CELEX: 62001CJ0296
Incumprimento de Estado
Não transposição da Directiva 90/220/CEE
Organismos geneticamente modificados

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Julho de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção com vista a obter a declaração de que ao não transpor nem correcta nem completamente os artigos 5.°, n.
os
1 a 4, 6.°, n.
os
2 e 5, 9.°, n.° 3, 11.°, n.
os
1 a 3 e 6, 12.°, n.
os
3 e 4, assim como 19.°, n.
os
2 a 4, da Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados (
JO L 117, p. 15
), alterada pela Directiva 97/35/CE da Comissão, de 18 de Junho de 1997, que adapta pela segunda vez ao progresso técnico a Directiva 90/220 (
JO L 169, p. 72
, a seguir «Directiva 90/220»), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e do artigo 249.° CE.
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
A Directiva 90/220 tem em vista, segundo o seu artigo 1.°, n.° 1, a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros e a protecção da saúde humana e do ambiente quando são efectuadas libertações deliberadas de organismos geneticamente modificados no ambiente ou quando são colocados no mercado produtos contendo ou que sejam constituídos por organismos geneticamente modificados destinados a posterior libertação deliberada no ambiente.
O artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 90/220 dispõe que, para efeitos da directiva se entende por «organismo geneticamente modificado (OGM)», qualquer organismo cujo material genético tenha sido alterado de uma forma que não ocorre naturalmente por meio de copulação e/ou de recombinação natural. O artigo 2.°, n.° 4, da referida directiva prevê que, para efeitos desta última, se entende por «produto»«um preparado ou substância que consista em ou contenha um OGM ou uma combinação de OGM e que seja colocado no mercado».
O artigo 5.° da Directiva 90/220 prevê nos n.
os
1 a 4:
«Os Estados-Membros adoptarão as disposições necessárias para garantir que:
1.
Qualquer pessoa, antes de proceder à libertação deliberada de um OGM ou de uma combinação de OGM para fins de investigação e desenvolvimento ou para qualquer outro fim diferente da colocação no mercado, apresente uma notificação à autoridade competente, referida no n.° 2 do artigo 4.°, do Estado-Membro em cujo território se procederá à libertação:
2.
Da notificação deve constar:
a)
Um
dossier
técnico que forneça as informações especificadas no anexo II necessárias para a avaliação dos riscos previsíveis, quer imediatos quer diferidos, que o OGM ou uma combinação de OGM possa acarretar para a saúde humana ou o ambiente, bem como os métodos utilizados e respectivas referências bibliográficas, e contendo em especial:
i)
Informações gerais, incluindo informações sobre pessoal e respectiva formação;
ii)
Informações relativas ao OGM ou a uma combinação de OGM;
iii)
Informações relativas às condições de libertação e ao ambiente de recepção;
iv)
Informações sobre as interacções entre o OGM e o ambiente;
v)
Informações sobre monitorização, controlo, tratamento de resíduos e planos de resposta de emergência;
b)
Uma exposição contendo uma avaliação das incidências e dos riscos que os OGM implicam para a saúde humana e o ambiente em resultado das utilizações previstas.
3.
A autoridade competente pode admitir que a libertação de uma combinação de diferentes OGM no mesmo local ou do mesmo OGM em locais diferentes, com o mesmo objectivo e por um período limitado, possa ser objecto de uma única notificação.
4.
O notificador incluirá na notificação informações relativas a dados ou resultados de libertações dos mesmos OGM ou da mesma combinação de OGM anteriormente notificadas ou em curso de notificação e/ou por ele realizadas dentro ou fora da Comunidade.
O notificador pode igualmente fazer referência a dados ou resultados extraídos de notificações anteriormente apresentadas por outros notificadores, desde que estes tenham dado o seu consentimento por escrito.»
O artigo 6.°, n.
os
2 e 5, da Directiva 90/220 prevê:
«2.
A autoridade competente, tendo tomado em consideração, se for caso disso, quaisquer comentários pertinentes de outros Estados-Membros feitos nos termos do artigo 9.°, deve responder por escrito ao notificador no prazo de 90 dias a contar da recepção da notificação:
a)
Quer confirmando que a notificação está conforme com a presente directiva e que se pode proceder à libertação;
b)
Quer indicando que a libertação não satisfaz os requisitos da directiva e que, por conseguinte, a notificação é rejeitada.
[...]
5.
Se a autoridade competente considerar que se adquiriu experiência suficiente de libertação de certos OGM, pode apresentar à Comissão um requerimento de aplicação de processos simplificados para a libertação de tais tipos de OGM. A Comissão, de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 21.°, fixará os critérios apropriados e tomará decisões em conformidade, para cada pedido. Os critérios basear-se-ão na segurança para a saúde humana e para o ambiente e nas provas disponíveis sobre tal segurança.»
O artigo 9.°, n.° 3, da Directiva 90/220 dispõe:
«A autoridade competente informará os outros Estados-Membros e a Comissão da decisão final tomada de acordo com o n.° 2 do artigo 6.°»
Nos termos do artigo 11.°, n.
os
1 a 3 e 6, da Directiva 90/220:
«1.
Antes de um OGM ou de uma combinação de OGM serem colocados no mercado sob a forma ou como parte de um produto, o fabricante ou o importador desse produto para a Comunidade deve apresentar uma notificação à autoridade competente do Estado-Membro onde esses OGM serão colocados no mercado pela primeira vez. Dessa notificação devem constar:
—
as informações exigidas no anexo II, que devem ser alargadas na medida do necessário para tomar em consideração a diversidade dos locais de utilização do produto, incluindo informações sobre os dados e resultados relativos aos ecossistemas susceptíveis de serem afectados pelo uso do produto, obtidas a partir de libertações para fins de investigação e desenvolvimento; e uma avaliação dos eventuais riscos para o homem e/ou o ambiente associados a um OGM ou a uma combinação de OGM contidos no produto, incluindo as informações resultantes da fase de investigação e desenvolvimento sobre o impacte da libertação na saúde humana e no ambiente,
—
as condições para a colocação do produto no mercado, incluindo as condições específicas de utilização e manipulação e uma proposta de rotulagem e embalagem que deve incluir, no mínimo, os requisitos definidos no anexo III.
Se, com base nos resultados de uma libertação notificada nos termos da parte B da presente directiva ou com base numa fundamentação científica importante, um notificador considerar que a colocação no mercado e a utilização de um produto não provoca um risco para a saúde humana e o ambiente, pode propor a não observância de um ou mais dos requisitos do ponto B do anexo III.
2.
O notificador deve incluir nesta notificação informações relativas a resultados das experiências de libertação do mesmo OGM ou da mesma combinação de OGM, já notificadas ou com a notificação em curso, e/ou por ele realizadas dentro ou fora da Comunidade.
3.
O notificador pode igualmente fazer referência a dados ou resultados extraídos de notificações anteriormente apresentadas por outros notificadores, desde que estes últimos tenham dado o seu consentimento por escrito.
[...]
6.
Se houver novas informações disponíveis acerca dos riscos do produto para a saúde humana e o ambiente, quer antes quer após a autorização por escrito, o notificador deve imediatamente:
—
rever as informações e condições especificadas no n.° 1,
—
informar a autoridade competente, e
—
adoptar as medidas necessárias à protecção da saúde humana e do ambiente.»
O artigo 12.°, n.
os
1 a 4, da Directiva 90/220 prevê:
«1.
Após ter recebido e acusado a recepção da notificação refenda no artigo 11.°, a autoridade competente deve verificar a sua conformidade com a presente directiva, dando especial atenção à avaliação dos riscos ambientais e às precauções recomendadas no que se refere à utilização segura do produto.
2.
No prazo de 90 dias, o mais tardar, a contar da recepção da notificação, a autoridade competente deve:
a)
Quer enviar o
dossier
à Comissão com parecer favorável;
b)
Quer informar o notificador de que a libertação proposta não satisfaz as condições da presente directiva e que, por conseguinte, a notificação é rejeitada.
3.
No caso referido na alínea a) do n.° 2, o
dossier
enviado à Comissão deve incluir um resumo da notificação e uma especificação das condições em que a autoridade competente se propõe autorizar a colocação do produto no mercado.
O modelo deste resumo será estabelecido pela Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 21.°
Especialmente quando, nos termos do último parágrafo do n.° 1 do artigo 11.°, a autoridade competente tiver concordado com o pedido do notificador de não satisfazer alguns dos requisitos do ponto B do anexo III, esta deve informar simultaneamente a Comissão de tal facto.
4.
Se a autoridade competente receber informações complementares nos termos do n.° 6 do artigo 11.°, deve imediatamente informar a Comissão e os outros Estados-Membros. »
O artigo 13.°, n.
os
1 a 4, da Directiva 90/220 prevê:
«1.
