CELEX: 62000CJ0113
Valtiontuki
Maatalous
Tuet jalostukseen tarkoitettujen vihannesten tuotantoon Extremadurassa
EY 87 artiklan 1 kohta ja 3 kohdan a ja c alakohta
Vähäiset tuet
Ne, joita asia koskee, eivät ole esittäneet huomautuksia
Toimintatuet
Tuet yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluville tuotteille
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset
Perustelut

Tuomion perustelut
1 Espanjan kuningaskunta on yhteisöjen tuomioistuimeen 27.3.2000 jättämällään kanteella vaatinut EY 230 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan jalostukseen tarkoitettujen vihannesten tuotantoa Extremadurassa markkinointivuonna 1997/1998 koskevasta tukiohjelmasta, jonka Espanja on toteuttanut, 22 päivänä joulukuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 2000/237/EY (EYVL 2000, L 75, s. 54 ; jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiassa sovellettavat oikeussäännöt
2 EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
"Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan."
3 EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa määrätään seuraavaa:
"Yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää:
a) tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma,
- -
c) tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla".
4 EY 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään seuraavaa:
"Jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä."
5 EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätään vihdoin seuraavaa:
"Komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös."
Riidan taustalla olevat tosiseikat ja riidanalainen päätös
6 Sen jälkeen kun Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura (Extremaduran aluehallituksen maatalouden ja kaupan hallintoneuvosto) oli 8.7.1998 antanut määräyksen, joka koskee tuen myöntämistä jalostukseen tarkoitettujen vihannesten tuotantoon markkinointivuonna 1997/1998 (Diario Oficial de Extremadura nro 84, 23.7.1998, s. 5807; jäljempänä vuonna 1998 annettu määräys), komissio, joka ei ollut saanut EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan (josta on tullut EY 88 artiklan 3 kohta) mukaista ilmoitusta tästä tukiohjelmasta, lähetti 8.2.1999 Espanjan viranomaisille kirjeen, jossa niitä pyydettiin vahvistamaan kyseisen tuen olemassaolo ja sen voimaantulo.
7 Espanjan pysyvä edustusto Euroopan unionissa toimitti pyydetyt tiedot komissiolle 26.2.1999 päivätyllä kirjeellä. Tästä kirjeestä ja sen liitteistä ilmenee muun muassa, että vuonna 1998 annetulla määräyksellä pyrittiin markkinointivuoden 1997/1998 osalta panemaan täytäntöön Junta de Extremaduran 6.7.1993 antama asetus nro 84/1993, jossa säädetään yleisesti jalostukseen tarkoitettujen vihannesten tuotantoon myönnettävistä tuista (Diario Oficial de Extremadura nro 82, 13.7.1993, s. 2071). Vuonna 1998 annetussa määräyksessä määrättiin tätä varten ne vihanneslajit, joille tukea voitiin myöntää, tuen suuruus ja tukikelpoisen tuotannon kokonaisenimmäismäärä.
8 Vuonna 1998 annetussa määräyksessä lueteltiin tukikelpoisina tuotteina ensinnäkin alkuperänimityksellä tai -nimityksettä jauhetun paprikan valmistamiseen tarkoitetut paprikat, toiseksi teolliseen valmistukseen tarkoitetut paprikat ja pikkukurkut sekä kolmanneksi kuivattaviksi ja/tai jäädytettäviksi tarkoitetut kaalit, sipulit, parsakaalit, kukkakaalit, pinaatit, purjosipulit, härkäpavut ja perunat.
9 Tukikelpoisille tuotteille myönnettävän tuen määrän osalta vuonna 1998 annetussa määräyksessä määrättiin, että tuen määrä yhdeltä kilogrammalta alkuperänimityksellä "Pimentón de la Vera" jauhetun paprikan valmistamiseen tarkoitettuja paprikoita ja teolliseen valmistukseen tarkoitettuja pikkukurkkuja oli 5 Espanjan pesetaa (ESP) ja että sen määrä muiden jalostettaviksi toimitettujen tuotteiden osalta oli 1,5 ESP/kilo.
10 Tukikelpoisen tuotannon kokonaisenimmäismääräksi määrättiin alkuperänimityksellä "Pimentón de la Vera" jauhetun paprikan valmistamiseen tarkoitettujen paprikoiden osalta 9 500 tonnia, alkuperänimityksettä tai teolliseen käyttöön suunnatun jauhetun paprikan valmistamiseen tarkoitettujen paprikoiden osalta 4 000 tonnia, teolliseen käyttöön tarkoitettujen pikkukurkkujen osalta 250 tonnia ja kunkin muun tuotteen osalta 15 000 tonnia.
11 Vuonna 1998 annetussa määräyksessä vahvistettiin tältä osin asetuksesta nro 84/1993 ilmenevät periaatteet ja muistutettiin, että sillä käyttöön otettavan tuen edunsaajina olivat jalostukseen tarkoitettujen vihannesten sellaiset tuottajat Extremadurassa, jotka olivat tehneet ministeriön hyväksymiä sopimuksia Extremaduran vihannestuotteita markkinointivuonna 1997/1998 jalostavien yritysten kanssa, ja että näiden yritysten oli oltava maatalousyritysrekisteriin merkittyjä yrityksiä. Erityisesti siinä todettiin, että tuen määrä tuottajaa kohti ei missään tapauksessa saanut ylittää 500 000 ESP.
