CELEX: 62009CJ0081
Swoboda przedsiębiorczości
Swobodny przepływ kapitału
Prawo spółek
Pierwsza dyrektywa 68/151/EWG
Spółka akcyjna prowadząca działalność w zakresie prasy i telewizji
Spółka i akcjonariusz do których należy ponad 2,5% akcji
Grzywna administracyjna ciążąca na nich solidarnie

Odesłanie prejudycjalne dotyczy wykładni pierwszej dyrektywy Rady 68/151/EWG z dnia 9 marca 1968 r. w sprawie koordynacji
gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 58 akapit drugi traktatu, w celu uzyskania
ich równoważności w całej Wspólnocie, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich (Dz.U. L 65,
s. 8 – wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 17, t. 1, s. 3, zwanej dalej „pierwszą dyrektywą”).
Postanowienie to zostało wydane w ramach sporu sądowego pomiędzy Idryma Typou AE, spółką akcyjną mającą siedzibę w Atenach
(zwaną dalej „spółką Idryma Typou”) a Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis (ministrem prasy i środków przekazu, zwanego
dalej „ministrem prasy”) Republiki Greckiej w przedmiocie kary nałożonej na skarżącą spółkę za naruszenie przepisów prawa
oraz zasad etyki zawodowej mających zastosowanie do działalności stacji telewizyjnych.

Ramy prawne

Przepisy prawa Unii
Pierwsze trzy motywy pierwszej dyrektywy mają brzmienie następujące :
„[K]oordynacja przewidziana w art. 54 ust. 3 lit. g) [traktatu EWG] oraz w programie ogólnym znoszenia ograniczeń w zakresie
swobody przedsiębiorczości jest sprawą pilną, w szczególności wobec spółek akcyjnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością,
gdyż często działalność wspomnianych spółek rozciąga się poza granice terytorium krajowego;
koordynacja przepisów prawa krajowego dotyczących jawności, ważności zobowiązań spółek oraz ich nieważności ma szczególne
znaczenie, w szczególności w celu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich;
w odniesieniu do takich spółek i w tych dziedzinach przepisy prawa wspólnotowego muszą zostać przyjęte równocześnie, gdyż
jedyną gwarancją wobec osób trzecich są aktywa spółki [jest majątek spółki]”.
Artykuł 1 pierwszej dyrektywy w brzmieniu ustalonym na mocy Aktu o warunkach przystąpienia Republiki Greckiej oraz o dostosowaniach
w traktatach (Dz.U 1979, L 291, s. 17) stanowi:
„Środki koordynujące, zapisane w niniejszej dyrektywie stosuje się do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
w państwach członkowskich, odnoszących się do następujących typów spółek:
[…]
– w Grecji:
ανώνυμη εταιρία, εταιρία περιωρισμένης ευθύνης, ετερόρρυθμη κατά μετοχές εταιρία [spółka akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością,
spółka komandytowo‑akcyjna]”.
Pierwsza dyrektywa składa się z trzech sekcji. Pierwsza sekcja dotyczy jawności czynności spółek, druga – ważności zobowiązań
zaciąganych przez spółkę za pomocą czynności dokonywanych przez jej organy, zaś trzecia – nieważności spółki.

Przepisy prawa krajowego
Artykuł 15 ust. 2 konstytucji greckiej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2001 r. stanowi, że radiofonia i telewizja
podlegają bezpośrednio państwu.
Na mocy nomos 2863/2000 „Ethniko Symvoulio Radiotileorasis kai alles arches kai organa tou tomea parochis radiotileoptikon
ypiresion” (ustawy nr 2863/2000 o krajowej radzie radiofonii i telewizji oraz innych organach i podmiotach prowadzących działalność
w zakresie świadczenia usług radiofonicznych i telewizyjnych, FEK A’ 262) powołana została Ethniko Symvoulio Radiotileorasis
(krajowa rada radiofonii i telewizji, zwana dalej „ESR”).
Na mocy nomos 2328/1995 „Nomiko kathestos tis idiotikis tileorasis kai tis topikis radiofonias, rythmisi thematon tis radiotileoptikis
agoras kai alles diataxeis” (ustawy nr 2328/1995 o ustroju prawnym telewizji prywatnej i radiofonii lokalnej, o uregulowaniu
zagadnień związanych z rynkiem radiofonii i telewizji oraz o niektórych innych zagadnieniach, FEK A’ 159) [w niniejszej sprawie
w brzmieniu ustalonym na mocy nomos 2644/A233/1998 „Gia tin parochi syndromitikon radiofonikon kai tileoptikon ypiresion kai
synafeis diataxeis” (FEK A’ 233) (ustawy nr 2644/A233/1998 o świadczeniu usług w zakresie radiofonii oraz płatnej telewizji)]
(zwanej dalej „ustawą nr 2328/1995”) ustalono ustrój prawny oraz zasady działania telewizji prywatnej oraz radiofonii lokalnej.
