CELEX: 62001CJ0338
Direktiv 2001/44/EF
valg af hjemmel

Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. september 2001 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om, dels at Rådets direktiv 2001/44/EF af 15. juni 2001 om ændring
af direktiv 76/308/EØF om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med foranstaltninger, der er finansieret
af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, samt af landbrugsafgifter og told og i forbindelse med merværdiafgift
og visse punktafgifter (EFT L 175, s. 17) annulleres, dels at direktivets virkninger opretholdes, indtil et direktiv, der
er udstedt med rette hjemmel, træder i kraft.
Tvistens baggrund og de relevante retsregler
Rådets direktiv 76/308/EØF af 15. marts 1976 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med de foranstaltninger,
der er finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, samt af landbrugsimportafgifter og told (EFT
L 73, s. 18) blev vedtaget med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100 (efter ændring EF-traktatens artikel 100 A, efter ændring
nu artikel 94 EF).
Rådets direktiv 79/1071/EØF af 6. december 1979 om ændring af direktiv 76/308/EØF (EFT L 331, s. 10) udvidede anvendelsesområdet
for sidstnævnte direktiv til også at omfatte fordringer vedrørende merværdiafgift (herefter »moms«). Idet det angik en indirekte
skat, blev dette direktiv vedtaget med hjemmel i EØF-traktatens artikel 99 (efter ændring EF-traktatens artikel 99, efter
ændring nu artikel 93 EF) og 100.
Rådets direktiv 92/12/EØF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning
heraf samt om kontrol hermed (EFT L 76, s. 1), som ændret ved Rådets direktiv 92/108/EØF af 14. december 1992 (EFT L 390,
s. 124, herefter »direktiv 92/12«), udvidede på ny anvendelsesområdet for direktiv 76/308 til også at omfatte fordringer vedrørende
harmoniserede punktafgifter. Direktivet blev også vedtaget med hjemmel i EØF-traktatens artikel 99.
De fire første betragtninger til direktiv 2001/44 fastslår følgende:
»(1)
Det er nødvendigt at ændre de gældende ordninger vedrørende gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer som omhandlet i
direktiv 76/308/EØF […] for at imødegå den trussel, som svig i stigende omfang udgør mod Fællesskabets og medlemsstaternes
finansielle interesser og mod det indre marked.
(2)
Inden for rammerne af det indre marked bør man beskytte Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle interesser, som i stadig
højere grad trues af svig, med henblik på bedre at sikre konkurrenceevnen og det indre markeds fiskale neutralitet.
(3)
Med henblik på en bedre beskyttelse af medlemsstaternes finansielle interesser og det indre markeds neutralitet bør anvendelsesområdet
for den i direktiv 76/308/EØF omhandlede gensidige bistand udvides til at omfatte fordringer vedrørende visse indkomst- og
formueskatter, og beskatning af forsikringspræmier.
(4)
Med henblik på en mere effektiv inddrivelse af fordringer, for hvilke der er fremsat anmodning om inddrivelse, bør det dokument,
som hjemler ret til eksekution, i princippet betragtes som et dokument i den medlemsstat, hvori den myndighed, som anmodes
om bistand, befinder sig.«
Artikel 2 i direktiv 76/308, som ændret ved direktiv 2001/44 (herefter »direktiv 76/308«), har følgende ordlyd:
»Dette direktiv finder anvendelse på alle fordringer vedrørende:
a)
restitutioner, interventioner og andre foranstaltninger, der helt eller delvis finansieres af Den Europæiske Udviklings- og
Garantifond for Landbruget, herunder de beløb, der opkræves som led i disse foranstaltninger
b)
bidrag og andre afgifter, som opkræves i medfør af den fælles markedsordning for sukker
c)
importafgifter
d)
eksportafgifter
e)
merværdiafgift
f)
punktafgifter på:
–
forarbejdet tobak
–
alkohol og alkoholholdige drikkevarer
–
mineralolier
g)
indkomst- og formueskatter
h)
beskatning af forsikringspræmier
i)
renter, administrative sanktioner og bøder samt omkostninger i forbindelse med de fordringer, der er anført i litra a) til
h), dog med undtagelse af strafferetlige sanktioner efter gældende lovgivning i den medlemsstat, hvori den myndighed, som
anmodes om bistand, befinder sig.«
Artikel 7 i direktiv 76/308 bestemmer:
»1.

En anmodning om inddrivelse af en fordring, som den myndighed, der anmoder om bistand, retter til den myndighed, der anmodes
om bistand, skal ledsages af et officielt eksemplar eller en bekræftet kopi af det dokument, der hjemler ret til eksekution,
og som er udstedt i den medlemsstat, i hvilken den myndighed, der anmoder om bistand, befinder sig, og i givet fald af originaldokumentet
eller en bekræftet kopi af andre dokumenter, der er nødvendige for inddrivelsen.
2.

Den myndighed, der anmoder om bistand, kan kun fremsætte en anmodning om inddrivelse:
a)
såfremt fordringen eller det dokument, der hjemler ret til eksekution, ikke anfægtes i den medlemsstat, i hvilken den befinder
sig, undtagen i tilfælde, hvor artikel 12, stk. 2, andet afsnit, finder anvendelse
b)
når den i den medlemsstat, i hvilken den befinder sig, har iværksat de inddrivelsesforretninger, der kan indledes på grundlag
af det i stk. 1 nævnte dokument, og når de trufne foranstaltninger ikke fører til betaling af hele fordringen.
3.