12 Koska komissio nämä tiedot saatuaan yhä edelleen epäili tämän tukiohjelman yhteensoveltuvuutta EY:n perustamissopimuksen ja erityisesti EY 28, EY 29 ja EY 87 artiklan kanssa, se ilmoitti 14.6.1999 päivätyllä kirjeellä Espanjan kuningaskunnalle päätöksestään aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely. Näin ollen se kehotti tämän jäsenvaltion ohella myös niitä muita, joita asia koskee, esittämään tätä ohjelmaa koskevat mahdolliset huomautuksensa, jotka jäsenvaltion oli toimitettava sille kuukauden kuluessa 14.6.1999 päivätyn kirjeen vastaanottamisesta ja muiden kuukauden kuluessa tämän kirjeen julkaisemisesta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
13 Niistä, joita asia koskee, ainoastaan Euroopan perunanjalostusteollisuuden liitto noudatti komission kehotusta. Tämä järjestö esitti 6.9.1999 päivätyssä kirjeessä yhtyvänsä komission tekemään arvioon siitä, että Espanjan hallitusta oli kehotettava poistamaan perunoita koskevat tuet siitä syystä, että jäsenvaltioiden tälle alalle myöntämistä tuista saattaa aiheutua kilpailun vääristyminen sisämarkkinoilla.
14 Espanjan kuningaskunta puolestaan esitti huomautuksensa 19.7.1999 päivätyllä kirjeellä.
15 Espanjan kuningaskunta katsoo huomautuksissaan, että maatalouden elintarviketeollisuuden perustaminen ja säilyttäminen liittämällä se sopimukseen perustuvin suhtein tuotantoon ja jalostukseen takaa vähimmäishinnat ja korkealaatuiset raaka-aineet ja että lisäksi näin voidaan ohjata tuotannon sijoittumista ja edistää väestön jäämistä maaseudulle.
16 Lisäksi se on todennut, että syys- ja talvivihannesten viljelyn kehittäminen ja perustaminen Extremaduran keinokastelualueilla on merkittävä yhteiskunnallis-taloudellinen mahdollisuus maaseudun kehittämiseen, koska näin on onnistuttu säilyttämään tasapaino tuoretuotemarkkinoille tarkoitetun tuotannon ja jalostukseen tarkoitetun tuotannon välillä, mikä perustui taattuihin enimmäismääriin, joilla on rajoitettu tehokkaasti tuotanto- ja myyntimahdollisuuksia.
17 Näin ollen Espanjan kuningaskunta katsoo, ettei vuonna 1998 annetussa määräyksessä säädetyillä tuilla ole annettu etua taloudellisille toimijoille ja että ne oli rajattu suhteessa tavoiteltuun rakenteelliseen tavoitteeseen. Tukiohjelmaa ei ollut sovellettu tämän tavoitteen tultua saavutetuksi eikä sitä ole tarkoitus soveltaa myöhemminkään.
18 Nämä selitykset eivät vakuuttaneet komissiota. Se nimittäin katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että koska vuonna 1998 annetussa määräyksessä säädetyistä tuista ei ollut ilmoitettu EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätyin tavoin, ne oli myönnetty lainvastaisesti, ja että ne eivät lisäksi soveltuneet yhteismarkkinoille lukuun ottamatta perunoille myönnettyjä tukia, jotka koskivat EY:n perustamissopimuksen liitteessä I mainittuja tuotteita, jotka eivät kuulu yhteisiin markkinajärjestelyihin.
19 Komissio toteaa tältä osin riidanalaisen päätöksen perusteluosan 19-23 kohdassa, että koska Espanjan ja muiden jäsenvaltioiden välisen vihanneskaupan volyymi on merkittävä, kyseiset tuet voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen tämän tyyppisten tuotteiden kauppaan, koska jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttaa valtiontuki, joka suosii tietyn jäsenvaltion aktiivisia toimijoita muiden toimijoiden kustannuksella. Komissio totesi muun muassa, että kyseiset toimenpiteet vaikuttavat välittömästi Espanjan hedelmien ja vihannesten tuotanto- ja jalostusyritysten tuotantokustannuksiin ja että näin ollen niistä koituu taloudellista hyötyä näille yrityksille verrattuna maatiloihin, jotka eivät saa vastaavaa tukea muissa jäsenvaltioissa. Näin ollen se katsoi, että kyseinen tukiohjelma kuuluu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
20 Lisäksi komissio katsoo riidanalaisen päätöksen perusteluosan 26-37 kohdassa, ettei kyseiseen tukiohjelmaan voida soveltaa yhtäkään EY 87 artiklan 3 kohdassa määrätyistä poikkeuksista. Se vetosi tältä osin kolmeen eri perusteeseen.
