CELEX: 61998CJ0475
Incumprimento de Estado
Celebração e aplicação por um Estado-Membro de um acordo bilateral dito 'de céu aberto' com os Estados Unidos da América
Direito derivado que rege o mercado interno dos transportes aéreos [Regulamentos (CEE) n.os 2299/89, 2407/92, 2408/92, 2409/92 e 95/93]
Competência externa da Comunidade
Artigo 52.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.º CE)
Artigo 5.º do Tratado CE (actual artigo 10.º CE)

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Dezembro de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), uma acção que tem por objecto obter a declaração de que:
- a título principal, ao negociar, assinar e celebrar individualmente, em 1995, um acordo dito «de céu aberto» com os Estados Unidos da América, no domínio dos transportes aéreos, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE, nomeadamente dos seus artigos 5.° (actual artigo 10.° CE) e 52.° (que passou, após alteração, a artigo 43.° CE), assim como do direito derivado adoptado nos termos do Tratado, nomeadamente dos Regulamentos (CEE) n.os 2407/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo à concessão de licenças às transportadoras aéreas (JO L 240, p. 1), 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (JO L 240, p. 8), 2409/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, sobre tarifas aéreas de passageiros e de carga (JO L 240, p. 15), 2299/89 do Conselho, de 24 de Julho de 1989, relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva (JO L 220, p. 1), com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 3089/93 do Conselho, de 29 de Outubro de 1993 (JO L 278, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 2299/89»), e 95/93 do Conselho, de 18 de Janeiro de 1993, relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (JO L 14, p. 1), e,
- a título subsidiário e para uma parte do pedido principal, na medida em que se considere que o acordo de 1995 não altera radicalmente e, portanto, não substitui os acordos anteriormente celebrados, por não ter eliminado, nestes acordos, as disposições que são incompatíveis com o Tratado, nomeadamente com o artigo 52.° , e com o direito derivado, ou por não ter tomado para o efeito todas as medidas juridicamente admissíveis, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 234.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 307.° CE), na versão que resultou do artigo 6.° do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1).
2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de Julho de 1999, foi admitida a intervenção do Reino dos Países Baixos em apoio dos pedidos da República da Áustria.
Quadro jurídico
3 O artigo 84.° , n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 80.° , n.° 1, CE) dispõe que as disposições do título IV, relativo aos transportes, da parte III do Tratado são unicamente aplicáveis aos transportes por caminho-de-ferro, por estrada e por via navegável. O n.° 2 deste artigo dispõe:
«O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir se, em que medida, e por que processo, podem ser adoptadas, para os transportes marítimos e aéreos, disposições adequadas.
São aplicáveis as disposições processuais dos n.os 1 e 3 do artigo 75.° »
4 Com base nesta última disposição e com vista à realização gradual do mercado interno dos transportes aéreos, o Conselho adoptou, em 1987, em 1990 e em 1992, três «pacotes» legislativos destinados a garantir, por um lado, a livre prestação dos serviços de transportes aéreos e, por outro, a aplicação, neste sector, das regras comunitárias em matéria de concorrência.
5 A legislação adoptada em 1992, dita «terceiro pacote», é constituída pelos Regulamentos n.os 2407/92, 2408/92 e 2409/92.
6 Nos termos do seu artigo 1.° , o Regulamento n.° 2407/92 diz respeito aos critérios de concessão e de manutenção, pelos Estados-Membros, das licenças de exploração das transportadoras aéreas estabelecidas na Comunidade. A este respeito, decorre do artigo 3.° , n.° 3, do mesmo regulamento que só estão autorizadas a efectuar transportes aéreos de passageiros, correio e/ou carga, contra remuneração e/ou por fretamento, as empresas estabelecidas na Comunidade que sejam titulares de uma licença de exploração adequada. Nos termos do artigo 4.° , n.os 1 e 2, do referido regulamento, um Estado-Membro só pode conceder esta licença a empresas cujo estabelecimento principal e cuja sede, caso esta exista, se situem nesse Estado-Membro e, sem prejuízo de acordos e convenções em que a Comunidade seja parte contratante, que sejam maioritariamente detidas e efectivamente controladas por Estados-Membros e/ou por nacionais dos Estados-Membros.
7 O Regulamento n.° 2408/92 diz respeito, como indica o seu título, ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias. Na definição dada pelo artigo 2.° , alínea b), deste regulamento, uma transportadora aérea comunitária é uma transportadora aérea titular de uma licença de exploração válida emitida em conformidade com o disposto no Regulamento n.° 2407/92. O artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2408/92 dispõe que as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)-Membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas rotas do interior da Comunidade. O n.° 2 do mesmo artigo introduz, no entanto, a possibilidade de os Estados-Membros preverem uma excepção a esta disposição, até 1 de Abril de 1997, relativamente ao exercício de direitos de cabotagem.
8 Os artigos 4.° a 7.° do Regulamento n.° 2408/92 regulam, designadamente, a possibilidade de os Estados-Membros imporem obrigações de serviço público em determinadas rotas. O artigo 8.° do mesmo regulamento confere aos Estados-Membros o direito de regular, sem discriminação baseada na nacionalidade ou na identidade da transportadora aérea, a distribuição do tráfego entre os aeroportos pertencentes a um sistema de aeroportos. Por último, em caso de problemas ambientais e/ou de congestionamento graves, o artigo 9.° do referido regulamento reconhece ao Estado-Membro responsável a possibilidade de condicionar, limitar ou recusar o exercício dos direitos de tráfego, especialmente se for possível proporcionar um nível de serviço satisfatório através de outros meios de transporte.
9 Nos termos do seu artigo 1.° , n.° 1, o Regulamento n.° 2409/92 define os critérios e os procedimentos a aplicar na determinação das tarifas aéreas de passageiros e de carga relativas aos serviços de transportes aéreos integralmente efectuados no interior da Comunidade.
10 Os n.os 2 e 3 do mesmo artigo têm a seguinte redacção:
«2. Sem prejuízo do disposto no n.° 3, o presente regulamento não é aplicável:
a) Às tarifas aéreas de passageiros e de carga cobradas por transportadoras aéreas não comunitárias;
b) Às tarifas aéreas de passageiros e de carga determinadas por uma obrigação de serviço público, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias.
3. Só as transportadoras aéreas comunitárias estão autorizadas a introduzir novos produtos ou tarifas inferiores às aplicadas a produtos idênticos.»
11 Além dos Regulamentos n.os 2407/92, 2408/92 e 2409/92, aprovados em 1992, o legislador comunitário adoptou outros actos em matéria de transportes aéreos. Trata-se, nomeadamente, dos Regulamentos n.os 2299/89 e 95/93.
12 Nos termos do seu artigo 1.° , o Regulamento n.° 2299/89 é aplicável aos sistemas informatizados de reserva (a seguir «SIR») que incluam produtos de transportes aéreos, quando propostos e/ou utilizados no território da Comunidade, independentemente do estatuto ou da nacionalidade do vendedor dos sistemas, da fonte de informações utilizada ou da localização da respectiva unidade central de tratamento de dados e da localização geográfica dos aeroportos entre os quais se efectuam os transportes aéreos.
13 No entanto, o artigo 7.° , n.os 1 e 2, do mesmo regulamento dispõe:
«1. As obrigações dos vendedores de sistemas previstas nos artigos 3.° e 4.° a 6.° não são aplicáveis às transportadoras associadas de um país terceiro, na medida em que o seu SIR fora do território da Comunidade não proporcione às transportadoras aéreas comunitárias um tratamento equivalente ao concedido nos termos do presente regulamento e do Regulamento (CEE) n.° 83/91 da Comissão.
2. As obrigações das transportadoras associadas ou participantes previstas nos artigos 3.° -A, 4.° e 8.° não são aplicáveis a SIR controlados por uma transportadora ou transportadoras aéreas de um ou mais países terceiros, na medida em que a transportadora ou transportadoras associadas ou participantes não obtenham fora do território da Comunidade um tratamento equivalente ao concedido nos termos do presente regulamento e do Regulamento (CEE) n.° 83/91 da Comissão.»
14 Por último, é manifesto que o Regulamento n.° 95/93 é igualmente aplicável às transportadoras aéreas de países terceiros. Todavia, o seu artigo 12.° prevê:
«1. Sempre que se verifique que, no que se refere à atribuição de faixas aéreas em aeroportos, um país terceiro:
a) Não confere às transportadoras aéreas comunitárias tratamento equiparável ao concedido pelos Estados-Membros às transportadoras aéreas desse mesmo país;
ou
b) Não confere de facto às transportadoras aéreas comunitárias o mesmo tratamento que confere às transportadoras aéreas nacionais;
ou
c) Confere a transportadoras aéreas de outros países terceiros tratamento mais favorável que o conferido às transportadoras aéreas comunitárias,
poderão ser tomadas medidas adequadas para resolver a situação no que se refere ao aeroporto ou aos aeroportos em questão, incluindo a suspensão, total ou parcial, das obrigações decorrentes do presente regulamento respeitantes a uma transportadora aérea desse país terceiro, de acordo com a legislação comunitária.
