CELEX: 62008TJ0390
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear
Congelación de fondos
Recurso de anulación
Control jurisdiccional
Desviación de poder
Igualdad de trato
Proporcionalidad
Derecho de propiedad
Derecho de defensa
Derecho a una tutela judicial efectiva
Obligación de motivación
Competencia de la Comunidad

Antecedentes del litigio
La demandante, Bank Melli Iran, es un banco comercial iraní propiedad del Estado iraní.
Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán
El presente asunto se inscribe en el marco del régimen de medidas restrictivas establecido con vistas a ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta ponga fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y a la consecución de vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «proliferación nuclear»).
El origen del régimen del que se trata se encuentra en la Organización de las Naciones Unidas. El 23 de diciembre de 2006, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») adoptó la Resolución 1737 (2006), cuyo anexo enumera una serie de personas y entidades implicadas en la proliferación nuclear y cuyos fondos y recursos económicos (en lo sucesivo, «fondos») debían ser congelados. La lista que figura en el anexo de la Resolución 1737 (2006) fue actualizada por varias resoluciones posteriores, y en especial por la Resolución 1747 (2007), del Consejo de Seguridad. No obstante, la demandante no fue objeto de medidas de congelación de fondos adoptadas por el Consejo de Seguridad.
En lo que respecta a la Unión Europea, la Resolución 1737 (2006) fue aplicada mediante la Posición Común 2007/140/PESC del Consejo, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 61, p. 49
). Su artículo 5, apartado 1, letra a), prevé la congelación de todos los fondos que pertenezcan a las personas y a las entidades designadas en la Resolución 1737 (2006) del Consejo de Seguridad, al igual que todos los fondos que sean pertenencia o propiedad o estén bajo el control o a disposición, directa o indirecta, de esas personas o esas entidades. El artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140 prevé, además, que se aplicarán las mismas medidas, en particular, a las personas o entidades que el Consejo de la Unión Europea considere que se dedican, están directamente vinculadas o prestan apoyo a la proliferación nuclear. Según el artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, el Consejo, por unanimidad, elaborará y modificará la lista de las personas o entidades afectadas por las medidas de congelación de fondos en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de dicha Posición Común.
En cuanto atañe a las competencias de la Comunidad Europea, la Resolución 1737 (2006) fue aplicada por el Reglamento (CE) n
o
423/2007 del Consejo, de 14 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 103, p. 1
), adoptado sobre la base de los artículos 60 CE y 301 CE y cuyo contenido material es sustancialmente idéntico al de la Posición Común 2007/140. De este modo, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
423/2007 prevé la congelación de todos los fondos pertenecientes a las personas y entidades designadas en la Resolución 1737 (2006) del Consejo de Seguridad, así como la de todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a dichas personas o entidades. El artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento prevé las mismas medidas en lo que atañe a las entidades que el Consejo considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear, con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. Las entidades afectadas por una medida de congelación de fondos en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 se enumeran en el anexo V del mismo Reglamento.
Como excepción al artículo 7 del Reglamento n
o
423/2007, los artículos 9 y 10 del mismo Reglamento autorizan en sustancia a las autoridades competentes de los Estados miembros para liberar los fondos congelados a fin de permitir en especial que las entidades citadas en el anexo V cumplan las obligaciones derivadas de contratos celebrados antes de la adopción de la medida de congelación de los fondos, y sufraguen necesidades básicas.
El artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 prevé, por una parte, que el Consejo, por mayoría cualificada, establecerá, revisará y modificará la lista del anexo V, atendiendo plenamente a lo dispuesto por el propio Consejo en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140, y, por otra parte, que dicha lista será objeto de revisiones periódicas y, como mínimo, cada 12 meses.
El artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 obliga al Consejo a motivar de manera individual y específica las decisiones adoptadas en virtud del artículo 15, apartado 2, del mismo Reglamento, y a dar a conocer la motivación a las entidades afectadas.
Por otra parte, a tenor del apartado 10 de la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad, de 3 de marzo de 2008, éste exhortó «a todos los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades que las instituciones financieras de su territorio mantienen con todos los bancos domiciliados en Irán, en particular con el Banco Melli y el Banco Saderat, y sus sucursales y filiales en el extranjero, con el fin de evitar que esas actividades contribuyan a [la proliferación nuclear]».
Medidas que afectan a la demandante
El 23 de junio de 2008, el Consejo adoptó la Posición Común 2008/479/PESC, por la que se modifica la Posición Común 2007/140 (
DO L 163, p. 43
). En virtud del anexo de la Posición Común 2008/479, se incluyó a la demandante entre las entidades a las que había de aplicarse la congelación de fondos de conformidad con el artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. La congelación de los fondos de la demandante se mantuvo en vigor mediante la Posición Común 2008/652/PESC del Consejo, de , por la que se modifica la Posición Común 2007/140 (
DO L 213, p. 58
).
Aquel mismo día el Consejo adoptó también la Decisión 2008/475/CE, relativa a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 163, p. 29
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). A tenor del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada, la demandante fue incluida en la lista que figura en el anexo de dicho Reglamento, con la consecuencia de la congelación de sus fondos.
El Consejo expuso los siguientes motivos:
«Facilita o intenta facilitar apoyo financiero a empresas que participan o abastecen el programa nuclear y el programa de misiles iraní (AIO, SHIG, SBIG, AEOL, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company y DIO). Bank Melli sirve de facilitador para las actividades sensibles de Irán. Ha facilitado numerosas compras de materiales sensibles para los programas nuclear y de misiles de Irán. Facilita una serie de servicios financieros por cuenta de entidades vinculadas a la industria nuclear y misilística iraní, en particular la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas. Muchas de las empresas enumeradas han sido designadas por las [Resoluciones del Consejo de Seguridad 1737 y 1747].»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 18 de septiembre de 2008, la demandante interpuso el presente recurso. Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el mismo día, la demandante formuló una solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, así como una demanda de medidas provisionales con objeto de que se suspendiera la aplicación del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada.
Mediante decisión de 14 de octubre de 2008, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) acogió la solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento y autorizó a los Estados miembros intervinientes en los litigios para presentar escritos de formalización de la intervención.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 15 de octubre de 2008, se desestimó la demanda de medidas provisionales y se reservó la decisión sobre las costas.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 20 de octubre y y , respectivamente, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa y la Comisión de las Comunidades Europeas solicitaron intervenir en el asunto en apoyo del Consejo. Mediante autos de y de y , el Presidente de la Sala Segunda admitió sus intervenciones.
El escrito de contestación fue presentado el 5 de noviembre de 2008. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la República Francesa presentaron sus respectivos escritos de formalización de la intervención los días y .
El 4 de febrero de 2009, la demandante solicitó al Tribunal de Primera Instancia que le autorizara a aportar a los autos determinados documentos adicionales relativos a sus relaciones con las entidades designadas en la Decisión impugnada, alegando que no había sido posible presentar tales documentos en una fase anterior del procedimiento. Se dio curso favorable a esta solicitud mediante decisión de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia de .
El 5 de mayo de 2009, la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Asimismo, decidió requerir a la demandante para que respondiera por escrito a algunas preguntas, requerimiento que la demandante cumplimentó dentro del plazo concedido por el Tribunal de Primera Instancia.
