CELEX: 61990CJ0026
Conservas de setas
Medidas de salvaguardia

Mediante resolución de 24 de octubre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de enero de 1990, el Bundesfinanzhof planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez de los Reglamentos (CEE) n° 796/81 de la Comisión, de 27 de marzo de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas (
DO L 82, p. 8
), y n° 1755/81 de la Comisión, de 30 de junio de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas cultivadas (
DO L 175, p. 23
).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Hauptzollamt Hamburg-Jonas (en lo sucesivo, «Hauptzollamt») y la sociedad Wünsche, de Hamburgo (en lo sucesivo, «Wünsche»), acerca del pago de un montante suplementario de 2.870.912,33 DM y de 1.185.407,33 DM que el Hauptzollamt le exigió, con arreglo al Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación
a posteriori
de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (
DO L 197, p. 1
; EE 02/06, p. 54), y a los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81.
El primer montante suplementario de que se trata está previsto en el artículo 1 del Reglamento n° 796/81, con arreglo al cual:
«Todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas de'setas de la subpartida 20.02 A del Arancel Aduanero Común, que. no sea el contemplado en el artículo 3 y que sobrepase las cantidades fijadas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2, estará sujeto, durante el período comprendido entre el 1 de abril y el 30 de junio de 1981, a la recaudación de un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg netos»
(traducción no oficial).
El segundo montante suplementario estaba previsto en el artículo 1 del Reglamento n° 1755/81, el cual fijaba esta vez, con los mismos requisitos, la cuantía del montante suplementario en 160 ECU por 100 kg netos para el período comprendido entre el 1 de julio y el 30 de septiembre de 1981.
Consta en la resolución de remisión que, durante los meses de junio y julio de 1981, Wünsche solicitó el despacho a libre práctica de 90.000 cajas de mercancías declaradas como setas silvestres en lata, procedentes de China, que iban acompañadas de certificados de importación relativos a setas silvestres de los que el Hauptzollamt descontó inicialmente la cantidad importada. Después del despacho a libre práctica de las mercancías y como consecuencia de diversos dictámenes periciales, el Hauptzollamt consideró que las mercancías importadas eran setas cultivadas. Posteriormente, cuando Wünsche tuvo conocimiento de las conclusiones del perito, presentó dos certificados de importación referidos a setas cultivadas; el Hauptzollamt descontó esta vez la cantidad de mercancía importada de estos últimos certificados. No obstante, por considerar que los certificados de importación no podían presentarse
a posteriori,
el Hauptzollamt estimó que las importaciones no se habían realizado al amparo de certificados válidos, por lo que reclamó la suma antes mencionada en concepto de montante suplementario.
Después de que su reclamación fuera desestimada mediante decisión del Hauptzollamt, Wünsche interpuso un recurso ante el Finanzgericht, el cual anuló esta decisión. El Hauptzollamt interpuso entonces un recurso de casación («Revision» alemana) ante el Bundesfinanzhof, el cual, al estimar que la resolución del litigio dependía de la interpretación y de la validez de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81, decidió, mediante resolución de 24 de octubre de 1989, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe percibirse un montante suplementario, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 796/81 y al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1755/81, también sobre las conservas de setas que se hayan despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido?
2)
Si se responde afirmativamente a la primera cuestión, ¿son válidos los Reglamentos (CEE) n° 796/81 y n° 1755/81 en particular por lo que respecta a la determinación de la cuantía del montante suplementario?»
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto principal, de las disposiciones comunitarias que se controvierten, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera cuestión
En opinión de Wünsche, tanto del tenor como de la finalidad del artículo 1 de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81, se desprende que el criterio para percibir el montante suplementario es únicamente el despacho a libre práctica de mercancías que sobrepasen las cantidades fijadas por dichos Reglamentos. Por consiguiente, éstos últimos no pueden aplicarse a las importaciones ya efectuadas, puesto que, después del despacho a libre práctica, ya no puede garantizarse la protección comunitaria.
Esta alegación no puede acogerse. En efecto, el artículo 1 de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81 impone la percepción del montante suplementario por todo despacho a libre práctica de conservas de setas que sobrepase las cantidades establecidas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2 de los mismos Reglamentos, sin que esta disposición efectúe ninguna distinción en cuanto a las modalidades del despacho a libre práctica. Según el sistema establecido por estos Reglamentos, el respeto de las cantidades fijadas queda garantizado mediante la concesión a los operadores económicos de certificados de importación que en total no sobrepasan dichas cantidades. Por lo tanto, la eficacia de este sistema se vería comprometida si el despacho a libre práctica en la Comunidad se efectuase sin que pudiera verificarse, mediante la presentación de un certificado de importación, que las cantidades de mercancías de que se trata no sobrepasan las cantidades establecidas por los Reglamentos antes citados.
