CELEX: 61996CJ0057
Verordening (EEG) nr. 1408/71
Werkloosheidsuitkering
Verordening (EEG) nr. 1612/68
Sociaal voordeel
Discriminatie op grond van nationaliteit
Woonplaatsvereiste

Overwegingen van het arrest
1 Bij tussenuitspraak van 22 februari 1996, ingekomen bij het Hof op 26 februari daaraanvolgend, heeft de Nederlandse Raad van State het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6), alsook van artikel 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen H. Meints en de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ter zake van de weigering van de minister, Meints een uitkering toe te kennen uit hoofde van de vergoedingsregeling voor werknemers die werkloos zijn geworden als gevolg van maatregelen tot het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever.
Het gemeenschapsrecht
3 Volgens artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 is deze verordening van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de takken van sociale zekerheid die, onder meer, betrekking hebben op werkloosheidsuitkeringen.
4 In de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1612/68 wordt uiteengezet, dat "het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode tot stand moet zijn gebracht; dat de verwezenlijking van dit doel de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der Lid-Staten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden, alsook het recht voor deze werknemers, om zich vrij binnen de Gemeenschap te verplaatsen om er arbeid in loondienst te verrichten, behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen".
5 In de derde en de vierde overweging van de considerans van deze verordening wordt verklaard, in de eerste plaats dat "het recht van alle werknemers van de Lid-Staten om de arbeid van hun keuze binnen de Gemeenschap te verrichten moet worden bevestigd", en in de tweede plaats dat "dit recht zonder onderscheid moet worden toegekend aan $permanente' werknemers, seizoenarbeiders, grensarbeiders of werknemers die arbeid in dienstverlening verrichten".
6 Artikel 7 van verordening nr. 1612/68 bepaalt vervolgens:
"1. Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat mag op het grondgebied van andere Lid-Staten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers."
De Nederlandse wettelijke regeling
7 De Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (hierna: "Stichting") is een rechtspersoon naar Nederlands privaatrecht, die volgens haar statuten tot doel heeft de ontwikkeling en sanering van de landbouw te bevorderen en die daartoe is belast met publieke taken, waaronder de omzetting in nationaal recht van bepaalde communautaire voorschriften. De middelen waarover zij beschikt, zijn afkomstig uit de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
8 De Stichting heeft bij bestuursbesluit de Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (Staatscourant 114 van 16 juni 1988, blz. 23; hierna: "Vergoedingsregeling") vastgesteld, die tot doel heeft de verdeling van een nationale subsidie die aan de landbouwsector is toegekend ter ondersteuning van de aanpassingen die in deze sector door het gemeenschapsrecht noodzakelijk zijn geworden.
9 Volgens de Vergoedingsregeling kan het bestuur van de Stichting onder bepaalde voorwaarden op aanvraag een uitkering toekennen aan werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst is geëindigd wegens het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever.
10 Deze vergoeding bestaat uit een eenmalige vaste uitkering, waarvan de hoogte uitsluitend afhankelijk is van de leeftijd van de aanvrager. Indien de werknemer jonger is dan 50 jaar, komt hij bovendien in aanmerking voor een tegemoetkoming in de kosten van omscholing.
11 Ingevolge artikel 4, sub e, van de Vergoedingsregeling kan de litigieuze uitkering slechts worden toegekend, indien de werknemer recht heeft op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet. In artikel 19, lid 1, sub f, van de Werkloosheidswet is bepaald, dat de werknemer die buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan wegens vakantie, geen recht heeft op een werkloosheidsuitkering.
12 Ingevolge artikel 6 van de Vergoedingsregeling vervalt het recht op de uitkering, indien de werknemer binnen twaalf maanden na beëindiging van de arbeidsovereenkomst bij zijn voormalige werkgever opnieuw in dienst treedt. Op dit punt heeft de Commissie onweersproken verklaard, dat de uitkering in dat geval in beginsel moet worden terugbetaald.
13 Volgens artikel 13 van de Vergoedingsregeling kan per jaar ten hoogste 1 miljoen HFL aan uitkeringen worden toegekend. Naar de Nederlandse regering het Hof evenwel heeft meegedeeld, is het tot op heden niet voorgekomen dat de voor de in geding zijnde uitkering bestemde budgettaire middelen in de loop van een jaar waren uitgeput.
14 De Nederlandse regering heeft voorts gepreciseerd dat, voor zover dit budget het toelaat, eenieder die aan de toekenningsvoorwaarden van de Vergoedingsregeling voldoet en een aanvraag indient, een subjectief recht heeft op de uitkering. De beoordelingsvrijheid van de autoriteiten is beperkt tot de bevoegdheid om in bijzondere omstandigheden van de toekenningsvoorwaarden af te wijken en de uitkering toe te kennen aan personen die daarop formeel geen recht hebben.
