CELEX: 62001CJ0330
Agricoltura
FEAOG
Soppressione e richiesta di rimborso di un contributo finanziario
Regolamento (CEE) n.4253/88
Art.24, nn.1 e 2
Obbligo della Commissione di richiedere le osservazioni dello Stato membro interessato prima di sopprimere un contributo finanziario

Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 4 settembre 2001, la società Hortiplant SAT (in prosieguo:
la «Hortiplant») ha proposto, in forza dell’art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, un ricorso contro la sentenza
del Tribunale di primo grado 14 giugno 2001, causa T‑143/99, Hortiplant/Commissione (Racc. pag. II‑1665; in prosieguo: la
«sentenza impugnata»). Con tale sentenza il Tribunale ha respinto il ricorso d’annullamento che la Hortiplant aveva proposto
contro la decisione della Commissione delle Comunità europee 4 marzo 1999 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), che sopprime
il contributo finanziario del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «orientamento», accordato
alla Hortiplant dalla decisione C(92) 3125 della Commissione 3 dicembre 1992 (in prosieguo: la «decisione di concessione»)
nell’ambito di un progetto intitolato «Iniziativa in forma di progetto pilota e di dimostrazione di un nuovo metodo efficacissimo
di produzione di piantine da vivaio: applicazione alle specie ornamentali e boschive» (in prosieguo: il «progetto»).
Ambito normativo
Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi
a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli
investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio
20 luglio 1993, n. 2052 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88)»:
«L’azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta
concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti – comprese, nell’ambito
delle modalità offerte dalle regole istituzionali e delle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro, le parti economiche
e sociali – designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner
che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata «partnership». La partnership è operante
in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni.
La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner».
Il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n.
2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi
e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dell’altro (GU L 374, pag. 1),
come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento
n. 4253/88»), contiene, al titolo IV (artt. 14‑16), le disposizioni relative all’esame delle domande di contributo finanziario
dei Fondi strutturali, le condizioni di accesso a tali contributi finanziari e talune disposizioni specifiche.
Il regolamento n. 4253/88 contiene altresì, all’art. 21, le disposizioni relative al pagamento del contributo finanziario,
all’art. 23, quelle relative al controllo finanziario e, all’art. 24, quelle relative alla riduzione, sospensione o soppressione
del contributo.
A tale riguardo l’art. 24 di detto regolamento così dispone:
«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario
assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare
allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro
una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione,
se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di
attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite
sono aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e in base alle modalità
che saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII».
Fatti all’origine della controversia
I fatti all’origine della controversia, come risultano dai punti 11‑27 della sentenza impugnata, possono essere riassunti
nel modo seguente.
Il 3 dicembre 1992 la Commissione, con la decisione di concessione, concedeva alla Hortiplant un contributo del FEAOG, sezione
«orientamento», conformemente all’art. 8, primo e quarto trattino, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4256,
recante disposizioni d’applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione orientamento (GU L 374,
pag. 25). Tale contributo veniva assegnato nell’ambito del progetto.
La Commissione versava alla Hortiplant degli anticipi su tale contributo per un importo complessivo di ECU 512 393.
A seguito di una verifica da parte della Corte dei conti delle Comunità europee, effettuata il 10 febbraio 1997, la Commissione
decideva di procedere ad una serie di controlli su un certo numero di progetti pilota che beneficiavano di contributi finanziari
a titolo dell’art. 8 del regolamento n. 4256/88, in quanto sospettava l’esistenza di una organizzazione finalizzata all’ottenimento
di finanziamenti comunitari in maniera fraudolenta. Il progetto veniva sottoposto a tali controlli.
Il 29 e 30 settembre 1997 veniva effettuata, in conformità all’art. 23 del regolamento n. 4253/88, un’ispezione presso il
luogo dell’esecuzione del progetto da parte di funzionari delle direzioni generali «Agricoltura» e «Controllo finanziario»
della Commissione e dell’Unità di coordinamento di lotta antifrode (UCLAF).
Con lettera 3 aprile 1998 la Commissione informava la Hortiplant che, ai sensi del regolamento n. 4253/88, essa aveva proceduto
ad un esame dell’esecuzione del progetto e che dai controlli effettuati poteva rilevarsi la sussistenza di fatti che potevano
costituire irregolarità. La Commissione concedeva alla Hortiplant un termine di sei settimane per farle pervenire spiegazioni
e documenti contabili e amministrativi che giustificassero l’esecuzione corretta del progetto, pena la ripetizione delle somme
già pagate e la soppressione del contributo in questione.