En efecto, la eficacia del sistema previsto por los Reglamentos n° 796/81 y n°. 1755/81 está garantizada mediante la percepción del montante suplementario. De ello se deduce que, aun cuando.el importador tenga buena fe, debe considerarse que toda importación efectuada sin un certificado de importación válido rebasa las cantidades fijadas por estos Reglamentos y debe dar lugar a la percepción del montante suplementario previsto. Esta función del montante suplementario tiene la consecuencia de que dicho montante debe también percibirse cuando se haya comprobado, después de despachar a libre práctica dichas mercancías, que la importación fue efectuada sin un certificado de importación válido.
Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el montante suplementario previsto en el artículo 1 de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81 también debe percibirse cuando las conservas de setas hayan sido despachadas a libre práctica en la Comunidad y cuando, después de ello, se haya comprobado que no iban acompañadas de un certificado válido.
Sobre la segunda cuestión
Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional plantea esencialmente el problema de la legalidad del montante suplementario previsto por los Reglamentos y, ėn particular, de la cuantía de dicho montante a la luz del principio de proporcionalidad.
Es jurisprudencia reiterada que, en virtud de dicho principio, lá legalidad de medidas que imponen cargas económicas a los operadores está subordinada al requisito de que esas medidas sean apropiadas y necesarias para la consecución de los-objetivos legítimamente perseguidos por la normativa de que se trate, quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa, y que las cargas impuestas no deben ser desmesuradas en relación con los objetivos perseguidos (véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder,
265/87, Rec. p. 2237, apartado 21
). Con el fin de responder a Ia segunda cuestión prejudicial, procede recordar con carácter liminar el objetivo de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81.
Estos Reglamentos tienen como base legal el Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (
DO L 73, p. 1
; EE 03/12, p. 46), y, en particular, el apartado 2 de su artículo 14, con arreglo al cual la Comisión decidirá, a instancia de un Estado miembro o por propia iniciativa, las medidas necesarias, que se comunicarán a los Estados miembros y serán aplicables inmediatamente.
Con arreglo a esta disposición, el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (
DO L 73, p. 28
; EE 03/12, p. 71), preveía un determinado número de medidas.
Por lo que respecta al alcance de dichas medidas, el apartado 2 del artículo 2 de este último Reglamento n° 521/77 precisa, entre otras cosas, que aquéllas sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios y que podrán limitarse a determinadas procedencias, orígenes, destinos, calidades o presentaciones.
Basándose en estas diferentes disposiciones, los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81 instituyeron la recaudación del montante suplementario como medida de salvaguardia. Si bien esta medida no se encontraba entre las expresamente previstas por el Reglamento n° 521/77, el Tribunal de Justicia ha reconocido su conformidad a Derecho en la sentencia de 12 de abril de 1984, Wünsche (
345/82, Rec. p. 1995
), apartado 24, acerca del Reglamento idéntico (CEE) n° 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas (
DO L 358, p. 66
).
A este respecto, procede recordar que, de conformidad con sus tres primeros considerandos leídos en relación con los dos primeros considerandos del Reglamento n° 3429/80, los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81 tienen,por objeto mantener, durante un período adicional y a la espera de un Reglamento del Consejo, las medidas de salvaguardia instauradas por el Reglamento n° 3429/80, para proteger el mercado comunitario de las setas, amenazado con sufrir, debido a las importaciones de terceros países, graves perturbaciones que podrían poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado.
Como indica el tercer considerando del Reglamento n° 3429/80, y en la medida en que las circunstancias no habían cambiado, como precisa el tercer considerando de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81, la Comisión, habida cuenta de las corrientes comerciales tradicionales con los terceros países proveedores, estimó oportuno no aplicar medidas de suspensión de las importaciones, sino someter las importaciones que sobrepasaran el volumen tradicional a una medida menos restrictiva, a saber: la percepción de un montante suplementario destinado a salvaguardar el equilibrio del mercado comunitario.
Tomando en consideración el objetivo de los Reglamentos controvertidos, así precisado, procede declarar que, para alcanzarlo, era apropiado y necesario exigir un montante suplementario. Teniendo en cuenta, sin embargo, que dicho montante se fijó a tanto alzado por el Reglamento n° 796/81 en 175 ECU por 100 kg netos y por el Reglamento n° 1755/81 en 160 ECU por 100 kg netos, sin establecer una graduación en función de la calidad de las mercancías y de las circunstancias en las que se importaron, hay que verificar si dicho montante sobrepasa el límite que implica el respeto del principio de proporcionalidad, enunciado en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77.
A este respecto, la Comisión manifiesta haber respetado el principio de proporcionalidad, ya que la medida controvertida es menos restrictiva para los intercambios que la prohibición total de las importaciones, a la cual hubiera podido recurrir, y es más flexible, dado que permite ajustar la medida en función de las exigencias del mercado mediante una simple modificación del montante suplementario.
No puede aceptarse este argumento porque el objeto de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81, al igual que el Reglamento n° 3429/80, no era prohibir las importaciones que sobrepasaran determinadas cantidades, sino dejar abierta, incluso más allá de las cantidades fijadas, la posibilidad de expedir certificados de importación a cambio del pago de un montante suplementario (véase la sentencia de 12 de abril de 1984, Wünsche, antes citada, apartado 25). Por lo tanto, la Comisión no hubiera podido recurrir a la prohibición.