2. Os Estados-Membros informarão a Comissão de quaisquer dificuldades graves sentidas, de jure ou de facto, pelas transportadoras aéreas comunitárias na obtenção de faixas horárias em aeroportos de países terceiros.»
Antecedentes do litígio
Iniciativas da Comissão com vista à celebração pela Comunidade de acordos internacionais em matéria de transportes aéreos
15 No final da segunda guerra mundial, ou após esta, vários Estados que posteriormente se tornaram membros da Comunidade, entre os quais a República da Áustria, celebraram acordos bilaterais com os Estados Unidos da América no domínio dos transportes aéreos.
16 Desde o início dos anos 90, pretendendo substituir este conjunto de convenções bilaterais por um único acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América, a Comissão Europeia solicitou insistentemente ao Conselho um mandato para negociar com as autoridades norte-americanas tal acordo em matéria de transportes aéreos.
17 Assim, a Comissão formulou um primeiro pedido neste sentido ao Conselho, em 23 de Fevereiro de 1990, com a apresentação de uma proposta de decisão do Conselho respeitante a um procedimento de consulta e autorização para os acordos relativos às relações comerciais dos Estados-Membros com os países terceiros no domínio dos transportes aéreos. Em 23 de Outubro de 1992, apresentou uma segunda proposta de decisão, com ligeiras alterações (JO 1993, C 216, p. 15). As duas propostas tomavam como base jurídica o artigo 113.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 133.° CE), visto que a Comissão considerava que a celebração de acordos internacionais em matéria de transportes aéreos se enquadrava no âmbito da política comercial da Comunidade.
18 O Conselho não deu seguimento a estas iniciativas da Comissão. A posição do Conselho a este respeito ficou expressa nas suas conclusões de 15 de Março de 1993, nas quais declarava:
- que a base jurídica adequada para desenvolver uma política externa no sector dos transportes aéreos é o artigo 84.° , n.° 2, do Tratado;
- que os Estados-Membros mantinham a sua plena competência quanto às relações com países terceiros no sector dos transportes aéreos, sem prejuízo das medidas já adoptadas ou a adoptar pelo Conselho nesta matéria. A este respeito, salientou, no entanto, que, no decurso das negociações bilaterais, os Estados-Membros interessados deveriam ter em devida conta as obrigações impostas pelo direito comunitário e manter-se informados dos interesses dos outros Estados-Membros;
- que só seria possível conduzir negociações a nível comunitário com países terceiros se o Conselho considerasse essa abordagem conforme ao interesse comum, porque susceptível de obter melhor resultado para todos os Estados-Membros do que o sistema tradicional de acordos bilaterais.
19 Em Abril de 1995, a Comissão suscitou novamente a questão, recomendando ao Conselho a adopção duma decisão que a autorizasse a negociar com os Estados Unidos da América um acordo em matéria de transportes aéreos. Na sequência deste novo pedido, o Conselho conferiu à Comissão, em Junho de 1996, um mandato restrito para negociar com os Estados Unidos da América, em colaboração com um comité especialmente designado pelo próprio Conselho, os seguintes aspectos: regras de concorrência; propriedade e controlo das transportadoras aéreas; SIR; code sharing; resolução dos conflitos; leasing; cláusulas ambientais e medidas transitórias. Em caso de solicitação nesse sentido por parte dos Estados Unidos da América, a Comissão estava autorizada a alargar as negociações aos auxílios de Estado e a outras medidas destinadas a evitar a falência das transportadoras aéreas; à atribuição das faixas horárias nos aeroportos; à idoneidade económica e técnica das transportadoras aéreas; às cláusulas em matéria de segurança; às cláusulas de salvaguarda e a qualquer outra questão relativa à regulamentação do sector. Em contrapartida, ficou explícito que o mandato não abrangia as negociações relativas ao acesso ao mercado (incluindo o code sharing e o leasing, na parte em que dissessem respeito aos direitos de tráfego), à capacidade, à designação das transportadoras aéreas e às tarifas.
20 Algumas declarações das duas instituições interessadas foram anexadas à acta da sessão do Conselho na qual foi conferido à Comissão o referido mandato negocial. Numa das declarações, formulada conjuntamente pelas duas instituições (a seguir «declaração comum de 1996»), afirmava-se que, para assegurar a continuidade das relações entre os Estados-Membros e os Estados Unidos da América durante as negociações comunitárias e para dispor de uma alternativa válida em caso de fracasso dessas negociações, o sistema de convenções bilaterais então vigente seria mantido e continuaria em vigor até à celebração de um novo acordo que vinculasse a Comunidade. Em declaração autónoma, a Comissão afirmou que considerava adquirida a competência comunitária em matéria de direitos de tráfego.
21 Até agora, não foi concluído qualquer acordo com os Estados Unidos da América na sequência da atribuição à Comissão do mandato negocial de 1996.
22 Pelo contrário, resulta do processo que a Comunidade celebrou, em 1992, um acordo com o Reino da Noruega e com o Reino da Suécia relativo à aviação civil, aprovado pela Decisão 92/384/CEE do Conselho, de 22 de Junho de 1992 (JO L 200, p. 20), que chegou a um acordo de princípio nesta matéria com a Confederação Helvética e que, no momento da propositura da presente acção, estava a negociar com doze países europeus um acordo relativo à criação de um «espaço aéreo comum europeu».
Acordo bilateral em matéria de transportes aéreos celebrado entre a República da Áustria e os Estados Unidos da América
23 Em 16 de Março de 1989, foi celebrado um acordo bilateral em matéria de transportes aéreos entre a República da Áustria e os Estados Unidos da América, tendo sido alterado em 1992 (a seguir «acordo de 1989»).
24 Resulta do processo que, em 1992, os Estados Unidos da América tomaram a iniciativa de propor a vários Estados europeus a celebração de um acordo bilateral dito «de céu aberto». Um acordo deste tipo devia, por um lado, facilitar as alianças entre as transportadoras americanas e europeias e, por outro, respeitar diversos critérios definidos pelo Governo americano, como o livre acesso a todas as rotas, a concessão de direitos de rota e de tráfego ilimitados, a fixação de preços segundo um sistema dito «de dupla desaprovação» para as rotas aéreas entre as partes no acordo, a possibilidade de code sharing, etc.
25 No decurso de 1993 e de 1994, os Estados Unidos da América acentuaram os seus esforços para celebrar, com o maior número possível de Estados europeus, acordos bilaterais em matéria de transportes aéreos, segundo a política dita «de céu aberto».
26 Numa carta de 17 de Novembro de 1994 dirigida aos Estados-Membros, a Comissão chamou a atenção destes para os efeitos negativos que os acordos bilaterais provocariam na Comunidade e tomou posição declarando que este tipo de acordos era susceptível de afectar a regulamentação interna da Comunidade. Acrescentou que a negociação desses acordos só a nível comunitário é que podia ser conduzida eficazmente e de modo juridicamente válido.
27 No decurso de negociações levadas a cabo em 7 e 8 de Março de 1995, representantes dos Governos austríaco e americano chegaram a um consenso sobre a alteração do acordo de 1989. Este consenso foi mais tarde confirmado por uma troca de notas diplomáticas.
28 Deste modo, em 1995, foram introduzidas as seguintes alterações no acordo de 1989 (a seguir «alterações introduzidas em 1995»). No corpo do texto do acordo, os artigos 1.° (definições), 2.° (concessão de direitos de tráfego), 3.° (designação e autorização), 7.° (segurança), 8.° (possibilidades comerciais), 9.° (direitos aduaneiros e taxas), 10.° (taxas de utilização), 11.° (concorrência leal), 12.° (fixação de preços), 14.° (resolução dos conflitos) e 16.° (acordo multilateral) foram alterados ou eliminados para que o referido acordo ficasse em conformidade com o modelo americano de acordo dito «de céu aberto». Foi ainda acrescentado o artigo 12.° -A, respeitante aos serviços intermodais. Por outro lado, os anexos I e III, este último renumerado II, do acordo de 1989, que contêm as listas de rotas e as possibilidades de exploração, foram alterados de modo a ficarem em conformidade com o modelo americano de acordo dito «de céu aberto» (por exemplo, no que respeita às rotas, à flexibilidade de exploração, aos voos charter, etc.). Por último, foi acrescentado um anexo III, relativo aos princípios respeitantes aos SIR.