Ustawa ta w szczególności reguluje udzielanie koncesji na utworzenie i prowadzenie prywatnych stacji telewizyjnych, jak również
składu grona akcjonariuszy spółek akcyjnych, które składają wniosek o taką koncesję. Co do zasady akcje w takich spółkach
powinny być imienne. Poszczególne przepisy ustawy ograniczają do 25% maksymalny udział w kapitale zakładowym, jaki może należeć
do osoby fizycznej lub prawnej w spółce, która uzyskała koncesję na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnej. Ponadto
zbycie ponad 2,5% udziałów w kapitale zakładowym wymaga zawiadomienia ESR.
Artykuł 3 ustawy nr 2328/1995 stanowi:
„1. b) Wszelkie audycje (włączając w to reklamy), rozpowszechniane przez nadawcę radiowego i telewizyjnego powinny zapewniać
poszanowanie dóbr osobistych, czci, dobrego imienia, życia prywatnego i rodzinnego, działalności zawodowej, społecznej, naukowej,
artystycznej, politycznej i wszelkiej innej działalności każdej osoby, której wizerunek pojawia się na ekranie lub której
nazwisko bądź dane pozwalające na ustalenie tożsamości są rozpowszechniane”.
Artykuł 3 ust. 15 ustawy nr 2328/1995 stanowi, że ESR opracowuje kodeksy etyki zawodu dziennikarza. Artykuł 5 Kanonismos 1/1991
tou ESR (rozporządzenia ESR nr 1/1991) stanowi, że „[n]iedozwolone jest takie ukazywanie osób, które może, w danych okolicznościach,
skłaniać do ich poniżania, alienacji społecznej lub dyskryminacji”.
Artykuł 4 ustawy nr 2328/1995 stanowi:
„1.      W każdym wypadku naruszenia: a) przepisów prawa krajowego, [przepisów prawa] Unii Europejskiej lub wszelkich norm prawa międzynarodowego,
które mają bezpośrednie lub pośrednie zastosowanie do prywatnych stacji telewizyjnych bądź do działalności telewizji prywatnej
w ogólności; b) […]; c) zasad etyki zawodowej, określonych zgodnie z art. 3 niniejszej ustawy, [minister prasy] nakłada następujące
kary i środki karne […]: a) zalecenia i upomnienia; b) grzywna od 5 mln do 500 mln GDR […]; c) czasowe zawieszenie na okres
do trzech miesięcy [lub] całkowity zakaz rozpowszechniania określonej audycji danej stacji telewizyjnej; d) tymczasowe zawieszenie
do trzech miesięcy całości programu telewizyjnego [danej stacji telewizyjnej]; e) cofnięcie koncesji na prowadzenie danej
stacji telewizyjnej; f) środki karne o charakterze etycznym (w szczególności obowiązkowe nadanie informacji o pozostałych
nałożonych karach). ESR bezzwłocznie przekazuje swą decyzję [ministrowi prasy], który bada jej zgodność z prawem i wydaje
decyzję nakładającą karę. Wybór rodzaju kary administracyjnej spośród kar określonych w niniejszym artykule oraz ustalenie
jej wysokości dokonywane są w oparciu o wagę naruszenia, oglądalność audycji, w ramach której popełniono naruszenie, udział
w rynku usług radiofonicznych i telewizyjnych, jaki uzyskał koncesjonariusz, kwotę nakładów poniesionych lub planowanych oraz
ewentualny powrót do naruszenia. Decyzja ESR o zastosowaniu kar określonych w niniejszym ustępie zawiera pełne i szczegółowe
uzasadnienie i wydawana jest po wysłuchaniu osób zainteresowanych podczas co najmniej jednego zebrania plenarnego tego organu.
[…]
3.      Grzywny określone w ustępach poprzedzających nakłada się solidarnie na spółkę oraz na jej przedstawiciela lub przedstawicieli
prawnych osobiście, a także na ogół członków zarządu oraz akcjonariuszy mających ponad 2,5% akcji spółki.
[…]
5.      Określone wyżej kary administracyjne są niezależne od ewentualnej odpowiedzialności karnej lub cywilnej”.

Spór przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Skarżąca w sprawie przed sądem krajowym spółka akcyjna jest akcjonariuszem spółki akcyjnej Nea Tileorasi AE, do której należy
stacja telewizyjna Star Channel.
Przed Symvoulio tis Epikrateias (naczelnym sądem administracyjnym) skarżąca zaskarżyła decyzję ministra prasy nr 11840/E/11.5.2001,
na mocy której nałożono na nią grzywnę w wysokości 10 mln GDR (około 29 347 EUR) solidarnie ze spółką Nea Tileorasi AE, jak
również z innymi akcjonariuszami oraz członkami zarządu tej ostatniej; decyzja oparta była na ustaleniu, że podczas głównego
dziennika telewizyjnego nadanego przez stację Star Channel w dniu 14 lutego 2000 r. miały zostać popełnione naruszenia obowiązku
poszanowania dóbr osobistych, czci, dobrego imienia i życia rodzinnego, jak również domniemania niewinności szeregu osób.
Skarżąca nie zgadza się także z decyzją ESR nr 122/91/20.4.2000, na podstawie której minister prasy wydał zaskarżoną decyzję.
Czwarta izba Symvoulio tis Epikrateias, do której wpłynęła sprawa z omawianej skargi, przekazała sprawę do rozpoznania pełnemu
składowi sądu ze względu na jej szczególną wagę.