Parallelamente, essa inviava al Regno di Spagna, lo Stato membro interessato ai sensi dell’art. 24, n. 1, del regolamento
n. 4253/88, una richiesta di osservazioni, allegando la lettera inviata alla Hortiplant e invitando le autorità spagnole a
formulare le osservazioni che ritenevano opportune entro il termine di sei settimane.
Con lettera 26 maggio 1998 la Hortiplant presentava una serie di osservazioni in risposta alle asserzioni della Commissione.
Invece il governo spagnolo non rispondeva all’invito rivoltogli dalla Commissione.
Con decisione 4 marzo 1999 quest’ultima confermava, ai sensi dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88, l’esistenza di
numerose irregolarità e, in applicazione del n. 2 del medesimo articolo, sopprimeva il contributo finanziario assegnato alla
Hortiplant.
Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata
Di conseguenza, la Hortiplant, con atto introduttivo depositato il 12 giugno 1999, ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso
di annullamento.
A sostegno del suo ricorso, la Hortiplant ha invocato cinque motivi. In particolare, con il quarto motivo essa ha sostenuto
che la Commissione, in violazione del diritto di difesa, aveva ignorato il suo obbligo di prendere in considerazione le osservazioni
dello Stato membro interessato, segnatamente adottando la decisione impugnata senza aver ricevuto le osservazioni del Regno
di Spagna, in violazione dell’art. 24, nn. 1 e 2, del regolamento n. 4253/88.
Ai punti 103‑105 della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto tale argomento nei termini seguenti:
«103
Infine, per quanto riguarda la asserita necessità da parte della Commissione di ricevere le osservazioni dello Stato membro
interessato prima di sopprimere un contributo finanziario, si deve osservare che l’art. 24 del regolamento n. 4253/88 prevede
esclusivamente che la Commissione proceda ad un esame appropriato del caso, chiedendo in particolare allo Stato membro interessato
o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro un termine determinato
e che, successivamente a tale esame, la Commissione possa adottare le misure necessarie, se l’esame conferma l’esistenza di
un’irregolarità.
Dalla formulazione di tale articolo non risulta che la Commissione debba ricevere le osservazioni dello Stato membro interessato
prima di sopprimere il contributo finanziario, se l’esame al quale ha proceduto ha confermato l’esistenza di una irregolarità.
Alla luce di quanto precede, il quarto motivo deve essere respinto».
Il Tribunale ha concluso, al punto 124 della sentenza impugnata, che il ricorso doveva essere integralmente respinto. Di conseguenza
ha condannato la Hortiplant a sopportare le proprie spese nonché quelle della Commissione, conformemente alle conclusioni
di quest’ultima.
Conclusioni delle parti
Con il suo ricorso, la Hortiplant chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di statuire definitivamente sulla
controversia e, in subordine, di rinviare la causa al Tribunale e di condannare la Commissione alle spese relative al ricorso
contro la pronuncia del Tribunale e a quelle sostenute nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale.
La Commissione chiede il rigetto del ricorso e la condanna della Hortiplant alle spese.
Sul ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado
Argomenti delle parti
La Hortiplant fonda il suo ricorso sull’interpretazione erronea dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
In primo luogo, la ricorrente rimprovera al Tribunale di non aver dato pieno effetto a tale articolo. In sostanza, secondo
l’interpretazione che è stata data di tale articolo, le osservazioni dello Stato membro interessato sarebbero necessarie esclusivamente
nell’ipotesi in cui la Commissione avesse dei dubbi circa la regolarità dei finanziamenti e qualora tali dubbi non fossero
stati confermati dagli esami effettuati dalla Commissione. Secondo la ricorrente, una simile interpretazione priva completamente
di effetto utile e di senso l’obbligo a carico della Commissione di invitare lo Stato membro a presentarle osservazioni prima
dell’adozione della decisione finale.
In secondo luogo, la ricorrente afferma che il principio della partnership, espressamente menzionato all’art. 24, n. 1, del
regolamento n. 4253/88 nonché all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 e che si realizza attraverso una stretta concertazione
tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le autorità competenti designate da quest’ultimo, è inconciliabile con l’affermazione
del Tribunale secondo cui la Commissione potrebbe, in talune circostanze, fare a meno delle osservazioni dello Stato membro
interessato.
D’altra parte, la Hortiplant sostiene che il Tribunale avrebbe dovuto interpretare l’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88
in conformità della giurisprudenza della Corte relativa al Fondo sociale europeo, secondo cui la presentazione, da parte dello
Stato membro interessato, delle sue osservazioni prima dell’adozione di una decisione di riduzione del contributo costituisce
un requisito sostanziale (v. sentenze della Corte 11 ottobre 1990, causa C‑200/89, FUNOC/Commissione, Racc. pag. I‑3669; 7
maggio 1991, causa C‑304/89, Oliveira/Commissione, Racc. pag. I‑2283, e 25 maggio 1993, causa C‑199/91, Foyer culturel du
Sart‑Tilman/Commissione, Racc. pag. I‑2667, nonché sentenza del Tribunale 7 marzo 1995, cause riunite da T‑432/93 a T‑434/93,
Socurte e a./Commissione, Racc. pag. II‑503).
