CELEX: 61997CJ0179
Pesca
Conservação dos recursos marítimos
Inspecção de navios de pesca
Programa de inspecção comum internacional adoptado pela Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Maio de 1997, o Reino de Espanha pediu a anulação do Regulamento (CE) n._ 494/97 da Comissão, de 18 de Março de 1997, que altera o Regulamento (CEE) n._ 2868/88 que adopta disposições para a aplicação do programa de inspecção conjunta internacional adoptado pela Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 77, p. 5, a seguir «Regulamento n._ 2868/88, alterado»), na medida em que introduz no Regulamento (CEE) n._ 2868/88 da Comissão, de 16 de Setembro de 1988 (JO L 257, p. 20), um artigo 4._-A, n._ 6.
2 Este regulamento inscreve-se no âmbito das relações da Comunidade Europeia com a Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (a seguir «NAFO»), instituídas pela Convenção sobre a futura cooperação multilateral nas pescarias do Noroeste do Atlântico (a seguir «convenção NAFO»), aprovada pelo Regulamento (CEE) n._ 3179/78 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1978 (JO L 378, p. 1; EE 04 F1 p. 45). Um dos objectivos da convenção NAFO consiste na conservação e na utilização óptima dos recursos haliêuticos na zona a que é aplicável. Para tanto, foi instituído um regime de inspecção mútua em caso de infracção, que prevê direitos recíprocos de apresamento e de inspecção dos navios pelas partes contratantes, bem como, se for caso disso, direitos de perseguição e de aplicação de sanções.
3 Neste contexto, em 10 de Fevereiro de 1988, a Comissão de Pescas da NAFO adoptou um programa de inspecção conjunta internacional. Esse programa foi declarado aplicável na Comunidade pelo artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1956/88 do Conselho, de 9 de Junho de 1988, que adopta disposições para a aplicação do Programa de Inspecção Internacional Conjunta adoptado pela Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 175, p. 1), figurando o referido programa em anexo a este regulamento.
4 Nos termos do artigo 4._ do Regulamento n._ 1956/88, segundo o qual as regras para a sua execução deviam, se necessário, ser adoptadas em conformidade com um processo especial, a Comissão adoptou o Regulamento n._ 2868/88.
5 Em 20 de Abril de 1995, foi assinado um acordo entre a Comunidade Europeia e o Canadá sobre as pescarias no contexto da convenção NAFO, constituído por uma acta aprovada e respectivos anexos, uma troca de cartas e uma troca de notas (a seguir «acordo»). Este acordo foi aprovado pela Decisão 95/586/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995 (JO L 327, p. 35). O ponto II.9, alínea e), do anexo I da acta aprovada do acordo, intitulado «Proposta de melhoria do controlo e da execução no sector das pescas», prevê o seguinte:
«...
i) Se um inspector da NAFO acusar um navio de ter cometido, de forma grave, uma presumível infracção principal, a parte a que pertence esse navio garantirá a inspecção do navio em causa por um inspector devidamente autorizado dessa parte num prazo de 48 horas. Para conservar a prova da infracção, o inspector da NAFO tomará todas as medidas necessárias para assegurar a segurança e a continuidade da prova, incluindo, se necessário, a selagem do porão do navio e a sua permanência a bordo até à chegada do inspector devidamente autorizado.
ii) Se necessário e se estiver devidamente autorizado para o efeito, o inspector da parte a que pertence o navio em causa ordenará que o navio se dirija imediatamente para um porto próximo, escolhido pelo capitão, que deverá ser St. Pierre, St. John, os Açores ou o porto de registo do navio, a fim de ser sujeito a uma inspecção minuciosa sob a autoridade do Estado de pavilhão e na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte que deseje participar...
...
iv) Quando um navio se deva dirigir a um porto para ser sujeito a uma inspecção minuciosa nos termos da alínea ii), um inspector da NAFO de outra parte pode, com o acordo da parte a que pertence o navio em causa, subir e permanecer a bordo do navio durante o trajecto para o porto, e estar presente durante a inspecção do navio no porto.