Symvoulio tis Epikrateias bada zgodność art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 – w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje nakładanie
kar na akcjonariuszy spółki – z art. 5 konstytucji greckiej przewidującym zasadę swobody działalności gospodarczej. Zdaniem
tego sądu ustawodawca krajowy może ustanawiać wyjątki od zasad ogólnych mających zastosowanie do spółek akcyjnych, a w szczególności
od zasady braku odpowiedzialności akcjonariusza za długi osoby prawnej, która to zasada ma charakter zasady podstawowej i bezwzględnie
obowiązującej w obszarze ogólnego prawa spółek akcyjnych, nie stanowiąc wszak zasady konstytucyjnej. Ustawodawcy krajowemu
przysługuje takie uprawnienie tym bardziej w odniesieniu do szczególnych spółek realizujących interes publiczny i poddanych
bezpośredniemu nadzorowi państwowemu. Sąd krajowy podnosi, że w żadnym wypadku art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 nie przewiduje
solidarnej odpowiedzialności akcjonariuszy za „długi” osoby prawnej, lecz jedynie zastosowanie kar administracyjnych zarówno
w odniesieniu do spółki, jak i do osób w tym przepisie wymienionych. Wreszcie przepis ten nie uniemożliwia wykonywania działalności
gospodarczej ani też go w istotny sposób nie utrudnia.
Symvoulio tis Epikrateias zreferował także treść poglądów mniejszości składu orzekającego, zdaniem której sporny przepis obciąża
akcjonariuszy spółki akcyjnej prowadzącej stację telewizyjną grzywną administracyjną nałożoną na tę spółkę jako taką ze względu
na naruszenie przepisów w toku prowadzonej przez nią działalności, która to grzywna stanowi wobec tego obciążenie majątku
spółki. Przepis ten, zdaniem mniejszości składu orzekającego, narusza podstawowe zasady prawa spółek akcyjnych, w szczególności
zasadę ograniczenia ryzyka ponoszonego przez akcjonariusza, wobec czego narusza także zasadę swobody działalności gospodarczej
określoną w art. 5 konstytucji greckiej, która to zasada obejmuje prawo do tworzenia spółek handlowych, albowiem gospodarka
wolnorynkowa nie mogłaby bez spółek tego rodzaju funkcjonować. Zasada, w myśl której jedynie spółka akcyjna jako taka odpowiada
za swoje długi, stanowi bowiem istotny wyraz właściwości spółek kapitałowych, do których grona zalicza się spółka akcyjna.
Bez znaczenia jest, czy dana spółka prowadzi działalność w interesie publicznym bądź też czy podlega ona nadzorowi państwa.
Badając poszanowanie zasady proporcjonalności, Symvoulio tis Epikrateias uznał, że sporne przepisy realizują zgodny z prawem
cel i nie ograniczają swobody działalności gospodarczej w sposób oczywiście nieproporcjonalny w stosunku do realizowanych
celów, wobec czego nie można w sposób oczywisty uznać, że przepisy te uniemożliwiają albo istotnie utrudniają wykonywanie
działalności gospodarczej w zakresie tworzenia i prowadzenia prywatnych stacji telewizyjnych.
Symvoulio tis Epikrateias wskazał w szczególności, że ustawodawca krajowy, znając warunki i rzeczywistą sytuację rynku telewizyjnego
w kraju, uznał, że akcjonariusz, który jest właścicielem ponad 2,5% akcji, nie jest zwykłym inwestorem, ale inwestorem zawodowym,
który z racji posiadanych akcji ma możliwość wpływania na zarządzanie osobą prawną i z tego względu, na prowadzenie stacji
telewizyjnej. Sąd krajowy jest zdania, że tego rodzaju ocena wyjściowa przyjęta przez ustawodawcę krajowego nie może zostać
uznana za oczywiście błędną czy nieodpowiednią, zważywszy, że na mocy ustawy nr 2328/1995 maksymalny udział w kapitale zakładowym
spółki, jaki może należeć do akcjonariusza (osoby fizycznej lub prawnej) nie może przekraczać 25%, wobec czego współpraca
wielu akcjonariuszy przy zarządzaniu spółką jest bezwzględnie nieodzowna w celu wpływania na jej zarząd.
Symvoulio tis Epikrateias przytacza także zdanie mniejszości swego składu orzekającego, która kwestionuje ten rodzaj obiektywnej
odpowiedzialności akcjonariuszy, zniechęcający do nabywania akcji spółek akcyjnych będących nadawcami telewizyjnymi. Charakter
powyższego środka nie sprzyja realizacji zamierzonego celu, albowiem udział niewiele większy niż 2,5% jest zbyt mały, by akcjonariusz
mógł wpływać na prowadzenie spraw spółki i był w stanie zapobiec, by spółka podjęła działania niezgodne z zasadami etyki zawodowej.
W rzeczywistości środek ten prowadzi do nałożenia kary na akcjonariusza spółki akcyjnej będącej nadawcą telewizyjnym, który
jest właścicielem ograniczonej części kapitału zakładowego, tylko ze względu na sam fakt bycia akcjonariuszem takiej spółki
akcyjnej.
W tych okolicznościach sąd krajowy powziął wątpliwości w przedmiocie zgodności art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 z poszczególnymi
dyrektywami unijnymi z zakresu prawa spółek, które sąd ten przytacza.