21 Riidanalaisen päätöksen perusteluosan 27, 31 ja 32 kohdassa komissio toteaa ensinnäkin, ettei kyseistä tukea myönnetty alueellisena tukena uusien investointien tekemistä tai työpaikkojen luomista varten eikä sitä varten, että kaikki alueen yritykset voisivat sen avulla laaja-alaisesti selvitä infrastruktuuriin liittyvistä epäkohdista, vaan maatalousalalle tarkoitettuna toimintatukena, joka ei soveltunut yhteismarkkinoille ensinnäkään sen vuoksi, että tällaisella tuella ei ole kestävää vaikutusta kyseisen alan kehitykseen, sillä sen välitön vaikutus päättyy toimenpiteen soveltamisen päättyessä, eikä toiseksi senkään vuoksi, että tuen välittömänä vaikutuksena on, että kyseisten toimijoiden tuotantomahdollisuudet ja tuotteiden myyntimahdollisuudet paranevat verrattuna niihin toimijoihin, jotka eivät saa vastaavaa tukea kyseisessä jäsenvaltiossa ja muissa jäsenvaltioissa.
22 Riidanalaisen päätöksen perusteluosan 33 kohdassa komissio muistuttaa sitten, että vuonna 1998 annetussa määräyksessä säädetyt tuet - lukuun ottamatta perunalle myönnettyjä tukia - koskivat yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvia tuotteita ja että jäsenvaltioiden toimivaltaa puuttua tällaisen järjestelyn toimintaan on selvästi rajoitettu, sillä yhteisiä markkinajärjestelyjä on pidettävä täydellisinä ja tyhjentävinä järjestelminä, joilla estetään jäsenvaltioita toteuttamasta niistä poikkeavia tai niitä vaarantavia toimenpiteitä.
23 Riidanalaisen päätöksen perusteluosan 34 ja 35 kohdassa komissio katsoo lopuksi, että kyseisellä tukiohjelmalla rajoitetaan jäsenvaltioiden välistä tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sillä extremaduralaisten tuottajien oli tukea saadakseen myytävä tuotantonsa alueen teollisuudelle. Komission mukaan tällä vaatimuksella rajoitetaan näiden tuotteiden vientiä muihin jäsenvaltioihin, mikä on EY 29 artiklan vastaista.
24 Näin ollen komissio on päättänyt, että Espanjan kuningaskunnan on kumottava kyseinen tukiohjelma ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet laittomasti myönnettyjen tukien takaisinperimiseksi niiden saajilta.
Kanne
25 Espanjan kuningaskunta esittää riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan kanteensa tueksi kolme kanneperustetta. Ensimmäinen niistä perustuu EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 253 artiklan rikkomiseen, toinen EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan ja EY 253 artiklan rikkomiseen ja kolmas EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan rikkomiseen.
Ensimmäinen kanneperuste
26 Ensimmäisessä kahteen osaan jakautuvassa kanneperusteessaan Espanjan hallitus väittää pääasiallisesti, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan EY 87 artiklan 1 kohtaa ja EY 253 artiklaa.
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan tuilla ei vaikuteta valtioiden väliseen kauppaan
27 Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa Espanjan hallitus väittää, ettei kyseisellä tukiohjelmalla vaikuteta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ensinnäkään, koska tukien kokonaismäärä, joka kaiken lisäksi on jaettu useiden maanviljelijöiden kesken, oli vähäinen, eikä toiseksi senkään vuoksi, että kyseiset tuet olivat vain välillisesti maanviljelijöille myönnettyjä tukia, sillä vuonna 1998 annetulla määräyksellä ei pyritty niinkään rohkaisemaan vihannesten tuotantoa, vaan takaamaan tuottajien ja jalostajien välisten suhteiden tasapaino, eikä lopuksi senkään vuoksi, että yksikään valtio, yritys tai ammattijärjestö Espanjan kuningaskuntaa itseään lukuun ottamatta ei ollut esittänyt riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuja tukia koskevia huomautuksia siinä menettelyssä, jonka komissio oli aloittanut niitä vastaan.
28 Espanjan hallitus toteaa tältä osin, että kunkin maanviljelijän saama tukimäärä oli keskimäärin noin 120 000 ESP, joka oli selvästi alhaisempi kuin yhteisön de minimis -ehdoista ilmenevät määrät, ja muun muassa alhaisempi kuin määrä, joka ilmenee vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakennemuutoksiin myönnettäviä valtiontukia koskevista yhteisön suuntaviivoista annetusta komission tiedonannosta 94/C 368/05, joka on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 23.12.1994 (EYVL C 368, s. 12; jäljempänä suuntaviivat).
29 Tässä asiassa EY 88 artiklan 2 kohdan nojalla esitettyjen huomautusten osalta Espanjan hallitus toteaa, ettei Euroopan perunanjalostusteollisuuden liiton huomautuksia ole syytä ottaa huomioon, koska ne koskevat tuotetta - perunaa - joka ei missään tapauksessa kuulu riidanalaisen päätöksen soveltamisalaan. Tuon päätöksen perusteluosan 15 kohdassa olevalla maininnalla siitä, että tämä järjestö oli esittänyt huomautuksia ja saman päätöksen perusteluosan 7 kohdassa olevalla toteamuksella, jonka mukaan Espanjan kuningaskunta ei ollut vastannut kyseisiin huomautuksiin, pyritään ainoastaan herättämään vaikutelma, että olemassa on ulkopuolisia, joihin kyseiset tuet vaikuttavat, mikä ei pidä paikkaansa.