En la vista celebrada el 3 de junio de 2008 se oyeron los informes orales de las partes así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
En su recurso, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Con carácter principal, anule el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada en cuanto afecta a la demandante, así como a sus filiales y sucursales.
—
Con carácter subsidiario, declare la inaplicabilidad al presente litigio del artículo 7, apartado 2, y del artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007.
—
En cualquier caso, condene en costas al Consejo.
En la vista, la demandante, por un lado, desistió de su segunda pretensión, precisando que la excepción de ilegalidad propuesta contra el artículo 7, apartado 2, y el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 debía considerarse una imputación mediante la que solicitaba la anulación de la Decisión impugnada por falta de base jurídica. Por otro lado, desistió de su primera pretensión en cuanto tenía por objeto la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que esta última afectaba a sus filiales.
El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión solicitan al Tribunal de Primera Instancia que desestime el recurso.
La República Francesa solicita al Tribunal de Primera Instancia que desestime el recurso y condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
La demandante presenta observaciones preliminares relativas a la competencia del Tribunal de Primera Instancia para controlar la legalidad de la Decisión impugnada. Sus imputaciones en cuanto al fondo pueden agruparse en cinco motivos: el primero de ellos se basa en vicio sustancial de forma, violación del Tratado CE, infracción de las normas jurídicas relativas a su aplicación y del artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, desviación de poder y falta de base jurídica de la Decisión impugnada; el segundo, en la violación del principio de igualdad de trato; el tercero, en la violación del principio de proporcionalidad y en la vulneración del derecho de propiedad; el cuarto, en la violación del derecho de defensa, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y la infracción del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007; y el quinto, en la falta de competencia de la Comunidad.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, pone en entredicho la procedencia de los motivos invocados por la demandante.
El Tribunal de Primera Instancia considera que, antes de abordar los motivos invocados por la demandante, procede examinar la pertinencia de los documentos que ésta aportó el 4 de febrero de 2009.
Sobre la pertinencia de los documentos que la demandante aportó el 4 de febrero de 2009
Los documentos aportados el 4 de febrero de 2009 consisten en tres declaraciones emanadas del Director General de la sociedad demandante y de los representantes de las sucursales de esta sociedad en París y Hamburgo (Alemania), que exponen las relaciones comerciales de la sociedad demandante con las entidades designadas en la Decisión impugnada. En respuesta a una pregunta formulada en la vista, la demandante explicó, en primer lugar, que tales documentos se habían presentado con ánimo de acreditar que la medida de congelación de fondos que la afectaba carecía de justificación, habida cuenta del carácter limitado de las relaciones que ella mantenía con las entidades designadas en la Decisión impugnada. En segundo lugar, según la demandante, las declaraciones en cuestión sirven también de apoyo para el tercer motivo, dado que de ellas se desprende, por un lado, que la congelación de los fondos no era necesaria para alcanzar el objetivo perseguido por el Consejo y, por otro, que ese mismo objetivo podía alcanzarse con medidas menos onerosas. Por último, concluye la demandante, los documentos de que se trata resultan también pertinentes en el marco del cuarto motivo, ya que reflejan las dificultades con las que se encontró al verse obligada a aportar una «prueba negativa» por no haber tenido acceso a las pruebas en las que se basa el Consejo, suponiendo que tales pruebas existan.
Procede declarar que la demanda no contiene ningún motivo que ponga en tela de juicio la constatación del Consejo según la cual la sociedad demandante aportó apoyo financiero a la proliferación nuclear, siendo así que esa constatación constituye el fundamento de la Decisión impugnada en lo que atañe a la demandante y que, por consiguiente, tal motivo podía haberse invocado en el momento de la interposición del recurso, precisando, en su caso, que se aportarían pruebas adicionales tan pronto como estuvieran disponibles. En este contexto, aun suponiendo que tal motivo hubiera sido invocado por primera vez en la vista, debe declararse su inadmisibilidad en virtud del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, puesto que la demandante ni siquiera invocó que se fundaba en razones de hecho y de derecho que hubieran aparecido durante el procedimiento. En tales circunstancias, los documentos aportados el 4 de febrero de 2009 no pueden tomarse en consideración para apreciar si las relaciones de la sociedad demandante con las entidades designadas en la Decisión impugnada justificaban la congelación de los fondos de dicha sociedad.
La misma conclusión resulta aplicable en lo que atañe a la pertinencia de los documentos en cuestión para el examen del tercer motivo. En efecto, en su recurso la demandante se limitó a sostener que la Decisión impugnada era desproporcionada por cuanto iba más allá de las obligaciones y recomendaciones formuladas por el Consejo de Seguridad en la Resolución 1803 (2008). En cambio, la demandante no invocó ninguna imputación que pusiera en tela de juicio la amplitud de sus relaciones comerciales con las entidades designadas, tal como se define en la Decisión impugnada. Por lo demás, en la medida en que la demandante no sostuvo en la vista que tales imputaciones se fundaban en razones de hecho y de derecho que hubieran aparecido durante el procedimiento, del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento resulta que las mismas constituyen un motivo nuevo, el cual, en cualquier caso, resulta inadmisible. Por lo tanto, tampoco procede tomar en consideración los documentos aportados el 4 de febrero de 2009 en el marco del examen del tercer motivo.
En cuanto al cuarto motivo, la demandante sostuvo efectivamente en el escrito de demanda que, para interponer su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, se veía obligada a aportar la «prueba negativa» de que no prestaba apoyo a la proliferación nuclear, prueba que, según ella, resulta particularmente difícil, cuando no imposible. Por consiguiente, los documentos aportados el 4 de febrero de 2009 sí pueden tomarse en consideración en este contexto.
Sobre la intensidad del control judicial
Alegaciones de las partes
La demandante expone que la legalidad de cualquier normativa adoptada por las instituciones comunitarias –incluida la destinada a aplicar una resolución del Consejo de Seguridad– está sujeta a un control integral por parte del juez comunitario en el marco del sistema completo de recursos establecido por el Tratado CE.
El Consejo no pone en tela de juicio la competencia del Tribunal de Primera Instancia para controlar la legalidad de la Decisión impugnada, pero recuerda que él dispone de una amplia facultad de apreciación en lo que atañe a los elementos que deben tomarse en consideración con vistas a la adopción de medidas restrictivas económicas o financieras.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En relación con la intensidad del control judicial, deben distinguirse dos clases de elementos en el Reglamento n
o
423/2007. En efecto, por una parte, los artículos del mismo Reglamento enuncian las reglas generales de las medidas restrictivas que establece. Por otra parte, el anexo V del Reglamento n
o
423/2007, que enumera las entidades a las que afectan las medidas de congelación de los fondos adoptadas en virtud del artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento, constituye un conjunto de actos de aplicación de las reglas generales antes citadas a entidades singulares.
En lo que atañe a las reglas generales de las medidas restrictivas, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación respecto de los elementos que hay que tener en cuenta para tomar medidas de sanciones económicas y financieras con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE, conforme a una posición común adoptada en virtud de la política exterior y de seguridad común (PESC). Teniendo en cuenta que el juez comunitario no puede, en particular, sustituir la apreciación del Consejo sobre las pruebas, hechos y circunstancias que justifican la adopción de tales medidas por su propia apreciación, el control del Tribunal de Primera Instancia al respecto debe limitarse a comprobar la observancia de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, así como la inexistencia de error manifiesto de apreciación de los hechos y de desviación de poder. Este control limitado se aplica, en particular, a la valoración de las consideraciones de oportunidad sobre las que se basa la adopción de tales medidas (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T-228/02, Rec. p. II-4665; en lo sucesivo «sentencia OMPI», apartado 159).