Het hoofdgeding
15 Meints, die de Duitse nationaliteit bezit, is werkzaam geweest in een Nederlands landbouwbedrijf, terwijl hij in Duitsland woonde.
16 Als gevolg van maatregelen van zijn voormalige werkgever voor het uit de productie nemen van bouwland, werd Meints werkloos en ontving hij in Duitsland een werkloosheidsuitkering. Daarnaast verzocht hij de Nederlandse autoriteiten om een uitkering op grond van de Vergoedingsregeling.
17 Deze aanvraag werd bij beschikking van 28 augustus 1991 afgewezen met als reden, dat Meints niet in Nederland woonde, op die grond geen recht had op een uitkering uit hoofde van de Werkloosheidswet en daarom niet voldeed aan de in artikel 4, sub e, van de Vergoedingsregeling gestelde voorwaarde.
18 Op 16 september 1991 diende Meints tegen dit besluit een bezwaarschrift in bij het bestuur van de Stichting, die dit bij besluit van 9 juli 1992 ongegrond verklaarde. Tegen dit laatste besluit diende Meints een bezwaarschrift in bij de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, dat op 2 maart 1994 eveneens ongegrond werd verklaard.
19 Daarop tekende Meints beroep aan bij de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, welk beroep bij uitspraak van 15 februari 1995 ongegrond werd verklaard.
20 Van deze uitspraak is Meints ten slotte op 6 maart 1995 in hoger beroep gegaan bij de Raad van State, met als voornaamste argument, dat de weigering hem de in geding zijnde uitkering toe te kennen op grond dat hij in Duitsland woont, onverenigbaar is met verordening nr. 1408/71 dan wel met verordening nr. 1612/68.
21 Daar de verwijzende rechter twijfelt over de aan de bepalingen van deze twee verordeningen te geven uitlegging, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de navolgende twee prejudiciële vragen gesteld:
"1) Is verordening nr. 1408/71 van toepassing op een uitkering zoals voorzien in de Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw, welke niet afhankelijk is van de duur van de werkloosheid en deel uitmaakt van een stelsel van voorzieningen ter verbetering van de structuur van de agrarische bedrijfstak, waarbij de nadruk ligt op de bevordering van gehele of gedeeltelijke bedrijfsbeëindiging en uittreding van ondernemers?
Welke andere omstandigheden zijn daarbij eventueel nog van belang?
2) Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, is een uitkering op grond van de Regeling dan te beschouwen als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68? Zo ja, is dan het stellen van de voorwaarde dat de betrokken werknemer zijn woonplaats in Nederland heeft te beschouwen als een door artikel 7 van die verordening verboden onderscheid op grond van nationaliteit?"
De eerste vraag
22 Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of verordening nr. 1408/71 van toepassing is op een vergoedingsregeling als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, ingevolge welke werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst is geëindigd als gevolg van het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever, recht hebben op een eenmalige uitkering, waarvan de hoogte uitsluitend afhankelijk is van de leeftijd van de aanvrager en die moet worden terugbetaald indien de werknemer binnen twaalf maanden na beëindiging van de arbeidsovereenkomst bij zijn voormalige werkgever opnieuw in dienst treedt.
23 Volgens de rechtspraak van het Hof berust het onderscheid tussen prestaties die van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 zijn uitgesloten, en die welke daar wel onder vallen, op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, en niet op het feit dat een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een sociale-zekerheidsuitkering wordt aangemerkt (zie met name arresten van 10 maart 1993, zaak C-111/91, Commissie/Luxemburg, Jurispr. 1993, blz. I-817, r.o. 28, en 27 maart 1985, zaak 249/83, Hoeckx, Jurispr. 1985, blz. 973, r.o. 11).
24 Een uitkering kan als een sociale-zekerheidsuitkering worden beschouwd wanneer zij, in de eerste plaats, aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder enige discretionaire, individuele beoordeling van hun persoonlijke behoeften, maar op basis van een wettelijk omschreven positie, en, in de tweede plaats, verband houdt met een van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde risico's (arrest van 2 augustus 1993, zaak C-66/92, Acciardi, Jurispr. 1993, blz. I-4567, r.o. 14).
25 Een uitkering als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kan niet worden geacht verband te houden met een van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde risico's.
26 Van de takken van sociale zekerheid die in dit artikel worden genoemd, zou immers enkel de werkloosheidsuitkering in casu relevant kunnen zijn.