Por lo que se refiere a la cuantía, la Comisión señala que el montante suplementario debía fijarse a un nivel elevado para que fuera disuasivo.
Dicha alegación tampoco puede acogerse por la razón, antes invocada, de que el objetivo perseguido por el Reglamento no era excluir totalmente las importaciones que sobrepasaran las cantidades fijadas. Además, el objetivo de los Reglamentos no era penalizar las importaciones sin certificado, sino proteger el mercado comunitario de las setas de las graves perturbaciones debidas a las importaciones procedentes de terceros países.
A este respecto, la Comisión mantiene que la cuantía del montante suplementario estaba justificada porque correspondía al precio de venta de las conservas de setas de primera categoría, procedentes de Francia, en el mercado alemán. Se efectuó esta elección porque Francia es el primer país productor de la Comunidad y Alemania el principal comprador. En opinión de la Comisión, un montante suplementario simplemente igual a la diferencia entre el precio practicado en el país de exportación y el practicado dentro de la Comunidad no hubiera permitido alcanzar los objetivos de los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81.
Esta alegación no puede acogerse. En efecto, como ha demostrado en sus conclusiones (puntos 41 y 44) el Abogado General, la cuantía del montante suplementario establecida tanto por el Reglamento n° 796/81 como por el Reglamento n° 1755/81 y correspondiente al precio de coste de las setas de producción comunitaria dio lugar a un sensible aumento del coste de las conservas de setas producidas, como es el caso en el litigio principal, en China, en relación con el de las conservas de setas producidas en el mercado común.
Hay que poner de relieve también que, tal como afirma la Comisión, los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81 fijaron el montante suplementario exclusivamente basándose en el coste de las conservas de setas de primera calidad producidas en la Comunidad. De ello se deduce que la cuantía del montante suplementario tuvo consecuencias mucho más graves para las categorías inferiores de setas importadas de terceros países y, por consiguiente, sobrepasó muy notablemente el coste de las conservas de setas de categorías inferiores producidas en la Comunidad. Por lo tanto, esta cuantía del montante suplementario, que ha constituido una carga económica considerable para los importadores, es desproporcionada en relación al objetivo que la Comisión se propuso al adoptar los Reglamentos n° 796/81 y n° 1755/81.
A este respecto, procede añadir, tal como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association, (
77/86, Rec. p. 757
), apartado 29, sobre un gravamen compensatorio impuesto como medida de salvaguardia para las pasas, que dicho gravamen no es contrario a Derecho sólo porque se establezca con un tipo fijo. Su conformidad a Derecho depende, en efecto, de un conjunto de circunstancias, como son, por ejemplo, los precios de importación practicados o la eficacia necesaria para alcanzar el objetivo que se pretende.
En esta misma sentencia, el Tribunal de Justicia precisa que el objetivo de dicha medida de salvaguardia no es penalizar económicamente al operador que ha efectuado una importación a un precio inferior al precio mínimo (apartado 32). Ahora bien, el establecimiento de un gravamen compensatorio único de tipo fijo, exigido aun en el caso de una diferencia mínima entre el precio de importación y el precio mínimo, constituye una penalización económica.
Lo mismo ocurre con el montante suplementario fijado por el Reglamento n° 796/81 a 175 ECU por 100 kg netos y por el Reglamento n° 1755/81 a 160 ECU por 100 kg netos, que se aplica sin distinción alguna a las conservas de setas de cualquier origen y categoría y que da lugar a que se penalice más a los importadores de setas de menos calidad que a los de setas de primera categoría, mientras que el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77 autoriza a la Comisión a tomar en consideración, entre otros elementos, el origen o la calidad de las setas y a fijar eventualmente, a la vista de ellos, montantes suplementarios diferentes.
Se desprende del conjunto de las consideraciones precedentes que procede responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el artículo 1 del Reglamento n° 796/81 y el artículo 1 del Reglamento n° 1755/81 son inválidos por lo que se refiere a la cuantía del montante suplementario que fijan.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof mediante resolución de 24 de octubre de 1990, declara:

1)
El montante suplementario previsto por el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 796/81 de la Comisión, de 27 de marzo de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas, y por el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1755/81 de la Comisión, de 30 de junio de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas cultivadas, también debe percibirse cuando las conservas de setas hayan sido despachadas a libre práctica en la Comunidad y cuando, después de ello, se haya comprobado que no iban acompañadas por un certificado de importación válido.

2)
El artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 796/81 y el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1755/81, antes citados, son inválidos por lo que se refiere a la cuantía del montante suplementario que fijan.

Kapteyn
Mancini
Kakouris
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de octubre de 1991.
El Secretario
J.-G. Girau d
El Presidente en funciones
P.J.G. Kapteyn
Presidente de Sala
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.