Após a recepção do
dossier
referido no n.° 3 do artigo 12.°, a Comissão deve enviá-lo imediatamente às autoridades competentes de todos os Estados-Membros, juntamente com quaisquer outras informações que tenha recolhido nos termos da presente directiva, e informará a autoridade competente responsável pelo envio do documento sobre a data de distribuição.
2.
A autoridade competente, na falta de indicações em contrário de outro Estado-Membro no prazo de 60 dias a contar da data de distribuição referida no n.° 1, dará a sua autorização por escrito à notificação, por forma a que o produto possa ser colocado no mercado e informará desse facto os outros Estados-Membros e a Comissão.
[...]
4.
Quando a Comissão tiver tomado uma decisão favorável, a autoridade competente que tiver recebido a notificação original dará a sua autorização por escrito à notificação, por forma a que o produto possa ser colocado no mercado, e informará desse facto os outros Estados-Membros e a Comissão.»
Nos termos do artigo 19.°, n.
os
2 a 4, da Directiva 90/220:
«2.
O notificador pode indicar quais as informações constantes das notificações apresentadas nos termos da presente directiva que devem ser mantidas confidenciais e cuja revelação é susceptível de prejudicar a sua posição em termos de concorrência. Em tais casos, deve ser dada uma justificação susceptível de confirmação.
3.
A autoridade competente decidirá, após consulta ao notificador, quais as informações que serão mantidas confidenciais, e informará o notificador da sua decisão.
4.
Em caso algum podem ser mantidas confidenciais as seguintes informações, quando apresentadas nos termos do disposto nos artigos 5.° ou 11.°:
—
descrição do(s) OGM(s), nome e endereço do notificador, objectivo da libertação e localização da libertação,
—
métodos e planos para a monitorização do(s) OGM(s) e para uma resposta de emergência,
—
avaliação dos efeitos previsíveis, em especial de quaisquer efeitos patogénicos e/ou ecologicamente prejudiciais.»
O artigo 23.°, n.° 1, da Directiva 90/220 prevê que os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à referida directiva antes de 23 de Outubro de 1991.
A regulamentação nacional
A Lei n.° 92-654, de 13 de Julho de 1992, relativa ao controlo da utilização e da libertação de organismos geneticamente modificados e que altera a Lei n.° 76-663, de 19 de Julho de 1976, relativa às instalações classificadas para a protecção do ambiente (JORF de 16 de Julho de 1992, p. 9523), dispõe no seu artigo 11.°:
«Qualquer libertação deliberada ou qualquer programa coordenado de tais libertações está dependente de uma autorização prévia.
Esta autorização é emitida pela autoridade administrativa após exame dos riscos que a libertação apresenta para a saúde pública ou para o ambiente. Pode ser acompanhada de prescrições. Apenas é válida para a operação para a qual foi solicitada.»
O artigo 15.° da referida lei prevê:
«A colocação no mercado deve ser objecto de uma autorização prévia.
Esta autorização é emitida pela autoridade administrativa após o exame dos riscos que a colocação no mercado apresenta para a saúde pública ou para o ambiente. Pode ser acompanhada de prescrições. Apenas é válida para o uso nela previsto.»
Segundo o artigo 19.° da Lei n.° 92-654:
«Qualquer pessoa que tenha obtido uma autorização mencionada nos artigos 11.° e 15.° é obrigada a informar a administração de qualquer elemento novo susceptível de alterar a apreciação do risco para a saúde pública ou para o ambiente.
Se necessário, essa pessoa tomará as medidas necessárias para proteger a saúde pública ou o ambiente.»
Em conformidade com o artigo 21.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Lei n.° 92-654, o requerente de uma autorização para libertação ou colocação no mercado pode indicar à administração as informações fornecidas em apoio do seu pedido cuja divulgação poderá prejudicar os seus interesses que digam respeito a segredos protegidos pela lei. As informações reconhecidas confidenciais pela autoridade administrativa não podem ser comunicadas a terceiros.
Nos termos do artigo 31.° da referida lei, as modalidades de aplicação do seu título III, que compreende os artigos 9.° a 32.°, são fixadas por decreto no Conselho de Estado.
Nos termos do artigo 2.°, n.° 3, do Decreto n.° 95-1172, de 6 de Novembro de 1995, adoptado para aplicação do título III da Lei n.° 92-654, no que se refere aos medicamentos para uso humano e aos produtos mencionados nos n.
os
8, 9 e 10 do artigo L. 511-1 do code de la santé publique (JORF de 8 de Novembro de 1995, p. 16360), alterado pelo Decreto n.° 99-144, de 4 de Março de 1999 (JORF de 5 de Março de 1999, p. 3294, a seguir «Decreto n.° 95-1172»):
«O requerimento é elaborado pelo responsável pela libertação. O mesmo é acompanhado por um
dossier
técnico cujo conteúdo é fixado por portaria do ministro incumbido da saúde adoptada sob proposta do director-geral da Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé. No requerimento são indicadas as informações que devem, segundo o requerente, permanecer confidenciais.
Este
dossier
comporta nomeadamente:
1.
Todos os elementos que permitam avaliar o impacte dos ensaios na saúde pública e o ambiente;
2.
O
dossier
tipo destinado a ser transmitido à Comissão das Comunidades Europeias para informação;
3.
Uma ficha de informação destinada ao público que inclui, com exclusão de todas as informações abrangidas pelo segredo industrial e comercial ou protegidas pela lei ou cuja divulgação poderia prejudicar os interesses do responsável da libertação:
a)
A finalidade da libertação;
b)
A descrição sintética do ou dos organismos geneticamente modificados;
c)
A avaliação dos efeitos e dos riscos para a saúde pública e para o ambiente;
d)
Os métodos e a monitorização das operações e os planos de resposta de emergência. »
Conforme o artigo 4.°, segundo e quarto parágrafos, do Decreto n.° 95-1172:
«O director-geral da Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé comunica a sua decisão ao requerente no prazo de noventa dias a contar da data do registo do requerimento, sem prejuízo das disposições do artigo 5.° do presente decreto. Á recusa da autorização deve ser fundamentada.
[...]
Sem prejuízo do disposto no artigo 5.° do presente decreto, a ausência de decisão no termo do prazo de noventa dias previsto no segundo paràgrafo do presente artigo equivale a recusa de autorização.»
O artigo 21.° do Decreto n.° 95-1172 prevê:
«Qualquer elemento de informação novo conhecido do requerente e relativo aos riscos apresentados pelo ou pelos organismos geneticamente modificados para a saúde pública ou para o ambiente, quer antes quer após a obtenção da autorização, deve ser comunicado imediatamente pelo requerente ao director-geral da Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé que transmite estas informações à Comissão das Comunidades Europeias. Se for caso disso, o requerente toma imediatamente as medidas necessárias para proteger a saúde pública e o ambiente.»
O Decreto n.° 95-1173, de 6 de Novembro de 1995, adoptado para aplicação do título III da Lei n.° 92-654, no que se refere aos medicamentos veterinários (JORF de 8 de Novembro de 1995, p. 16363), prevê no artigo 3.°, n.° 2:
«Quando o
dossier
do pedido de autorização estiver completo, o director-geral do Centre national d'études vétérinaires et alimentaires remete ao requerente um aviso de recepção que menciona a sua data de registo e transmite o requerimento para parecer à comissão de estudo da libertação dos produtos derivados de engenharia biomolecular.»
A redacção do artigo 4.°, segundo e quarto parágrafos, do referido decreto é análoga à do artigo 4.°, segundo e quarto parágrafos, do Decreto n.° 95-1172, excepto quanto ao facto de o responsável pela comunicação da decisão ao requerente ser o director-geral do Centre national d'études vétérinaires et alimentaires.
A redacção do artigo 2.°, n.° 3, do Decreto n.° 95-1173 assim como a do artigo 3.°, n.° 2, do Decreto n.° 96-317, de 10 de Abril de 1996, adoptado para aplicação do título III da Lei n.° 92-654, no que se refere aos elementos ou produtos do corpo humano geneticamente modificados após colhidos ou extraídos (JORF de 13 de Abril de 1996, p. 5740) são análogas à do artigo 2.°, n.° 3, do Decreto n.° 95-1172 com a excepção de que o conteúdo do
dossier
técnico é fixado, no caso do Decreto n.° 95-1173, por portaria dos ministros incumbidos da agricultura e da saúde adoptada sob proposta do director-geral do Centre national d'études vétérinaires et alimentaires e, no caso do Decreto n.° 96-317, sob proposta do director-geral da Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé.
A redacção do artigo 5.°, segundo e quarto parágrafos, do Decreto n.° 96-317 é anàloga à do artigo 4.°, segundo e quarto parágrafos, do Decreto n.° 95-1172, com a excepção de que é o ministro encarregado da saúde que é responsável pela comunicação da decisão ao requerente.