...»
6 Em 21 de Dezembro de 1995, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n._ 3067/95 que altera o Regulamento n._ 1956/88 (JO L 329, p. 1, a seguir «regulamento do Conselho»). Tendo como finalidade dar execução a certas disposições do acordo, este regulamento introduziu um novo ponto 10 no anexo do Regulamento n._ 1956/88, que prevê, em termos quase idênticos ao ponto II.9, alínea e), do anexo I da acta aprovada do acordo, o seguinte:
«...
i) Se um inspector da NAFO citar um navio por uma presumível infracção grave referida no n._ 9, a parte contratante do navio garantirá a inspecção do navio no prazo de 72 horas por um inspector por ela devidamente autorizado. Em ordem a preservar as provas, o inspector da NAFO tomará todas as medidas necessárias para garantir a segurança e conservação das provas, e pode permanecer a bordo do navio pelo período necessário para prestar informações sobre a presumível infracção ao inspector devidamente autorizado.
ii) Sempre que tal se justifique, a autoridade competente do Estado-Membro de pavilhão ou o inspector autorizado pela referida autoridade do navio em causa deve, quando devidamente autorizado, exigir que o navio se dirija imediatamente a um porto próximo, escolhido pelo comandante, que deverá ser um dos seguintes: St. John's, Halifax, o porto de origem do navio ou um porto designado pelo Estado-Membro de pavilhão, para uma inspecção completa sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão e na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar. Se o navio não for intimado a dirigir-se ao porto, a parte contratante deve fornecer em tempo útil a devida justificação ao secretariado executivo que a deverá comunicar a qualquer parte contratante, a seu pedido.
...
iv) Sempre que seja necessário que um navio se dirija ao porto para uma inspecção completa nos termos da alínea ii), um inspector da NAFO da outra parte contratante poderá, mediante o consentimento da parte contratante a que pertence o navio, subir a bordo do navio enquanto este se dirige para o porto, podendo nele permanecer até que o navio alcance o porto, e poderá estar presente durante a inspecção do navio no porto.
...»
7 O Regulamento n._ 494/97 inseriu os artigos 4._-A e 4._-B no Regulamento n._ 2868/88. Nos termos do artigo 4._-A:
«1. Sempre que um inspector da NAFO informe as autoridades competentes do Estado-Membro de pavilhão, nos termos do ponto 10, alínea iii), do anexo do Regulamento (CEE) n._ 1956/88, da presunção de uma infracção grave, referida no ponto 9 do anexo do referido regulamento, cometida por um navio de pesca arvorando seu pavilhão, ou que a Comissão receba uma tal informação, as autoridades competentes e a Comissão informam-se mutuamente desse facto sem demora.
...
5. Após notificação dos resultados e se a infracção presumida for grave, em conformidade com a definição das infracções enumeradas no ponto 9 do anexo do Regulamento (CEE) n._ 1956/88, a autoridade competente do Estado-Membro de pavilhão, sempre que a situação o justifique, num prazo de 24 horas, ordena ou habilita o inspector devidamente autorizado a ordenar ao navio que se dirija para um porto designado em conformidade com o ponto 10, alínea ii), do anexo do referido regulamento.
...
Em caso de mudança de rota para um porto, o inspector devidamente autorizado toma todas as medidas necessárias para assegurar a segurança e a perenidade dos elementos probatórios, incluindo, se for caso disso, a aposição de selo no porão do navio com vista a uma inspecção posterior no cais.
6. À chegada ao porto para que foi dirigido, o navio incriminado é submetido a uma inspecção aprofundada efectuada sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão, eventualmente na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar. O Estado-Membro de pavilhão informa imediatamente a Comissão dos resultados da inspecção aprofundada através do formulário constante do anexo I do presente regulamento, bem como das medidas que tenha adoptado para actuar contra a infracção.
...»