30 Espanjan hallituksen esittämän sen väitteen osalta, jonka mukaan kyseiset tuet ovat määrältään vähäisiä ja jakautuvat useiden maanviljelijöiden kesken siten, että kukin saa kansalliselta tai yhteisön kannalta katsottuna mitättömän pienen osan tuesta, on ensinnäkin muistutettava siitä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan se, että tuen määrä on suhteellisen vähäinen tai että tuensaajayritys on suhteellisen pieni, ei automaattisesti tarkoita, ettei tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. mm. asia C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990, Kok. 1990, s. I-959, Kok. Ep. X, s. I-387, 43 kohta, ns. Tubemeuse-tapaus; yhdistetyt asiat C-278/92-C-280/92, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994, Kok. 1994, s. I-4103, 42 kohta ja asia C-310/99, Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 86 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Muilla seikoilla, kuten muun muassa tuen kumulatiivisuudella tai sillä, että tuensaajayritykset toimivat erityisen kilpaillulla alalla, voi näet olla ratkaiseva merkitys arvioitaessa tuen vaikutusta kauppaan.
31 On todettava, että hedelmä- ja vihannesala kuuluu viimeksi mainittuun luokkaan ja että jäsenvaltioiden niiden tuottajien kesken, joiden tuotteita myydään yhteisön sisäisessä kaupassa, käydään kovaa kilpailua tällä alalla. Espanjalaiset tuottajat osallistuvat täysimääräisesti tähän kilpailuun vieden merkittäviä määriä vihanneksia muihin jäsenvaltioihin.
32 Lisäksi on syytä muistuttaa, että neuvosto on 28.10.1996 antanut asetuksen N:o 2200/96 hedelmä- ja vihannesalan yhteisestä markkinajärjestelystä (EYVL L 297, s. 1), jolla, kuten muun muassa sen kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, pyritään muodostamaan viitekehys kaupan vilpittömyyden ja markkinoiden avoimuuden edistämiseksi ja jolla näin pyritään luomaan puitteet tämän alan kilpailulle.
33 Näin ollen tukien myöntämisellä, vaikka kyse olisikin vain vähäisistä määristä, vaikutetaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
34 Kuten komissio itsekin on myöntänyt muun muassa suuntaviivoissa ja vähämerkityksisistä tuista annetussa, Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 6.3.1996 julkaistussa tiedonannossaan 96/C 68/06 (EYVL 1996, C 68, s. 9; jäljempänä de minimis -tukia koskeva tiedonanto), joka oli sovellettavissa riidan taustalla olevien tosiseikkojen tapahtuessa, tietyt määrältään erittäin vähäiset tuet voivat tietysti olla sellaisia, ettei niillä ole huomattavaa vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaa eikä kilpailuun, joten niistä ei tarvitse ennalta ilmoittaa komissiolle.
35 Sekä suuntaviivojen 2.3 kohdasta että de minimis -tukia koskevan tiedonannon neljännestä kohdasta ilmenee kuitenkin, että de minimis -sääntöä ei voida soveltaa aloilla, joista on annettu valtiontukia koskevia yhteisön erityisääntöjä, eikä varsinkaan maatalous- eikä kalastusalalla. Espanjan hallitus ei siis voi perustellusti vedota siihen nyt esillä olevassa asiassa.
36 Nämä seikat huomioon ottaen Espanjan hallituksen väite, jonka mukaan kyseiset tuet ovat mitättömän pieniä, on perusteettomana hylättävä.
37 Espanjan hallituksen toista väitettä, jonka mukaan kyseiset tuet ovat vain välillisesti maatalouden tukia, ei voida hyväksyä senkään vuoksi, että kyseisillä tuilla aiheutetaan joka tapauksessa niiden extramaduralaisten tuottajien tuotantokustannusten pieneneminen, jotka toimittavat vihanneksensa paikallisen teollisuuden jalostettaviksi, joten ne voivat vaikuttaa tämän tyyppisten tuotteiden kauppaan.
38 Espanjan hallituksen siitä väitteestä, jonka mukaan ulkopuoliset eivät ole esittäneet huomautuksia yhteismarkkinoille soveltumattomiksi katsotuista tuista, on lopuksi syytä todeta, että tämä seikka ei vaikuta riidanalaisen päätöksen pätevyyteen.
39 Vaikka EY 88 artiklan 2 kohdassa asetetaankin komissiolle velvollisuus ennen päätöksen tekemistä vaatia niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, siinä ei kielletä tätä toimielintä pitämästä tätä tukea yhteismarkkinoille soveltumattomana, jos tällaisia huomautuksia ei esitetä, kuten Espanjan hallitus itsekin on muuten myöntänyt vastauskirjelmässään. Tämä seikka ei sellaisenaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että tämä tuki saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
40 Edellä esitetty huomioon ottaen ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on siis hylättävä kokonaisuudessaan.
Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan toteamusta siitä, että tuet vaikuttavat valtioiden väliseen kauppaan, ei ole perusteltu
41 Espanjan hallitus väittää ensimmäisen kanneperusteen toisessa osassa pääasiallisesti, että vaikka oletettaisiinkin kyseisten tukien vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan tältä osin esitetä edes alkeellisia perusteluja. Tämän hallituksen mukaan ainoa perustelu, jolla komissio yrittää näyttää toteen tällaisen vaikutuksen tähän kauppaan, on riidanalaisen päätöksen perusteluosan 21 kohdassa, jossa komissio esittää lukuja vihannesten kokonaistuotannosta Espanjassa ja Espanjan ja muiden jäsenvaltioiden välillä vuonna 1998 käydystä tämän tyyppisten tuotteiden kaupasta. Tällaiset perustelut ovat riittämättömiä, koska komissio ei ole vaivautunut asianmukaisesti määrittelemään niitä markkinoita, joihin kyseiset tuet muka vaikuttavat.