O Decreto n.° 96-850, de 20 de Setembro de 1996, relativo ao controlo da libertação deliberada e da colocação no mercado, para efeitos civis, de produtos compostos no todo ou em parte por organismos geneticamente modificados (JORF de 27 de Setembro de 1996, p. 14273) prevê no seu artigo 22.°:
«I.
Logo que o requerimento esteja completo, o ministro incumbido do ambiente remete ao requerente um aviso de recepção que menciona a sua data de registo e transmite o requerimento para parecer à comissão de estudo da libertação dos produtos derivados da engenharia biomolecular.
II.
Esta comissão transmite o seu parecer ao ministro incumbido do ambiente no prazo de sessenta dias a contar da data do registo do requerimento.
III.
No prazo de oitenta dias a contar da data do registo do requerimento de autorização de colocação no mercado, o ministro incumbido do ambiente:
a)
Transmite o
dossier
à Comissão Europeia com o seu parecer favorável acompanhado, se for caso disso, de condições particulares relativas à colocação no mercado. Informa o requerente desta transmissão; ou
b)
Informa o requerente por decisão fundamentada de que o requerimento é indeferido.
IV.
Se o ministro incumbido do ambiente considerar que são necessárias informações complementares, consultas ou estudos específicas para lhe permitir pronunciar-se sobre o requerimento, pode prolongar o prazo acima previsto em II, pelo correspondente período.
Deve então comunicar ao requerente os motivos desta prorrogação bem como a sua duração, a qual não é tida em conta no cálculo do prazo fixado ao ministro para se pronunciar sobre o requerimento; se necessário, solicita ao requerente que lhe comunique informações complementares.»
O artigo 25.° do Decreto n.° 96-850 dispõe:
«Qualquer elemento de informação novo conhecido do requerente e relativo aos riscos que o produto apresenta para a saúde pública ou para o ambiente, quer antes quer após a obtenção da autorização de colocação no mercado, deve ser comunicado imediatamente pelo requerente ao ministro incumbido do ambiente que transmite estas informações à Comissão Europeia.
Se for caso disso, o responsável pela colocação no mercado deve tomar imediatamente as medidas necessárias para proteger a saúde pública e o ambiente.»
O anexo do Decreto n.° 96-850 precisa nomeadamente:
«Lista dos produtos que são objecto de um procedimento especial de autorização de colocação no mercado
[...]
Reagentes mencionados no artigo L. 764-14-1 do Código da Saúde Pública e compostos total ou parcialmente por organismos geneticamente modificados.
[...]»
A Lei n.° 79-587, de 11 de Julho de 1979, relativa à fundamentação dos actos administrativos e à melhoria das relações entre a administração e o público (JORF de 4 de Setembro de 1979, p. 2146), alterada pela Lei n.° 86-76, de 17 de Janeiro de 1986 (JORF de 18 de Janeiro de 1986, p. 888), dispõe no seu artigo 1.°:
«As pessoas singulares ou colectivas têm o direito de ser informadas imediatamente dos fundamentos das decisões administrativas individuais desfavoráveis que lhes digam respeito.
Para este efeito, devem ser fundamentadas as decisões que:
[...]
—
recusem uma autorização, salvo quando a comunicação dos fundamentos possa ser susceptível de causar prejuízo a um dos segredos ou interesses protegidos pelas disposições dos segundo a quinto parágrafos do artigo 6.° da Lei n.° 78-753 de 17 de Julho de 1978 relativa a diversas medidas de melhoria das relações entre a administração e o público.»
O artigo 3.° da Lei n.° 79-587 alterada dispõe:
«A fundamentação exigida pela presente lei deve ser escrita e conter o enunciado das considerações de direito e de facto que constituem o fundamento da decisão.»
O artigo 5.° da Lei n.° 79-52,7 alterada tem a seguinte redacção:
«Uma decisão tácita que ocorra nos casos em que a decisão expressa deveria ter sido fundamentada não é ilegal pelo simples facto de não estar acompanhado desta fundamentação. Todavia, a pedido do interessado, formulado dentro dos prazos de recurso contencioso, devem ser-lhe comunicados os fundamentos de qualquer decisão tácita de indeferimento no mês seguinte a este requerimento. Neste caso, o prazo de recurso contencioso da referida decisão é prorrogado por dois meses a contar do dia em que os fundamentos lhe foram comunicados. »
O artigo L. 513-3, n.° 2, do Código do Ambiente dispõe:
«Não podem ser consideradas confidenciais:
1.
as informações fornecidas em apoio de um requerimento de autorização de libertação e que digam respeito:
a)
ao nome e endereço do requerente,
b)
[...]
c)
à finalidade da libertação e ao local onde a mesma será efectuada,
d)
aos métodos e à monitorização das operações e aos planos de resposta de emergência,
[...]»
Nos termos do artigo 1.° da Lei n.° 78-753, de 17 de Julho de 1978, relativa a diversas medidas de melhoria das relações entre a administração e o público e a diversas disposições de ordem administrativa, social e fiscal (JORF de 18 de Julho de 1978, p. 2851), alterada pela Lei n.° 79-587 (a seguir «Lei n.° 78-753»), o direito dos administrados à informação é definido com precisão e garantido no que diz respeito à liberdade de acesso aos documentos administrativos de caracter não nominativo.
O artigo 6.° da Lei n.° 78-753 dispõe:
«Os órgãos da administração mencionados no artigo 2.° podem recusar a autorização para consultar ou comunicar um documento administrativo cuja consulta ou comunicação possa causar prejuízo:
—
ao segredo das deliberações do governo e das autoridades responsáveis que fazem parte do poder executivo;
—
ao segredo da defesa nacional, da política externa;
—
à moeda e ao crédito público, à segurança do Estado e à segurança pública;
—
à tramitação dos processos instaurados em órgãos jurisdicionais ou de operações preliminares a tais processos, salvo autorização dada pela autoridade competente;
—
ao segredo da vida privada, dos
dossiers
pessoais e médicos;
—
ao segredo em matéria comercial e industrial;
—
à investigação pelos serviços competentes das infracções fiscais e aduaneiras;
—
ou, de forma geral, aos segredos protegidos pela lei.
Para aplicação das disposições acima referidas, as listas dos documentos administrativos que não podem ser comunicados ao público em razão da sua natureza ou do seu objecto são fixadas por portarias ministeriais adoptadas após parecer da comissão de acesso aos documentos administrativos.»
A Lei n.° 2000-321, de 12 de Abril de 2000, relativa aos direitos dos cidadãos nas suas relações com os órgãos da administração (JORF de 13 de Abril de 2000, p. 5846), prevê no seu artigo 24.°:
«Com excepção dos casos em que é tomada decisão sobre um requerimento, as decisões individuais que devam ser fundamentadas nos termos dos artigos 1.° e 2.° da Lei n.° 79-587, de 11 de Julho de 1979, relativa à fundamentação dos actos administrativos e à melhoria das relações entre a administração e o público só terão lugar após a pessoa interessada ter tido a possibilidade de apresentar observações escritas e, se necessário, a requerimento seu, alegações orais. Esta pessoa pode fazer-se assistir por um advogado ou representar por um mandatário da sua escolha. A autoridade administrativa não está obrigada a satisfazer os pedidos de audição abusivos, nomeadamente pelo seu número, o seu caracter repetitivo ou sistemático.
As disposições do parágrafo anterior não são aplicáveis:
1.
Em caso de urgência ou de circunstâncias excepcionais;
2.
Quando a sua aplicação seja susceptível de comprometer a ordem pública ou a condução das relações internacionais;
3.
Às decisões relativamente às quais as disposições legislativas instituíram um procedimento contraditório especial.
As modalidades de aplicação do presente artigo são fixadas na medida do necessário por decreto do Conselho de Estado.»
O procedimento pré-contencioso
O Governo francês comunicou à Comissão as medidas de transposição da Directiva 90/220 entre 1992 e 1998.
Por notificação de 16 de Março de 1998, a Comissão convidou as autoridades francesas a comunicarem-lhe as suas observações quanto à sua acusação de transposição incorrecta e incompleta desta directiva.
Não tendo as respostas fornecidas pelas autoridades francesas sido consideradas satisfatórias pela Comissão, esta enviou à República Francesa um parecer fundamentado, por carta de 5 de Abril de 2000. A Comissão solicitava a este Estado-Membro que tomasse as medidas necessárias para se conformar com o parecer no prazo de dois meses a contar da notificação do mesmo.
Em 6 de Dezembro de 2000, o Governo francês comunicou à Comissão a portaria de 18 de Outubro de 2000, fixando o conteúdo do
dossier
técnico que acompanha o pedido de autorização de libertação deliberada de organismos geneticamente modificados no quadro das investigações biomédicas respeitantes a medicamentos para uso humano ou a produtos mencionados nos n.
os
8, 9 e 10 do artigo L. 5121-1 do code de la santé publique (JORF de 11 de Novembro de 2000, p. 17883, a seguir «portaria de 18 de Outubro de 2000»).