O artigo 4._-B do Regulamento n._ 2868/88, alterado, dispõe:
«1. Sempre que presumirem que um navio de pesca arvorando pavilhão de uma parte contratante cometeu uma das infracções graves enumeradas no ponto 9 do anexo do Regulamento (CEE) n._ 1956/88 do Conselho, os inspectores comunitários informam desse facto, num prazo de 24 horas, as autoridades competentes do Estado de pavilhão em causa, bem como o secretariado executivo da NAFO, comunicando o conjunto dos elementos em que se baseiam para incriminar o navio por infracção grave presumida. ...
2. A Comissão, com o consentimento da parte contratante responsável pelo navio, decide se um inspector comunitário permanece a bordo do navio. A Comissão decide igualmente se o inspector comunitário deve estar presente na inspecção aprofundada do navio incriminado, realizada no porto.»
8 O Reino de Espanha considera que o artigo 4._-A, n._ 6, primeira frase, do Regulamento n._ 2868/88, alterado, segundo o qual «À chegada ao porto para que foi dirigido, o navio incriminado é submetido a uma inspecção aprofundada efectuada sob a autoridade do Estado-Membro de pavilhão, eventualmente na presença de um inspector da NAFO de qualquer outra parte contratante que deseje participar», é ilegal. Efectivamente, resulta dos próprios termos desta disposição que um inspector da NAFO poderia, qualquer que fosse a parte contratante que o tivesse designado, assistir à inspecção aprofundada realizada no porto de desvio, sem necessidade de obter o consentimento das autoridades do Estado-Membro de pavilhão; ora, o ponto 10, iv), do anexo ao regulamento do Conselho bem como o ponto II.9, alínea e), iv), do anexo I da acta aprovada do acordo prevêem, em tal situação, «o acordo da parte a que pertence o navio».
9 Segundo o Reino de Espanha, esta contradição entre o regulamento do Conselho e o Regulamento n._ 2868/88, alterado, ou seja, entre o regulamento de base e o regulamento de aplicação, respectivamente, provoca a nulidade deste último. Em consequência, pede a anulação do Regulamento n._ 494/97, na medida em que introduziu o artigo 4._-A, n._ 6, no Regulamento n._ 2868/88.
10 Segundo o Governo espanhol, a contradição entre os termos da disposição impugnada e os do ponto 10, iv), do anexo ao regulamento do Conselho é evidente. Ora, um regulamento de aplicação adoptado ao abrigo de uma habilitação constante do regulamento de base não pode contrariar as disposições deste último.
11 A mesma contradição existe no que respeita ao ponto II.9, alínea e), iv), do anexo I da acta aprovada do acordo. Ora, prevendo o artigo 228._, n._ 7, do Tratado CE que os acordos celebrados pela Comunidade são vinculativos para as instituições, o que se conclui é que a Comissão não pode afastar unilateralmente disposições constantes de tal acordo. Por outro lado, o Tribunal de Justiça já decidiu que o primado dos acordos internacionais celebrados pela Comunidade sobre os textos de direito comunitário derivado exige que se interpretem estes últimos em conformidade com esses acordos (acórdão de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Alemanha, C-61/94, Colect., p. I-3989). Do mesmo modo, em conformidade com o princípio pacta sunt servanda, codificado no artigo 26._ da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, qualquer tratado internacional em vigor vincula as partes e deve ser por elas executado de boa fé.
12 A Comissão refuta estas alegações e conclui pedindo que o recurso seja julgado improcedente e que o Reino de Espanha seja condenado nas despesas.
13 Na contestação, alega principalmente que o recurso do Governo espanhol assenta numa leitura errada dos textos legislativos. Efectivamente, a disposição controvertida do Regulamento n._ 2868/88, alterado, reproduz exactamente o ponto 10, ii), do anexo do regulamento do Conselho, bem como o ponto II.9, alínea e), ii), do anexo I da acta aprovada do acordo.
