CELEX: 62000TJ0254
Valtiontuet
Sosiaaliturvamaksujen alentaminen Venetsian ja Chioggian alueelle sijoittautuneiden yritysten hyväksi
Päätös, jolla tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksettujen tukien takaisinperimisestä
Tutkittavaksi ottaminen
Se, että toimi koskee kantajaa erikseen
Aineellinen kysymys
Vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vaikutusta kilpailuun koskevat edellytykset
EY 87 artiklan 3 kohdan b-e alakohdan ja EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaiset poikkeukset
Luonnehtiminen uudeksi tueksi tai olemassa olevaksi tueksi
Oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet sekä suhteellisuusperiaate
Perusteluvelvollisuus

Asian tausta
A
Tarkasteltava sosiaaliturvamaksujen alentamista koskeva järjestelmä
Niiden sosiaaliturvamaksujen alennusten, joista säädetään työnantajien Istituto Nazionale de la Previdenza Socialelle (INPS, kansallinen sosiaaliturvaviranomainen) maksamien sosiaaliturvamaksujen erityisestä alentamisjärjestelmästä 6.3.1978 annetun Italian tasavallan presidentin asetuksen 59 §:n säännöksissä, myöntämisperusteet Mezzogiornon osalta vuosien 1994 ja 1996 välisenä ajanjaksona määritetään 5.8.1994 annetussa Italian ministeriön asetuksessa, josta on ilmoitettu komissiolle.
Komissio totesi yritysten sosiaalikulujen alentamista Mezzogiornossa ja näistä kuluista tiettyjen siirtämistä verottajan vastattaviksi koskevista määräyksistä 1.3.1995 tekemässään päätöksessä 95/455/EY (
EYVL L 265, s. 23
), että edeltävässä kohdassa mainittu sosiaaliturvamaksujen alentamisjärjestelmä soveltuu yhteismarkkinoille tietyillä edellytyksillä. Tässä päätöksessä todettiin erityisesti, että Italian viranomaisten piti ilmoittaa komissiolle säännöksistä, joilla otetaan käyttöön tässä samassa päätöksessä määrätty suunnitelma tarkasteltavan tukijärjestelmän asteittaiseksi poistamiseksi.
Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä oleva sosiaaliturvamaksujen alentamisjärjestelmä otettiin käyttöön Italian lailla nro 206/1995, jolla edellä mainitun 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen mukainen tukijärjestelmä ulotettiin vuosiksi 1995 ja 1996 koskemaan Venetsian ja Chioggian saaristoon sijoittautuneita yrityksiä. Italian lailla nro 30/1997 tätä järjestelmää jatkettiin vuoden 1997 ajaksi sekä Mezzogiornon alueille että Venetsian ja Chioggian saaristoon sijoittautuneiden yritysten hyväksi.
Ministeriön asetuksen, joka on annettu 5.8.1994, 1 §:ssä säädetään työnantajan maksettavaksi kuuluvien sosiaaliturvamaksujen yleisestä alentamisesta. Tämän saman asetuksen 2 §:ssä säädetään yrityksissä luotuja uusia työpaikkoja koskevasta sosiaaliturvamaksuista vapautuksesta vuoden ajaksi työttömänä olleen työntekijän palvelukseenottamispäivästä alkaen.
Sosiaaliturvamaksujen alentamista koskevien lakien nro 30/1997 ja nro 206/1995 mukaisista Venetsian ja Chioggian alueella sijaitseviin yrityksiin kohdistuvista tukitoimenpiteistä 25.11.1999 tehdystä komission päätöksestä 2000/394/EY (
EYVL 2000, L 150, s. 50
; jäljempänä riidanalainen päätös) ilmenee, että niiden tietojen mukaan, jotka INPS on toimittanut tarkasteltavan ajanjakson 1995–1997 osalta, Venetsian ja Chioggian alueella sijaitseville yrityksille 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 1 §:n mukaisesti myönnettyjen sosiaaliturvamaksujen alennusten määrä oli yhteensä keskimäärin 73 miljardia Italian liiraa (ITL) (37,7 miljoonaa euroa) vuodessa, ja ne myönnettiin 1645 yritykselle. Venetsian ja Chioggian saaristossa sijaitseville yrityksille tämän asetuksen 2 §:n mukaisesti myönnettyjen vapautusten määrä oli 567 miljoonaa ITL (292831 euroa) vuodessa, ja ne myönnettiin 165 yritykselle.
B
Hallinnollinen menettely
Italian viranomaiset ilmoittivat 10.6.1997 päivätyllä kirjeellä komissiolle edellä mainitusta laista nro 30/1997 päätöksen 95/455 määräysten mukaisesti (ks. edellä 2 kohta). Komissio pyysi 1.7.1997 päivätyllä kirjeellä, jota seurasi 28.8.1997 päivätty muistutus, lisätietoja edellä mainitun Venetsiaan ja Chioggiaan sijoittautuneiden yritysten hyväksi sovelletun sosiaaliturvamaksujen alentamisjärjestelmän soveltamisalan laajentamisesta.
Koska komissio ei saanut vastausta, se ilmoitti 17.12.1997 päivätyllä kirjeellä Italian tasavallalle päätöksestään aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely niiden tukien osalta, joista säädettiin laeissa nro 206/1995 ja nro 30/1997, joilla ulotettiin Mezzogiornon osalta myönnettyjen sosiaaliturvamaksujen alennusten soveltamisala koskemaan Venetsian ja Chioggian saaristoa.
Italian viranomaiset keskeyttivät tarkasteltavan sosiaaliturvamaksujen alentamisjärjestelmän soveltamisen 1.12.1997.
Päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 18.2.1998. Kantaja, Comitato ”Venezia vuole vivere” (jäljempänä komitea), joka on tärkeimpien Venetsian teollisuuden ja kaupan alan toimijoiden järjestöjen yhdistys ja joka on perustettu edellä mainitun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen seurauksena niiden toimien koordinoimiseksi, joilla pyritään parantamaan Venetsiaan sijoittautuneiden toimijoiden epäsuotuisaa tilannetta, esitti huomautuksensa 17.3.1998 päivätyllä kirjeellä ja toimitti kertomuksen sekä tutkimuksen, jonka on laatinut Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, tutkimus- ja koulutusyhteenliittymä) maaliskuussa 1998 ja joka koskee laguunin alueella toimivien yritysten vaikeuksia mantereella toimiviin yrityksiin verrattuna. Myös Venetsian kunta esitti 18.5.1998 huomautuksia, joihin oli liitetty COSES:n helmikuussa 1998 samasta aiheesta laatima ensimmäinen tutkimus. Venetsian kunta korosti huomautuksissaan, että edunsaajina oli kunnan yrityksiä, joiden tehtävänä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoaminen. Se vetosi niiden puolesta EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen. Kaikki nämä huomautukset on toimitettu Italian tasavallalle.
Italian viranomaiset esittivät huomautuksensa 23.1.1999 päivätyllä kirjeellä. Ne ilmoittivat 10.6.1999 päivätyllä kirjeellä komissiolle yhtyvänsä Venetsian kunnan esittämiin huomautuksiin.
Komissio velvoitti 23.6.1999 tekemällään päätöksellä Italian tasavallan toimittamaan kaikki tarvittavat asiakirjat ja tiedot kunnan yritysten roolin täsmentämiseksi ja sen arvioimiseksi, soveltuvatko tarkasteltavat sosiaaliturvamaksujen alentamista koskevat toimenpiteet yhteismarkkinoille. Italian viranomaiset vastasivat 27.7.1999 päivätyllä kirjeellä. Brysselissä pidettiin 12.10.1999 näiden viranomaisten ja komission edustajien välinen kokous.
C
Riidanalainen päätös
Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että tuet, joita Italia on myöntänyt sosiaaliturvamaksujen alennuksina edellä mainittujen lakien nojalla, soveltuvat yhteismarkkinoille, kun ne on myönnetty Venetsian ja Chioggian alueilla sijaitseville yrityksille, jotka ovat joko pienten ja keskisuurten yritysten valtion tukia koskevien yhteisön suuntaviivojen (
EYVL 1996, C 213, s. 4
) mukaisia pk-yrityksiä tai yrityksiä, jotka sijaitsevat EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalueella, tai yrityksiä, jotka työllistävät sellaisia työllisyystuen suuntaviivoissa tarkoitettuja työntekijäryhmiä, joilla on erityisiä vaikeuksia työmarkkinoille pääsyssä tai sinne palaamisessa (
EYVL 1995, C 334, s. 4
; riidanalaisen päätöksen 1 artiklan ensimmäinen kohta ja 105 perustelukappale).
Valtiontueksi luonnehtimisesta komissio toteaa riidanalaisen päätöksen perusteluissa esittämänsä tarkasteltavien toimenpiteiden arvioinnin (110 perustelukappale) perusteella katsovansa, että vähämerkityksisestä tuesta antamansa tiedonannon (
EYVL 1996, C 68, s. 9
) mukaisesti de minimis -säännön mukaiset toimenpiteet eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan, paitsi EHTY:n perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla, laivanrakennusalalla, kuljetusalalla sekä maataloustoiminnan ja kalastuksen alalla.
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan toisen kohdan mukaan 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 2 §:ssä säädetyt tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille, jos ne on myönnetty yrityksille, jotka eivät ole pk-yrityksiä ja jotka eivät sijaitse EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalueella.
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklan mukaan tuet, joita on myönnetty Venetsian ja Chioggian alueilla sijaitseville yrityksille 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 1 §:n mukaisina sosiaaliturvamaksujen alennuksina, eivät sovellu yhteismarkkinoille.
Riidanalaisen päätöksen 3 artiklan mukaan tuet, joita Italian tasavalta on myöntänyt ASPIV-nimiselle (Azienda Servizi publici idraulici e vari Venezia) kunnan yritykselle, soveltuvat yhteismarkkinoille EY 86 artiklan 2 kohdan mukaisen poikkeuksen nojalla, ja tuet, joita se on myöntänyt Consorzio Venezia Nuova -nimiselle yhtiölle, soveltuvat yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisen poikkeuksen nojalla.
Riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa todetaan, että toimenpiteet, jotka Italian tasavalta on toteuttanut ACTV- (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) ja AMAV-nimisten (Azienda multiservizi ambientali Venezia) kunnan yritysten ja Panfido SpA -nimisen yrityksen hyväksi, eivät ole EY 87 artiklassa tarkoitettua tukea.
Riidanalaisen päätöksen 5 artiklassa komissio velvoittaa Italian tasavallan perimään takaisin edunsaajilta tämän päätöksen 1 artiklan toisessa kohdassa ja 2 artiklassa mainitun yhteismarkkinoille soveltumattoman ja edunsaajille sääntöjenvastaisesti maksetun tuen.
Riidanalainen päätös julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 23.6.2000.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat nostivat käsiteltävänä olevat kanteet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 16. ja 18.9.2000 toimittamillaan kannekirjelmillä.
Lisäksi muut kantajat nostivat määräajassa 56 kannetta riidanalaisesta päätöksestä.
Komissio esitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 19.1.2001 toimittamillaan erillisillä asiakirjoilla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan mukaiset oikeudenkäyntiväitteet.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti 25.1.2001 siirtää asiat laajennetun toisen jaoston käsiteltäviksi työjärjestyksensä 51 artiklan mukaisesti.
Italian tasavalta toimitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 7.3.2001 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin asiassa T-270/00 tukeakseen kantajan, Società italiana per il gas SpA -nimisen yhtiön (Italgas), vaatimuksia. Laajennetun toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi tämän väliintulohakemuksen 19.6.2001 antamallaan määräyksellä.
Työjärjestyksensä 64 artiklassa määrättynä prosessinjohtotoimena ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin, joka otti huomioon riidanalaisessa päätöksessä esitettyjen soveltuvuutta koskevien arviointiperusteiden monitahoisuuden, kehotti Italian tasavaltaa täsmentämään kunkin käsiteltävänä olevissa asioissa sekä edellä mainituissa 56:ssa samaan yhteyteen kuuluvassa asiassa kantajana olevan yrityksen osalta, katsoiko se riidanalaisen päätöksen 5 artiklan täytäntöönpanemiseksi olevansa velvollinen perimään takaisin maksetut riidanalaiset tuet.
Italian tasavallan 25.9.2003 ja 24.3.2004 antamien vastausten johdosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti kokonaan tutkimatta 22 kannetta ja osittain tutkimatta 6 kannetta, joiden nostajina olivat kantajat, joilla ei ollut oikeussuojan tarvetta, koska toimivaltaiset kansalliset viranomaiset olivat katsoneet riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon yhteydessä, että nämä yritykset eivät olleet saaneet yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea eikä takaisinperintävelvollisuus koskenut niitä tämän päätöksen nojalla (yhdistetyt asiat
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T 243/00, T 245/00–T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00–T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00–T-276/00, T-281/00, T-287/00 ja T-296/00, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia ym. v. komissio, määräys 10.3.2005, Kok. 2005, s. II-787
; asia T-266/00, Confartigianato Venezia ym. v. komissio, määräys 10.3.2005, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa; asia T-269/00, Baglioni Hotels ja Sagar v. komissio, määräys 10.3.2005, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa; asia T-273/00, Unindustria ym. v. komissio, määräys 10.3.2005, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia T-288/00, Principessa v. komissio, määräys 10.3.2005, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Esittelevä tuomari piti 12.5.2005 epävirallisen kokouksen, johon osallistuivat niiden 37 asian asianosaisten edustajat, joissa kanteita ei ollut jätetty kokonaan tutkimatta. Edustettuina olleet asianosaiset esittivät huomautuksensa ja ilmaisivat hyväksyvänsä neljän pilottiasian valinnan. Tämän epävirallisen kokouksen seurauksena käsiteltävänä olevat asiat (T-254/00, T-270/00 ja T-277/00) ja asia T-221/00 nimettiin pilottiasioiksi.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin määräsi, että asian käsittely keskeytetään 29:ssä muusta samaan yhteyteen kuuluvassa asiassa asianosaisten yhteisestä pyynnöstä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun toisen jaoston puheenjohtaja yhdisti asianosaisia kuultuaan 12.9.2005 antamallaan määräyksellä asiat T-254/00, T-270/00 ja T-277/00 kirjallista ja suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten työjärjestyksen 50 artiklan mukaisesti.
Oikeudenkäyntiväitteitä koskevat kirjalliset menettelyt päättyivät, kun kolmen yhdistetyn asian asiaosaiset ja asiassa T-270/00 Italian tasavalta toimittivat kirjalliset huomautuksensa 5. ja 23.12.2005 välisenä aikana.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu toinen jaosto) päätti 18.5.2006 antamallaan määräyksellä käsitellä oikeudenkäyntiväitteet pääasioiden yhteydessä. Kirjallinen menettely päättyi 23.2.2007 asioissa T-254/00 ja T-277/00 ja 26.11.2007 asiassa T-270/00.
Sen jälkeen, kun jaostojen kokoonpanoja oli muutettu, käsiteltävänä olevat asiat annettiin laajennetun kuudennen jaoston käsiteltäviksi.
Koska tuomari Tchipev oli estynyt osallistumasta asioiden käsittelyyn, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentti nimesi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti tuomari Wahlin täydentämään jaoston kokoonpanoa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu kuudes jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn. Komissio toimitti pyydetyt asiakirjat määräajassa.
Asia T-221/00 poistettiin rekisteristä 14.10.2008 annetulla määräyksellä kantajan peruutettua kanteensa.
Asian T-254/00 kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen
—
toissijaisesti kumoaa tämän päätöksen 5 artiklan
—
tai ainakin kumoaa riidanalaisen päätöksen 5 artiklan siltä osin kuin siinä määrätty takaisinperintävelvollisuus käsittää de minimis -säännön perusteella myönnetyt tuet, ja/tai kumoaa tämän artiklan siltä osin kuin siinä määrätään suuremman koron maksamisesta kuin se korko, jota kantaja tosiasiallisesti maksaa omista veloistaan
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asian T-270/00 kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 ja 2 artiklan siltä osin kuin niissä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomiksi tuet, jotka on myönnetty 5.8.1994 annetussa ministeriön asetuksessa tarkoitettujen verovapautusten muodossa
—
kumoaa tämän päätöksen 5 artiklan
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asian T-277/00 kantajat vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee kantajien intressejä
—
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen 5 artiklan siltä osin kuin siinä asetetaan velvollisuus periä takaisin tarkasteltavien sosiaaliturvamaksujen alennusten määrä ja lisätään tähän määrään korot riidanalaisessa päätöksessä tarkastellulta ajanjaksolta
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
jättää kanteet tutkimatta tai hylkää ne perusteettomina
—
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tutkittavaksi ottaminen
Oikeudenkäyntiväitteensä tueksi komissio vetoaa siihen, ettei kantajina olevilla yhtiöillä eikä komitealla ole asiavaltuutta. Ennen tätä se esittää vireilläoloväitteen komitean asiassa T-277/00 nostamaa kannetta vastaan.
A
Asiassa T-277/00 väitetty vireilläolovaikutus
1. Asianosaisten lausumat
Komitean asiassa T-277/00 nostamaa kannetta vastaan esittämänsä oikeudenkäyntiväitteen tueksi komissio vetosi siihen, että tämä kanne on kaikilta osin samanlainen kuin komitean asiassa T-274/00 nostama kanne. Lisäksi komissio väittää, että asiassa T-277/00 nostetulla kanteella pyritään saman päätöksen kumoamiseen ja se perustuu kanneperusteisiin, jotka ovat suurelta osin samanlaiset kuin asiassa T-231/00 esitetyt kanneperusteet. Näin ollen asiassa T-277/00 nostettu kanne, siltä osin kuin komitea on sen nostanut, on jätettävä tutkimatta osittain vireilläolovaikutuksen vuoksi samojen kanneperusteiden esittämisen osalta ja osittain työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan rikkomisen vuoksi uusien kanneperusteiden esittämisen osalta.
Komitea katsoo, että sen kanne on otettava tutkittavaksi.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Koska komitea on peruuttanut kanteensa asiassa T-274/00 (asia T-274/00, Comitato ”Venezia vuole vivere” v. komissio, 12.9.2005 annettu määräys asian poistamisesta rekisteristä), vireilläolovaikutusta koskevalla oikeudenkäyntiväitteellä on kohde yksinomaan suhteessa kanteeseen, jonka ovat asiassa T-231/00 nostaneet Adriatica di navigazione SpA -niminen yhtiö ja komitea yhdessä. On kuitenkin todettava, että komitea on nostanut kanteen asiassa T-277/00 yhdessä Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl -nimisen yhtiön kanssa, joten vaikka väitetty vireilläolovaikutus todettaisiin, se ei vaikuttaisi mitenkään kanteen tutkittavaksi ottamiseen siltä osin kuin kanteen on nostanut Coopservice, eikä varsinkaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa tutkimiin aineellisiin kanneperusteisiin, sillä niihin ovat vedonneet molemmat kantajat yhdessä. Näissä olosuhteissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ei lähtökohtaisesti tarvitse tutkia komission tässä asiassa esittämää vireilläoloväitettä.
Joka tapauksessa on huomattava, että kanne, jonka komitea nosti asiassa T-277/00 ja jolla pyritään saman päätöksen kumoamiseen, ei perustu samoihin kanneperusteisiin kuin sen kanteen tueksi esitetyt kanneperusteet, jonka se oli nostanut aiemmin asiassa T-231/00. Tästä seuraa, että edellytykset, jotka oikeuskäytännössä on asetettu vireilläolovaikutuksen olemassaololle, eivät käsiteltävänä olevassa asiassa täyty (ks. vastaavasti edellä 26 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Gruppo Ormeggiatori del porto di Venezia ym. vastaan komissio, määräyksen 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). On nimittäin todettava, että useat kanneperusteet, joiden mukaan EY 88 artiklan 3 kohtaa ja [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
) 15 artiklaa on rikottu sekä EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa ja EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohtaa on rikottu, on esitetty yksinomaan asiassa T-277/00.
Erityisesti edellä mainitusta kanneperusteesta, jonka mukaan EY 88 artiklan 3 kohtaa ja asetuksen N:o 659/1999 15 artiklaa on rikottu, on huomattava, että tämä kanneperuste, jolla pyritään osoittamaan, että tarkasteltavana oleva tukijärjestelmä muodostaa olemassa olevan tuen, perustuu lakien nro 206/1995 ja nro 30/1997, joilla tämä tukijärjestelmä on otettu käyttöön, väitettyyn jatkuvuuteen aiemman lainsäädännön kanssa, jossa säädettiin myös siitä, että Italian tietyille alueille sijoittautuneet yritykset saivat tietyillä edellytyksillä vapautuksia sosiaaliturvamaksuista. Sen sijaan kanneperuste, joka koskee tarkasteltavana olevan tukijärjestelmän olemassa olevan tuen luonnetta ja johon vedotaan asiassa T-231/00, perustuu erilliseen ajatukseen siitä, että tarkasteltavana oleva tukijärjestelmä on otettu sisäisen kabotaasin osalta käyttöön vasta sen jälkeen, kun tämä ala vapautettiin yhteisön oikeuden nojalla vuonna 1999 (ks. yhdistetyt asiat
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97–T-607/97, T-1/98, T-3/98–T-6/98 ja T-23/98, Alzetta ym. v. komissio, tuomio 15.6.2000, Kok. 2000, s. II-2319
, 143 ja 167 kohta). Tästä seuraa, että komitean väitteet, jotka on esitetty asioissa T-231/00 ja T-277/00 ja joilla pyritään osoittamaan, että tarkasteltavana oleva tukijärjestelmä muodosti olemassa olevan tuen, on analysoitava erillisinä kanneperusteina.
Lisäksi toisin kuin komissio tulkitsee, työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdassa kielletään yksinomaan vetoaminen uusiin kanneperusteisiin asian käsittelyn kuluessa, elleivät ne perustu käsittelyn aikana esille tulleisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin. Kyseisellä säännöksellä ei ole merkitystä arvioitaessa sellaisen kanteen tutkittavaksi ottamista, jolla on sama kohde ja joka koskee samoja asianosaisia mutta joka perustuu eri kanneperusteisiin kuin aiempi kanne. Oikeuskäytännössä (ks. edellä 44 kohta) tällaisen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykseksi ei aseteta uusien oikeudellisten seikkojen tai tosiseikkojen esiintymistä. Vireilläolovaikutus estää kanteen tutkittavaksi ottamisen nimittäin vain silloin, kun tämä kanne koskee samoja asianosaisia, siinä vaaditaan saman päätöksen kumoamista ja se perustuu samoihin kanneperusteisiin kuin aiempi kanne.
Näin ollen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, joka perustuu vireilläoloväitteeseen, on hylättävä.
B
Väite, jonka mukaan asioiden T-254/00, T-270/00 ja T-277/00 kantajina olevilla yrityksillä ei ole asiavaltuutta
1. Asianosaisten lausumat
Komissio väittää, että riidanalainen päätös ei koske kantajina olevia yrityksiä EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla erikseen.
Komission mukaan päätös, jossa todetaan, ettei tukijärjestelmä sovellu yhteismarkkinoille, ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, ei koske erikseen tämän tukijärjestelmän edunsaajia, sillä tällainen päätös on yleisesti sovellettava.
Komissio huomauttaa, että päätös, jossa tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, ei koske erikseen tämän tukijärjestelmän mahdollisia edunsaajia. Lisäksi komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin on jättänyt tutkimatta kanteen, jonka on nostanut lainvastaisen tukijärjestelmän edunsaaja päätöksestä, jossa komissio totesi tämän järjestelmän yhteismarkkinoille soveltumattomaksi mutta ei määrännyt maksettuja tukia perittäviksi takaisin (yhdistetyt asiat
67/85, 68/85 ja 70/85, Kwekerij van der Kooy ym. v. komissio, tuomio 2.2.1988, Kok. 1988, s. 219, Kok. Ep. IX, s. 307,
15 kohta).
Komission mukaan takaisinperintävelvollisuuden määrääminen ei muuta sen tekemän päätöksen luonnetta, eikä sen vuoksi voida näin ollen katsoa, että päätös koskisi erikseen tukijärjestelmän edunsaajia.
Tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa
C-15/98 ja C-105/99, Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio, 19.10.2000 antamaa tuomiota (Kok. 2000, s. I-8855)
on tulkittava kantajana olleen yrityksen, Sardegna Lines – Servizi marittimi della Sardegna SpA:n, erityistilanteen valossa. Komission mukaan kyseinen yritys sai tosiasiallisesti yksittäistä tukea, joka myönnettiin muodollisesti tukijärjestelmän puitteissa. Komission mukaan tarkasteltavana ollutta tukijärjestelmää sovellettiin erittäin rajoitettuun määrään yrityksiä, ja Sardegna Lines sai suuren osan myönnetyistä tuista (vähintään 9,6 miljardia ITL yhteensä 12697450000 ITL:sta). Lisäksi tarkasteltavana olleelle tukijärjestelmälle oli ominaista kansallisten viranomaisten laaja harkintavalta myöntää yksittäisiä tukia tämän järjestelmän mukaisesti.
Samoin asiassa
C-298/00 P, Italia vastaan komissio, 29.4.2004 antamassaan tuomiossa (Kok. 2004, s. I-4087
, 39 kohta) yhteisöjen tuomioistuin myönsi komission mukaan, että päätös koski erikseen tarkasteltavana olleen tukijärjestelmän edunsaajina olleita yrityksiä, koska komissio tiesi hyväksyttyjen hakemusten lukumäärän ja kyseisiin tukiin tarkoitettujen lainojen määrän. Lisäksi tämä tukijärjestelmä pantiin täytäntöön yksittäisillä päätöksillä.
EFTA:n tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa E-5/04, E-6/04 ja E-7/04, Fesil ja Finnfjord ym. vastaan EFTA:n valvontaviranomainen, 21.7.2005 antamassaan tuomiossa esittämää ratkaisua, johon kantaja vetoaa, ei voida komission mukaan soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan, koska Euroopan vapaakauppajärjestön (EFTA) jäsenvaltioiden, valvontaviranomaisen ja EFTA:n tuomioistuimen suhteita koskevat säännöt eivät sisällä EY 234 artiklan kaltaista määräystä, jossa annetaan mahdollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö toimielinten toimien pätevyyden arvioimiseksi.
Komission mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti lisäksi edellä 26 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia ym. vastaan komissio antamassaan määräyksessä (29 kohta ja sitä seuraavat kohdat) tutkimatta tietyt kanteet, mutta myönsi, että komissio voi riitauttaa sen, ettei kyseessä ollut jäsenvaltio ollut perinyt takaisin maksettuja tukia. Näiden kanteiden tutkimatta jättäminen ei näin ollen riippunut siitä, perittiinkö tuet takaisin kantajilta vai ei. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin katsoi yhdistetyissä asioissa
C-346/03 ja C-529/03, Atzeni ym., 23.2.2006 antamassaan tuomiossa (Kok. 2006, s. I-1875
, 33 ja 34 kohta), ettei ollut selvää, että yleisesti määritellyille henkilöryhmille tarkoitettujen tukijärjestelmien edunsaajien nostama kumoamiskanne komission päätöksestä, jossa määrätään maksettujen tukien perimisestä takaisin, olisi otettu tutkittavaksi.
Komissio katsoo näin ollen, että edellä 52 ja 53 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio ja asiassa Italia vastaan komissio annetut tuomiot eivät muuta vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden nostamat kanteet päätöksistä, jotka koskevat tukijärjestelmiä, jätetään tutkimatta.
Tältä osin komissio myöntää kuitenkin, että kun tarkasteltavan tukijärjestelmän toteuttaminen edellyttää yksittäistapausta koskevien täytäntöönpanotoimien toteuttamista, joka edellyttää toimivaltaisen hallintoviranomaisen harkintavaltaa, voidaan katsoa, että komission päätös, jossa tällainen järjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, koskee erikseen tällaisen järjestelmän tosiasiallisia edunsaajia.
Komission mukaan käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalainen päätös ei koske kantajia erikseen kahdella perusteella. Yhtäältä tarkasteltavat sosiaaliturvamaksujen alennukset myönnettiin automaattisesti kaikille Venetsian tai Chioggian alueelle sijoittautuneille yrityksille.
Toisaalta riidanalainen päätös koskee yrityksiä, joiden määrää ei ole määritetty eikä myöskään voida määritellä, niiden objektiivisten ominaisuuksien perusteella eli sen perusteella, että ne palkkaavat työntekijöitä ja toimivat tietyllä maantieteellisellä alueella. Vaikka komissio saattoi, kuten kantajat väittävät, riidanalaista päätöstä tehdessään teoreettisesti kyetä määrittämään edunsaajina olevat yritykset kansallisten viranomaisten avustuksella, sen olisi pitänyt tutkia tukijärjestelmää eikä kutakin erillistä soveltamistapausta. Ainoa poikkeus koski sen mukaan kunnan yrityksiä, joiden tilanne oli selvitetty erikseen Venetsian kunnan huomautuksissa, joihin Italian hallitus yhtyi. Komissio analysoi tämän vuoksi näiden yritysten erityistilannetta, ja riidanalainen päätös koski tämän vuoksi niitä erikseen, toisin kuin kantajia.
Sen sijaan koska komissio ei kyennyt – INPS:n toimittamien taulukoiden perusteella – määrittämään kunkin yrityksen erikseen saamia alennuksia, se ei omien sanojensa mukaan voinut todeta tukien myöntämistä kullekin edunsaajalle. Kyseessä olevan jäsenvaltion on näin ollen yksilöitävä ne edunsaajina olevat yritykset, joiden on riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanemiseksi maksettava takaisin saamansa tuet. Tämä yksilöinti edellyttää komission mukaan monitahoista analyysia, joka perustuu useisiin arviointiperusteisiin. Kansallisten viranomaisten asiana on nimittäin soveltaa kussakin yksittäistapauksessa EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontuen olemassaoloon liittyviä edellytyksiä sekä riidanalaisessa päätöksessä yleisesti ja abstraktisti mainittuja perusteita.
Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on toteutettava tällainen valvonta komission kanssa tehtävän lojaalin yhteistyön puitteissa. Erimielisyystilanteessa komissio voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi EY 88 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti. Kyseessä olevan toimenpiteen edunsaajat puolestaan voivat riitauttaa niitä vastaan mahdollisesti tehdyt takaisinperintäpäätökset kansallisissa tuomioistuimissa esittämällä väitteitä komission päätöksen lainvastaisuudesta. Niiden oikeusturva taataan komission mukaan EY 234 artiklassa.
Näillä perusteilla ja toisin kuin edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetussa tuomiossa tutkitussa päätöksessä, riidanalaisessa päätöksessä jätetään komission mukaan auki se mahdollisuus, että jotkut tarkasteltavista sosiaaliturvamaksujen alennuksista jäävät valtiontuen käsitteen ulkopuolelle tai ovat yhteismarkkinoille soveltuvia tukia. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei nimittäin ole todennut kunkin edunsaajan saaneen valtiontukia eikä näin ollen ole määrittänyt yrityksiä, joiden on maksettava takaisin tarkasteltavana olevan järjestelmän mukaisesti saadut tuet.
Komissio päättelee tämän perusteella, ettei kantajina olevilla yrityksillä ole erityisiä ominaisuuksia tai piirteitä, jotka olisi mainittu riidanalaisessa päätöksessä, eivätkä ne voi vedota tiettyyn vahinkoon. Näin ollen ei voida katsoa, että riidanalainen päätös koskisi niitä erikseen.
Kantajat ja Italian tasavalta, joka väliintulijana tukee Italgasin vaatimuksia ja yhtyy sen huomautuksiin, huomauttavat, että kantajina oleville yrityksille on riidanalaista päätöstä täytäntöönpantaessa osoitettu saatujen tukien takaisinperintää koskeva päätös. Niiden mukaan vastaavissa olosuhteissa yhteisöjen tuomioistuin on myöntänyt sen, että päätös koskee kantajaa erikseen.
Ensiksi kaikki kantajat ja Italian tasavalta väittävät, että toisin kuin komissio väittää, riidanalainen päätös ei ole yleisesti sovellettava ja abstrakti, sillä tukijärjestelmän tosiasialliset tuensaajat muodostavat suljetun piirin ja ne voitiin yksilöidä tätä päätöstä tehtäessä. Niiden mukaan sellaisen päätöksen tekeminen, jossa määrätään yhteismarkkinoille soveltumattomien tukien perimisestä takaisin niiden vaikutuksien poistamiseksi, edellyttää sitä, että komissio tutkii etukäteen näiden tukien vaikutukset. Kantajat toteavat tältä osin, että on riittävää, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat yksilöidä tuensaajina olevat yritykset takaisinperintämenettelyn aikana. Tosiasiallisia tuensaajia voidaan pitää komission päätöksen välittöminä adressaatteina. Lisäksi Hotel Cipriani ja Italgas kiistävät, että tätä päätöstä täytäntöönpantaessa kansallisilla viranomaisilla olisi toimivalta tutkia jokaisessa yksittäistapauksessa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset (ks. jäljempänä 124 ja 138 kohta).
Toiseksi Hotel Cipriani ja Coopservices väittävät myös, että komission päätös, joka koskee tukijärjestelmää ja jossa määrätään maksettujen tukien perimisestä takaisin, vaikuttaa erikseen tuen tosiasiallisten saajien etuihin ja muodostaa niille vastaisen toimen.
Kaikki kantajat kiistävät komission väitteen, jonka mukaan yksityishenkilöt saavat tehokasta oikeussuojaa kansallisissa tuomioistuimissa. Ennakkoratkaisumenettely yhteisöjen tuomioistuimessa tarjoaa niille paljon suppeammat mahdollisuudet esittää väitteitään. Niiden mukaan ei myöskään ole lainkaan taattua, että kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön.
Italian tasavalta korostaa, että tarkasteltavat sosiaaliturvamaksujen alennukset myönnettiin yrityksille sillä ainoalla edellytyksellä, että ne ovat sijoittautuneet Venetsian tai Chioggian saaristoon. Tässä yhteydessä riidanalaista päätöstä tehtäessä ei ollut minkäänlaista epäselvyyttä niiden edunsaajien henkilöydestä, joiden piti maksaa takaisin saamansa tuki.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Komissio myöntää aivan oikein, että käsiteltävänä olevassa asiassa päätös koskee kantajia suoraan EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Se korostaa, että Italian viranomaisten on riidanalaisen päätöksen nojalla poistettava yhteismarkkinoille soveltumattomiksi todetut tuet ja perittävä takaisin lainvastaisesti saadut yhteismarkkinoille soveltumattomat tuet. Se myöntää, että näillä viranomaisilla ei ole harkintavaltaa, kun ne panevat täytäntöön riidanalaista päätöstä.
Komissio katsoo sen sijaan, että päätös, jossa lainvastainen tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, ei yleensä koske erikseen tällaisen järjestelmän tosiasiallisia edunsaajia, sillä tällainen päätös perustuu lähtökohtaisesti tällaisen järjestelmän yleiseen ja abstraktiin analyysiin. Komissio selittää sitä väitettään, ettei päätös koske kantajia erikseen, sillä, että edunsaajien määrää ei voida määritellä. Kyseessä olevan jäsenvaltion olisi näin ollen, kun se panee täytäntöön päätöstä, jossa määrätään saadut tuet perittäviksi takaisin, yksilöitävä edunsaajina olevat yritykset, joiden on palautettava saamansa tuet.
Ensinnäkin komissio riitauttaa siis sen, että oikeuskäytännössä katsotaan, että tukijärjestelmän tosiasiallisilla edunsaajilla on asiavaltuus nostaa kanne päätöksestä, jossa tämä tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään soveltumattomiksi todetut tuet perittäviksi takaisin. Se ehdottaa tämän asiavaltuuden rajoittamista tilanteisiin, joissa tukijärjestelmä pannaan täytäntöön yksittäistapauksia koskevilla päätöksillä (ks. edellä 56 kohta).
Toiseksi komissio ehdottaa, että kansallisilla viranomaisilla, kun ne panee täytäntöön päätöstä, jossa todetaan lainvastaisen tukijärjestelmän soveltumattomuus yhteismarkkinoille, myönnetään olevan toimivalta tutkia kussakin yksittäistapauksessa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset, jotka liittyvät taloudellisen toiminnan harjoittamiseen, yhteisön sisäisen kauppaan ja kilpailuun kohdistuviin vaikutuksiin.
Aluksi on todettava, että komission päätös, joka koskee lainvastaista tukijärjestelmää ja jossa määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, on – kuten komissio esittää – yleisesti sovellettava tämän järjestelmän tosiasiallisiin edunsaajiin nähden, koska sitä sovelletaan objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin ja sillä on oikeusvaikutuksia kyseisen järjestelmän edunsaajiin yleisesti ja abstraktisti tarkasteltuina. Pelkästään se, että tällaisen järjestelmän edunsaajat voidaan yksilöidä, ei nimittäin aiheuta komissiolle velvollisuutta ottaa huomioon niiden yksilöllistä tilannetta. Tämän vuoksi tukijärjestelmää koskeva päätös perustuu lähtökohtaisesti kyseisen tukijärjestelmän yleiseen ja abstraktiin tutkintaan, joka on yleisesti sovellettava toimenpide (ks. jäljempänä 83, 209, 229 ja 230 kohta). Tällaisen päätöksen soveltamisala poikkeaa näin ollen esimerkiksi EY 81 artiklan nojalla tehdyn päätöksen soveltamisalasta, jota voidaan pitää joukkona yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, jotka on osoitettu kyseessä oleville yrityksille (ks. vastaavasti asia
C-310/97 P, komissio v. AssiDomän Kraft Products ym., tuomio 14.9.1999, Kok. 1999, s. I-5363
, 39, 49 ja 63 kohta). Erityisesti se, että komission päätöksessä määrätään yleisesti ja abstraktisti maksetut tuet perittäviksi takaisin, ei aiheuta sitä, että tämä päätös olisi luonteeltaan joukko yksittäispäätöksiä (ks. vastaavasti asia
C-503/07 P, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio, määräys 8.4.2008, Kok. 2008, s. I-2217
, 72 kohta). Sen sijaan kun komissio tutkii tukijärjestelmän tiettyjen tosiasiallisten edunsaajien yksilöllistä tilannetta, sen päätös on viimeksi mainittuja kohtaan yksittäispäätös.