A presente acção
Quanto ao artigo 5.°, n.
os
1 e 2, da Directiva 90/220
O artigo 5°, n.° 1, da Directiva 90/220 dispõe em substância que qualquer pessoa, antes de proceder à libertação deliberada de um OGM, deve apresentar uma notificação à autoridade competente. Desta notificação deve constar, conforme o n.° 2 do mesmo artigo, um
dossier
técnico que forneça as informações especificadas no anexo II da referida directiva, assim como uma exposição contendo uma avaliação das incidências e dos riscos que os OGM implicam para a saúde humana e o ambiente em resultado das utilizações previstas.
Argumentação das partes
A Comissão censura a República Francesa por não ter transposto completamente o artigo 5.°, n.
os
1 e 2, da Directiva 90/220. Os diversos decretos sectoriais apenas regulamentam parcialmente o conteúdo do
dossier
técnico previsto na referida disposição. Segundos estes decretos, as outras informações a fornecer deveriam ser definidas com precisão por portaria. Além da portaria de 18 de Outubro de 2000, comunicada em 6 de Dezembro de 2000, só foram adoptadas duas portarias ministeriais sobre esta matéria, a saber, a portaria de 21 de Setembro de 1994 relativa ao
dossier
do pedido de libertação deliberada no ambiente para quaisquer outros fins que não sejam a colocação no mercado e ao
dossier
de colocação no mercado de plantas ou sementes geneticamente modificadas (JORF de 18 de Outubro de 1994, p. 14782), e a portaria de 18 de Julho de 1995, que fixa o conteúdo dos
dossiers
do pedido de autorização de libertação deliberada, para fins de colocação no mercado ou não, dos organismos geneticamente modificados destinados à alimentação humana que não sejam as plantas, as sementes e os animais ou que entrem na composição de produtos de limpeza dos materiais e objectos destinados a entrar em contacto com géneros, produtos ou bebidas destinados à alimentação humana ou dos animais (JORF de 31 de Agosto de 1995, p. 12889, a seguir «portaria de 18 de Julho de 1995»).
Quanto aos produto fitofarmacêuticos, aos animais de criação, aos medicamentos humanos, aos medicamentos veterinários, aos produtos compostos total ou parcialmente por O.GM, à alimentação animal e aos adubos, apenas existem projectos de portarias, o que não assegura uma transposição completa do artigo 5.°, n.° 2, e do anexo II da Directiva 90/220.
O Governo francês alega que o artigo 5.° da Directiva 90/220 foi transposto para o direito francês ao nível legislativo pelo artigo 11.° da Lei n.° 92-654 e que, nos termos do artigo 31.° dessa lei, as modalidades de aplicação desta disposição serão determinadas por decreto. Sustenta que, no domínio dos produtos sanitários, as modalidades de aplicação do artigo 11.° da Lei n.° 92-654 foram definidas pelos decretos que prevêem todos que o requerimento de libertação de OGM é acompanhado de um
dossier
técnico cujo conteúdo é fixado por portaria do ministro competente. Menciona a adopção da portaria de 18 de Outubro de 2000 assim como a da portaria de 23 de Dezembro de 1999, que fixa o conteúdo do
dossier
técnico que acompanha o requerimento de autorização de libertação deliberada de organismos geneticamente modificados no quadro de experiências relativas a medicamentos veterinários (JORF de 23 de Janeiro de 2000, p. 1229, a seguir «portaria de 23 de Dezembro de 1999»), adoptada em aplicação do Decreto n.° 95-1173 e ainda não oficialmente comunicada à Comissão. Estão em curso de elaboração outras portarias.
Além disso, o Governo francês comunica o texto de uma portaria, de 30 de Novembro de 2001, que fixa o conteúdo do
dossier
técnico que acompanha o requerimento de autorização de libertação deliberada de organismos geneticamente modificados no quadro de investigações biomédicas respeitantes aos elementos e produtos do corpo humano geneticamente modificados após terem sido extraídos ou colhidos (JORF de 15 de Dezembro de 2001, p. 19921, a seguir «portaria de 30 de Novembro de 2001»).
Apreciação do Tribunal
É jurisprudência constante que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (v., nomeadamente, acórdãos de 30 de Janeiro de 2002, Comissão/Grécia,
C-103/00, Colect., p. I-1147, n.° 23
, e de 30 de Maio de 2002, Comissão/Itália,
C-323/01, Colect., p. I-4711, n.° 8
).
Ora, no caso presente, as portarias de 18 de Outubro de 2000 e de 30 de Novembro de 2001 só foram aprovadas após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado. O próprio Governo francês refere que estão ainda em curso de elaboração outras portarias.
Por conseguinte, a transposição do artigo 5.°, n.
os
1 e 2, da Directiva 90/220 está incompleta e a acção deve ser julgada procedente quanto a este aspecto.
Quanto ao artigo S.°, n.° 3, da Directiva 90/220
O artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220 dispõe que a autoridade competente pode admitir que a libertação de uma combinação de diferentes OGM no mesmo local ou do mesmo OGM em locais diferentes, com o mesmo objectivo e por um período limitado, possa ser objecto de uma única notificação.
Argumentação das partes
A Comissão sustenta que a regra enunciada no artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220 não foi transposta pelos decretos respeitantes às plantas, sementes e propágulos, aos produtos fitofarmacêuticos compostos total ou parcialmente por OGM, assim como aos organismos animais geneticamente modificados.
Alega que o artigo 11.° da Lei n.° 92-654 não é suficientemente preciso para constituir, em si mesmo e sem disposições de aplicação, uma transposição precisa, clara e transparente do artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220. O referido artigo 11.° não permite considerar legitimamente que a possibilidade de proceder a uma única notificação para diversas libertações foi prevista no direito francês, por maioria de razão nas condições enunciadas no artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220, a saber, em caso de libertação em locais diferentes com o mesmo objectivo por um período limitado.
Segundo a Comissão, o artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220, na medida em que prevê que a autoridade competente «pode» admitir uma única notificação, concede uma faculdade não aos Estados-Membros, mas às autoridades competentes que recebem as notificações.
O Governo francês replica que o artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220 concede uma simples faculdade, que os Estados-Membros são livres de usar ou não. Reserva-se a possibilidade de fazer uso desta faculdade no quadro de disposições específicas ou quando da transposição da Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220 (
JO L 106, p. 1
).
Aliás, na medida em que o artigo 11.°, primeiro parágrafo, da Lei n.° 92-654 dispõe que «[q]ualquer libertação deliberada ou qualquer programa coordenado de tais libertações está dependente de uma autorização previa», nada exclui a possibilidade de uma única notificação para diversas libertações.
O Governo francês acrescenta que esta lei visa especificamente a autoridade competente uma vez que o seu artigo 11.°, segundo parágrafo, prevê que «[e]sta autorização é emitida pela autoridade administrativa após exame dos riscos que a libertação apresenta para a saúde pública ou para o ambiente».
O Governo francês conclui que o espírito e a letra do artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220 são respeitados e que a transposição desta disposição é suficientemente precisa, clara e transparente.
Apreciação do Tribunal
Importa recordar que as disposições de uma directiva devem ser aplicadas com carácter obrigatório incontestável, com a especificidade, precisão e clareza necessárias, a fim de ser satisfeita a exigência da segurança jurídica. Neste contexto, simples práticas administrativas, por natureza modificáveis à vontade da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas cumprimento válido das obrigações decorrentes do direito comunitário, quando mantenham, relativamente aos sujeitos de direito em causa, um estado de incerteza quanto à amplitude dos seus direitos e obrigações num domínio regulado por aquele direito (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 24 de Março de 1994, Comissão/Bélgica,
C-80/92, Colect., p. I-1019, n.° 20
; de 26 de Outubro de 1995, Comissão/Luxemburgo,
C-151/94, Colect., p. I-3685, n.° 18
, e de 27 de Fevereiro de 2003, Comissão/Bélgica,
C-415/01, Colect., p. I-2081, n.° 21
).