29 Nos termos do artigo 3.° do acordo de 1989, a concessão, por cada uma das partes contratantes, das licenças de exploração adequadas e das autorizações técnicas exigidas às companhias aéreas designadas pela outra parte está sujeita à condição de que «uma parte substancial da propriedade e o controlo efectivo dessa companhia aérea pertençam à parte que a designou, a nacionais desta parte ou aos dois» (a seguir «cláusula relativa à propriedade e ao controlo das companhias aéreas»). Nos termos do artigo 4.° do referido acordo, estas licenças e autorizações podem ser revogadas, suspensas ou limitadas, sempre que a condição acima mencionada não esteja preenchida.
Fase pré-contenciosa
30 Ao tomar conhecimento de que as negociações com vista a alterar o acordo de 1989 tinham sido bem sucedidas, a Comissão enviou ao Governo austríaco, em 2 de Junho de 1995, uma notificação de incumprimento onde indicava no essencial que, tendo a legislação comunitária em matéria de transportes aéreos estabelecido um sistema completo de regras com o objectivo de instituir um mercado interno neste sector, os Estados-Membros deixaram de ser competentes para celebrar acordos bilaterais como o que a República da Áustria acabara de negociar com os Estados Unidos da América. Além disso, na sua opinião, esse acordo violava o direito comunitário primário e derivado.
31 O Governo austríaco contestou, na sua resposta de 3 de Julho de 1995, a análise da Comissão, pelo que esta endereçou à República da Áustria, em 16 de Março de 1998, um parecer fundamentado no qual concluía que os compromissos bilaterais decorrentes das alterações introduzidas em 1995 no acordo de 1989 constituíam uma violação do direito comunitário e convidava o referido Estado-Membro a dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
32 A resposta do Governo austríaco, de 18 de Maio de 1998, não foi considerada satisfatória pela Comissão, razão pela qual esta intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
33 O Governo austríaco suscita duas excepções de inadmissibilidade, assentes, respectivamente, na duração excessiva da fase pré-contenciosa do processo e no facto de, na notificação de incumprimento, não constar a acusação relativa ao artigo 234.° , segundo parágrafo, do Tratado, que a Comissão invoca no parecer fundamentado e na petição inicial.
Quanto à duração excessiva da fase pré-contenciosa
34 O Governo austríaco expõe que decorreram dois anos e nove meses entre a notificação de incumprimento e o parecer fundamentado. Embora não esteja previsto qualquer prazo entre estas duas fases do processo, o importante atraso e a insegurança assim criada são incompatíveis com os princípios do Estado de direito, nomeadamente com o princípio do respeito da confiança legítima. A este propósito, a declaração comum de 1996 teve o efeito de permitir aos Estados-Membros pensarem que a Comissão admitia a validade do sistema dos acordos bilaterais. O Governo austríaco acrescenta que a duração da fase pré-contenciosa influi na margem de manobra dos Estados-Membros: tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à obrigação de os Estados-Membros pagarem indemnizações por perdas e danos em caso de comportamento contrário ao direito comunitário, estes ficam expostos a um risco particular que aumenta com a duração do processo. Por conseguinte, o atraso na propositura da acção depois de uma fase pré-contenciosa longa pode implicar a caducidade do direito de acção.
35 Importa lembrar, a este respeito, por um lado, que a fase pré-contenciosa prevista no artigo 169.° do Tratado tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário ou de apresentar utilmente os seus argumentos de defesa contra as acusações formuladas pela Comissão (despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha, C-266/94, Colect., p. I-1975, n.° 16).
36 Deve, por outro lado, observar-se que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as regras do artigo 169.° do Tratado devem ser aplicadas sem que a Comissão seja obrigada a respeitar um determinado prazo, sem prejuízo das hipóteses em que uma duração excessiva do procedimento pré-contencioso previsto por esta disposição seja susceptível de aumentar, para o Estado em causa, a dificuldade de refutar os argumentos da Comissão e de violar, assim, o seu direito de defesa. Cabe ao Estado-Membro interessado produzir prova de tal efeito. (v. acórdãos de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C-96/89, Colect., p. I-2461, n.os 15 e 16, e de 21 de Janeiro de 1999, Comissão/Bélgica, C-207/97, Colect., p. I-275, n.° 25).
37 Sem que seja necessário examinar se, tendo em conta os procedimentos instaurados simultaneamente pela Comissão contra sete outros Estados-Membros por infracções semelhantes às que são imputadas à República da Áustria, o tempo decorrido entre a carta de notificação de incumprimento dirigida a este último Estado-Membro e o parecer fundamentado pode, no caso vertente, ser considerado excessivo, é forçoso reconhecer que o Governo austríaco não invocou a violação do seu direito de defesa em razão da duração da fase pré-contenciosa nem apresentou qualquer outro elemento que possa configurar essa violação.
38 Deve, aliás, sublinhar-se que o procedimento de incumprimento assenta na verificação objectiva do não respeito, por um Estado-Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo direito comunitário e que o princípio do respeito da confiança legítima não pode, num caso como o presente, ser invocado por um Estado-Membro para se opor à verificação objectiva do desrespeito por parte do mesmo Estado-Membro das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um acto de direito derivado, uma vez que a admissão dessa justificação iria contra o objectivo prosseguido pelo procedimento referido no artigo 169.° do Tratado (v. acórdão de 18 de Janeiro de 2001, Comissão/Espanha, C-83/99, Colect., p. I-445, n.os 23 e 25).
39 Esta excepção deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.
Quanto ao facto de, na notificação de incumprimento, não constar a acusação de violação do artigo 234.° , segundo parágrafo, do Tratado
40 O Governo austríaco alega que a Comissão denunciou, no seu parecer fundamentado, uma violação do artigo 234.° do Tratado, quando esta disposição não fora invocada na notificação de incumprimento. Ao fazê-lo, a Comissão não se limitou a fazer uma simples precisão necessária ao parecer fundamentado, mas alargou as acusações a elementos novos que exigiriam uma nova notificação de incumprimento.
41 Deve observar-se a este propósito que a acusação de violação do artigo 234.° , segundo parágrafo, do Tratado consta do pedido subsidiário da Comissão. Daí resulta que a apreciação da admissibilidade desta acusação só será necessária se o Tribunal de Justiça vier a pronunciar-se sobre este pedido, questão que é objecto dos n.os 43 a 53 do presente acórdão.
42 Por conseguinte, não há que apreciar esta excepção nesta fase do processo.
Quanto à necessidade de se pronunciar sobre a existência de um novo acordo resultante das alterações introduzidas em 1995
43 A formulação do pedido principal e do pedido subsidiário da Comissão revela que, segundo esta última, o exame de mérito de um ou outro destes pedidos pressupõe necessariamente uma tomada de posição do Tribunal de Justiça relativamente a uma questão prévia, que é a de saber se as alterações introduzidas em 1995 tiveram como efeito transformar o acordo preexistente de 1989 num novo acordo dito «de céu aberto», no qual se integram as disposições do acordo de 1989, na redacção que resulta das sucessivas alterações. Se, na realidade, esse efeito se produziu, o Tribunal de Justiça deve, segundo a Comissão, decidir apenas sobre o pedido principal e apreciar a compatibilidade do novo acordo com as disposições comunitárias pertinentes em vigor em 1995. Caso contrário, não há que decidir sobre o pedido principal, devendo o Tribunal de Justiça decidir então sobre o pedido subsidiário e apreciar a compatibilidade das disposições constantes do acordo de 1989, à luz, nomeadamente, do artigo 234.° do Tratado.
44 O Governo austríaco contesta que as alterações introduzidas em 1995 no acordo de 1989 tenham constituído um novo acordo na medida em que, na sua opinião, as mesmas não transformam radicalmente nem substituem o acordo de 1989. Trata-se simplesmente duma adaptação do acordo inicial, que se tornou necessária em virtude do termo da validade do anexo deste último acordo.
45 A fim de defender a sua própria tese, a Comissão procede a uma análise minuciosa das alterações introduzidas em 1995, comparando-as com o acordo preexistente de 1989. Segundo a Comissão, resulta desta comparação que, em 1995, 11 dos 18 artigos do acordo de 1989 foram radicalmente alterados, bem como a totalidade dos anexos, e que foi introduzido um novo artigo.
46 Importa referir, a este respeito, que o exame de mérito do pedido principal da Comissão não pressupõe necessariamente uma tomada de posição do Tribunal de Justiça relativamente à questão de saber se as alterações introduzidas em 1995 tiveram como efeito transformar o preexistente acordo de 1989 num novo acordo.
