CELEX: 62007CJ0127
Środowisko naturalne
Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola
System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
Dyrektywa 2003/87
Zakres stosowania
Włączenie urządzeń przemysłu metalurgicznego
Wyłączenie urządzeń sektorów produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych
Zasada równego traktowania

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (
Dz.U. L 275, s. 32
), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/101/WE z dnia 27 października 2004 r. (
Dz.U. L 338, s. 18
) (zwana dalej „dyrektywą 2003/87”).
Wniosek ten został przedłożony przez Conseil d’État w ramach sporu pomiędzy spółka Arcelor Atlantique et Lorraine i in. a Premier ministre (przewodniczącym rady ministrów), ministre de l’Écologie et du Développement durable (ministrem ds. środowiska naturalnego i zrównoważonego rozwoju), jak i ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (ministra ds. gospodarki, finansów i przemysłu) w przedmiocie wykonania dyrektywy 2003/87 w ramach francuskiego systemu prawnego.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
W dniu 9 maja 1992 r. w Nowym Jorku przyjęto Ramową konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (zwaną dalej „konwencją ramową”), której ostatecznym celem było utrzymanie koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który powstrzymałby wszelkie antropogeniczne, niebezpieczne zaburzenia systemu klimatycznego. W dniu 11 grudnia 1997 r. sygnatariusze konwencji ramowej na jej podstawie przyjęli w Kioto protokół do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (zwany dalej „protokołem z Kioto”), który wszedł w życie w dniu 16 lutego 2005 r.
Celem tego protokołu jest zredukowanie ogółu emisji gazów cieplarnianych, w tym dwutlenku węgla (zwanego dalej „CO
”) o co najmniej 5% poniżej poziomu emisji z 1990 r. w okresie od 2008 do 2012 r. sygnatariusze protokołu figurujących w załączniku I do konwencji ramowej zobowiązali się, iż nie przekroczą poziomu emisji przyznanych im w protokole z Kioto, przy czym sygnatariusze konwencji mogą spełniać swe zobowiązania wspólnie. Wspólne zobowiązanie Wspólnoty Europejskiej i jej państw członkowskich zgodnie z tym protokołem dotyczy zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 8% w stosunku do poziomu z 1990 r. w wyżej wymienionym okresie.
Prawo wspólnotowe
Rada Unii Europejskiej zatwierdziła w imieniu Wspólnoty, po pierwsze, konwencję ramową w drodze decyzji 94/69/WE z dnia 15 grudnia 1993 r. dotyczącej zawarcia Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (
Dz.U. 1994, L 33, s. 11
), a po drugie, protokół z Kioto mocą decyzji 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań (
Dz.U. L 130, s. 1
). Mocą art. 2 ust. 1 tej decyzji Wspólnota i jej państwa członkowskie wypełniają wspólnie swoje zobowiązania, które powzięły w ramach protokołu z Kioto.
Oceniając, że handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stanowi integralną, istotną część strategii wspólnotowej w ramach walki ze zmianami klimatu, wraz z innymi środkami, Komisja Wspólnot Europejskich przedstawiła w dniu 8 marca 2001 r. Zieloną Księgę w sprawie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej [COM(2000) 87 wersja ostateczna] (zwaną dalej „zieloną księgą”) [tłumaczenie nieoficjalne].
Na podstawie art. 175 ust. 1 WE Komisja przedstawiła w dniu 23 października 2001 r. projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE [COM(2001) 581 wersja ostateczna] (zwana dalej „projektem dyrektywy”), który został przyjęty jako dyrektywa 2003/87.
Zgodnie z motywem 5 tej dyrektywy ma ona na celu przyczynienie się do spełniania zobowiązań Wspólnoty Europejskiej oraz jej państw członkowskich do zmniejszenie antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na podstawie protokołu z Kioto, zgodnie z decyzją 2002/358, poprzez skuteczny europejski system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (zwanymi dalej „uprawnieniami”), z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia.