I anmodningen om inddrivelse anføres:
a)
navn og adresse og alle andre oplysninger til identifikation af den pågældende person og/eller tredjemand, som er i besiddelse
af dennes aktiver
b)
navn, adresse og alle andre oplysninger til identifikation af den myndighed, som anmoder om bistand
c)
en henvisning til det dokument, som hjemler ret til eksekution, og som er udstedt i den medlemsstat, hvori den myndighed,
som anmoder om bistand, befinder sig
d)
fordringens art, beløbets størrelse, herunder hovedstol, renter og bøder samt øvrige skyldige beløb anført i valutaerne i
de medlemsstater, hvor de to myndigheder befinder sig
e)
det tidspunkt, hvor den myndighed, der anmoder om bistand, og/eller den myndighed, der anmodes om bistand, underretter modtageren
om fordringen
f)
tidspunktet, fra hvilket, og perioden i løbet af hvilken tvangsfuldbyrdelse er mulig i henhold til de love, der er gældende
i den medlemsstat, hvori den myndighed, der anmoder om bistand, befinder sig
g)
alle andre relevante oplysninger.
4.

Anmodningen om inddrivelse skal desuden indeholde en erklæring fra den myndighed, der anmoder om bistand, hvori det bekræftes,
at betingelserne i stk. 2 er opfyldt.
5.

Den myndighed, der anmoder om bistand, fremsender til den myndighed, der anmoder om bistand, alle nødvendige oplysninger,
som vedrører den sag, der har begrundet anmodningen om inddrivelse, så snart den har fået kendskab til disse oplysninger.«
Artikel 8 i direktiv 76/308 har følgende ordlyd:
»1.

Det dokument, der hjemler ret til eksekution af fordringen, anerkendes uden videre og behandles automatisk som et dokument,
der hjemler ret til eksekution i den medlemsstat, hvori den myndighed, som anmodes om bistand, befinder sig.
2.

Uanset stk. 1 kan det dokument, der hjemler ret til eksekution af fordringen i givet fald og i overensstemmelse med de gældende
bestemmelser i den medlemsstat, hvori den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig, stadfæstes som, anerkendes som,
suppleres med eller erstattes med et dokument, der hjemler ret til eksekution på denne medlemsstats område.
Senest tre måneder efter modtagelsen af anmodningen om inddrivelse bestræber medlemsstaterne sig på at fuldføre en sådan stadfæstelse,
anerkendelse, supplering eller erstatning af dokumentet, med undtagelse af de tilfælde, hvor tredje afsnit finder anvendelse.
Dette kan ikke afslås, når det dokument, der hjemler ret til eksekution, er formelt korrekt. Den myndighed, der anmodes om
bistand, informerer den myndighed, der anmoder om bistand, om baggrunden for overskridelse af perioden på tre måneder.
Når opfyldelsen af en af disse formaliteter medfører indsigelse vedrørende fordringen og/eller det dokument, der hjemler ret
til eksekution, og som er udstedt af den myndighed, der anmoder om bistand, finder artikel 12 anvendelse.«
I artikel 9, stk. 2, i direktiv 76/308 er det fastsat:
»Såfremt de love og administrative bestemmelser og den administrative praksis, der gælder i den medlemsstat, i hvilken den
myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig, tillader det, kan denne efter aftale med den myndighed, der anmoder om bistand,
indrømme den betalingspligtige betalingsfrist eller tillade betaling i rater. Renter, der opkræves af den myndighed, der anmodes
om bistand, som følge af denne betalingsfrist, skal også overføres til den medlemsstat, i hvilken den myndighed, der anmoder
om bistand, befinder sig.
Fra det tidspunkt, hvor det dokument, der hjemler ret til eksekution af fordringen, er direkte stadfæstet eller anerkendt,
stadfæstet, suppleret eller erstattet i overensstemmelse med artikel 8, påløber der morarenter i henhold til de love og administrative
bestemmelser og den administrative praksis, der gælder i den medlemsstat, hvori den myndighed, der anmodes om bistand, befinder
sig, og de overføres også til den medlemsstat, hvori den myndighed, der anmoder om bistand, befinder sig.«
Artikel 10 i direktiv 76/308 bestemmer:
»Uanset artikel 6, stk. 2, nyder fordringer til inddrivelse ikke nødvendigvis samme fortrinsstilling som lignende fordringer,
der er opstået i den medlemsstat, hvori den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig.«
I artikel 12, stk. 2, i direktiv 76/308 er det fastsat:
»Så snart den myndighed, der anmodes om bistand, har modtaget den i stk. 1 nævnte meddelelse enten fra den myndighed, der
anmoder om bistand, eller fra den pågældende person, suspenderer den eksekutionsforretningen, indtil der foreligger en afgørelse
fra den kompetente instans om spørgsmålet, medmindre den myndighed, der anmoder om bistand, anmoder om andet i overensstemmelse
med andet afsnit. Såfremt den finder det nødvendigt og med forbehold af artikel 13, kan den træffe retsbevarende foranstaltninger
for at sikre inddrivelsen i det omfang love eller andre retsforskrifter i den medlemsstat, i hvilken den befinder sig, tillader
det for lignende fordringer.
Uanset stk. 2, første afsnit, kan den myndighed, der anmoder om bistand i henhold til de love og administrative bestemmelser
og den administrative praksis, der gælder i medlemsstaten, hvori den befinder sig, anmode den myndighed, der anmodes om bistand,
om at inddrive en anfægtet fordring for så vidt en sådan handling er tilladt efter de love og administrative bestemmelser
og den administrative praksis, der gælder i den medlemsstat, hvor den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig. Hvis
indsigelsesspørgsmålet senere afgøres til fordel for skyldneren, tilbagebetaler den myndighed, som anmoder om bistand, eventuelt
inddrevne beløb med tillæg af eventuel erstatning i overensstemmelse med de love og bestemmelser, som er gældende i den medlemsstat,
hvori den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig.«
Direktiv 2001/44 er resultatet af en procedure, som Kommissionen iværksatte den 26. juni 1998 ved fremlæggelsen af forslag
til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af Rådets direktiv 76/308/EØF (EFT C 269, s. 16). Dette forslag, som
havde til formål at udvide direktiv 76/308’s anvendelsesområde til også at omfatte visse direkte skatter, og som ligeledes
skulle have indvirkning på proceduren for inddrivelse af de i direktiv 76/308 omfattede afgifter og skatter, havde hjemmel
i EF-traktatens artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF).