W tym względzie sąd krajowy jest zdania, że zakresy zastosowania art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 oraz przepisów dyrektyw
z zakresu prawa spółek nie przecinają się. Przepisy dyrektyw nie zawierają bowiem żadnej reguły dotyczącej, ani tym bardziej
zakazującej przypisywania odpowiedzialności akcjonariuszom, do których należy określony odsetek akcji w zakresie zapłaty,
wspólnie i solidarnie z osobą prawną, jaką jest spółka, kar nakładanych za naruszenie przepisów prawa w ramach działalności
osoby prawnej, jaką jest spółka akcyjna, w ogólności, lecz również, w szczególności, w ramach działalności osoby prawnej,
jaką jest spółka akcyjna, która uzyskała koncesję na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnej. Tego rodzaju zakazu nie
można wywieść z art. 1 pierwszej dyrektywy, gdzie prawodawca unijny jedynie wyliczył rodzaje spółek już istniejących w państwach
członkowskich, do których mają zastosowanie przepisy omawianej dyrektywy.
Zdaniem sądu krajowego nawet gdyby przyjąć, że zakres zastosowania pierwszej dyrektywy oraz zakres zastosowania art. 4 ust. 3
ustawy nr 2328/1995 pokrywają się, to ten ostatni przepis nie mógłby jednak zostać uznany za sprzeczny z art. 1 pierwszej
dyrektywy. Artykuł 1 pierwszej dyrektywy nie zawiera bowiem definicji spółki akcyjnej, ograniczając się do wskazania typów
spółek, do których ma zastosowanie. W konsekwencji prawo Unii nie ogranicza prawa ustawodawcy krajowego do tworzenia nowych
typów spółek, które nie będą należały do zakresu zastosowania dyrektyw z zakresu prawa spółek, ani też do tworzenia (szczególnych)
spółek akcyjnych, do których będą mieć zastosowanie przepisy stanowiące wyjątek od unijnego prawa spółek akcyjnych – oczywiście
w zakresie, w jakim te przepisy wyjątkowe nie będą sprzeczne ze szczegółowymi przepisami dyrektyw z zakresu prawa spółek ani
z prawem Unii w ogólności, tak jak ma to miejsce w wypadku art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995.
Zdaniem Symvoulio tis Epikrateias okoliczność, że brak odpowiedzialności akcjonariuszy spółki akcyjnej za długi osoby prawnej
nie jest gwarantowana na mocy prawa Unii, wynika stąd, iż porządki prawne licznych państw członkowskich od dziesięcioleci
uznawały, w szczególności w drodze orzecznictwa, zasadę uchylania autonomii osoby prawnej, która w określonych sytuacjach
prowadzi do przypisywania odpowiedzialności akcjonariuszowi z tytułu zobowiązań spółki akcyjnej, bez rozważania, czy wskazana
wyżej zasada jest sprzeczna z prawem Unii, a także z faktu, że nie podjęto się harmonizacji zasad uchylania takiej autonomii
osób prawnych.
Niektórzy członkowie Symvoulio tis Epikrateias zgłosili zdanie odrębne, uznając, że wyrażenie „spółka akcyjna”, jakiego użyto
w art. 1 pierwszej dyrektywy, ma określoną minimalną treść. Ich zdaniem zasadnicze cechy spółki akcyjnej, od których ustawodawca
krajowy nie ma prawa czynić wyjątków, są następujące:
a)       ścisłe rozgraniczenie pomiędzy majątkiem spółki oraz majątkiem akcjonariuszy;
b)       brak osobistej odpowiedzialności akcjonariuszy za długi spółki, przy założeniu, że akcjonariusze zobowiązani są jedynie do
wniesienia wkładu odpowiadającego ich udziałowi w całkowitym kapitale zakładowym.
Ci członkowie Symvoulio tis Epikrateias podnoszą ponadto, że w żadnym porządku prawnym któregokolwiek państwa członkowskiego
UE, ani w ustawodawstwie, ani w orzecznictwie, nie podważano zasady, wedle której akcjonariusz nie odpowiada za długi spółki
akcyjnej swym majątkiem osobistym. Jedyne, co zostało przyznane w orzecznictwie, to że w sytuacji zlania się majątku spółki
akcyjnej z majątkiem akcjonariusza w wypadku, gdy akcjonariusz ten zarządzał tym majątkiem, który wbrew zasadom dobrej wiary
stanowił jedność, podejmując określone działania lub zaniechania, nie może on już powoływać się na zasadę odrębności obu majątków
(majątku osobistego i majątku spółki) w stosunkach z wierzycielami spółki.
Wobec powyższego sąd krajowy stwierdza rozbieżność zdań dotyczącą, po pierwsze, zagadnienia przecinania się zakresów zastosowania
art. 1 pierwszej dyrektywy i art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995, oraz, po drugie, zagadnienia zgodności przepisów krajowych
ze wskazanym przepisem dyrektywy.