42 Espanjan hallitus toteaa ensinnäkin, että komission luvut viittaavat yleisesti vihreisiin vihanneksiin, joihin kuuluvat tuoreet vihannekset, kun taas lainvastaisiksi katsotut tuet koskevat ainoastaan yhdeksää vihannesta, jotka kaiken lisäksi on tarkoitettu jalostettaviksi.
43 Sitten Espanjan hallitus väittää, ettei komissio ole riidanalaisessa päätöksessä maininnut, mitä osaa kotimaisista markkinoista ja yhteisön markkinoista Extremaduran tuotanto edustaa.
44 Lopuksi Espanjan hallitus valittaa sitä, ettei komissio ole verrannut Espanjan vuonna 1998 tuomiin ja viemiin tuhansiin vihanneskiloihin liittyviä lukuja niihin enimmäismääriin, joille kyseisiä tukia voidaan myöntää.
45 Espanjan hallituksen mukaan nämä laiminlyönnit ovat aiheuttaneet niiden lukujen paikkansapitämättömyyden, joita komissio on käyttänyt perustellakseen EY 87 artiklan 1 kohdan sovellettavuutta nyt esillä olevaan asiaan.
46 Espanjan hallitus toteaa lopuksi tältä osin, että joka tapauksessa pelkkä viittaus siihen, että jokin jäsenvaltio tuo ja vie tukikelpoisia tuotteita, ei riitä osoittamaan, että tästä aiheutuu vaikutuksia jäsenvaltioiden väliselle kaupalle. Nyt esillä olevassa asiassa tämä perustelu on sitäkin riittämättömämpi, koska maanviljelijöiden tuki on vain välillistä: vuonna 1998 annetulla määräyksellä ei tässä tapauksessa niinkään pyritä rohkaisemaan vihannestuotantoa, vaan pikemminkin tuottajien ja jalostajien välisten suhteiden tasapainoa varmistamalla jalostusteollisuuden toimitukset.
47 Tältä osin on syytä aluksi muistuttaa, että EY 253 artiklassa määrätty perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, sillä viimeksi mainittu liittyy riidanalaisen päätöksen aineelliseen lainmukaisuuteen. EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niissä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava toimielimen toimenpiteen päättely siten, että henkilöille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta (ks. mm. asia C-17/99, Ranska v. komissio, tuomio 22.3.2001, Kok. 2001, s. I-2481, 35 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomion 48 kohta).
48 Tätä vaatimusta on arvioitava ottaen huomioon kunkin yksittäistapauksen asianhaarat, kuten muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se intressi, joka toimenpiteen adressaateilla tai muilla sellaisilla henkilöillä, joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla selitysten saamiseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asian kannalta merkityksellisiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska sitä, ovatko päätöksen perustelut EY 253 artiklan mukaisia, on tutkittava, paitsi päätöksen sanamuodon, myös sen asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen valossa (ks. em. asiat Ranska v. komissio, tuomion 36 kohta ja Italia v. komissio, tuomion 48 kohta).
49 Tämä oikeuskäytäntö huomioon ottaen on jäänyt selvittämättä, että komissio olisi nyt esillä olevassa asiassa jättänyt noudattamatta velvollisuuttaan perustella riittävästi riidanalainen päätös sen toteamuksen osalta, jonka mukaan kyseiset tuet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
50 Aivan ensiksi riidanalaisen päätöksen perusteluosan 21 kohdassa komissio esittää lukuja vihannesten kokonaistuotannosta Espanjassa ja Espanjan ja muiden jäsenvaltioiden välillä vuonna 1998 käydystä tämän tyyppisten tuotteiden kaupasta. Näistä tiedoista ilmenee selvästi, että merkittävä osa espanjalaisista vihanneksista on viety muihin jäsenvaltioihin. Vaikka onkin totta, ettei komissio ole esittänyt yksityiskohtaisia numerotietoja niiden mainittujen tuotteiden viennistä, jotka ovat olleet kyseisten tukien kohteina, se ei ole jättänyt korostamatta, että tämä ohjelma on otettu käyttöön sellaisessa tilanteessa, jolle kokonaisuutena ottaen on ominaista jäsenvaltioiden välinen vilkas vihannesalan tuotteiden kauppa.
51 Riidanalaisen päätöksen perusteluosan 22 kohdassa komissio toteaa, että kyseiset tukitoimenpiteet vaikuttavat suoraan ja välittömästi hedelmien ja vihannesten tuotanto- ja jalostusyritysten tuotantokustannuksiin Espanjassa ja että niistä koituu taloudellista hyötyä näille yrityksille verrattuna maatiloihin, jotka eivät saa vastaavaa tukea muissa jäsenvaltioissa.