Zgodnie z motywem 23 dyrektywy 2003/87 handel uprawnieniami do emisji powinien „tworzyć część wszechstronnego oraz spójnego pakietu polityk oraz środków wprowadzonych w życie w państwach członkowskich oraz na poziomie wspólnotowym”. Tak jak precyzuje motyw 25 „[p]olityki oraz środki powinny być realizowane na poziomie państw członkowskich oraz na poziomie wspólnotowym we wszystkich sektorach gospodarki Unii Europejskiej, a nie jedynie w ramach branży oraz sektora energetycznego [sektorów przemysłu i energetyki], w celu spowodowania dalszego zmniejszania emisji”.
Artykuł 1 dyrektywy 2003/87 określa jej cel w sposób następujący:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.
Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 dyrektywa ta znajduje zastosowanie do emisji pochodzących z rodzajów działalności wymienionych w załączniku I oraz do sześciu rodzajów gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II, w tym CO
. Wymieniony załącznik I dotyczy działalności prowadzonej w ramach sektora energetycznego, produkcji i obróbki metali żelaznych, przemysłu mineralnego oraz działalności instalacji przemysłowych przeznaczonych do produkcji masy celulozowej, papieru i tektury w zakresie, w jakim powodują one emisję CO
.
Artykuł 4 dyrektywy 2003/87 stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, że od dnia 1 stycznia 2005 r. żadna instalacja nie podejmuje jakichkolwiek działań wymienionych w załączniku I powodujących emisje określone w odniesieniu do tego działania, chyba że ich operator posiada pozwolenie wydane przez właściwy organ zgodnie z art. 5 i 6 […]”.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2003/87 właściwy organ wydaje pozwolenie na emisje gazów cieplarnianych generowanych przez całą instalację lub jej część, jeśli jest przekonany, że operator jest zdolny do monitorowania oraz składania sprawozdań z poziomu emisji tych gazów. Na podstawie art. 6 ust. 2 pozwolenie formułuje miedzy innymi „zobowiązanie do poddania przydziałów zarówno emisji z instalacji ogółem, jak i w każdym roku kalendarzowym, jak zweryfikowano zgodnie z art. 15, w okresie czterech miesięcy po zakończeniu tego roku [obowiązek przekazania w terminie czterech miesięcy po zakończeniu roku kalendarzowego, uprawnień odpowiadających całości emisji danej instalacji w danym roku kalendarzowym, poddanych wcześniejszej kontroli zgodnie z art. 15]”.
Rozdział całkowitej ilości uprawnień do emisji operatorom instalacji, których dotyczy dyrektywa 2003/87, dokonuje się w oparciu o krajowy plan rozdziału uprawnień opracowany przez państwa członkowskie na podstawie kryteriów określonych w załączniku III do tej dyrektywy.
Zgodnie z art. 10 tej dyrektywy państwa członkowskie rozdzielają przynajmniej 95% uprawnień do emisji wolnych od opłat na trzyletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2005 r. oraz przynajmniej 90% takich uprawnień na okres pięciu następnych lat. Na podstawie art. 12 ust. 1 tej dyrektywy uprawnienia te mogą być przenoszone między osobami we Wspólnocie, jak również osobami we Wspólnocie oraz osobami w państwach trzecich.
Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87:
„Państwa członkowskie zapewniają, że każdy operator, który nie przekazuje wystarczających przydziałów do dnia 30 kwietnia każdego roku w celu objęcia [uprawnień wystarczających do pokrycie] jego emisji w trakcie roku poprzedniego, jest odpowiedzialny za opłacenie kary [ponosi karę] za przekroczenie emisji. Kary za przekroczenie emisji wynoszą 100 EUR za każdą tonę równoważnika [CO
] wyemitowaną przez urządzenie [instalację], w odniesieniu do której operator nie przekazał przydziału [uprawnień]. Płatności kary za przekroczenie emisji nie zwalniają operatora od obowiązku przekazania ilości przydziałów [uprawnień] równych temu przekroczeniu emisji, przekazując przydziały [uprawnienia] w odniesieniu do następnego roku kalendarzowego”.