W tych okolicznościach Symvoulio tis Epikrateias uznał, że zgodnie z art. 234 akapit trzeci WE w wykładni nadanej mu w wyroku
z dnia 6 października 1982 r. w sprawie Cilfit i in., Rec. s. 3415, zobowiązany jest zawiesić postępowanie i zwrócić się do
Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa 68/151/EWG, której art. 1 stanowi: »Środki koordynujące, zapisane w niniejszej dyrektywie stosuje się do przepisów
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w państwach członkowskich, odnoszących się do następujących typów spółek: […]
w Grecji: ανώνυμη εταιρία [spółek akcyjnych]« stoi na przeszkodzie wprowadzeniu przepisu krajowego, takiego jak art. 4 ust. 3
ustawy nr 2328/1995, w części, w której stanowi, że grzywny przewidziane w jego poprzednich ustępach w przypadku naruszeń
obowiązujących przepisów i norm etycznych regulujących działalność stacji telewizyjnych, mogą być nakładane nie tylko na spółki
posiadające pozwolenie na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnych, lecz również, solidarnie, na wszystkich wspólników
posiadających ponad 2,5% kapitału zakładowego?”.
Trybunał wezwał zainteresowanych, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i którzy wyrazili
życzenie uczestniczenia w rozprawie, by wyrazili swój pogląd w szczególności w przedmiocie znaczenia art. 49 TFUE dotyczącego
swobody przedsiębiorczości oraz art. 63 TFUE dotyczącego swobody przepływu kapitału dla potrzeb udzielenia odpowiedzi na zadane
przez Symvoulio tis Epikrateias pytanie.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Pytanie sądu krajowego dotyczy wykładni pierwszej dyrektywy.
Należy wszak przypomnieć, że okoliczność, iż sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy
prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał dostarczył temu sądowi wszelkich danych dotyczących wykładni prawa,
jakie mogą być mu pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanego przezeń sporu, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się
na nie w treści pytania. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd
krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni, zważywszy
na przedmiot sporu (zob. wyrok z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C‑115/08 ČEZ, Zb.Orz. s. I‑10265, pkt 81).
Zważywszy na stan faktyczny sprawy przed sądem krajowym oraz właściwe przepisy prawa greckiego, należy – poza przepisami pierwszej
dyrektywy – dokonać także wykładni art. 49 TFUE i 63 TFUE.

W przedmiocie pierwszej dyrektywy
Pytanie sądu krajowego zmierza do ustalenia, czy przepisy pierwszej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że niezgodny
jest z nimi przepis krajowy – taki jak art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 – stanowiący, że grzywny, o których mowa w ustępach
poprzedzających tego przepisu, za naruszenie przepisów ustawowych oraz zasad etyki zawodowej mających zastosowanie do działalności
stacji telewizyjnych, nakładane są solidarnie nie tylko na spółkę, która uzyskała koncesję na utworzenie i prowadzenie stacji
telewizyjnej, ale także na każdego akcjonariusza, który jest właścicielem ponad 2,5% akcji.
Rząd grecki zauważa, że art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 nie ustanawia odpowiedzialności solidarnej tych akcjonariuszy, którzy
mają więcej niż 2,5% akcji, w sposób ogólny w odniesieniu do długów osoby prawnej, ale jedynie przewiduje, że kary administracyjne
za naruszenie przepisów ustawowych oraz zasad funkcjonowania stacji telewizyjnych nakładane są zarówno na spółkę, która uzyskała
koncesję na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnej, jak i na wskazanych wyżej akcjonariuszy, którzy odgrywają istotną
rolę w zakresie utworzenia i działania osoby prawnej.
Należy tymczasem przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, tryb postępowania przewidziany w art. 267 TFUE opiera
się na całkowitym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, gdzie Trybunał jest wyłącznie właściwy do rozstrzygania w przedmiocie
wykładni lub ważności aktów prawa Unii wymienionych w tym artykule. W tym kontekście do Trybunału Sprawiedliwości nie należy
ocena wykładni przepisów krajowych czy też rozstrzyganie, czy wykładnia nadana im przez sąd odsyłający jest prawidłowa (zob.
wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C‑220/05 Auroux i in., Zb.Orz. s. I‑385, pkt 25).
Wobec powyższego należy oprzeć się na wykładni ustawy greckiej wskazanej w sposób syntetyczny w pkt 17 niniejszego wyroku,
która to wykładnia stanowi przesłankę pytania skierowanego do Trybunału.
Pierwsza dyrektywa została uchwalona na podstawie art. 54 ust. 3 lit. g) traktatu EWG, który to przepis nosi obecnie oznaczenie
art. 50 ust. 2 lit. g) TFUE.
Ten ostatni przepis stanowi, że w celu urzeczywistnienia swobody przedsiębiorczości ustawodawca Unii wydaje dyrektywy koordynujące
w niezbędnym zakresie, w celu zapewnienia ich równoważności, zabezpieczenia wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu
art. 54 akapit drugi TFUE dla ochrony interesów wspólników (akcjonariuszy) i osób trzecich. Zgodnie z art. 54 akapit drugi
TFUE określenie „spółki” oznacza zarówno spółki prawa cywilnego lub handlowego, jak również spółdzielnie oraz inne osoby prawne
prawa publicznego lub prywatnego, z wyjątkiem tych, które nie mają celu zarobkowego.