Assim, embora seja indispensável que a situação jurídica que decorre das medidas nacionais de transposição seja suficientemente precisa e clara para permitir aos particulares interessados conhecerem a amplitude dos seus direitos e obrigações, não é menos certo que, segundo os próprios termos do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, os Estados-Membros podem optar quanto à forma e aos meios de dar aplicação às directivas que permitam assegurar da melhor forma o resultado por estas pretendido e que resulta desta disposição que a transposição para o direito interno de uma directiva não exige necessariamente uma acção legislativa em cada Estado-Membro. O Tribunal de Justiça tem também reiteradamente decidido que nem sempre se exige que as disposições de uma directiva sejam formalmente retomadas numa disposição legal expressa e específica, podendo a aplicação de uma directiva, em função do respectivo conteúdo, ser satisfeita através de um regime jurídico geral. Em especial, a existência de princípios gerais de direito constitucional ou administrativo pode tornar supérflua a transposição através de medidas legislativas ou regulamentares específicas desde que, contudo, os referidos princípios garantam efectivamente a plena aplicação da directiva pela administração nacional e que, se a disposição em causa da directiva tiver por objectivo criar direitos para os particulares, a situação jurídica decorrente desses princípios seja suficientemente precisa e clara e que os beneficiários tenham a possibilidade de conhecer plenamente os seus direitos e, eventualmente, de os invocar nos órgãos jurisdicionais nacionais (v., nomeadamente, neste sentido, acórdãos de 23 de Maio de 1985, Comissão/Alemanha,
29/84, Recueil, p. 1661, n.
os
22 e 23
; Comissão/Alemanha,
29/84, Recueil, p. 1661, n.
os
22 e 23
; de 12 de Junho de 2003, Comissão/Luxemburgo,
C-97/01, Colect., p. I-5797, n.° 37
, e de 26 de Junho de 2003, Comissão/França,
C-233/00, Colect., p. I-6625, n.° 76
).
É à luz desta jurisprudencia que se deve examinar a acusação da Comissão.
Contrariamente ao que sustenta o Governo francês, o artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220 não confere uma simples faculdade que os Estados-Membros são livres de usar ou não, antes obriga os Estados-Membros a preverem que uma única notificação pode ser considerada suficiente pelas autoridades competentes nos casos previstos nesta disposição.
Ora, a redacção do artigo 11.° da Lei n.° 92-654 não enuncia de forma suficientemente precisa, clara e transparente as circunstâncias em que uma única notificação pode ser admitida para diversas libertações a saber, em caso de libertações de uma combinação de OGM no mesmo local ou do mesmo OGM em locais diferentes efectuadas com o mesmo objectivo e por um período limitado.
Por conseguinte, a transposição do artigo 5.°, n.° 3, da Directiva 90/220 é inadequada e a acção deve ser julgada procedente quanto a este aspecto.
Quanto ao artigo 5.°, n.° 4, da Directiva 90/220
O artigo 5.°, n.° 4, da Directiva 90/220 dispõe que a notificação deve incluir informações relativas a dados ou resultados de libertações de OGM ou da mesma combinação de OGM anteriormente notificadas ou em curso de notificação e/ou realizadas ou a realizar pelo notificador dentro ou fora da Comunidade.
Argumentação das partes
As partes estão de acordo sobre o facto de que cada um dos decretos de aplicação da Lei n.° 92-654 faz referência à obrigação de o requerente fornecer todos os elementos que permitam avaliar o impacte das libertações na saúde pública e o ambiente.
A Comissão considera que a expressão «todos» utilizada nos decretos não retoma com a precisão necessária os elementos enunciados no artigo 5.°, n.° 4, da Directiva 90/220.
Considera portanto que, com excepção das portarias de 18 de Julho de 1995 e de 18 de Outubro de 2000, a regulamentação francesa não transpõe esta disposição.
O Governo francês sustenta que a regra enunciada na referida disposição figura igualmente na portaria de 23 de Dezembro de 1999.
Alega além disso que a utilização da expressão «todos» nos decretos de aplicação da Lei n.° 92-654 tem por objecto abranger a totalidade dos elementos relevantes, o que inclui informações sobre os dados ou os resultados relativos a libertações dos mesmos OGM ou da mesma combinação de OGM anteriormente notificadas.
Apreciação do Tribunal
Conforme resulta dos n.
os
54 e 55 do presente acórdão, a transposição de uma directiva não está completa se deixar subsistir um estado de incerteza quanto à amplitude dos direitos e obrigações dos particulares no domínio regulado por esta directiva. Ora, mesmo supondo que o vocábulo «todos» empregue nos decretos de aplicação da Lei n.° 92-654 deva ser interpretado no sentido de que engloba as informações exigidas pelo artigo 5.°, n.° 4, da Directiva 90/220, tal não resulta com suficiente clareza dos referidos decretos.
Por conseguinte, a acção deve ser julgada procedente na parte em que diz respeito a esta disposição da Directiva 90/220.
Quanto ao artigo 6°, n.° 2, da Directiva 90/220
O artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 90/220 dispõe que a resposta escrita da autoridade competente deve ser dirigida ao notificador num prazo de 90 dias a contar da recepção da notificação. Nos termos da mesma disposição, uma resposta afirmativa deve indicar que a conformidade da notificação com a directiva foi verificada e que se pode proceder à libertação, ao passo que uma resposta negativa deve referir que a notificação não satisfaz os requisitos enunciados na directiva e, por conseguinte, deve ser rejeitada.
Argumentação das partes
A Comissão admite que os decretos sectoriais de transposição da Directiva 90/220 impõem que a autoridade competente comunique a sua decisão num prazo de 90 dias, devendo a recusa de autorização ser fundamentada. Todavia, estes decretos prevêem que a ausência de decisão no termo do referido prazo equivale a recusa de autorização. Nesta hipótese, a recusa da autoridade competente não é evidentemente fundamentada. Mesmo supondo que a fundamentação desta recusa seja comunicada posteriormente ao notificador, o prazo de 90 dias previsto na Directiva 90/220 não poderá ser respeitado.
O Governo francês sustenta que, tendo em conta os artigos 4.° dos Decretos n.
os
95-1172 e 95-1173 assim como o artigo 5.° do Decreto n.° 96-317, as disposições do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 90/220 são respeitadas no que se refere ao prazo de comunicação da decisão e à obrigação de fundamentação das recusas.
O Governo francês pretende precisar que a inserção, nos decretos de transposição da Directiva 90/220, de uma obrigação de fundamentação das decisões de recusa não era necessária no plano jurídico na medida em que, por força do artigo 1.° da Lei n.° 79-587, alterada, as decisões administrativas individuais desfavoráveis devem, em princípio, e salvo disposição em contrário, ser fundamentadas.
O Governo francês refere também que resulta das disposições da Lei n.° 2000-321 que, segundo o direito comum aplicável em França, a ausência de resposta da autoridade administrativa competente num prazo de dois meses deve ser considerada decisão tácita de indeferimento. Assim, não subsiste qualquer equívoco quanto à situação do notificador neste caso.
Alega ainda que a instituição de um regime de autorização tácita seria contrária ao princípio da Directiva 90/220, que pretende rodear a libertação deliberada de OGM de garantias tendo em conta nomeadamente as incertezas existentes quanto aos efeitos destes organismos na saúde e no ambiente. É por essa razão, segundo este governo, que os decretos em causa prevêem, na hipótese de a autoridade competente não ter podido pronunciar-se sobre o pedido de autorização no prazo fixado, que a ausência de decisão equivale a recusa. À luz dos imperativos ligados à protecção da saúde e do ambiente não é possível manter uma incerteza quanto às consequências de uma falta de resposta da autoridade competente no prazo fixado.
Apreciação do Tribunal
A Comissão põe em causa o facto de, em caso de indeferimento tácito da autorização na ausência de uma decisão expressa da autoridade competente no prazo de 90 dias previsto no artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 90/220, não ser comunicada ao requerente no respectivo prazo uma resposta escrita fundamentada.
Contudo, como admite a Comissão, os decretos sectoriais de transposição impõem que a autoridade competente comunique a sua decisão no prazo de 90 dias devendo a recusa da autorização ser fundamentada. Assim, a correspondente obrigação que figura no artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 90/220 foi bem transposta para o direito francês.
O facto de os decretos sectoriais de transposição não preverem também, no interesse do requerente, que em caso de incumprimento pela autoridade competente desta obrigação se verifica uma decisão tácita de indeferimento susceptível de ser imediatamente impugnada judicialmente não pode pôr em causa esta conclusão.
Assim, a acção deve ser julgada improcedente na parte em que se refere ao artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 90/220.
Quanto aos artigos 6.°, n.° 5, 9.°, n.° 3, e 12.°, n.
os
3 e 4, da Directiva 90/220
O artigo 6.°, n.° 5, da Directiva 90/220 prevê procedimentos simplificados: permite que se a autoridade competente considerar que se adquiriu experiência suficiente de libertação de certos OGM, pode apresentar à Comissão um requerimento de aplicação de processos simplificados para a libertação de tais tipos de OGM.
O artigo 9.°, n.° 3, desta directiva enuncia que as autoridades competentes informarão os outros Estados-Membros e a Comissão das decisões finais tomadas de acordo com o artigo 6.°, n.° 2, da mesma directiva.