En cuanto al control de la legalidad de la Decisión mediante la que se incluye a una entidad en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007 en virtud del artículo 7, apartado 2, del mismo, incumbe al Tribunal de Primera Instancia comprobar en particular, teniendo en cuenta los motivos de anulación invocados por la entidad interesada o determinados de oficio, si el caso concreto corresponde a alguno de los cuatro supuestos contemplados en el artículo 7, apartado 2, letras a) a d), del Reglamento n
o
423/2007. Ello implica que el control judicial de la legalidad de la Decisión de que se trate se extiende a la apreciación de los hechos y circunstancias invocados para justificarla, así como a la verificación de los datos y pruebas en los que se haya basado tal apreciación. El Tribunal de Primera Instancia también deberá comprobar el respeto del derecho de defensa y el cumplimiento de la obligación de motivación a este respecto, así como, en su caso, el carácter fundado de las consideraciones imperiosas invocadas excepcionalmente por el Consejo para eximirse de tal obligación (véase, por analogía, la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartado 154).
En el presente asunto, la imputación relativa a la falta de base jurídica de la Decisión impugnada equivale a cuestionar la legalidad de determinadas normas generales del Reglamento n
o
423/2007. Por consiguiente, en el examen de la misma, procederá aplicar el control limitado descrito más arriba en el apartado 36. En cuanto a lo demás, las consideraciones expuestas en el anterior apartado 37 se aplican en lo que respecta a los motivos que ponen en tela de juicio la legalidad de la Decisión mediante la que se incluyó a la sociedad demandante en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007.
Sobre el primer motivo, basado en vicio sustancial de forma, violación del Tratado CE, infracción de las normas jurídicas relativas a su aplicación y del artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, desviación de poder y falta de base jurídica de la Decisión impugnada
Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que el Reglamento n
o
423/2007, en el que se fundamenta la Decisión impugnada, tiene tres bases jurídicas, a saber, el artículo 60 CE, el artículo 301 CE y la Posición Común 207/140. La demandante añade que, según el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, corresponde al Consejo, por mayoría cualificada, elaborar la lista de las entidades afectadas por las medidas de congelación de los fondos en virtud del artículo 7, apartado 2, de ese mismo Reglamento. En cambio, prosigue la demandante, el artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140 exige que la lista de las personas o entidades a las que afectan las medidas de congelación de los fondos en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140 –que efectivamente es la misma lista que la contemplada en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007– sea elaborada por el Consejo por unanimidad.
En este contexto, la demandante alega que, cuando un acto tiene varias bases jurídicas que establecen diferentes requisitos de voto, procede aplicar el procedimiento más riguroso. De ello deduce la demandante que, en la medida en que al adoptar la Decisión impugnada el Consejo no observó la regla de la unanimidad prevista en el artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, dicha institución incurrió en vicio sustancial de forma y violó el Tratado CE y las normas jurídicas relativas a su aplicación. Por otra parte, argumenta la demandante, el Consejo incurrió asimismo en desviación de poder, en la medida en que prescindió del procedimiento especialmente previsto por el Tratado UE en el contexto de la PESC con ánimo de adoptar una decisión dotada de efecto directo, instrumento jurídico que no existe en ese ámbito.
La demandante añade que, en la medida en que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 prevé el voto por mayoría cualificada, a pesar de tratarse de la aplicación de la PESC, y en que, por tanto, no se atiene a los requisitos de procedimiento previstos en la Posición Común 2007/140, dicha disposición no puede constituir una base jurídica válida de la Decisión impugnada. Del mismo modo, el artículo 15, apartado 2, y el artículo 7, apartado 2, del citado Reglamento no pueden constituir una base jurídica válida de la Decisión impugnada, en la medida en que permitieron la adopción de la medida de congelación de fondos que afectaba a la sociedad demandante a pesar de que ésta no había sido designada en la Resolución 1737 (2006), a la que hace referencia el sexto considerando del Reglamento n
o
423/2007, sino que únicamente fue mencionada en la Resolución 1803 (2008).
En último lugar, la demandante alega que la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351; en lo sucesivo, «sentencia Kadi »), no es pertinente en el marco del presente motivo, ya que la Decisión objeto de controversia en el asunto en que se dictó aquella sentencia se fundamentaba en la triple base jurídica de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, y, por lo tanto, había sido adoptada por unanimidad.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, pone en tela de juicio el carácter fundado de las alegaciones de la demandante, sosteniendo que sí se aplicó la norma apropiada de voto, tal como viene determinada por los artículos 60 CE y 301 CE, que constituyen la base jurídica de la Decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter liminar, procede declarar que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42
,
resulta plenamente pertinente en el caso de autos, puesto que en ella el Tribunal de Justicia se pronunció, en particular, sobre el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE. De este modo, según el Tribunal de Justicia, dichos artículos se refieren a la adopción de medidas contra países terceros, concepto este último en el que cabe incluir a los dirigentes de países terceros y a los individuos y entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos (sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42
,
apartado 166).
Los artículos 60 CE y 301 CE tienen la particularidad de constituir una pasarela entre las acciones de la Comunidad por las que se adoptan medidas económicas y los objetivos del Tratado UE en materia de relaciones exteriores, lo que incluye la PESC (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42, apartado 197). En efecto, los artículos 60 CE y 301 CE son disposiciones que contemplan expresamente la posibilidad de que una acción de la Comunidad pueda resultar necesaria para alcanzar alguno de los objetivos que el artículo 2 UE asigna específicamente a la Unión, a saber, la realización de una política exterior y de seguridad común.
Esta circunstancia, sin embargo, no afecta a la coexistencia de la Unión y de la Comunidad como ordenamientos jurídicos integrados pero distintos ni a la arquitectura constitucional de los pilares, queridas por los autores de los Tratados actualmente vigentes (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42, apartado 202). Por consiguiente, aun cuando la acción de la Comunidad en el marco de los artículos 60 CE y 301 CE realiza uno de los objetivos de la Unión, tal acción se lleva a cabo con fundamento en el pilar comunitario. Por lo tanto, la legalidad de los actos adoptados en este ámbito, tales como el Reglamento n
o
423/2007 y los actos que lo desarrollan, debe apreciarse a la luz de las condiciones que establecen las normas de este mismo pilar, incluso en lo relativo a la regla de voto apropiada.
De lo anterior resulta que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Posición Común 2007/140, que forma parte del segundo pilar de la Unión, no constituye una base jurídica del Reglamento n
o
423/2007 y de los actos que lo desarrollan, lo que implica que carece de pertinencia la regla de voto aplicable a la adopción de dicha Posición Común y a su modificación. En efecto, la existencia de una posición común o de una acción común adoptada previamente en el ámbito de la PESC es tan sólo un requisito que establece el artículo 301 CE, artículo que también define la regla de voto aplicable a la adopción de actos con arreglo al mismo.