Jak wynika z dwóch pierwszych motywów pierwszej dyrektywy, ma ona na celu koordynację przepisów prawa krajowego dotyczących
jawności, ważności zobowiązań oraz nieważności spółek akcyjnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Reguły, które powinny
zostać wdrożone w każdym systemie prawa krajowego, zawarto w art. 2–12 pierwszej dyrektywy.
Nawet jeśli motyw trzeci pierwszej dyrektywy pozwala sądzić, że istnieje zasada, w świetle której jedynie spółka odpowiada
swym własnym majątkiem za swoje długi wobec osób trzecich, to wskazana dyrektywa nie ustanawia jednolitego pojęcia spółki
akcyjnej ani spółki z ograniczoną odpowiedzialnością opartej na takiej zasadzie. Artykuł 1 pierwszej dyrektywy zawiera natomiast
wykaz różnych rodzajów spółek istniejących w oparciu o systemy prawne poszczególnych państw członkowskich, względem których
należy stosować reguły określone w art. 2–12 pierwszej dyrektywy.
Z powyższego wynika, że pierwsza dyrektywa nie określa, czym ma być spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością,
ograniczając się do ustanowienia reguł, które mają mieć zastosowanie do określonych typów spółek, wskazanych przez unijnego
ustawodawcę jako spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Ponadto z analizy systemów prawnych państw członkowskich przeprowadzonej przez rzecznik generalną w pkt 34 opinii wynika,
że w większości wypadków wspólnicy i akcjonariusze spółek określonych w art. 1 pierwszej dyrektywy nie odpowiadają osobiście
za długi spółki akcyjnej względnie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością; nie można jednak dojść do wniosku, że występuje
w tym względzie zasada ogólna prawa spółek, która ma zastosowanie we wszystkich wypadkach i bez wyjątków.
Podobnie, gdy chodzi o zobowiązania spółki, z art. 7–9 pierwszej dyrektywy nie można wywieść żadnej zasady ogólnej; przepisy
te ograniczają się do sformułowania pewnej liczby reguł w tym względzie.
Z powyższego wynika więc, że ani z brzmienia pierwszej dyrektywy, ani z jej wykładni w świetle jej celu, ani z prawa państw
członkowskich nie wynika, by dyrektywa ta narzucała regułę, wedle której akcjonariusz nie może nigdy odpowiadać za grzywnę
nałożoną na spółkę, w szczególności w wypadku, gdy grzywna taka jest nakładana solidarnie na spółkę akcyjną i tegoż akcjonariusza.
Istnienie takiej reguły w prawie krajowym także nie podważyłoby celów pierwszej dyrektywy, zważywszy na jej ograniczony charakter.
Na zadane przez sąd krajowy pytanie należy zatem odpowiedzieć, że przepisy pierwszej dyrektywy należy interpretować w ten
sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 w części, w której
stanowi on, że grzywny przewidziane w jego poprzednich ustępach w przypadku naruszeń obowiązujących przepisów i zasad etycznych
regulujących działalność stacji telewizyjnych, mogą być nakładane nie tylko na spółki, którym przysługuje koncesja na utworzenie
i prowadzenie stacji telewizyjnych, lecz również, solidarnie, na wszystkich wspólników lub akcjonariuszy, do których należy
ponad 2,5% kapitału zakładowego.

W przedmiocie swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu kapitału
Do przedmiotowego zakresu zastosowania art. 49 TFUE dotyczącego swobody przedsiębiorczości należą przepisy krajowe, które
znajdują zastosowanie, w przypadku gdy podmiot pochodzący z jednego państwa członkowskiego posiada udział w kapitale spółki
mającej siedzibę w drugim państwie członkowskim, pozwalający mu wywierać niewątpliwy wpływ na decyzje tej spółki i określanie
jej działalności (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑251/98 Baars, Rec. s. I‑2787,
pkt 22; z dnia 23 października 2007 r. w sprawie C‑112/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑8995, pkt 13; z dnia 26 marca
2009 r. w sprawie C‑326/07 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑2291, pkt 34).
Postanowieniu art. 63 TFUE dotyczącemu swobody przepływu kapitału podlegają w szczególności inwestycje bezpośrednie w formie
udziału w danym przedsiębiorstwie poprzez posiadanie akcji, które dają możliwość rzeczywistego udziału w zarządzaniu spółką
lub sprawowaniu w niej kierowniczej roli, jak również inwestycje portfelowe, tj. nabywanie papierów wartościowych na rynku
kapitałowym dokonywane jedynie w celu lokaty kapitału bez zamiaru uczestniczenia w zarządzaniu przedsiębiorstwem lub sprawowania
w nim kierowniczej roli (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2009 r. w sprawie C‑182/08 Glaxo Wellcome, Zb.Orz. s. I‑8591,
pkt 40).
Przepisy krajowe, które mają zastosowanie nie tylko do udziałów kapitałowych pozwalających na wywieranie niewątpliwego wpływu
na decyzje spółki i na określanie jej działalności, lecz które mają zastosowanie niezależnie od wielkości udziału akcjonariusza
w kapitale zakładowym spółki, mogą podlegać zarówno art. 49 TFUE, jak i art. 63 TFUE (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko
Włochom, pkt 36).