O artigo 12.°, n.° 3, da Directiva 90/220 prevê que, no caso de a autoridade competente enviar o
dossier
de notificação à Comissão com um parecer favorável, este deve incluir um resumo da notificação e uma especificação das condições em que a autoridade competente se propõe autorizar a colocação do produto no mercado. O n.° 4 deste artigo dispõe que, se a autoridade competente receber informações complementares nos termos do n.° 6 do artigo 11.° da referida directiva, quanto aos riscos que o produto apresenta, deve imediatamente informar a Comissão e os outros Estados-Membros.
Argumentação das partes
— Quanto ao artigo 6.°, n.° 5, da Directiva 90/220
Segundo a Comissão, para que a autoridade competente possa dispor da opção que lhe é facultada pelo artigo 6.°, n.° 5, da Directiva 90/220, esta disposição deve necessariamente ser transposta para o direito nacional. Ora, a mesma não terá sido transposta no Decreto n.° 94-46, de 5 de Janeiro de 1994, que fixa as condições de libertação deliberada dos organismos geneticamente modificados destinados à alimentação humana que não sejam as plantas, as sementes, os propágulos e os animais ou que entrem na composição de produtos de limpeza dos materiais e objectos destinados a entrar em contacto com géneros, produtos ou bebidas destinados à alimentação do homem ou dos animais (JORF de 19 de Janeiro de 1994, p. 982). Além disso, a Comissão pretende que os Decretos n.° 93-1177, de 18 de Outubro de 1993, adoptado para aplicação, no que se refere a plantas, sementes e propágulos, do título III da Lei n.° 92-654 (JORF de 20 de Outubro de 1993, p. 14593), n.° 94-359, de 5 de Maio de 1994, relativo ao controlo dos produtos fitofarmacêuticos (JORF de 7 de Maio de 1994, p. 6683), e n.° 95-487, de 28 de Abril de 1995, adoptado para aplicação, no que se refere aos organismos animais geneticamente modificados, do título III da Lei n.° 92-654 (JORF de 30 de Abril de 1995, p. 6766), que estabelece um dispositivo de
dossier
simplificado, não prevêem a apresentação desse
dossier
à Comissão.
A circunstância de a prática das autoridades competentes ter, segundo o Governo francês, sido conforme à Directiva 90/220 não justifica o carácter incompleto da transposição.
A Comissão alega igualmente que o artigo 6.°, n.° 5, da referida directiva não tem em vista regular as relações entre os Estados-Membros e a Comunidade, mas sim definir com precisão as modalidades de um procedimento em parte centralizado ao nível comunitário, procedimento em que os órgãos administrativos nacionais estão directamente habilitados a comunicar com a Comissão. Será necessário que estas autoridades vejam o enquadramento jurídico no qual exercem as suas actividades definido com precisão no direito nacional.
O Governo francês alega que o artigo 6°, n.° 5, da Directiva 90/220 prevê uma possibilidade e não uma obrigação. Refere igualmente que esta possibilidade está sujeita a uma condição e a uma apreciação, a saber, que a autoridade competente considere que as libertações permitiram adquirir uma experiência suficiente.
No que se refere ao Decreto n.° 94-46, o Governo francês sustenta que ainda não foi apresentado nenhum
dossier
e que não foi adquirida nenhuma experiência. Segundo este governo, logo que a experiência acumulada permita decidir que é necessário um procedimento simplificado, a República Francesa poderá apresentar esse pedido à Comissão, sem que seja necessário defini-lo com precisão nos textos. No que se refere aos Decretos n.
os
93-1177, 94-359 e 95-487, o Governo francês sustenta que respeitou integralmente as disposições da Directiva 90/220 que organizam as relações dos Estados-Membros entre eles e com a Comissão. Considera que estas disposições não têm de ser integradas no direito nacional.
Em qualquer caso, a Comissão não demonstrou a existência de uma experiência suficiente para que seja instaurado um procedimento simplificado em domínios específicos.
— Quanto ao artigo 9.°, n.° 3, da Directiva 90/220
Contrariamente à Comissão, o Governo francês considera que as disposições do artigo 9.°, n.° 3, da Directiva 90/220 não foram objecto de medidas de transposição na medida em que estas disposições organizam as relações das autoridades dos Estados-Membros entre elas e com a Comissão.
— Quanto ao artigo 12.°, n.
os
3 e 4, da Directiva 90/220
A Comissão sustenta que o artigo 12.°, n.° 3, da Directiva 90/220 não foi objecto de transposição completa dado que apenas duas portarias, aprovadas com base nos Decretos n.
os
93-1177 e 94-46, apresentam um resumo do
dossier
do pedido de autorização de colocação no mercado. Além disso, nenhum dos textos destinados a assegurar a transposição da directiva para o direito francês menciona a obrigação de a autoridade competente elaborar, para a Comissão, uma especificação das condições em que esta autoridade se propõe autorizar a colocação do produto no mercado.
Acrescenta que o artigo 12.°, n.° 4, da Directiva 90/220 foi transposto nos Decretos n.
os
94-359, 95-1172 e 96-850. Além disso, esta disposição não foi transposta relativamente aos sectores não abrangidos pelas medidas de transposição.
A Comissão alega ainda que o artigo 12.°, n.
os
3 e 4, da Directiva 90/220 fixa as regras de um procedimento nos termos do qual os órgãos administrativos nacionais estão habilitados a comunicar com a Comissão. Assim, será necessário que estas autoridades vejam o enquadramento jurídico no qual cumprem as suas actividades definido com precisão no direito nacional.
A República Francesa sustenta que as disposições da Directiva 90/220 que prevêem a comunicação de informações aos outros Estados-Membros e à Comissão não têm que ser objecto de medidas de transposição. Além disso, o resumo da notificação faz parte, em qualquer caso, do conteúdo do
dossier
definido em portarias que ainda não foram aprovadas, mas em relação às quais a situação será reexaminada pelas autoridades francesas no quadro da transposição da Directiva 2001/18.
Apreciação do Tribunal
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma disposição que apenas diz respeito às relações entre os Estados-Membros e a Comissão não deve, em princípio, ser transposta. Todavia, dado que os Estados-Membros têm a obrigação de garantir o pleno respeito do direito comunitário, a Comissão tem a faculdade de demonstrar que o respeito da disposição de uma directiva que regula estas relações necessita da adopção de medidas de transposição específicas na ordem jurídica nacional (v., neste sentido, acórdão de 24 de Junho de 2003, Comissão/Portugal,
C-72/02, Colect., p. I-6557, n.
os
19 e 20
).
Se o Estado-Membro optou por não especificar expressamente o enquadramento jurídico no qual as autoridades nacionais foram levadas a estabelecer tais relações, é responsável pela violação eventual das obrigações que nessa matéria resultam do direito comunitário.
No caso presente, os artigos 6.°, n.° 5, 9.°, n.° 3, e 12.°, n.
os
3 e 4, da Directiva 90/220 dizem todos respeito unicamente às relações entre um Estado-Membro e a Comissão ou os outros Estados-Membros.
O artigo 6.°, n.° 5, da Directiva 90/220 permite claramente que a autoridade competente, quando considerar que adquiriu experiência suficiente de libertação de certos OGM, possa apresentar à Comissão um requerimento de aplicação de procedimentos simplificados. Esta disposição é incondicional e suficientemente precisa para ser aplicada pelas autoridades competentes.
Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual esta disposição tem em vista precisar as regras de um procedimento no qual os órgãos administrativos nacionais estão directamente habilitados a comunicar com a Comissão, sendo portanto necessário que estas autoridades vejam o enquadramento jurídico no qual desenvolvem as suas actividades definido com precisão no direito nacional, tem que se concluir que a Comissão não alegou que as autoridade francesas competentes tenham sido impedidas de fazer uso da opção prevista no artigo 6.°, n.° 5, da Directiva 90/220.
Aliás, a Comissão não demonstrou que o respeito da referida disposição necessite da adopção de medidas de transposição específicas na ordem jurídica nacional. Acresce que o Governo francês alegou, sem ser contradito quanto a este ponto, que ainda não tinha sido apresentado nenhum
dossier
e, portanto, não tinha podido ser adquirida nenhuma experiência a fim de decidir se é necessário um procedimento simplificado.
Relativamente aos artigos 9.°, n.° 3, e 12.°, n.
os
3 e 4, da Directiva 90/220, importa referir que os mesmos prescrevem obrigações de informação inequívocas a cargo da autoridade competente em cada Estado-Membro de forma que a referida autoridade seja obrigada a cumpri-las.
A Comissão não invocou argumentos a fim de demonstrar uma prática das autoridades francesas que colidisse com estas obrigações.
Por conseguinte, deve ser julgada improcedente a acção da Comissão na parte em que incide sobre os artigos 6.°, n.° 5, 9.°, n.° 3, e 12.°, n.
os
3 e 4, da Directiva 90/220.