Efter Parlamentets udtalelse fremlagde Kommissionen den 10. maj 1999 et nyt forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
om ændring af Rådets direktiv 76/308/EØF (EFT C 179, s. 6), som tog højde for visse af de af Europa-Parlamentet foreslåede
ændringer. Dette forslag var ligeledes hjemlet i artikel 95 EF.
Da Rådet for Den Europæiske Union imidlertid vurderede, at forslaget angik fiskale bestemmelser, vedtog det direktiv 2001/44
med artikel 93 EF og 94 EF som hjemmel.
Kommissionen fandt, at direktivet burde have været vedtaget med hjemmel i artikel 95 EF, og anlagde følgelig den foreliggende
sag.
Ved kendelse af 23. januar 2002 har Domstolens præsident givet Europa-Parlamentet tilladelse til at intervenere i sagen til
støtte for Kommissionens påstande, og den har givet Irland, Storhertugdømmet Luxembourg, Den Portugisiske Republik og Det
Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
Søgsmålet
Parternes argumenter
Kommissionen har principalt gjort gældende, at direktiv 2001/44 ikke kunne vedtages med hjemmel i hverken artikel 93 EF og
94 EF eller i artikel 95 EF. Modsat det af Rådet påståede kunne direktivet ikke både være hjemlet i artikel 93 EF og 95 EF.
En sådan dobbelt hjemmel er udelukket i henhold til Domstolens dom af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Rådet, benævnt
»Titandioxid«-dommen (sag C-300/89, Sml. I, s. 2867, præmis 21), når de i de forskellige hjemler fastsatte procedurer ikke
er forenelige.
For så vidt angår formålet med direktiv 2001/44 har Kommissionen gjort gældende, at der er enighed mellem parterne om, at
de ved direktivet iværksatte foranstaltninger er nødvendige for gennemførelsen af det indre marked. Det fremgår tydeligt af
betragtningerne til direktiv 76/308 samt af de to forskellige direktiver, som efterfølgende udvidede dets anvendelsesområde,
herunder direktiv 2001/44, at formålet med disse direktiver var at muliggøre inddrivelsen af fordringer i en medlemsstat ved
hjælp af dokumenter fra en anden medlemsstat, hvorved hindringer for grænseoverskridende økonomiske aktiviteter fjernes. Direktiverne
har således klart til hensigt at gennemføre det indre marked.
Under disse omstændigheder skal artikel 95 EF ifølge Kommissionen vælges som hjemmel ved vedtagelsen af direktiv 2001/44,
medmindre de ved dette direktiv indførte ændringer af direktiv 76/308 vedrører fiskale bestemmelser, i hvilket tilfælde dette
hjemmelsvalg vil være i modstrid med forbuddet i artiklens stk. 2. Eftersom denne bestemmelse imidlertid udgør en undtagelse
til princippet i artikel 95, stk. 1, EF, skal den fortolkes indskrænkende, og dens anvendelse bør begrænses til, hvad der
er nødvendigt til opnåelse af bestemmelsens formål, f.eks. beskyttelsen af medlemsstaternes suverænitet på det fiskale område.
Kommissionen har tilføjet, at direktiv 2001/44 respekterer denne suverænitet, idet det ikke angår »fiskale bestemmelser« i
artikel 95, stk. 2, EF’s forstand. Dette begreb omfatter kun materielle bestemmelser, som fastlægger den skattepligtige personkreds,
de skattepligtige handlinger, skattesatserne, taksterne og undtagelser samt de nærmere bestemmelser for opkrævning og inddrivelse
af disse beløb. De nationale bestemmelser på disse områder er dog ikke berørt af direktivet, idet den gensidige bistand, som
det sigter mod, kan gennemføres uden harmonisering eller tilnærmelse af de nationale fiskale bestemmelser. Direktivet udstrækker
ganske vist ordningerne i direktiv 76/308 til bl.a. også at gælde for visse direkte skatter og medfører ændringer vedrørende
de oplysninger, som den myndighed, der anmoder om bistand, skal meddele den myndighed, der anmodes om bistand, men de forskellige
medlemsstaters materielle fiskale lovgivning ændres ikke.
Kommissionen har i den sammenhæng bl.a. bemærket, at den nye affattelse af direktiv 76/308’s artikel 9, stk. 2, ikke påvirker
de nationale bestemmelser vedrørende betalingsfristerne eller vedrørende »straffene«.
Kommissionen har tilføjet, at et stort antal retsakter vedtaget med hjemmel i artikel 95 EF under alle omstændigheder beviser,
at det forhold, at en retsakt har en fiskal sammenhæng, ikke er tilstrækkeligt til, at den omfattes af forbuddet i artikel
95, stk. 2, EF.
Parlamentet har anført, at Kommissionens holdning er i overensstemmelse med fast retspraksis, hvorefter valget af rette hjemmel
til vedtagelse af en retsakt skal bygge på objektive forhold, såsom retsaktens formål og indhold. Da forskellige hjemmelsgrundlag
kan være uforenelige med hinanden på grund af den beslutningsprocedure, der påkræves, skal den rette hjemmel fastsættes med
henvisning til den vedtagne akts »tyngdepunkt« (jf. dom af 23.2.1999, sag C-42/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 869,
præmis 43).
Direktiv 2001/44 har til formål at beskytte Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle interesser, at bekæmpe svig og at
beskytte det indre markeds fiskale neutralitet. Eftersom bekæmpelsen af svig er et vigtigt, men ikke et afgørende element
i direktivet, er henvisningen til artikel 280 EF som hjemmelsgrundlag ikke nødvendig.
Parlamentet har endvidere gjort gældende, at selv om begrebet »fiskale bestemmelser« i artikel 95, stk. 2, EF skal fortolkes
som bestemmelser vedrørende de nærmere regler om betaling og inddrivelse af afgifter, er denne ordlyd ikke til hinder for,
at direktiv 2001/44 vedtages med hjemmel i artikel 95 EF. Direktivet indeholder nemlig ingen bestemmelse vedrørende nationale
regler om opkrævningen og inddrivelsen af de omhandlede fordringer og indskrænker sig til at foreskrive »national behandling«
af udenlandske fordringer. De forskellige elementer, som Rådet anser for dækket af begrebet »fiskale bestemmelser«, er fortsat
underlagt national ret, og direktivet foretager ikke en harmonisering heraf.
Parlamentet har tilføjet, at artikel 95 EF skal fortolkes som en undtagelse til artikel 94 EF, og at sidstnævnte bestemmelse
således ikke kan udgøre rette hjemmel for vedtagelsen af direktiv 2001/44. Artikel 93 EF kan ikke anvendes som hjemmel, idet
direktivet ikke tilsigter at harmonisere indirekte skatter i denne artikels forstand. Endelig kan artikel 95, stk. 2, EF ikke
anvendes, da direktivet ikke indfører fiskale bestemmelser. Alene artikel 95 EF udgør derfor  rette hjemmel for vedtagelsen
af direktiv 2001/44.
Denne konklusion berøres ikke af, at visse af de fordringer, som omfattes af direktiv 2001/44, er af fiskal art. Tyngdepunktet
for direktivet er klart det indre markeds oprettelse og funktion, hvilket kræver, at artikel 95 EF vælges som hjemmel.
Rådet har først og fremmest gjort gældende, at valget af rette hjemmel for vedtagelsen af direktiv 2001/44 i modsætning til
Kommissionens påstand ikke begrænser sig til på den ene side artikel 93 EF og 94 EF eller på den anden side artikel 95 EF.
Der er intet til hinder for f.eks. at vælge artikel 93 EF og 95 EF som hjemmel, idet Domstolen i dom af 27. september 1988
i sagen Kommissionen mod Rådet (sag 165/87, Sml. s. 5545) allerede har anerkendt muligheden for dobbelt hjemmel, hvilket pålægger
Rådet at træffe beslutninger ved kvalificeret flertal og ved enstemmighed.
Rådet har herefter anført, at i henhold til Domstolens faste praksis skal valget af en retsakts hjemmel foretages ud fra objektive
elementer, som kan underlægges domstolskontrol. Blandt disse elementer er retsaktens formål og indhold. En institutions ønske
om mere indgående medvirken ved vedtagelsen af en retsakt er endvidere uden betydning for valget.
For så vidt angår formålet med direktiv 2001/44 har Rådet påpeget, at det fremgår af betragtningerne til direktivet, at det
tilsigter at beskytte Fællesskabet og medlemsstaternes finansielle interesser, at sikre konkurrenceevnen og det indre markeds
fiskale neutralitet bedre samt at begrænse risikoen for svig. Det fremgår endvidere af Kommissionens forslag til direktiv
af 26. juni 1998, at direktivet udgør en del af fællesskabsstrategien, som sigter mod at gennemføre skatte- og afgiftsordninger
uden konkurrencefordrejning, og som er orienteret mod det indre marked, således som det fremgår af Kommissionens meddelelse
med titlen »Beskatning i Den Europæiske Union« (KOM/96/546 endelig udg.).
For så vidt angår indholdet af direktiv 2001/44 har Rådet præciseret, at dets bestemmelser dels fastlægger den procedure,
som skal følges af medlemsstaten, der anmoder om bistand, og af den medlemsstat, som yder bistand vedrørende en fordring med
henblik på inddrivelse af det skyldige beløb, dels fastlægger skyldnerens juridiske status under denne procedure. Direktivet
angår mere præcist de rettigheder, som kan knyttes til fordringen, skyldnerens søgsmålsadgang, inddrivelsen af medlemsstatens
udgifter hos skyldneren og fordelingen af midlerne mellem de berørte medlemsstater. Da direktivets regler anvendes på fordringer
vedrørende indkomst- og formueskatter og beskatning af forsikringspræmier, berører det både området for direkte skatter og
området for indirekte skatter.
Endelig har Rådet, for så vidt angår de mulige hjemler til vedtagelse af foranstaltninger vedrørende sådanne skatter og afgifter,
gjort gældende, for det første, at proceduren i artikel 95, stk. 1, EF i modsætning til Kommissionens påstand ikke kan anses
for den »normale« procedure til vedtagelse af regler vedrørende gennemførelsen af det indre marked.
Rådet har for det andet fremhævet, at det er fast retspraksis, at såfremt der foreligger en specifik hjemmel, skal denne anvendes
til vedtagelsen af retsakten (dom af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1689). Artikel 93 EF og 94
EF angår tydeligvis vedtagelsen af foranstaltninger på det fiskale område, og de udgør mere specifikke bestemmelser end artikel
95 EF.
For så vidt angår søgsmålet om rette hjemmel til vedtagelsen af direktiv 2001/44 har Rådet gjort gældende, at da direktivet
tilsigter en harmonisering af lovgivningerne vedrørende omsætningsafgifter, punktafgifter og andre indirekte skatter derved,
at der skabes fælles regler for inddrivelsen af disse skatter og afgifter, kan kun artikel 93 EF udgøre rette hjemmel. Det
fremgår nemlig af Domstolens praksis, at regler vedrørende de nærmere bestemmelser om inddrivelsen af skatter og vedrørende
sanktionerne for overtrædelser i forbindelse med betaling af moms henhører under medlemsstaternes interne afgiftsordninger
(jf. dom af 27.2.1980, sag 55/79, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 481, og af 25.2.1988, sag 299/86, Drexl, Sml. s. 1213),
hvorfor bestemmelser som de ved direktiv 2001/44 indførte ligeledes er omfattet af medlemsstaternes interne afgiftsordninger.