Pues bien, en el caso de autos es pacífico que el Reglamento n
o
423/2007 y la Decisión impugnada fueron adoptados por mayoría cualificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 301 CE. También es pacífico que la adopción de ese mismo Reglamento vino precedida de la adopción por unanimidad de la Posición Común 2007/140 y que la adopción de la Decisión impugnada vino precedida de la adopción por unanimidad de la Posición Común 2008/479, en virtud de la cual se incluyó a la demandante en la lista de entidades a las que afectaba la medida de congelación de fondos en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. En tales circunstancias, procede declarar que se cumplieron los requisitos que establece el artículo 301 CE.
Por consiguiente, procede desestimar la imputación que la demandante basa en la inobservancia de la regla de voto aplicable.
En cuanto a las restantes imputaciones de la demandante, procede recordar que un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match, C-210/03, Rec. p. I-11893, apartado 75, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, T-158/99, Rec. p. II-1, apartado 164, y la jurisprudencia citada). Pues bien, en el presente caso la demandante no ha aportado datos que induzcan a pensar que, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo perseguía un fin distinto del de impedir la proliferación nuclear congelando los fondos de aquellas entidades que consideraba que participaban, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en las actividades de que se trata, de conformidad con el procedimiento que para tal fin establecen el Tratado CE y el Reglamento n
o
423/2007.
En último lugar, en la medida en que la demandante sostiene que el artículo 15, apartado 2, y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 no pueden constituir una base jurídica válida de la Decisión impugnada porque permiten al Consejo adoptar medidas de congelación de fondos que van más allá de las medidas aprobadas por el Consejo de Seguridad, procede declarar que no hay nada en los artículos 60 CE y 301 CE que autorice a considerar que la competencia que dichas disposiciones atribuyen a la Comunidad se circunscriba a la aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad. Por lo tanto, el Consejo tenía competencia para adoptar no sólo el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
423/2007, que aplica la Resolución 1737 (2006) ordenando la congelación de los fondos de las entidades designadas en aquélla, sino también el apartado 2 de ese mismo artículo 7, que permite adoptar medidas de congelación de fondos que afecten a otras entidades que, a juicio del Consejo, participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear.
En este contexto, es desde luego verdad que el considerando 6 del Reglamento n
o
423/2007 impone al Consejo la obligación de ejercer la competencia que le atribuye el artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento «con el fin de alcanzar los objetivos de la RCSNU 1737 (2006)». No obstante, la obligación de perseguir los objetivos de la Resolución 1737 (2006) no implica en modo alguno que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 solamente pueda aplicarse en relación con las entidades designadas en las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo de Seguridad en virtud de aquella misma Resolución. La no adopción de medidas por el Consejo de Seguridad o una toma de posición específica por este último podrán tomarse en consideración, a lo sumo, junto con otros factores pertinentes, en el marco de la apreciación destinada a determinar si concurren o no los requisitos que establece el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de igualdad de trato
Alegaciones de las partes
La demandante alega haber sido objeto de una «discriminación arbitraria e injustificada» en la medida en que, mientras la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad exhorta a los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a todos los bancos domiciliados en Irán, en particular a ella misma y al Banco Saderat, la sociedad demandante fue el único banco iraní cuyos fondos resultaron congelados. Pues bien, este trato desigual de bancos que se encuentran en condiciones absolutamente idénticas le ocasionó un daño material y moral considerable.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, pone en tela de juicio las alegaciones de la demandante, recordando que la adopción de la medida de congelación de fondos controvertida en el caso de autos obedece a que, al término de una apreciación independiente efectuada en el marco de la competencia que le atribuye el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, llegó a la conclusión de que la demandante prestaba apoyo a la proliferación nuclear.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según la jurisprudencia, el principio de igualdad de trato, que constituye un principio fundamental del Derecho, prohíbe que situaciones semejantes sean tratadas de modo diferente o que situaciones diferentes sean tratadas de modo igual, a no ser que la diferencia de trato esté objetivamente justificada (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 2 de octubre de 2001, Martínez y otros/Parlamento,
T-222/99, T-327/99 y T-329/99, Rec. p. II-2823
, apartado 150).
Tal como alega el Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, el criterio determinante para la aplicación del artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento n
o
423/2007 –y, por ende, el criterio de comparación aplicable para determinar la eventual existencia de una violación del principio de igualdad de trato– consiste en dilucidar si la entidad de que se trate participa, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear.
En el caso de autos, la Decisión impugnada consideró a la sociedad demandante como una entidad que presta apoyo a la proliferación nuclear y, según lo declarado más arriba en el apartado 30, la demandante no ha aportado ningún motivo admisible que desvirtúe la procedencia de tal constatación.
En tales circunstancias, aun suponiendo que el Consejo haya omitido efectivamente adoptar medidas de congelación de fondos frente a determinados bancos iraníes que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear, la demandante no puede invocar válidamente tal circunstancia, habida cuenta de que el principio de igualdad de trato debe conciliarse con el principio de legalidad, según el cual nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 14 de mayo de 1998, SCA Holding/Comisión, T-327/94, Rec. p. II-1373, apartado 160; Mayr-Melnhof/Comisión, T-347/94, Rec. p. II-1751, apartado 334, y de , LR AF 1998/Comisión, T-23/99, Rec. p. II-1705, apartado 367).
Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad y en la vulneración del derecho de propiedad
Alegaciones de las partes
La demandante estima que la Decisión impugnada es desproporcionada en cuanto impone la congelación de sus fondos, siendo así que la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad, que la Decisión impugnada aplica, se limita a exhortar a los Estados miembros a que se mantengan vigilantes en relación con sus actividades. En efecto, la citada Resolución ni exhorta ni recomienda la congelación de los fondos de la demandante y tampoco pide que ésta sea objeto de un trato diferente al de los restantes bancos con domicilio social en Irán. Según la demandante, pues, la Decisión impugnada es «abusiva», ya que le causa un daño material y moral considerable al restringir su derecho de propiedad de un modo injustificado y desproporcionado.
En la vista, la demandante alegó que la congelación de sus fondos no era necesaria para alcanzar el objetivo perseguido por el Consejo y que ese mismo objetivo podía alcanzarse con medidas menos onerosas, tales como la inspección
a posteriori
de las transacciones efectuadas o su verificación por un tercero independiente.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, pone en tela de juicio el carácter fundado de las alegaciones de la sociedad demandante, sosteniendo que la congelación de los fondos de ésta resulta apropiada y necesaria para impedir la proliferación nuclear, a la vista del apoyo que dicha sociedad ha prestado a las empresas que participan en aquélla. Del mismo modo, tal medida de congelación de los fondos está justificada y es proporcionada, habida cuenta de la importancia del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, pues ninguna otra medida puede garantizar que se alcance el objetivo perseguido.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter liminar, de los anteriores apartados 51 y 52 se desprende que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 atribuye al Consejo una competencia autónoma, cuyo ejercicio es independiente de la adopción por el Consejo de Seguridad de medidas restrictivas frente a las entidades de que se trata. En efecto, el objeto del artículo 7, apartado 2, del citado Reglamento y de la Decisión impugnada –que fue adoptada en virtud de aquél– no es aplicar las resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad en materia de proliferación nuclear, sino únicamente garantizar que los objetivos perseguidos por una de las Resoluciones en cuestión, a saber, la Resolución 1737 (2006), sean alcanzados mediante la adopción de medidas restrictivas autónomas.