Quanto ao artigo 11°, n.° 1, da Directiva 90/220
O artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 90/220 define com precisão o conteúdo da notificação que o fabricante de um produto ou o importador do mesmo na Comunidade deve apresentar à autoridade competente do Estado-Membro onde esse produto será colocado no mercado pela primeira vez.
Argumentação das partes
A Comissão alega que os diferentes decretos sectoriais de transposição não determinam o conteúdo do
dossier
técnico no que se refere à avaliação do impacte das libertações na saúde e no ambiente, o
dossier
tipo destinado a ser-lhe transmitido para informação e a ficha de informação destinada ao público. Segundo estes decretos, os outros elementos do
dossier
técnico deveriam ser definidos com precisão por portaria. Ora, só foram aprovadas para este efeito três portarias ministeriais, que não asseguram a transposição das exigências que resultam do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Directiva 90/220 e não impõem mesmo a comunicação das informações mínimas mencionadas no anexo III da referida directiva. Aliás, este anexo não foi objecto de qualquer medida de transposição, segundo as informações de que a Comissão dispõe.
O Governo francês sustenta que o artigo 15.° da Lei n.° 92-654, que faz depender de uma autorização prévia a colocação no mercado dos produtos total ou parcialmente compostos de OGM, transpôs as obrigações previstas no artigo 11.°, n.° 1, assim como nos anexos II e III da Directiva 90/220. Em relação às categorias de produtos que são objecto de procedimentos específicos de autorização previamente à sua colocação no mercado, o artigo 17.° da referida lei indica que pode ser emitida uma única autorização a título destes procedimentos específicos e da definida na mesma lei segundo modalidades fixadas por via regulamentar.
As partes estão de acordo sobre o facto de o artigo 11.° da Directiva 90/220 não se aplicar — e não dever portanto ser transposto — no que se refere aos medicamentos para uso humano ou veterinário compostos de OGM e que são objecto de uma autorização de colocação no mercado comunitário.
Apreciação do Tribunal
A única disposição geral invocada pelo Governo francês, a saber, o artigo 15.° da Lei n.° 92-654, limita-se a prever a necessidade de uma autorização prévia, concedida após um exame dos riscos. Ora, esta disposição não menciona as informações previstas no artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 90/220. Esta lacuna não foi evidentemente suprida pelos decretos de transposição, dado que este governo não contestou a afirmação da Comissão segundo a qual os referidos decretos só parcialmente determinam o conteúdo do
dossier
técnico.
Por conseguinte, a acção deve ser julgada procedente na parte em que incide sobre o artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 90/220.
Quanto ao artigo 11.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220
O artigo 11.°, n.° 2, da Directiva 90/220 precisa que o requerente deve incluir na sua notificação prévia informações relativas a resultados das experiências de libertação do mesmo OGM ou da mesma combinação de OGM, já notificadas ou com a notificação em curso, e/ou por ele realizadas dentro ou fora da Comunidade. O artigo 11.°, n.° 3, da directiva prevê que o notificador pode igualmente fazer referência a dados ou resultados extraídos de notificações anteriormente apresentadas por outros notificadores, desde que estes últimos tenham dado o seu consentimento por escrito.
Argumentação das partes
A Comissão sustenta que a República Francesa não reproduziu o conteúdo do artigo 11.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220 em nenhum texto, com excepção das portarias de 18 de Julho de 1995 e de 18 de Outubro de 2000.
O Governo francês alega que a aplicação destas disposições é do domínio das portarias previstas pelos Decretos n.
os
95-1172 e 96-850. A situação seria reexaminada pelas autoridades francesas no âmbito da transposição da Directiva 2001/18.
Apreciação do Tribunal
Quanto a este aspecto, basta declarar que, conforme já foi recordado no n.° 43 deste acórdão, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
O Governo francês, ao admitir que o artigo 11.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220 será implementado por portarias a adoptar reconhece não ter procedido a uma transposição completa dentro do prazo.
Por conseguinte, a acção deve ser julgada procedente na parte em que incide sobre o artigo 11.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220.
Quanto ao artigo 11.°, n.° 6, da Directiva 90/220
O artigo 11.°, n.° 6, da Directiva 90/220 enuncia que na hipótese de haver novas informações disponíveis acerca dos riscos do produto para a saúde humana e o ambiente, quer antes quer após a autorização por escrito da autoridade competente, o notificador deve imediatamente rever as informações e as condições especificadas no n.° 1, deste artigo, informar a referida autoridade e adoptar as medidas necessárias à protecção da saúde humana e do ambiente.
Argumentação das partes
Segundo a Comissão, a primeira das três obrigações previstas no artigo 11.°, n.° 6, da Directiva 90/220 não está reproduzida em nenhum dos decretos sectoriais de transposição. Sustenta além disso que as três obrigações mencionadas nesta disposição são complementares e distintas entre si e que, portanto, deveriam ser transpostas distintamente. Segundo a Comissão, não pode ser admitido o argumento segundo o qual a autoridade administrativa competente pode impor restrições ou avaliações suplementares em caso de superveniencia de elementos novos. Com efeito, a obrigação de rever as informações e as condições aplicáveis é imposta ao «notificador» pela referida disposição e como tal deveria ser transposta.
O Governo francês considera que o artigo 19.° da Lei n.° 92-654 assegura correctamente a transposição do artigo 11.°, n.° 6, da Directiva 90/220, na medida em que prevê que qualquer pessoa «é obrigada a informar a administração de qualquer elemento novo» e a tomar «as medidas necessárias» para proteger a saúde pública ou o ambiente.
O Governo francês invoca igualmente, no que se refere aos medicamentos humanos, o artigo 21.° do Decreto n.° 95-1172 que enuncia que qualquer elemento novo conhecido do requerente «quer antes quer após a obtenção da autorização, deve ser comunicado» e que «[s]e for caso disso, o requerente toma imediatamente as medidas necessárias para proteger a saúde pública e o ambiente». Acrescenta que uma disposição semelhante figura no artigo 25.° do Decreto n.° 96/850.
Apreciação do Tribunal
Nos termos do artigo 19.° da Lei n.° 92-654, qualquer pessoa que tenha obtido uma autorização de libertação de OGM ou de colocação no mercado de um produto composto total ou parcialmente por OGM «é obrigada a informar a administração de qualquer elemento novo susceptível de alterar a apreciação do risco para a saúde pública ou para o ambiente» e a tomar «as medidas necessárias» para proteger a saúde pública ou o ambiente. Esta disposição transpõe expressamente o artigo 11.°, n.° 6, segundo e terceiro travessões, da Directiva 90/220. A obrigação mencionada no primeiro travessão do mesmo número, a saber, a de rever as informações e as condições especificadas no n.° 1 do referido artigo, decorre logicamente da obrigação de informar a administração de «qualquer elemento novo». Deve portanto concluir-se que o artigo 19.° da Lei n.° 92-654 assegura uma transposição completa deste número.
Por conseguinte, deve ser julgada improcedente a acção da Comissão na parte em que incide sobre o artigo 11.°, n.° 6, da Directiva 90/220.
Quanto ao artigo 13°, n.
os
2 e 4, da Directiva 90/220
Nos fundamentos da sua petição, a Comissão alega a não implementação do artigo 13.°, n.
os
2 e 4, da Directiva 90/220.
Todavia, o referido artigo não é mencionado no pedido da Comissão.
Resulta do artigo 38.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, assim como de jurisprudência constante que o pedido deve ser formulado de forma inequívoca a fim de o Tribunal não correr o risco de decidir
ultra petita
ou de se abster de decidir quanto ao pedido (v., nomeadamente, acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Meroni/Alta Autoridade,
46/59 e 47/59, Recueil, pp. 783, 801, Cołect. 1962-1964, p. 143
).
Por conseguinte, a acção deve ser declarada inadmissível quanto a este ponto.
Quanto ao artigo 19.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220
O artigo 19.°, n.° 2, da Directiva 90/220 dispõe que o notificador pode indicar quais as informações constantes das notificações apresentadas nos termos da directiva que devem ser mantidas confidenciais e cuja revelação é susceptível de prejudicar a sua posição em termos de concorrência. Em tais casos, deve ser dada uma justificação susceptível de confirmação.
O artigo 19.°, n.° 3, da mesma directiva prevê que a autoridade competente decida, após consulta ao notificador, quais as informações que serão mantidas confidenciais, e informará o notificador da sua decisão.
Argumentação das partes
A Comissão refere que o artigo 19.°, n.° 2, da Directiva 90/220 foi parcialmente transposto pelo artigo 21.°, n.° 1, da Lei n.° 92-654. Nos termos deste último artigo, o requerente de uma autorização de libertação ou de colocação no mercado pode indicar à administração as informações fornecidas em apoio do seu pedido cuja divulgação poderia prejudicar os seus interesses ou que se referem a segredos protegidos pela lei.