For så vidt angår udvidelsen af anvendelsesområdet for direktiv 76/308 til også at omfatte fordringer vedrørende visse direkte
skatter har Rådet gjort gældende, at det netop er denne udvidelse, som gør, at artikel 95, stk. 1, EF ikke kan anses for rette
hjemmel til vedtagelsen af direktiv 2001/44, idet denne artikels stk. 2 forbyder, at den anvendes på »fiskale bestemmelser«.
Rådet har tilføjet, at alle foranstaltninger vedrørende det offentliges indtægter udgør »fiskale bestemmelser« i henhold til
artikel 95, stk. 2, EF. Dette begreb dækker ikke kun definitionen og beskrivelsen af afgifter, men ligeledes måden, hvorpå
afgifterne betales og inddrives. Ordet »fiskale« er en henvisning til begrebet det offentliges indtægter. I tredje del af
EF-traktaten, under afsnit VI, og hvis andet kapitel på engelsk har titlen »Tax provisions«, betones navnlig det offentliges
indtægters tvingende karakter. Denne tvingende karakter, som er knyttet til medlemsstaternes meget specielle privilegier og
beføjelser vedrørende betaling og inddrivelse af skatter, er et væsentligt kendetegn for skatter og fiskale byrder og kommer
tydeligere til udtryk gennem ordet »fiskal«, som anvendes i andre sprogversioner. I princippet angår begrebet »skatteret«
både skatternes struktur og betalingen og inddrivelsen heraf. Fortolkningen af artikel 95, stk. 2, EF bør tage højde for denne
omstændighed, og det forbud, som er fastsat heri, skal således gælde for alle bestemmelser vedrørende de omhandlede skatters
struktur, betaling og inddrivelse.
Den indskrænkende fortolkning af begrebet »fiskale bestemmelser«, som Kommissionen forfægter, har ifølge Rådet i modsætning
til Kommissionens påstand ikke støtte i ordlyden af artikel 95, stk. 2, EF. Endvidere kan hjemmelsvalget ikke afhænge af,
i hvilket omfang den vedtagne retsakt griber ind i medlemsstaternes suverænitet, idet en sådan tilgang vil være underlagt
politiske vurderinger, hvilket er i modstrid med dels kompetencefordelingen inden for Fællesskabet, dels retssikkerhedsprincippet.
Endelig fastlægger bestemmelserne i direktiv 2001/44 ikke noget almindeligt samarbejde eller nogen almindelig kontrol mellem
myndighederne til opfyldelse af rent nationale interesser, men tilsigter at regulere den måde, hvorpå medlemsstaterne foretager
skatteopkrævning og anvender deres fiskale bestemmelser med henblik på at fjerne de i denne sammenhæng opståede forskelle
i konkurrencevilkårene.
Rådet har endvidere anført, at på trods af, at det fremgår Domstolens praksis, at en praksis ikke kan ændre traktatens bestemmelser
(jf. dom af 12.11.1996,  sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 19), har den konkrete praksis
vedrørende valg af hjemmel været konstant, og artikel 93 EF eller 94 EF er blevet anvendt hver gang, fiskale bestemmelser
har været genstand for harmonisering.
Den irske regering har gjort gældende, at Kommissionen fortolker begrebet »fiskale bestemmelser« for indskrænkende. Ifølge
denne regering skal alle bestemmelser, som angår forvaltningen og inddrivelsen af skatter, anses for fiskale bestemmelser.
Det fremgår i øvrigt af den engelske version af artikel 95, stk. 2, EF, at denne bestemmelse angår reglerne for de offentlige
finanser og skatteindtægterne. Hverken traktaten eller retspraksis indeholder nogen form for indicier til støtte for Kommissionens
påstand.
Den irske regering har endvidere gjort gældende, at spørgsmålet om, i hvilket omfang Kommissionen frit kan vælge artikel 95
EF som hjemmel til vedtagelse af et direktiv, ikke kan besvares, uden at begrebet tilnærmelse af de nationale lovgivninger
defineres i forhold til begrebet harmonisering af lovgivningerne. Såfremt der er tvivl om en retsakts konkrete virkninger,
er det nødvendigt for at overholde retssikkerhedsprincippet at anvende de regler, som regulerer gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne
om harmonisering af de nationale lovgivninger.
Da direktiv 2001/44 i det konkrete tilfælde har en sammenhæng med fiskale spørgsmål, strider det mod forbuddet i artikel 95,
stk. 2, EF, at dette direktiv vedtages med hjemmel i artikel 95 EF. Det følger af såvel formålet med som indholdet af dette
direktiv, at det, ud over at udvide den gensidige bistand til også at omfatte fordringer vedrørende indkomst- og formueskatter
og beskatning af forsikringspræmier, pålagde medlemsstaterne tvingende forpligtelser ved anvendelsen og inddrivelsen af skatter
og afgifter. De ved direktiv 2001/44 indførte foranstaltninger angår således opkrævningen, forvaltningen og inddrivelsen af
skatter og følgelig fiskale spørgsmål, hvorfor direktivets »tyngdepunkt« tydeligvis er fastlagt.