Así pues, contrariamente a lo que sostiene la demandante, ni el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 ni la Decisión impugnada aplican la Resolución 1803 (2008), lo que implica que el contenido y los objetivos de esta última Resolución no constituyen un criterio a cuya luz deba apreciarse la compatibilidad de la Decisión impugnada con el principio de proporcionalidad.
Según la jurisprudencia, en virtud del principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, la legalidad de la prohibición de una actividad económica está supeditada al requisito de que las medidas de prohibición sean apropiadas y necesarias para alcanzar los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando pueda optarse entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. p. I-4023, apartado 13). Así pues, procede examinar los restantes argumentos de la demandante a la luz de estos criterios.
A este respecto, en primer lugar, procede observar que el objetivo del Reglamento n
o
423/2007 es impedir la proliferación nuclear y su financiación y, de este modo, ejercer presión sobre la República Islámica de Irán a fin de que ésta ponga fin a las actividades de que se trata. Tal objetivo, que corresponde a los objetivos perseguidos por la Resolución 1737 (2006) y que se inscribe en el marco más general de los esfuerzos ligados al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, es legítimo.
En segundo lugar, la congelación de los fondos de aquellas entidades que se considera participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear constituye una medida apropiada y necesaria para alcanzar el objetivo mencionado más arriba. En efecto, tal medida es idónea para garantizar que los fondos de las entidades designadas no podrán ya utilizarse para fomentar la proliferación nuclear. Además, según lo declarado en los anteriores apartados 30 y 31, las alegaciones de la sociedad demandante, según las cuales, por un lado, dicha sociedad no prestaba apoyo a la proliferación nuclear y, por otro, la medida de congelación de fondos no era en modo alguno necesaria en su caso específico, fueron presentadas extemporáneamente y, por lo tanto, son inadmisibles.
En tercer lugar, del anterior apartado 31 resulta asimismo que la demandante no ha formulado alegaciones admisibles relativas a la existencia de medidas menos onerosas que permitan impedir la utilización de sus fondos para fomentar la proliferación nuclear.
En cuarto lugar, por lo que se refiere a los inconvenientes ocasionados a la demandante y a la restricción de sus derechos fundamentales, entre los que figuran el derecho de propiedad y el derecho a ejercer una actividad económica, procede observar que, según reiterada jurisprudencia, los mencionados derechos forman parte integrante de los principios generales del Derecho cuya observancia garantiza el juez comunitario. De este modo, el respeto de los derechos humanos constituye un requisito de legalidad de los actos comunitarios (véase la sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42, apartado 284, y la jurisprudencia citada). No obstante, resulta asimismo de la jurisprudencia que los derechos fundamentales no constituyen prerrogativas absolutas y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad. Así pues, toda medida económica o financiera restrictiva produce, por definición, efectos que atañen al derecho de propiedad y al libre ejercicio de actividades profesionales, ocasionando así perjuicios, en particular a aquellas entidades que ejercen las actividades que las medidas restrictivas en cuestión pretenden impedir. La importancia de los objetivos perseguidos por la normativa objeto del litigio puede justificar las consecuencias negativas que de ella se deriven para ciertos operadores, aunque sean considerables (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de julio de 1996, Bosphorus, C-84/95, Rec. p. I-3953, apartados 21 a 23, y Kadi, antes citada en el apartado 42, apartados 355 y 361).
En el caso de autos, como consecuencia de la Decisión impugnada se vieron restringidos en considerable medida tanto la libertad de ejercer una actividad económica como el derecho de propiedad de la sociedad demandante, ya que esta sociedad no puede, en particular, disponer de aquellos de sus fondos situados en el territorio de la Comunidad o que se encuentran en posesión de nacionales comunitarios, excepto en virtud de autorizaciones específicas, y puesto que aquellas de sus sucursales domiciliadas en dicho territorio no pueden celebrar nuevas transacciones con sus clientes. No obstante, habida cuenta de la importancia primordial de la paz y de la seguridad internacionales, los inconvenientes ocasionados no son desproporcionados en relación con los fines perseguidos, máxime cuando, por un lado, tales restricciones no afectan sino a una parte de los activos de la sociedad demandante y, por otro, los artículos 9 y 10 del Reglamento n
o
423/2007 prevén determinadas excepciones que permiten que las entidades a las que afectan las medidas de congelación de fondos hagan frente a los gastos esenciales.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del derecho de defensa, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y el incumplimiento de la obligación de motivación prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007
Alegaciones de las partes
La demandante alega que, haciendo caso omiso de la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia, el Consejo no le comunicó en ningún momento los cargos que se le imputaban y que justificaban la congelación de sus fondos, puesto que no le notificó la Decisión impugnada. Por otro lado, el Consejo no precisó qué tipo de apoyo financiero había prestado la sociedad demandante ni cuál fue su papel, ni tampoco sobre qué productos versaban las transacciones controvertidas ni qué entidades, además de las ocho designadas, estaban implicadas en tales transacciones. Así pues, concluye la demandante, el Consejo no le permitió conocer las razones por las que se congelaron sus fondos, siendo así que el Consejo de Seguridad se había limitado a exhortar a los Estados miembros a una «mera vigilancia».
La demandante añade que no tuvo acceso a las pruebas contenidas en el expediente del Consejo y que no pudo beneficiarse del trámite de audiencia del interesado. La demandante precisa que el Consejo no se puso en contacto con ella con el fin de que pudiera ejercitar sus derechos. En este contexto, la demandante, en primer lugar, alega que la normativa aplicable no regula el acceso al expediente ni prevé el trámite de audiencia del interesado, circunstancia ésta que, también según la demandante, resulta por sí misma contraria al principio del respeto del derecho de defensa y constituye, por tanto, una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En segundo lugar, la demandante subraya que, si bien Melli Bank plc, filial suya radicada en el Reino Unido, realizó esfuerzos en este sentido ante el Consejo y ante algunos Estados miembros con anterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, tales esfuerzos resultaron infructuosos, lo que condujo a la demandante a dar prioridad a la vía judicial. En tercer lugar, la demandante alega que, a pesar de que la carga de la prueba incumbe al Consejo, esta institución no ha aportado al Tribunal de Primera Instancia pruebas en apoyo de la motivación contenida en la Decisión impugnada, constriñendo a la demandante a realizar una «prueba negativa», lo que resulta difícil o incluso imposible. En cuarto lugar, la demandante sostiene que no podía exponer ante el Consejo su punto de vista antes de haber comprobado una por una sus relaciones con las entidades designadas en la Decisión impugnada. Ahora bien, concluye la demandante, tales comprobaciones no podían culminarse dentro del plazo para interponer recurso.
La demandante estima que, en la medida en que no se le habían notificado los cargos que se le imputaban y en que no había tenido acceso a las pruebas incluidas en el expediente del Consejo ni había podido beneficiarse del trámite de audiencia del interesado, no estuvo en condiciones de exponer oportunamente su punto de vista, lo que implica, según ella, la violación de su derecho de defensa y, más concretamente, de su derecho a ser oída. Por la misma razón, alega que actualmente se ve en la imposibilidad de ejercitar en condiciones satisfactorias su derecho a interponer recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, invocando así la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En este contexto, la sociedad demandante subraya asimismo que el Consejo no puede justificar las mencionadas violaciones por la necesidad de conseguir un efecto sorpresa, dado que el Primer Ministro del Reino Unido anunció la congelación de los fondos de dicha sociedad el 16 de junio de 2008.