52 Komissio viittaa riidanalaisen päätöksen toisessa johdantolauseessa ja sen perusteluosan 19 kohdassa lisäksi nimenomaisesti asetukseen N:o 2200/96, jolla otettiin käyttöön hedelmien ja vihannesten yhteinen markkinajärjestely. Espanjan hallitus ei siis ole voinut olla tietämättä, että komission on tukia koskevassa arvioinnissaan ja myös siinä toteamuksessaan, että tuet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, välttämättä pitänyt ottaa huomioon yhteisten markkinajärjestelyjen järjestelmä.
53 Tältä osin on todettava, että asetukseen N:o 2200/96 perustuvalla järjestelmällä, joka käsittää tuotantoa, myyntiä ja kyseisten taloudellisten toimijoiden välistä kilpailua koskevan yhdenmukaisen sääntökokonaisuuden, pyritään edistämään sekä hedelmä- ja vihannesalan tavanomaista kauppaa että tosiasiallisen kilpailun kehittämistä ja ylläpitämistä yhteisössä.
54 Lopuksi on syytä muistuttaa, että vaikka onkin totta, että komissiolla on päätöksensä perusteluissa velvollisuus tuoda esille ainakin ne olosuhteet, joissa tuki on myönnetty, jos niiden perusteella on mahdollista osoittaa, että tuki saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (asia 248/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.10.1987, Kok. 1987, s. 4013, 18 kohta), sillä ei ole velvollisuutta esittää jo myönnettyjen tukien todellista vaikutusta. Jos näin olisi, tällä vaatimuksella päädyttäisiin suosimaan niitä jäsenvaltioita, jotka maksavat tukia jättäen noudattamatta EY 88 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoittamisvelvollisuutta, niiden vahingoksi, jotka ilmoittavat tuista niiden valmisteluvaiheessa (ks. mm. vastaavasti asia C-301/87, Ranska v. komissio, tuomio 14.2.1990, Kok. 1990, s. I-307, Kok. Ep. X, s. I-319, tuomion 33 kohta, ns. Boussac-tapaus).
55 Näin ollen myös ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
56 Tästä seuraa, ettei Espanjan hallituksen ensimmäistä kanneperustetta voida hyväksyä.
Toinen ja kolmas kanneperuste
57 Toisessa kanneperusteessaan, joka sekin jakautuu kahteen osaan, Espanjan hallitus väittää, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ja EY 253 artiklaa.
58 Se väittää, että komissio on jättänyt huomiotta sen tosiseikan, että kyseisiin tukiin voitiin soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrättyä poikkeusta, koska ne oli tarkoitettu nimenomaan taloudellisen kehityksen edistämiseen alueella - Extremadurassa -, jolla elintaso on poikkeuksellisen alhainen ja jolla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Nämä seikat ovat Espanjan hallituksen mukaan kaikin puolin riittävä peruste siihen, että komissio olisi voinut pitää kyseisiä tukia yhteensoveltuvina perustamissopimuksen kanssa, sillä, toisin kuin EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätyn poikkeuksen osalta, tällaisessa tilanteessa ei vaadita, etteivät tuet muuta kaupan edellytyksiä yhteisen edun vastaisella tavalla.
59 Espanjan hallitus moittii komissiota siitä, että se on jättänyt noudattamatta EY 253 artiklassa määrätyn velvollisuutensa jättäessään perustelematta päätöksensä kieltäytyä hyväksymästä kyseisiä tukia EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla, vaikka näillä tuilla oli ilmiselvä yhteiskunnallinen päämäärä, joka ilmenee sekä asetuksesta nro 84/1993 että vuonna 1998 annetusta määräyksestä.
60 Kolmannessa, toissijaisessa kanneperusteessaan Espanjan hallitus väittää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa rikotun, koska komissio on jättänyt ottamatta huomioon sen tosiseikan, että jos EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ei voitaisi soveltaa, kyseiset tuet voisivat kuitenkin kuulua saman määräyksen c alakohdan soveltamisalaan.
61 Koska komissio on käyttänyt samoja perusteluja kieltäytyessään soveltamasta kyseisiin tukiin niin EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa kuin saman määräyksen c alakohdassakin määrättyä poikkeusta, Espanjan hallituksen toinen ja kolmas kanneperuste on syytä tutkia yhdessä.
62 Sen Espanjan hallituksen esittämän väitteen osalta, jonka mukaan komissio on jättänyt huomiotta kyseisen tukiohjelman yhteiskunnalliset päämäärät eikä ole perustellut päätöstään kieltäytyä soveltamasta EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrättyä poikkeusta, on riittävää ensinnäkin todeta, että komissio on riidanalaisen päätöksen perusteluosan 26-37 kohdassa esittänyt yksityiskohtaisesti ne syyt, joiden vuoksi tuohon ohjelmaan ei voitu soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa eikä sen c alakohdassa määrättyä poikkeusta.
63 Toisen kanneperusteen toinen osa on siis perusteettomana hylättävä.
64 Niiden Espanjan hallituksen väitteiden osalta, joiden mukaan kyseiseen tukiohjelmaan oli mahdollista soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tai ainakin saman määräyksen c alakohdassa määrättyä poikkeusta, on aluksi todettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jo useaan otteeseen todennut, että alueellinen tukiohjelma voi tietyissä olosuhteissa kuulua jonkin EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan.