W sprawie przed sądem krajowym przepisy greckie ograniczają do 25% maksymalny udział osoby fizycznej lub prawnej w kapitale
zakładowym spółki, której przysługuje koncesja na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnej. Ponadto art. 4 ust. 3 ustawy
nr 2328/1995 stanowi, że grzywna może zostać nałożona na akcjonariusza będącego właścicielem ponad 2,5% akcji takiej spółki.
W zależności od tego, w jaki sposób rozdzielona jest pozostała część kapitału zakładowego, w szczególności czy jest on rozproszony
wśród dużej liczby akcjonariuszy, udział w wysokości 25% może być wystarczający, by sprawować kierowniczą rolę w spółce lub
przynajmniej wywierać określony wpływ na jej decyzje i określać jej działalność w rozumieniu wyroku w sprawie Baars przytoczonego
w pkt 47 niniejszego wyroku (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 38). Przepisy greckie należą
więc do zakresu zastosowania art. 49 TFUE.
Ponadto w zakresie, w jakim dotyczą one akcjonariuszy będących właścicielami ponad 2,5% akcji, ale których udział nie jest
wystarczający, by pozwolić im na sprawowanie kierowniczej roli lub wywieranie określonego wpływu na decyzje spółki, przepisy
te należą także do zakresu zastosowania art. 63 TFUE.
Należy wobec tego dokonać wykładni tych dwóch postanowień TFUE.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że określenie „ograniczenia” użyte w art. 49 TFUE oznacza wszelkie środki, które zakazują
korzystania ze swobody przedsiębiorczości, utrudniają to korzystanie lub czynią je mniej atrakcyjnym (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia
2009 r. w sprawie C‑518/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑3491, pkt 62).
Za „ograniczenia” w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE należy uznać te przepisy krajowe, które mogą stanowić przeszkodę lub ograniczać
nabycie akcji w danych spółkach lub które mogą zniechęcać inwestorów z innych państw członkowskich do inwestowania w ich kapitał
(ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 19).
W stanie faktycznym sprawy przed sądem krajowym należy stwierdzić, że sporny przepis krajowy skutkuje zniechęcaniem inwestorów
i wpływa na ich dostęp do rynku udziałów w spółkach.
Przepisy krajowe umożliwiają pociągnięcie akcjonariuszy spółki akcyjnej będącej nadawcą telewizyjnym do odpowiedzialności
za grzywny nakładane na tę spółkę w celu zapewnienia, że spółka ta będzie przestrzegać greckich przepisów i zasad etyki zawodowej,
podczas gdy uprawnienia przyznane tym akcjonariuszom przez przepisy dotyczące funkcjonowania organów spółek akcyjnych nie
dają im w rzeczywistości takiego wpływu.
Ponadto, choć dla celów stosowania tych przepisów nie czyni się rozróżnienia pomiędzy inwestorami greckimi a inwestorami z innych
państw członkowskich, ich zniechęcający skutek jest większy dla inwestorów z innych państw członkowskich niż dla inwestorów
greckich.
W zakresie, w jakim celem omawianych przepisów jest zachęcenie akcjonariuszy do sprzymierzania się z innymi akcjonariuszami
w celu wywierania wpływu na decyzje rządu spółki, choć ewentualność ta ma zastosowanie do wszystkich akcjonariuszy, niewątpliwie
jest to trudniejsze do osiągnięcia dla akcjonariuszy z innych państw członkowskich, którzy wiedzą mniej o realiach rynku środków
przekazu w Grecji i którzy niekoniecznie znają różne grupy i układy występujące wśród akcjonariuszy spółki, której przysługuje
koncesja na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnej.
Wynika stąd, że przepisy krajowe takie jak przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym ograniczają zarówno swobodę
przedsiębiorczości, jak i swobodę przepływu kapitału.
Stwierdzenia tego nie podważałoby nawet przyjęcie wykładni spornych przepisów wskazanej przez rząd grecki, a opisanej powyżej
w pkt 34 niniejszego wyroku.
Ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu kapitału może być dopuszczalne, jeżeli zostanie ustalone, że odpowiada
ono nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, że jest właściwe do realizacji celu, któremu służy, i że nie wykracza poza zakres
niezbędny do jego osiągnięcia (w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości zob. podobnie ww. wyrok w sprawie w sprawie C‑518/06
Komisja przeciwko Włochom, pkt 72, zaś w odniesieniu do swobody przepływu kapitału zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja
przeciwko Niemcom, pkt 72, 73).
Jak wskazał sąd krajowy, rozpatrywany przez niego przepis ma na celu zapewnienie przestrzegania przez spółki będące nadawcami
telewizyjnymi przepisów prawa oraz zasad etyki dziennikarskiej w celu, między innymi, zapobieżeniu ujemnym skutkom dla czci
lub życia osobistego osób, których wizerunek pojawia się na ekranie lub których nazwisko jest wzmiankowane.