Den irske regering har tilføjet, at artikel 95, stk. 1, EF ligeledes er til hinder for, at direktiv 2001/44 vedtages med hjemmel
i artikel 95 EF. Det følger nemlig af artiklens ordlyd, at den kun tilsigtes anvendt, såfremt traktaten ikke bestemmer andet.
Artikel 93 EF og 94 EF udgør imidlertid mere specifikke bestemmelser end artikel 95 EF med henblik på vedtagelsen af foranstaltninger
som dem, der fremgår af direktiv 2001/44, hvorfor sidstnævnte bestemmelse ikke kan finde anvendelse.
Ifølge den luxembourgske regering er Kommissionens fortolkning af begrebet »fiskale bestemmelser« for indskrænkende og svarer
ikke til medlemsstaternes lovgivningsmæssige virkelighed. Ved fortolkningen af artiklen skal der tages hensyn til, at begreberne
»skatte- og afgiftsspørgsmål«, »fiskale bestemmelser« og »skatter« dækker bestemmelser vedrørende forvaltningen og inddrivelsen
af skatter, således at de nærmere bestemmelser er en del af skatteretten i mange medlemsstater.
Denne regering understreger endvidere, at Kommissionen i replikken har anerkendt, at direktiv 2001/44 ikke tilsigter en harmonisering
af de eksisterende regler, men har til formål at skabe muligheder for informationsudveksling og gensidig bistand vedrørende
inddrivelsen af fordringer, hvilket ikke tidligere var muligt. Valget af artikel 95 EF som hjemmel til dette direktiv er således
ikke begrundet.
Den luxembourgske regering har endvidere gjort gældende, at artikel 8 i direktiv 76/308, modsat det af Kommissionen påståede,
har umiddelbar betydning for medlemsstaternes nationale bestemmelser.
Den luxembourgske regering har tilføjet, at Domstolen allerede har fastslået, at betalingsbetingelserne, reglerne om beregningsgrundlaget
samt de på fiskale overtrædelser anvendelige sanktioner kan være omfattet af forbuddet i artikel 90 EF (jf. dom af 11.12.1990,
sag C-47/88, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 4509). Det kan således ikke med føje gøres gældende, at reglerne vedrørende
de nærmere bestemmelser for inddrivning af direkte og indirekte skatter ikke udgør fiskale bestemmelser.
I det foreliggende tilfælde giver direktiv 2001/44 de nationale myndigheder mulighed for at fastsætte og inddrive skyldige
skatter korrekt, idet deres kompetenceområde udvides ud over den pågældende medlemsstats territorium. Den gensidige bistand
i forbindelse med inddrivningen af fordringer udgør således en vigtig og begrundet tilføjelse til udøvelsen af medlemsstaternes
beføjelser på det fiskale område. Den rette hjemmel for vedtagelsen af direktivet er således artikel 93 EF og 94 EF.
Den portugisiske regering er ligeledes af den opfattelse, at den af Kommissionen forfægtede fortolkning af begrebet »fiskale
bestemmelser« er for indskrænkende og ikke kan opretholdes. Begrebet bør omfatte de skattepligtiges rettigheder og garantier.
Direktiv 2001/44 definerer imidlertid, bl.a. ved ændringen af artikel 8, stk. 1, artikel 10 og artikel 12 i direktiv 76/308,
et vist antal regler, som er i direkte modstrid med skatteydernes rettigheder, og som følgelig skal gennemføres i intern ret.
Direktiv 2001/44 tilsidesætter endvidere kontradiktionsprincippet, idet direktivet ikke giver hjemmehørende, som den myndighed,
der anmoder om bistand, anser for skyldnere, mulighed for at anfægte det fuldbyrdelsesgrundlag, de stilles over for, selv
når fordringen, som denne myndighed gør gældende, kan være en fordring, som kan anfægtes. Da direktiv 2001/44 ændrer artikel
12, stk. 2, i direktiv 76/308, skaber den en direkte materiel ret til erstatning i tilfælde af tab, som skyldes en uberettiget
eller fejlagtig anvendelse af de beføjelser, medlemsstaterne er blevet tillagt. Henset til indholdet af direktivet er artikel
93 EF og 94 EF således rette hjemmel for vedtagelsen af det.
Det Forenede Kongeriges regering deler den opfattelse, som den irske regering har fremført. Artikel 93 EF er den specifikke
hjemmel for vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltninger på området for indirekte skatter. Da traktaten således indeholder
en specifik bestemmelse for en sådan harmonisering, kan denne ikke foretages med hjemmel i artikel 95 EF. For så vidt angår
harmoniseringen af reglerne om direkte skatter fremgår det af artikel 95, stk. 2, EF, at den skal foretages med hjemmel i
artikel 94 EF.
Det Forenede Kongeriges regering har foreholdt Kommissionen, dels at den fortolker begrebet »fiskale bestemmelser« for indskrænkende,
dels at den ikke har taget højde for indledningen af første punktum i artikel 95, stk. 1, EF, hvoraf det fremgår, at bestemmelsen
kun finder anvendelse, hvis intet andet er bestemt i traktaten. Artikel 93 EF og 94 EF udgør imidlertid specielle bestemmelser
til vedtagelse af foranstaltninger vedrørende direkte og indirekte skatter. Eftersom direktiv 2001/44 harmoniserer nationale
regler vedrørende disse to former for skatter, er artikel 95, stk. 1, EF ikke rette hjemmel for vedtagelsen af dette direktiv.
Der er desuden ingen tvivl om, at regler, der forfølger et sådant formål, griber ind i medlemsstaternes fiskale suverænitet,
således at de skal vedtages ved enstemmighed.
Det Forenede Kongeriges regering har tilføjet, at begrebet »fiscal«, som anvendes i den engelske version af artikel 95 EF,
ikke alene omfatter beskatning i snæver forstand, men ligeledes omfatter offentlige udgifter og offentlige lån. Der er, i
modsætning til det af Kommissionen anførte, intet, som tillader at foretage en sondring mellem på den ene side reglerne vedrørende
de skattepligtige, beregningsgrundlaget, de udløsende begivenheder, skattesatserne eller undtagelserne og på den anden side
reglerne vedrørende forvaltningen og inddrivelsen af skatter. Denne fortolkning er i overensstemmelse med Domstolens faste
praksis (jf. dom af 12.5.1992, sag C-327/90, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3033, og af 17.6.1998, sag C-68/96, Grundig
Italiana, Sml. I, s. 3775).
Endelig har denne regering bemærket, at den regulering, som de skattepligtige er underlagt med henblik på at undgå skattesvig
og -unddragelse, er centrale elementer i forholdet mellem de skattepligtige og de fiskale myndigheder og derfor er uadskillelig
fra medlemsstaternes beføjelse til at opkræve skatter.
Domstolens bemærkninger
Det fremgår af fast retspraksis, at valg af hjemmel for en retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, som gør
det muligt at foretage en domstolskontrol, hvilket omfatter bl.a. retsaktens formål og indhold (jf. navnlig Titandioxid-dommen,
præmis 10, dom af 4.4.2000, sag C-269/97, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2257, præmis 43, og af 11.9.2003, sag C-211/01,
Kommissionen mod Rådet, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 38).
Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene
af disse kan bestemmes som det vigtigste eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt
hjemmel, nemlig den, der kræves af det vigtigste eller fremherskende formål eller led (jf. i denne retning bl.a. dom af 17.3.1993,
sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, præmis 19 og 21, og af 30.1.2001, sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml.
I, s. 779, præmis 59, samt dommen af 11.9.2003 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 39).
Hvis det godtgøres, at der med retsakten samtidig forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne,
uden at et af disse formål er sekundært og indirekte i forhold til det andet, bør en sådan retsakt dog undtagelsesvis vedtages
med de dertil svarende forskellige hjemler (jf. bl.a. dom af 19.9.2002, sag C-336/00, Huber, Sml. I, s. 7699, præmis 31, og
af 12.12.2002, sag C-281/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 12049, præmis 35, samt dommen af 11.9.2003 i sagen Kommissionen
mod Rådet, præmis 40, og udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, præmis 23).
Anvendelsen af en dobbelt hjemmel er imidlertid udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser,
er uforenelige (jf. bl.a. Titandioxid-dommen, præmis 17-21, og dom af 25.2.1999, forenede sager C- 164/97 og C-165/97, Parlamentet
mod Rådet, Sml. I, s. 1139, præmis 14).
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at procedurerne i på den ene side artikel 93 EF og 94 EF og på den anden side
artikel 95 EF er til hinder for, at sidstnævnte artikel anvendes samtidig med en af de to førstnævnte artikler som hjemmel
ved vedtagelsen af en retsakt som direktiv 2001/44. Der kræves nemlig enstemmighed ved vedtagelsen af retsakter med hjemmel
i artikel 93 EF og 94 EF, hvorimod kvalificeret flertal er tilstrækkeligt til, at en retsakt gyldigt kan vedtages med hjemmel
i artikel 95 EF. Blandt de ovennævnte bestemmelser kan alene artikel 93 EF og 94 EF således samtidig udgøre rette hjemmel
for en af Rådet vedtaget retsakt.
For så vidt angår anvendelsesområdet for artikel 95 EF, som ifølge Kommissionen og Parlamentet burde have udgjort hjemmelsgrundlaget
for vedtagelsen af direktiv 2001/44, skal det for det første bemærkes, at det fremgår af ordlyden af denne bestemmelses stk. 1,
at den finder anvendelse, medmindre andet er bestemt i traktaten.
Det følger heraf, at når der i traktaten forefindes en mere specifik bestemmelse, som kan udgøre hjemmel for den omhandlede
retsakt, skal retsakten have hjemmel i denne bestemmelse. Dette er bl.a. tilfældet for artikel 93 EF, der angår harmoniseringen
af lovgivningerne vedrørende omsætningsafgifter, punktafgifter og andre indirekte skatter.
Det skal for det andet understreges, at artikel 95, stk. 2, EF udtrykkeligt udelukker visse forhold fra artiklens anvendelsesområde.
Hertil hører bl.a. »fiskale bestemmelser«, hvor tilnærmelsen ikke kan ske med hjemmel i denne artikel.
Det skal først undersøges, hvorvidt direktiv 2001/44 vedrører »fiskale bestemmelser« i artikel 95, stk. 2, EF’s forstand.
For så vidt angår fortolkningen af begrebet »fiskale bestemmelser« skal det fastslås, at der i traktaten ikke findes nogen
henvisning til, hvordan dette begreb skal fortolkes. Det skal imidlertid bemærkes, at begrebet på grund af dets generelle
karakter dækker ikke blot hele det fiskale område, uden at der skal sondres mellem de forskellige typer af skatter og afgifter,
men ligeledes omfatter alle aspekter af dette område, hvad enten det angår de materielle eller de processuelle regler.
Dette underbygges i øvrigt af, at bestemmelserne vedrørende de nærmere regler for betaling og inddrivelse af direkte og indirekte
skatter i visse medlemsstater betragtes som »fiskale bestemmelser«.