47 Resulta do processo e dos debates no Tribunal de Justiça que as alterações introduzidas em 1995 no acordo de 1989, descritas no n.° 28 do presente acórdão, tiveram como efeito a liberalização total dos transportes aéreos entre os Estados Unidos da América e a República da Áustria, assegurando o livre acesso a todas as rotas entre todos os pontos situados nestes dois Estados, sem limitação de capacidade e de frequência, sem restrições quanto aos pontos intermédios e aos que se situam antes ou depois (behind, between and beyond rights), e com todas as combinações desejadas de aparelhos (change of gauge). Esta liberdade total foi completada por disposições relativas à possibilidade de as companhias aéreas em causa celebrarem acordos de partilha de código (code sharing) e por disposições de estímulo à concorrência e à não discriminação, por exemplo, para os SIR.
48 Daqui resulta que as alterações introduzidas em 1995 no acordo de 1989 tiveram por efeito estabelecer o quadro de uma cooperação mais profunda entre os Estados Unidos da América e a República da Áustria, donde decorrem novos e importantes compromissos internacionais para esta última.
49 Além disso, importa sublinhar que as alterações introduzidas em 1995 revelam uma renegociação do acordo de 1989 no seu todo. Em consequência, embora certas disposições deste acordo não tenham sido formalmente modificadas pelas alterações introduzidas em 1995 ou tenham apenas sofrido alterações de redacção marginais, os compromissos decorrentes dessas disposições não deixaram, por isso, de ser confirmados nessa renegociação. Ora, em tal situação, os Estados-Membros estão impedidos não só de assumir novos compromissos internacionais mas também de os manter em vigor sempre que estes violem o direito comunitário (v., nesse sentido, acórdãos de 4 de Julho de 2000, Comissão/Portugal, C-62/98, Colect., p. I-5171, e Comissão/Portugal, C-84/98, Colect., p. I-5215).
50 A constatação referida no número anterior é especialmente válida no que respeita ao acesso às rotas aéreas intracomunitárias reconhecido às companhias aéreas designadas pelos Estados Unidos da América. Embora, como defende o Governo austríaco, este acesso remonte aos compromissos assumidos antes de 1992, resulta da secção 1 do anexo I do acordo de 1989, relativo à lista de rotas, na versão alterada em 1995, que o acesso das transportadoras designadas pelos Estados Unidos da América às rotas intracomunitárias foi, pelo menos, novamente confirmado em 1995, no âmbito do intercâmbio de direitos de tráfego acordado pelos dois Estados.
51 O mesmo se passa com a cláusula relativa à propriedade e ao controlo das companhias aéreas, cuja redacção, tal como reproduzida no n.° 29 do presente acórdão, já constava do acordo de 1989. Por outro lado, deve considerar-se provado que, tal como o advogado geral correctamente referiu nos n.os 136 a 138 das conclusões, as alterações introduzidas em 1995 no acordo de 1989, no seu conjunto, afectam o alcance das disposições, como a referida cláusula, que não foram formalmente modificadas ou que apenas o foram de modo limitado.
52 Donde resulta que os compromissos internacionais postos em causa no pedido principal devem ser apreciados tendo em conta as disposições do direito comunitário invocadas pela Comissão em apoio desse pedido, em vigor à data em que os compromissos foram assumidos ou confirmados, ou seja, em todo o caso, em 1995.
53 Uma vez que o Tribunal de Justiça está em condições de decidir sobre o pedido principal, não há que decidir sobre o pedido subsidiário. Com efeito, como indicado pela respectiva formulação, o exame deste último não depende da medida em que se julgue procedente o pedido principal, mas antes da questão de saber se o Tribunal de Justiça considera estar em condições de se pronunciar sobre este último pedido.
54 Nestas condições, também não há que apreciar a admissibilidade da acusação de violação do artigo 234.° , segundo parágrafo, do Tratado, que consta do pedido subsidiário.
Quanto ao incumprimento resultante da violação da competência externa da Comunidade
55 A Comissão imputa à República da Áustria uma violação da competência externa da Comunidade, ao assumir os compromissos controvertidos. A Comissão sustenta, a este respeito, que essa competência resulta, por um lado, da necessidade, na acepção do parecer 1/76, de 26 de Abril de 1977 (Colect., p. 253), de celebrar a nível comunitário um acordo assumindo esses compromissos e, por outro, do facto de os compromissos controvertidos afectarem, na acepção do acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, dito «AETR» (22/70, Colect., p. 69), as regras adoptadas pela Comunidade em matéria de transportes aéreos.
Quanto à alegada existência de uma competência externa da Comunidade na acepção do parecer 1/76
Argumentos das partes
56 A Comissão alega que, segundo o parecer 1/76, já referido, clarificado pelos pareceres 1/94, de 15 de Novembro de 1994 (Colect., p. I-5267), e 2/92, de 24 de Março de 1995 (Colect., p. I-521), existe uma competência exclusiva da Comunidade para celebrar um acordo internacional, mesmo não existindo disposições comunitárias no domínio em causa, quando a celebração desse acordo for necessária para realizar os objectivos do Tratado neste domínio, não podendo os mesmos ser alcançados pela simples aplicação de regras comuns autónomas.
57 Como indicado no parecer 2/92, já referido, o raciocínio seguido no parecer 1/94, já referido, anteriormente proferido, não vai de modo algum contra a conclusão do parecer 1/76, já referido. A referência, no n.° 86 do parecer 1/94, já referido, à inexistência de um vínculo indissolúvel entre a realização da livre prestação de serviços a favor dos nacionais dos Estados-Membros e o tratamento a dar na Comunidade aos nacionais de países terceiros diz respeito ao domínio dos serviços em geral. Ora, no domínio dos transportes aéreos, medidas puramente internas são pouco eficazes na acepção do n.° 85 do parecer 1/94, já referido, tendo em consideração o carácter internacional das actividades exercidas e a impossibilidade de separar os mercados interno e externo, tanto no plano económico como no plano jurídico. Foi, aliás, por esta razão que, em vários casos, se revelou necessário prever, através de medidas comunitárias relativas aos transportes aéreos e marítimos, o tratamento a dar às transportadoras de países terceiros e celebrar os acordos correspondentes.
58 As discriminações, as distorções da concorrência e a perturbação do mercado comunitário que resultam dos acordos bilaterais ditos «de céu aberto» celebrados por alguns Estados-Membros provam que os objectivos prosseguidos pela política comum dos transportes aéreos não podem ser atingidos sem a celebração de um acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América.
59 Em particular, os compromissos controvertidos, quer considerados individualmente quer na perspectiva do efeito conjugado produzido pelos compromissos correspondentes assumidos por outros Estados-Membros, provocam alterações na estrutura dos fluxos de tráfego em direcção aos Estados Unidos da América e permitem às transportadoras americanas operar no mercado intracomunitário sem se sujeitarem às obrigações do sistema instituído pelas regras comuns, entrando assim em concorrência com as suas homólogas comunitárias.
60 A necessidade de uma acção comunitária em relação a países terceiros resulta ainda da redacção das disposições do título IV da parte III do Tratado. Embora o artigo 84.° , n.° 2, do Tratado não defina antecipadamente o conteúdo específico das disposições a adoptar para os transportes aéreos, declara, contudo, que são expressamente aplicáveis as disposições processuais do artigo 75.° , n.° 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 71.° , n.° 2, CE). O facto de o artigo 84.° , n.° 2, do Tratado dar claramente à Comunidade o poder de celebrar acordos de transportes aéreos com países terceiros foi, de resto, demonstrado pela sua utilização como base jurídica para a celebração de um acordo desse tipo com o Reino da Noruega e com o Reino da Suécia, em 1992.
61 O Governo austríaco considera que, à luz dos artigos 84.° e 113.° do Tratado, a Comunidade não tem competência externa exclusiva em matéria de transportes aéreos.
62 Segundo o parecer 1/76, já referido, tal como foi interpretado nos avisos 1/94 e 2/92, já referidos, a competência externa implícita a favor da Comunidade só existe na presença de um vínculo indissolúvel entre a competência interna e a aplicação duma competência externa. Não é o que se passa no caso vertente. O objectivo do mercado interno no sector dos transportes aéreos não implica relações externas e é, por conseguinte, realizável sem necessidade de as incluir.
63 Os exemplos invocados pela Comissão respeitantes a certos acordos em matéria de transportes aéreos celebrados com países terceiros não são pertinentes, porque os mesmos não estão abrangidos por uma habilitação geral para a celebração de tais acordos com os países terceiros. O Governo austríaco recorda, para este efeito, a declaração comum de 1996, donde resulta que o sistema das relações bilaterais entre os Estados-Membros e os Estados Unidos da América em matéria de transportes aéreos seria mantido e aplicado até à celebração de um novo acordo entre este país e a Comunidade.