In terzo luogo, la ricorrente rimprovera al Tribunale di aver erroneamente dichiarato che la lettera della Commissione 3 aprile
1998, con cui quest’ultima «per pura cortesia» invitava il Regno di Spagna a formulare osservazioni sulla questione in esame,
soddisfarebbe l’obbligo che l’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 pone a carico della Commissione di chiedere allo Stato
membro interessato di presentare le proprie osservazioni.
La Commissione sostiene che il motivo è privo di fondamento. Ai sensi dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88, sarebbe
sufficiente aver dato allo Stato membro la possibilità di presentare, entro un termine ragionevole, le proprie osservazioni
sui fatti in esame. Qualora, dopo la scadenza di tale termine, non sia stata formulata alcuna osservazione, la Commissione
sarebbe libera di proseguire la procedura e di adottare una decisione. La dichiarazione del Tribunale ai punti 103‑105 della
sentenza impugnata sarebbe assolutamente coerente con il principio della partnership, il quale esige che il detto regolamento
sia debitamente rispettato senza ritardare inutilmente le pratiche.
Per quanto riguarda la giurisprudenza citata dalla Hortiplant, in primo luogo essa sarebbe stata resa con riferimento ad un
altro Fondo strutturale e riguarderebbe disposizioni evidentemente formulate in modo diverso. Inoltre, da tale giurisprudenza
risulterebbe che ciò che costituisce una formalità sostanziale sarebbe il fatto di mettere lo Stato membro interessato in
condizioni di presentare le proprie osservazioni alla Commissione prima della riduzione del contributo e non quello di ottenere
simili osservazioni.
Infine, secondo la Commissione, il Tribunale ha giustamente dichiarato che la lettera raccomandata con avviso di ricevimento
da essa spedita in data 3 aprile 1998, cui era stata allegata la lettera inviata alla Hortiplant lo stesso giorno, costituiva
una richiesta indirizzata al Regno di Spagna di presentare le proprie osservazioni.
Giudizio della Corte
Come il Tribunale ha ricordato al punto 103 della sentenza impugnata, per quanto riguarda l’asserita necessità da parte della
Commissione di ricevere le osservazioni dello Stato membro interessato prima di sopprimere un contributo finanziario, si deve
osservare che l’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 prevede esclusivamente che la Commissione proceda ad un esame appropriato
del caso, chiedendo in particolare allo Stato membro interessato o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione
dell’azione di presentare le loro osservazioni entro un termine determinato. In seguito a tale esame, se quest’ultimo conferma
l’esistenza di un’irregolarità, la Commissione può adottare le misure necessarie.
Con il suo primo motivo, la ricorrente sostiene che, al punto 104 della sentenza impugnata, il Tribunale ha interpretato l’art.
24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 nel senso che le osservazioni dello Stato membro interessato sarebbero necessarie esclusivamente
nell’ipotesi in cui l’esame appropriato del caso da parte della Commissione non abbia potuto confermare i dubbi sulla regolarità
dei finanziamenti. A suo parere, una simile interpretazione priverebbe di qualsiasi effetto utile l’obbligo che tale articolo
pone a carico della Commissione di chiedere allo Stato membro interessato di presentare le proprie osservazioni entro un termine
stabilito. Tuttavia, dal punto 103 della sentenza impugnata risulta chiaramente che le osservazioni dello Stato membro interessato,
presentate nel termine prescritto, fanno parte di tale esame. Pertanto, questo primo motivo riposa su una lettura parziale
ed errata del punto 104 della sentenza impugnata e deve essere respinto in quanto infondato.
Per quanto riguarda il secondo motivo, come ha giustamente dichiarato il Tribunale, non risulta dal disposto dell’art. 24,
n. 1, del regolamento n. 4253/88 che, al momento dell’esame appropriato del caso, l’obbligo della Commissione vada oltre la
semplice necessità di chiedere allo Stato membro o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare
le loro osservazioni entro un termine determinato. Tale dichiarazione è confermata dalla considerazione che tanto il riferimento
ad un termine determinato quanto il potere della Commissione, in forza del n. 2 di detto articolo, di sopprimere un contributo
sarebbero completamente privati di effetto utile se prima di adottare una decisione la Commissione fosse obbligata ad attendere
che lo Stato membro interessato presentasse le proprie osservazioni.