Podczas rozprawy Komisja podniosła, że nic w aktach sprawy nie wyjaśnia, dlaczego akcjonariusz mający jedynie niewiele ponad
2,5% akcji w spółce będącej nadawcą telewizyjnym miałby być traktowany jako osoba zdolna do wywierania wpływu na sposób zarządzania
spółką. Gdy rządowi greckiemu zostało zadane pytanie w tej kwestii, wyjaśnił on, że w chwili uchwalania ustawy nr 2328/1995,
wielu dziennikarzy było takimi akcjonariuszami, zaś celem tej ustawy było, po pierwsze, rozdrobnienie kapitału spółek będących
nadawcami telewizyjnymi, tak by jeden akcjonariusz nie miał na nie zbyt wielkiego wpływu oraz, po drugie, zachęcenie akcjonariuszy
do jednoczenia się w celu przyjmowania decyzji dotyczących programu stacji.
Nawet jeśli w chwili uchwalania ustawy nr 2328/1995 istniała korelacja statystyczna pomiędzy byciem właścicielem 2,5% akcji
w spółce będącej nadawcą telewizyjnym a wykonywaniem zawodu dziennikarza, związek tego rodzaju nie wydaje się być wystarczający
dla potrzeb stwierdzenia, że sporny przepis jest właściwy do realizacji celu, któremu służy, i że nie wykracza poza zakres
niezbędny do jego osiągnięcia.
Podczas gdy wykonywanie zawodu dziennikarza może zostać uznane za właściwe kryterium służące wskazaniu osób, które mogą wywierać
wpływ na zarządzanie spółką będącą nadawcą telewizyjnym, nie można jednak stwierdzić, by fakt bycia właścicielem niewiele
ponad 2,5% akcji w takiej spółce, albo nawet bycia właścicielem wystarczającej liczby akcji, by wywierać określony wpływ na
organy spółki w rozumieniu wyroku w sprawie Baars, był takim kryterium.
W tym względzie można zauważyć, że jeżeli celem przepisu jest przestrzeganie przez dziennikarzy przepisów i obowiązujących
ich zasad etyki zawodowej, właściwe mogłoby być raczej karanie ich osobiście za popełniane naruszenia, niż nakładanie kar
na akcjonariuszy, którzy niekoniecznie są dziennikarzami.
W tym kontekście należy zauważyć, że greckie przepisy przewidują także inne możliwe kary, bardziej odpowiednie do celu, do
którego zmierzają – gdyż są one nakładane w odniesieniu do działalności telewizyjnej, a nie ze względu na bycie właścicielem
kapitału zakładowego – takie jak zawieszenie lub zdjęcie z anteny określonej audycji, tymczasowe zawieszenie do trzech miesięcy
całości programu telewizyjnego, cofnięcie koncesji na prowadzenie danej stacji oraz środki karne o charakterze etycznym.
Ponadto założenie, że wszyscy akcjonariusze spółki akcyjnej prowadzą działalność zawodową w zakresie odpowiadającym działalności
gospodarczej spółki, jest zaprzeczeniem swobody przepływu kapitału, która ma na względzie przede wszystkim inwestycje portfelowe,
tj. nabywanie papierów wartościowych na rynku kapitałowym dokonywane jedynie w celu lokaty kapitału bez zamiaru uczestniczenia
w zarządzaniu przedsiębiorstwem lub sprawowania w nim kierowniczej roli (wyrok z dnia 28 września 2006 r. w sprawach połączonych
C‑282/04 i C‑283/04 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑9141, pkt 19). A właśnie tego rodzaju inwestycji będą skłonni
dokonywać inwestorzy z innych państw członkowskich, zainteresowani zróżnicowaniem swoich inwestycji.
Z powyższego wynika, że art. 49 TFUE i 63 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż niezgodny jest z nimi przepis krajowy
– taki jak art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 – stanowiący, że grzywny, o których mowa w ustępach poprzedzających tego przepisu
za naruszenie przepisów ustawowych oraz zasad etyki zawodowej mających zastosowanie do działalności stacji telewizyjnych,
nakładane są solidarnie nie tylko na spółkę, która uzyskała koncesję na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnej, ale
także na każdego akcjonariusza, który jest właścicielem ponad 2,5% akcji.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Przepisy pierwszej dyrektywy Rady 68/151/EWG z dnia 9 marca 1968 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach
członkowskich od spółek w rozumieniu art. 58 akapit drugi traktatu, w celu uzyskania ich równoważności w całej Wspólnocie,
dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich należy interpretować w ten sposób, że nie stoją
one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak art. 4 ust. 3 ustawy nr 2328/1995 o ustroju prawnym telewizji prywatnej
i radiofonii lokalnej, o uregulowaniu zagadnień związanych z rynkiem radiofonii i telewizji oraz o niektórych innych zagadnieniach
w brzmieniu ustalonym na mocy ustawy nr 2644/1998 o świadczeniu usług w zakresie radiofonii oraz płatnej telewizji, w części,
w której stanowi on, że grzywny przewidziane w jego poprzednich ustępach w przypadku naruszeń obowiązujących przepisów i zasad
etycznych regulujących działalność stacji telewizyjnych, mogą być nakładane nie tylko na spółki, którym przysługuje koncesja
na utworzenie i prowadzenie stacji telewizyjnych, lecz również, solidarnie, na wszystkich wspólników lub akcjonariuszy, do
których należy ponad 2,5% kapitału zakładowego.
2)
Artykuły 49 TFUE i 63 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie takiemu przepisowi krajowemu.
Podpisy
*
Język postępowania: grecki.