64 Quanto às consequências económicas sobre a concorrência invocadas pela Comissão, o Governo austríaco considera que não justificam uma competência externa exclusiva da Comunidade.
Apreciação do Tribunal de Justiça
65 Deve observar-se que, no que respeita aos transportes aéreos, o artigo 84.° , n.° 2, do Tratado se limita a prever um poder de acção da Comunidade, sujeito, todavia, a uma decisão prévia do Conselho.
66 Por conseguinte, se esta disposição pode ser utilizada como fundamento jurídico pelo Conselho para reconhecer à Comunidade o poder de celebrar um acordo internacional em matéria de transportes aéreos num determinado caso, não se pode, em contrapartida, considerar que ela estabelece por si só uma competência comunitária externa em matéria de transportes aéreos.
67 É verdade que o Tribunal de Justiça já decidiu que a competência da Comunidade para assumir compromissos internacionais pode resultar não só de uma atribuição expressa pelo Tratado mas também derivar, de forma implícita, das suas disposições. Uma competência externa implícita existe não apenas em todos os casos em que a competência interna já foi utilizada com vista à adopção de medidas que se inserem na realização de políticas comuns mas igualmente se as medidas comunitárias internas só forem adoptadas na altura da conclusão e da entrada em vigor do acordo internacional. Assim, a competência para obrigar a Comunidade perante Estados terceiros pode decorrer, de forma implícita, das disposições do Tratado que estabelecem a competência interna, na medida em que a participação da Comunidade no acordo internacional seja necessária para a realização de um dos objectivos da Comunidade (v. parecer 1/76, já referido, n.os 3 e 4).
68 Na sua jurisprudência posterior, o Tribunal de Justiça precisou que a situação visada no parecer 1/76, já referido, é aquela em que a competência interna só pode ser utilmente exercida ao mesmo tempo que a competência externa (parecer 1/94, já referido, n.° 89), sendo, assim, a celebração de um acordo internacional necessária à realização de objectivos do Tratado que não podem ser alcançados pelo estabelecimento de regras autónomas.
69 Não é esta a situação no caso em apreço.
70 Com efeito, nada no Tratado impede as instituições de organizarem, nas regras comuns por elas adoptadas, acções concertadas relativamente aos Estados Unidos da América nem de determinarem as atitudes a tomar pelos Estados-Membros relativamente ao exterior, com vista a obviar às discriminações ou distorções da concorrência que possam resultar da aplicação dos compromissos assumidos por alguns Estados-Membros com os Estados Unidos da América no âmbito de acordos ditos «de céu aberto» (v., neste sentido, parecer 1/94, já referido, n.° 79). Por conseguinte, não está demonstrado que, devido a essas discriminações ou distorções da concorrência, os objectivos do Tratado no domínio dos transportes aéreos não podem ser alcançados pelo estabelecimento de regras autónomas.
71 De resto, o Conselho adoptou em 1992 o «terceiro pacote» que, segundo a Comissão, realizou o mercado interno dos transportes aéreos com base na livre prestação de serviços, sem que na altura se tenha revelado necessário recorrer, para o efeito, à celebração, pela Comunidade, de um acordo com os Estados Unidos da América em matéria de transportes aéreos. Pelo contrário, resulta do processo que o Conselho, a quem o Tratado confia a oportunidade de agir em matéria de transportes aéreos e de definir o alcance da intervenção da Comunidade neste domínio, não considerou necessário conduzir negociações a nível comunitário com os Estados Unidos da América (v. n.° 18 do presente acórdão). Só em Junho de 1996, ou seja, após o exercício da competência interna, é que o Conselho autorizou a Comissão a negociar com os Estados Unidos da América um acordo em matéria de transportes aéreos, atribuindo-lhe para o efeito um mandato restrito, tendo, por outro lado, o cuidado de precisar, na sua declaração comum de 1996 com a Comissão, que o sistema das convenções bilaterais com aquele país seria mantido até à celebração de um novo acordo que vinculasse a Comunidade (v. n.os 19 e 20 do presente acórdão).
72 A conclusão exposta nos números anteriores não pode ser posta em causa pelo facto de, nos actos adoptados pelo Conselho relativos ao mercado interno dos transportes aéreos, existirem algumas disposições relativas aos nacionais de países terceiros (v., por exemplo, n.os 12 a 14 do presente acórdão). O carácter relativamente limitado dessas disposições exclui, ao contrário do que defende a Comissão, a conclusão de que a realização da livre prestação de serviços em matéria de transportes aéreos a favor dos nacionais dos Estados-Membros está indissoluvelmente ligada ao tratamento a dar, na Comunidade, aos nacionais de países terceiros ou, nos países terceiros, aos nacionais dos Estados-Membros.
73 Donde resulta que, no caso em apreço, não estamos perante uma situação em que a competência interna só podia ser utilmente exercida ao mesmo tempo que a competência externa.
74 Tendo em conta o que precede, é forçoso reconhecer que, à época em que a República da Áustria acordou com os Estados Unidos da América nas alterações introduzidas em 1995, a Comunidade não podia alegar a existência de uma competência externa exclusiva na acepção do parecer 1/76, já referido, para celebrar um acordo de transportes aéreos com este país.
75 Por isso, o incumprimento assente na violação dessa competência pela República da Áustria não está provado.
Quanto à alegada existência de uma competência externa da Comunidade na acepção da jurisprudência AETR
Argumentos das partes
76 A Comissão sustenta que, com o quadro regulamentar definido pelo «terceiro pacote» de medidas de liberalização dos transportes aéreos, o legislador comunitário instituiu um conjunto completo de regras comuns que permitiram criar o mercado interno dos transportes aéreos com base na livre prestação de serviços. No quadro destas regras comuns, a Comunidade determinou as condições de funcionamento do mercado interno, nomeadamente no que se refere às regras de acesso a este mercado, sob a forma de direitos de tráfego nas rotas entre os Estados-Membros e no interior destes. Além disso, muitas dessas medidas incluem disposições relativas às transportadoras dos países terceiros ou aos países nos quais e a partir dos quais estas transportadoras operam. A estas regras juntam-se ainda os Regulamentos n.os 2299/89 e 95/93, como exemplos de medidas que impõem aos Estados-Membros a atitude a tomar em relação aos países terceiros.
77 Tendo em conta este sistema completo de regras comuns, os Estados-Membros deixaram de ser competentes, quer actuem individual quer colectivamente, para assumir compromissos que afectem as referidas regras através do intercâmbio de direitos de tráfego e da abertura do acesso das transportadoras dos países terceiros ao mercado intracomunitário. A negociação e a celebração desses compromissos internacionais é, assim, da competência exclusiva da Comunidade. Em apoio da sua tese, a Comissão invoca, designadamente, o acórdão AETR, já referido, e os pareceres 1/94 e 2/92, já referidos.
78 No entender da Comissão, tais compromissos internacionais, se não for a Comunidade a assumi-los, são contrários ao direito comunitário e privam-no da sua eficácia, por terem um efeito discriminatório, provocarem distorções da concorrência e perturbarem o mercado comunitário através da participação das transportadoras aéreas dos países terceiros neste mercado. As transportadoras americanas poderiam, assim, operar na Comunidade sem estarem sujeitas às obrigações comunitárias, o tráfego seria atraído para um Estado-Membro em detrimento dos outros Estados-Membros e o equilíbrio pretendido com a instauração de regras comuns seria quebrado.
79 Resulta dos n.os 25 e 26 do parecer 2/91, de 19 de Março de 1993 (Colect., p. I-1061), que os Estados-Membros não podem contrair obrigações internacionais, mesmo para cumprir a legislação comunitária existente, uma vez que isso pode tornar esta legislação excessivamente rígida, impedindo a sua adaptação e a sua alteração, o que a «afecta».
80 A título subsidiário, a Comissão defende que, mesmo que não tivesse sido estabelecido um conjunto completo de regras comuns, isso é irrelevante para dirimir a presente acção, uma vez que, como confirmou o Tribunal de Justiça nos n.os 25 e 26 do parecer 2/91, já referido, a competência comunitária considera-se reconhecida se a convenção em causa abranger um domínio já em grande parte coberto por regras comunitárias, progressivamente adoptadas, o que acontece no caso em apreço.