14 O ponto 10, iv), do anexo do regulamento do Conselho e o ponto II.9, alínea e), iv), do anexo I da acta aprovada do acordo apenas prevêem uma condição relativa ao consentimento da parte contratante a que pertence o navio desviado devido ao facto de se aplicarem à verificação de uma eventual infracção nas águas internacionais. É porque a questão da salvaguarda das prerrogativas do Estado de pavilhão se coloca em tal caso que o consentimento deste é necessário. Em contrapartida, a disposição controvertida do Regulamento n._ 2868/88, alterado, apenas é aplicável à inspecção efectuada num porto, situação em que não se poderia colocar nenhum problema relativo aos limites da jurisdição do Estado de pavilhão, dado que as próprias autoridades deste último fiscalizam a realização da inspecção e, portanto, estão em situação ideal para assegurar o respeito das suas prerrogativas por outros meios. Consequentemente, não é nesse caso necessário o consentimento do Estado de pavilhão.
15 A condição relativa ao consentimento do Estado de pavilhão, invocada no recurso do Reino de Espanha, é, de resto, prevista pelo artigo 4._-B, n._ 2, do Regulamento n._ 2868/88, alterado.
16 A Comissão alega ainda que, de qualquer modo, não pode haver violação do acordo, uma vez que este deixou de ser aplicável a partir de Setembro de 1995. Recorda que, nos termos da última cláusula da acta aprovada do acordo, este «deixará de ser aplicável em 31 de Dezembro de 1995 ou quando as medidas previstas na presente acta aprovada forem adoptadas pela NAFO, se essa adopção se verificar antes dessa data». A adopção das medidas em causa verificou-se, portanto, em Setembro de 1995 e foi objecto de uma recomendação da NAFO. Daqui resulta que, nesta última data, o acordo ficou sem objecto e, consequentemente, não pode servir de fundamento jurídico ao recurso do Reino de Espanha.
17 O Governo espanhol replica que a referência ao artigo 4._-B do regulamento controvertido é errada, uma vez que esta disposição, como resulta da redacção do seu n._ 1, diz respeito aos navios que arvoram pavilhão de uma parte contratante não comunitária e não aos navios comunitários.
18 Quanto à aplicabilidade do acordo, o Governo espanhol reconhece que as disposições multilaterais foram efectivamente adoptadas por ocasião da 17.° reunião anual da NAFO, em Setembro de 1995, mas sublinha que são idênticas às disposições do referido acordo. De qualquer forma, a disposição controvertida do Regulamento n._ 2868/88, alterado, está em contradição com as obrigações internacionais que decorrem do acordo sobre a pesca na zona da NAFO.
Fundamento de anulação baseado numa contradição entre o Regulamento n._ 2868/88, alterado, e o regulamento do Conselho
19 A título preliminar, importa ter presente que a Comissão estava habilitada, ao abrigo do artigo 4._ do Regulamento n._ 1956/88, a adoptar as regras de execução deste regulamento.
20 Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um regulamento de execução adoptado em virtude de uma delegação contida no regulamento de base do qual deriva não pode derrogar as disposições deste regulamento (acórdão de 10 de Março de 1971, Tradax, 38/70, Recueil, p. 145, n._ 10, Colect., p. 41).
21 Nestas condições, importa verificar se a disposição impugnada do Regulamento n._ 2868/88, alterado, que é o regulamento de execução, é compatível com o regulamento do Conselho, que é o regulamento de base.
22 Em primeiro lugar, importa refutar o argumento da Comissão segundo o qual o artigo 4._-B, n._ 2, do Regulamento n._ 2868/88, alterado, introduziu uma condição relativa ao consentimento da parte contratante a que pertence o navio, dando assim satisfação ao Governo espanhol.
23 A este propósito, basta assinalar que esta disposição respeita, como resulta da redacção do n._ 1 deste artigo, aos navios que arvoram pavilhão de outros Estados que não os Estados-Membros da Comunidade. A referida disposição não é portanto pertinente para a resolução do presente litígio e não pode, consequentemente, servir de fundamento à argumentação da Comissão.