Ei myöskään ole mahdotonta, että tietyissä olosuhteissa yleisesti sovellettavan toimen säännökset voivat koskea erikseen tiettyjä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, kun se vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä erottuvat kaikista muista (asia
C-309/89, Codorniu v. neuvosto, tuomio 18.5.1994, Kok. 1994, s. I-1853, Kok. Ep. XV, s. I-177
, 19–21 kohta; asia
T-298/94, Roquette Frères v. neuvosto, tuomio 7.11.1996, Kok. 1996, s. II-1531
, 37 kohta ja asia T-28/07, Fels-Werke ym. v. komissio, määräys 11.9.2007, 60 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tässä oikeudellisessa asiayhteydessä on tutkittava komission kanta niihin oikeuskäytännössä määritettyihin perusteisiin nähden, joilla arvioidaan sitä, koskeeko päätös kantajia EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla erikseen, sekä valtiontukien etukäteisvalvontajärjestelmään nähden, sellaisena kuin se on otettu käyttöön perustamissopimuksessa ja sellaisen kuin sitä on tulkittu oikeuskäytännössä. Tällöin on arvioitava aluksi tukijärjestelmän soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvän perusteen merkitystä sen oikeuskäytännön valossa, joka perustuu edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio ja edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annettuihin tuomioihin, sekä valtiontukien valvontajärjestelmän valossa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutkii tämän jälkeen komission väitteet, jotka koskevat kyseessä olevan jäsenvaltion toimivaltuuksien laajuutta, kun se panee täytäntöön komission päätöstä, jossa lainvastainen tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin.
a) Tukijärjestelmän soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvän perusteen arviointi oikeuskäytännön valossa
Oikeuskäytännöstä on todettava aluksi, että toisin kuin komissio väittää, yhteisöjen tuomioistuin ei ole sulkenut pois lainvastaisen tukijärjestelmän tosiasiallisten edunsaajien asiavaltuutta nostaa kanne päätöksestä, jossa tämä järjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin. Tältä osin edellä 50 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Kwekerij van der Kooy ym. vastaan komissio annettu tuomio, johon komissio vetoaa, ei ole merkityksellinen. Julkisasiamies Sir Gordon Slynnin tässä asiassa antamasta ratkaisuehdotuksesta (Kok. 1988, s. 240) ilmenee nimittäin, että komissio ei ollut sisällyttänyt tässä asiassa kyseessä olleeseen päätökseen takaisinperintävelvollisuutta. Vaikka se varasi tämän päätöksen viimeisessä perustelukappaleessa mahdollisuuden takaisinperintään myöhemmässä vaiheessa, se ilmoitti yhteisöjen tuomioistuimelle istunnossa, ettei se ollut tehnyt tällaista aloitetta.
Sen sijaan edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio ja edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetuista tuomioista ilmenee selvästi, että kun komissio toteaa, että lainvastainen tukijärjestelmä ei sovellu yhteismarkkinoille, ja määrää maksetut tuet perittäviksi takaisin, komission päätös koskee erikseen kaikkia tämän järjestelmän tosiasiallisia edunsaajia (ks. myös asia
T-55/99, CETM v. komissio, tuomio 29.9.2000, Kok. 2000, s. II-3207
, 25 kohta; yhdistetyt asiat
T-239/04 ja T-329/04, Italia ja Brandt Italia v. komissio, tuomio 12.9.2007, Kok. 2007, s. II-3265
, 44 kohta ja asia
T-136/05, Salvat père & fils ym. v. komissio, tuomio 20.9.2007, Kok. 2007, s. II-4063
, 69–73 kohta).
Toisin kuin komissio väittää, edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio annetussa tuomiossa tarkastellusta päätöksestä ei nimittäin ilmennyt, että komissio oli ottanut huomioon Sardegna Linesin erityistilanteen. Tässä päätöksessä komissio ainoastaan mainitsi tosiseikkojen kuvauksen yhteydessä, että se ”sai tietoonsa kyseisen tukijärjestelmän valituksesta, joka koski tukijärjestelmän soveltamistapausta.” Vaikka myönnetään, että komissio tiesi Sardegna Linesin tilanteesta, on todettava yhtäältä, ettei se maininnut tätä yritystä nimenomaisesti kyseisessä päätöksessä, ja toisaalta, ettei se esittänyt mitään seikkaa, joka luonnehtisi yrityksen erityistilannetta. Päinvastoin se ilmoitti yksinomaan tarkasteltavan tukijärjestelmän voimaantulosta lähtien lainoina ja leasingsopimuksina myönnetyn tuen kokonaismäärän. Tämän jälkeen komissio tutki tämän perusteella tarkasteltavaa tukijärjestelmää yleisesti ja abstraktisti (ks. erityisesti kyseisen päätöksen VII kohta). Näissä olosuhteissa edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio annetun tuomion perusteella ei voida päätellä, että yhteisöjen tuomioistuin olisi katsonut, että komissio oli ottanut huomioon Sardegna Linesin erityistilanteen. Päinvastoin yhteisöjen tuomioistuin totesi, että päätös koskee Sardegna Lignesia erikseen ”siksi, että se on todellisuudessakin saanut [sardinialaisille varustamoille myönnettäviä tukia koskevan] järjestelmän mukaisesti myönnettyä [yksittäistä] (
*2
) tukea, jonka komissio on määrännyt perittäväksi takaisin” (tuomion 34 kohta) verrattuaan abstraktisti laaditun tukijärjestelmän mahdollisia edunsaajia tällaisen lainvastaisesti toimeenpannun järjestelmän tosiasiallisiin edunsaajiin. Edellä mainitulla maininnalla ”yksittäistä tukea” tarkoitetaan ilmiselvästi Sardegna Linesille tarkastellun tukijärjestelmän mukaisesti myönnettyä tukea. Toisin kuin komissio tulkitsee, sillä ei voida ymmärtää tarkoitettavan sitä, että komissio olisi ottanut huomioon Sardegna Linesin yksilöllisen tilanteen, koska kyseessä olevaa tukijärjestelmää ei sovellettu automaattisesti.
Tätä edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio annetun tuomion analyysiä tukee julkisasiamies Alberin edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio antama ratkaisuehdotus (Kok. 2004, s. I-4092). Tässä asiassa julkisasiamies nimittäin hylkäsi komission väitteen, jonka mukaan edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio annetussa tuomiossa tarkasteltu tukijärjestelmä oli pantu täytäntöön kansallisten viranomaisten täytäntöönpanopäätöksillä, joita tehtäessä oli käytetty harkintavaltaa. Julkisasiamies korosti tältä osin seuraavaa:
”yhteisöjen tuomioistuin – – on [tuomionsa 34] kohdassa viitannut ainoastaan siihen tosiseikkaan, että päätös koskee kantajana olevaa Sardegna Linesia erikseen tuensaajana, jolta komissio on määrännyt tuet perittäväksi takaisin. Muita kantajan yksilöiviä olosuhteita, kuten hänen tapauksensa huomioon ottaminen hallintoprosessissa, yhteisöjen tuomioistuin ei ole maininnut” (ratkaisuehdotuksen 71 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio antamassaan tuomiossa selvästi ratkaisun, johon se päätyi edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio antamassaan tuomiossa. On korostettava, että edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio kyseessä ollut alakohtainen tukijärjestelmä koski huomattavaa määrää maanteiden tavarakuljetuksia harjoittavia yrityksiä. Toisin kuin Sardegna Lines, yksikään kantajina olleista kuljetusyrityksistä ei erottunut muista tarkastellun tukijärjestelmän edunsaajista saatujen tukien määrän tai sen perusteella, että sillä olisi ollut erityinen rooli hallinnollisessa menettelyssä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kantajina olleet yritykset olivat eri asemassa kuin tuen hakijat, koska päätös koski kantajia ”tämän järjestelmän puitteissa myönnettyjen yksilöllisten tukien, joiden takaisin maksamisesta komissio on määrännyt, tosiasiallisina saajina” (tuomion 39 kohta).
Lisäksi tässä edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetun tuomion edellä mainittu 39 kohta, vaikka se onkin lakoninen, sisältää myös tärkeitä täsmennyksiä niihin perusteisiin, joihin lainvastaisesta tukijärjestelmästä tukea saaneiden yritysten asiavaltuus perustuu. Yhteisöjen tuomioistuin nimittäin korostaa siinä, että kyseisessä päätöksessä mainitaan ”hyväksyttyjen hakemusten ja kyseisiin tukiin tarkoitettujen lainojen määriä” tarkastellulla ajanjaksolla, ja päättelee tämän perusteella, ettei ”komissio siis voinut olla tietämättä kyseisten tosiasiallisten edunsaajien olemassaolosta”. Yhteisöjen tuomioistuin erottaa siis nimenomaisesti toisistaan tosiasiallisten edunsaajien, jotka voitiin yksilöidä ja joiden tilanteeseen takaisinperintämääräys erityisesti vaikutti, ja mahdollisten edunsaajien tilanteen.
Erityisesti edellä 79 kohdassa mainitun julkisasiamies Alberin asiassa Italia vastaan komissio antaman ratkaisuehdotuksen (74–85 kohta) valossa edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetun tuomion edellä mainittu 39 kohta voidaan näin ollen ymmärtää siten, että siinä myönnetään, että kantajina olevat yritykset erottuivat kaikista muista toimijoista sen vuoksi, että ne muodostivat sellaisten henkilöiden suljetun piirin, joihin takaisinperintämääräys vaikutti erityisesti. Toisin kuin tukijärjestelmän mahdolliset edunsaajat, tarkasteltavan tukijärjestelmän tosiasialliset edunsaajat muodostivat rajoitetun ryhmän, sillä tämän järjestelmän täytäntöönpaneminen oli lopetettu jo ennen kuin riidanalainen päätös tehtiin, joten komissio kykeni riidanalaista päätöstä tehdessään lähtökohtaisesti yksilöimään ne kansallisten viranomaisten avustuksella. Toisin kuin komissio väittää, yhteisöjen tuomioistuin ei asettanut sen edellytykseksi, että päätöksen katsotaan koskevan kantajaa erikseen, sitä, että komissio yksilöi konkreettisesti tarkasteltavan tukijärjestelmän edunsaajat ja analysoi niiden yksilöllisen tilanteen.
On korostettava, että vaikka tukijärjestelmää koskeva päätös olisi yleisesti sovellettava, koska komissio tutkii tätä järjestelmää yleisesti ja abstraktisti (ks. edellä 73 kohta), tällainen päätös koskee yksinomaan tiettyä tukijärjestelmää. Se ei näin ollen määritä yhteisön politiikkaa eikä ole normatiivinen, vaan on osa yhteisön oikeussääntöjen, jotka tässä tapauksessa koskevat valtiontukia, soveltamista, toisin kuin normatiiviset päätökset, joita sovelletaan kaikkiin kyseessä oleviin talouden toimijoihin (ks. esim. asia
206/87, Lefebvre v. komissio, tuomio 14.2.1989, Kok. 1989, s. 275
; edellä 74 kohdassa mainittu asia Roquette Frères v. neuvosto, tuomion 42 kohta ja edellä 74 kohdassa mainittu asia Fels-Werke ym. v. komissio, määräyksen 61 ja 63 kohta).
Tässä oikeudellisessa asiayhteydessä se, että edunsaajat kuuluvat tukijärjestelmän tosiasiallisten edunsaajien suljettuun piiriin, johon komission kyseessä olevalle jäsenvaltiolle asettama takaisinperintävelvollisuus vaikutti erityisesti, riittää siihen, että nämä edunsaajat erottuvat kaikista muista toimijoista oikeuskäytännön mukaisesti (asia
25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok. 1963, s. 197, 223, Kok. Ep. I, s. 181
). Yksilöinti johtuu käsiteltävänä olevassa asiassa takaisinperintämääräyksen erityisestä vaikutuksesta tämän suljetun piirin täysin yksilöitävissä olevien jäsenten etuihin.
Jos tukijärjestelmän tosiasiallisen edunsaajan asiavaltuuden edellytyksenä olisi sen yksilöllisen tilanteen tutkiminen, tämä asiavaltuus riippuisi siitä, haluaako komissio sille hallinnollisen menettelyn aikana toimitettujen tietojen perusteella toteuttaa riidanalaisessa päätöksessä tällaisen tapauskohtaisen tutkinnan vai ei. Tämä ratkaisu aiheuttaisi oikeudellisen epävarmuuden, koska komission tietoisuus konkreettisista yksilöllisistä tilanteista on usein sattumanvaraista (ks. edellä 79 kohdassa mainitun julkisasiamies Alberin asiassa Italia v. komissio antaman ratkaisuehdotuksen 83 kohta). Lisäksi jos oletetaan, että edunsaaja riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa sen, ettei komissio tutkinut sen yksilöllistä tilannetta, kun otetaan huomioon esimerkiksi komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana toimitetut sitä koskevat tiedot, sen nostaman kanteen tutkittavaksi ottaminen olisi yhteydessä aineellisten kanneperusteiden tutkintaan. Tässä yhteydessä tutkittavaksi ottamisen tutkinnan tuloksen monitahoisuus ja vaikea ennustettavuus lisäisivät oikeudellista epävarmuutta.
Lopuksi on huomautettava, että yhteisöjen tuomioistuin on käyttänyt perustetta, joka koskee suljettua piiriä, jonka jäseniin komission päätös erityisesti vaikuttaa, myös yhdistetyissä asioissa
C-182/03 ja C-217/03, Belgia ja Forum 187 vastaan komissio, 22.6.2006 antamassaan tuomiossa (Kok. 2006, s. I-5479
, 58–64 kohta). Erityisesti niiden koordinaatiokeskusten osalta, joiden lupa oli voimassa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio ja edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio antamiensa tuomioiden mukaisesti, että päätös koski niitä erikseen, koska ne olivat ”täysin yksilöitävissä ajankohtana, jolloin [kanteen kohteena ollut] päätös tehtiin” (ks. em. yhdistetyt asiat Belgia ja Forum 187 v. komissio, tuomion 61 kohta ja julkisasiamies Léger’n kyseisissä yhdistetyissä asioissa antama ratkaisuehdotus, Kok. 2006, s. I-5485, 196 ja 197 kohta). Niiden keskusten osalta, joiden luvan uusimista koskevat hakemukset olivat vireillä, kun kyseinen päätös annettiin tiedoksi, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että näillä mahdollisilla edunsaajilla oli asiavaltuus asian erityisolosuhteissa, koska ne kuuluivat suljettuun piiriin, jonka jäseniin kyseinen päätös erityisesti vaikuttaa, koska ne eivät voi enää saada lupaa uusituksi (em. yhdistetyt asiat Belgia ja Forum 187 v. komissio, tuomion 62 ja 63 kohta ja julkisasiamies Léger’n kyseisissä yhdistetyissä asioissa antaman ratkaisuehdotuksen 211 kohta).
Koko tämän oikeuskäytännön valossa komission ehdottamalla perusteella, joka perustuu tukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin, ei ole merkitystä. Erityisesti edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio ja edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annettuja tuomioita lukiessa ei voida havaita, että yhteisöjen tuomioistuin olisi kertaakaan ottanut huomioon sitä komission jo näissä asioissa esille tuomaa seikkaa, että tarkastellut tukijärjestelmät oli tosiasiallisesti pantu täytäntöön hallinnollisilla täytäntöönpanopäätöksillä, joita tehtäessä oli käytetty harkintavaltaa. Lisäksi on huomautettava, että edellä 77 kohdassa mainitussa asiassa CETM vastaan komissio annettu tuomio ja EFTA:n tuomioistuimen edellä 54 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Fesil ja Finnfjord ym. vastaan EFTA:n valvontaviranomainen antama tuomio koskivat tukijärjestelmiä, jotka hyödyttivät automaattisesti yrityksiä, jotka täyttivät näissä järjestelmissä vaaditut edellytykset. EFTA:n tuomioistuimen antamasta tuomiosta (46 kohta) ilmenee, että komissio väitti huomautuksissaan jo kanteen tutkittavaksi ottamista vastaan, että edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio ja edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetuissa tuomioissa tarkasteltuja tukijärjestelmiä ei sovellettu automaattisesti tietyt edellytykset täyttäviin yrityksiin, vaan niissä annettiin toimivaltaisille kansallisille viranomaisille valta myöntää etuja edunsaajille myöhemmillä hallintotoimilla. EFTA:n tuomioistuin ei pitänyt tätä erottelua merkityksellisenä, mistä on osoituksena se, että tämä erottelu on liitetty yhteisöjen tuomioistuimen molemmissa edellä mainituissa asioissa antamien tuomioiden suppeisiin mutta selkeisiin perusteluihin.
Kantajat väittävät oikeutetusti, ettei edellä 26 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia ym. vastaan komissio annetulla määräyksellä, johon komissio viittaa (ks. edellä 55 kohta), ole merkitystä asiavaltuuden arvioinnin kannalta. Tässä määräyksessä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei nimittäin tutkinut kyseessä olevien yritysten asiavaltuutta, vaan jätti tutkimatta oikeussuojan tarpeen puuttumisen vuoksi kanteet, jotka olivat sellaisten yritysten nostamia, jotka oli tällä välin jätetty kansallisten viranomaisten riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttaman kyseessä olevien tukien takaisinperintämenettelyn ulkopuolelle. Tältä osin on huomautettava, että osoittaakseen oikeussuojan tarpeensa nostaessaan kannetta riittää, että yritys ilmoittaa merkityksellisellä tavalla hyötyneensä kyseessä olevan tukijärjestelmän mukaisista toimenpiteistä, jotka kuuluvat komission kyseessä olevassa päätöksessä esittämän sen toteamuksen piiriin, jonka mukaan tukijärjestelmä ei sovellu yhteismarkkinoille. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiana ei ole tukijärjestelmää koskevasta komission päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä lausua tässä päätöksessä mainittujen perusteiden konkreettisesta soveltamisesta määrittääkseen, onko tiettyä yritystä hyödyttävien kyseessä olevien toimenpiteiden katsottava olevan tämän päätöksen nojalla yhteismarkkinoille soveltumattomia. Kansallisten viranomaisten tehtävänä on nimittäin tällaisen päätöksen täytäntöönpanon yhteydessä soveltaa edellä mainittuja perusteita kussakin yksittäistapauksessa komission valvonnassa.
Tässä yhteydessä edellä 26 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia ym. vastaan komissio annetussa määräyksessä ainoastaan suljetaan pois kantajana olevan yrityksen oikeussuojan tarve, silloin kun kanteen nostamisen jälkeen kansallisten viranomaisten komission päätöstä täytäntöönpannessa toteuttamasta arvioinnista ilmenee, että toimenpiteitä, joista tämä yritys on hyötynyt kyseessä olevan tukijärjestelmän nojalla, ei koske tämän päätöksen mukainen takaisinperintävelvollisuus joko siksi, etteivät ne tämän päätöksen nojalla kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, tai siksi, että ne täyttävät kyseisessä päätöksessä mainitut yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevat perusteet. Tässä määräyksessä (26 kohta) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin erityisesti hylkäsi kyseessä olevien yritysten väitteen, joka koski sitä komissiolla olevaa valtaa, kun se valvoo sitä, kuinka kyseessä oleva jäsenvaltio panee täytäntöön sen tekemän päätöksen, velvoittaa tämä jäsenvaltio myöhemmin perimään takaisin väitetyt tuet näiltä yrityksiltä nimenomaan sillä perusteella, että tämä oli ainoastaan tulevaisuuteen sijoittuva ja epävarma seikka. Käsiteltävänä olevassa asiassa on lisäksi kiistatonta, että kantajina olevat yritykset olivat kansallisten viranomaisten takaisinperintäpäätöksen kohteena, mikä vahvistaa niiden oikeussuojan tarpeen.
Komission myös mainitsemassa, edellä 55 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Atzeni ym. annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ainoastaan toteaa, että säädöksen pätevyyden arvioimista koskevaa ennakkoratkaisupyyntöä ei jätetä tutkimatta, kun se koskee tukijärjestelmään liittyvää komission päätöstä, sillä perusteella, että kyseessä olevien yritysten EY 230 artiklan neljännen kohdan mukainen asiavaltuus edellyttää monitahoista analyysiä eikä näin ollen ollut ilmeinen. Tämä tuomio on linjassa asiassa
C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, 9.3.1994 annetun tuomion kanssa (Kok. 1994, s. I-833, Kok. Ep. XV, s. I-67)
, jonka mukaan tutkimatta jättämistä koskeva väite voidaan hyväksyä komission päätöksestä kansallisessa tuomioistuimessa esitetyn lainvastaisuusväitteen osalta ainoastaan, jos tuensaajina olevilla yrityksillä oli kiistatta oikeus nostaa kumoamiskanne komission päätöksestä, mistä niille oli ilmoitettu (em. asia TWD Textilwerke Deggendorf, tuomion 24 kohta; asia
C-241/95, Accrington Beef ym., tuomio 12.12.1996, Kok. 1996, s. I-6699
, 15 ja 16 kohta ja asia
C-408/95, Eurotunnel ym., tuomio 11.11.1997, Kok. 1997, s. I-6315
, 28 kohta). Lisäksi edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annetusta tuomiosta (31 kohta) ilmenee, että yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi implisiittisesti komission väitteen, jonka mukaan sikäli kuin tukijärjestelmän tosiasiallisilla edunsaajilla katsottaisiin olevan asiavaltuus nostaa kanne komission päätöksestä, jossa tämä järjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, tällaisten tukien takaisinperintää koskevat ennakkoratkaisupyynnöt jätettäisiin tutkimatta edellä mainitun asiassa TWD Textilwerke Deggendorf annetun tuomion mukaisesti (ks. tältä osin edellä 79 kohdassa mainitun julkisasiamies Alberin asiassa Italia vastaan komissio antaman ratkaisuehdotuksen 86–89 kohta). On myös lisättävä, että näiden tosiasiallisten edunsaajien ei voida missään tapauksessa katsoa menettäneen oikeuttaan esittää kansallisessa tuomioistuimessa väitettä komission päätöksen lainvastaisuudesta – kun otetaan huomioon nyt esillä olevaan asiaan liittyvät erityiset olosuhteet tai niiden arviointiperusteiden monimutkaisuus, jotka mainitaan tässä päätöksessä niiden tukien määrittämiseksi, jotka on todettu yhteismarkkinoille soveltumattomiksi ja joita takaisinperintävelvollisuus koskee –, koska ratkaistavana oleva kysymys siitä, ovatko nämä edunsaajat komission päätöksen täytäntöönpanemiseksi velvollisia palauttamaan kyseiset tuet vai eivät, oli perustellusti saattanut alun perin herättää tiettyjä epäilyksiä, minkä vuoksi edunsaajien oikeussuojan tarve mainittua päätöstä vastaan ei ollut selvä (edellä 26 kohdassa mainitut yhdsitetyt asiat Gruppo ormeggiatori del porto de Venezia v. komissio, määräyksen 31 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalaisesta päätöksestä (13 perustelukappale) ilmenee ja kantajat eivät sitä ole kiistäneet, että samoin kuin edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio, komissio tiesi edunsaajina olevien yritysten täsmällisen lukumäärän sekä yhtäältä 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 1 §:n mukaisten sosiaaliturvamaksujen yleisten alennusten ja toisaalta saman asetuksen 2 §:n mukaisten uusia työpaikkoja koskevien vapautusten kokonaismäärän tarkasteltavana ajanjaksona.
Tästä seuraa, että kyseessä olevan tukijärjestelmän edunsaajat olivat täysin yksilöitävissä silloin, kun riidanalainen päätös tehtiin. Näissä olosuhteissa edellä esitetystä seuraa, että tämän päätöksen on katsottava koskevaan kantajina olevia yrityksiä erikseen.
Sen oikeuskäytännön (ks. edellä 74–85 kohta) tulkinnan, johon tämä päätelmä perustuu, vahvistaa yhteisön valtiontukien valvontajärjestelmän tarkastelu, joka estää komission esittämien perusteiden ja perustelujen hyväksymisen, kuten seuraavista kohdista ilmenee.
b) Tukijärjestelmän soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvän perusteen arvioiminen yhteisön valtiontukien valvontajärjestelmän valossa
Yhteisön valtiontukien valvontajärjestelmän tarkastelu tukee sitä, että komission mainitsemalla perusteella, joka liittyy tukijärjestelmän soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin, ei ole merkitystä.
Jos tätä perustetta käytettäisiin, se aiheuttaisi oikeussubjektille oikeudellisen epävarmuuden, sillä toimivaltaisen tuomioistuimen määrittäminen tapahtuisi ensin tarkasteltavan tukijärjestelmän soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen perusteella ja tämän jälkeen, jos tätä järjestelmää sovellettaisiin automaattisesti, sen perusteella, että komissio mahdollisesti tutkii tiettyjen edunsaajien yksilöllisen tilanteen (ks. edellä 85 kohta). Tällainen peruste ei kuitenkaan ole perusteltu siihen yhteisön valtiontukien valvontajärjestelmän edellytykseen nähden, joka liittyy siihen, että päätös koskee kantajaa erikseen. Tukijärjestelmän soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät nimittäin vaikuta komission mahdollisuuteen yksilöidä edunsaajia, komission toteuttamaan valvontaan eivätkä edunsaajien takaisinperintävelvollisuuden laajuuteen.
Ensinnäkin oikeuskäytännöstä ilmenee, että tukijärjestelmän tosiasialliset edunsaajat erottuvat muista toimijoista sen vuoksi, että ne kuuluvat sellaisten henkilöiden suljettuun piiriin, joihin takaisinperintämääräys vaikuttaa erityisesti (ks. edellä 77–84 kohta). Koska nämä tosiasialliset edunsaajat joka tapauksessa muodostavat nimenomaan suljetun piirin, ne ovat aina täysin yksilöitävissä, kun komissio tekee päätöksensä, riippumatta siitä, sovelletaanko järjestelmää automaattisesti vai edellyttääkö se yksittäistapausta koskevien täytäntöönpanotoimien toteuttamista.
Toiseksi kun otetaan huomioon tukijärjestelmien yleinen sovellettavuus, ei ole mitään perusteita sille, että komission valvonnan luonne ja laajuus vaihtelisivat sen mukaan, myönnetäänkö tässä järjestelmässä tuet automaattisesti vai täytäntöönpanotoimien avulla. Nimittäin kun kyse on lainvastaisesta tukijärjestelmästä, lähtökohtaisesti yksinomaan komission tehtävänä on tutkia tämän järjestelmän yleiset ja abstraktit piirteet (ks. edellä 73 kohta). Tästä seuraa, että vaikka tukijärjestelmä on pantu täytäntöön yksittäistapauksia koskevilla päätöksillä, joita tehtäessä on käytetty harkintavaltaa, komissiolla ei kuitenkaan ole velvollisuutta tutkia tuen myöntämispäätöksiä tapauskohtaisesti ja arvioida erityisesti kussakin yksityistapauksessa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset.
Kolmanneksi kansallisen takaisinperintämenettelyn aikana se, onko tukijärjestelmä pantu täytäntöön automaattisesti vai yksittäistapauksia koskevilla päätöksillä, ei vaikuta mitenkään komission päätöksen sisältöön edunsaajiin nähden. Molemmissa tilanteissa yksinomaan kansallisilla viranomaisilla on toimivalta panna täytäntöön tämä yleinen ja abstrakti päätös. Niiden asiana ei ole tarkistaa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset kussakin yksittäistapauksessa (ks. jäljempänä 98–100 kohta).
Lisäksi se, että tuet on myönnetty yksittäistapauksia koskevilla tukijärjestelmän soveltamispäätöksillä, ei välttämättä vähennä niiden arviointien monitahoisuutta, jotka viranomaisten on tehtävä pannakseen täytäntöön komission päätöksen, jossa edellä mainittuja yksittäistapauksia koskevia päätöksiä ei lähtökohtaisesti ole otettu huomioon (ks. edellä 97 kohta). Joka tapauksessa, koska kansalliset viranomaiset ainoastaan panevat kaikissa tapauksissa täytäntöön komission päätöksen, niiden tukien takaisinperinnän yhteydessä toteuttamien arviointien monitahoisuuden aste ei ole merkityksellinen peruste määritettäessä sitä, koskeeko tämä päätös tosiasiallisia edunsaajia erikseen vai ei. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio antamassaan tuomiossa implisiittisesti tällaisten arviointien monitahoisuuteen liittyvän väitteen, jonka komissio esitti jo tässä asiassa tekemässään valituksessa.
c) Kansallisten viranomaisten väitetty toimivalta tutkia kussakin yksittäistapauksessa tuen olemassaolo niiden pannessa täytäntöön takaisinperintämääräystä
Osoittaakseen, ettei sen päätös, jossa todetaan tukijärjestelmän soveltumattomuus yhteismarkkinoille ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, koske erikseen tukijärjestelmän tosiasiallisia edunsaajia, komissio kuitenkin väittää, että kun jäsenvaltio panee täytäntöön tätä päätöstä, kyseessä olevalla jäsenvaltiolla on toimivalta paitsi soveltaa riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä kriteereitä myös tutkia kussakin yksittäistapauksessa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset, kun otetaan huomioon kyseessä olevan yrityksen subjektiivinen tilanne.
Komissio ei kuitenkaan esitä mitään perusteluja tämän väitteen tueksi, ellei sellaisena pidetä sitä, että käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltava tukijärjestelmä ei ole alakohtainen vaan sitä sovelletaan kaikkiin yrityksiin, jotka ovat sijoittautuneet Venetsian tai Chioggian saaristoon, minkä vuoksi komissio ei kyennyt arvioimaan, täyttyivätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset kullakin lukuisista kyseessä olevista liiketoiminnan aloista. Komission mukaan kyseessä olevan jäsenvaltion on näin ollen toteutettava tämä valvonta.
Aluksi on kuitenkin todettava yhtäältä, että komissio näyttää näin antavan ymmärtää, että kun ne panevat täytäntöön päätöstä, jossa todetaan useaa alaa koskevan tukijärjestelmän soveltumattomuus yhteismarkkinoille ja määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, kansallisilla viranomaisilla on automaattisesti toimivalta tutkia, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset liiketoiminnan aloilla, joiden osalta komissio ei ole tutkinut tarkasteltavien toimenpiteiden vaikutusta yhteisön kauppaan ja kilpailuun. Komission mukaan tämän kansallisten viranomaisten toimivallan soveltamisala riippuu näin ollen komission, jolla on hallussaan sille hallinnollisen menettelyn aikana toimitetut tiedot, toteuttaman tutkinnan laajuudesta, jolloin kansallisten viranomaisten edellä mainitun toimivallan rajoihin kohdistuu oikeudellinen epävarmuus (ks. edellä 85 kohta ja jäljempänä 229–234 kohta).
Toisaalta käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komissio sulki EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen ulkopuolelle yksinomaan kyseessä olevat sosiaaliturvamaksuvapautukset, jotka ovat vähämerkityksistä tukea koskevan de minimis -säännön mukaisia (ks. edellä 13 kohta). Vaikka riidanalaisen päätöksen päätösosassa ei viitata de minimis -sääntöön, se on tämän päätöksen perustelujen erottamaton osa ja sitä on näin ollen tulkittava kaikkien päätöksen tekemiseen johtaneiden perustelujen valossa ja asiayhteydessä (ks. asia
C-355/95 P, TWD v. komissio, tuomio 15.5.1997, Kok. 1997, s. I-2549
, 21 kohta ja edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 163 kohta). Koska komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 110 perustelukappaleessa, että de minimis -säännön mukaiset toimenpiteet eivät kuulu EY 87 artiklan soveltamisalaan, tämän päätöksen 5 artiklassa määrätty takaisinperintävelvollisuus ei tämän vuoksi koske näitä toimenpiteitä. Riidanalainen päätös ei myöskään sisällä mitään mainintaa, jonka perusteella takaisinperintävelvollisuuden ulkopuolelle voitaisiin jättää muita kyseessä olevia sosiaaliturvamaksuvapautuksia sillä perusteella, että ne eivät ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia.
Tässä yhteydessä oikeuskäytäntö ei vahvista lainkaan komission teoriaa, jonka mukaan kansallisilla viranomaisilla, kun ne panevat riidanalaista päätöstä täytäntöön, on toimivalta tutkia kussakin yksittäistapauksessa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset. Tältä osin komissio vetoaa vastineessaan yksinomaan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa
C-310/99, Italia vastaan komissio, 7.3.2002 antamaan tuomioon (Kok. 2002, s. I-2289
), josta ilmenee, että tutkiessaan perustelujen puutteellisuutta koskevaa kanneperustetta yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kun komissio tutki kyseessä olevan tukijärjestelmän ominaispiirteitä ja esitti analyysissään esimerkin yhdestä alasta, jota tämä järjestelmä koskee, se osoitti oikeudellisesti riittävällä tavalla, että tässä järjestelmässä annetaan edunsaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja että tämä voi hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa (tuomion 88–90 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin korosti sitä, että ”riidanalaisen päätöksen ei tarvinnut sisältää tukiohjelman perusteella yksittäistapauksissa myönnettyjen tukien erillistä arviointia”, ja totesi myös, että ”kunkin kyseessä olevan yrityksen tilannetta o[li] tutkittava vasta siinä vaiheessa, kun tukia perit[tiin] takaisin” (tuomion 91 kohta). Ilman mitään asiaa koskevaa mainintaa tätä viimeistä lausetta ei voida millään perusteella tulkita siten, että siinä tarkoitettaisiin EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytysten tapauskohtaista tutkintaa tukien takaisinperintämenettelyn yhteydessä. Päinvastoin riita-asian asiayhteydessä vaikuttaa pikemminkin siltä, että yhteisöjen tuomioistuin ainoastaan korosti sitä, että komission päätöksessä toteutettu tukijärjestelmän yleinen ja abstrakti analyysi on riittävä, ja sitä, että edunsaajien yksilöllisen tilanteen tutkiminen on tarpeen ainoastaan perittäessä tukia takaisin nimenomaan tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi (ks. edellä 73 kohta ja jäljempänä 209 kohta).
Lisäksi komission käsiteltävänä olevassa asiassa esittämä ratkaisu on ristiriidassa vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan lainvastaisia tukia ei saa käsitellä edullisemmin kuin sääntöjenmukaisesti ilmoitettuja tukia. Erityisesti on todettu, että jos uusi tuki on myönnetty ilmoittamatta siitä etukäteen, komission ei tarvitse silti osoittaa tuen todellisia vaikutuksia kauppaan ja kilpailuun. Tällainen vaatimus suosisi nimittäin niitä jäsenvaltioita, jotka maksavat tukia noudattamatta ilmoitusvelvollisuutta, niiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta suunnitteluvaiheessa (ks. erityisesti edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 79 kohta).
Sen myöntäminen, että kyseessä oleva jäsenvaltio, kun se panee täytäntöön lainvastaista tukijärjestelmää koskevaa komission päätöstä, voi kussakin yksittäistapauksessa tutkia, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset, merkitsisi sitä, että tälle jäsenvaltiolle myönnettäisiin tilanteessa, jossa se laiminlyö ilmoitusvelvollisuutensa, toimivalta, jota sillä ei tähän mennessä ole oikeuskäytännössä katsottu olevan, silloin kun komission päätöksessä on todettu, että ilmoitettu tukijärjestelmä ei sovellu yhteismarkkinoille. Jos käsiteltävänä olevassa asiassa pitäisi hyväksyä komission väite, ilomoittamatta jätettyjen tukien edullisemman kohtelun karikko voitaisiin välttää ainoastaan sen avulla, että kyseessä olevalla jäsenvaltiolla katsottaisiin olevan samankaltainen toimivalta kuin tilanteessa, jossa komissio on tehnyt päätöksen, jossa ilmoitettu järjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
Tältä osin on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin lopetti tietyt epäilyt EY 88 artiklan 3 kohdassa mainitun ilmoitusvelvollisuuden soveltamisalasta ja totesi, että ilmoitusvelvollisuus koskee ainoastaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia (ks. asia
C-71/04, Xunta de Galicia, tuomio 21.7.2005, Kok. 2005, s. I-7419
, 32 kohta). Saman logiikan mukaisesti asiassa
C-280/00, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, 24.7.2003 annetusta tuomiosta (Kok. 2003, s. I-7747
, jäljempänä asia Altmark, 87 ja 94 kohta) ilmenee sellaisten toimenpiteiden osalta, joilla pyritään kattamaan julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset, että tällaiset toimenpiteet eivät kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan eikä niitä tämän vuoksi tarvitse ilmoittaa, jos ne täyttävät kyseisessä tuomiossa asetetut edellytykset. Sen sijaan yhteisöjen tuomioistuinta ei ole vielä pyydetty lausumaan siitä, jäävätkö toimenpiteet, jotka on tukijärjestelmän nojalla myönnetty joko esimerkiksi yksikölle, joka ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritys, tai korvauksena yritykselle, jonka tehtävänä on julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen edellä mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetetuilla edellytyksillä, tuen käsitteen ulkopuolelle ja voidaanko ne näin ollen panna täytäntöön ilman komission hyväksyntää, vaikka komissio oli aiemmin todennut tukijärjestelmän yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
On kuitenkin korostettava, ettei kyseessä oleva jäsenvaltio voi sen sille edellä 107 kohdassa mainitussa asiassa Xunta de Galicia annetussa tuomiossa vahvistetun toimivallan perusteella, joka koskee toimenpiteen määrittämistä EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytysten valossa sen toteamiseksi, koskevatko EY 88 artiklan 3 kohdassa asetettu ilmoitusvelvollisuus ja velvollisuus pidättäytyä tukitoimen toteuttamisesta sitä, jäädä perustamissopimuksessa komissiolle annetun valvontavallan ulkopuolelle, kun komissio on päättänyt aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn. Olipa kyse ilmoitetun tuen ennakkovalvonnasta tai lainvastaisen tuen valvonnasta jälkikäteen, tämä valvonta koskee lähtökohtaisesti sekä tuen luonnehdintaa että mahdollisesti sen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, ja sen toteuttaa lähtökohtaisesti komissio pelkästään järjestelmän yleisten ominaispiirteiden perusteella. Komission käsiteltävänä olevassa asiassa suosima ratkaisu merkitsisi näin ollen paitsi merkittävää toimivallan siirtämistä kyseessä olevalle jäsenvaltiolle, myös tukijärjestelmien valvonnan sisällön muuttamista, sillä jäsenvaltio voisi pannessaan komission päätöstä täytäntöön ottaa systemaattisesti huomioon kunkin tuensaajan yksilöllisen tilanteen sen saaman tuen luonnehtimiseksi, riippumatta siitä komission toteamuksesta, että kyseinen tukijärjestelmä vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun. Vaikka kyse olisi useampaa alaa koskevasta järjestelmästä, tällaisen toimivallan myöntäminen ei ole perusteltua, jotta EY 87 artiklan 1 kohdassa mainittuja edellytyksiä voidaan soveltaa valistuneesti. Kun komissio tutkii tällaista järjestelmää, kyseessä olevalla jäsenvaltiolla on nimittäin mahdollisuus kiinnittää komission huomio tiettyjen toimialojen markkinatilanteeseen ja näin johdattaa se tutkimaan, voiko tukijärjestelmä näillä aloilla vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. jäljempänä 231–233 kohta). Lisäksi kyseessä olevan jäsenvaltion asiana on kiinnittää komission huomio tarvittaessa tiettyjen yritysten erityistilanteeseen (ks. jäljempänä 209 kohta).