Inoltre, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, la valutazione del Tribunale è conforme alla nozione di partnership
che compare nel detto articolo nonché all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88. Tale nozione, che è concepita come una
stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le autorità competenti da esso designate a livello
nazionale, regionale, locale o altro, non esige che l’adozione da parte della Commissione di una decisione di sopprimere un
contributo sia subordinata al previo ricevimento da parte di quest’ultima delle osservazioni di uno Stato membro. Inoltre
non si può fondare sugli artt. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 e 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 una competenza che
consenta a uno Stato membro di porre a carico della Commissione obblighi ulteriori rispetto a quelli che sono previsti al
primo di questi due articoli.
Per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui il Tribunale avrebbe dovuto interpretare l’art. 24, n. 1,
del regolamento n. 4253/88 in conformità della giurisprudenza della Corte relativa al Fondo sociale europeo, si deve constatare
che, come sostiene la Commissione nella sua comparsa di risposta, le citate sentenze della Corte FUNOC/Commissione, Oliveira/Commissione
e Foyer culturel du Sart‑Tilman/Commissione, nonché la sentenza del Tribunale, Socurte e a./Commissione, riguardavano l’interpretazione
dell’art. 6, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l’applicazione della decisione
83/516/CEE relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 1), il cui contenuto e la cui finalità sono irrilevanti
ai fini dell’interpretazione dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88. Comunque la semplice lettura delle sentenze succitate
è sufficiente a constatare che il fatto di dare allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le proprie osservazioni
prima della riduzione del contributo è considerato come una formalità sostanziale.
Ne consegue che l’interpretazione dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 accolta dal Tribunale ai punti 103 e 104
della sentenza impugnata non è inficiata da alcun errore di diritto e che questo secondo motivo deve essere respinto come
infondato.
Per quanto riguarda il terzo motivo, l’argomento della ricorrente mira a rimettere in questione l’accertamento e la valutazione
dei fatti riguardo ai quali il Tribunale ha giudicato che la lettera della Commissione 3 aprile 1998 inviata al Regno di Spagna
ha soddisfatto l’obbligo che l’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 pone a carico della Commissione di chiedere allo
Stato membro interessato di presentare le proprie osservazioni.
Orbene, dagli artt. 225 CE e 51, primo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia risulta che quest’ultima non è competente
ad accertare i fatti né, in linea di principio, ad esaminare le prove sulle quali il Tribunale ha basato il proprio accertamento
dei fatti. Una volta che tali prove sono state acquisite regolarmente e che i principi generali del diritto e le norme di
procedura in materia di onere e di produzione della prova sono stati rispettati, spetta unicamente al Tribunale pronunciarsi
sul valore da attribuire agli elementi dinanzi ad esso prodotti (sentenza 17 dicembre 1998, causa C‑185/95 P, Baustahlgewebe/Commissione,
Racc. pag. I‑8417, punto 24). Questa valutazione non costituisce quindi, salvo il caso di snaturamento di tali elementi, una
questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte (sentenza 7 novembre 2002, cause riunite C‑24/01 P e C‑25/01 P,
Glencore e Compagnie Continentale/Commissione, Racc. pag. I‑10119, punto 65).
Tuttavia, poiché il Tribunale, considerando la lettera della Commissione 3 aprile 1998 indirizzata al Regno di Spagna come
una richiesta di osservazioni ai sensi dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88, non ha soltanto valutato i fatti, ma
ha proceduto alla loro qualificazione, la Corte può esaminare tale parte del motivo (sentenze 16 giugno 1994, causa C‑39/93,
SFEI e a./Commissione, Racc. pag. I‑2681, punto 26, e 11 luglio 1996, causa C‑325/94 P, An Taische e WWF UK/Commissione, Racc. pag. I‑3727,
punto 30).
Dal momento che tale lettera recava in allegato la lettera 3 aprile 1998 indirizzata alla ricorrente e contenente gli addebiti
che le venivano mossi e invitava espressamente il Regno di Spagna a presentare alla Commissione le proprie osservazioni entro
un termine di sei settimane, non v’è nulla che permetta di constatare che il Tribunale ha erroneamente qualificato la detta
lettera come una richiesta di osservazioni ai sensi dell’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
Di conseguenza, occorre respingere il terzo motivo di ricorso in quanto infondato.
Da tutto quanto precede risulta che il ricorso di impugnazione deve essere respinto nella sua integralità.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione a norma dell’art. 118
del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione
ne ha fatto domanda, la Hortiplant, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Hortiplant SAT è condannata alle spese.
Cunha Rodrigues
Puissochet
Macken
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 febbraio 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: lo spagnolo.