65 Yhteisöjen tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt sen, että EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa käytetään poikkeuksesta määrättäessä ilmaisuja "poikkeuksellinen" ja "vakava", osoittavan, että mainittu alakohta koskee vain sellaisia alueita, joilla taloudellinen tilanne on äärimmäisen epäsuotuisa, kun sitä verrataan koko yhteisöön. Saman määräyksen c alakohdassa mainitulla poikkeuksella on sitä vastoin laajempi soveltamisala, sillä siinä sallitaan jäsenvaltion sellaisten alueiden kehittäminen, jotka ovat epäsuotuisassa asemassa kansalliseen keskiarvoon nähden, eikä tätä rajoiteta a alakohdassa määrätyillä taloudellisilla perusteilla, kuitenkin edellyttäen, että tähän tarkoitukseen suunnattu tuki "ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun vastaisella tavalla" (ks. mm. em. asia Saksa v. komissio, tuomion 19 kohta; asia C-169/95, Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997, Kok. 1997, s. I-135, 15 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomion 77 kohta).
66 Toisin sanottuna siitä, että tätä viimeksi mainittua edellytystä ei mainita kyseisen a alakohdan poikkeusmääräyksessä, seuraa se, että tukia voidaan myöntää vapaammin niille yrityksille, jotka sijaitsevat tässä poikkeusmääräyksessä määritellyt edellytykset tosiasiallisesti täyttävillä alueilla (ks. em. asia Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997, 16 kohta).
67 EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohtien erilaisen sanamuodon perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että komission ei pitäisi EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaa soveltaessaan millään tavalla ottaa huomioon yhteisön etua, vaan että sen pitäisi vain tarkistaa tutkittavina olevien toimenpiteiden alueellinen soveltuvuus arvioimatta niiden vaikutuksia koko yhteisön relevanttien markkinoiden kannalta. Sen lisäksi, että komissiolla on tällaisessa tilanteessa velvollisuus tarkistaa, että näillä toimenpiteillä tosiasiallisesti edistetään kyseisten alueiden taloudellista kehitystä, sen on myöskin arvioitava näiden tukien vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja muun muassa arvioitava niitä alakohtaisia seurauksia, joita nämä tuet saattavat aiheuttaa yhteisössä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, komissiolle annetaan EY 87 artiklan 3 kohdalla harkintavalta, jota käyttäessään sen on arvioitava taloudellisia ja sosiaalisia seikkoja yhteisön kannalta katsoen (ks. mm. asia 730/79, Philip Morris v. komissio, tuomio 17.9.1980, Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313, 24 kohta; asia 310/85, Deufil v. komissio, tuomio 24.2.1987, Kok. 1987, s. 901, 18 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997, 18 kohta).
68 Nyt esillä olevassa asiassa on jäänyt selvittämättä, että komissio olisi ylittänyt tämän harkintavallan rajat katsoessaan, ettei kyseinen tukiohjelma kuulu minkään EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan.
69 Näin ollen kun komissio on todennut, ettei kyseistä tukea myönnetty alueellisena tukena uusien investointien tekemistä tai työpaikkojen luomista varten eikä sitä varten, että kaikki alueen yritykset voisivat sen avulla laaja-alaisesti selvitä infrastruktuuriin liittyvistä epäkohdista, vaan maatalousalalle tarkoitettuna toimintatukena, se ei ole luonnehtinut virheellisesti näitä tukia. On nimittäin riidatonta, että ne oli myönnetty suhteessa Extremaduran jalostusteollisuudelle toimitettujen tiettyjen vihannesten määrään ja että niiden avulla tämän alueen maanviljelijöiden oli mahdollista vapautua sellaisista menoista, joista niiden olisi normaalisti pitänyt vastata juoksevassa hallinnossaan.
70 Koska Espanjan hallitus ei ole esittänyt minkäänlaisia todisteita siitä, että kyseisillä tuilla voitiin niiden luonteen vuoksi tosiasiallisesti ja pysyvästi myötävaikuttaa Extremaduran taloudelliseen kehitykseen, komissio ei ole ylittänyt harkintavaltansa rajoja katsoessaan tällä perusteella, että kyseiset tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille. Tältä osin on erityisesti todettava, että Italian viininviljelyalan tukiohjelmaa koskevaa asiaa käsitellessään yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut komission näyttäneen toteen tuossa asiassa, että kyseistä tukea, joka oli myönnetty ilman erityisiä edellytyksiä ja yksinomaan suhteessa käytettyihin määriin, oli pidettävä kyseisille yrityksille myönnettynä toimintatukena ja että sillä sellaisena muutettiin kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun vastaisella tavalla (asia C-86/89, Italia v. komissio, tuomio 6.11.1990, Kok. 1990, s. I-3891, 18 kohta).
71 Tätä näkemystä tukee lisäksi Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 1.2.2000 (EYVL C 28, s. 2) julkaistu komission tiedonanto 2000/C 28/02, jonka otsikko on "Yhteisön suuntaviivat maatalousalan valtiontuesta". Vaikka nämä suuntaviivat eivät olleetkaan voimassa kyseisten tukien myöntämisajankohtana, niillä vahvistetaan selvästi maatalousalan toimintatukia koskeva lähtökohtainen kielto, sillä niiden 3.5 kohdassa todetaan nimenomaisesti tältä osin, että jotta toimenpidettä voitaisiin pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, siihen on aina sisällyttävä jokin kannustava piirre tai siinä on edellytettävä tuensaajalta jonkinlaista vastasuoritusta. Ellei yhteisön lainsäädännössä tai näissä suuntaviivoissa ole erityisesti mainittu poikkeuksesta, yksinomaan tuottajien taloudellisen aseman parantamiseen tarkoitetut yksipuoliset valtiontuet, jotka eivät millään tavalla edistä alan kehitystä, ja erityisesti pelkästään hinnan, määrän, tuotantoyksikön tai tuotantovälineyksikön perusteella myönnettävät tuet katsotaan tuotantotuiksi, jotka eivät sovellu yhteismarkkinoille.