Lisäksi komission ehdottama ratkaisu merkitsisi muutosta sen toimimismahdollisuuksiin. Jos komissio arvioisi, että kyseessä oleva jäsenvaltio on tehnyt virheen, kun se on soveltanut EY 87 artiklan 1 kohtaa pannessaan täytäntöön päätöstä, jossa määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, sen ei pitäisi aloittaa uudelleen EY 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua menettelyä, vaan nostaa suoraan yhteisöjen tuomioistuimessa kumoamiskanne EY 88 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla.
Komission käsiteltävänä olevassa asiassa kannattama ratkaisu poikkeaa näin ollen sisällöltään edellä 107 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa julkisten palvelujen osalta esitetystä ratkaisusta, jossa jäsenvaltioiden tehtäväksi jätetään niiden tukien arviointi, jotka myönnetään vastikkeena yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisesta ja joita tietyin edellytyksin ei pidetä valtiontukina ja joita ilmoitusvelvollisuus ei tämän vuoksi koske. Komissio voi kuitenkin valvoa tällaisia tukia jälkikäteen EY 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä.
Valtiontukia koskevan yhteisön säännöstön ja oikeuskäytännön nykytilassa sen myöntäminen, että kyseessä olevalla jäsenvaltiolla, kun se panee täytäntöön komission päätöstä, jossa todetaan tukijärjestelmä yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksetut tuet maksettaviksi takaisin, on toimivalta arvioida kussakin yksittäistapauksessa, täyttyvätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset, horjuttaisi komission EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä toteuttaman valvonnan, jonka aikana komissio yleensä toteaa toimenpiteen tueksi ja tämän jälkeen mahdollisesti toteaa sen yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, sisältöä ja tehokkuutta.
Edellä esitetystä seuraa, että kantajina olevilla yrityksillä on asiavaltuus nostaa kanne riidanalaisesta päätöksestä.
C
Väite, jonka mukaan komitealla ei ole asiavaltuutta asiassa T-277/00
Komissio katsoo, että komitea, joka kokoaa yhteen eri ammattijärjestöt, ei ole toimittanut tietoja, jotka osoittaisivat, että riidanalainen päätös koski erikseen yhtä tai useampaa näistä järjestöistä niiden toimiessa neuvottelijoina riidanalaisessa päätöksessä tutkittuja tukijärjestelmiä laadittaessa. Komission mukaan päätös ei koske erikseen myöskään näiden järjestöjen jäsenyrityksiä.
Tältä osin on riittävää todeta, että jos kantajana olevalla Coopservice-nimisellä yrityksellä on asiavaltuus, ei oikeuskäytännön mukaan ole tarpeen tutkia komitean asiavaltuutta (ks. asia
C-313/90, CIRFS ym. v. komissio, tuomio 24.3.1993, Kok. 1993, s. I-1125, Kok. Ep. XIV, s. I-95
, 31 kohta). Coopservicen ja komitean asiassa T-277/00 nostama kanne otetaan näin ollen tutkittavaksi.
Ylimääräisenä huomautuksena on joka tapauksessa lisättävä, että riidanalainen päätös koskee suoraan ja erikseen komiteaa järjestönä, joka kokoaa yhteen ammattijärjestöt, jotka edustavat Venetsiaan tai Chioggaan sijoittautuneita yrityksiä ja jotka pelkästään tämän vuoksi ovat hyötyneet tarkastellusta tukijärjestelmästä, koska se toimii sellaisten jäsentensä sijasta, jotka olisivat itsekin voineet nostaa kanteen, joka olisi otettu tutkittavaksi (ks. yhdistetyt asiat
T-447/93–T-449/93, AITEC ym. v. komissio, tuomio 6.7.1995, Kok. 1995, s. II-1971
, 60 kohta).
Tästä seuraa että käsiteltävänä olevat kanteet on tutkittava kokonaisuudessaan.
Aineellinen kysymys
Kantajat riitauttavat riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä yhtäältä katsotaan, että kyseessä olevat toimenpiteet ovat yhteismarkkinoille soveltumattomia valtiontukia, ja toisaalta määrätään maksettujen tukien takaisinperintävelvollisuus.
A
Väite, jonka mukaan kyseessä olevien toimenpiteiden katsotaan virheellisesti olevan yhteismarkkinoille soveltumattomia valtiontukia
Kantajat esittävät ensiksi kanneperusteita, joiden mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa ja 86 artiklan 2 kohtaa on rikottu, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu, perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty ja perustelut ovat ristiriitaiset. Toiseksi ne vetoavat siihen, että EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on rikottu, kolmanneksi siihen, että EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaa on rikottu, neljänneksi siihen, että EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohtaa on rikottu, ja viidenneksi siihen, että EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa ja EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on rikottu.
1.
Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa ja 86 artiklan 2 kohtaa on rikottu, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu, perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty ja perustelut ovat ristiriitaiset
a) Asianosaisten lausumat
Kantajien lausumat
– Asia T-254/00
Kantaja, Hotel Cipriani, vetoaa EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen ja riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuuteen.
Ensiksi kantaja väittää, että riidanalaista päätöstä (49, 50 ja 58 perustelukappale) rasittaa perustelujen puutteellisuus, joka johtuu siitä, ettei kyseessä olevien markkinoiden paikallista luonnetta ole otettu huomioon.
Se väittää, että komission on analysoitava tarkasteltavina olevien toimenpiteiden ominaispiirteitä, soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ja sisältöä, jotta se voi arvioida niiden vaikutuksen kauppaan ja kilpailuun alakohtaisen tarkastelun perusteella.
Perusteluvelvollisuuden lieventäminen tukijärjestelmien osalta vaarantaisi kantajan mukaan yhteisöjen tuomioistuimen täysimääräisen valvonnan sen osalta, miten toimenpidettä luonnehditaan EY 87 artiklan 1 kohdan valossa.
Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalaisessa päätöksessä ei viitata edes tiivistetysti kyseessä oleviin tuote- ja palvelumarkkinoihin, tuonti- tai vientivirtoihin tai kyseessä olevien yritysten asemaan näillä markkinoilla. Siinä ei erityisestikään mainita lainkaan hotelli- ja ravintola-alaa.
Toisin kuin komissio väittää, kantajan mukaan Italian viranomaisten asiana ei ole määrittää ja arvioida kunkin tuensaajan tilannetta tuen takaisinperintämenettelyn yhteydessä. Näiden viranomaisten on nimittäin omaksuttava automaattisesti komission riidanalaisessa päätöksessä muotoilemat toteamukset. Käsiteltävänä olevassa asiassa Italian viranomaisten olisi kuitenkin pannessaan riidanalaista päätöstä täytäntöön pitänyt nimenomaan tämän päätöksen perustelujen puutteellisuuden vuoksi pyytää komissiolta täsmennyksiä voidakseen määrittää yritykset, jotka ovat hyötyneet toimenpiteistä, jotka täyttävät vaikuttamista yhteisön sisäiseen kauppaan koskevan edellytyksen (ks. 29.8. ja 29.10.2001 päivätyt komission vastaukset, jotka ovat 12.3.2004 päivättyjen Italian hallituksen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kysymyksiin antamien vastausten liitteenä).
Toiseksi kantaja väittää, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen ja soveltanut siten virheellisesti EY 87 artiklan 1 kohtaa, kun se tukeutui ”yleisluonteiseen” olettamaan sen sijaan, että se olisi ottanut huomioon kyseessä olevien markkinoiden paikallisen luonteen.
Istunnossa kantaja korosti, ettei komissio voinut tukeutua tällaiseen olettamaan, koska sen piti olla tietoinen siitä, että tiettyjen yritysluokkien hyväksi myönnetyt tarkastellut toimenpiteet eivät olleet omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
Hotelli- ja ravintolatoiminnan paikallinen luonne oli kantajan mukaan vahvistettu yleisesti yhteisön puitteissa, jotka koskevat kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea (
EYVL 1997, C 146, s. 6
). Kuluttajat nimittäin valitsevat hotellin oleskelupaikkakunnalta tai mahdollisimman läheltä tätä paikkakuntaa.
Lisäksi hotellimarkkinat Venetsiassa ovat kantajan mukaan joka tapauksessa luonteeltaan erityiset. Venetsian vetovoiman vuoksi sen hotelliyritykset eivät kilpaile muihin kaupunkeihin sijoittautuneiden saman alan yritysten kanssa. Kantajan mukaan kuluttajien valintakriteeri ei ole hinta vaan hotellien sijainti. Kyseessä olevat toimenpiteet eivät näin ollen voi vaikuttaa edes mahdollisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun.
Kantajan mukaan käsiteltävänä olevassa asiassa komissiolla oli hallussaan tarvittavat tiedot erityisesti Venetsian hotellialan erityisluonteesta muun muassa sen ansiosta, että komitea osallistui hallinnolliseen menettelyyn. Lisäksi Italian viranomaiset olivat toimittaneet sille tietoja kyseisistä aloista ja edunsaajina olleiden yritysten määrästä (riidanalaisen päätöksen 6 ja 13 perustelukappale). Joka tapauksessa sen olisi kantajan mukaan pitänyt pyytää näiltä viranomaisilta lisätietoja eri edunsaajien tilanteesta asetuksessa N:o 659/1999 säädettyjen menettelyjen mukaisesti, ilman että se välttämättä antaa määräystä.
Näissä olosuhteissa riidanalainen päätös on kantajan mukaan lisäksi käsittämätön ja ristiriitainen, koska komissio otti huomioon yksinomaan tiettyjen kollektiivisten palvelujen paikallisuuden.
Kolmanneksi komissio on kantajan mukaan tehnyt ilmeisen arviointivirheen ja rikkonut siten EY 87 artiklan 1 kohtaa, kun se ei ole ottanut huomioon Venetsiassa toimivien yritysten lisäkustannuksia arvioidessaan sitä, saattoivatko kyseessä olevat toimenpiteet antaa tosiasiallista taloudellista etua edunsaajilleen. Lisäksi riidanalaisen päätöksen perustelut ovat tältä osin riittämättömät.
Edellä mainitut lisäkustannukset ovat kantajan mukaan 8–12 prosenttia kyseessä olevien yritysten liikevaihdosta kantajan toimittaman, konsulttitoimiston laatiman 8.9.2000 päivätyn kertomuksen mukaan. Toisin kuin komissio väittää, lisäkustannukset on arvioitu suhteessa konkreettisiin ja objektiivisiin vertailukohtiin.
Nämä lisäkustannukset eivät kantajan mukaan ole seurausta makroekonomisista tekijöistä – jotka liittyvät esimerkiksi lainakustannuksiin, verotukseen tai vaihtoedellytyksiin – vaan pelkästään siitä, että toimintaa harjoitetaan Venetsiassa. Kyseessä olevat toimenpiteet kompensoivat nämä lisäkustannukset ainoastaan osittain, mikä selittää kantajan mukaan sen, että Hotel Ciprianin käyttämät hinnat ovat korkeammat kuin muualla sijaitsevien hotellien yleensä käyttämät hinnat.
– Asia T-270/00
Kantaja, Italgas, toteaa, että Italian viranomaiset olivat toimittaneet komissiolle tiedot verovapautuksista kullakin alalla. Näin ollen komission asiana oli tutkia kokonaisuutena, edes tiivistetysti, tarkasteltavien toimenpiteiden ennakoitavissa oleva vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kyseessä olevilla liiketoiminnan aloilla.
Lisäksi 12.12.1995 annetuissa työllisyystuen suuntaviivoissa todetaan nimenomaisesti, että työllisyyttä tukevat toimenpiteet, jotka koskevat ”toimintaa, joka ei koske jäsenvaltioiden välistä kaupankäyntiä (esimerkiksi lähipalvelu, eräät paikalliset työllisyysaloitteet)”, eivät kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
Näissä olosuhteissa kantaja väittää ensiksi, että riidanalaista päätöstä rasittaa perustelujen puutteellisuus, koska siinä ei ole tutkittu tosiseikkoja riittävästi.
Kantaja riitauttaa sen, että tukijärjestelmiä koskevissa päätöksissä komissio voisi viitata ”pahimpaan tulevaisuudennäkymään” (worst case scenario). Jos tällaisessa päätöksessä tutkitaan ainoastaan pahin olettama ja siinä kuitenkin asetetaan yleinen takaisinperintävelvollisuus, siinä olisi täsmennettävä, mikä viranomainen, missä olosuhteissa ja minkä kriteerien perusteella voisi määrittää, onko esitetty olettama konkretisoitunut ja jos on, minkä toimijoiden tai toimijaluokkien osalta.
Istunnossa kantaja korosti, että kun komissio tutkii tukijärjestelmää, sillä on yksinomainen toimivalta soveltaa EY 87 artiklan aineellisia määräyksiä. Nykyisessä yhteisön valtiontukien valvontajärjestelmässä komissio ei sen mukaan voi delegoida harkintavaltaansa kansallisille viranomaisille. Sen päätöksessä on näin ollen esitettävä tarvittavat perustelut, jotta yhteisöjen tuomioistuin voi valvoa tämän päätöksen pätevyyttä ja kansalliset viranomaiset voivat panna täytäntöön takaisinperintämääräyksen kansallisen tuomioistuimen valvonnassa, jonka asiana yksinomaan on valvoa, että komission päätöstä noudatetaan.
Käsiteltävänä olevassa asiassa kantaja väittää, ettei riidanalainen päätös sisältänyt tarvittavia tietoja, jotta se voitaisiin panna täytäntöön Italgasiin nähden. Vaatiessaan väitetyn tuen maksamista takaisin kansalliset viranomaiset tukeutuivat näin ollen kantajan mukaan edellä mainitun 29.10.2001 päivätyn komission kirjeen sisältämään arvioon. Koska tämä arvio on tehty riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen, siitä ei voida tehokkaasti esittää ennakkoratkaisupyyntöä yhteisöjen tuomioistuimessa.
Näissä olosuhteissa sen myöntäminen, ettei komissio voi tukeutua olettamiin tukijärjestelmän osalta, johtaisi sen huolellista ja puolueetonta tutkimista koskevan velvollisuuden lieventymiseen ja tämän vuoksi komission päätöksen riitauttamista koskevan mahdollisuuden heikkenemiseen.
Toiseksi komissio teki kantajan mukaan ilmeisen arviointivirheen ja rikkoi siten EY 87 artiklan 1 kohtaa, kun se jätti ottamatta huomioon kyseessä olevien toimenpiteiden korvaavan luonteen arvioimatta edes tiivistetysti markkinaolosuhteita.
Käsiteltävänä olevassa asiassa Italian viranomaiset – tukeutuen COSES:n laatimaan tutkimukseen – vetosivat hallinnollisessa menettelyssä laguunin saarilla toimivien yritysten lisäkustannuksiin. Kantajan mukaan ne arvioivat, että nämä yritykset ovat erityisesti työn vaihtuvuuden osalta vastaavassa tilanteessa kuin Mezzogiornon yritykset. Tarkasteltavilla sosiaaliturvamaksujen alennuksilla pyritään yksinomaan korvaamaan ainakin osittain laguunialueen työmarkkinoiden huonoja olosuhteita ja hillitsemään näin yritysten muuttoa mantereelle. Koska näillä toimenpiteillä pyritään oikeutetusti lähentämään kyseessä olevien yritysten kustannuksia mantereella toimivien yritysten kustannuksiin, lisäkustannukset olisi kantajan mukaan arvioitava mantereen kustannuksiin nähden. Riidanalaista päätöstä ei ole missään tapauksessa perusteltu tältä osin, koska komissio ei ole osoittanut, että laguunin yritysten kustannukset olisivat yhteisön keskitasoa.
Kolmanneksi riidanalaisen päätöksen perustelut ovat kantajan mukaan riittämättömiä, ne sisältävät ilmeisiä ristiriitaisuuksia ja ne ovat syrjiviä EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisen osalta erityisesti suhteessa EY 86 artiklaan.
Komissio nimittäin tutki kunnan yritysten osalta erikseen, täyttyivätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset.
Komissio ei sen sijaan analysoinut niiden muiden yritysten tilannetta, jotka olivat kantajan mukaan olennaisilta osin vastaavassa tilanteessa kuin kunnan yritykset. Tätä erilaista kohtelua ei voida perustella sillä, että kunnan yritysten eduksi oli vedottu EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun poikkeukseen.
Perustelujen puutteellisuus ja ristiriitaisuus sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen ovat kantajan mukaan vielä selvempiä Italgasin osalta. Kyseessä olevalla ajanjaksolla (1995–1996) kaupunkialueiden kaasunjakelualaa, jolla toimi Veneziana Gas -niminen yhtiö, jonka Italgas myöhemmin hankki omistukseensa, ei ollut nimittäin vapautettu. Koska kauppaa ja kilpailua ei ollut, Veneziana Gasin saamat vapautukset eivät näin ollen voineet vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailun vapauteen. Kaasumarkkinoiden vapauttaminen aloitettiin yhteisön tasolla maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22.6.1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/30/EY (
EYVL L 204, s. 1
). Lisäksi kyseessä olevalla ajanjaksolla Veneziana Gasilla oli laillinen kunnallinen monopoli yksinmyyntioikeudella, joka koski kaasun jakelua ja toimituksia Venetsian kunnan alueella.
Lisäksi kaasun jakelu kunnan alueella oli kantajan mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Vastuu tämän palvelun toiminnasta oli annettu Veneziana Gasille vuonna 1970 tehdyllä kunnanhallinnon päätöksellä, jossa ilmoitettiin selvästi julkisen palvelun velvoitteiden luonne ja kesto sekä kyseessä oleva paikallinen alue. Tässä päätöksessä todettiin kantajan mukaan, että toimivaltaiset viranomaiset vahvistavat hinnat koko Italian alueella käytettävien yhdenmukaisten muuttujien mukaisesti.
Veneziana Gasille aiheutuneiden lisäkustannusten arvioimiseksi sen kustannuksia olisi kantajan mukaan loogisesti pitänyt verrata sellaisten muiden yritysten kustannuksiin, joihin sovelletaan samaa kansallisella tasolla määritettyä hintajärjestelmää.
Käsiteltävänä olevassa asiassa Veneziana Gasin tilannetta tarkasteltavana olevalla ajanjaksolla voitiin kantajan mukaan verrata erityisesti ASPIV-nimisen kunnan yrityksen tilanteeseen. Riidanalaisessa päätöksessä komissio kuitenkin totesi, että integroitua vesihuoltoa tarjoavalle ASPIV:lle myönnettyjen vapautusten tarkoitus oli ainoastaan korvata ne lisäkustannukset, joita syntyy sille tehtäväksi annetun julkisen palvelun suorittamisesta.
Italian tasavalta, joka väliintulijana tukee Italgasin vaatimuksia, väittää, että kun otetaan huomioon tarkasteltavien vapautusten suhteellisen pieni määrä, komission olisi pitänyt yksilöidä kyseessä olevat alat ja määrittää perustellen ne alat, joilla oli voimakasta kilpailua. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei riitauttanut Italian viranomaisten ja kolmansien henkilöiden, joita asia koskee, väitteitä, joiden mukaan Venetsian laguunialueelle sijoittautuneet yritykset yleensä joko toteuttivat paikallisia julkisia palveluja tai harjoittivat saaristoon tiivisti liittyvää käsityöläisammattia tai kaupallista toimintaa, joten ne eivät kilpailleet tämän alueen ulkopuolelle sijoittautuneiden yritysten kanssa.
Lisäksi Italian hallitus vetoaa tarkasteltavien toimenpiteiden korvaavuuteen. Se tukeutuu erityisesti asiassa
C-251/97, Ranska vastaan komissio, 5.10.1999 annettuun tuomioon (Kok. 1999, s. I-6639
, 40–47 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, ettei se, että sosiaaliturvamaksujen alentamisella pyritään korvaamaan tiettyjen alojen yritysten työehtosopimuksista johtuvia lisäkustannuksia, estä sitä, että tätä alentamista pidetään valtiontukena. Italian hallituksen mukaan tästä seuraa vastakkaispäätelmänä, että jos lisäkustannusten syyt eivät johdu kyseessä olevan yrityksen vapaasta valinnasta niihin etuihin nähden, jotka tietyillä aloilla myönnetään vastikkeena toisilla aloilla hyväksytyistä myönnytyksistä, näiden ”tahdosta riippumattomien” lisäkustannusten korvaustoimenpiteitä ei voida pitää valtiontukena. Käsiteltävänä olevassa asiassa mainitut lisäkustannukset koskevat kuitenkin väistämättä kaikkia saaristossa toimivia yrityksiä. Italian hallituksen mukaan näiden lisäkustannusten osittaista korvaamista tarkasteltavilla toimenpiteillä ei näin ollen voida pitää valtiontukena.
– Asia T-277/00
Kantajat, Coopservice ja komitea, vetoavat EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyömiseen.
Ensinnäkin kyseessä olevilla toimenpiteillä korvataan laguunialueella toimivien yritysten myötävaikutusta Venetsian arkkitehtuuri- ja kulttuuriperinnön säilyttämiseen. Edellä mainitun COSES:n laatiman tutkimuksen mukaan nämä toimenpiteet ovat suuruudeltaan 2,9 prosenttia edunsaajina olevien yritysten liikevaihdosta, kun taas näiden yritysten sijainnista Venetsiassa aiheutuvat lisäkustannukset ovat 9,5 prosenttia niiden liikevaihdosta. Kantajien mukaan tarve korvata saaristoalueiden toimijoiden lisäkustannuksia myönnettiin muun muassa Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetyssä saaristoalueita koskevassa julistuksessa N:o 30 ja EY:n perustamissopimuksen 130 A artiklassa (josta on tullut EY 158 artikla).
Kantajien mukaan komissio ei ole käsiteltävänä olevassa asiassa osoittanut, että mantereella toimivien yritysten kustannukset, joihin Italian viranomaiset viittaavat vertailun vuoksi, ilmentäisivät yhteisön keskiarvoa edullisempaa tilannetta ja että laguunin yritysten kustannukset olisivat päinvastoin yhteisön keskiarvon mukaiset.
Kantajien mukaan komissio ei – tutkiessaan sitä, merkitsivätkö kyseessä olevat toimenpiteet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia – ottanut huomioon taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien määräysten etusijaa kilpailumääräyksiin nähden. Kantajien mukaan komissio antaa etusijan viimeksi mainituille EU 2 artiklan vastaisesti. Tarkasteltavilla toimenpiteillä pyritään kantajien mukaan mahdollistamaan EU 2 artiklassa määritettyjen tavoitteiden toteuttaminen.
Toiseksi kantaja vetoaa sosiaaliturvamaksuvapautusten pieneen määrään, joista keskimäärin jokainen kyseessä olevista toimijoista hyötyi. Se väittää, että suurin osa tarkastelluista toimenpiteistä etua saaneista yrityksistä harjoitti toimintaansa yksinomaan paikallisesti. Tältä osin kantajat mainitsevat erityisesti yritykset, jotka toimivat hotellialalla, paikallisliikenteen alalla tai siivousalalla. Lisäksi komissio on paitsi esimerkiksi edellä mainituissa työllisyystuen suuntaviivoissa ja edellä mainituissa pk-yritysten valtiontukia koskevissa yhteisön suuntaviivoissa myös itse riidanalaisessa päätöksessä (90, 91 ja 93 perustelukappale) tiettyjen kunnan yritysten osalta vahvistanut, etteivät yksinomaan paikallisella tasolla toimivat yritykset kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
Tässä yhteydessä kantajat katsovat, että riidanalaista päätöstä rasittaa perustelujen ristiriitaisuus ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen.
Tältä osin kantajat tukeutuvat komission ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen pyynnöstä toimittamiin asiakirjoihin ja toteavat, että komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana toimitetut tiedot ja hakemukset, joilla pyrittiin siihen, että EY 87 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta, vastaavat toisiaan yhtäältä kunnan yritysten ja toisaalta tiettyjen paikallisten toiminta-alojen osalta.
Venetsian kunta ei ole nimittäin yksilöinyt yrityksiä, joiden osalta se pyysi EY 86 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta, eikä vedonnut niiden markkinoiden, joilla ne toimivat, paikalliseen luonteeseen. Komissio kuitenkin totesi riidanalaisessa päätöksessä, että sosiaaliturvamaksuvapautukset ACTV- ja AMAV-nimisten kunnan yritysten ja Panfido-nimisen yrityksen hyväksi eivät merkinneet valtiontukea kyseessä olevien markkinoiden paikallisuuden vuoksi. Italian viranomaiset toimittivat kuitenkin 23.1.1999 päivätyissä huomautuksissaan luettelon aloista, joilla yritykset eivät osallistu kauppaan ja jotka sisältävät rakennusalan, kaupan alan, hotellialan sekä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut. Lisäksi näihin huomautuksiin liitetyissä edellä mainituissa INPS:n taulukoissa esitettiin tuensaajina olevien yritysten lukumäärä ja kyseessä olevien työntekijöiden lukumäärä aloittain. Lisäksi komitea korosti 17.3.1998 päivätyissä huomautuksissaan, että useimpien edunsaajina olevien yritysten harjoittaman toiminnan erityisluonne, eli pääasiallisesti paikallinen luonne, esti näiden yritysten toiminnan voimakkaasti kilpailluilla markkinoilla ja aiheutti sen, että mahdollinen vaikutus jäsenvaltioiden välisen kaupan laajuuteen olisi joka tapauksessa minimaalinen. Maaliskuussa 1998 laaditussa COSES:n tutkimuksessa analysoidaan erityisesti kaupan alaa, hotellialaa, palvelualaa ja käsityöalaa, kuten Muranon lasitöitä, joilla markkinat rajoittuvat Venetsia historialliseen keskustaan tai korkeintaan Venetsian kunnan alueelle.
Näissä olosuhteissa komission olisi pitänyt pyytää lisätietoja suurimmilta yrityksiltä esimerkiksi Italian viranomaisille osoitetulla määräyksellä, kuten se teki kunnan yritysten osalta.
Käsiteltävänä olevassa asiassa kantajat katsovat, että Coopservicen tilanne vastasi AMAV:n tilannetta (riidanalaisen päätöksen 93 perustelukappale), koska molemmat yritykset hallinnoivat siivous- ja huoltopalveluja yksinomaan paikallisella tasolla.
Kantajien mukaan riidanalaista päätöstä ei ole myöskään perusteltu. Siinä ei analysoida lainkaan tarkasteltujen toimenpiteiden vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun, vaan se perustuu yksinomaan olettamiin.
Kolmanneksi kantajat vetoavat EY 86 artiklan 2 kohdan rikkomiseen. Ne väittävät, että Coopservice tarjoaa siivous- ja huoltopalveluja julkisille ja yksityisille yksiköille Venetsian kaupungissa yleisen edun mukaisesti.
Komission lausumat
Komissio huomauttaa, että tutkiessaan tukijärjestelmää se voi rajoittua tutkimaan tämän järjestelmän yleispiirteitä. Omien sanojensa mukaan sen pitää tukeutua pahimpaan tulevaisuudennäkymään (worst case scenario) sekä luonnehtiessaan tarkasteltavaa järjestelmää että mahdollisesti arvioidessaan sen soveltuvuutta yhteismarkkinoille.
Käsiteltävänä olevassa asiassa se, että Italian viranomaiset olivat toimittaneet komissiolle alakohtaiset tiedot, joissa ilmoitetaan muun muassa niiden yritysten lukumäärä, joita järjestelmä teoreettisesti koskee, ei komission mukaan muuta tämän lähestymistavan pätevyyttä. Komissio ei olisi nimittäin voinut tukeutua arviossaan näihin Italian viranomaisten tarkasteltavan tukijärjestelmän lainvastaisen täytäntöönpanon jälkeen keräämiin erityisiin tietoihin, ilman että kyseessä oleva jäsenvaltio hyötyisi konkreettisesta jälkikäteisanalyysistä.
Hallussaan olevien tietojen valossa komissio tarkasti riidanalaisessa päätöksessä (49 perustelukappale) omien sanojensa mukaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, täyttyivätkö kaikki EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset.
Komission mukaan kansallisten viranomaisten pitää arvioida kunkin tuensaajan yksilöllistä tilannetta, kun ne panevat riidanalaista päätöstä täytäntöön.
Komissio huomauttaa tältä osin, että kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten pitää noudattaa sen suorittamaa arviointia tukijärjestelmän soveltumattomuudesta yhteismarkkinoille tämän estämättä tuomioistuinten mahdollisuutta esittää yhteisöjen tuomioistuimelle päätöksen pätevyyttä koskeva kysymys EY 234 artiklan mukaisesti. Sen sijaan periessään takaisin maksettuja tukia kansallisten viranomaisten on varmistettava, että yksittäistapauksessa toimenpide on tosiasiallisesti tuki, että kyse on uudesta tuesta ja ettei sen ole todettu soveltuvan yhteismarkkinoille poikkeusasetuksen tai komission muun päätöksen nojalla.
Joka tapauksessa komissio kiistää sen, etteivät tarkasteltavat sosiaaliturvamaksuvapautukset, joista kantajat ovat hyötyneet, olisi vaikuttaneet mitenkään jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Hotellimajoitustoiminta Venetsiassa voi tietyissä tapauksissa liittyä jäsenvaltioiden välisen kaupan kohteena olevaan virtaan. Teollisuussiivouspalvelujen markkinat, joilla Coopservice toimii, voi kiinnostaa myös ulkomaisia yrityksiä, erityisesti jos tehtävien taloudellinen arvo on merkittävä. Komission mielestä ei ole myöskään epäilystä siitä, etteikö Italgas, joka toimii energia-alalla, kilpaile muiden jäsenvaltioiden toimijoiden kanssa.
Lisäksi komissio katsoo, etteivät tarkasteltavat toimenpiteet ole sillä tavalla korvaavia, että ne voitaisiin jättää EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kantajat väittävät, että EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset, jotka liittyvät taloudellisen edun saamiseen sekä yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kohdistuvaan vaikutukseen, eivät täyty käsiteltävänä olevassa asiassa. Ne väittävät, että tarkasteltava tukijärjestelmä oli luonteeltaan korvaava eikä tämän vuoksi antanut mitään etua edunsaajilleen. Niiden mukaan komissio ei myöskään ole osoittanut, että tämä järjestelmä saattoi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Lisäksi riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittämättömät tai puutteelliset edellä mainittujen EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytysten osalta.
Lisäksi Italgas (asia T-270/00) sekä Coopservice ja komitea (asia T-277/00) väittävät, että riidanalainen päätös on syrjivä ja ristiriitainen, koska komissio tutki ainoastaan kunnan yritysten yksilöllisen tilanteen. Niiden mukaan tämä päätös on myös EY 86 artiklan 2 kohdan vastainen.
On paikallaan yhdistää nämä kanneperusteet, jotka koskevat EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista, perusteluvelvollisuuden laiminlyömistä ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, ja tutkia ne ensin siihen väitteeseen nähden, ettei etua ole myönnetty, koska tarkasteltava toimenpide on luonteeltaan korvaava, ja tämän jälkeen siihen väitteeseen nähden, ettei se vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun.
Väite, jonka mukaan etua ei ole myönnetty, koska tarkasteltavat toimenpiteet ovat luonteeltaan korvaavia
Jotta toimenpiteen katsotaan olevan EY 87 artiklan 1 kohdan mukainen valtiontuki, sillä on muun muassa annettava etu yksinomaan tietyille yrityksille tai tietyille toimialoille. Tämä artikla koskee nimittäin valtiontukia, jotka vääristävät kilpailua tai uhkaavat vääristää sitä ”suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa”.
Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä oleva toimenpide muodostuu sosiaaliturvamaksuvapautuksista, joista hyötyvät kaikki Venetsian ja Chioggian alueelle sijoittautuneet yritykset. Kantajat eivät kiistä vapautusten valikoivuutta, joka johtuu käsiteltävänä olevassa asiassa alueellisista erityisolosuhteista (ks. vastaavasti asia
C-88/03, Portugali v. komissio, tuomio 6.9.2006, Kok. 2006, s. I-7115
).
Ei myöskään voida kiistää sitä, että sosiaaliturvamaksuvapautukset alentavat yrityksen talousarviota normaalisti rasittavia maksuja ja antavat näin ollen saajilleen taloudellisen edun niihin yrityksiin nähden, jotka ovat maksuvelvollisia (ks. asia
C-387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994, Kok. 1994, s. I-877
, 13 ja 14 kohta).
Kantajat katsovat kuitenkin, että tarkasteltava sosiaaliturvamaksuvapautuksia koskeva järjestelmä ei anna mitään etua saajille, koska se on luonteeltaan korvaava.
Tältä osin kaikki kantajat väittävät, että kyseessä olevilla sosiaaliturvamaksuvapautuksilla ainoastaan korvataan osittain laguunin saarilla toimiville yrityksille aiheutuvien lisäkustannusten muodostamat rakenteelliset haitat. Lisäksi Italgas (asia T-270/00) sekä Coopservice ja komitea (asia T-277/00) väittävät, että nämä vapautukset ovat osittainen korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittamisesta, joka oli molempien kantajina olevien yritysten tehtävänä.
Rakenteellisten haittojen väitetty korvaaminen (asiat T-254/00, T-270/00 ja T-277/00)
Kantajien ja Italian tasavallan mukaan, joka väliintulijana tukee Italgasin vaatimuksia, tarkasteltavat sosiaaliturvamaksuvapautukset eivät anna mitään kilpailuetua edunsaajina oleville yrityksille, vaan korvaavat osittain epäedullista kilpailutilannetta. Laguunin saarille sijoittautuneille yrityksille aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia, jotka liittyvät muun muassa rakennusten hankintaan ja ylläpitoon, kun otetaan huomioon korkeat vuokrat ja ostohinnat, kosteuteen ja korkeisiin vuorovesiin liittyviin rajoitteisiin sekä velvoitteisiin, jotka johtuvat tarpeesta säilyttää historiallista ja maisemallista perintöä, sekä lisäkustannuksia varastojen ja tavaroiden kuljetuksesta ja uudelleen laivauksesta. Lisäksi sen vuoksi, että Venetsia on turistikohde, myös tavaroiden ja palvelujen hinnat ovat korkeammat.
Italian viranomaiset sekä Venetsian kunta ja komitea ovat jo hallinnollisen menettelyn aikana esittäneet tällaisia väitteitä kahteen COSES:n tutkimukseen tukeutuen (ks. edellä 9 kohta).
Riidanalaisessa päätöksessä (52–54 perustelukappale) komissio kiistää nämä väitteet sillä perusteella, että se, että toimenpide on korvaava, ei sulje pois mahdollisuutta, että kyseessä on valtiontuki, mutta se voidaan ottaa huomioon joissain tapauksissa arvioitaessa tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Komissio selittää, että perustamissopimuksessa ei pyritä takaamaan yrityksille täydellistä teoreettista yhdenvertaisuutta. Yritykset toimivat todellisilla eivätkä täydellisillä markkinoilla, joilla niiden toimintaedellytykset olisivat täysin samanlaiset. Väitettyjä lisäkustannuksia ei ole myöskään laskettu eurooppalaisten yritysten keskimääräisten kustannusten perusteella, vaan niiden kustannusten perusteella, jotka kyseessä olevat yritykset olisivat säästäneet, mikäli ne olisivat siirtyneet mantereelle.
Tämä komission analyysi on oikeuskäytännön mukainen. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti edellä 53 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio 29.4.2004 antamassaan tuomiossa (61 kohta) edellä 45 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Alzetta ym. vastaan komissio annetun tuomion ja huomautti, että se, että jäsenvaltio pyrkii yksipuolisin toimin lähentämään kilpailuolosuhteita tietyllä talouden alalla toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin edellytyksiin, ei muuta sitä, että toimet ovat tukea. Kyseisessä asiassa väitetty haitta liittyi maantieteelliseen sijaintiin, jonka vuoksi erityisesti kyseessä olleen alueellisen tukijärjestelmän edunsaajat joutuivat kilpailemaan valtiontukea saaneiden ja vähemmän veroja maksavien kolmansiin maihin sijoittautuneiden toimijoiden kanssa (ks. edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 64 ja 101 kohta).
Toisin kuin Hotel Cipriani väittää, tämä oikeuskäytäntö ei koske yksinomaan toimenpiteitä, joilla pyritään korvaamaan kilpailuhaitta, joka liittyy makroekonomisiin tekijöihin, kuten lainanhintaan, verotukseen tai vaihtoedellytyksiin.
Tältä osin on huomautettava, että koko yhteisön kilpailuoikeuden tapaan valtiontukea koskevilla perustamissopimuksen määräyksillä ei pyritä takaamaan täydellistä kilpailua vaan toimiva tai tehokas kilpailu, kuten komissio korostaa riidanalaisessa päätöksessä (ks. edellä 181 kohta).
Näissä olosuhteissa luonnehdinta valtiontueksi voidaan välttää rakenteellisten haittojen korvaamisen perusteella yksinomaan tietyissä erityistilanteissa. Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena ei pidetä sellaista epäedullisen kilpailutilanteen korjaamiseksi yritykselle myönnettyä etua, joka on perusteltu taloudellisista syistä ja joka ei johda eri jäsenvaltioissa toimivien yritysten syrjintään. Tällaisessa tilanteessa yhteisöjen tuomioistuin soveltaa tosiasiallisesti markkinataloudessa toimivan yksityisen toimijan kriteeriä (ks. edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 99 kohta). Tilanne oli tällainen esimerkiksi Alankomaiden viranomaisten määräysvallassa olevan Gasunie-nimisen yhtiön kasvihuoneviljelijöille myöntämän maakaasun etuustariffin osalta, koska tämä etuustariffi oli kyseessä olevilla markkinoilla objektiivisesti perusteltu tarpeella käyttää kilpailukykyisiä hintoja muihin energialähteisiin nähden (edellä 50 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Kwekerij Van der Kooy ym. v. komissio, tuomion 30 kohta).
Toiseksi oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että yritykselle myönnetty etu, joka alentaa sen talousarviota normaalisti rasittavia maksuja, ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, kun tällä edulla pyritään korvaamaan se, että edunsaajana olevan yrityksen on maksettava lisämaksuja, jotka johtuvat poikkeusjärjestelmästä ja joita kilpailevien yritysten, jotka toimivat yleisesti sovellettavien oikeussääntöjen mukaisesti normaaleissa markkinaolosuhteissa, ei tarvitse maksaa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa
C-237/04, Enirisorse, 23.3.2006 antamassaan tuomiossa (Kok. 2006, s. I-2843
, 32 kohta), että Italian lailla, jossa rajoitetaan korvausoikeutta tilanteessa, jossa Sotacarbo SpA -nimisen yhtiön osakkaat poikkeuksellisesti luopuvat osakkuuksistaan – ja jonka vuoksi yhtiön ei tarvitse maksaa maksua, joka rasittaisi sitä normaalisti – tosiasiassa ainoastaan neutralisoidaan Enirisorse SpA -nimiselle osakkaalle myönnetty etu eli yleisesti sovellettavista oikeussäännöistä poikkeava oikeus luopua osakkuudestaan yhtiössä. Yhteisöjen tuomioistuin toteaa tämän perusteella, ettei tämä laki antanut Sotacarbolle EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua.
Samaa ajatuskulkua noudattaen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi asiassa
T-157/01, Danske Busvognmænd vastaan komissio, 16.3.2004 antamassaan tuomiossa (Kok. 2004, s. II-917
, 57 kohta), että linja-autoliikennettä harjoittavan yrityksen, Combus A/S:n, yksityistämisen yhteydessä Tanskan kuningaskunnan yrityksen työtekijöille maksama kertaluonteinen korvaus siitä, että he luopuvat virkamiehen asemasta johtuvista oikeuksistaan, kun heistä tulee Combusin sopimussuhteisia toimihenkilöitä, ei ollut valtiontukea. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myönsi nimittäin tältä osin, että kyseessä olevan toimenpiteen tarkoituksena oli korvata Combusin työntekijöinä olevien virkamiesten etuoikeutettu ja kallis asema sellaisella sopimussuhteisten toimihenkilöiden asemalla, joka on verrattavissa Combusin kanssa kilpailevien muiden linja-autoliikennealan yritysten työntekijöiden asemaan, ja tämän myötä vapauttaa Combus virkamiesten etuoikeutetusta asemasta aiheutuvasta rakenteellisesta haitasta suhteessa sen yksityisiin kilpailijoihin. Sen sijaan yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä 149 kohdassa mainitussa asiassa Ranska vastaan komissio antamassaan tuomiossa (46 ja 47 kohta), johon Italian tasavalta vetoaa, että se, että kyseessä olevilla valtion toimenpiteillä pyrittiin hyvittämään tiettyjen alojen yrityksille alakohtaisten työehtosopimusten tekemisestä ja täytäntöönpanosta aiheutuneita kustannuksia, ei voi estää niiden katsomista valtiontueksi sillä perusteella, että työmarkkinaosapuolten tekemät työehtosopimukset muodostavat kokonaisuuden, joka on kompromissi, jota varten kukin sopimuspuoli luopuu vaatimuksistaan tietyissä kysymyksissä saadakseen vastineeksi etuja joissakin toisissa kysymyksissä, jolloin esillä olevassa tilanteessa oli mahdotonta arvioida riittävän tarkasti yrityksille tällaisista sopimuksista aiheutuvia lopullisia kustannuksia. Toisin kuin Italian tasavalta väittää, tämän tuomion ratkaiseva tekijä ei ollut se, että tarkastellut työehtosopimukset perustuvat yhteisymmärrykseen, vaan niiden kustannusten tasapaino, joista työehtosopimusten osapuolet vastaavat, ja se, että oli mahdotonta arvioida tarkasti yrityksille näistä sopimuksista aiheutuvia kustannuksia.
Käsiteltävänä olevassa asiassa niiden tarkasteltavien sosiaaliturvamaksuvapautusten luonteesta, joilla pyritään korvaamaan osittain rakenteellisia haittoja, jotka liittyvät yrityksille niiden sijoittautumisesta laguunin saarille aiheutuviin ylimääräisiin kustannuksiin (ks. edellä 179 kohta), ilmenee selvästi, että niitä ei voida perustella sellaisilla objektiivisilla taloudellisilla seikoilla eikä sellaisilla sovellettavan oikeusjärjestelmän johdonmukaisuuteen ja oikeuksien ja velvoitteiden tasapainoon – niihin yleisesti sovellettaviin oikeussääntöihin nähden, joita sovelletaan kilpaileviin yrityksiin – liittyvillä vaatimuksilla, jotka on otettu huomioon edeltävissä kohdissa tarkastellussa oikeuskäytännössä.
Toisin kuin edellä 186 kohdassa mainitussa asiassa Enirisorse ja edellä 187 kohdassa mainitussa asiassa Danske Busvognmaend vastaan komissio, käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavalla sosiaaliturvamaksuvapautuksia koskevalla järjestelmällä ei ole yhteyttä väitettyihin tavoitteisiin, joilla pyritään Venetsian ja Chioggian laguunissa sijainnista aiheutuvista rakenteellisista erityisongelmista aiheutuvien lisäkustannusten korvaamiseen. Etenkään kyseessä olevat kaikkien Venetsiaan tai Chioggiaan sijoittautuneiden yritysten hyväksi myönnetyt sosiaaliturvamaksuvapautukset, joilla pyritään edistämään työllisyyttä alentamalla työnantajien maksuja, eivät kohdennu nimenomaan väitettyjen rakenteellisten haittojen, kuten esimerkiksi rakennusten hankintaan ja ylläpitoon tai kosteudesta ja korkeista vuorovesistä (”aqua alta”; ks. edellä 179 kohta) johtuviin rajoitteisiin liittyvien lisäkustannusten korvaamiseen. Tässä suhteessa ei ole osoitettu, että alat, joihin väitetyt rakenteelliset haitat vaikuttavat eniten, loisivat eniten työpaikkoja ja hyötyisivät näin eniten ylimääräisten kustannustensa osittaisesta korvaamisesta. Tältä osin kantajat tukeutuvat edellä mainittuihin COSES:n tutkimuksiin ja vetoavat kuitenkin työn vaihteluun saaristossa. Helmikuussa 1998 laaditussa COSES:n tutkimuksessa (1.2.4 kohta) todetaan nimittäin, että saaristo-olosuhteiden vuoksi yritysten on usein otettava vastuulleen työntekijöidensä matka- ja ruokailukustannukset ja niiden on siedettävä työntekijöidensä myöhästymisiä tai poisjääntejä sumun tai korkeiden vuorovesien vuoksi. Vaikka tämä selitys hyväksyttäisiin, lisäkustannusten ja korvauksen välillä pitää kuitenkin olla suora yhteys, vaikka korvaus olisi, kuten kantaja väittää, ainoastaan osittainen.
Käsiteltävänä olevassa asiassa kantajien esittämien seikkojen perusteella ei kuitenkaan voida olettaa, että tosiasialliset ylimääräiset kustannukset ovat suorassa suhteessa eri toimijoiden taloudellisen toiminnan pääaloilla saaman tuen määrään. Kantajat eivät ole toimittaneet mitään tietoja, joiden perusteella voitaisiin olettaa, että saaristo-olosuhteisiin liittyvät väitetyt taloudelliset haitat vaikuttavat samankaltaisesti suurimpaan osaan toimialoista. Tältä osin helmikuussa 1998 laaditusta COSES:n tutkimuksesta (1.1.3 kohta) ilmenee päinvastoin, että turismiin ja tiettyihin kaupallisiin aloihin liittyvä toiminta voi Venetsian houkuttelevan imagon (il forte richiamo di immagine) avulla tasapainottaa saaristo-olosuhteisiin liittyviä haittoja. COSES:n maaliskuussa 1998 päivätyssä tutkimuksessa (1.3 kohta) todetaan erityisesti, että hotelleille sijainti Venetsian historiallisessa keskustassa tai laguunin saarilla voi antaa suuren vapauden hinnoittelussa ja merkitä huomattavaa kilpailuetua. Esimerkiksi hotellialalla korkeammat hinnat kattavat siten lisäkustannukset, kuten myös Hotel Cipriani toteaa.
Tämän vuoksi on niin, että vaikka enimmäkseen oletetaan, että kun toimenpiteellä pyritään korvaamaan tiettyjä erityisiä rakenteellisia haittoja, tällainen korvaus voitaisiin tietyissä tapauksissa ottaa huomioon määritettäessä sitä, antaako tämä toimenpide edunsaajilleen taloudellisen edun, on kuitenkin todettava, että tällaisen korvauksen huomioon ottamisen edellytykset eivät täyty käsiteltävänä olevassa asiassa.
Lisäksi on joka tapauksessa todettava, että käsiteltävänä olevassa asiassa Italian viranomaiset ja kolmannet henkilöt, joita asia koskee, ovat käyttäneet vertailukohtana mantereelle sijoittautuneiden yritysten kustannuksia, kuten komissio korosti riidanalaisessa päätöksessä (ks. edellä 181 kohta). Toisin kuin kantajat väittävät, ainoastaan erityiset rakenteelliset haitat, jotka aiheuttavat lisäkustannuksia siihen ”tyypilliseen” tilanteeseen nähden, jossa talouden toimijat normaalisti toimivat tehokkaasti kilpailluilla markkinoilla (ks. edellä 184 kohta), voidaan ottaa huomioon arvioitaessa EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun olemassaoloa, kuten komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä. Käsiteltävänä olevassa asiassa pelkästään sen perusteella, että Venetsiaan tai Chioggiaan sijoittautuneilla yrityksillä on ylimääräisiä kustannuksia niihin kustannuksiin verrattuna, joista ne vastaisivat, jos ne siirtyisivät mantereelle, ei voida katsoa, ettei kyseessä oleva järjestelmä anna niille mitään etua eikä siten aiheuta syrjintää niiden Italiassa tai muissa jäsenvaltioissa toimiviin kilpailijoihin nähden. Tältä osin komissio ei ole siis ylittänyt harkintavaltansa rajoja, kun se katsoi, että väitettyjä lisäkustannuksia on arvioitava eurooppalaisten yritysten keskimääräisiin kustannuksiin nähden.
Lisäksi kansallisten viranomaisten tai kolmansien henkilöiden, joita asia koskee, tehtävänä oli hallinnollisen menettelyn aikana esittää todisteet väitetyistä lisäkustannuksista eurooppalaisten yritysten keskimääräisiin kustannuksiin verrattuna ja täten osoittaa sellaisten erityisten rakenteellisten haittojen olemassaolo, jotka oikeuttavat kyseessä olevan korvaavan toimenpiteen. Toisin kuin kantajat väittävät, tästä seuraa, että komission asiana ei ollut osoittaa, että mantereella toimivien yritysten kustannukset, joihin Italian viranomaiset vetosivat vertailun vuoksi, olivat edullisempia kuin eurooppalaisten yritysten keskimääräiset kustannukset, joita ei ollut ilmoitettu sille hallinnollisen menettelyn aikana.
Edellä esitetystä seuraa, että kantajat eivät ole osoittaneet, että komissio oli tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se katsoi, että huolimatta siitä, että kyseessä olevalla sosiaaliturvamaksuvapautuksia koskevalla järjestelmällä pyritään korvaamaan osittain saaristo-olosuhteisiin liittyvät rakenteelliset haitat, tämä järjestelmä antaa kilpailuedun edunsaajilleen.
Tässä yhteydessä on hylättävä Coopservicen ja komitean väite, jonka mukaan komission olisi pitänyt ottaa huomioon Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetty saaristoalueita koskeva julistus N:o 30 sekä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat määräykset arvioidessaan kilpailuedun olemassaoloa (ks. edellä 153 ja 155 kohta). Tältä osin on riittävää huomauttaa, että EY 87 artiklan 1 kohdassa ei tehdä erottelua sellaisen toimenpiteen syiden tai tavoitteiden mukaan, jolla alennetaan yrityksen maksettavana tavallisesti olevia maksuja, vaan siinä määritellään tällainen toimenpide sen vaikutuksen mukaan (asia
173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974, Kok. 1974, s. 709, Kok. Ep. II, s. 323
, 27 kohta ja asia
C-75/97, Belgia v. komissio, tuomio 17.6.1999, Kok. 1999, s. I-3671
, 25 kohta, nk. asia Maribel kaksi ja kolme). Toimenpide, jolla pyritään korvaamaan rakenteellinen haitta, ei näin ollen voi pelkästään tarkoituksensa perusteella jäädä EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, jos se antaa edunsaajilleen tässä artiklassa tarkoitetun edun. Edeltävästä tarkastelusta käsiteltävänä olevassa asiassa seuraa, että vaikka kyseessä olevalla sosiaaliturvamaksuvapautuksia koskevalla järjestelmällä pyrittiin korvaamaan osittain erityiset rakenteelliset haitat, jotka liittyvät Venetsian ja Chioggian sijaintiin saaristossa, kantajat eivät ole osoittaneet, että korvaavan luonteensa vuoksi tämä järjestelmä ei antanut mitään kilpailuetua edunsaajilleen eikä näin ollen aiheuttanut talouden toimijoiden välistä syrjintää. Lisäksi on huomautettava, että kantajan mainitsemat taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet voidaan ottaa huomioon, jotta tukijärjestelmä voidaan todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi, jos perustamissopimuksessa ja sen täytäntöönpanomääräyksissä määritellyt edellytykset tällaiselle poikkeukselle täyttyvät.
Kun kaikki nämä perusteet otetaan huomioon, komissio ei ole rikkonut EY 87 artiklan 1 kohdan määräyksiä, kun se arvioi riidanalaisessa päätöksessä, että rakenteellisten haittojen korvaaminen, johon Italian tasavalta ja kolmannet henkilöt, joita asia koskee, ovat vedonneet, ei voinut sulkea pois sitä mahdollisuutta, että nämä toimenpiteet ovat valtiontukea.
Lisäksi riidanalaisen päätöksen perustelut ovat tältä osin riittävät (ks. edellä 181 kohta). Päätöksestä nimittäin ilmenee, että komissio arvioi, ettei väitettyjen rakenteellisten haittojen korvaaminen kyseessä olevalla toimenpiteellä sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu on myönnetty, eikä käsiteltävänä olevassa asiassa ole missään tapauksessa osoitettu lisäkustannusten olemassaoloa tehokkaasti kilpailluilla markkinoilla vallitsevaan ”tyypilliseen” tilanteeseen verrattuna.
Tästä seuraa, että rakenteellisten haittojen väitettyyn korvaamiseen liittyvät kanneperusteet, joiden mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on rikottu ja riidanalaisen päätöksen perustelut ovat puutteelliset, on hylättävä perusteettomina.
Väite, jonka mukaan kyseessä on korvaus julkisten palvelujen suorittamisesta (asiat T-270/00 ja T-277/00)
Asiassa T-270/00 Italgas väittää, että tarkasteltavia tukia myönnettäessä Veneziana Gas, jonka Italgas myöhemmin otti omistukseensa, vastasi kaasun jakelua Venetsian kunnan alueella koskevasta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta. Veneziana Gasin olisi Italgasin mukaan pitänyt hyötyä EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta poikkeuksesta.
Kantaja arvostelee lähinnä sitä, että komissio otti riidanalaisessa päätöksessä huomioon ainoastaan kunnan yritysten, joiden osalta Italian viranomaiset olivat pyytäneet EY 86 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta, yksilöllisen tilanteen. Kun komissio ei toteuttanut vastaavaa tapauskohtaista tutkintaa muiden vastaavissa tilanteissa olevien yritysten osalta, se loukkasi kantajan mukaan syrjimättömyysperiaatetta ja perusteli riidanalaista päätöstä ristiriitaisesti. Kantaja väittää erityisesti, että samoin kuin komissio myönsi riidanalaisen päätöksen 92 perustelukappaleessa sen, että tarkasteltavat ASPIV-nimiselle yhtiölle, joka vastasi integroitua vesihuoltoa koskevasta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, myönnetyt sosiaaliturvamaksuvapautukset olivat luonteeltaan korvaavia, komission olisi pitänyt ottaa tässä päätöksessä huomioon lisäkustannukset, joita Veneziana Gasille aiheutuu sille tehtäväksi annetun julkisen palvelun suorittamisesta laguunin alueella.
Asiassa T-277/00 Coopservice ja komitea väittävät myös, että Coopservicen tehtävänä oli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittaminen.
Komissio toteaa, ettei sille ole hallinnollisen menettelyn aikana annettu mitään tietoja kantajina olevien yritysten yksilöllisestä tilanteesta.
Tältä osin on aluksi todettava, että kaikkien Italian hallituksen ja kolmansien henkilöiden, joita asia koskee ja jotka ovat ilmoittaneet kantansa – eli komitean ja Venetsian kunnan –, huomautusten, jotka on toimitettu komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana ja jotka komissio on esittänyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen pyynnöstä, sekä COSES:n kahden tutkimuksen tarkastelu vahvistaa sen, että komission huomiota ei ole kiinnitetty Veneziana Gasin tai siivous- ja huoltopalveluja tarjoavien yritysten, kuten Coopservicen, ylimääräisiin kustannuksiin. Vaikka Italian viranomaiset mainitsivat 23.1.1999 päivätyissä huomautuksissaan ilman lisätäsmennyksiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut yhtenä niistä aloista, joilla yritykset eivät näiden viranomaisten mukaan voineet osallistua kauppaan, ne eivät kuitenkaan maininneet yhtään näistä yrityksistä eivätkä esittäneet mitään tietoja, joiden perusteella ne olisi voitu yksilöidä tai kyseessä olevat julkisen palvelun piiriin kuuluvat toiminnot olisi voitu määrittää.
Asianosaisten kesken on sen sijaan riidatonta, että Italian tasavalta ja Venetsian kunta ovat pyytäneet EY 86 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta kunnan yritysten hyväksi. Toisin kuin kantajat väittivät istunnossa, nämä kunnan yritykset, joita on rajallinen määrä, oli selvästi perustamissääntöjensä avulla yksilöity komissiolle toimitetuissa huomautuksissa. Ne on erikseen mainittu nimeltä Italian hallituksen 27.7.1999 päivätyissä huomautuksissa, joissa todettiin niiden toiminta-alat ja toiminnan harjoittamisen olosuhteet.
Muutoin kuin kunnan yrityksiä koskevat komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana toimitetut tiedot, jotka on esitetty sen tueksi, että kyseessä oleva tukijärjestelmä on luonteeltaan korvaava, koskivat ylimääräisiä kustannuksia, jotka yleisesti ottaen rasittavat liiketoimintaansa laguunin saarilla harjoittavia yrityksiä. Veneziana Gasin erityistilannetta tai Coopservicen kaltaisten siivousyritysten erityistilanteita ei mainittu missään vaiheessa.
Italgasin mukaan Veneziana Gasin lisäkustannukset suhteessa sellaisten muiden kaasunjakeluyritysten kustannuksiin, joihin sovelletaan samaa kansallisella tasolla määritettyä hintajärjestelmää, olisi kuitenkin pitänyt ottaa huomioon tarkasteltavien sosiaaliturvamaksuvapautusten korvaavuuden arvioimiseksi tämän yrityksen osalta.
Italgas väittää tältä osin, että yhden tariffin menetelmän soveltaminen johti kaasun toimitusten tariffien vahvistamiseen erisuuruisiksi eri alueilla standardikustannusten ja koko Italian alueella käytettävien yhdenmukaisten muuttujien mukaisesti, joissa ei oteta huomioon kaasun jakelun todellisia olosuhteita laguunialueella ja Veneziana Gasin tosiasiallisia lisäkustannuksia.
Tältä osin on aluksi huomautettava, että kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn, kyseessä olevan jäsenvaltion ja tarkasteltavan toimenpiteen edunsaajien tehtävänä on esittää perustelunsa, joilla ne pyrkivät osoittamaan, että kyseessä oleva toimenpide ei ole tukea tai että se soveltuu yhteismarkkinoille, koska muodollisen menettelyn tavoitteena on juuri se, että komissio saa tietoonsa kaikki asiaa koskevat seikat (ks. vastaavasti asia
T-176/01, Ferriere Nord v. komissio, tuomio 18.11.2004, Kok. 2004, s. II-3931
, 93 kohta). Saadakseen komission hyväksymään muutetut tai uudet tuet perustamissopimuksen säännöistä poiketen, asianomaisen jäsenvaltion on sen yhteistyövelvollisuuden nojalla, joka sillä on komissiota kohtaan, toimitettava kaikki tiedot, joiden perusteella kyseinen toimielin voi varmistaa, että poikkeuksen edellytykset täyttyvät (ks. asia
C-364/90, Italia v. komissio, tuomio 28.4.1993, Kok. 1993, s. I-2097
, 20 kohta; asia
T-171/02, Regione autonoma della Sardegna v. komissio, tuomio 15.6.2005, Kok. 2005, s. II-2123
, 129 kohta ja asia
T-17/03, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke v. komissio, tuomio 6.4.2006, Kok. 2006, s. II-1139
, 48 kohta).
Kun kyse on tukijärjestelmästä, komission ei lähtökohtaisesti tarvitse analysoida yksittäistapauksissa myönnettyjä tukia (ks. edellä 73 kohta). Se voi tyytyä tutkimaan asianomaisen järjestelmän yleispiirteitä ilman velvollisuutta tutkia jokaista yksittäistä soveltamistapausta (ks. edellä 52 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Italia ja Sardegna Lines v. komissio, tuomion 51 kohta; asia
C-278/00, Kreikka v. komissio, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I-3997
, 24 kohta; asia
C-66/02, Italia v. komissio, tuomio 15.12.2005, Kok. 2005, s. I-10901
, 91 ja 92 kohta ja asia
C-148/04, Unicredito Italiano, tuomio 15.12.2005 Kok. 2005, s. I-11137
, 67 ja 68 kohta).
Oikeuskäytännön mukaan komissiolla on kuitenkin perustamissopimukseen sisältyviin valtiontukimääräyksiin perustuvan hallinnollisen menettelyn asianmukaisen kulun turvaamiseksi velvollisuus EY 88 artiklan yhteydessä tutkia tarkasteltava tukitoimenpide huolellisesti ja puolueettomasti (asia
C-367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok. 1998, s. I-1719
, 62 kohta ja yhdistetyt asiat
T-228/99 ja T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen v. komissio, tuomio 6.3.2003, Kok. 2003, s. II-435
, 167 kohta). Erityisesti hyvän hallinnon periaate, joka on osa jäsenvaltioiden perustuslaillisille perinteille yhteisiä oikeusvaltion yleisiä periaatteita, asettaa muodollisessa tutkintamenettelyssä komissiolle velvollisuuden noudattaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta niiden kesken, joita asia koskee (ks. vastaavasti asia
T-198/01 R, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio, määräys 4.4.2002, Kok. 2002, s. II-2153
, 85 kohta).
Tässä oikeudellisessa kehyksessä sen myöntäminen, että komissiolla on velvollisuus arvioida erikseen tiettyjen edunsaajien tilannetta, kun se tutkii tukijärjestelmää, on sidottu yhtäältä siihen, että komissiota ja kyseessä olevaa jäsenvaltiota velvoittavia menettelyllisiä velvoitteita noudatetaan, ja toisaalta kyseisiä edunsaajia koskevien niiden erityisten tietojen sisältöön, joita kansalliset viranomaiset tai kolmannet henkilöt, joita asia koskee, toimittavat komissiolle.
Oikeuskäytännön mukaan komissiolla on oikeus tehdä päätös käytettävissä olevien tietojen perusteella, jos kyseessä oleva jäsenvaltio EY 10 artiklan mukaisen yhteistyövelvollisuutensa vastaisesti jättää toimittamatta komissiolle tiedot, joita tämä on pyytänyt siltä tutkiakseen, miten tarkasteltavaa toimenpidettä on luonnehdittava EY 87 artiklan 1 kohdan valossa, ja mahdollisesti arvioidakseen sitä, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille. Ennen tällaisen päätöksen tekemistä komission on kuitenkin kehotettava jäsenvaltiota toimittamaan sille sen asettamassa määräajassa kaikki asiakirjat ja tiedot, jotka ovat tarpeen, jotta komissio voisi käyttää valvontavaltaansa. Ainoastaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltio komission määräyksestä huolimatta jättää toimittamatta pyydetyt tiedot, komissiolla on oikeus lopettaa menettely ja tehdä käytettävissään olevien tietojen perusteella tilanteen mukaan päätös siitä, onko tuki olemassa ja soveltuuko se yhteismarkkinoille (ks. vastaavasti asia
T-318/00, Freistaat Thüringen v. komissio, tuomio 19.10.2005, Kok. 2005, s. II-4179
, 73 kohta ja asia
T-68/03, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, tuomio 12.9.2007, Kok. 2007, s. II-2911
, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nämä periaatteet on vahvistettu asetuksen N:o 659/1999 5 artiklan 2 ja 3 kohdassa, 10 artiklan 3 kohdassa ja 13 artiklan 1 kohdassa. Erityisesti viimeksi mainitussa artiklassa säädetään, että jollei jäsenvaltio noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä, komission päätös lopettaa muodollinen tutkintamenettely saman asetuksen 7 artiklan nojalla tehdään saatavilla olevien tietojen perusteella.
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on noudattanut täysimääräisesti menettelyllisiä velvoitteitaan sekä kyseessä olevaan jäsenvaltioon että tarkasteltavan tukijärjestelmän edunsaajiin nähden niiden ollessa kolmansien henkilöiden, joita asia koskee, asemassa. Kolmansia henkilöitä, joita asia koskee, on nimittäin EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti pyydetty esittämään huomautuksensa tarkasteltavasta tukijärjestelmästä tiedonannolla, joka julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 18.2.1998. Tässä tiedonannossa toistettiin sen kirjeen sanamuoto, jolla komissio ilmoitti Italian tasavallalle päätöksestään aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja jolla se määräsi Italian tasavallan toimittamaan sille kaikki tämän asian arvioimisen kannalta tarpeellisina pitämänsä asiakirjat ja tiedot. Komitea toimitti 17.3.1998 päivätyllä kirjeellä komissiolle kertomuksen, johon oli liitetty maaliskuussa 1998 tehty COSES:n tutkimus. Venetsian kunta esitti huomautuksensa komissiolle 18.5.1998 päivätyllä kirjeellä. Se totesi tässä kirjeessä, että kunnan yritysten tehtävänä on tarjota julkisia palveluja, ja vetosi EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen. Kantajina olevat yritykset eivät ole esittäneet huomautuksia. Edellä mainitut komitean ja Venetsian kunnan huomautukset toimitettiin Italian hallitukselle, joka esitti kommenttinsa komissiolle 23.1.1999 päivätyllä kirjeellä ja yhtyi EY 86 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta kunnan yritysten hyväksi koskevaan hakemukseen 10.6.1999 päivätyllä kirjeellä. Komissio totesi 23.6.1999 tekemässään päätöksessä, ettei Italian tasavalta ollut toimittanut sille kaikkia tietoja, jotka olivat tarpeen kunnan yritysten hyväksi toteutettujen toimenpiteiden arvioimiseksi, ja määräsi Italian tasavallan toimittamaan sille kaikki asiakirjat ja tiedot, jotka olivat tarpeen sen arvioimiseksi, soveltuivatko nämä toimenpiteet yhteismarkkinoille EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Italian viranomaiset vastasivat komissiolle edellä mainitulla 27.7.1999 päivätyllä kirjeellä.
Näissä olosuhteissa ja kun komissiolle toimitetuissa huomautuksissa ja asiakirjoissa ei ole mitään tietoja kantajina olevista yrityksistä (ks. edellä 207 ja 209 kohta), komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se tutkinut niiden yksilöllistä tilannetta.
Erityisesti on todettava, että kun tältä osin ei ole esitetty tietoja, komission asiana ei ollut tutkia, merkitsivätkö Veneziana Gasille ja Coopservicelle myönnetyt sosiaaliturvamaksuvapautukset taloudellista korvausta julkisen palvelun velvoitteista ja eivätkö ne tämän vuoksi antaneet niille mitään EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.
Tältä osin on huomautettava, että riidanalainen päätös on tehty ennen asiassa
C-53/00, Ferring, 22.11.2001 annettua tuomiota (Kok. 2001, s. I-9067
, 27 kohta) ja edellä 107 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annettua tuomiota, mikä selittää sen, että komissio tutki tämän päätöksen 92 perustelukappaleessa kunnan yrityksen ASPIV:n suorittamsta julkisesta palvelusta, myönnettyä korvausta EY 86 artiklan 2 kohdan mukaisen poikkeuksen valossa eikä EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytysten arvioinnin yhteydessä.
Edellä 107 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa esitettyjä arviointiperusteita, jotka seuraavat EY 87 artiklan 1 kohdan tulkinnasta, voidaan kaikilta osiltaan soveltaa käsiteltävänä olevan asian tosiasialliseen ja oikeudelliseen tilanteeseen sellaisena kuin komissio sen näki tehdessään riidanalaista päätöstä (ks. vastaavasti asia
T-289/03, BUPA ym. v. komissio, tuomio 12.2.2008, Kok. 2008, s. II-81
, 158 kohta). Koska tämä päätös on tehty useita vuosia ennen tämän tuomion antamista, on kuitenkin tarvittaessa pikemminkin tutkittava, onko komission riidanalaisessa päätöksessä käyttämä kokonaisvaltainen lähestymistapa sopusoinnussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa esitettyjen perusteiden sisällön kanssa, kuin sovellettava näitä arviointiperusteita sanatarkasti (ks. vastaavasti julkisasiamies Sharpstonin antama ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa
C-341/06 P ja C-342/06 P, Chronopost ja La Poste v. Ufex ym., tuomio 1.7.2008, Kok. 2008, s. I-4777
, ratkaisuehdotuksen 94 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa Italgas vetoaa yhdistetyissä asioissa
C-34/01–C-38/01, Enirisorse, 27.11.2003 annettuun tuomioon (Kok. 2003, s. I-14243
, 31–40 kohta), jossa toistetaan edellä 107 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa esitetyt edellytykset.
Vaikka komission ei tarvinnut, kun otetaan huomioon käytettävissä olleet tiedot, tutkia Veneziana Gasin ja Coopservicen yksilöllistä tilannetta (ks. edellä 215 kohta), on kuitenkin todettava, ettei riidanalainen päätös ollut tältä osin EY 87 artiklan 1 kohdan vastainen eikä sitä rasittanut syrjimättömyyskiellon periaatteen loukkaaminen eikä perustelujen ristiriitaisuus, vaikka siinä tutkitaan ainoastaan kunnan yritysten yksilöllistä tilannetta.
Näillä perustella kaikki kantajien ja Italian tasavallan kanneperusteet ja väitteet, jotka liittyvät tarkasteltavan toimenpiteen väitettyyn korvaavuuteen, on hylättävä perusteettomina.
Väite, jonka mukaan toimenpide ei vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun
Kantajien ja Italian tasavallan, joka tukee väliintulijana Italgasia, mukaan komission asiana oli tutkia, saattoiko tarkasteltava tukijärjestelmä vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kyseessä olevilla pääasiallisilla toiminnan aloilla. Ne arvostelevat komissiota erityisesti siitä, ettei se ottanut huomioon kyseessä olevien markkinoiden paikallista luonnetta. Niiden mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut ovat näin ollen puutteelliset ja päätös on EY 87 artiklan 1 kohdan vastainen. Lisäksi kun komissio otti huomioon yksinomaan kunnan yritysten paikallisen luonteen, se loukkasi kantajien mukaan syrjimättömyysperiaatetta ja perusteli riidanalaista päätöstä ristiriitaisesti.
Riidanalaisen päätöksen 49 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – Toimenpiteet vääristävät jäsenvaltioiden välistä kilpailua ja kauppaa, sillä sosiaaliturvamaksuja alennetaan kaikkien yritysten osalta, myös sellaisten yritysten osalta, jotka harjoittavat näiden valtioiden väliseen kauppaan kohdistuvaa taloudellista toimintaa. Erityisesti Italian viranomaisten toimittamista tiedoista käy ilmi, että tuensaajayritykset toimivat muun muassa aloilla, joilla kauppa on vilkasta, kuten valmistusteollisuudessa ja palvelualoilla.”
Kun otetaan huomioon nämä suppeat perustelut, on todettava – kuten kantajat toteavat –, että kansallisten viranomaisten toimittamien tiettyjä aloja koskevien tietojen perusteella komissio on käsiteltävänä olevassa asiassa tukeutunut yleiseen olettamaan, koska tarkasteltava tukijärjestelmä käsitti kaikki liiketoiminnan alat tietyllä maantieteellisellä alueella.
On tutkittava, voidaanko tällaista lähestymistapaa pitää EY 87 artiklan 1 kohdan määräysten ja perusteluvelvollisuuden mukaisena.
Osoittaakseen, että komission piti analysoida kyseessä olevia markkinoita, kantajat vetoavat erityisesti asiassa
248/84, Saksa vastaan komissio, 14.10.1987 annettuun tuomioon (Kok. 1987, s. 4013
), yhdistetyissä asioissa
C-329/93, C-62/95 ja C-63/95, Saksa ym. vastaan komissio, niin kutsuttu asia Bremer Vulkan, 24.10.1996 annettuun tuomioon (Kok. 1996, s. I-5151)
, edellä 195 kohdassa mainitussa asiassa Maribel kaksi ja kolme annettuun tuomioon, edellä 52 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Italia ja Sardegna Lines vastaan komissio annettuun tuomioon, edellä 101 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio 7.3.2002 annettuun tuomioon, edellä 45 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Alzetta ym. vastaan komissio annettuun tuomioon ja yhdistetyissä asioissa T-304/04 ja T-316/04, Italia ja Wam vastaan komissio, 6.9.2006 annettuun tuomioon (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa), josta on valitettu.
Oikeuskäytännön tarkastelusta ilmenee, että vaatimukset, jotka koskevat niitä perusteluja ja analyysiä, jotka komissio tekee tukitoimenpiteen vaikutuksista jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun, vaihtelevat erittäin loogisesti tämän toimenpiteen yksilöllisen tai yleisen luonteen mukaan.
Yksittäisten tukien osalta yhteisöjen tuomioistuin tutkii, perustuvatko riidanalaisen päätöksen perustelut sen toteamiseksi, että tarkasteltava toimenpide on omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun, konkreettisiin seikkoihin, kuten edunsaajana olevan yrityksen kokoon, sen vientitoimintaan ja tuen määrään (asia
730/79, Philip Morris Holland v. komissio, tuomio 17.9.1980, Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313
, 10 ja 11 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin edellyttää, että komissio toteuttaa konkreettisen taloudellisen analyysin markkinatilanteesta (edellä 226 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Bremer Vulkan, tuomion 53 kohta; asia
T-34/02, Le Levant 001 ym. v. komissio, tuomio 22.2.2006, Kok. 2006, s. II-267
, 123 ja 124 kohta ja edellä 226 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Italia ja Wam v. komissio, tuomion 73 kohta).
Alakohtaisia tukijärjestelmiä tutkiessaan komissio ei voi myöskään toteuttaa pelkkää abstraktia analyysiä. Yhteisöjen tuomioistuin tarkastaa myös, että komissio tukeutuu tuen vaikutuksia arvioidessaan konkreettisiin seikkoihin, jotka liittyvät esimerkiksi kyseessä olevan tukijärjestelmän tai markkinoiden ominaispiirteisiin (ks. esim. edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 87 kohta ja edellä 52 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Italia ja Sardegna Lines v. komissio, tuomion 69 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuuden vuoksi sillä perusteella, että komissio oli jättänyt ottamatta huomioon sen, että kyseessä olevaa alaa eli saarikabotaasia Välimerellä ei ollut vapautettu kyseessä olevalla ajanjaksolla).
Sen sijaan useaa alaa koskevien tukijärjestelmien osalta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komissio voi tutkia ainoastaan kyseessä olevan tukijärjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen, annetaanko tässä järjestelmässä tukien suurten määrien tai prosenttiosuuksien, tuettujen investointien ominaispiirteiden tai muiden tätä järjestelmää koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi edunsaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko tuki hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa (ks. vastaavasti edellä 226 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 18 kohta; edellä 195 kohdassa mainittu asia Maribel kaksi ja kolme, tuomion 48 kohta ja edellä 104 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 89 ja 91 kohta).
Tästä seuraa, että käsiteltävänä olevan asian kaltaisessa tilanteessa, jossa tukijärjestelmää sovelletaan kaikkiin tietylle alueelle sijoittautuneisiin yrityksiin, komission ei voida edellyttää osoittavan markkinatilanteen edes tiivistetyn tutkinnan perusteella tämän järjestelmän ennakoitavissa olevaa vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kaikilla kyseessä olevilla liiketoiminnan aloilla.
Tältä osin on nimittäin huomautettava, että valtiontukien alalla todistustaakan jako edellyttää, että komissio ja kyseessä oleva jäsenvaltio täyttävät menettelylliset velvoitteensa, kun komissio käyttää toimivaltaansa saadakseen jäsenvaltion toimittamaan sille kaikki tarvittavat tiedot (ks. edellä 212 kohdassa mainittu asia Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, tuomion 35 kohta).
Erityisesti on todettava, että on kyseessä olevan jäsenvaltion asiana sen velvollisuuden nojalla, joka sillä on yhteistyössä komission kanssa toimimiseen, ja kolmansien henkilöiden asiana, joita asia koskee ja joita on asianmukaisesti pyydetty esittämään huomautuksensa EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti, on esittää perustelunsa ja toimittaa komissiolle kaikki tiedot, jotka voivat valaista kaikkia asiaa koskevia tietoja (ks. edellä 208 kohta).
Komission on nimenomaan sille näin toimitettujen perustelujen ja tietojen perusteella – menettelyllisiä velvoitteitaan noudattaen (ks. edellä 212 kohta) – tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti erityisesti se, onko tarkasteltava toimenpide omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Komissiolla ei nimittäin ole velvollisuutta viran puolesta ja oletuksiin perustuen tutkia, mitä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja sille olisi voitu esittää hallinnollisen menettelyn aikana (ks. vastaavasti edellä 210 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 60 kohta ja asia
T-109/01, Fleuren Compost v. komissio, tuomio 14.1.2004, Kok. 2004, s. II-127
, 49 kohta).
Tämän vuoksi kun kyse on useaa alaa koskevasta tukijärjestelmästä, komissiolla on yksinomaan velvollisuus, kun sille on toimitettu tätä varten riittävästi merkityksellisiä tietoja hallinnollisen menettelyn aikana, valvoa konkreettisten seikkojen perusteella, täyttääkö tarkasteltu toimenpide tietyillä aloilla edellä mainitut kaksi EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytystä. Jos komissiolla ei ole riittäviä tietoja, se voi oikeuskäytännön mukaan käyttää olettamaa, joka perustuu tarkasteltavan tukijärjestelmän ominaispiirteiden analyysiin (ks. edellä 230 kohta).
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kysymys siitä, täyttävätkö päätöksen perustelut EY 253 artiklassa määrätyt edellytykset, on ratkaistava päätöksen sanamuodon lisäksi sen asiayhteyden sekä kaikkien kyseessä olevaa asiaa koskevien oikeussääntöjen perusteella. Vaikka komissiolla ei olekaan velvollisuutta ottaa päätöksensä perusteluissa kantaa kaikkiin niihin tosiseikkoihin ja oikeudellisiin seikkoihin, joihin kyseessä oleva jäsenvaltio tai ne, joita asia koskee, ovat vedonneet hallinnollisessa menettelyssä, komission on kuitenkin otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset olosuhteet ja seikat, jotta yhteisöjen tuomioistuimet voivat valvoa toimien laillisuutta ja jotta sekä jäsenvaltiot että niiden kansalaiset, joita asia koskee, saavat tietää, millä tavalla komissio on soveltanut perustamissopimusta (ks. yhdistetyt asiat
T-371/94 ja T-394/94, British Airways ym. v. komissio, tuomio 25.6.1998, Kok. 1998, s. II-2405
, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että kun kyse on useaa alaa koskevasta tukijärjestelmästä, komission perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu erityisesti tämän järjestelmän yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kohdistuvan vaikutuksen osalta komissiolle hallinnollisen menettelyn yhteydessä toimitetuista tiedoista ja seikoista.
Komission päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava ainoastaan niiden seikkojen perusteella, jotka olivat sen hallussa päätöksen tekohetkellä, eikä sellaisten tosiseikkoja koskevien perustelujen perusteella, joista komissio ei ollut tietoinen ja joita ei ollut ilmoitettu sille hallinnollisen menettelyn aikana (ks. edellä 212 kohdassa mainittu asia Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, tuomion 72 ja 73 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa sitä, osoittiko komissio oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kyseessä olevat sosiaaliturvamaksuvapautukset olivat omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun, ja ovatko riidanalaisen päätöksen perustelut tältä osin riittävät, on näin ollen arvioitava niiden käytettävissä olevien tietojen valossa, jotka Italian viranomaiset, komitea ja Venetsian kunta toimittivat komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana ja jotka komissio toimitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle tämän pyynnöstä.
Kuten kantajat korostivat istunnossa, käsiteltävänä olevassa asiassa Italian viranomaiset väittivät 23.1.1999 päivätyssä kirjeessään, että yritykset, jotka toimivat rakennusalalla, kaupan alalla, hotellialalla sekä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen alalla, eivät osallistu kauppaan. Tämän väitteen tueksi ei kuitenkaan esitetty oikeudellisia tai tosiseikkoihin liittyviä perusteluja. Erityisesti INPS:n taulukot, jotka olivat tämän kirjeen liitteenä ja jotka mainittiin riidanalaisessa päätöksessä (kuudes perustelukappale), sisälsivät yksinomaan kyseessä olevan toimenpiteen täytäntöönpanoa koskevia tietoja, jotka oli esitetty ala- ja vuosikohtaisesti ja jotka liittyivät tuensaajina olevien yritysten lukumäärään ja kokoon sekä kyseessä olevien työntekijöiden lukumäärään. Ne eivät sisältäneet mitään seikkoja tai tietoja, joiden perusteella olisi voitu osoittaa markkinoiden täysin paikallinen luonne erityisesti edellä mainitussa Italian viranomaisten kirjeessä mainituilla aloilla.
Niiden liiketoiminta-alojen, joilla kantajina olevat yritykset toimivat, paikallinen luonne ei käy ilmi myöskään komitean 17.3.1998 päivätyistä huomautuksista eikä COSES:n tutkimuksista, etenkään maaliskuussa 1998 laaditusta tutkimuksesta, jossa analysoitiin kilpailutilannetta erityisesti matkailuun liittyvillä kaupan aloilla, hotelli- ja ravintola-alalla, palvelualalla ja perinnekäsityön alalla, kuten Muranon lasitöiden alalla. Tässä tutkimuksessa tutkittiin nimittäin ainoastaan kilpailua mantereelle sijoittautuneiden yritysten kanssa kaikilla tutkituilla aloilla. Sen sijaan siinä ei käsitelty kysymystä kyseessä olevan toimenpiteen vaikutuksesta yhteisön sisäiseen kauppaan ja edunsaajien kilpailutilanteeseen suhteessa muihin jäsenvaltioihin tai Italian muille alueille sijoittautuneisiin toimijoihin. Myöskään siivous- ja huoltopalvelujen alaa, jolla Coopservice toimii, tai kaasunjakelualaa, jolla Veneziana Gas toimii, ei analysoitu. Erityisesti palvelujen osalta edellä mainitussa tutkimuksessa viitataan ainoastaan yleisesti ”kolmanteen sektoriin” (1.4 kohta).
Tästä seuraa, että komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana toimitetut huomautukset ja asiakirjat eivät sisällä mitään seikkaa tai konkreettista tietoa, joka kiinnittäisi komission huomion tiettyjen alojen erityistilanteeseen ja jonka perusteella se voisi erityisesti todeta, että näillä aloilla kyseessä olevat sosiaaliturvamaksuvapautukset eivät olleet omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
Näissä olosuhteissa komission, joka täytti täysimääräisesti menettelylliset velvoitteensa (ks. edellä 214 kohta), asiana ei ollut kerätä lisätietoja kansallisilta viranomaisilta tarkistaakseen, täyttyivätkö EY 87 artiklan 1 kohdan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kohdistuviin vaikutuksiin liittyvät soveltamisedellytykset kyseessä olevilla eri liiketoiminnan aloilla ja erityisesti hotellialalla, kaasunjakelualalla ja siivous- ja huoltopalvelujen alalla, joilla kantajina olevat yritykset toimivat.
Tältä osin toisin kuin kantajina olevat yritykset väittivät istunnossa, niiden ja tarkasteltavan tukijärjestelmän muiden edunsaajien tilanne poikkeaa kunnan yritysten tilanteesta, jotka oli yksilöity ja joiden osalta komissiolle oli toimitettu täsmällisiä tietoja hallinnollisen menettelyn aikana (ks. edellä 202 kohta). Kanneperusteet, joiden mukaan syrjimättömyysperiaatetta on loukattu ja perustelut ovat ristiriitaiset, on näin ollen hylättävä.
Lisäksi koska komissiolle toimitetuista asiakirjoista ilmenee, ettei tällä toimielimellä ollut hallussaan mitään konkreettista tietoa kantajien liiketoiminta-alojen erityisluonteesta, kantajat eivät voi vedota tähän erityisluonteeseen osoittaakseen, että ne toimivat täysin paikallisilla markkinoilla tai, Italgasin osalta, että kaasunjakelualaa ei ollut avattu kilpailulle kyseessä olevalla ajanjaksolla.
Myöskään kantajien väitteitä, jotka liittyvät tarkasteltavan tuen pieneen määrään ja siihen, että suurin osa edunsaajina olevista yrityksistä toimi yksinomaan paikallisella tasolla, ei voida hyväksyä.
Tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei nimittäin lähtökohtaisesti sulje pois sitä mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Erityisesti on todettava, että suhteellisen vähäinenkin tuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos sillä alalla, jolla tuensaajayritykset toimivat, on kova kilpailu. Näin ollen on katsottava, että kun alalla on paljon pieniä yrityksiä, tuki, joka on yksittäistapauksessa suhteellisen pienikin mutta jonka kaikki kyseisen toimialan yritykset tai erittäin suuri osa niistä voi saada, voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. esim. edellä 107 kohdassa mainittu asia Xunta de Galicia, tuomion 41–43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi käsiteltävänä olevassa asiassa komissio jätti riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle de minimis -säännön mukaiset toimenpiteet (ks. edellä 103 kohta).
Vaikka oletettaisiin, että suurin osa edunsaajina olevista yrityksistä toimii yksinomaan paikallisella tasolla, mitä ei ole osoitettu, tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiontuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua, vaikka tukea saavat yritykset, jotka kilpailevat muiden jäsenvaltioiden tuottajien kanssa, toimisivat yksinomaan paikallisella tasolla. Kun jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, tuotanto tässä valtiossa voi nimittäin pysyä ennallaan tai kasvaa, mistä seuraa, että muissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten mahdollisuudet viedä tuotteitaan tämän jäsenvaltion markkinoille huononevat (ks. vastaavasti edellä 104 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 84 kohta; edellä 107 kohdassa mainittu asia Xunta de Galicia, tuomion 40 kohta; edellä 209 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomio 15.12.2005, 117 kohta ja edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 91 kohta).
Kaikilla näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon yhtäältä tarkasteltavan tukijärjestelmän ominaispiirteet, jonka mukaan kaikki Venetsiaan tai Chioggiaan sijoittautuneet yritykset vapautetaan sosiaaliturvamaksuista, ja toisaalta komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana toimitetut seikat ja tiedot, komissio ei ole rikkonut EY 87 artiklan 1 kohtaa, kun se on olettanut, että tällainen järjestelmä hyödyttää yrityksiä, jotka toimivat aloilla, joilla kauppa on vilkasta, kuten valmistusteollisuudessa ja palvelualoilla, eikä ole viitannut edes tiivistetysti tiettyihin markkinoihin eikä tukeutunut näistä markkinoista tiettyjen konkreettisiin ominaispiirteisiin.
Lisäksi kun komissio perusteli riidanalaista päätöstä tällä tavoin (ks. edellä 223 kohta), se ilmoitti suppeasti mutta selvästi ne syyt, joilla kyseessä olevat sosiaaliturvamaksuvapautukset olivat omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
Toisin kuin kantajat väittävät, nämä perustelut olivat riittävät, jotta Italian viranomaiset voivat määrittää yritykset, joiden on maksettava takaisin saamansa tuet riidanalaisen päätöksen mukaisesti. Kuten on jo todettu (ks. edellä 100–111 kohta), näiden viranomaisten asiana ei nimittäin ollut, kun ne panee täytäntöön riidanalaista päätöstä, tutkia kussakin yksittäistapauksessa, täyttyivätkö EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset.
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös oli riittävä sellaisenaan eikä se edellyttänyt lisäperusteluja eikä niitä esitetty. Tältä osin kantajien mainitsemat komission 29.8. ja 29.10.2001 antamat vastaukset selvennyspyyntöihin, jotka koskevat tämän päätöksen täytäntöönpanoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ja joita kansalliset viranomaiset olivat esittäneet komissiolle, kuuluivat yksinomaan komission ja kansallisten viranomaisten lojaalin yhteistyön piiriin.
Näillä perusteilla kanneperusteet, joiden mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on rikottu ja perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty, on hylättävä perusteettomina.
2.
Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on rikottu ja perustelut ovat puutteelliset
a) Asianosaisten lausumat
Kantajien lausumat
– Asia T-254/00
Kantaja, Hotel Cipriani, huomauttaa, että EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on tulkittava EY 2 artiklassa vahvistetun ja erityisesti EY 158 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa toimeenpannun taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen mukaisesti. Kantajan mukaan yhteismarkkinoiden toteuttaminen ja kilpailun suojaaminen eivät nimittäin ole tavoitteita sinänsä, vaan niillä pyritään perustamissopimuksen olennaisten tavoitteiden toteuttamiseen. Aluetuet ovat olennainen keino näiden tavoitteiden, jotka eivät ole rakennerahastoille olennaisia, tavoittelussa. Näin ollen komission asiana on harkintavaltansa rajoissa soveltaa aluetukiin liittyviä säännöksiä joustavasti käyttäen tietyissä tilanteissa eriytettyjä ratkaisuja ottaakseen huomioon tarkasteltavien tilanteiden objektiivisen erityisyyden, jotta se voi taata näiden säännösten tehokkaan vaikutuksen ja niiden päämäärien toteuttamisen.
Kantajan mukaan käsiteltävänä olevassa asiassa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen edellytykset täyttyvät. Erityisesti riidanalaista päätöstä rasittaa ilmeinen arviointivirhe ja perustelujen puutteellisuus, kun siinä jätetään Venetsian koko alue tämän poikkeuksen ulkopuolelle.
Ensiksi kantaja väittää, että kyseessä olevat toimenpiteet, joilla pyritään säilyttämään Venetsian kaupungin sosioekonominen rakenne, ovat täysin yhteisön aluetukijärjestelmän päämäärien mukaisia. Osa Venetsian alueesta, erityisesti laguunin saaret, mukaan lukien Giudeccan saari, jolla Hotel Cipriani sijaitsee, on sellaista Italian aluetta, joka voi saada rakennerahaston tavoitteen nro 2 mukaista tukea ja jonka osalta on hyväksytty EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen poikkeus.
Lisäksi Venetsian koko alue kuuluu kantajan mukaan kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea koskevien yhteisön puitteiden (edellä 127 kohta) soveltamisalaan, koska se sisältyy yhteisön aloitteeseen kaupunkialueiden hyväksi eli niin kutsuttuun Urban-aloitteeseen (puitteiden 7 kohta). Se täyttää lisäksi muut tukikelpoisuuden valinnaiset kriteerit. Toisin kuin komissio väittää (riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappale), nämä puitteet on laadittu keinoksi, jolla on tarkoitus täydentää muita yhteisön järjestelmiä, joilla suojataan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja jotka komission toteamuksen mukaan ovat osittaisia eivätkä kovin sopivia (puitteiden 1 kohta). Kantajan mukaan nämä puitteet vastaavat näin tarpeeseen ottaa huomioon muita kaupunginosia kuvaavia yhteiskunnallis-taloudellisia tunnuslukuja (puitteiden 7 kohta). Käsiteltävänä olevassa asiassa edellä mainituissa puitteissa tarkoitettujen erityiskriteerien kaltaisten kriteerien soveltaminen Venetsiaan on kantajan mukaan objektiivisesti perusteltua saaristo-olosuhteisiin liittyvien lisäkustannusten ja sen vaaran vuoksi, että Venetsiasta tulee ”museokaupunki”, jolla ei ole aitoa taloudellista ja yhteiskunnallista rakennetta. Kantajan mukaan komissio korosti 22.5.2002 päivätyssä ilmoituksessaan näiden yhteisön puitteiden voimassaolon päättymisestä, että valtiontuki kaupunkien ongelma-alueille voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi ”kyseessä olevan tukihankkeen erityispiirteistä riippuen suoraan [EY] 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla”.
Tämän vuoksi Venetsian tilanne on kantajan mukaan saaristo-olosuhteiden vuoksi aivan erityinen, mikä olisi oikeuttanut komission joustavamman lähestymistavan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamisen osalta, mitä Euroopan parlamentti nimenomaisesti pyysi 16.4.1999 antamassaan päätöslauselmassa Venetsian kriisitilanteesta (
EYVL C 219, s. 511
).
Toiseksi kantaja väittää, että kyseessä olevat toimenpiteet ovat korvanneet ainoastaan osittain lisäkustannukset, joiden olemassaoloa komissio ei kiistä riidanalaisessa päätöksessä (78 perustelukappale). Nämä toimenpiteet ovat sen mukaan siis oikeassa suhteessa tavoiteltuun alueellisen kehityksen päämäärään nähden eivätkä näin ollen muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä pätee varsinkin hotelli- ja ravintola-alalla.
– Asia T-270/00
Kantaja, Italgas, huomauttaa, että komission on sen välttämiseksi, että samankaltaisia tilanteita kohdellaan syrjivästi, sovellettava EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sellaisten objektiivisten kriteerien mukaisesti, jotka se määrittää yleensä itse tulkintaa koskevissa tiedonannoissa, jotka antavat sen käytännölle oikeusvarmuuden periaatteessa edellytettyä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta. Näiden tiedonantojen perusteella ei ole kuitenkaan mahdollista laatia tyhjentävää luetteloa toimista, joille voidaan myöntää tässä artiklassa tarkoitettu alueellinen poikkeus. Ne eivät näin ollen poista komissiolta velvollisuutta tutkia, voidaanko muut toimet, joilla pyritään ratkaisemaan tiettyjä paikallisia ongelmia, hyväksyä tämän artiklan nojalla. Kantajan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut tältä osin, että toimenpiteisiin, jotka eivät ole EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista koskevien yhteisön suuntaviivojen mukaisia, voidaan kuitenkin soveltaa tässä artiklassa tarkoitettua poikkeusta, jos kaupankäynnin edellytykset eivät muutu yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla (asia
T-288/97, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia v. komissio, tuomio 4.4.2001, Kok. 2001, s. II-1169
, 72 kohta).
Kantajan mukaan tämä tulkinta ilmenee myös edellä mainituista kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea koskevista yhteisön puitteista, joissa komissio myönsi, että tiettyjen paikallisten erityisolosuhteiden – jotka eivät kuitenkaan täytä vuonna 1998 julkaistuissa aluetukia koskevissa suuntaviivoissa (
EYVL C 74, s. 9
; jäljempänä vuoden 1998 suuntaviivat) määritettyjä rakenteellisia kriteereitä – perusteella on kuitenkin mahdollista hyväksyä valtiontuen myöntäminen myös EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Näissä puitteissa (I ja III kohta) komissio korosti kantajan mukaan sitä, etteivät vuoden 1998 suuntaviivat sovellu sellaisten vaikeuksien ratkaisemiseen, jotka liittyvät kaupunkien ongelma-alueilla toimivien yritysten lisäkustannuksiin.
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei ottanut huomioon samoja arviointiperusteita sen Venetsialle ominaisen poikkeustilanteen olemassaolon tunnustamiseksi, joka, vaikkei sitä ole mainittu edellä mainituissa puitteissa, olisi kantajan mukaan oikeuttanut sen, että valtion toimi hyväksytään EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Kantajan mukaan Italian viranomaiset ja Venetsian kunta esittivät hallinnollisen menettelyn aikana, että tällainen hyväksyntä olisi mahdollinen, kun otetaan huomioon laguunialueen poikkeuksellinen tilanne, johon he hakivat pikaista ratkaisua, riippumatta tavanomaisten rakenteellisten indikaattorien antamista tiedoista ja aluetukijärjestelmästä, jonka soveltamista tai muuttamista ne eivät pyytäneet.
Riidanalaisessa päätöksessä (74 perustelukappale) komissio kuitenkin vetosi ainoastaan sellaisten ”uusien seikkojen” puuttumiseen, jotka oikeuttaisivat haetun poikkeuksen, muttei kuitenkaan esittänyt syitä sille, että se katsoi, etteivät Italian viranomaisten esittämät seikat olleet riittäviä oikeuttamaan tällaista poikkeusta.
Lisäksi kantaja toteaa, että riidanalaiset tuet myönnettiin ennen vuoden 1998 suuntaviivoilla toteutettua uudistusta. Tässä yhteydessä komissio ei esittänyt oikeudellisia eikä tosiseikkoja koskevia perusteluja sille, ettei se antanut haettua poikkeusta. Kantajan mukaan se ei selittänyt, miksi tuolloin voimassa olleissa suuntaviivoissa määritetyt perusteet estivät Venetsian erityistilanteen huomioon ottamisen EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
Oikeuskäytännön mukaan komission on kuitenkin otettava huomioon kaikki merkitykselliset seikat arvioidessaan sitä, onko tuki EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista (edellä 228 kohdassa mainittu asia Philip Morris Holland v. komissio, tuomion 17 kohta, asia
C-142/87, Belgia v. komissio, nk. asia Tubemeuse, tuomio 21.3.1990, Kok. 1990, s. I-959
, 56 kohta ja asia
T-152/99, HAMSA v. komissio, tuomio 11.7.2002, Kok. 2002, s. II-3049
, 48 kohta). Komission päätöksessä on esitettävä niille, joille päätös on osoitettu, ymmärrettävät perustelut (ks. asia
40/85, Belgia v. komissio, tuomio 10.7.1986, Kok. 1986, s. 2321
, 21 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalaista päätöstä rasittaa kantajan mukaan näin ollen vakava perustelujen puutteellisuus, koska Italian hallituksen ja henkilöiden, joita asia koskee, huomautuksia ei ole otettu huomioon. Tämä perustelujen puutteellisuus on ilmeistä, kun otetaan huomioon Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetty saaristoalueita koskeva julistus N:o 30, jossa todetaan, että saaristoalueiden saaristoasemaan liittyvät rakenteelliset puutteet on otettava huomioon yhteisön lainsäädännössä ja että näiden alueiden hyväksi voidaan toteuttaa ”erityistoimenpiteitä”. Riidanalaisessa päätöksessä (78 perustelukappaleen sisältämä alaviite 30) komissio kuitenkin totesi ainoastaan, että väitetyt rakenteelliset vaikeudet eivät liity laguunialueiden saaristo-olosuhteisiin eivätkä näin ollen ole edellä mainitussa julistuksessa N:o 30 tarkoitettuja rakenteellisia haittoja.
Lisäksi kantaja korostaa, että riidanalaiset vapautukset ovat työllisyystukia, joilla työllisyyspolitiikkaa Mezzogiornossa ohjaavat periaatteet ulotetaan koskemaan Venetsian ja Chioggian alueita. Se, ettei Venetsia täytä työllisyystukia koskevien suuntaviivojen 22 kohdassa määritettyjä kriteereitä, ei kantajan mukaan estä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen alueellisen poikkeuksen soveltamista sen hyväksi. Kantajan mukaan komissiolla on nimittäin vapaus kehittää käytäntöään, kunhan se noudattaa edellä mainittuja arviointiperusteita tilanteissa, jotka määritetään nimenomaisesti suuntaviivoissa, joissa nämä perusteet esitetään. Komissio voi erityisesti soveltaa näiden suuntaviivojen taustalla olevia periaatteita analogisesti muihin tapauksiin riippumatta siitä, onko vai eikö ole annettu tiedonantoa, jolla säännellään nimenomaisesti käsiteltävänä olevaa tapausta.
Kantajan mukaan riidanalaista päätöstä rasittaa joka tapauksessa oikeudellinen virhe siltä osin kuin sen 1 artiklan toisessa kohdassa todetaan, etteivät 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 2 §:n mukaiset tuet sovellu yhteismarkkinoille, jos ne on myönnetty muille kuin pk-yrityksille, jotka sijaitsevat EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalueen ulkopuolella. Koska näillä tuilla pyritään luomaan uusia työpaikkoja, niille pitäisi työllisyystuen suuntaviivojen 20 kohdan mukaisesti myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu poikkeus, jos kyse on tuista, jotka on tarkoitettu ”tietyn toiminnan kehittämisen helpottamiseen”. Tässä yhteydessä tukien, joilla pyritään luomaan uusia työpaikkoja, on kantajan mukaan katsottava soveltuvan yhteismarkkinoille myös silloin, kun ne myönnetään yrityksille, jotka sijaitsevat edellä mainitussa artiklassa tarkoitetun alueellisen poikkeuksen soveltamisalueen ulkopuolella.
Italian tasavalta, joka tukee väliintulijana Italgasin vaatimuksia, toteaa, että komissio on vastineessa (191 kohta) myöntänyt, että EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu alueellinen poikkeus voi vastata asianmukaisesti sentyyppisiin vaatimuksiin, jotka Italgas on esittänyt Venetsian osalta, ilman että olisi tarpeen antaa ad hoc -määräyksiä. Italian viranomaiset esittivät tämän kannan hallinnollisen menettelyn aikana. Komissio ei kiistänyt Italian viranomaisten perusteluja, jotka liittyvät laguunin alueiden taloudellisen rakenteen vääjäämättömään heikkenemiseen, mutta ei kuitenkaan ottanut huomioon niiden pyyntöä edellä mainitun artiklan mukaisen poikkeuksen soveltamiseksi Venetsian saaristo- ja laguunialueen osalta. Italian tasavallan mukaan riidanalaista päätöstä (74 perustelukappale) rasittaa näin ollen perustelujen puutteellisuus. Lisäksi komission pelko kannustamisesta lukuisten vastaavien poikkeushakemusten tekemiseen on perusteeton, kun otetaan huomioon Venetsian saaristo- ja laguunialueen erityisyys.
– Asia T-277/00
Kantajat, Coopservice ja komitea, väittävät, että riidanalaisessa päätöksessä on virhe ja että sen perustelut ovat puutteelliset siltä osin kuin komissio ei ota huomioon – tutkiessaan sitä, voidaanko tarkastellulle järjestelmälle myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen alueellinen poikkeus – Venetsian ja Chioggian alueen saaristo-olosuhteita, jotka oikeuttavat kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamisen. Erityisesti komissio jättää ilman perusteluja ja virheellisesti huomioon ottamatta Amsterdamin sopimuksen julistuksen N:o 30. Kantajien mukaan tästä julistuksesta ilmenee, että saaristo-olosuhteet oikeuttavat tuen hyväksymisen sen olettaman nojalla, joka liittyy rakenteellisiin haittoihin, jotka vaikuttavat saaristoalueisiin pelkästään niiden saaristo-olosuhteiden vuoksi.
Komission lausumat
Komissio väittää, että koska EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohta on poikkeusmääräys, sitä on tulkittava suppeasti. Alueellisten poikkeuksien poikkeuksellisuus ilmenee komission mukaan selvästi suuntaviivoista (1 kohdan neljäs alakohta), joilla korvattiin [EY 87] artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan soveltamista aluetukiin koskevasta menetelmästä 12.8.1988 annettu komission tiedonanto (
EYVL C 212, s. 2
; jäljempänä 12.8.1988 annettu tiedonanto). Näissä suuntaviivoissa esitetyt säännöt sitovat komissiota.
Komissio huomauttaa tältä osin, että kunkin jäsenvaltion alueet, joille alueellinen poikkeus voidaan myöntää, näkyvät aluetukikartassa, jonka komissio on hyväksynyt yhteisten kriteerien ja jäsenvaltion ilmoittaman karttaluonnoksen perusteella kyseisissä vuoden 1998 suuntaviivoissa (erityisesti 3.10 kohdassa) vahvistetun menettelyn mukaisesti.
Käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltava tukijärjestelmä on komission mukaan tarkoitettu myös sellaisille alueille sijoittautuneille yrityksille, joille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua poikkeusta ei voida myöntää. Kuten komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä (68 perustelukappale), tämä seikka olisi riittänyt perusteluksi sille, ettei tälle järjestelmälle voida myöntää alueellista poikkeusta. Tukijärjestelmää tutkiessaan komission ei nimittäin tarvitse analysoida kunkin edunsaajana olevan yrityksen yksilöllistä tilannetta. Tämän vuoksi toisin kuin Hotel Cipriani väittää, riidanalaisen päätöksen perustelut eivät komission mukaan ole puutteelliset siltä osin kuin komissio ei ole ottanut huomioon sitä, että tämä kantaja oli sijoittautunut alueelle, jolle alueellinen poikkeus voidaan myöntää.
Lisäksi samoilla perusteilla komissio kieltäytyi omien sanojensa mukaan oikeutetusti hyväksymästä Italian viranomaisten hakemusta, joka koskee tarkasteltavan tukijärjestelmän hyväksymistä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla Venetsian erityisen sijainnin perusteella ja jota perustellaan tarpeella estää Venetsian väestökato, sen teollisen toiminnan taantuminen ja sen muuttuminen museokaupungiksi sekä tarkasteltavien toimenpiteiden korvaavuudella (riidanalaisen päätöksen 67 perustelukappale).
Komissio myös kiistää, että Venetsia kuuluisi kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea koskevien yhteisön puitteiden soveltamisalaan.
Lisäksi komissio huomauttaa, ettei Venetsiaa koskeva ad hoc -sääntely ole missään tapauksessa tarpeen, jotta Italgasin mainitsemiin vaatimuksiin voitaisiin vastata. Käsiteltävänä olevassa asiassa Italian tasavalta päätti olla sisällyttämättä Venetsian koko aluetta ehdotukseensa niiden alueiden luettelosta, joille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja alueellisia poikkeuksia voidaan myöntää.
Lisäksi komissio toteaa esittäneensä riidanalaisessa päätöksessä (73 ja 74 perustelukappale) ne syyt, joiden perusteella se ei aikonut muuttaa tämän artiklan soveltamismenetelmää siten, että se soveltuisi Venetsian tapaukseen, kuten se oli tehnyt Ruotsin ja Suomen liittyessä yhteisöön.
Lopuksi komissio kiistää Italgasin väitteen, jonka mukaan tarkasteltava tukijärjestelmä sisälsi vastaavia toimenpiteitä työllisyyden hyväksi kuin Mezzogiornoa koskeva sääntely ja jonka mukaan kyseisessä sääntelyssä mainitut toimenpiteet oli laajennettu koskemaan Venetsian ja Chioggian alueita.
Hotel Ciprianin esittämä väite, jonka mukaan tarkasteltavat toimenpiteet ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia, viittaa yksilölliseen tilanteeseen ja tiettyyn toiminta-alaan, joita komissio ei tutki arvioidessaan tukijärjestelmää.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava, että riidanalaisessa päätöksessä (60–63 perustelukappale ja 1 artiklan ensimmäinen kohta) komissio tukeutui työllisyystukia koskevien suuntaviivojen 20, 21 ja 23 kohtaan, jotka koskevat yksinomaan työllisyystukia, jotka eivät liity investointeihin (suuntaviivojen 10 kohta), ja totesi, että 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 2 §:ssä tarkoitetut työpaikkojen luomista koskevat sosiaaliturvamaksuvapautukset soveltuvat yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, kun ne on myönnetty joko pk-yrityksille tai yrityksille, jotka ovat sijoittautuneet alueelle, johon voidaan soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista poikkeusta, tai yrityksille, jotka työllistävät sellaisia työntekijäryhmiä, joilla on erityisiä vaikeuksia työmarkkinoille pääsyssä tai sinne palaamisessa.
Sen sijaan komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 1 artiklan toisessa kohdassa ja 2 artiklassa, että työpaikkojen luomista koskevat sosiaaliturvamaksuvapautukset, jotka eivät täytä yhtä edellä mainituista vaihtoehtoisista edellytyksistä, sekä 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 1 §:ssä tarkoitetut yleiset sosiaaliturvamaksujen alennukset, joilla pyritään työpaikkojen säilyttämiseen (riidanalaisen päätöksen 64 ja 65 perustelukappale), eivät täytä edellä mainituissa työllisyystukia koskevissa suuntaviivoissa (22 kohta) mainittuja perusteita, jotta ne voitaisiin hyväksyä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla alakohtaisina tukina, joilla pyritään tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen, ilman että ne muuttaisivat kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
Riidanalaisen päätöksen 67–78 perustelukappaleessa komissio tutki, voitiinko edeltävässä kohdassa mainituille vapautuksille – koska niille ei voida myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista alakohtaista poikkeusta työllisyystukina – myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan a tai c alakohdan mukainen alueellinen poikkeus aluetukina. Komissio tukeutui tältä osin nimenomaisesti 12.8.1988 antamaansa tiedonantoon, jota sovellettiin tarkasteltavana ajanjaksona, joka ulottui vuodesta 1995 ajankohtaan 1.12.1997 saakka, mistä lähtien tarkasteltava tukijärjestelmä lakkautettiin (riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappale).
Tämä menetelmä on tämän jälkeen korvattu, ennen kuin riidanalainen päätös 25.11.1999 tehtiin, vuoden 1998 suuntaviivoilla, jotka on annettu 16.12.1997 EY 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina ”aiheellisina toimenpiteinä” (asia
C-242/00, Saksa v. komissio, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5603
, 30 kohta) ja julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 10.3.1998 (
EYVL C 74, s. 9
).
Näin ollen on tutkittava, voitiinko kyseisiä suuntaviivoja soveltaa käsiteltävänä olevassa asiassa. Tältä osin on huomautettava, että näiden suuntaviivojen 6.1 kohdassa todetaan, että komissio arvioi aluetukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille kyseisten suuntaviivojen perusteella niiden hyväksymisestä alkaen. Niissä todetaan kuitenkin myös, että tukihankkeita, jotka on ilmoitettu komissiolle ennen kyseisten suuntaviivojen tiedoksiantamista jäsenvaltioille, arvioidaan ilmoitusajankohtana voimassa olleiden perusteiden mukaisesti. Käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavaa tukijärjestelmää oli sovellettu lainvastaisesti vuodesta 1995 lähtien. Lisäksi lain nro 30/1997 säännökset, joilla jatketaan tätä järjestelmää vuoteen 1997 asti Venetsian ja Chioggian alueelle sekä Mezzogiornon alueille sijoittautuneiden yritysten hyväksi, on ilmoitettu komissiolle 10.6.1997 päivätyllä kirjeellä päätöksen 95/155 mukaisesti, jossa hyväksytään tietyin edellytyksin sosiaaliturvamaksujen alennusjärjestelmä Mezzogiornossa, eikä EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisella Venetsian ja Chioggian yrityksiä hyödyttävää tukihanketta koskevalla muodollisella ilmoituksella, koska tarkasteltava tukijärjestelmä oli jo pantu täytäntöön. Tällaista tiedoksiantoa ei näin ollen voida pitää ilmoituksena, jonka perusteella voitaisiin soveltaa ilmoitusajankohtana voimassa olleita perusteita edellä mainitun vuoden 1998 suuntaviivojen 6.1 kohdan nojalla. Vuoden 1998 suuntaviivojen 6.2 ja 6.3 kohdassa tarkoitettujen siirtymäsäännösten nojalla komissio saattoi yhtäältä kuitenkin tietyillä edellytyksillä poiketa kyseisten suuntaviivojen säännöksistä tuettujen alueiden luetteloiden hyväksyttävyyden tutkimisen osalta ja tukeutua tältä osin edelleen 12.8.1988 antamassaan tiedonannossa määritettyyn menetelmään. Toisaalta komissio saattoi tietyillä edellytyksillä poiketa vuoden 1998 suuntaviivojen säännöksistä tuki-intensiteettien ja kokonaisenimmäismäärien hyväksyttävyyden tutkimisen osalta.
Tästä seuraa, että komissio saattoi riidanalaisessa päätöksessä tukeutua niiden alueiden karttaan, joille voitiin myöntää alueellinen poikkeus, sekä tuki-intensiteetin enimmäismääriin ja kokonaisenimmäismääriin, jotka on vahvistettu 12.8.1988 annetussa tiedonannossa määritetyn EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan soveltamismenetelmän mukaisesti. Vuoden 1998 suuntaviivoja voitiin soveltaa muihin seikkoihin.
Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi edellä 265 kohdassa mainitussa asiassa HAMSA vastaan komissio antamassaan tuomiossa (201 ja 202 kohta), 12.8.1988 annetusta tiedonannosta (6 kohdan ensimmäinen alakohta) ilmenee – mikä on vahvistettu ja mitä on selitetty vuoden 1998 suuntaviivoissa (1, 4.1 ja 4.11 kohta) –, että sen aluetuen tavoitteena, jolle voidaan myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukainen poikkeus, on joko tuotantoinvestointi tai työpaikkojen luominen, joka on sidoksissa investointiin. Sen sijaan toimintatuki voidaan hyväksyä ainoastaan poikkeuksellisesti EY 87 artiklan 3 kohdan a tai c alakohdan perusteella (12.8.1988 annetun tiedonannon 6 kohdan toinen alakohta ja vuoden 1998 suuntaviivojen 4.15–4.17 kohta). Vaikka olisi katsottava, että työpaikkojen luomiseen, joka on sidoksissa investointiin, myönnettäviin tukiin ja toimintatukiin liittyviä säännöksiä, jotka sisältyvät vuoden 1998 suuntaviivoihin, ei sovelleta ratione temporis, mikä kiistetään edellä mainitussa 6.1 kohdassa, jossa todetaan, että näitä suuntaviivoja sovelletaan niiden hyväksymisestä alkaen lukuun ottamatta edellä mainituissa 6.2 ja 6.3 kohdassa esitettyjä siirtymäsäännöksiä, sidonnaisuutta investointiin koskevan perusteen merkitys ja toimintatukien poikkeuksellisuus ilmenevät selvästi edellä mainitusta 12.8.1988 annetusta tiedonannosta. Lisäksi tällainen 12.8.1988 annetun tiedonannon tulkinta on pakollinen, koska se on täysin EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisten alueellisten poikkeusten, joilla pyritään tietyn talousalueen kehityksen edistämiseen, ilman että ne muuttaisivat kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, tavoitteen mukainen.
Riidanalaisessa päätöksessä (68 ja 69 perustelukappale) komissio huomauttaa näin ollen oikeutetusti, että ne perusteet, joiden mukaan todetaan, voidaanko alueelle myöntää alueellista poikkeusta EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, sallitut tukimuodot sekä tuen intensiteetti määritettiin 12.8.1988 annetussa komission tiedonannossa. Tässä yhteydessä komissio katsoi, että tarkasteltaville toimenpiteille ei voida myöntää alueellista poikkeusta kahdesta syystä. Ensiksi se totesi, että ainoastaan osa Venetsian kaupungin alueesta sisältyy niiden Italian alueiden luetteloon, joille voidaan myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu alueellinen poikkeus. Toiseksi se totesi, että tiedonannon mukaisesti alueellisen tuen tavoitteena on tuottavan sijoituksen tekeminen tai työpaikkojen luominen, joka liittyy sijoitukseen. Koska kyseessä olevat vapautukset työpaikkojen luomiseksi olivat toimintatukia, ne voitiin myöntää vuoden 1998 suuntaviivojen 4.15–4.17 kohdan mukaisesti yksinomaan erittäin tiukoin edellytyksin yrityksille, jotka toimivat alueilla, joita koskee EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettu poikkeus ja joiden joukkoon Venetsia ja Chioggia eivät kuuluneet. Komissio katsoi näin ollen, ettei niitä voida pitää alueellisina toimenpiteinä (riidanalaisen päätöksen 68–70 perustelukappale). Väitetystä alueellisen kehityksen helpottamisen tavoitteesta komissio totesi, että kun otetaan huomioon tarkasteltavan tukijärjestelmän ominaispiirteet, tämän järjestelmän ja mainittujen rakenteellisten vaikeuksien välillä ei ole mitään yhteyttä (78 perustelukappale).
Tämän jälkeen komissio hylkäsi riidanalaisessa päätöksessä (71–77 perustelukappale) perustelut, jotka Italian viranomaiset, komitea ja Venetsian kunta olivat esittäneet joustavampien arviointiperusteiden kuin niiden, jotka on esitetty 12.8.1988 annetussa tiedonannossa, soveltamisen puolesta. Etenkin se kiisti soveltaneensa sääntöjä, jotka poikkeavat tässä tiedonannossa esitetyistä perusteista erityisesti kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea koskevissa 14.5.1997 annetuissa yhteisön puitteissa, [EY 87] artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista alueellisiin tukiin koskevan menetelmän muuttamisesta Suomen ja Ruotsin liittyessä yhteisöön 20.12.1994 antamassaan tiedonannossa (
EYVL C 364, s. 8
) ja päätöksessä 94/455 (ks. edellä 2 kohta).
Kantajat ja Italian tasavalta, joka tukee väliintulijana Italgasin vaatimuksia, yhtyvät komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana esitettyihin perusteluihin ja väittävät, että riidanalainen päätös on EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan vastainen ja että sen perustelut ovat riittämättömät, koska komissio ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon erityisongelmia, jotka liittyvät erityisesti Venetsian alueelle tyypillisiin saaristo-olosuhteisiin, alueellisen poikkeuksen myöntämiseksi sosiaaliturvamaksuvapautuksille, jotka on riidanalaisessa päätöksessä todettu yhteismarkkinoille soveltumattomiksi.
On muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan komissiolla on EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa soveltaessaan laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää koko yhteisöä silmällä pitäen tehtävää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia. Tämän harkintavallan käyttämistä koskeva tuomioistuimen suorittama valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (asia
C-409/00, Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, Kok. 2003, s. I-1487
, 93 kohta ja asia
T-137/02, Pollmeier Malchow v. komissio, tuomio 14.10.2004, Kok. 2004, s. II-3541
, 52 kohta).
Lisäksi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja EY 88 artiklan sanamuodosta seuraa, että komissio ”voi” pitää ensin mainitussa määräyksessä tarkoitettuja tukia yhteismarkkinoille soveltuvina. Näin ollen, vaikka komission on aina ratkaistava, soveltuvatko ne valtiontuet, joita se valvoo, yhteismarkkinoille myös silloin, kun niistä ei ole ilmoitettu komissiolle, sillä ei kuitenkaan ole velvollisuutta todeta tällaisia tukia yhteismarkkinoille soveltuviksi (ks. edellä 290 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 94 kohta ja edellä 290 kohdassa mainittu asia Pollmeier Malchow v. komissio, tuomion 53 kohta).
Komissio voi hyväksyä harkintavaltansa käyttämistä koskevia toimintaohjeita yhteisön puitteiden, tiedonantojen tai suuntaviivojen kaltaisten toimien muodossa, jos nämä toimet sisältävät ohjeellisia sääntöjä kyseisen toimielimen toimintaa varten eivätkä ole perustamissopimuksen määräysten vastaisia. Silloin kun komissio tekee tällaisia toimia, joilla se pyrkii täsmentämään perustamissopimuksen määräyksiä noudattaen perusteet, joita se aikoo soveltaa harkintavaltaansa käyttäessään, se rajoittaa itse harkintavaltaansa, koska sen on noudatettava ohjeellisia sääntöjä, jotka se on itselleen asettanut. Tässä yhteydessä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on tarkistettava, onko komissio noudattanut näitä sääntöjä (ks. asia
T-27/02, Kronofrance v. komissio, tuomio 1.12.2004, Kok. 2004, s. II-4177
, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös edellä 290 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 95 kohta ja edellä 290 kohdassa mainittu asia Pollmeier Malchow v. komissio, tuomion 54 kohta).
Käyttäessään harkintavaltaansa, kun se soveltaa EY 87 artiklan 3 kohtaa, komissio säilyttää valtansa kumota tai muuttaa näitä yhteisön puitteita, tiedonantoja tai suuntaviivoja, jos olosuhteet sitä edellyttävät. Lisäksi nämä toimet koskevat rajattua alaa, ja syy niiden antamiseen on komission halu noudattaa määrittämäänsä politiikkaa (asia
T-214/95, Vlaamse Gewest v. komissio, tuomio 30.4.1998, Kok. 1998, s. II-717
, 89 kohta).
Oikeuskäytännöstä ilmenee erityisesti, ettei voida katsoa, ettei komissiolla olisi valtaa tunnustaa tukien soveltuvuutta suoraan EY 87 artiklan 3 kohdan perusteella, jos se ei ole ottanut nimenomaisesti kantaa tähän kysymykseen merkityksellisessä tiedonannossa, suuntaviivoissa tai yhteisön puitteissa. Näin on erityisesti silloin, kun sovellettavissa yhteisön puitteissa ei kielletä nimenomaisesti tai siinä ei ole tarkoitus kieltää käsiteltävänä olevassa asiassa myönnettyä tukilajia (ks. vastaavasti asia T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie v. komissio, tuomio 20.9.2007, 143 ja 144 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että tällaisia yhteisön puitteita, tiedonantoja tai suuntaviivoja ei pidä ymmärtää pelkästään niiden sanamuodon perusteella. Niitä on tulkittava EY 87 artiklan ja sen tavoitteen valossa, joka on yhteismarkkinoiden vääristymättömän kilpailun saavuttaminen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi edellä 292 kohdassa mainitussa asiassa Kronofrance vastaan komissio antamassaan tuomiossa (89 kohta), että suurille investointihankkeille myönnettäviä aluetukia koskevia monialaisia puitteita voitaisiin tulkita sillä komission esittämällä tavalla, että kun arvioidaan kilpailutilanteeseen liittyvää tekijää, taantuviin markkinoihin liittyvän arviointiperusteen tutkinta on sallittua ainoastaan toissijaisesti, jos tiedot kapasiteetin käyttöasteesta kyseessä olevalla toimialalla ovat riittämättömiä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi kuitenkin, että nämä yhteisön puitteet on ymmärrettävä siten, että mikäli komissio ei kyseessä olevan toimialan kapasiteetin käyttöä koskevien tietojen perusteella totea, että tällä toimialalla on rakenteellista ylikapasiteettia, sen on tutkittava, ovatko kyseessä olevat markkinat taantumassa, sillä ainoastaan tämä tulkinta on vääristymätöntä kilpailua koskevan tavoitteen mukainen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi samaa ajatuskulkua noudattaen edellä 290 kohdassa mainitussa asiassa Pollmeier Malchow vastaan komissio antamassaan tuomiossa, että pk-yritysten määritelmästä 3.4.1996 annetun komission suosituksen säännöksiä oli tulkittava taloudellisen riippumattomuuden kriteerin tarkoituksen valossa. Vaikka näissä säännöksissä todettiin lähinnä, että yrityksiä, joista toinen yritys ei omista vähintään 25 prosenttia ja jotka eivät vastaa pienten ja keskisuurten yritysten määritelmää, pidettiin itsenäisinä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että näillä säännöksillä ei muutettu komissiolla olevaa harkintavaltaa ratkaista kysymystä siitä, onko ryhmittymään kuuluvia yhtiöitä pidettävä taloudellisena kokonaisuutena valtiontukia koskevan järjestelmän soveltamiseksi (ks. erityisesti tuomion 58–63 kohta).
Lisäksi on huomautettava, että komission on EY 253 artiklan mukaan perusteltava päätöksensä – myös ne, joissa se kieltäytyy toteamasta tukia EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuviksi. EY 253 artiklassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, jotta ne voivat tarvittaessa puolustaa oikeuksiaan, ja että tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (edellä 290 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 95 ja 98 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa on näin ollen tutkittava edellä mainitun oikeuskäytännön valossa, voidaanko riidanalaisen päätöksen perusteluja (ks. edellä 287 ja 288 kohta) pitää riittävinä ja onko komissio, kun otetaan huomioon asianosaisten lausumat, ylittänyt sen harkintavaltansa rajat, joka sillä on merkityksellisten tiedonantojen, suuntaviivojen ja yhteisön puitteiden yhteydessä.
Aluksi sen Hotel Ciprianin väitteen osalta, jonka mukaan kansallisiin aluetukiin liittyviä säännöksiä on tulkittava joustavasti taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen valossa, komissio korostaa oikeutetusti, että yhtäältä vääristymättömän kilpailun saavuttaminen sisämarkkinoilla (EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohta ja EY 81–EY 89 artikla) ja toisaalta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen (EY 3 artiklan 1 kohdan k alakohta ja EY 158–EY 162 artikla) muodostavat kaksi erillistä ja itsenäistä yhteisön politiikkaa. Rakennerahasto on näistä viimeksi mainitun pääasiallinen keino, kun taas EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa tarkoitetut alueelliset poikkeukset kuuluvat yhteisön kilpailupolitiikan alaan ja niitä rajoittaa tarve välttää epäasianmukaisia vääristymiä, jotka olisivat yhteisen edun vastaisia. Se, että nämä kaksi politiikkaa täydentävät toisiaan aluetukien alalla, mikä ilmeni jo 12.8.1988 annetusta tiedonannosta (johdanto-osan neljäs kohta), ei kuitenkaan merkitse minkäänlaista hierarkiaa näiden politiikkojen tavoitteiden välillä. Se EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamisesta kansalliseen alueelliseen investointitukeen 24.10.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1628/2006 (
EUVL L 302, s. 29
), joka on Hotel Ciprianin mainitsema ryhmäpoikkeusasetus, kolmannessa perustelukappaleessa todettu seikka, että alueellisella valtiontuella pyritään edistämään jäsenvaltioiden ja koko yhteisön taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta, ei näin ollen voi vaikuttaa alueellista valtiontukea koskevien sääntöjen tulkintaan. Komission ei tarvitse varsinkaan harkintavaltaansa käyttäessään soveltaa näitä sääntöjä joustavammin siten, että se suosisi taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan politiikan tavoitteita kilpailupolitiikan tavoitteiden kustannuksella. Käytännössä vuoden 1998 suuntaviivat sisältävät myös erityisen säännöksen (3.10.5 kohta), jolla pyritään edistämään alueellisten valtiontukien yhteensoveltuvuutta rakennerahaston kanssa takaamalla samalla tiettyjen näissä suuntaviivoissa esitettyjen edellytysten noudattaminen.
Tämän jälkeen on tutkittava väitteet, jotka liittyvät yhteisön puitteisiin, tiedonantoihin ja suuntaviivoihin ja jotka kantajat ovat esittäneet osoittaakseen, että käsiteltävänä olevassa asiassa komission piti todeta tarkasteltavat sosiaaliturvamaksuvapautukset yhteismarkkinoille soveltuviksi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
Ensinnäkin, kuten komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä (72 perustelukappale), kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea koskevat yhteisön puitteet eivät koske alueellisten poikkeusten myöntämistä vaan alakohtaisten poikkeusten myöntämistä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Vaikka näiden puitteiden 13 kohdassa todetaan niiden vaikeuksien laajuudesta, joiden perusteella voidaan myöntää poikkeus EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, että kaupunkien ongelma-alueilla esiintyy ongelmia, jotka vastaavat edellä mainitun artiklan perusteella tuetulla alueella esiintyviä ongelmia sekä yhteiskunnallis-taloudellisen tilanteen osalta että näillä alueilla sijaitseville yrityksille aiheutuvien haittojen ja ylimääräisten kustannusten osalta, näiden puitteiden 10 kohdassa korostetaan kuitenkin, että kaupunkien ongelma-alueilla toimivien yritysten kohtaamat ongelmat ovat pääasiassa luonteeltaan paikallisia eivätkä oikeuta sellaisen toimenpiteen käyttämistä, joka vastaa suuryrityksille myönnettävää alueellista tukitoimenpidettä. Lisäksi näiden puitteiden 5 kohdan mukaan aluetukia koskevien sääntöjen soveltumattomuus johtuu erityisesti yhtäältä hyväksyttävien alueiden tukikelpoisuuden edellytyksistä ja toisaalta siitä, etteivät olemassa olevat yritykset voi saada aluetukea ilman investointihankkeita.
Lisäksi yksi edellä mainittujen yhteisön puitteiden 7 kohdassa määritetyistä vaihtoehtoisista kriteereistä sille, mille alueille voidaan myöntää valtiontukea kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille, on se, että alue on valittu tukialueeksi Urban-aloitteen yhteydessä, joka on perustettu rakennerahaston puitteissa asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen osalta toisaalta keskenään ja toisaalta Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 muuttamisesta 20.7.1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2082/93 (
EYVL L 193, s. 24
) 11 artiklan ja asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta annetun asetuksen (ETY) N:o 4254/88 muuttamisesta Euroopan aluekehitysrahaston osalta 20.7.1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2083/93 (
EYVL 193, s. 34
) 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tiedonannon suuntaviivojen vahvistamisesta niiden kaupunkialueita koskevaan yhteisöaloitteeseen liittyvien toimenpideohjelmien osalta, joita jäsenvaltioita pyydetään kehittämään (
EYVL 1994, C 180, s. 6
), 14 kohdassa todetaan, että yhteisön tukea lainoina tai avustuksina voidaan myöntää Urban-aloitteen yhteydessä maantieteellisesti määritellyihin vaikeuksissa oleviin kaupunkien rajattuihin osiin kohdistuviin integroituihin kehitysohjelmiin. Tältä osin kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävää valtion tukea koskevista yhteisön puitteista (2.1 kohta) ilmenee, että ne koskevat erityisesti valtiontukia, joilla täydennetään rakennerahaston toimintaa.
On todettava, että näiden yhteisön puitteiden 4 kohdan mukaan yrityksiä kaupunkien ongelma-alueilta pois ajavat taloudelliset haitat selittyvät käytännössä ”ongelma-alueilla toimimiseen liittyvillä suorilla tai välillisillä lisäkustannuksilla (varkaudet, korkeat vakuutusmaksut, ilkivalta) sekä ongelma-alueisiin liittyvillä rakenteellisilla puutteilla (vaikea löytää koulutettua työvoimaa, joka on valmis työskentelemään alueella, taloudellisen toiminnan yleinen vähentyminen, julkisten perusrakenteiden puuttuminen ja niiden rappeutuminen, turvattomuus, paikallisviranomaisten rahoitusongelmat, yrityskuvaan liittyvät ongelmat)”. Nämä yhteisön puitteet koskevat ainoastaan tukia pienille yrityksille, jotka harjoittavat paikallistoimintaa (11 kohta), ja sen liitteessä 1 mainitaan tukikelpoiset toimialat, joihin kuuluvat muun muassa hotellit ja ravintolat. Tässä liitteessä mainittuihin ”toimialoihin, joita tuki ei koske”, kuuluu muiden muassa kaasunjakelu.
Käsiteltävänä olevassa asiassa on korostettava, että tarkasteltava tukijärjestelmä hyödyttää kaikkia Venetsiaan ja Chioggiaan sijoittautuneita yrityksiä. Siinä ei rajoiteta mitenkään sen aineellista soveltamisalaa.
Lisäksi vaikka Hotel Cipriani toteaa, että Venetsian alue kuuluu erityisesti Urban-aloitteen nojalla (ks. edellä 299 kohta) edellä mainittujen yhteisön puitteiden soveltamisalaan, ei voida pätevästi väittää eikä yksikään kantajista väitäkään, että tarkasteltava tukijärjestelmä täyttäisi näissä yhteisön puitteissa määritetyt erityiskriteerit. Näillä yhteisön puitteilla ei näin ollen ole mitään merkitystä käsiteltävänä olevassa asiassa. Tältä osin komissio väittää nimittäin oikeutetusti, että edellä mainitut yhteisön puitteet eivät ole esimerkki toimesta, jolla poikettaisiin EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamiskriteereistä ja jonka oikeuttaisivat ainutkertaiset ja poikkeukselliset olosuhteet. Niissä määritetään päinvastoin yleiset kriteerit, joita sovelletaan kaikkiin kaupunkien ongelma-alueisiin myönnettäessä alakohtaista poikkeusta. Toisin kuin kantajat katsovat, näissä olosuhteissa sen perusteella, että komissio otti näissä puitteissa huomioon kaupunkien ongelma-alueiden erityiset taloudelliset vaikeudet, ei voida katsoa, että sen olisi pitänyt ottaa huomioon EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen myöntämiseksi kantajien mainitsemat Venetsian erityisongelmat, joilla ei ole mitään yhteyttä kaupunkien ongelma-alueiden vaikeuksiin.
Toiseksi kantajat ja Italian tasavalta eivät voi perustellusti arvostella komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon Italian viranomaisten ja kolmansien henkilöiden, joita asia koskee, hallinnollisen menettelyn aikana mainitsemien saaristo-olosuhteisiin liittyvien rakenteellisten ongelmien erityisyyttä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen alueellisen poikkeuksen myöntämiseksi sillä perusteella, että tarkasteltava tukijärjestelmä olisi aluetukijärjestelmän alueellista kehitystä koskevien päämäärien ja suhteellisuusperiaatteen mukainen.
On totta, että oikeuskäytännöstä (ks. edellä 294–296 kohta) ilmenee, että komissio, kuten kantajat ja Italian tasavalta väittävät, voi harkintavaltaansa käyttäessään ottaa huomioon erityistilanteet EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, ilman että tätä varten olisi tarpeen muuttaa merkityksellisistä tiedonannoista ja suuntaviivoista seuraavaa aluetukijärjestelmää tai luoda ad hoc -säännöstöä. Tällaisessa tilanteessa komission on verrattava keskenään tuen edullisia vaikutuksia ja niitä epäedullisia vaikutuksia, jotka tuella on kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen (edellä 225 kohdassa mainittu asia Philip Morris Holland v. komissio, tuomion 24 ja 26 kohta ja edellä 45 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Alzetta ym. v. komissio, tuomion 129 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa kantajien ja Italian tasavallan esittämien väitteiden perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että komissio olisi ylittänyt harkintavaltansa rajat, kun se tukeutui riidanalaisen päätöksen 68 ja 69 perustelukappaleessa (ks. edellä 287 kohta) 12.8.1988 annetussa tiedonannossa ja vuoden 1998 suuntaviivoissa määritettyihin arviointiperusteisiin.
Kantajat eivät varsinkaan ole osoittaneet, että komissio oli tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se katsoi, ettei Venetsian tilanteessa ilmennyt uusia seikkoja, ja näin ollen tukeutui siihen, etteivät tarkasteltavat tuet liittyneet investointiin, kun se kieltäytyi hyväksymästä niitä alueellisen poikkeuksen nojalla (ks. edellä 288 kohta). Kantajat tai Italian tasavalta eivät ole myöskään kiistäneet sitä, että ainoastaan tietyt Venetsian alueet sisältyvät niiden alueiden luetteloon, joille voidaan myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu alueellinen poikkeus. Viimeksi mainitun seikan osalta on kuitenkin todettava, että toisin kuin komissio väittää, pelkästään tämä seikka ei estä sitä, että Venetsian koko alue voi hyötyä alueellisesta poikkeuksesta. Tukikelpoisilla alueilla se, että tarkasteltavat tuet ovat toimintatukia, kuitenkin riittää perusteluksi sille, ettei komissio hyväksy niitä aluetukina.
Lisäksi on hylättävä Italgasin ja Italian tasavallan väite, jonka mukaan vedotessaan riidanalaisessa päätöksessä (74 perustelukappale) ainoastaan sellaisten uusien seikkojen puuttumiseen, joilla voitaisiin perustella haetun ad hoc -poikkeuksen myöntämistä, komissio ei perustellut riittävästi sitä, että se hylkäsi Italian viranomaisten ja kolmansien henkilöiden, joita asia koskee, hallinnollisen menettelyn aikana esittämät väitteet, jotka perustuvat Venetsian laguunialueen ainutlaatuiseen sijaintiin.
Riidanalaisen päätöksen 74 perustelukappaleessa komissio nimittäin esitti ne syyt, joiden perusteella se ei aikonut muuttaa käsiteltävänä olevassa asiassa 12.8.1988 annettua EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamismenetelmää siten, että se soveltuisi kyseessä olevaan tapaukseen, kuten se oli tehnyt Ruotsin ja Suomen liittyessät yhteisöön. Tällöin komissio todellakin muutti 1.6.1994 tekemällään päätöksellä edellä mainittua menetelmää asettamalla lähinnä ylimääräisen perusteen sille, että alueille voidaan myöntää alueellinen poikkeus, ja antamalla mahdollisuuden hyväksyä tukia, joilla pyritään korvaamaan osittain kuljetukseen liittyvät lisäkustannukset, jotta voidaan ottaa huomioon Euroopan yhteisön uudet maantieteelliset erityispiirteet, joita ei ollut otettu huomioon perusongelmina menetelmää laadittaessa, eli hyvin pohjoiset alueet, ankarat ilmasto-olosuhteet, erittäin pitkät sisäiset etäisyydet ja alhainen väestötiheys alueen tietyissä osissa (ks. jäsenvaltioille ja muille, joita asia koskee, osoitettu em. 20.12.1994 annettu komission tiedonanto, joka koskee 12.8.1988 annetun tiedonannon II osastoon tehtyä muutosta). Koska komissio selitti, ettei Venetsian tilanteeseen liittynyt uusia seikkoja ja että tarkasteltava tukijärjestelmä haittasi voimassa olevaa tukijärjestelmää, koska kyse oli sellaisella alueella myönnetystä toimintatuesta, jolla ei ollut vakavia ongelmia taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden osalta, komissio perusteli näin ollen riittävästi sitä, että se käsiteltävänä olevassa asiassa kieltäytyi poikkeamasta sovellettavassa menetelmässä esitetyistä perusteista.
Kolmanneksi on hylättävä myös Italgasin väite, jonka mukaan komissiolla oli toimivalta jättää soveltamatta erityisesti työllisyystukia koskevien suuntaviivojen 22 kohdassa asetettuja perusteita niiden yleisten sosiaaliturvamaksuvapautusten osalta, joilla pyritään säilyttämään työpaikkoja ja joista säädetään 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 1 §:ssä. Nämä suuntaviivat liittyvät nimittäin EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisiin alakohtaisiin poikkeuksiin, kun taas kantaja vetoaa ainoastaan päätökseen 95/455, jossa komissio myönsi alueellisen poikkeuksen Mezzogiornossa sovellettaville sosiaaliturvamaksuvapautuksille aivan eri olosuhteissa kuin ne olosuhteet, joista on kyse käsiteltävänä olevassa asiassa, kuten komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä (75 ja 76 perustelukappale). Tässä vuonna 1995 tekemässään päätöksessä (14 perustelukappale) komissio totesi, että muut alueet paitsi Abruzzo ja Molise täyttävät kaikki edellytykset, jotta niihin voidaan soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista alueellista poikkeusta. Sen sijaan Abruzzon ja Molisen osalta, jotka eivät enää täyttäneet edellytyksiä, komissio otti huomioon sen, että molempia alueita koski EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen poikkeus 31.12.1993 saakka. Se katsoi näin ollen, että vaikka EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohta ei kata toimintatukea, on suotavaa ja yhteismarkkinoille soveltuvaa, ilman että kaupankäyntiedellytykset muuttuvat yhteisen edun vastaisesti, hyväksyä nämä tuet, joihin liittyi asteittainen etujen purkamisohjelma, väliaikaisina tukitoimenpiteinä, jotta edistettäisiin alueen yritysten sopeutumista EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaiseen epäedullisempaan järjestelmään. Päätöksessä 94/455 (15 perustelukappale) komissio perusteli tätä poikkeamista 12.8.1988 annetussa tiedonannossa asetetuista perusteista ”ylei[sellä] periaat[teella], jonka mukaan otetaan huomioon sellaisten tilanteiden objektiivinen erityislaatu, joita ei voida verrata muiden alueiden tilanteisiin, joihin on mahdollista soveltaa [EY 87] artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista poikkeusta”.
Neljänneksi toisin kuin Italgas väittää, komissio noudatti täysimääräisesti edellä mainituissa työllisyystukia koskevissa suuntaviivoissa määrittämiään perusteita, kun se totesi, etteivät 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen 2 §:ssä työpaikkojen luomiseksi myönnetyt sosiaaliturvamaksuvapautukset sovellu yhteismarkkinoille, koska näitä vapautuksia ei ole myönnetty pk-yrityksille eikä sellaiselle alueelle, jolle voidaan myöntää aluetukia, sijoittautuneille yrityksille eikä työllistämispaikkoja tarjoaville yrityksille. Komissio esitti nimittäin selvästi näiden suuntaviivojen 21 kohdassa perusteet, joiden mukaisesti se arvioi, voidaanko työllisyystuelle myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen alakohtainen poikkeus. Näiden perusteiden joukossa on kolme edellä mainittua vaihtoehtoista edellytystä, joihin lukeutuu myös edellytys, joka koskee edunsaajana olevan yrityksen sijoittautumista alueelle, jolle voidaan myöntää aluetukia. Koska Italgas ei esitä mitään seikkoja, joiden perusteella voitaisiin epäillä näiden kolmen vaihtoehtoisen perusteen yhteensoveltuvuutta niiden EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisten alakohtaisten poikkeusten tavoitteiden kanssa, jotka koskevat tukia, joilla pyritään tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen, ilman että ne muuttaisivat kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, on katsottava, että komission oli vakiintuneen oikeuskäytännön (ks. edellä 292 kohta) mukaan noudatettava ohjeellisia perusteita, jotka se on itselleen asettanut. Missään tapauksessa komissiota ei voida arvostella näiden perusteiden soveltamisesta, koska ei ole osoitettu eikä väitetty perustellusti, etteivät ne olisi alakohtaisten poikkeusten tavoitteen mukaisia (ks. a contrario edellä 290 kohdassa mainittu asia Pollmeier Malchow v. komissio).
Edellä esitetyn perusteella kanneperusteet, joiden mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on rikottu ja perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty, on hylättävä perusteettomina.
3.
Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaa on rikottu, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu ja perustelut ovat puutteelliset ja ristiriitaiset
a) Asianosaisten lausumat
Kantajien lausumat
– Asia T-254/00
Kantaja, Hotel Cipriani, riitauttaa komission perustelut sille, ettei se myönnä kulttuuriin perustuvaa poikkeusta. Se väittää, että komitean toimittama COSES:n tutkimus vahvistaa niiden rajoitteiden yleisen luonteen, joita Venetsialle aiheutuu kulttuuriperinnön ja ympäristön suojelua koskevasta Italian lainsäädännöstä. Sen mukaan tässä tutkimuksessa ilmoitettiin täsmällisesti Venetsialle tällaisista rajoitteista aiheutuvat ylimääräiset kustannukset verrattuna vastaavien rajoitteiden aiheuttamiin kustannuksiin erilaisissa ympäristöolosuhteissa. Kantaja mainitsee erityisesti rajoitteet, jotka on asetettu Italian laissa nro 1089/39, jolla otettiin käyttöön historiallisesti ja taiteellisesti arvokkaan omaisuuden suojelujärjestelmä, ja Venetsian osalta erityisesti tasavallan presidentin asetuksessa nro 791/73, joka sisältää erityissäännöksiä arkkitehtonisesti, historiallisesti ja taiteellisesti arvokkaiden rakennusten kunnostus- ja parannustöistä. Kantaja toteaa myös, että komitea oli lisäksi tarjoutunut toimittamaan komission tarpeellisiksi katsomat lisätiedot. Jos tällöin olisi ilmennyt, että edellä mainitut ylimääräiset rasitteet eivät koske tiettyjä yrityksiä, komission olisi pitänyt yksinomaan jättää myöntämättä kulttuuriin perustuva poikkeus yrityksille, joita rasitteet eivät koske, tukeutuen kaikkiin tarpeellisiin tietoihin.
Kantaja väittää tämän jälkeen, että kyseessä olevien sosiaaliturvamaksujen alennusten, jotka olivat lisäksi degressiivisiä alentuen lopulta nollaan, rajoitettu määrä oli näin ollen oikeassa suhteessa lisäkustannusten määrään nähden. Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalainen päätös on kantajan mukaan suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Kantajan mukaan komissio sitä paitsi myönsi kulttuuria koskevan poikkeuksen Consorzio Venezia Nuovalle tarkistamatta tämän elimen kulttuuria koskevan tavoitteen ja myönnettyjen tukien määrän välistä yhteyttä. Riidanalainen päätös on näin ollen tältä osin ristiriitainen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen.
Kantajan, jonka rakennukset ovat historiallisessa keskustassa sovellettavan erittäin sitovan säännöstön alaisia, hotellitoiminta on sen omien sanojen mukaan tiiviisti yhteydessä sen käyttämien rakennusten identiteettiin, joiden alkuperäinen käyttötarkoitus on säilytettävä edellä mainitun asetuksen nro 791/1973 mukaisesti. Riittävän henkilöstömäärän työllistäminen tässä tarkoituksessa vastaa siis tarpeeseen säilyttää näiden rakennusten ulkonäkö ja historiallinen merkitys kaupungissa.
– Asia T-277/00
Kantajat, Coopservice ja komitea, arvostelevat komissiota siitä, ettei se ottanut huomioon yleisiä rajoitteita, jotka koskevat erityisesti laguunialuetta ja joilla pyritään säilyttämään etenkin arkkitehtuuriperintöä ja ympäristöä. Niiden mukaan komissio ei varsinkaan ottanut huomioon tasavallan presidentin asetuksessa nro 962/1973 asetettuja rajoitteita, joilla pyritään takaamaan ”Venetsian kaupungin ja sen laguunin maisemallisten, historiallisten, arkeologisten ja taiteellisten puitteiden säilyttäminen” Italian laissa nro 171/1973 sekä Italian laissa nro 431/1985, joka liittyy ympäristön suojelua koskevien ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseen, vahvistettujen tavoitteiden mukaisesti. Kantajien mukaan komissio tutki yksinomaan välittömiä rajoitteita, jotka liittyvät arkkitehtonisten ja rakennustaiteellisten aarteiden suojeluun, josta säädetään laissa nro 1089/39. Sen sijaan komissio jätti huomiotta ”välilliset” rajoitteet, joilla pyritään suojaamaan välittömien rajoitteiden kohteina olevien rakennusten ympäristöön, puitteisiin, näkymiin ja valoon liittyviä olosuhteita.
Kantajien mukaan sosiaaliturvamaksuvapautuksilla pyritään kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen. Lisäksi ne ovat oikeassa suhteessa edellä mainituista rajoitteista aiheutuviin lisäkustannuksiin nähden eivätkä muuta yhteisön sisäisen kaupan ja kilpailun edellytyksiä. Kantajien mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut ovat virheelliset ja riittämättömät näiden kahden näkökohdan osalta.
Komission lausumat
Komissio toteaa soveltaneensa yksinomaan EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaa. Se totesi, ettei myönnetyllä edulla ja kulttuuriperinnön edistämiseen liittyvillä ylimääräisillä kustannuksilla, joita tällä edulla pyritään korvaamaan, ole todellista yhteyttä.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensiksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa, ettei ole osoitettu, että kulttuuriperinnön säilyttämiseen liittyvät lisäkustannukset rasittaisivat kaikkia yrityksiä, jotka hyötyvät kyseessä olevista sosiaaliturvamaksujen alennuksista. Erityisesti se Hotel Ciprianin mainitsema seikka, että ”sellaisten rakennuskokonaisuuksien osalta, jotka määritetään katuosuuksiin, aukioihin ja kanaviin liittyvien muuttujien avulla” on mahdollista määrittää arkkitehtoninen, historiallinen ja taiteellinen intressi, kuten komitea totesi, ei osoita, että tällaiset lisäkustannukset koskisivat kaikkia kyseessä olevista sosiaaliturvamaksujen alennuksista hyötyviä yrityksiä.
Tältä osin on huomautettava, ettei komissiolla ollut hallussaan tarvittavia tietoja, jotta se olisi riidanalaisessa päätöksessä voinut erottaa toisistaan yritykset, jotka toimivat rakennuksissa, joita kulttuuriperinnön suojelemiseen liittyvät rajoitteet koskevat, ja yritykset, jotka eivät toimi tällaisissa rakennuksissa.
Enimmäkseen komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana toimitetuista huomautuksista ja asiakirjoista ilmenee, ettei komissiolla ollut hallussaan mitään merkityksellisiä tietoja, joiden avulla se voisi arvioida niiden mahdollisten arkkitehtonisten ja kulttuuriin liittyvien rajoitteiden laajuutta, joihin Hotel Cipriani, Coopservice ja komitea vetoavat, ja tutkia mahdollisuutta myöntää tarvittaessa EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukainen poikkeus. Erityisesti riidanalaisesta päätöksestä (79 perustelukappale) ilmenee ja kantajat eivät ole sitä kiistäneet, ettei Italian hallitus ole lainkaan hakenut kulttuuria koskevaa poikkeusta, vaan ainoastaan puolustanut kyseessä olevien sosiaaliturvamaksuvapautusten aluetukiluonnetta. Lisäksi edellä mainitussa COSES:n helmikuussa 1998 laatimassa tutkimuksessa (3.3 kohta), jonka Venetsian kunta toimitti komissiolle, ainoastaan esitetään luettelo Venetsiaan sovellettavista laeista ja säännöksistä ympäristön, rakentamisen ja kaupunkipolitiikan alalla. Vaikka ei voida kiistää sitä, että tietyissä näistä laeista tai säännöksistä asetetaan ”historiallisia ja taiteellisia” rajoitteita, kuten kantajat väittävät, tällaisten rajoitteiden laajuutta ja soveltamisalaa ei täsmennetä. Lisäksi suurin osa mainituista säännöksistä liittyy enimmäkseen kaupunkisuunnittelullisiin, ympäristöllisiin tai maisemallisiin rajoitteisiin, joita ei lähtökohtaisesti ole tarkoitus ottaa huomioon EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitetun kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämisen osalta. Komitean komissiolle toimittama COSES:n maaliskuussa 1998 laatima tutkimus (1.2 ja 1.5 kohta) ei sisällä mitään mainintaa Venetsiaan tai Chioggaan sijoittautuneiden yritysten kustannuksista, jotka liittyvät välittömästi kulttuuriperinnön suojelemiseen.
Toiseksi on huomautettava, että tarkasteltavien sosiaaliturvamaksuvapautusten soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät takaa sitä, että nämä toimenpiteet olisivat oikeassa suhteessa mainitun poikkeuksen tavoitteisiin nähden, kuten komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä (81 perustelukappale). Kantajat eivät nimittäin kiistä sitä, että kun otetaan huomioon tuen myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, yhtäältä yritykselle myönnettyjen verovapautusten määrän, joka riippuu työntekijöiden määrästä, ja toisaalta tämän yrityksen käytössä olevien rakennusten tyypin tai koon ja tämän seurauksena kulttuuriperinnön suojelemiseen liittyvien lisäkustannusten välillä ei yleensä ole yhteyttä.
Hotel Ciprianin tilanteesta, johon on vedottu käsiteltävänä olevassa asiassa, on todettava, ettei kantaja voi vedota erityistilannettaan koskeviin tosiasiaperusteluihin, koska niitä ei ole esitetty komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana.
Sen sijaan on huomautettava sen, että riidanalaisessa päätöksessä tutkitaan erikseen Consorzio Venezia Nuovalle myönnettyjä tukia, selittyvän sillä, että tämä on yksi kunnan yrityksistä, joista Italian viranomaiset toimittivat yksityiskohtaisia tietoja. Näiden tietojen perusteella komissio katsoi, että tälle yritykselle, jonka perustamissäännössä määritetty tarkoitus oli toteuttaa valtion päättämät toimenpiteet Venetsian historiallisen, taiteellisen ja arkkitehtonisen perinnön säilyttämisen takaamiseksi, myönnetyillä tuilla oli kulttuuriin liittyvä päämäärä.
Edellä esitetyistä syistä ei ole katsottava, että komissio olisi käsiteltävänä olevassa asiassa loukannut syrjimättömyysperiaatetta ja ylittänyt harkintavaltansa rajat, kun se ei ottanut huomioon erityisesti Hotel Ciprianin yksilöllistä tilannetta ja kun se katsoi yleisesti, etteivät väitetyt rasitteet oikeuttaneet saamaan kulttuuria koskevaa poikkeusta.
Tästä seuraa, että kanneperusteet, joiden mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaa on rikottu ja perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty, on hylättävä perusteettomina.
4.
Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohtaa on rikottu
a) Asianosaisten lausumat
Asian T-277/00 kantajat, Coopservice ja komitea, katsovat, että riidanalaisessa päätöksessä (84 perustelukappale) rikottiin EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohtaa ja että sen perustelut ovat riittämättömät ja ristiriitaiset sitä osin kuin komissio katsoo, ettei se edes näe mahdollisuutta soveltaa tässä artiklassa tarkoitettua poikkeusta. Kantajat väittävät, että Venetsian kulttuuriperinnön suojelemiseen liittyvien yleisen edun mukaisten päämäärien tavoitteleminen oikeuttaa tällaisen poikkeuksen.
Komissio kiistää nämä väitteet.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohta koskee ”muuta tukea, josta neuvosto päättää määräenemmistöllä komission ehdotuksesta”. Näin ollen on riittävää todeta, kuten komissio esittää, ettei neuvosto ole tehnyt tämän artiklan perusteella mitään ad hoc -päätöstä, jonka perusteella tarkasteltava tukijärjestelmä voitaisiin hyväksyä.
Tämä kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
5.
Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa, EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja EY 253 artiklaa on rikottu ja perustelut ovat riittämättömät ja ristiriitaiset
a) Asianosaisten lausumat
Asian T-277/00 kantajat, Coopservice ja komitea, väittävät ensiksi, että komissio on virheellisesti ja perusteita esittämättä sulkenut pois sen mahdollisuuden, että Venetsian kaupungin säilyttäminen olisi EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettu Euroopan yhteistä etua koskeva tärkeä hanke. Kantajien mielestä riidanalainen päätös on tältä osin ristiriitainen, koska komissio on muualla myöntänyt Venetsian säilyttämisen olevan erittäin tärkeää ja todennut tämän vuoksi Consorzio Venezia Nuovalle myönnettyjen tukien soveltuvan yhteismarkkinoille (96 perustelukappale).
Toiseksi komissio sulki virheellisesti ja perusteita esittämättä pois mahdollisuuden EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaiseen poikkeukseen luonnonmullistusten osalta. Kantajien mukaan korkeat vuorovedet merkitsevät kuitenkin luonnonmullistusta yhtäältä sen vuoksi, että niiden vaikutukset kaupungin taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen rakenteeseen ovat erittäin vakavia, ja niiden toistuvuuden vuoksi ja toisaalta niiden tuhovaikutusten vuoksi silloin, kun tämä ilmiö on poikkeuksellisen voimakas.
Komissio kiistää nämä väitteet.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensiksi on katsottava, että komissio väittää oikeutetusti, että kyseessä olevan tukijärjestelmän ei voida katsoa olevan tiiviisti yhteydessä Euroopan yhteistä etua koskevaan tärkeään hankkeeseen. Sitä ei nimittäin ole perustettu Venetsian säilyttämiseksi, vaan sillä pyritään alentamaan sosiaaliturvamaksuja, jotka yleensä rasittavat Venetsian tai Chioggian alueelle sijoittautuneiden yritysten talousarviota. Tällä järjestelmällä pyritään siis lähinnä parantamaan näiden yritysten kilpailukykyä. Oikeuskäytännön mukaan tukitoimenpiteelle voidaan myöntää EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettu poikkeus ainoastaan, jos se ei anna etuja lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille vaan koko yhteisölle (edellä 209 kohdassa mainittu asia Unicredito Italiano, tuomion 72–78 kohta ja edellä 209 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomio 15.12.2005, 139 ja 140 kohta).
Komissio ei näin ollen ylittänyt harkintavaltansa rajoja, kun se totesi riidanalaisessa päätöksessä (97 perustelukappale), ettei kyseessä ole EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettu ”Euroopan yhteistä etua koskeva tärkeä hanke”. Lisäksi toisin kuin kantajat väittävät, riidanalaisen päätöksen perustelut eivät ole tältä osin ristiriitaiset, koska Consorzio Venezia Nuovalle maksettuja tukia ei ole hyväksytty EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla (ks. edellä 327 kohta).
Lisäksi komissio perusteli riidanalaista päätöstä oikeudellisesti riittävällä tavalla, kun se mainitsi, ettei kyseessä oleva tukijärjestelmä liity yhteistä etua koskevaan tärkeään hankkeeseen eikä sillä ole myöskään tarkoitus korjata jonkin jäsenvaltion talouden vakavaa häiriötä.
Toiseksi on todettava, että tarkasteltavat sosiaaliturvamaksujen alennukset ovat suhteessa palkkakustannuksiin eikä niillä pyritä korvaamaan luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamia vahinkoja, kuten EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään. Lisäksi komissio huomauttaa, että vakiintuneen käytännön mukaisesti maatalouden alalla huonoihin sääolosuhteisiin liittyvät vahingot voidaan samastaa EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen luonnonmullistusten aiheuttamiin vahinkoihin ainoastaan, jos ne ylittävät normaaliin tuotantoon nähden määritetyt raja-arvot. Tällaisia kriteerejä ei voida soveltaa Venetsian korkeiden vuorovesien ilmiöön.
Näissä olosuhteissa on todettava, ettei komissio ole ylittänyt harkintavaltansa rajoja, kun se katsoi riidanalaisessa päätöksessä (99 perustelukappale), ettei Venetsian korkeiden vuorovesien ilmiötä voida pitää EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna luonnonmullistuksena tai poikkeuksellisena tapahtumana. Riidanalaisen päätöksen perustelut ovat myös tältä osin riittävät.
Tästä seuraa, että nämä kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
B
Väite, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen 5 artiklassa asetettu tukien takaisinperintävelvollisuus on säännöstenvastainen
Kantajat esittävät kahdenlaisia kanneperusteita riidanalaisen päätöksen 5 artiklassa asetetun takaisinperintävelvollisuuden kumoamista koskevien vaatimustensa tueksi. Ensinnäkin ne vetoavat asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan rikkomiseen sekä oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden loukkaamiseen suhteessa siihen väitteeseen, jonka mukaan kyseessä olevat toimenpiteet on virheellisesti luokiteltu uusiksi tuiksi. Toiseksi riidanalaisella päätöksellä, kun siinä määrätään riidanalaisten tukien perimisestä takaisin, rikotaan kantajien mukaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaa ja loukataan suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatteita sekä rikotaan siirtymäaikaa koskevia oikeussääntöjä ja laiminlyödään perusteluvelvollisuutta.
1.
Väite, jonka mukaan asetuksen N:o 659/1999 15 artiklaa on rikottu sekä oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita on loukattu suhteessa siihen väitteeseen, jonka mukaan kyseessä olevat toimenpiteet on virheellisesti luokiteltu uusiksi tuiksi
a) Asianosaisten lausumat
Kantajien lausumat
– Asia T-254/00
Kantaja, Hotel Cipriani, huomauttaa, että komissio aloitti käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevia sosiaaliturvamaksujen alennuksia koskevan tutkimuksensa vuonna 1997. Tässä yhteydessä asetuksen N:o 659/1999 15 artikla, jolla pyritään takaamaan oikeusvarmuus, rajoitti kantajan mukaan komission tutkinta- ja päätöksentekotoimivallan vuoden 1987 jälkeen käyttöön otettuihin tukiin, jotka ainoina voivat olla takaisinperinnän kohteena sen jälkeen, kun tässä artiklassa vahvistettu vanhentumisaika oli päättynyt.
Hotel Cipriani on hyötynyt ainakin vuodesta 1972 lähtien sosiaaliturvamaksujen alennuksista, joista on säädetty koko maan alueella muilla laeilla kuin laeilla nro 206/1995 ja nro 30/1997, joihin komissio tukeutuu. Kantaja mainitsee tältä osin alle 300 työntekijän käsityö- ja teollisuusyrityksille myönnetyt sosiaaliturvamaksujen alennukset, jotka on otettu käyttöön lailla nro 590/1971 ja jotka on laajennettu koskemaan hotelliyrityksiä lailla nro 463/1972. Kantaja toteaa hyötyvänsä myös tiettyjen sosiaaliturvamaksujen alennuksista, joista on säädetty lailla nro 102/1977 ja joita sovelletaan koko maan alueella käsityö- ja teollisuusyrityksiin lain nro 102/1977 nojalla ja jotka on laajennettu koskemaan hotelliyrityksiä lailla nro 573/1977.
Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevat sosiaaliturvamaksujen alennukset ovat kantajan mukaan näin ollen asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja olemassa olevia tukia eivätkä uusia tukia, jotka olisi otettu käyttöön laeilla nro 206/1995 ja 30/1997, joita komissio tutki riidanalaisessa päätöksessä.
Vaikka myönnettäisiin, että kantaja olisi hyötynyt kyseessä olevista sosiaaliturvamaksujen alennuksista lakien nro 206/1995 ja nro 30/1997 mukaisesti, minkä se kiistää, näiden toimenpiteiden on katsottava olevan olemassa olevia tukia, jotka ovat peräisin vähintään vuosilta 1972 ja 1978. Yhtäältä näissä laeissa nimittäin säädetään pelkästään niiden olemassa olevien tukien laajentamisesta ajallisesti ja alueellisesti, jotka on otettu käyttöön lailla nro 1089/1968, jossa säädetään Mezzogiornon yritysten hyväksi sosiaaliturvamaksujen alennuksista, joita on laajennettu koskemaan Venetsian aluetta lailla nro 171/1973 ja hotellialaa lailla nro 502/1978, sekä edellä mainitulla lailla nro 463/1972. Toisaalta kantaja hyötyi vuodesta 1978 lähtien heikossa asemassa olevia alueita (aree depresse) koskevassa lainsäädännössä myönnetyistä alennuksista.
Toisin kuin komissio väittää, tarkasteltavan tukijärjestelmän ja edellä mainittujen olemassa olevien tukien välillä on kantajan mukaan oikeudellista jatkuvuutta, koska olemassa olevia tukia ei ole muutettu huomattavasti. Vaikka nämä tuet on otettu käyttöön eri laeilla, kyse on kuitenkin aina samasta sosiaaliturvamaksujen alennuksesta, jonka soveltamisesta Venetsian ja Chioggian alueisiin säädettiin lailla nro 171/1973, sellaisena kuin sitä on tulkittu lailla nro 502/1978. Tämän analyysin vahvistaa kantajan mukaan lain nro 206/1995 5 a §, jossa todetaan, että lain nro 171/1973 23 §:ssä ja lain nro 502/1978 3 §:ssä tarkoitettuja säännöksiä on tulkittava siten, että niissä tarkoitettuja sosiaaliturvamaksujen alennuksia myönnetään edelleen 5.8.1994 annetussa ministeriön asetuksessa määritettyjen kriteerien mukaisesti. Kantajan mukaan tästä seuraa, että laeissa nro 206/1995 ja nro 30/1997 ainoastaan vahvistetaan se, että jo aiemmin säädettyjä sosiaaliturvamaksujen alennuksia sovelletaan Venetsian ja Chioggian alueilla, ilman että muutetaan järjestelmän olennaisia osia, kuten edunsaajia, tukimuotoa ja järjestelmän astetta.
Tässä oikeudellisessa asiayhteydessä ja kun otetaan huomioon asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 ja 2 kohdan säännökset, tarkasteltuja sosiaaliturvamaksuvapautuksia koskevan järjestelmän edunsaajilla saattoi kantajan mukaan olla perusteltu luottamus siihen, että nämä vapautukset ovat lainmukaisia ja soveltuvat yhteismarkkinoille. Kantajan mukaan vanhentumisen määräaika alkoi nimittäin juosta vuonna 1973, ellei aiemmin. Tältä osin kantaja väittää, että asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 2 kohtaa, jossa todetaan, että vanhentumisaika alkaa päivästä, jona sääntöjenvastainen tuki on myönnetty tuen saajalle, on tulkittava siten, että kun kyseessä on tukijärjestelmä, tuen myöntävä toimi tehdään silloin, kun tämän järjestelmän käyttöön ottamista koskeva laki annetaan. Tarkasteltavien sosiaaliturvamaksujen maksamisen kuukausittaisilla määräajoilla ei kantajan mukaan ole merkitystä, sillä ne ovat pelkästään osa tämän lain toimeenpanoa (yhdistetyt asiat
T-195/01 ja T-207/01, Government of Gibraltar v. komissio, tuomio 30.4.2002, Kok. 2002, s. II-2309
, 130 kohta).
Lisäksi kantaja katsoo, että komissio piti virheellisesti kyseessä olevia toimenpiteitä implisiittisesti uusina tukina, joita sellaisina koskee EY 88 artiklan 3 kohdan mukainen ilmoitusvelvollisuus.
Kantajan mukaan riidanalaisella päätöksellä loukataan kantajan osalta yhdenvertaisen kohtelun periaatetta Italian muille alueille sijoittautuneisiin hotelleihin nähden, jotka edelleen hyötyvät sosiaaliturvamaksujen alennuksista.
– Asia T-277/00
Kantajat, Coopservice ja komitea, väittävät myös, että kyseessä olevat toimenpiteet, joista säädetään laeissa nro 206/1995 ja nro 30/1997, ovat asetuksen N:o 659/1999 1 ja 15 artiklassa tarkoitettuja olemassa olevia tukia, joita EY 88 artiklan 3 kohdan mukainen ilmoitusvelvollisuus ei koske. Kantajien mukaan asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan nojalla näitä tukia ei voida periä takaisin. Kantajat väittävät, että lainsäädäntö, joka koskee Mezzogiornon yrityksille myönnettäviä sosiaaliturvamaksujen alennuksia, pohjautuu lakiin nro 1089/1968, jossa luodaan yksinkertainen alennusjärjestelmä, jonka voimassaolon päättymispäiväksi oli alun perin säädetty 31.12.1972. Tämän järjestelmän soveltamisalaa laajennettiin koskemaan Venetsiaa ja Chioggiaa lailla nro 171/1973. Lailla nro 1089/1968 käyttöön otettu tukijärjestelmä oli voimassa 30.6.1994 saakka. Se korvattiin osittain 5.8.1994 annetulla ministeriön asetuksella, jolla otettiin käyttöön ”yhden ja ainoan” alennuksen järjestelmä, johon sisällytettiin lailla nro 1089/1968 säädetyt eri alennukset sekä vuosittainen kokonaisalennus uusista työpaikoista. Kantajien mukaan laissa nro 171/1973 konkretisoituva lainsäätäjän tahto myöntää Venetsian ja Chioggian historiallisissa keskustoissa toimiville yrityksille tiettyjä samoja etuja kuin Italian keski- ja eteläosissa toimiville yrityksille myönnettävät edut ei kuitenkaan ole muuttunut. Järjestelmän olennaiset osat eivät nimittäin ole muuttuneet. Tämä järjestelmä koskee yhä samoja edunsaajia, sen perustelut ovat samat eli ne, jotka liittyvät Venetsian ja Chioggian historiallisten keskustojen erityisolosuhteisiin, ja se perustuu samaan tuen määrittämismekanismiin eli siihen, että siinä viitataan Italian keski- ja eteläosissa voimassa olevaan lainsäädäntöön.
Kantajien mukaan erityisesti lailla nro 171/1973 ja laeilla nro 206/1995 ja nro 30/1997 säädettyjen toimenpiteiden ehdoissa ja niiden soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöksissä on näin ollen jatkuvuutta. Koska kahdella viimeksi mainitulla lailla ei ole muutettu olennaisesti laissa nro 171/1973 säädettyjä toimenpiteitä, käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevat sosiaaliturvamaksujen alennukset eivät ole uusia tukia. Kantajien mukaan laeilla nro 206/1995 ja nro 30/1997 tehdyillä muutoksilla ainoastaan rajoitettiin kyseessä olevien toimenpiteiden edunsaajille aiemmin myönnettyä etua, eikä näitä muutoksia näin ollen voida pitää olennaisina.
Lisäksi kantajat riitauttavat komission väitteen, jonka mukaan tukijärjestelmän käyttöönottamispäivällä ei ole merkitystä määritettäessä asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua vanhentumisajan alkamispäivää. Kantajat väittävät, että tukijärjestelmän nojalla myönnetty tuki konkretisoituu päivänä, jona kyseessä olevalle yritykselle myönnetään tämän järjestelmän mukainen etu, eikä silloin, kun kuukausittainen velvollisuus maksaa jo myönnetty tuki pannaan täytäntöön.
Kantajien mukaan komissio ei käsiteltävänä olevassa asiassa arvioinut tarkasteltavan tukijärjestelmän, jota sovelletaan heinäkuusta 1994 lähtien, ja lailla nro 171/1973 käyttöön otetun järjestelmän välistä yhteyttä. Riidanalaista päätöstä rasittaa näin ollen asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan rikkominen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti siltä osin kuin tarkasteltavaa tukijärjestelmää pidetään siinä implisiittisesti uutena tukena.
Komission lausumat
Komissio kiistää nämä väitteet.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Koska asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan säännöksiä, joissa säädetään vanhentumisajasta, pidetään menettelyllisinä, niitä voitiin soveltaa välittömästi kaikissa menettelyissä, jotka olivat vireillä komissiossa tämän asetuksen tullessa voimaan 16.4.1999 (asia
T-366/00, Scott v. komissio, tuomio 10.4.2003, Kok. 2003, s. II-1763
, 51 kohta). Koska riidanalainen päätös tehtiin 25.11.1999, käsiteltävänä olevassa asiassa on tutkittava, oliko tämä vanhentumisaika päättynyt siten, että tarkasteltavan tukijärjestelmän on katsottava olevan tämän asetuksen 15 artiklan 3 kohdan mukainen olemassa oleva tuki.
Aluksi on huomautettava, että toimenpiteet, joilla otetaan käyttöön tai muutetaan tukia, ovat uusia tukia (yhdistetyt asiat
91/83 ja 127/83, Heineken Brouwerijen, tuomio 9.10.1984, Kok. 1984, s. 3435
, 17 ja 18 kohta ja asia
C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, tuomio 9.4.1994, Kok. 1994, s. I-3829
, 13 kohta). Erityisesti silloin, kun muutos vaikuttaa alkuperäisen järjestelmän olennaiseen sisältöön, alkuperäinen järjestelmä muuttuu uudeksi tukijärjestelmäksi. Sen sijaan kun muutos ei ole olennainen, ainoastaan muutos sellaisenaan voidaan luokitella uudeksi tueksi (edellä 349 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Government of Gibraltar v. komissio, tuomion 109 ja 111 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa on todettava, että lailla nro 206/1995, jolla 5.8.1994 annetussa ministeriön asetuksessa Mezzogiornolle myönnetyt sosiaaliturvamaksuvapautukset ulotetaan Venetsian ja Chioggian alueelle sijoittautuneisiin yrityksiin, ja lailla nro 30/1997, jolla järjestelmää jatketaan vuoteen 1997 on otettu käyttöön erillinen uusi järjestelmä, jota sovelletaan nimenomaan Venetsian ja Chioggian alueella.
Tältä osin väitteet, jotka kantajat ovat esittäneet osoittaakseen, että tarkasteltava tukijärjestelmä oli pelkkä olemassa olevien tukien ajallinen ja alueellinen laajennus, eivät kestä tarkastelua. Ensiksi on todettava, että komissio väittää, ilman että kantajat olisivat sitä kiistäneet, että lailla nro 463/1972, johon Hotel Cipriani viittaa, jatkettiin lailla nro 590/1971 käsityöyrityksille, pienille ja keskisuurille teollisuusyrityksille ja hotelliyrityksille myönnettyjä sosiaaliturvamaksujen alennuksia 30.6.1973 saakka. Näitä sosiaaliturvamaksujen alennuksia ei ole myönnetty enää 1.7.1973 jälkeen, eikä niillä näin ollen ole mitään yhteyttä riidanalaisessa päätöksessä tutkittuihin tukiin, jotka on maksettu vuosien 1995 ja 1997 välisenä aikana. Komission mukaan näin on myös laeilla nro 502/1978, nro 102/1977 ja nro 573/1977 myönnettyjen sosiaaliturvamaksujen alennusten osalta, joita sovellettiin 31.12.1981 saakka.
Toiseksi sen mainitun 5.8.1994 annetun ministeriön asetuksen kohteena, johon viitataan laeissa nro 30/1997 ja nro 206/1995, oli ”uusi Mezzogiornon alueiden sosiaaliturvamaksujen alennuksia koskeva järjestelmä”. Sillä otettiin näin ollen käyttöön uusi tukijärjestelmä Mezzogiornon osalta. Lailla nro 206/1995 tämä uusi järjestelmä laajennettiin koskemaan Venetsian ja Chioggian yrityksiä ja lailla nro 30/1997 muutettiin tämän uuden järjestelmän myöntämisedellytyksiä.
Vaikka näin ollen oletettaisiin, että tarkastellulla, lailla nro 206/1995 alun perin säädetyllä tukijärjestelmällä ainoastaan laajennettiin olemassa olevaa tukijärjestelmää koskemaan uusia edunsaajia, ilman että olemassa olevaa järjestelmää lisäksi muutettaisiin olennaisesti, tämä alkuperäisestä järjestelmästä erotettavissa oleva laajennus merkitsee uutta tukea, jota koskee ilmoitusvelvollisuus (ks. vastaavasti edellä 349 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Government of Gibraltar v. komissio, tuomion 109 ja 110 kohta).
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös, jossa määrätään lakien nro 206/1995 ja nro 30/1997 mukaisesti maksetut yhteismarkkinoille soveltumattomat tuet perittäviksi takaisin, on joka tapauksessa tehty ennen asetuksen N:o 659/1999 15 artiklassa vahvistetun vanhentumisajan päättymistä.
Lisäksi toisin kuin kantajat väittävät, asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan mukainen vanhentumisaika on joka tapauksessa alkanut juosta vasta sinä päivänä, jona lainvastainen tuki on maksettu. Sellaisen tukijärjestelmän tapauksessa, joka on otettu käyttöön yli kymmenen vuotta ennen vanhentumisen ensimmäistä keskeytystä, lainvastaiset ja yhteismarkkinoille soveltumattomat tuet, jotka on myönnetty tämän järjestelmän perusteella kymmenen viimeisimmän vuoden aikana, on näin ollen perittävä takaisin (ks. edellä 349 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Government of Gibraltar v. komissio, tuomion 130 kohta).
Vaikka käsiteltävänä olevassa asiassa oletettaisiin, että tarkasteltavan tukijärjestelmän ja aiempien järjestelmien välillä olisi jatkuvuutta, mitä tosiseikat eivät tue, kymmenen vuoden vanhentumisaika ei missään tapauksessa tämän vuoksi ole päättynyt ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä vuonna 1999 päätöksessä tarkoitettujen tukien osalta, jotka oli maksettu vuosien 1995 ja 1997 välisenä aikana.
Lisäksi on kiistatonta, ettei Italian hallitus väittänyt hallinnollisen menettelyn aikana kertaakaan, että tarkasteltava järjestelmä oli olemassa olevaa tukea, eikä riitauttanut komission tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään esittämää tuen luonnehdintaa uudeksi tueksi. Kolmannet henkilöt, joita asia koskee, eivät myöskään ole esittäneet tältä osin merkityksellisiä väitteitä. Komissiota ei näin ollen voida arvostella siitä, ettei se ole tutkinut, pitikö tarkasteltavaa järjestelmää pitää olemassa olevana tukena vai uutena tukena (asia
C-400/99, Italia v. komissio, tuomio 10.5.2005, Kok. 2005, s. I-3657
, 51 kohta).
Edellä esitetyillä perusteilla nämä kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
2.
Väite, jonka mukaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaa on rikottu, suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatteita on loukattu sekä siirtymämääräyksiä on rikottu ja perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty
a) Asianosaisten lausumat
Kantajien lausumat
– Asia T-254/00
Kantaja, Hotel Cipriani, väittää toissijaisesti, että vaikka oletettaisiin, ettei asetuksen N:o 659/1999 15 artiklassa asetettu vanhentumisaika ole päättynyt, minkä se kiistää, riidanalaisessa päätöksessä asetettu kyseessä olevien tukien takaisinperintävelvollisuus on suhteellisuusperiaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen ja näin ollen myös sen asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan vastainen, jossa todetaan, ettei komissio vaadi tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Takaisinperintävelvollisuuden asettaminen ei kantajan mukaan nimittäin seuraa automaattisesti sen toteamisesta, ettei tuki sovellu yhteismarkkinoille. Kantajan mukaan komission asiana on tutkia käsiteltävänä olevan asian poikkeuksellisia olosuhteita sen tarkistamiseksi, onko tällaisen velvollisuuden asettaminen suhteellisuusperiaatteen mukaista.
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio hylkäsi kantajan mukaan Italian viranomaisten kyseessä olevien tukien takaisinperintää vastaan esittämät väitteet perustelematta sitä riittävästi.
Käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavalle tilanteelle on kantajan mukaan ominaista suuri oikeudellinen epävarmuus. On nimittäin todennäköistä, etteivät sosiaaliturvamaksujen alennukset, jotka on myönnetty taloudellista toimintaa puhtaasti paikallisilla markkinoilla harjoittaville yrityksille, vaikuta yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun. Lisäksi tarkasteltavan tukijärjestelmän lakkauttaminen 30.11.1997 ja se, etteivät kolmannet henkilöt, joita asia koskee, ole osallistuneet menettelyyn, tukee kantajan mukaan sitä, ettei tämä järjestelmä vaikuta markkinoiden toimintaan. Takaisinperintävelvollisuus on kantajan mukaan näin ollen suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Kantaja väittää vastauskirjelmässään, että edellä mainitussa asiayhteydessä se saattoi oikeutetusti odottaa, että sen tilannetta arvioidaan yleisen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisesti samalla tavoin kuin kunnan yritysten tilannetta. Tämä perusteltu luottamus estää käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavien sosiaaliturvamaksujen takaisinperinnän.
Riidanalaisessa päätöksessä takaisinperittävien määrien koron laskemiseen käytetty viitekorko on kantajan mukaan lainvastainen, koska se ylittää koron, jota tarkasteltavana ajanjaksona sovelletaan sen omiin velkoihin. Kantajan mukaan se on nimittäin vastoin takaisinperinnän tavoitetta, jolla pyritään palauttamaan se tilanne, jossa yritys olisi, ellei se olisi hyötynyt tarkasteltavasta tuesta.
– Asia T-270/00
Kantaja, Italgas, väittää aluksi, että Italian viranomaisten sen pyyntönsä tueksi, ettei tarkasteltavia tukia peritä takaisin, mainitsemien olosuhteiden arviointi kuuluu kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan.
Tämän jälkeen se väittää, että komissio on loukannut aineellisten sääntöjen taannehtivuuskiellon periaatetta, kun se riidanalaisessa päätöksessä tukeutui asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaan. Tämä asetus tuli voimaan 16.4.1999, kun taas tarkasteltavia tukia myönnettiin enää vuonna 1997. Edellä mainittu 14 artiklan 1 kohta sisältää aineelliseen säännön, jolla muutetaan niitä kriteereitä, joihin komissio voi perustaa mahdollisen päätöksen olla asettamatta kyseessä olevalle jäsenvaltiolle velvollisuutta periä takaisin tarkasteltavia tukia. Aiemmassa järjestelmässä komissiolla oli nimittäin harkintavaltaa (asia
C-75/97, Belgia v. komissio, tuomio 17.6.1999, Kok. 1999, s. I-3671
, 82 kohta). Komissio olisi siis voinut ottaa huomioon mahdollisen takaisinperintämääräyksen taloudelliset ja yhteiskunnalliset seuraukset. Asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan komissio sen sijaan voi jättää määräämättä tuen takaisinperinnän ainoastaan, jos tämä takaisinperintä olisi yhteisön yleisen oikeusperiaatteen vastaista.
Tämän vuoksi riidanalaisen päätöksen 5 artiklaa rasittaa kantajan mukaan oikeudellinen virhe.
Lisäksi kun komissiolla ei ole ajallisesti velvollisuutta määrätä tuen takaisinperintää asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan nojalla, riidanalainen päätös on kantajan mukaan virheellinen ja riittämättömästi perusteltu siltä osin kuin siinä määrätään yleisesti ja erotuksetta maksettujen tukien perimisestä takaisin, ilman että siinä olisi tarkistettu riittävällä varmuudella kaikkien merkityksellisten seikkojen syvällisen analyysin perusteella, että tarkasteltava toimenpide saattoi vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
Italian tasavalta, joka tukee väliintulijana Italgasin väitteitä, yhtyy Italgasin huomautuksiin. Se toteaa myös, että käsiteltävänä olevassa asiassa tosiasiallisen tilanteen erityisyyden ja tästä seuraavan oikeudellisen epävarmuuden sekä sen, etteivät kolmannet henkilöt, joita asia koskee, ole esittäneet huomautuksia, olisi pitänyt saada komissio tarkistamaan konkreettisesti, oliko tarkasteltavien tukien takaisinperintä tarpeen aiemman kilpailutilanteen palauttamiseksi. Tätä kysymystä, josta keskusteltiin laajasti hallinnollisen menettelyn aikana, ei sen mukaan tutkittu riidanalaisessa päätöksessä.
– Asia T-277/00
Kantajat, Coopservice ja komitea katsovat, että riidanalaisessa päätöksessä asetettu takaisinperintävelvollisuus on luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden sekä suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Ensiksi luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden osalta se, että komissio katsoo ACTV-, Panfido- ja AMAV-nimisten kunnan yritysten osalta, etteivät EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset täyty, osoittaa komitean mukaan, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät sellaisenaan merkitse lainvastaista tukea. Lisäksi komissio määritti yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevat kriteerit, joita kyseessä olevan jäsenvaltion on sovellettava. Viittaaminen tähän kansalliseen menettelyyn tuen säännöstenvastaisuuden osoittamiseksi syvällisen ja monitahoisen tapauskohtaisen tutkinnan perusteella merkitsee kantajien mukaan sitä, että tuen säännöstenvastaisuuden toteaminen tuottaa vaikutuksia ainoastaan ex nunc. Tämän vuoksi näiden toimenpiteiden edunsaajilta ei voida evätä luottamuksensuojaa.
Lisäksi kyseessä olevista sosiaaliturvamaksujen vapautuksista säädettiin kantajien mukaan vuodelta 1973 peräisin olevalla kansallisella lainsäädännöllä. Tässä yhteydessä olisi liioiteltua asettaa näiden toimenpiteiden edunsaajille velvollisuus ottaa selvää yhteisön menettelystä, varsinkin kun ne muodostavat monilukuisen ja määrittämättömän joukon. Kolmenkymmenen vuoden olemassaolon jälkeen voidaan olettaa, että tämä tukijärjestelmä tunnetaan yhteisön tasolla, vaikkei siitä ole muodollisesti ilmoitettu.
Toiseksi kyseessä olevien tukien takaisinperintävelvollisuus on kantajien mukaan suhteellisuusperiaatteen vastainen, sillä nämä toimenpiteet vaikuttivat kauppaan mitättömän vähän, kun taas niiden periminen takaisin merkitsee edunsaajille erittäin suurta rasitetta.
Näillä perusteilla kantajat katsovat, että komissio rikkoi asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaa ja laiminlöi perusteluvelvollisuutta, kun se ei tarkistanut, oliko tarkasteltavien tukien takaisinperintä yhteisön yleisen oikeusperiaatteen vastaista.
Lopuksi kantajat katsovat, että riidanalainen päätös on myös luottamuksensuojan periaatteen vastainen siltä osin kuin siinä määrätään, että takaisin maksettavien tukien määrään on lisättävä korot, jotka perustuvat aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon. Myöskään korkojen maksumenetelmän valintaa ei ole perusteltu.
Komission lausumat
Komissio kiistää nämä väitteet.
b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on todettava, että asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdassa komissiolle asetetaan yleisesti velvollisuus määrätä yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todettujen lainvastaisten tukien takaisinperinnästä. Tämän säännöksen mukaan nimittäin yksinomaan silloin, kun tukien takaisinperintä olisi yhteisön yleisen oikeusperiaatteen vastaista, komission ei pidä vaatia niiden takaisinperintää. Lisäksi on aluksi huomautettava, että toisin kuin Italgas väittää (ks. edellä 373 kohta), EY 87 artikla ja sitä seuraavat artiklat, asetuksen N:o 659/1999 14 artikla sekä luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteet sekä suhteellisuusperiaate eivät voi estää kansallista toimenpidettä, jossa määrätään tuki palautettavaksi sellaisen komission päätöksen täytäntöönpanemiseksi, jossa tämä tuki on katsottu yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja josta sitä näiden määräysten ja yleisten periaatteiden nojalla tutkittaessa ei ole paljastunut mitään seikkaa, joka voisi vaikuttaa sen pätevyyteen (edellä 209 kohdassa mainittu asia Unicredito Italiano, tuomion 125 kohta).
Tässä yhteydessä ei voida hyväksyä Italgasin väitettä, jonka mukaan riidanalainen päätös on sääntöjen taannehtivuuskiellon periaatteen vastainen siltä osin kuin siinä takaisinperintävelvollisuutta asetettaessa tukeudutaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaan, joka Italgasin mukaan sisältää uuden aineellisen säännön. Tältä osin on todettava, ettei komissio viittaa riidanalaisessa päätöksessä (100–103 perustelukappale) yksinomaan tämän asetuksen 14 artiklan 1 kohdassa määrättyyn velvollisuuteen. Se tukeutuu nimenomaisesti myös aiempaan oikeuskäytäntöön, joka on lisäksi virallisesti vahvistettu edellä mainitussa 14 artiklan 1 kohdassa, joka ei tältä osin sisällä mitään uutta sääntöä.
Jo ennen asetuksen N:o 659/1999 voimaantuloa lainvastaisen tuen poistaminen perimällä se takaisin oli vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan johdonmukainen seuraus siitä, että se on todettu lainvastaiseksi (edellä 265 kohdassa mainittu asia Tubemeuse, tuomion 66 kohta ja asia
C-169/95, Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997, Kok. 1997, s. I-135
, 47 kohta). Erityisesti yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että poikkeustapauksia lukuun ottamatta komissio ei ylitä harkintavaltansa rajoja määrätessään jäsenvaltion perimään takaisin lainvastaiset tuet, sillä takaisinperinnällä pyritään ainoastaan palauttamaan tilanne ennalleen (edellä 226 kohdassa mainittu asia Maribel kaksi ja kolme, tuomion 66 kohta).
Vaikka on myönnettävä, että lähtökohtaisesti asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohta ei ollut muodollisesti sovellettavissa käsiteltävänä olevassa asiassa siltä osin kuin se sisältää aineellisen säännön, tämä ei voi heikentää riidanalaisessa päätöksessä määrättyä takaisinperintävelvollisuutta, koska komissio katsoi edeltävässä kohdassa tarkoitetun oikeuskäytännön mukaisesti, että takaisinperintä oli tarpeen aiemman tilanteen palauttamiseksi ennalleen ja se tehtiin poistamalla edut, joista kyseessä olevat yritykset olivat hyötyneet kyseessä olevan tukijärjestelmän nojalla.
Erityisesti on todettava, että toisin kuin kantajat väittävät, tarkasteltavien tukien takaisinperintävelvollisuutta ei ole pidettävä suhteettomana valtiontukia koskevien perustamissopimuksen määräysten tavoitteisiin nähden, koska se on lainvastaisuuden looginen seuraus ja sillä pyritään palauttamaan aiempi tilanne ennalleen.
Tältä osin on niin, että sillä perusteella, että suurin osa edunsaajina olevista yrityksistä toimi yksinomaan paikallisella tasolla, mitä ei ole osoitettu, ei missään tapauksessa olisi voitu sulkea pois kyseessä olevien sosiaaliturvamaksuvapautusten vaikutusta kauppaan ja kilpailuun, kuten on jo todettu (ks. edellä 246–248 kohta). Myöskään se, etteivät kolmannet henkilöt, joita asia koskee, ole osallistuneet menettelyyn, ei osoita, etteivät näiden vapautusten edunsaajat olisi hyötyneet tuntuvasta kilpailuedusta, joka oli poistettava aiemman tilanteen palauttamiseksi ennalleen.
Tässä yhteydessä on todettava, että toisin kuin Hotel Cipriani väittää, komissio on riidanalaisessa päätöksessä (103 perustelukappale) ottanut huomioon asianmukaisella tavalla Italian viranomaisten sen pyyntönsä tueksi esittämät huomautukset, ettei yhteismarkkinoille soveltumattomia tukia perittäisi takaisin.
Siitä Hotel Ciprianin sekä Coopservicen ja komitean esittämästä kanneperusteesta, jonka mukaan luottamuksensuojan periaatetta on loukattu, on huomautettava, että oikeuskäytännön mukaan lainvastaisen tuen edunsaajalla ei voi olla perusteltua luottamusta tämän tuen myöntämisen sääntöjenmukaisuuteen (edellä 209 kohdassa mainittu asia Unicredito Italiano, tuomion 104 ja 108–111 kohta ja asia
C-408/04 P, komissio v. Salzgitter, tuomio 22.4.2008, Kok. 2008, s. I-2767
, 104 kohta). Käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavasta tukijärjestelmästä ei ollut ilmoitettu ja tukien takaisinperintä oli näin ollen ennakoitavissa oleva vaara. Tältä osin sillä Coopservicen ja komitean mainitsemalla seikalla, että takaisinperintä tapahtuu komission päätöksen kansallisen täytäntöönpanomenettelyn yhteydessä, ei ole merkitystä.
Kantajat eivät myöskään mainitse yhtään objektiivisesti katsoen poikkeuksellista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin todeta, että riidanalainen takaisinperintävelvollisuus on oikeusvarmuuden periaatteen vastainen, kuten oikeuskäytännössä edellytetään (edellä 392 kohdassa mainittu asia komissio v. Salzgitter, tuomion 107 kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on jo hylännyt perusteettomina väitteet, jotka koskevat niiden sääntöjen ajallista jatkuvuutta, joilla Venetsiaan tai Chioggiaan sijoittautuneille yrityksille myönnetään sosiaaliturvamaksuvapautuksia (ks. edellä 362 kohta). Tällainen jatkuvuus ei myöskään missään tapauksessa olisi sellaisenaan muodostanut sellaista poikkeuksellista seikkaa, joka voisi tehdä lainvastainen siitä komission päätöksestä, jossa määrätään kyseessä olevien tukien takaisinperinnästä asetuksen N:o 659/1999 15 artiklassa säädetyn vanhentumisajan puitteissa.
Siitä Hotel Ciprianin esittämästä kanneperusteesta, jonka mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu, on huomautettava, että riidanalainen päätös ei sisällä mitään muuta yksittäistapausta koskevaa toteamusta kuin kunnan yritysten tilanteen arvioinnin, joka on toteutettu kansallisten viranomaisten ja Venetsian kunnan komissiolle toimittamien tietojen perusteella. Koska komissiolle ei ole sen sijaan toimitettu hallinnollisen menettelyn aikana mitään Hotel Ciprianin yksilöllistä tilannetta koskevaa tietoa, riidanalaisessa päätöksessä ei syrjitä kantajaa kunnan yrityksiin nähden.
Hotel Ciprianin sekä Coopservicen ja komitean väitteet, joilla pyritään osoittamaan takaisin perittävien määrien lisäksi maksettavien korkojen laskentatavan säännöstenvastaisuus, on myös hylättävä. Tältä osin on huomautettava aluksi, että vaikka asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdan säännös, jossa todetaan, että komissio vahvistaa koron asianmukaisen suuruuden, on aineellinen säännös eikä sitä näin ollen voitu muodollisesti soveltaa käsiteltävänä olevassa asiassa, tässä säännöksessä ei kuitenkaan esitetä mitään uutta sääntöä.
Käsiteltävänä olevassa asiassa on riittävää todeta, että riidanalaisessa päätöksessä (5 artiklan toinen kohta), jossa viitataan aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon, vahvistettu korko on takaisinperinnän tavoitteen mukainen eikä sitä näin ollen voida pitää ennakoimattomana.
Komission ei tarvinnut myöskään perustella riidanalaisessa päätöksessä enempää tämän viitekoron valintaa. Varsinkaan pelkästään sillä perusteella, että tämä korko on väitteen mukaan suurempi kuin Hotel Ciprianin velkoihin sovellettu korko, ei voida katsoa, ettei se olisi markkinoilla käytettävien korkokantojen mukainen (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
C-74/00 P, ja C-75/00 P, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio, tuomio 24.9.2002, Kok. 2002, s. I-7869
, 159 kohta). Tämä kantaja ei myöskään missään tapauksessa voi vedota yksilölliseen tilanteeseensa, koska sitä ei ole saatettu komission tietoon hallinnollisen menettelyn aikana, kuten on jo todettu (ks. erityisesti edellä 211 ja 215 kohta).
Tästä seuraa, etteivät kantajat ole osoittaneet, ettei riidanalaisessa päätöksessä vahvistettu korko olisi asianmukainen sillä perusteella, että se olisi ollut suurempi kuin oli tarpeen kyseessä olevista sosiaaliturvamaksuvapautuksista edunsaajille aiheutuneen edun poistamiseksi.
Näillä perusteilla kanneperusteet, joiden mukaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaa on rikottu, suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatteita on loukattu sekä siirtymäaikaa koskevia oikeussääntöjä on rikottu ja perusteluvelvollisuutta laiminlyöty, on hylättävä perusteettomina.
Oikeudenkäyntikulut
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista, kantajat on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, asian T-277/00 kantajien osalta mukaan lukien välitoimimenettelyyn liittyvät kulut.
Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kuudes jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:

1)
Kanteet hylätään.

2)
Hotel Cipriani SpA, Società italiana per il gas SpA (Italgas), Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl ja Comitato ”Venezia vuole vivere” vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut. Coopservice ja Comitato ”Venezia vuole vivere” vastaavat myös kaikista välitoimimenettelystä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciucă
Julistettiin Luxemburgissa 28 päivänä marraskuuta 2008.
Allekirjoitukset
Sisällys

Asian tausta

A Tarkasteltava sosiaaliturvamaksujen alentamista koskeva järjestelmä

B Hallinnollinen menettely

C Riidanalainen päätös

Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset

Tutkittavaksi ottaminen

A Asiassa T-277/00 väitetty vireilläolovaikutus

1. Asianosaisten lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

B Väite, jonka mukaan asioiden T-254/00, T-270/00 ja T-277/00 kantajina olevilla yrityksillä ei ole asiavaltuutta

1. Asianosaisten lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

a) Tukijärjestelmän soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvän perusteen arviointi oikeuskäytännön valossa

b) Tukijärjestelmän soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvän perusteen arvioiminen yhteisön valtiontukien valvontajärjestelmän valossa

c) Kansallisten viranomaisten väitetty toimivalta tutkia kussakin yksittäistapauksessa tuen olemassaolo niiden pannessa täytäntöön takaisinperintämääräystä

C Väite, jonka mukaan komitealla ei ole asiavaltuutta asiassa T-277/00

Aineellinen kysymys

A Väite, jonka mukaan kyseessä olevien toimenpiteiden katsotaan virheellisesti olevan yhteismarkkinoille soveltumattomia valtiontukia

1. Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa ja 86 artiklan 2 kohtaa on rikottu, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu, perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty ja perustelut ovat ristiriitaiset

a) Asianosaisten lausumat

Kantajien lausumat

– Asia T-254/00

– Asia T-270/00

– Asia T-277/00

Komission lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

Väite, jonka mukaan etua ei ole myönnetty, koska tarkasteltavat toimenpiteet ovat luonteeltaan korvaavia

Rakenteellisten haittojen väitetty korvaaminen (asiat T-254/00, T-270/00 ja T-277/00)

Väite, jonka mukaan kyseessä on korvaus julkisten palvelujen suorittamisesta (asiat T-270/00 ja T-277/00)

Väite, jonka mukaan toimenpide ei vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun

2. Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on rikottu ja perustelut ovat puutteelliset

a) Asianosaisten lausumat

Kantajien lausumat

– Asia T-254/00

– Asia T-270/00

– Asia T-277/00

Komission lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

3. Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaa on rikottu, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu ja perustelut ovat puutteelliset ja ristiriitaiset

a) Asianosaisten lausumat

Kantajien lausumat

– Asia T-254/00

– Asia T-277/00

Komission lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

4. Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohtaa on rikottu

a) Asianosaisten lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

5. Väite, jonka mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa, EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja EY 253 artiklaa on rikottu ja perustelut ovat riittämättömät ja ristiriitaiset

a) Asianosaisten lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

B Väite, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen 5 artiklassa asetettu tukien takaisinperintävelvollisuus on säännöstenvastainen

1. Väite, jonka mukaan asetuksen N:o 659/1999 15 artiklaa on rikottu sekä oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita on loukattu suhteessa siihen väitteeseen, jonka mukaan kyseessä olevat toimenpiteet on virheellisesti luokiteltu uusiksi tuiksi

a) Asianosaisten lausumat

Kantajien lausumat

– Asia T-254/00

– Asia T-277/00

Komission lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

2. Väite, jonka mukaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaa on rikottu, suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatteita on loukattu sekä siirtymämääräyksiä on rikottu ja perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty

a) Asianosaisten lausumat

Kantajien lausumat

– Asia T-254/00

– Asia T-270/00

– Asia T-277/00

Komission lausumat

b) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.
(
*2
)	Italiankielisessä versiossa ”un aiuto individuale”, suomenkielisessä versiossa sanaa ”individuale” ei ole tässä kohdassa käännetty.