81 No entanto, se o Tribunal de Justiça concluir que a legislação comunitária não pode ser considerada completa pelo facto de, como sustenta a República da Áustria, ainda faltarem alguns elementos essenciais, isso também não é determinante para dirimir a presente acção. Neste caso, a competência exclusiva da Comunidade seria meramente parcial e a Comunidade e os Estados-Membros poderiam celebrar um acordo de transportes aéreos com os Estados Unidos da América, unicamente numa base comum, devendo cada uma das partes actuar no seu próprio domínio de competência.
82 O Governo austríaco expõe, por um lado, relativamente à tese da Comissão relativa à existência de uma competência partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros, que a mesma não consta nem da notificação de incumprimento, nem do parecer fundamentado, nem, finalmente, dos pedidos da Comissão. Por conseguinte, constitui uma ampliação do pedido.
83 Afirma, por outro lado, que não se pode deduzir uma competência externa exclusiva da Comunidade do «terceiro pacote» de medidas de liberalização dos transportes aéreos. Em particular, os Regulamentos n.os 2407/92 e 2408/92 apenas dizem respeito às transportadoras aéreas comunitárias quando operam em rotas intracomunitárias.
84 Embora, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, possa ser reconhecida à Comunidade uma competência externa implícita quando existe, no direito derivado, uma cláusula relativa ao tratamento a dar aos nacionais de países terceiros, ou quando tenha sido expressamente conferida às instituições da Comunidade competência para negociar com países terceiros, ou ainda quando a Comunidade tenha procedido a uma harmonização completa da actividade em questão, não nos encontramos, neste caso, perante nenhuma dessas situações.
85 Antes de mais, quanto à competência para negociar com países terceiros, o Governo austríaco sublinha que o Conselho recusou, nas suas conclusões de 15 de Março de 1993, as propostas da Comissão destinadas a criar um fundamento para tal competência da Comunidade.
86 Em seguida, relativamente às disposições relativas ao tratamento a dar aos nacionais de países terceiros, que constam em certos regulamentos invocados pela Comissão, o Governo austríaco considera que tais disposições não são afectadas pelo acordo de 1989, na redacção que lhe foi dada em 1995. Também não são afectadas as disposições que constam desses regulamentos relativas às faixas horárias e aos SIR.
87 Finalmente, o Governo austríaco contesta que a Comunidade tenha procedido a uma harmonização completa em matéria de transportes aéreos, porque a luta contra o terrorismo, os problemas fiscais, as questões de partilha de códigos [code sharing], os problemas de segurança, as questões em matéria de propriedade, etc. não foram objecto de legislação comunitária.
Apreciação do Tribunal de Justiça
88 Deve reconhecer-se, antes de mais, que a tese subsidiária da Comissão relativa à competência partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros para concluir um acordo de transportes aéreos com os Estados Unidos da América não modifica a acção, uma vez que se limita a precisar o impacto que uma competência exclusiva da Comunidade menos extensa do que aquela que a Comissão reivindica teria sobre a declaração de incumprimento.
89 Por conseguinte, o fundamento do Governo austríaco que invoca a ampliação do pedido deve ser julgado improcedente.
90 Importa recordar que, como se concluiu nos n.os 65 e 66 do presente acórdão, embora o artigo 84.° , n.° 2, do Tratado não estabeleça uma competência comunitária externa em matéria de transportes aéreos, não é menos verdade que prevê um poder de acção da Comunidade neste domínio, subordinando-o, porém, a uma decisão prévia do Conselho.
91 Aliás, foi utilizando aquela disposição como base jurídica que o Conselho adoptou o «terceiro pacote» de legislação em matéria de transportes aéreos.
92 Ora, o Tribunal de Justiça já decidiu, nos n.os 16 a 18 e 22 do acórdão AETR, já referido, que a competência da Comunidade para celebrar acordos internacionais resulta não apenas duma atribuição expressa feita pelo Tratado, como pode decorrer igualmente doutras disposições do Tratado e dos actos adoptados, no âmbito destas disposições, pelas instituições da Comunidade; que, em especial, sempre que, para a execução duma política comum prevista pelo Tratado, a Comunidade tome disposições que instituem, sob qualquer forma, regras comuns, os Estados-Membros, quer actuem individual quer mesmo colectivamente, deixam de ter o direito de contrair com Estados terceiros obrigações que afectem estas regras ou alterem o seu alcance; e que, com efeito, à medida que se instituem estas regras comuns, só a Comunidade está em condições de assumir e executar, com efeitos em todo o domínio de aplicação da ordem jurídica comunitária, os compromissos assumidos em relação a Estados terceiros.
93 Visto que esta análise implica o reconhecimento de uma competência externa exclusiva da Comunidade na sequência da adopção de actos internos, importa saber se também é aplicável no âmbito de uma disposição como o artigo 84.° , n.° 2, do Tratado, que atribui ao Conselho o poder de decidir «se, em que medida, e por que processo, podem ser adoptadas [...] disposições adequadas» para os transportes aéreos, incluindo, portanto, a sua dimensão externa.
94 Refira-se, a este respeito, que, se os Estados-Membros fossem livres de contrair obrigações internacionais que afectem as regras comuns adoptadas com base no artigo 84.° , n.° 2, do Tratado, ficaria comprometida a realização do objectivo prosseguido por estas regras, o que impediria, por isso, a Comunidade de cumprir a sua missão na defesa do interesse comum.
95 Por conseguinte, as considerações do Tribunal de Justiça no acórdão AETR, já referido, são igualmente válidas quando o Conselho, como no caso em análise, adoptou regras comuns com base no artigo 84.° , n.° 2, do Tratado.
96 Há ainda que determinar em que circunstâncias o alcance das regras comuns pode ser afectado ou alterado pelos compromissos internacionais considerados e, por conseguinte, em que circunstâncias a Comunidade adquire uma competência externa através do exercício da sua competência interna.
97 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, é isso que acontece quando os compromissos internacionais pertencem ao domínio de aplicação das regras comuns (acórdão AETR, já referido, n.° 30) ou, em todo o caso, a um domínio já em grande parte coberto por essas regras (parecer 2/91, já referido, n.° 25). Neste último caso, o Tribunal de Justiça considerou que os Estados-Membros não podem, fora do âmbito das instituições comuns, assumir compromissos internacionais, mesmo que não exista qualquer contradição entre estes e as regras comuns (parecer 2/91, já referido, n.os 25 e 26).
98 É por isso que, quando a Comunidade tiver incluído nos seus actos legislativos internos cláusulas relativas ao tratamento a conceder aos nacionais de países terceiros ou quando tiver conferido expressamente às suas instituições competência para negociar com os países terceiros, ela adquire uma competência externa exclusiva na medida abrangida por esses actos (pareceres, já referidos, 1/94, n.° 95, e 2/92, n.° 33).
99 Isso acontece mesmo na falta de uma cláusula expressa que habilite as instituições a negociarem com países terceiros, quando a Comunidade tenha realizado uma harmonização completa num domínio determinado, pois as regras comuns assim adoptadas poderiam ser afectadas na acepção do já referido acórdão AETR, se os Estados-Membros conservassem uma liberdade de negociação com os países terceiros (v. pareceres, já referidos, 1/94, n.° 96, e 2/92, n.° 33).
100 Em contrapartida, decorre do raciocínio seguido nos n.os 78 e 79 do parecer 1/94, já referido, que as eventuais distorções nos fluxos de serviços no mercado interno que podem resultar de acordos bilaterais ditos «de céu aberto» celebrados pelos Estados-Membros com países terceiros não afectam, por si só, as regras comuns adoptadas neste domínio, não sendo, portanto, susceptíveis de constituir o fundamento de uma competência externa da Comunidade.
101 Com efeito, nada no Tratado impede as instituições de organizarem, nas regras comuns por elas adoptadas, acções concertadas relativamente a países terceiros nem de determinarem as atitudes a tomar pelos Estados-Membros relativamente ao exterior (parecer 1/94, já referido, n.° 79).
102 É à luz destas considerações que se deve apreciar se as regras comuns invocadas pela Comissão no âmbito da presente acção são susceptíveis de ser afectadas pelos compromissos internacionais assumidos pela República da Áustria.
103 É pacífico que os compromissos controvertidos abrangem um intercâmbio de direitos de quinta liberdade, ao abrigo do qual uma companhia aérea designada pelos Estados Unidos da América tem o direito de transportar passageiros entre a República da Áustria e outro Estado-Membro da União Europeia, num voo cuja origem ou cujo destino sejam os Estados Unidos da América. A Comissão defende, em primeiro lugar, que este compromisso, tomado em consideração nomeadamente no contexto do efeito conjugado produzido por todos os compromissos bilaterais deste tipo assumidos pelos Estados-Membros com os Estados Unidos da América, na medida em que permite às transportadoras aéreas deste país explorar rotas intracomunitárias sem satisfazer as condições previstas pelo Regulamento n.° 2407/92, afecta este regulamento e o Regulamento n.° 2408/92.