Dyrektywa 2003/87 przewiduje ponadto w art. 30 ust. 2, że Komisja opracowuje sprawozdanie w sprawie stosowania niniejszej dyrektywy, które przedkłada do dnia 30 czerwca 2006 r., któremu w miarę potrzeb towarzyszą projekty aktów prawnych, biorąc pod uwagę, „w jaki sposób oraz czy załącznik I powinien zostać zmieniony w celu objęcia innych, znaczących sektorów między innymi chemikaliów, aluminium oraz sektorów transportu, działań oraz emisji innych gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II, w celu poprawy gospodarczej efektywności systemu”.
W tym celu w dniu 13 listopada Komisja przedstawiła komunikat dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie tworzenia światowego rynku węgla [COM(2006) 676 wersja ostateczna]. W dniu 20 grudnia 2006 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87 w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie [COM(2006) 818 wersja ostateczna]. Ponadto we wniosku dotyczącym projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87 w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych [COM(2008) 16 wersja ostateczna] z dnia 23 stycznia 2008 r. instytucja ta zmierza do rozszerzenia zakresu stosowania dyrektywy 2003/87, włączając to jej zakresu przedmiotowego nowe rodzaje gazów, jak i nowe kategorie działalności, takie jak produkcję i obróbkę metali nieżelaznych, produkcję aluminium i przemysł chemiczny.
Prawo krajowe
Transpozycja dyrektywy 2003/87 do prawa francuskiego dokonała się w drodze rozporządzenia z mocą ustawy nr 2004-330 z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (JORF z dnia 17 kwietnia 2004 r., s. 7089), mocą którego wprowadzono art. od L. 229-5 do L. 229-19 kodeksu ochrony środowiska. Przepisy wykonawcze w tym zakresie zostały ustanowione w drodze rozporządzenia nr 2004-832 z dnia 19 sierpnia 2004 r. (JORF z dnia 21 sierpnia 2004 r., s. 14979), które zostało zmienione rozporządzeniem nr 2005-189 z dnia 25 lutego 2005 r. (JORF z dnia 26 lutego 2005 r., s. 3498, zwanym dalej „rozporządzeniem nr 2004-832”). Załącznik do rozporządzenia nr 2004-832 ogranicza się do przytoczenia załącznika I do dyrektywy 2003/87.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym to przedsiębiorstwa działające w przemyśle stalowym. Zwróciły się one do właściwych władz francuskich o uchylenie art. 1 rozporządzenia nr 2004–832 w zakresie, w jakim rozciąga on zakres przedmiotowy rozporządzenia na instalacje należące do sektora stalowego. Ponieważ ich wnioski pozostawiono bez odpowiedzi, przedsiębiorstwa te wniosły do Conseil d’État skargę o stwierdzenie nieważności dorozumianych decyzji odmownych w związku z nadużyciem władzy i nakazanie właściwym organom uchylenia tych przepisów. Na poparcie swojej skargi podniosły naruszenie szeregu zasad rangi konstytucyjnej, takich jak prawo własności, wolność prowadzenia działalności gospodarczej i zasada równego traktowania.