72 Muistuttamalla tämän jälkeen päätöksessään, että vuonna 1998 annetussa määräyksessä säädetyt tuet, perunoille myönnettyjä tukia lukuun ottamatta, koskivat yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvia tuotteita, komissio on selkeästi korostanut näiden tukien kuuluvan tällaisen järjestelyn alaisuuteen ja sitä, että jäsenvaltioiden toimivaltaa puuttua tällaisen järjestelyn toimintaan on tässä suhteessa rajoitettu.
73 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin kun yhteisö on EY 34 artiklan nojalla toteuttanut toimenpiteen, jolla otetaan käyttöön tiettyä alaa koskeva yhteinen markkinajärjestely, jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä kaikista sellaisista toimenpiteistä, joilla tästä järjestelystä poikettaisiin tai joilla sitä vaarannettaisiin (ks. mm. vastaavasti asia 83/78, Pigs Marketing Board, tuomio 29.11.1978, Kok. 1978, s. 2347, Kok. Ep. IV, s. 265, 56 kohta ja asia 177/78, McCarren, tuomio 26.6.1979, Kok. 1979, s. 2161, Kok. Ep. IV, s. 497, 14 kohta).
74 Kuten tämän tuomion 32 kohdassa on todettu, neuvosto on 28.10.1996 antanut asetuksen N:o 2200/96 hedelmä- ja vihannesalan yhteisestä markkinajärjestelystä. Koska tällä asetuksella on luotu kattavat lainsäädännölliset puitteet, joissa jo säädetään kyseistä alaa koskevista taloudellisista tukitoimista, jäsenvaltio ei saa yksipuolisesti myöntää tuotantoon liittyviä tukia, vaikka ne olisikin varattu vain muutamille määrätyille tuotteille, jotka on tarkoitettu jalostukseen, ja vaikka niiden määrälle olisikin asetettu yläraja. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin juuri yhteisön tehtäviin kuuluu etsiä ratkaisut niihin ongelmiin, joita yhteisessä maatalouspolitiikassa saattaa syntyä silloin kun, kuten nyt esillä olevassa asiassa, yhteisö on ottanut käyttöön määrättyä alaa koskevan yhteisen markkinajärjestelyn (ks. mm. vastaavasti asia 90/86, Zoni, tuomio 14.7.1988, Kok. 1988, s. 4285 ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 6.11.1990, 19 kohta).
75 Lopuksi on myöskin jäänyt selvittämättä, että komissio olisi tehnyt virheen katsoessaan, että kyseisellä tukiohjelmalla rajoitetaan tosiasiallisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja että sillä rikotaan myös EY 29 artiklaa.
76 Vaikka Extremaduran maanviljelijöillä onkin tosiasiallisesti mahdollisuus myydä vihanneksiaan muiden maiden tai alueiden jalostusteollisuudelle tai markkinoida niitä tuoreina käytettäviksi - samoin kuin yhteisön muiden alueiden maanviljelijöiden on mahdollista myydä tuotteitaan Extremaduran jalostusteollisuudelle -, vuonna 1998 annetussa määräyksessä ei kuitenkaan säädetä, että tukia on myönnettävä tuollaisissakin tilanteissa.
77 Kyseinen tukiohjelma on näin ollen taloudellinen kannuste siihen, että Extremaduran vihannekset myytäisiin alueen jalostusteollisuudelle. Näin ollen sitä on pidettävä perustamissopimuksessa kiellettynä viennin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä (ks. vastaavasti tuonnin määrällisistä rajoituksista asia 249/81, komissio v. Irlanti, tuomio 24.11.1982, Kok. 1982, s. 4005, Kok. Ep. VI, s. 589, 20-30 kohta).
78 Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen on syytä todeta, että komissio ei ole ylittänyt harkintavaltansa rajoja katsoessaan, ettei kyseinen tukiohjelma voi kuulua minkään EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio ei voi pitää valtiontukea, joka on joiltain osin muiden perustamissopimuksen määräysten vastainen, yhteismarkkinoille soveltuvana (ks. mm. asia C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, tuomio 20.3.1990, Kok. 1990, s. I-889, Kok. Ep. X, s. I-377, 20 kohta; asia C-156/98, Saksa v. komissio, tuomio 19.9.2000, Kok. 2000, s. I-6857, 78 kohta ja asia C-204/97, Portugali v. komissio, tuomio 3.5.2001, Kok. 2001, s. I-3175, 41 kohta).
79 Tästä seuraa, ettei Espanjan hallituksen toista ja kolmatta kanneperustetta voida hyväksyä.
80 Koska Espanjan hallitus on hävinnyt kaikki kanneperusteensa, kanne on katsottava perusteettomaksi.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
81 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanne hylätään.
2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.