104 Este argumento deve ser julgado improcedente.
105 Como resulta do título e do artigo 3.° , n.° 1, o Regulamento n.° 2408/92 visa o acesso às rotas aéreas intracomunitárias unicamente por parte das transportadoras aéreas comunitárias, que são definidas no artigo 2.° , alínea b), do regulamento como sendo as transportadoras aéreas titulares de uma licença de exploração válida emitida por um Estado-Membro ao abrigo do Regulamento n.° 2407/92. Tal como resulta dos artigos 1.° , n.° 1, e 4.° , este regulamento define os critérios a que está sujeita a concessão pelos Estados-Membros de licenças de exploração às transportadoras aéreas estabelecidas na Comunidade, que, sem prejuízo de acordos e convenções em que a Comunidade seja parte contratante, são propriedade, directamente ou através de uma participação maioritária dos Estados-Membros e/ou dos nacionais de Estados-Membros e efectivamente controladas por esses Estados ou nacionais, bem como os critérios de manutenção em vigor das referidas licenças.
106 Daqui decorre que o Regulamento n.° 2408/92 não disciplina a concessão de direitos de tráfego nas rotas intracomunitárias a transportadoras não comunitárias. Do mesmo modo, o Regulamento n.° 2407/92 não disciplina as licenças de exploração das transportadoras aéreas não comunitárias a operar no interior da Comunidade.
107 Uma vez que os compromissos internacionais controvertidos não pertencem a um domínio já abrangido pelos Regulamentos n.os 2407/92 e 2408/92, não se pode considerar que, pelo motivo invocado pela Comissão, afectam estes regulamentos.
108 Além disso, o próprio facto de estes dois regulamentos não disciplinarem a situação das transportadoras aéreas de países terceiros a operar no interior da Comunidade mostra que, ao contrário do defendido pela Comissão, o «terceiro pacote» de legislação não é completo.
109 A Comissão alega, em seguida, que as discriminações e as distorções da concorrência resultantes dos compromissos internacionais controvertidos, considerando o efeito conjugado produzido pelos compromissos internacionais correspondentes assumidos por outros Estados-Membros, afectam o funcionamento normal do mercado interno dos transportes aéreos.
110 No entanto, como se afirmou no n.° 100 do presente acórdão, este tipo de situação não afecta as regras comuns, não sendo, portanto, susceptível de constituir o fundamento de uma competência externa da Comunidade.
111 Por último, a Comissão defende que a legislação comunitária por ela invocada contém várias disposições relativas aos países terceiros e às transportadoras aéreas de países terceiros. É esse, designadamente, o caso dos Regulamentos n.os 2409/92, 2299/89 e 95/93.
112 A este propósito, cumpre, em primeiro lugar, referir que, nos termos do artigo 1.° , n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 2409/92, este diploma não é aplicável às tarifas aéreas de passageiros e de carga cobradas por transportadoras aéreas não comunitárias, sendo todavia esta restrição enunciada «sem prejuízo do disposto no n.° 3» do mesmo artigo. Nos termos do artigo 1.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2409/92, só as transportadoras aéreas comunitárias estão autorizadas a introduzir novos produtos ou tarifas inferiores às aplicadas a produtos idênticos.
113 Da conjugação destas disposições conclui-se que o Regulamento n.° 2409/92 proibiu, de maneira indirecta mas indubitável, as transportadoras aéreas de países terceiros a operar na Comunidade de introduzirem novos produtos ou tarifas inferiores às aplicadas a produtos idênticos. Com este procedimento, o legislador comunitário limitou a liberdade tarifária destas transportadoras quando asseguram rotas intracomunitárias por força dos direitos de quinta liberdade de que dispõem. Por conseguinte, no domínio regulado pelo artigo 1.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2409/92, a Comunidade adquiriu a competência exclusiva para assumir com os países terceiros os compromissos relativos àquela limitação da liberdade tarifária das transportadoras não comunitárias.
114 Daqui resulta que, após a entrada em vigor do Regulamento n.° 2409/92, a República da Áustria não podia continuar a assumir sozinha compromissos internacionais relativos às tarifas a praticar por transportadoras de países terceiros em rotas intracomunitárias.
115 Ora, não se contesta que a República da Áustria assumiu um compromisso deste tipo por força das alterações introduzidas em 1995 no artigo 12.° do acordo de 1989, ao qual foi dada nova redacção. Ao proceder desta maneira, este Estado-Membro violou a competência externa exclusiva da Comunidade que decorre do artigo 1.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2409/92.
116 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de o referido artigo 12.° impor que as transportadoras aéreas abrangidas pelo Regulamento n.° 2409/92 respeitem este regulamento. Com efeito, por muito louvável que tenha sido a iniciativa da República da Áustria no sentido de preservar a aplicação do Regulamento n.° 2409/92, não é menos verdade que o incumprimento deste Estado-Membro resulta do facto de não estar autorizado a assumir sozinho esse compromisso, ainda que o seu conteúdo não esteja em contradição com o direito comunitário.
117 Em segundo lugar, resulta dos artigos 1.° e 7.° do Regulamento n.° 2299/89 que, sob reserva de reciprocidade, este regulamento é igualmente aplicável aos nacionais de países terceiros, quando propõem ou utilizam um SIR no território da Comunidade.
118 Por efeito deste regulamento, a Comunidade adquiriu, assim, a competência exclusiva para contrair com os países terceiros as obrigações relativas aos SIR propostos ou utilizados no seu território.
119 Ora, não se põe em causa que as alterações introduzidas em 1995 no acordo de 1989 lhe acrescentaram um anexo III, que diz respeito aos princípios relativos aos SIR, incluindo os que se aplicam aos SIR propostos ou utilizados no território da República da Áustria. Deste modo, aquele Estado-Membro violou a competência externa exclusiva da Comunidade resultante do Regulamento n.° 2299/89.
120 A circunstância de o conteúdo desses compromissos corresponder ao código de conduta estabelecido a esse propósito pela União Europeia e, portanto, não estar em contradição com o Regulamento n.° 2299/89, como defende o Governo austríaco, não é susceptível de pôr em causa a afirmação feita no número anterior. Com efeito, o incumprimento da República da Áustria resulta do próprio facto de ter assumido os compromissos internacionais em matéria de SIR referidos no número anterior.
121 Em terceiro e último lugar, como sublinhado no n.° 14 do presente acórdão, o Regulamento n.° 95/93, relativo à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade, é aplicável, sob reserva de reciprocidade, às transportadoras aéreas de países terceiros, pelo que a Comunidade dispõe, desde a entrada em vigor deste regulamento, de uma competência exclusiva para celebrar acordos neste domínio com países terceiros.
122 No entanto, a Comissão não identificou os compromissos internacionais assumidos pela República da Áustria susceptíveis de afectar o Regulamento n.° 95/93.
123 Por conseguinte, o incumprimento a este título imputado àquele Estado-Membro não está provado.
124 O artigo 5.° do Tratado impõe aos Estados-Membros o dever de facilitarem à Comunidade o cumprimento da sua missão e de se absterem de tomar qualquer medida susceptível de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado.
125 No domínio das relações externas, o Tribunal de Justiça decidiu que a missão da Comunidade e os objectivos do Tratado ficariam comprometidos se os Estados-Membros pudessem assumir compromissos internacionais contendo regras susceptíveis de afectar regras adoptadas pela Comunidade ou de lhes alterar o respectivo alcance (v. parecer 2/91, já referido, n.° 11; v. igualmente, neste sentido, acórdão AETR, já referido, n.os 21 e 22).
126 Do que precede conclui-se que, ao assumir compromissos internacionais relativos às tarifas aéreas praticadas pelas transportadoras designadas pelos Estados Unidos da América nas rotas intracomunitárias e aos SIR propostos ou utilizados no território austríaco, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado e dos Regulamentos n.os 2409/92 e 2299/89.
Quanto ao incumprimento resultante da violação do artigo 52.° do Tratado
Argumentos das partes
127 A Comissão sustenta que a cláusula relativa à propriedade e ao controlo das companhias aéreas é contrária ao artigo 52.° do Tratado, visto que a República da Áustria não concede aos nacionais dos outros Estados-Membros, nomeadamente às companhias e às empresas desses Estados-Membros estabelecidas na República da Áustria, o tratamento reservado aos nacionais austríacos.