27 Om te kunnen worden beschouwd als "werkloosheidsuitkering" in de zin van artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71, moet een uitkering evenwel bestemd zijn om het wegens werkloosheid gederfde inkomen te vervangen teneinde in het onderhoud van de werkloze werknemer te voorzien (zie in die zin arrest van 8 juli 1992, zaak C-102/91, Knoch, Jurispr. 1992, blz. I-4341, r.o. 44).
28 Dit is niet het geval met een uitkering als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, die de volgende kenmerken heeft.
29 In de eerste plaats is de rechthebbende op de onderhavige uitkering verplicht, deze terug te betalen, indien hij binnen twaalf maanden na beëindiging van de arbeidsovereenkomst bij zijn voormalige werkgever opnieuw in dienst treedt.
30 In de tweede plaats hangt noch het recht op de uitkering noch de hoogte ervan af van de duur van de werkloosheid, aangezien het voor het ontstaan van het recht volstaat, dat de arbeidsovereenkomst is geëindigd en de betrokkene werkloos is wanneer hij de uitkering ontvangt.
31 In de derde plaats wordt de litigieuze uitkering niet periodiek uitbetaald, maar in één keer, en bestaat zij uit een vast bedrag, dat enkel varieert naar gelang van de leeftijd van de aanvrager.
32 In de vierde plaats wordt de uitkering toegekend naast de in het nationale stelsel van sociale zekerheid voorziene werkloosheidsuitkering; het recht op een werkloosheidsuitkering is slechts een van de voorwaarden voor toekenning van de litigieuze uitkering.
33 Blijkens het dossier is de onderhavige uitkering bovendien primair bedoeld om de maatschappelijke gevolgen op te vangen van de structurele aanpassingen in de landbouwsector, die door de communautaire regelgeving noodzakelijk zijn geworden, in casu het uit de productie nemen van bouwland. Daarmee komt het doel van de uitkering overeen met dat van een uitkering bij ontslag die uit de algemene middelen wordt bekostigd in het kader van begeleidingsmaatregelen bij bedrijfsbeëindigingen.
34 In die omstandigheden kan de in geding zijnde uitkering niet worden aangemerkt als een "werkloosheidsuitkering" in de zin van artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71.
35 Mitsdien moet de eerste vraag aldus worden beantwoord, dat verordening nr. 1408/71 niet van toepassing is op een vergoedingsregeling als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, ingevolge welke werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst is geëindigd als gevolg van het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever, recht hebben op een eenmalige uitkering, waarvan de hoogte uitsluitend afhankelijk is van de leeftijd van de rechthebbende en die moet worden terugbetaald indien de werknemer binnen twaalf maanden na beëindiging van de arbeidsovereenkomst bij zijn voormalige werkgever opnieuw in dienst treedt.
De tweede vraag
36 Deze vraag bestaat uit twee onderdelen. Het eerste heeft betrekking op het begrip sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, en het tweede op de discriminatie die uit het in de vergoedingsregeling gestelde woonplaatsvereiste zou kunnen voortvloeien.
Het begrip sociaal voordeel
37 Met het eerste onderdeel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een uitkering die, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, in één keer wordt uitbetaald aan werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst als gevolg van het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever is geëindigd, kan worden aangemerkt als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.
38 De Nederlandse regering en de Commissie zijn terecht van mening, dat een uitkering als de onderhavige een "sociaal voordeel" is in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.
39 Er zij aan herinnerd, dat de verwijzing naar de "sociale voordelen" in artikel 7, lid 2, van genoemde verordening niet limitatief mag worden uitgelegd (arrest van 30 september 1975, zaak 32/75, Cristini, Jurispr. 1975, blz. 1085, r.o. 12). Volgens vaste rechtspraak zijn immers onder "sociale voordelen" te verstaan alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, en waarvan de uitbreiding tot werknemers-onderdanen van andere Lid-Staten geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken (arrest van 27 mei 1993, zaak C-310/91, Schmid, Jurispr. 1993, blz. I-3011, r.o. 18).
40 Zoals het Hof bovendien heeft vastgesteld in het arrest van 21 juni 1988 (zaak 39/86, Lair, Jurispr. 1988, blz. 3161, r.o. 36), worden bepaalde met de hoedanigheid van werknemer samenhangende rechten aan migrerende werknemers ook gewaarborgd indien zij geen arbeidsverhouding meer hebben.
41 Een uitkering als de in geding zijnde, die kan worden toegekend indien een arbeidsverhouding die voorheen bestond, recentelijk is geëindigd, voldoet aan deze voorwaarden. Het recht op de uitkering is immers onlosmakelijk verbonden met de objectieve hoedanigheid van werknemer van de uitkeringsgerechtigden.