Det skal tilføjes, at ifølge Domstolens praksis vedrørende artikel 90 EF skal der ved vurderingen af, om en afgiftsordning
er diskriminerende, ikke blot tages hensyn til afgiftssatserne, men også til reglerne om beskatningsgrundlaget og opkrævningen
af de forskellige afgifter. Det afgørende sammenligningskriterium ved anvendelsen af artikel 90 EF er nemlig, hvor meget den
enkelte afgift faktisk påvirker den indenlandske produktion på den ene side og importerede varer på den anden side. Selv ved
en ensartet opkrævningssats kan afgiftens virkning ændres af de regler om beskatningsgrundlaget og opkrævningen, der gælder
for henholdsvis indenlandsk produktion og importerede varer (jf. ovennævnte dom i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 8,
og Grundig Italiana-dommen, præmis 13).
Det følger heraf, at de nærmere bestemmelser for inddrivelsen af skatter, uanset deres art, ikke kan adskilles fra den skatte-
eller afgiftsordning, som de er knyttet til.
I lyset af disse bemærkninger skal begrebet »fiskale bestemmelser« i artikel 95, stk. 2, EF fortolkes således, at det ikke
kun dækker bestemmelserne vedrørende den skattepligtige personkreds, de skattepligtige handlinger, beskatningsgrundlaget,
satserne og undtagelserne fra de direkte og indirekte skatter, men ligeledes omfatter reglerne vedrørende de nærmere bestemmelser
for inddrivelsen af disse skatter.
For så vidt angår direktiv 2001/44’s formål fremgår det af de første tre betragtninger til direktivet, at det med direktivet
tilsigtes at sikre »det indre markeds fiskale neutralitet« og at beskytte Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle interesser.
Som det fremgår af betragtningerne til direktivet, skal dette formål opnås dels ved, at anvendelsesområdet for direktiv 76/308
udvides til også at omfatte fordringer vedrørende visse indkomst- og formueskatter og beskatning af forsikringspræmier (tredje
betragtning), dels ved at sikre, at dokumenter, som hjemler ret til eksekution af en fordring, i princippet betragtes som
et dokument i den medlemsstat, hvori den myndighed, som anmodes om bistand, befinder sig (fjerde betragtning).
De ændringer til direktiv 76/308, som blev foretaget ved direktiv 2001/44, afspejler disse formål. I artikel 2 i direktiv
76/308, hvori anvendelsesområdet defineres, fremgår det således af litra g) og h), at direktivet finder anvendelse på indkomst-
og formueskatter og på beskatning af forsikringspræmier. Artikel 7, stk. 3, i direktiv 76/308 blev ændret således, at det
efterfølgende indeholdt en mere detaljeret liste over de oplysninger, som en anmodning om inddrivelse, som den myndighed,
der anmoder om bistand, retter til den myndighed, der anmodes om bistand, skal indeholde.
I henhold til artikel 8 i direktiv 76/308 skal de dokumenter, der hjemler ret til eksekution, fremover som hovedregel anerkendes
uden videre og automatisk behandles som et dokument, der hjemler ret til eksekution på det nationale område, hvorimod disse
dokumenter tidligere alene skulle stadfæstes som, anerkendes som, suppleres med eller erstattes med et dokument, der hjemler
ret til eksekution i den medlemsstat, hvori den myndighed, som anmodes om bistand, befandt sig.
For så vidt angår direktiv 76/308’s artikel 10, som bestemte, at fordringer til inddrivelse er ikke-priviligeret i den medlemsstat,
hvori den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig, fastsættes det i affattelsen i direktiv 2001/44, at fordringer
til inddrivelse ikke nødvendigvis nyder samme fortrinsstilling som lignende fordringer, der er opstået i den medlemsstat,
hvori den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig. Denne modifikation udgør en væsentlig ændring i behandlingen af
de fordringer, der omhandles i direktiv 76/308, idet det tidligere anvendte princip om, at de pågældende fordringer ikke nyder
nogen fortrinsstilling i den medlemsstat, som anmodes om bistand, ikke længere finder anvendelse.
Det skal for det første fastslås, at alle disse ændringer er knyttet til inddrivelsen af fordringer vedrørende såvel direkte
som indirekte skatter, og de forpligter medlemsstaterne til at vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for
at sikre, at disse ændringer gennemføres.
Det skal for det andet bemærkes, at selv om direktiv 2001/44, således som Kommissionen har gjort gældende, ikke harmoniserer
de i medlemsstaterne anvendte materielle bestemmelser for inddrivelsen, står det dog fast, at medlemsstaterne skal udvide
anvendelsesområdet for deres nationale bestemmelser vedrørende de nærmere regler for inddrivelsen af fordringer vedrørende
indkomst- og formueskatter og beskatning af forsikringspræmier, således at reglerne også finder anvendelse på fiskale fordringer,
som stammer fra en anden medlemsstat.
Endelig skal det tilføjes, at direktiv 2001/44 foretager en vis tilnærmelse af de nationale bestemmelser på det fiskale område,
idet direktivet forpligter alle medlemsstater til at behandle fordringer fra en anden medlemsstat på samme måde som nationale
fordringer, hvilket er en fortolkning, som finder støtte i begrebet »fiskal neutralitet«, som er indeholdt i anden betragtning
til direktivet.
Henset til ovenstående bemærkninger skal det fastslås, at direktiv 2001/44 angår »fiskale bestemmelser« i artikel 95, stk. 2,
EF’s forstand, således at denne bestemmelse ikke kan udgøre rette hjemmel for vedtagelsen af det pågældende direktiv.
Rådet vedtog således med rette direktiv 2001/44 med hjemmel i artikel 93 EF og 94 EF.
Rådet skal følgelig frifindes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da
denne har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger. I overensstemmelse med procesreglementets
artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer de intervenerende medlemsstater og institutioner deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
3)
Irland, Storhertugdømmet Luxembourg, Den Portugisiske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt
Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.
C. Gulmann
J.N. Cunha Rodrigues
J.-P. Puissochet
R. Schintgen
F. Macken
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. april 2004.
R. Grass
V. Skouris
Justitssekretær
Præsident
–
Processprog: engelsk.