En último lugar, la sociedad demandante sostiene que la omisión del Consejo de motivar de manera individual y específica la congelación de sus fondos, en relación con la mera obligación de vigilancia exigida por el Consejo de Seguridad y con el trato del que fueron objeto los restantes bancos con domicilio social en Irán, junto con el hecho de no haber puesto en su conocimiento tal motivación, supone asimismo el incumplimiento de la obligación de motivación prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, pone en tela de juicio el carácter fundado de las alegaciones de la demandante. Por un lado, alega a este respecto que cumplió la obligación de motivación prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 al publicar la Decisión impugnada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, el cual se encuentra disponible en Internet el mismo día en que se publica. En efecto, según el Consejo, el citado Reglamento no exige una notificación individual, puesto que en algunos casos no se conoce ninguna dirección que permita tal notificación individual y puesto que, en cualquier caso, la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento. Por otra parte, los cargos que se imputan en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear revisten menor gravedad que los que se imputan cuando se adoptan medidas similares en el marco de la lucha contra el terrorismo, los cuales sí son objeto de notificación individual.
Por otro lado, según el Consejo, la publicación en el Diario Oficial de la motivación de la Decisión impugnada dio a la demandante la posibilidad de adquirir conocimiento de los cargos que se le imputaban, de manera que su derecho de defensa y su derecho a la tutela judicial efectiva no fueron vulnerados. En este contexto, el Consejo insiste en el hecho de que la demandante no solicitó que se reconsiderara la medida de congelación de sus fondos, pese a haberse previsto tal posibilidad en el anuncio destinado a las personas, entidades y organismos que el Consejo había incluido en la lista de personas, entidades y organismos a las que se aplica el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 (anexo V) (
DO 2008 C 159, p. 1
).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, debe examinarse la imputación relativa al incumplimiento de la obligación de motivación prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007. En efecto, debido a la interdependencia entre los diferentes derechos procesales que entran en juego en el presente asunto, la existencia de una motivación suficiente comunicada a la demandante en el momento oportuno resulta pertinente en lo que atañe a todas las imputaciones suscitadas en el marco del presente motivo.
La obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 253 CE y más concretamente, en lo que atañe al presente caso, en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez comunitario, y, por otra parte, permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez comunitario. Por otra parte, el cumplimiento de la obligación de motivación es tanto más importante en el caso de una primera decisión mediante la que se congelan los fondos de una entidad, ya que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, puesto que el interesado no goza de un derecho de audiencia previo a la adopción de la misma (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartados 138 a 140, y la jurisprudencia citada).
Por consiguiente, a menos que consideraciones imperiosas que afecten a la seguridad de la Comunidad o de sus Estados miembros o a la dirección de sus relaciones internacionales se opongan a la comunicación de determinados datos (véase, por analogía, la sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42, apartado 342), el Consejo está obligado en virtud del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 a poner en conocimiento de la entidad interesada razones específicas y concretas cuando adopte una decisión de congelación de fondos como la Decisión impugnada. Así pues, debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de la medida y las consideraciones que le llevan a adoptarla. En la medida de lo posible esa motivación debe comunicarse, ya sea al tiempo de la adopción de la medida en cuestión o tan pronto como sea posible después de su adopción (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartados 143 a 148, y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartado 141, y la jurisprudencia citada).
Tal como se indica en el anterior apartado 57, la aplicación del artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento n
o
423/2007 requiere que la entidad de que se trate participe, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear. Por consiguiente, además de indicar el fundamento jurídico de la medida adoptada, la obligación de motivación del Consejo se refiere precisamente a esa circunstancia. En cambio, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el Consejo no estaba obligado a motivar ni su decisión de ir más allá de las medidas adoptadas por la Resolución 1803 (2008) –habida cuenta de que, tal como se ha declarado en el anterior apartado 65, la Decisión impugnada no aplicaba dicha Resolución– ni su opción de tratar a la sociedad demandante de un modo diferente a los restantes bancos iraníes.
En el presente asunto, el Consejo indicó, tanto en el título como en el segundo considerando de la Decisión impugnada, que las medidas adoptadas se basaban en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007. En el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada, precisó también las razones individuales y específicas que le llevaron a considerar que la demandante prestaba apoyo a la proliferación nuclear. En efecto, el Consejo mencionó, en primer lugar, el tipo de apoyo prestado por la sociedad demandante, a saber, la prestación de servicios financieros, incluidas la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas; en segundo lugar, las actividades ligadas a la proliferación nuclear relacionadas con dichos servicios, a saber, la compra de materiales sensibles, y, en tercer lugar, los beneficiarios del apoyo prestado por la demandante, a saber, las ocho entidades designadas nominalmente.
En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación de la Decisión impugnada, en lo que atañe a la demandante, es suficiente atendiendo a la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 80 a 82 y al tenor literal del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007.
En cambio, no puede admitirse la afirmación del Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, según la cual la obligación de comunicar la motivación a la demandante se cumplió mediante la publicación de la Decisión impugnada en el Diario Oficial. En efecto, una decisión como la Decisión impugnada, que aprueba una versión modificada del anexo V del Reglamento n
o
423/2007, produce sus efectos
erga omnes,
puesto que va dirigida a un conjunto de destinatarios, determinados de manera general y abstracta, a quienes se impone la obligación de congelar los fondos de las entidades incluidas en la lista del citado anexo. No obstante, tal decisión no reviste exclusivamente carácter general, puesto que la congelación de los fondos se refiere a entidades nominalmente designadas, que resultan directa e individualmente afectadas por las medidas restrictivas individuales adoptadas frente a ellas (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias Kadi, antes citada en el apartado 42, apartados 241 a 244, y OMPI, antes citada en el apartado 36, apartado 98). De añadidura, la congelación de los fondos tiene consecuencias considerables para las entidades afectadas, ya que puede restringir el ejercicio de sus derechos fundamentales. En tales circunstancias, teniendo en cuenta la necesidad –recordada más arriba en el apartado 70– de garantizar el respeto de los mencionados derechos, tanto materiales como procesales, es preciso considerar que el Consejo está obligado, en la medida de lo posible, a poner en conocimiento de las entidades afectadas, mediante notificación individual, las medidas de congelación de los fondos.
Los argumentos alegados por el Consejo no son idóneos para desvirtuar la anterior conclusión. En efecto, en primer lugar, el hecho de que la notificación individual resulte imposible en algunos casos no excluye que las entidades tengan interés en recibir dicha notificación y, por lo tanto, tal hecho carece de pertinencia en los supuestos en que sí se conoce la dirección de las entidades afectadas. En segundo lugar, no cabe invocar frente a la demandante el principio según el cual la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento, puesto que la Decisión impugnada reviste para aquélla el carácter de un acto individual. En tercer lugar, resulta inoperante la distinción que invoca el Consejo respecto de las medidas de congelación de los fondos adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo, habida cuenta de que el carácter difamatorio o no de los cargos imputados únicamente puede resultar pertinente, en su caso, para apreciar la oportunidad de publicar la motivación en el Diario Oficial. En cambio, la exigencia de la notificación individual de las medidas de congelación de los fondos obedece a que esas mismas medidas afectan individualmente y de un modo considerable a los derechos de las entidades de que se trata. Pues bien, como los efectos de las medidas de congelación de los fondos adoptadas en virtud del Reglamento n
o
423/2007 son comparables a los efectos de las medidas adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo, las medidas adoptadas deben ponerse en conocimiento de las entidades afectadas de la misma manera en ambos casos.