128 O Governo austríaco expõe que, nas circunstâncias deste caso concreto, não se pode reconhecer qualquer violação do artigo 52.° do Tratado. Com efeito, a alegada discriminação consistiria no acesso aos direitos de tráfego respeitantes às rotas que vão para além das fronteiras dos Estados-Membros. Ora, a Comunidade não adoptou qualquer acto neste domínio, que releva, por isso, da competência dos Estados-Membros. Segundo o Governo austríaco, a Comissão não provou de forma suficiente a ligação com o artigo 52.° do Tratado, que visa a restrição da liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro. A sua demonstração é tanto mais deficiente quanto as companhias de outros Estados-Membros que desejem estabelecer-se na República da Áustria estão sujeitas, no que se refere ao mercado interno, às mesmas disposições que as companhias austríacas.
129 A República da Áustria não violou as obrigações que lhe impõe o artigo 52.° do Tratado. A este propósito, o Governo austríaco considera que o termo «pode», que consta do artigo 4.° do acordo de 1989, deve ser interpretado como conferindo um poder de apreciação às duas partes no acordo e, por consequência, este artigo não pode constituir uma disposição vinculativa. É por isso que não se pode concluir que o referido artigo conduz necessariamente à violação do artigo 52.° do Tratado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
130 No que respeita à aplicação do artigo 52.° do Tratado no caso em análise, importa referir que esta disposição, cuja violação é imputada à República da Áustria, é aplicável em matéria de transportes aéreos.
131 Com efeito, enquanto o artigo 61.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 51.° CE) exclui a aplicação das disposições do Tratado relativas à livre prestação de serviços aos serviços de transportes, dado que estes se regem pelas disposições do título relativo aos transportes, nenhum artigo do Tratado exclui a aplicação aos transportes das disposições deste relativas à liberdade de estabelecimento.
132 Importa assinalar, em seguida, que a aplicação do artigo 52.° do Tratado num caso determinado não depende da questão de saber se a Comunidade legislou no domínio em que se integra a actividade exercida, mas da questão de saber se a situação em causa é regulada pelo direito comunitário. Mesmo que uma matéria seja da competência dos Estados-Membros, não é menos verdade que estes últimos devem exercer essa competência no respeito do direito comunitário (v. acórdãos de 25 de Julho de 1991, Factortame e o., C-221/89, Colect., p. I-3905, n.° 14; de 14 de Janeiro de 1997, Centro-Com, C-124/95, Colect., p. I-81, n.° 25; e de 16 de Julho de 1998, ICI, C-264/96, Colect., p. I-4695, n.° 19).
133 Por conseguinte, a alegação do Governo austríaco de que a Comunidade não legislou em matéria de transportes aéreos extracomunitários não é susceptível de impedir a aplicação do artigo 52.° do Tratado neste sector.
134 Finalmente, o artigo 52.° do Tratado pode aplicar-se às companhias aéreas estabelecidas num Estado-Membro que prestam serviços de transportes aéreos entre um Estado-Membro e um país terceiro. Todas as sociedades estabelecidas num Estado-Membro, na acepção do artigo 52.° do Tratado, são visadas por esta disposição, ainda que o objecto da sua actividade naquele Estado-Membro consista em prestar serviços para países terceiros.
135 Quanto à questão de saber se a República da Áustria violou o artigo 52.° do Tratado, recorde-se que, nos termos deste artigo, a liberdade de estabelecimento compreende tanto o acesso às actividades não assalariadas e o seu exercício como a constituição e a gestão de empresas, designadamente de sociedades na acepção do artigo 58.° , segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 48.° , segundo parágrafo, CE), nas condições definidas pela legislação do Estado-Membro de estabelecimento para os seus próprios nacionais.
136 Os artigos 52.° e 58.° do Tratado garantem, assim, aos nacionais comunitários que exerceram a liberdade de estabelecimento e às sociedades que lhes são equiparadas o benefício do tratamento nacional no Estado-Membro de acolhimento (v. acórdão de 21 de Setembro de 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Colect., p. I-6161, n.° 35), e isto tanto no que respeita ao acesso a uma actividade profissional quando de um primeiro estabelecimento como no que se refere ao exercício dessa actividade pela pessoa estabelecida no Estado-Membro de acolhimento.
137 O Tribunal de Justiça considerou, assim, que o princípio do tratamento nacional impõe que um Estado-Membro, parte numa convenção internacional bilateral celebrada com um país terceiro para evitar a dupla tributação, conceda aos estabelecimentos estáveis de sociedades com sede noutro Estado-Membro os benefícios previstos pela referida convenção, nas mesmas condições que as que são aplicáveis às sociedades com sede no Estado-Membro parte na convenção (v. acórdãos Saint-Gobain ZN, já referido, n.° 59, e de 15 de Janeiro de 2002, Gottardo, C-55/00, Colect., p. I-413, n.° 32).
138 No caso em apreciação, a cláusula relativa à propriedade e ao controlo das companhias aéreas permite, em especial, aos Estados Unidos da América revogar, suspender ou limitar as licenças de exploração ou as autorizações técnicas de uma companhia aérea designada pela República da Áustria, mas da qual uma parte substancial da propriedade e o controlo efectivo não pertencem a este Estado-Membro ou a nacionais austríacos.
139 Não suscita dúvidas que as companhias aéreas estabelecidas na República da Áustria, das quais uma parte substancial da propriedade e o controlo efectivo pertencem a um Estado-Membro que não a República da Áustria ou a nacionais desse Estado-Membro (a seguir «companhias aéreas comunitárias»), são susceptíveis de ser afectadas por esta cláusula.
140 Em contrapartida, decorre da formulação da referida cláusula que os Estados Unidos da América têm, em princípio, a obrigação de conceder as licenças de exploração adequadas e as autorizações técnicas exigidas às companhias aéreas das quais uma parte importante da propriedade e o controlo efectivo pertencem à República da Áustria ou a nacionais austríacos (a seguir «companhias aéreas austríacas»).
141 Resulta do que precede que as companhias aéreas comunitárias podem sempre ser excluídas do benefício do acordo de transportes aéreos entre a República da Áustria e os Estados Unidos da América, benefício que, em contrapartida, é garantido às companhias aéreas austríacas. Por conseguinte, as companhias aéreas comunitárias sofrem uma discriminação que as impede de beneficiar do tratamento nacional no Estado-Membro de acolhimento, ou seja, na República da Áustria.
142 Cabe acrescentar que essa discriminação radica directamente não no eventual comportamento dos Estados Unidos da América mas na cláusula relativa à propriedade e ao controlo das companhias aéreas que reconhece precisamente aos Estados Unidos da América o direito de adoptar esse comportamento.
143 Conclui-se, assim, que a cláusula relativa à propriedade e ao controlo das companhias aéreas é contrária ao artigo 52.° do Tratado.
144 Por conseguinte, o incumprimento imputado à República da Áustria à luz do artigo 52.° do Tratado está provado.
145 Tendo em conta as considerações precedentes, há que declarar que, ao assumir ou ao manter em vigor, apesar da renegociação do acordo de 1989, compromissos internacionais com os Estados Unidos da América
- relativos às tarifas aéreas praticadas pelas transportadoras designadas pelos Estados Unidos da América nas rotas intracomunitárias,
- relativos aos SIR propostos ou utilizados no território austríaco e
- que reconhecem aos Estados Unidos da América o direito de revogar, suspender ou limitar os direitos de tráfego nos casos em que as transportadoras aéreas designadas pela República da Áustria não são detidas por este país ou por nacionais austríacos,
a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° e 52.° do Tratado e dos Regulamentos n.os 2409/92 e 2299/89.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
146 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Áustria e tendo esta sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.
147 Nos termos do artigo 69.° , n.° 4, do Regulamento de Processo, o Reino dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao assumir ou ao manter em vigor, apesar da renegociação do acordo de transportes aéreos de 16 de Março de 1989 entre a República da Áustria e os Estados Unidos da América, compromissos internacionais com os Estados Unidos da América
- relativos às tarifas aéreas praticadas pelas transportadoras designadas pelos Estados Unidos da América nas rotas intracomunitárias,
- relativos aos sistemas informatizados de reserva propostos ou utilizados no território austríaco e
- que reconhecem aos Estados Unidos da América o direito de revogar, suspender ou limitar os direitos de tráfego nos casos em que as transportadoras aéreas designadas pela República da Áustria não são detidas por este país ou por nacionais austríacos,
a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE) e 52.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.° CE) e dos Regulamentos (CEE) n.os 2409/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, sobre tarifas aéreas de passageiros e de carga, e 2299/89 do Conselho, de 24 de Julho de 1989, relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva, com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 3089/93 do Conselho, de 29 de Outubro de 1993.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A República da Áustria é condenada nas despesas.
4) O Reino dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas.