczone tam orzecznictwo), i rozciąga się na ocenę zagrożenia, które może w dalszym ciągu stanowić organizacja, która
w przeszłości dokonywała aktów terrorystycznych, pomimo przerwy w działalności terrorystycznej przez krótszy lub dłuższy czas
lub nawet widocznego jej zaprzestania (zob. pkt 142 powyżej i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasady te potwierdzają, z drugiej strony, konieczność przyznania, przy wykonywaniu tych uprawnień dyskrecjonalnych, nadrzędnego
znaczenia elementom procedury krajowej, w ramach której została podjęta decyzja przez właściwy organ w rozumieniu art. 1 ust. 4
wspólnego stanowiska 2001/931, służąca jako podstawa wspólnotowej decyzji o zamrożeniu funduszy.
Sąd wskazywał także wielokrotnie, że w przypadku stosowania art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz art. 2 ust. 3
rozporządzenia nr 2580/2001, czyli przepisów ustanawiających szczególną formę współpracy pomiędzy Radą i państwami członkowskimi
w ramach wspólnej walki z terroryzmem, zasada ta oznacza dla Rady obowiązek zdania się w miarę możliwości na ocenę właściwego
organu krajowego, przynajmniej organu wymiaru sprawiedliwości, dotyczącą istnienia „poważnych i wiarygodnych dowodów lub poszlak”,
na których decyzja tego organu jest oparta (zob. pkt 80 powyżej i przytoczone tam orzecznictwo).
Sąd podkreślił jednak również i to, że kiedy Rada zamierza w trybie rozporządzenia 2580/2001 wydać lub po kontroli pozostawić
w mocy decyzję o zamrożeniu funduszy na podstawie krajowej decyzji o „wszczęciu dochodzenia lub postępowania” w sprawie o akt
terrorystyczny, nie może ona pomijać dalszego biegu tych dochodzeń lub postępowań (zob. wyrok w sprawie Sison II, pkt 116
i przytoczone tam orzecznictwo).
I tak z wyroku w sprawie PMOI I (pkt 146) wynika, że jeżeli decyzja właściwego organu krajowego, na której opiera się wspólnotowa
decyzja o zamrożeniu funduszy, może w każdej chwili zostać zaskarżona do sądu na podstawie prawa krajowego w drodze skargi
skierowanej bądź bezpośrednio przeciwko tej decyzji, bądź pośrednio przeciwko którejkolwiek późniejszej decyzji tego samego
organu krajowego o odmowie jej wycofania lub uchylenia, to Rada w ramach dokonywanej oceny mogła racjonalnie uznać za nadrzędną
okoliczność, że ta decyzja pozostaje w mocy. Sąd uznał zatem w tym samym wyroku (pkt 147), w odniesieniu do wyważenia dowodów
na korzyść i na niekorzyść, że Rada postępuje w sposób racjonalny i ostrożny, gdy w sytuacji, w której decyzja właściwego
krajowego organu administracyjnego, na której została oparta wspólnotowa decyzja o zamrożeniu funduszy, może zostać zaskarżona
do sądu na podstawie prawa krajowego, co do zasady odmawia zajęcia stanowiska w sprawie zasadności argumentów co do istoty
sprawy przedstawionych przez zainteresowanego na poparcie takiej skargi przed otrzymaniem informacji o wyniku postępowania.
W przeciwnym bowiem razie istniałoby ryzyko sprzeczności pomiędzy oceną kwestii faktycznych i prawnych dokonaną przez Radę
jako instytucję polityczną lub administracyjną a oceną dokonaną przez właściwy sąd krajowy.
Podobnie w wyroku z dnia 2 września 2009 r. w sprawach połączonych T‑37/07 i T‑323/07 El Morabit przeciwko Radzie (niepublikowany
w Zbiorze, pkt 51, 52), sąd orzekł, że Rada działa zgodnie z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz z rozporządzeniem
nr 2580/2001, gdy decyzję o zamrożeniu funduszy wydaje w oparciu o orzeczenie skazujące w sprawie karnej wydane przez krajowy
sąd pierwszej instancji, nie czekając na wynik postępowania odwoławczego toczącego wskutek wniesienia przez zainteresowanego
apelacji od tego orzeczenia skazującego.
W tym samym ww. wyroku w sprawie El Morabit przeciwko Radzie (pkt 53) Sąd dodał jednak, zgodnie z ww. orzecznictwem, że o ile
samo wniesienie apelacji od tego orzeczenia skazującego w pierwszej instancji nie wpływa na wynikające z rozporządzenia nr 2580/2001
oraz art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 uprawnienie Rady do umieszczenia danej osoby lub podmiotu w spornym wykazie,
to jednak po zakończeniu postępowania odwoławczego Rada ma obowiązek sprawdzić, czy istnieją powody uzasadniające dalsze zamrożenie
funduszy zainteresowanego. W tej sprawie Sąd wskazał (pkt 54), że Rada wyciągnęła bezpośredni wniosek z uniewinnienia zainteresowanego
w postępowaniu odwoławczym i wykreśliła go ze spornego wykazu. W ten sposób zdaniem Sądu racjonalnie zinterpretowała swoje
uprawnienia, zachowując się stosownie do losów decyzji w niderlandzkim porządku prawnym.
W wyroku w sprawie Sison II (pkt 116) Sąd również analizował ewentualność, gdy następuje zakończenie dochodzenia przez policję
lub organ bezpieczeństwa bez kierowania sprawy do sądu z uwagi na brak możliwości uzyskania dostatecznych dowodów, bądź umorzenie
postępowania przez sędziego śledczego z tych samych powodów, bądź wreszcie decyzja o wszczęciu postępowania przeciwko osobie
kończy się umorzeniem lub uniewinnieniem w sądzie karnym. Sąd podkreślił, że niedopuszczalne byłoby, gdyby Rada nie brała
pod uwagę tych okoliczności, składających się na ogół z istotnych informacji, które powinny być uwzględniane przy ocenie sytuacji
(zob. pkt 83 powyżej). Odmienne stanowisko oznaczałoby przyznanie Radzie i państwom członkowskim nadmiernych uprawnień do
nieograniczonego zamrażania funduszy danej osoby poza jakąkolwiek kontrolą sądową i niezależnie od wyniku ewentualnych postępowań
sądowych.
Takie same względy powinny znaleźć zastosowanie, gdy krajowy administracyjny środek w postaci zamrożenia funduszy lub delegalizacji
danej organizacji jako terrorystycznej zostaje cofnięty przez jego autora lub uznany za nieważny w drodze orzeczenia sądowego,
co miało miejsce w sprawie PMOI I.
I tak w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Sanctieregeling zostało uchylone w dniu 3 sierpnia 2003 r., tj. prawie natychmiast
po wejściu w życie, w dniu 28 czerwca 2003 r., wspólnotowego pierwotnego środka w postaci zamrożenia funduszy skarżącej.
W tej kwestii bezsporne jest, że zgodnie z zaskarżoną decyzją opiera się ona nie na Sanctieregeling jako takim, lecz wyłącznie
na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych (zob. pkt 86 powyżej). Jednak z powodów przedstawionych w pkt 87 powyżej nie
jest w niniejszej sprawie możliwe uwzględnienie orzeczenia w sprawie środków tymczasowych samodzielnie i bez równoczesnego
wzięcia pod uwagę Sanctieregeling.
Należy zatem przyznać, że od chwili uchylenia Sanctieregeling w niderlandzkim porządku prawnym orzeczenie w sprawie środków
tymczasowych, które, jak właśnie przypomniano, tworzy z nim nierozerwalną całość, nie może dłużej skutecznie służyć jako podstawa
wspólnotowego środka w postaci zamrożenia funduszy skarżącej.
W orzeczeniu tym sąd orzekający zwyczajne odmówił zawieszenia, tytułem środka tymczasowego, skutków Sanctieregeling. Tymczasem
zarządzenie to przestało wywoływać jakiekolwiek skutki prawne w związku z jego uchyleniem. To samo powinno więc w konsekwencji
dotyczyć skutków prawnych orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, tym bardziej że zawierało ono jedynie tymczasową ocenę,
bez uszczerbku dla rozstrzygnięcia co do istoty na zakończenie postępowania.
W tej kwestii Sąd uważa ponadto, że orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie może mieć – wyłącznie dla celów wykonania
rozporządzenia nr 2580/2001 – skutków prawnych odrębnych od skutków Sanctieregeling, które, w niniejszej sprawie, trwałyby
nadal mimo uchylenia Sanctieregeling w prawie niderlandzkim. Z drugiej strony nie byłoby zgodne z ogólną logiką rozporządzenia,
zgodnie z którą Rada w procesie oceny powinna przyznawać nadrzędne znaczenie elementom procedury krajowej, gdyby Sanctieregeling,
które nie wywiera już żadnych skutków w niderlandzkim porządku prawnym, wywoływało je nadal we wspólnotowym porządku prawnym,
bezpośrednio i bez określenia w czasie, poprzez fakt zapadnięcia orzeczenia w prawie środków tymczasowych.
Jest tak tym bardziej, że orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, wydane na wniosek skarżącej, jest skutkiem inicjatywy,
z którą można było wystąpić wobec Sanctieregeling lub nie. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że zostało wydane „w oczekiwaniu
na przyjęcie środka wspólnotowego” i zostanie uchylone „z dniem wejścia w życie takiej decyzji” (zob. również wyrok w sprawie
Al‑Aqsa, pkt 17). Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez Królestwo Niderlandów na rozprawie uchylenie to wynikało z troski
rządu niderlandzkiego o uniknięcie nakładania się na siebie środka krajowego i środka wspólnotowego w postaci zamrożenia funduszy
skarżącej. Wynika stąd, że Sanctieregeling zostałaby w każdym razie uchylona bezzwłocznie po przyjęciu pierwotnego środka
wspólnotowego w postaci zamrożenia funduszy skarżącej niezależnie od tego, czy skarżąca zainicjowałaby postępowanie w sprawie
środków tymczasowych lub co do istoty.