A la vista de lo que antecede, procede declarar que el Consejo ha incumplido la obligación de poner en conocimiento de la demandante la motivación de la Decisión impugnada, obligación que le incumbe en virtud del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, al no haber procedido a una notificación individual a pesar de que conocía la dirección del domicilio social de la demandante, según resulta del contenido mismo de dicha Decisión.
No obstante, de los anexos de la demanda de medidas provisionales, presentada por la demandante en el asunto T-390/08 R, resulta que, mediante escrito de 24 de junio de 2008, la Comisión bancaria francesa notificó a la sucursal de la sociedad demandante en París la adopción de la Decisión impugnada y su publicación en el Diario Oficial, llevada a cabo el mismo día. Así pues, la demandante fue informada, en tiempo oportuno y de fuente oficial, acerca de la adopción de la Decisión impugnada, así como sobre el extremo de que podía consultar en el Diario Oficial la motivación de la misma. De añadidura, parece que la demandante consultó efectivamente el contenido de dicha Decisión, adjuntando una copia de la misma al escrito de demanda.
En estas circunstancias excepcionales, procede declarar que el hecho de que el Consejo no haya puesto en conocimiento de la demandante, mediante notificación individual, los fundamentos de la Decisión impugnada no tuvo como consecuencia privar a aquélla de la posibilidad de conocer en el momento oportuno la motivación de la Decisión impugnada y de apreciar la fundamentación de la medida de congelación adoptada frente a ella. Por consiguiente, la omisión del Consejo no justifica la anulación de la Decisión impugnada.
En segundo lugar, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa –y, en particular, del derecho a ser oído– en todo procedimiento incoado contra una entidad que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartado 91, y la jurisprudencia citada).
El principio de respeto del derecho de defensa requiere que los cargos que se imputan a la entidad interesada para fundamentar un acto que le resulta lesivo se le comuniquen en la medida de lo posible al mismo tiempo, o bien tan pronto como sea posible después de la adopción de una primera decisión por la que se dispone la congelación de los fondos de dicha entidad. No obstante, existen razones imperiosas relacionadas con la seguridad o con la gestión de las relaciones internacionales de la Comunidad y de sus Estados miembros que pueden oponerse a que se dé traslado de ciertos datos a los interesados (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias Kadi, antes citada en el apartado 42, apartado 342, y OMPI, antes citada en el apartado 36, apartados 93 y 137).
Por otra parte, en la medida en que la primera decisión en virtud de la cual se congelan los fondos de una entidad –como la Decisión impugnada– debe poder gozar de un efecto de sorpresa, no se exige que, antes de adoptar la decisión de que se trate, se comuniquen a la entidad interesada las pruebas inculpatorias ni que se oiga a dicha entidad (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias Kadi, antes citada en el apartado 42, apartados 338 a 341, y OMPI, antes citada en el apartado 36, apartados 128 y 137).
En este contexto, procede desestimar de plano la alegación según la cual no cabe invocar la necesidad de obtener un efecto de sorpresa habida cuenta de las afirmaciones que supuestamente hizo el Primer Ministro del Reino Unido el 16 de mayo de 2008. En efecto, la realidad de tales afirmaciones no ha sido acreditada por la demandante, la cual, por lo demás, ni tan siquiera ha alegado que se hayan realizado en nombre del Consejo, o, al menos, de la Comunidad.
En el marco de la adopción de una decisión en virtud del artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007, la comunicación de los cargos imputados debe referirse a datos precisos o a elementos del expediente que demuestren que, en el caso de la entidad afectada, concurren los requisitos para la aplicación de dicha disposición (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartado 126).
Pues bien, de lo constatado en los anteriores apartados 84 a 90 se desprende que en el caso de autos se ha cumplido tal exigencia. En efecto, teniendo en cuenta, en primer lugar, que la Decisión impugnada fue suficientemente motivada; en segundo lugar, que la Comisión bancaria francesa llamó la atención de la demandante en el momento oportuno sobre el hecho de que la Decisión impugnada había sido adoptada y publicada en el Diario Oficial, incluida la motivación, y, en tercer lugar, que la demandante consultó efectivamente dicha Decisión, cabe estimar que la demandante dispuso de información suficientemente precisa sobre los elementos que condujeron al Consejo a considerar que el artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento n
o
423/2007 resultaba aplicable en el caso de autos.
A este respecto, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual el Consejo estaba obligado a facilitarle de oficio el acceso a los documentos de su expediente. En efecto, cuando se ha comunicado información suficientemente precisa que permite a la entidad interesada dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los cargos que le imputa el Consejo, el principio de respeto del derecho de defensa no implica la obligación de dicha institución de permitir espontáneamente el acceso a los documentos incluidos en el expediente relativo a la mencionada entidad. Sólo cuando así lo solicite la parte interesada estará el Consejo obligado a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 2002, Hyper/Comisión, T-205/99, Rec. p. II-3141, apartados 63 a 65, y la jurisprudencia citada). La comunicación espontánea de los elementos del expediente supondría efectivamente una exigencia excesiva, dado que en el momento en que se adopta una medida de congelación de fondos no existe certeza alguna de que la entidad afectada tenga la intención de comprobar, mediante el acceso al expediente, los hechos en que se basan los cargos que le imputa el Consejo.
En cuanto al derecho de audiencia del interesado, la entidad afectada por una primera decisión de congelación de sus fondos dispone del derecho a ser oída por el Consejo con posterioridad a la adopción de la decisión en cuestión. No obstante, según la jurisprudencia, el Consejo no está obligado a proceder de oficio a dar audiencia al interesado, habida cuenta de la posibilidad de interponer inmediatamente un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia que también asiste a las entidades afectadas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia OMPI, antes citada en el apartado 36, apartados 130 y 137). Por otra parte, procede observar que el Consejo adoptó y publicó en el Diario Oficial, el día de la publicación de la Decisión impugnada, el anuncio destinado a las personas, entidades y organismos que el Consejo había incluido en la lista de personas, entidades y organismos a las que se aplica el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 (anexo V). El mencionado anuncio dispone que las entidades afectadas podrán solicitar que se reconsidere su inclusión en la lista del anexo V de dicho Reglamento y, por lo tanto, les permite ejercitar de manera efectiva su derecho a ser oídas.
De lo anterior se deduce que, en el caso de autos, el ejercicio del derecho de acceso al expediente y del derecho de audiencia del interesado estaba supeditado a que la demandante presentara ante el Consejo la correspondiente solicitud. Ahora bien, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, la demandante admitió que no había presentado tal solicitud.