42 Mitsdien moet het eerste onderdeel van de tweede vraag aldus worden beantwoord, dat een uitkering die, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, in één keer wordt uitbetaald aan werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst is geëindigd als gevolg van het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever, moet worden aangemerkt als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.
Het woonplaatsvereiste
43 Met het tweede onderdeel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een Lid-Staat de toekenning van een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 afhankelijk mag stellen van de voorwaarde, dat de uitkeringsgerechtigde op het grondgebied van die staat woont.
44 Volgens vaste rechtspraak van het Hof verbiedt het zowel in artikel 48 EG-Verdrag als in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 neergelegde beginsel van gelijke behandeling niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie, die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (zie met name arrest van 23 mei 1996, zaak C-237/94, O'Flynn, Jurispr. 1996, blz. I-2617, r.o. 17).
45 Tenzij zij objectief gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel, moet een bepaling van nationaal recht als indirect discriminerend worden beschouwd, wanneer zij naar haar aard migrerende werknemers eerder kan treffen dan nationale werknemers en derhalve meer in het bijzonder migrerende werknemers dreigt te benadelen (arrest O'Flynn, reeds aangehaald, r.o. 20).
46 Dit is het geval bij een woonplaatsvereiste als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde, waaraan door nationale werknemers gemakkelijker wordt voldaan dan door werknemers die onderdaan zijn van een andere Lid-Staat.
47 De Nederlandse regering beklemtoont, dat de Vergoedingsregeling niet uitdrukkelijk het woonplaatsvereiste stelt, maar verwijst naar de Werkloosheidswet, waarin dit vereiste is neergelegd. De voorwaarde dat de uitkeringsgerechtigde recht heeft op een uitkering ingevolge deze laatste wet, heeft volgens de Nederlandse regering niet tot doel, het recht op de litigieuze uitkering voor te behouden aan personen die in Nederland wonen, maar in de Vergoedingsregeling een andere, in de Werkloosheidswet gestelde voorwaarde op te nemen, volgens welke de aanvrager die verwijtbaar werkloos is geworden, van het recht op de betrokken uitkering is uitgesloten.
48 Deze rechtvaardiging kan niet worden aanvaard. De opneming in de Vergoedingsregeling van een woonplaatsvereiste is noch noodzakelijk noch geschikt ter bereiking van het doel, personen die verwijtbaar werkloos zijn geworden, van het recht op uitkering uit te sluiten. De woonplaats van de aanvrager is immers voor de vraag of hij verwijtbaar werkloos is geworden, van geen belang.
49 De Franse en de Nederlandse regering merken voorts op, dat een grensarbeider zich in geen geval op artikel 7 van verordening nr. 1612/68 kan beroepen om aanspraak te kunnen maken op sociale voordelen. Deze verordening zou immers niet de mogelijkheid openen, dergelijke voordelen te doen "exporteren".
50 Dit betoog miskent de bewoordingen van verordening nr. 1612/68. In de vierde overweging van de considerans daarvan wordt immers uitdrukkelijk bepaald, dat het recht op vrij verkeer "zonder onderscheid moet worden toegekend aan $permanente' werknemers, seizoenarbeiders, grensarbeiders of werknemers die arbeid in dienstverlening verrichten", en artikel 7 verwijst zonder voorbehoud naar de "werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat".
51 Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van de tweede vraag aldus worden beantwoord, dat een Lid-Staat de toekenning van een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 niet afhankelijk mag stellen van de voorwaarde, dat de uitkeringsgerechtigde op het grondgebied van die staat woont.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 De kosten door de Nederlandse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Nederlandse Raad van State bij tussenuitspraak van 22 februari 1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983, is niet van toepassing op een vergoedingsregeling ingevolge welke werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst is geëindigd als gevolg van het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever, recht hebben op een eenmalige uitkering, waarvan de hoogte uitsluitend afhankelijk is van de leeftijd van de aanvrager en die moet worden terugbetaald indien de werknemer binnen twaalf maanden na beëindiging van de arbeidsovereenkomst bij zijn voormalige werkgever opnieuw in dienst treedt.
2) Een uitkering die in één keer wordt uitbetaald aan werknemers in de landbouw wier arbeidsovereenkomst is geëindigd als gevolg van het uit de productie nemen van bouwland van hun voormalige werkgever, moet worden aangemerkt als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.
3) Een Lid-Staat mag de toekenning van een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 niet afhankelijk stellen van de voorwaarde, dat de uitkeringsgerechtigde op het grondgebied van die staat woont.