Todavia, segundo a Comissão, esta lei não prevê que se exija ao notificador que forneça para este fim uma justificação susceptível de confirmação. Nenhum decreto sectorial, com excepção de um único decreto, prevê a obrigação de o notificador fornecer tal justificação.
Quanto ao artigo 19.°, n.° 3, da Directiva 90/220, nem a Lei n.° 92-654 nem os decretos sectoriais de transposição, com excepção do Decreto n.° 94-359 relativo aos produtos fitofarmacêuticos, prevêem as obrigações de consultar o notificador e de o informar uma vez tomada a decisão.
O Governo francês alega que resulta da Lei n.° 92-654 e de diversas disposições regulamentares que o requerente indica no seu pedido de libertação ou de colocação no mercado as informações que devem permanecer confidenciais. Tendo em conta estas disposições, incumbe ao requerente indicar à autoridade competente as informações cuja divulgação não pretende assim como, de forma implícita, comunicar as razões que justificam que as mesmas sejam «reconhecidas confidenciais» pela autoridade administrativa competente. Em direito administrativo francês é em geral a quem invoca a confidencialidade que incumbe provar a sua necessidade.
No que se refere ao artigo 19.°, n.° 3, da Directiva 90/220, este governo sustenta que o direito administrativo francês é suficiente para assegurar a sua transposição precisa uma vez que prevê que decisões administrativas, nomeadamente as de indeferimento, devem ser fundamentadas (artigo 1.° da Lei n.° 79-587, alterada) e que as decisões administrativas individuais são tomadas na sequência de um procedimento contraditório no decurso do qual a pessoa interessada tem a possibilidade de apresentar as suas observações (artigo 24.° da Lei n.° 2000-321). Aliás, o direito comum aplicável obriga os órgãos da administração a notificar a decisão tomada.
Apreciação do Tribunal
Resulta de jurisprudência constante, recordada nos n.
os
54 e 55 do presente acórdão, que as disposições de uma directiva devem ser aplicadas com carácter obrigatório incontestável, com a especificidade, precisão e clareza necessárias, a fim de ser satisfeita a exigência da segurança jurídica.
Ora, nenhuma disposição do direito francês prevê de uma maneira expressa que o notificador deva fornecer uma justificação susceptível de confirmação no caso de requerer o tratamento confidencial de certas informações.
Tratando-se de obrigações processuais precisas que incumbem ao titular do direito em causa, não merece ser acolhido o argumento segundo o qual tais obrigações resultam implicitamente do direito administrativo.
No que se refere à obrigação, prevista no artigo 19.°, n.° 3, da Directiva 90/220, de consultar o notificador antes de ser tomada a decisão, tem de se concluir que o artigo 24.° da Lei n.° 2000-321, apresentado pela República Francesa como assegurando uma transposição adequada da referida directiva quanto a este aspecto, não é, segundo os seus próprios termos, aplicável quando se decide sobre um requerimento. Ora, é o que sucede no caso em apreço. O argumento que consiste na exigência geral de um procedimento contraditório não pode portanto ser acolhido.
No que se refere à obrigação prevista no artigo 19.°, n.° 3, da Directiva 90/220, de informar o notificador da decisão tomada pela autoridade competente, importa recordar que o Governo francês sustentou relativamente ao artigo 6.°, n.° 2, da mesma directiva que, segundo o direito comum aplicável em França, a ausência de resposta da autoridade administrativa competente no termo de um prazo de dois meses deve ser considerada uma decisão tácita de indeferimento. Assim, não se pode sustentar que uma comunicação da decisão referida no artigo 19.°, n.° 3, da Directiva 90/220 seja imposta de forma geral pelo direito administrativo francês.
Por conseguinte, a acção deve ser julgada procedente na parte que incide sobre o artigo 19.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220.
Quanto ao artigo 19°, n.° 4, da Directiva 90/220
O artigo 19.°, n.° 4, da Directiva 90/220 dispõe que determinadas informações, apresentadas nos termos do disposto nos artigos 5° ou 11.°, não podem em caso algum serem mantidas confidenciais, nomeadamente, o nome e endereço do notificador, a localização da libertação e os planos para uma resposta de emergência.
Argumentação das partes
Segundo a Comissão, todos os decretos sectoriais de aplicação da Lei n.° 92-654 incluem uma disposição tipo que impõe ao requerente de uma autorização de libertação a junção ao
dossier
do pedido de autorização de uma ficha de informação destinada ao público. A lista dos dados que devem figurar nesta ficha não contém qualquer referência à localização da libertação nem ao nome e endereço do notificador. Na medida em que as autoridades francesas pretendessem cumprir as exigências que decorrem do artigo 19.°, n.° 4, da Directiva 90/220 por meio uma ficha de informação destinada ao público, esta deveria imperativamente incluir todos os elementos mencionados neste artigo como não podendo ser mantidos confidenciais.
O Governo francês alega que o artigo 19.°, n.° 4, da Directiva 90/220 foi transposto pelo artigo L. 513-3, n.° 2, do code de l'environnement, que é de aplicação directa tal como de resto esta disposição comunitária. A lei francesa terá distinguido os casos em que as informações não confidenciais são comunicadas no quadro de um requerimento de libertação deliberada para efeitos de investigação dos casos relativos a um requerimento de colocação no mercado. Com efeito, o anexo II desta directiva prevê que determinadas informações requeridas nas notificações nos termos do artigo 5.° da referida directiva para as libertações para fins de investigação não são exigidas nas notificações nos termos do artigo 11.° da mesma directiva para a colocação no mercado. A Comissão, portanto, não tem razão ao procurar nos decretos sectoriais as disposições de transposição do artigo 19.°, n.° 4, da Directiva 90/220.
O Governo francês sustenta que a ausência, na ficha de informação prevista pela disposição tipo da Lei n.° 92-654, de determinadas informações que não são catalogadas como confidenciais pela Directiva 90/220, a saber, a localização da libertação assim como o nome e o endereço do notificador, em nada prejudica a sua natureza não confidencial. Alega que estas informações são, por força da lei, comunicáveis ao público mediante requerimento em aplicação dos artigos 1.° e 6.° da Lei n.° 78-753.
O Governo francês acrescenta, no que se refere às investigações biomédicas, que considerou inoportuno dar uma publicidade excessiva ao nome e ao endereço do local destas investigações, com a preocupação de preservar o seu bom desenvolvimento.
Apreciação do Tribunal
O artigo 19.°, n.° 4, da Directiva 90/220 proíbe que determinadas informações sejam mantidas confidenciais. Esta obrigação não equivale a uma obrigação de publicação. Assim, basta para assegurar a sua transposição que, se necessário, o público possa ter acesso a todas as informações mencionadas nesta disposição.
Ora, é o que sucede no direito francês. O artigo L. 513-3, n.° 2, do code de l'environnement prevê com efeito que as referidas informações não podem ser consideradas confidenciais.
Por conseguinte, deve ser julgada improcedente a acção da Comissão na parte em que incide sobre o artigo 19.°, n.° 4, da Directiva 90/220.
Quanto à transposição da directiva no que diz respeito aos reagentes à base de OGM
A Comissão acusa a República Francesa de não ter transposto a Directiva 90/220 no que diz respeito aos reagentes à base de OGM.
Dado que esta acusação não figura como tal no pedido da Comissão, a acção só é admissível quanto a este ponto na medida em que tem em vista as disposições da Directiva 90/220 indicadas no pedido.
A República Francesa admite que ainda não adoptou medidas de transposição no domínio dos reagentes à base de O GM, mas que prevê adoptá-las no quadro da transposição da Directiva 2001/18.
Decorre do que antecede que a acusação da Comissão relativa à não transposição da Directiva 90/220 neste domínio deve ser julgada procedente no que se refere à não transposição dos artigos 5.°, n.
os
1 a 4, 6.°, n.° 2,11.°, n.
os
1 a 3, e 19.°, n.
os
2 e 3, da referida directiva, e improcedente quanto ao restante.
Tendo em conta as considerações que antecedem há que declarar que, ao não transpor os artigos 5.°, n.
os
1 a 4, 11.°, n.
os
1 a 3, e 19.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 69° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:

1)
Ao não transpor os artigos 5.°, n.
os
1 a 4,11.°, n.
os
1 a 3, e 19.°, n.
os
2 e 3, da Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados, alterada pela Directiva 97/35/CE da Comissão, de 18 de Junho de 1997, que adapta pela segunda vez ao progresso técnico a Directiva 90/220, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.

2)
A acção é julgada improcedente quanto ao restante.

3)
A República Francesa é condenada nas despesas.

Puissochet
Schintgen
Skouris
Colneric
Cunha Rodrigues
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 20 de Novembro de 2003.
O secretário
R. Grass
O presidente
V. Skouris
(
*1
)	Língua do processo: francês.