24 Seguidamente, importa analisar o argumento da Comissão segundo o qual o artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento n._ 2868/88, alterado, está em conformidade com o ponto 10, ii), do anexo do regulamento do Conselho e, portanto, não ultrapassou os poderes que lhe são conferidos, se bem que este artigo não contenha nenhuma disposição específica relativa à situação prevista pelo ponto 10, iv), do anexo deste último regulamento.
25 Neste particular, cabe sublinhar que a Comissão alega com razão que o conteúdo do artigo 4._-A, n._ 6, do Regulamento n._ 2868/88, alterado, está redigido em termos quase idênticos aos do ponto 10, ii), do anexo do regulamento do Conselho. Efectivamente, esta última disposição menciona a situação da inspecção completa, num porto para o qual tenha sido desviado, de um navio que se presume infringir as regras da NAFO, e prevê, em tal caso, a presença de um inspector «de qualquer outra parte contratante que deseje participar», sem necessidade de obter o consentimento para esta presença do Estado de pavilhão. A situação regulada pelo referido artigo 4._-A, n._ 6, é precisamente a da inspecção completa num porto, e esta situação é regulada em termos semelhantes aos do ponto 10, ii, do anexo do regulamento do Conselho.
26 O ponto 10, iv), do anexo do regulamento do Conselho é uma disposição que visa a situação específica em que outra parte contratante pretende que um inspector suba a bordo de um navio que, em conformidade com o ponto 10, ii), tenha recebido ordem para se dirigir para determinado porto de desvio a fim de ser sujeito a uma inspecção completa.
27 É certo que a redacção do ponto 10, iv), não é inteiramente clara, na medida em que não resulta nitidamente desta disposição que o consentimento exigido ao Estado a que pertence o navio não se refere a cada uma das três situações aí referidas, ou seja, subir a bordo, estar presente durante o trajecto e proceder a uma inspecção completa no porto. Não é menos verdade que a única interpretação da referida disposição que é coerente com o ponto 10, ii), do anexo do regulamento do Conselho é a que afirma que o ponto 10, iv), apenas se refere à inspecção do navio no porto para sublinhar que o inspector de outra parte contratante além do Estado de pavilhão, uma vez a bordo, tem o direito de permanecer no navio até à conclusão da inspecção no porto.
28 Dado que a regularidade do Regulamento n._ 2868/88, alterado, apenas deve ser apreciada à luz das disposições do anexo do regulamento do Conselho que regulam a mesma situação, ou seja, o ponto 10, ii), desse anexo, resulta de tudo quanto se afirmou que não se verificou nenhuma violação deste regulamento.
Fundamento de anulação baseado numa contradição entre o Regulamento n._ 2868/88, alterado, e o ponto II.9, alínea e), iv), do anexo I da acta aprovada do acordo
29 O Reino de Espanha defende que o Regulamento n._ 2868/88, alterado, está em contradição com o acordo, designadamente, com as disposições do ponto II.9, alínea e), iv), do anexo I da acta aprovada deste acordo. Segundo o Governo espanhol, para que um inspector da NAFO de outra parte contratante que não a do Estado a que pertence o navio possa participar na inspecção efectuada no porto, é necessário obter o consentimento do Estado de pavilhão. Se tal consentimento não for dado, o referido inspector não poderá participar nas operações de inspecção completa que se realizam no porto de desvio.
30 A este propósito, basta responder que as disposições do ponto II.9, alínea e), iv), do anexo I da acta aprovada do referido acordo estão redigidas em termos quase idênticos aos do ponto 10, iv), do anexo do regulamento do Conselho. Nestas condições, o segundo fundamento não pode senão ser rejeitado pelos mesmos motivos que levaram ao indeferimento do primeiro fundamento do Governo espanhol, sem necessidade de se interrogar sobre a questão da aplicabilidade deste acordo.
31 Resulta do conjunto das considerações que precedem que deve ser negado provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
32 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino de Espanha e este último sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
33 É negado provimento ao recurso.
34 O Reino de Espanha é condenado nas despesas.