No cabe admitir los argumentos alegados por la demandante para justificar la omisión a la que acaba de aludirse. En efecto, la alegación según la cual las normas aplicables no prevén ningún procedimiento de acceso al expediente y audiencia del interesado es errónea en lo que atañe al derecho a ser oído, según resulta del anterior apartado 98. A mayor abundamiento, si bien es verdad que no se ha establecido ningún procedimiento explícito de acceso al expediente, en el anterior apartado 91 se recordó que tal circunstancia no excluye la obligación del Consejo de garantizar el respeto del derecho de defensa. Por lo tanto, aun suponiendo que la alegación de la demandante haya de interpretarse como una excepción de ilegalidad, deberá ser desestimada, ya que la inexistencia de disposiciones explícitas no excluye la obligación de respetar el derecho de defensa y, en particular, el derecho a obtener notificación de los cargos imputados, que tiene asimismo por objeto hacer posible que la entidad afectada disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva (véase el apartado 105
infra).
Las gestiones realizadas por la filial de la demandante en el Reino Unido carecen asimismo de pertinencia, dado que la filial en cuestión goza de personalidad jurídica independiente, lo que implica que se dirigió a las instituciones y a los Estados miembros en su propio nombre y no en nombre de la entidad matriz. Por lo demás, tal como admite la propia demandante, las mencionadas gestiones son anteriores a la adopción de la Decisión impugnada. Ahora bien, en el anterior apartado 93 ya se ha declarado que, antes de la adopción de la Decisión impugnada, la demandante no disfrutaba en ningún caso del derecho a obtener la notificación de los cargos que se le imputaban ni del derecho a ser oída.
En cuanto al hecho de que el Consejo no haya presentado espontáneamente las pruebas en apoyo de la motivación de la Decisión impugnada, del anterior apartado 97 y del posterior apartado 107 se desprende que no estaba obligado a ello, ni antes ni después de la interposición del presente recurso.
Del mismo modo, la demandante no explica por qué la necesidad de comprobar una por una sus relaciones con las entidades designadas en la Decisión impugnada le habría impedido pedir el acceso al expediente del Consejo o solicitar ser oída. Al contrario, tales actuaciones podrían haber facilitado las comprobaciones que había de efectuar, gracias a los documentos consultados o a las precisiones obtenidas.
A la vista de cuanto antecede, procede declarar que, al no haber presentado la demandante ante el Consejo una solicitud en el sentido indicado, dicha institución no estaba obligada a facilitar a la demandante el acceso al expediente ni a evacuar el trámite de audiencia del interesado, lo que implica que procede desestimar la imputación basada en la vulneración del derecho de defensa.
En tercer lugar, según reiterada jurisprudencia, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho comunitario, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, principio que, por otra parte, ha sido reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el en Niza (
DO C 364, p. 1
). La eficacia del control judicial exige que la autoridad comunitaria de que se trate esté obligada a comunicar las razones de la congelación de los fondos a la entidad afectada con el máximo detalle posible, ya sea al decidirse la inclusión en la lista o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptada dicha decisión, a fin de permitir que sus destinatarios ejerciten dentro de plazo su derecho de recurso. En efecto, el cumplimiento de la obligación de comunicar tales razones resulta necesario, tanto para permitir que los destinatarios de las medidas restrictivas defiendan sus derechos en las mejores condiciones posibles y decidan con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez comunitario como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de legalidad del acto comunitario de que se trate, conforme a la misión que le ha encomendado el Tratado CE (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Kadi, antes citada en el apartado 42, apartados 335 a 337, y la jurisprudencia citada).
Pues bien, de los anteriores apartados 84 a 90 y 96 resulta que la demandante dispuso en el momento oportuno de información suficientemente precisa en cuanto a las razones de la congelación de sus fondos. Por lo demás, al no haber solicitado el acceso al expediente del Consejo, no puede invocar con fundamento que no se le haya concedido tal acceso. Por otro lado, el Tribunal de Primera Instancia considera que se encuentra en condiciones de ejercer plenamente su control. En tales circunstancias, procede declarar que el Consejo no ha vulnerado el derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva.
En la medida en que la demandante alega asimismo en este contexto que el Consejo no aportó, en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, ninguna prueba para fundamentar las razones indicadas en la Decisión impugnada, procede observar que la presentación de tales pruebas sólo sería necesaria si la sociedad demandante hubiera invocado un motivo admisible que pusiera en tela de juicio el carácter fundado de la constatación según la cual dicha sociedad aportaba un apoyo a la proliferación nuclear. En efecto, en tales circunstancias, sin que la demandante se vea obligada a aportar una prueba negativa, el Consejo está obligado, según lo expuesto en el anterior apartado 37, a presentar los datos y pruebas en los que haya basado su apreciación, a fin de la verificación de los mismos por el juez comunitario. No obstante, según se desprende del anterior apartado 30, en el caso presente la demandante no ha formulado un motivo de ese tipo. Por consiguiente, el hecho de que el Consejo no haya aportado pruebas no revela una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, de manera que procede desestimar la imputación basada en tal hecho, sin que resulte necesario examinar si los documentos presentados el 4 de febrero de 2009 fundamentan la alegación de la demandante según la cual se había visto obligada a aportar una prueba negativa en el caso de autos.
A la vista de lo anterior, procede desestimar el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la falta de competencia
Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que el Consejo carece de competencia para imponer «sanciones penales», tales como la congelación de fondos, en el marco del Tratado CE. Por consiguiente, cuando el Consejo congeló los fondos de la sociedad demandante mediante la Decisión impugnada y el Reglamento n
o
423/2007, adoptados en el marco de las competencias atribuidas por el Tratado CE, se excedió en el ejercicio de su competencia, incurrió en desviación de poder y en vicio sustancial de forma e infringió las normas de dicho Tratado.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, pone en tela de juicio el carácter fundado de la alegación de la demandante, subrayando que la congelación de los fondos no constituye una sanción penal.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede observar que, teniendo en cuenta que los fondos de las entidades a las que afectan las medidas restrictivas previstas por el Reglamento n
o
423/2007 no fueron decomisados en tanto que provenientes del delito, sino congelados con carácter cautelar, tales medidas no constituyen una sanción penal. Del mismo modo, tampoco implican acusación alguna de esta naturaleza (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 2007, Sison/Consejo, T-47/03, no publicada en la Recopilación, apartado 101).
En consecuencia, la alegación de la demandante según la cual la congelación de sus fondos constituye una sanción penal carece de fundamento. Esta circunstancia implica que procede desestimar el presente motivo, así como el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con las costas del Consejo, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales, conforme a lo solicitado por éste.
A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa y la Comisión cargarán con sus propias costas, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Bank Melli Iran cargará, además de con sus propias costas, con las costas causadas por el Consejo de la Unión Europea, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.

3)
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de octubre de 2009.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán

Medidas que afectan a la demandante

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la pertinencia de los documentos que la demandante aportó el 4 de febrero de 2009

Sobre la intensidad del control judicial

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el primer motivo, basado en vicio sustancial de forma, violación del Tratado CE, infracción de las normas jurídicas relativas a su aplicación y del artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, desviación de poder y falta de base jurídica de la Decisión impugnada

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de igualdad de trato

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad y en la vulneración del derecho de propiedad

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del derecho de defensa, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y el incumplimiento de la obligación de motivación prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el quinto motivo, basado en la falta de competencia

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.