Taki mechanizm również narusza ogólną logikę rozporządzenia nr 2580/2001, która uzależnia przyjęcie wspólnotowego środka w postaci
zamrożenia funduszy bądź od wszczęcia i rzeczywistego prowadzenia procedury krajowej mającej na celu bezpośrednio i przede
wszystkim nałożenie na osobę, której dotyczy, środka o charakterze prewencyjnym lub represyjnym w ramach walki z terroryzmem
i w związku z zaangażowaniem w terroryzm tej osoby (zob. wyrok w sprawie Sison II, pkt 111), bądź od ogłoszenia i skierowania
do wykonania orzeczenia skazującego osobę, której to dotyczy, za takie czyny.
Tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzja o zamrożeniu funduszy podjęta początkowo na poziomie krajowym jest uzasadniona
„oczekiwaniem na przyjęcie środka wspólnotowego”, a środek wspólnotowy z kolei – podjęciem decyzji krajowej, która zostaje
bezzwłocznie uchylona. Nie sposób nie zarzucić takiemu mechanizmowi cech błędnego koła.
Nie mogąc nadal opierać się na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych, Rada powinna była wyciągnąć logiczny wniosek z uchylenia
środka krajowego i stwierdzić, że nie istnieje już w prawie krajowym „substrat” wystarczająco uzasadniający kontynuowanie
równoważnego środka w prawie wspólnotowym, i to bez względu na ewentualne zaskarżenie uchylonego środka krajowego przed sądem.
W tych okolicznościach fakt, że sąd orzekający w sprawie środków tymczasowych oddalił skargę wniesioną przez skarżącą przeciwko
Sanctieregeling w powiązaniu z faktem, że zainteresowana nie odwołała się od orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, okazuje
się bez znaczenia dla celów oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy, dla których charakterystyczne jest przede wszystkim uchylenie Sanctieregeling, należy
natomiast uznać, że Rada przekroczyła granice uznania, pozostawiając w nieskończoność nazwę skarżącej w spornym wykazie w związku
z okresową kontrolą przeprowadzaną w trybie art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia
nr 2580/2001 na tej jedynie podstawie, że orzeczenie sądu orzekającego w sprawie środków tymczasowych nie zostało zakwestionowane
w niderlandzkim systemie sądowym przez instancję odwoławczą właściwą w sprawach środków tymczasowych lub sąd rozpoznający
sprawę co do istoty, w sytuacji gdy decyzja administracyjna, o której zawieszenie do tego sądu wnoszono, została do tego czasu
uchylona przez jej autora.
Pogląd taki jest tym bardziej prawdziwy, że – jak stwierdziła na rozprawie skarżąca przy braku sprzeciwu pozostałych stron
– od czasu uchylenia Sanctieregeling, abstrahując od wykonania zaskarżonej decyzji w prawie krajowym, właściwe organy niderlandzkie,
administracyjne lub sądowe, nie prowadziły już żadnych czynności zmierzających do nałożenia na skarżącą sankcji karnej lub
gospodarczej w ramach zwalczania terroryzmu i w związku z zaangażowaniem w terroryzm skarżącej.
W świetle powyższego zarzut trzeci jest zasadny.
Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności rozpatrywania pozostałych zarzutów i argumentów skarżącej.
W tych okolicznościach nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wniosku o uznanie za niezgodne z prawem, na podstawie art. 241 WE,
rozporządzenia nr 2580/2001 (zob. podobnie wyrok w sprawie Al‑Aqsa, pkt 66, 67; zob. również wyrok Trybunału z dnia 20 maja
2008 r. w sprawie C‑91/05 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑3651, pkt 111).

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca
sprawę. Na podstawie art. 87 § 3 regulaminu postępowania, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron oraz
w wypadkach szczególnych Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty.
W okolicznościach niniejszej sprawy, którą Rada przegrała w zakresie żądania stwierdzenia nieważności, stanowiącego zasadniczy
przedmiot sporu, należy postanowić, iż oprócz własnych kosztów Rada ponosi całość kosztów skarżącej zgodnie z jej żądaniem.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy
w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2007/445/WE z dnia 28 czerwca 2007 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE)
nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na
celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzje 2006/379/WE oraz 2006/1008/WE, decyzji Rady z dnia 20 grudnia 2007 r. wykonującej
art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającej decyzję 2007/445/WE, decyzji Rady z dnia 15 lipca 2008 r. wykonującej
art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającej decyzję 2007/868/WE, decyzji Rady z dnia 26 stycznia 2009 r. wykonującej
art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającej decyzję 2008/583/WE oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 501/2009 z dnia
15 czerwca 2009 r. wykonującego art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylającego decyzję 2009/62/WE w zakresie dotyczącym
Stichting Al‑Aqsa.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Stichting Al‑Aqsa.
4)
Królestwo Niderlandów oraz Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
Forwood
Papasavvas
Moavero Milanesi
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 września 2010 r.
[Podpisy]
*
Język postępowania: niderlandzki.