Conseil d’État odrzuciła wszystkie zarzuty poniesione przez stronę skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym z wyjątkiem zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania wynikającego z odmiennego traktowania podobnych sytuacji. W tym względzie zauważa ona w postanowieniu odsyłającym, że przemysł tworzyw sztucznych i aluminium generują identyczne rodzaje gazów cieplarnianych, których ograniczenie emisji było celem dyrektywy 2003/87, oraz że te części przemysłu produkują wyroby częściowo zastępujące wyroby przemysłu metalurgicznego, z którymi zatem konkurują. Conseil d’État jest zdania, że mimo iż decyzja o niewłączaniu od razu przemysłu tworzyw sztucznych i aluminium do systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych została podjęta z uwzględnieniem ich stosunkowego udziału w całkowitej emisji gazów cieplarnianych oraz konieczności zapewnienia stopniowego wdrażania całości uregulowań, kwestia, czy różnica traktowania przemysłów, o których mowa, jest obiektywnie uzasadniona, budzi poważne wątpliwości.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Conseil d’État postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy dyrektywa [2003/87] jest ważna z punktu widzenia zasady równego traktowania w związku z tym, że nakazuje ona stosowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych do instalacji sektora metalurgicznego, nie obejmując tym systemem produkcji aluminium i tworzyw sztucznych?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Zasada równego traktowania jako ogólna zasada prawa wspólnotowego wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. w szczególności wyroki: z dnia 13 grudnia 1984 r. w sprawie
106/83 Sermide, Rec. s. 4209
, pkt 28; z dnia 5 października 1994 r. w sprawach połączonych
C-133/93, C-300/93 i C-362/93 Crispoltoni i in., Rec. s. I-4863
, pkt 50, 51; a także wyrok z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie
C-313/04 Franz Egenberger, Zb.Orz. s. I-6331
, pkt 33).
Oceniając, że przemysł metalurgiczny, tworzyw sztucznych i aluminium znajdują się w podobnej sytuacji, sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy prawodawca wspólnotowy, wyłączając sektory produkcji tworzyw sztucznych i aluminium z przedmiotowego zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87, naruszył tę zasadę na rzecz przemysłu metalurgicznego. Postanowienie odsyłające dotyczy zatem wyłącznie kwestii, czy prawodawca wspólnotowy naruszył tę zasadę poprzez nierówne i nieuzasadnione traktowanie sytuacji podobnych.
W przedmiocie różnego traktowania sytuacji podobnych
Naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada, że sytuacje, do których się odnosi, są podobne, z uwzględnieniem ich całościowej charakterystyki.
Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu wspólnotowego, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 października 1971 r. w sprawie
6/71 Rheinmühlen Düsseldorf, Rec. s. 823
, pkt 14; z dnia19 października 1977 r. w sprawach połączonych
117/76 i 16/77 Ruckdeschel i in., Rec. s. 1753
, pkt 8; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie
C-280/93 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4973
, pkt 74; a także wyrok z dnia 10 marca 1998 r. w sprawach połączonych
C-364/95 i C-365/95, T. Port, Rec. s. I-1023
, pkt 83).
W niniejszej sprawie ważność dyrektywy 2003/87 należy ocenić pod kątem włączenia przemysłu metalurgicznego do jej zakresu przedmiotowego oraz wyłączenia z tego zakresu przemysłu chemicznego i metalurgii metali nieżelaznych, do których należą, zgodnie z uwagami na piśmie przedstawionymi Trybunałowi, odpowiednio sektor produkcji tworzyw sztucznych i aluminium.
Zgodnie z jej art. 1 dyrektywa 2003/87 ma na celu ustanowienie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Jak wynika z pkt 4.2 i 4.3 zielonej księgi, wolą Wspólnoty jest wprowadzenie w drodze tej dyrektywy tego systemu na poziomie przedsiębiorstw, obejmującego w ten sposób różne rodzaje działalności gospodarczej.
Zgodnie z motywem 5 dyrektywy 2003/87 zmierza ona do ustanowienia tego systemu w celu przyczynienie się do spełniania wynikających z protokołu z Kioto zobowiązań Wspólnoty oraz jej państw członkowskich w celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do poziomu, który powstrzymałby niebezpieczne, antropogeniczne zaburzenia klimatyczne, a której ostatecznym celem jest ochrona środowiska.
Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego wynikająca ze spornego w postępowaniu przed sądem krajowym aktu normatywnego, a którego jednym z podstawowych celów jest ochrona środowiska, ma na celu, zgodnie z brzemieniem art. 174 ust. 2 WE, wysoki poziom ochrony oraz opiera się na zasadzie ostrożności, na zasadach działania zapobiegawczego oraz zasadzie „zanieczyszczający płaci” (zob. wyroki: z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie
C-157/96 National Farmers’ Union i in., Rec. s. I-2211
, pkt 64; a także wyrok z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawach połączonych
C-14/06 i C-295/06 Parlament i Dania przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-1649
, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
O ile ostatecznym celem systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest zmniejszenie poziomu ich emisji, system ten nie powoduje sam w sobie ich zmniejszenia, ale zachęca i sprzyja poszukiwaniu najniższych kosztów zmniejszenia wspomnianych emisji do konkretnego poziomu, jak wynika miedzy innymi z pkt 3 zielonej księgi i pkt 2 preambuły do projektu dyrektywy. Korzyść dla środowiska zależy od dyscypliny, z jaką zostaje ustalana całkowita ilość rozdzielonych uprawnień, które stanowią całościowy limit emisji dopuszczonych w ramach wspomnianego systemu.
Wynika stąd również, że gospodarcza logika systemu handlu uprawnieniami do emisji polega na działaniu w ten sposób, by ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, konieczne dla uzyskania określonego z góry skutku środowiskowego, nastąpiły możliwie najniższym kosztem. W szczególności pozwalając na sprzedaż przyznanych uprawnień, system ten zachęca wszystkich jego uczestników do emisji niższych niż wartość pierwotnego uprawnienia w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów niż przyznane mu uprawnienia.
Tym samym prawidłowe funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych zakłada istnienie podaży i popytu po stronie uczestników systemu, co oznacza jednocześnie, że możliwość zmniejszenia emisji pochodzących z rodzajów działalności, które obejmuje wspomniany system, może w istotny sposób ulegać zmianom. Ponadto — jak wynika z zielonej księgi — im szerszy będzie zakres systemu, tym większa będzie fluktuacja poniesionych przez indywidualne przedsiębiorstwa kosztów dostosowania i tym większa możliwość całkowitego obniżenia kosztów.
Wynika stąd, że z punktu widzenia przedmiotu dyrektywy 2003/87 jej celów ujętych w pkt 29 niniejszego wyroku, jak również zasad, na których opiera się polityka wspólnotowa w dziedzinie środowiska naturalnego, różne źródła emisji gazów cieplarnianych pochodzące z działalności gospodarczej znajdują się co do zasady w podobnej sytuacji, jeżeli zwrócić uwagę na fakt, że wszystkie emisje gazów cieplarnianych mogą przyczynić się do poważnych zakłóceń klimatycznych i że każdy sektor gospodarki generujący tego rodzaju gazy może przyczynić się do funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji.
Ponadto wydaje się zasadnym podkreślić z jednej strony, że motyw 25 dyrektywy 2003/87 stanowi, że polityki oraz środki powinny być realizowane we wszystkich sektorach gospodarki Unii, w celu spowodowania dalszego zmniejszania emisji, a z drugiej strony, że art. 30 dyrektywy 2003/87 przewiduje, iż należy przeprowadzić jej przegląd w celu włączenia innych sektorów gospodarki do zakresu jej zastosowania.
Wynika stąd, że odnosząc się do podobieństwa sektorów, których sprawa dotyczy z punktu widzenia dyrektywy 2003/87, ewentualne istnienie pomiędzy nimi konkurencji nie jest decydującym kryterium, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 43 opinii.
Wbrew temu, co twierdza instytucje, które przedstawiły swe uwagi Trybunałowi, nie ma również zasadniczego znaczenia dla oceny podobieństwa sektorów gospodarki generowana przez każdy z nich ilość CO
, zważywszy w szczególności na cele dyrektywy 2003/87 i funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji, takie jak opisane w pkt 31-33 niniejszego wyroku.
W konsekwencji w wyniku badania ważności dyrektywy pod kątem zasady równego traktowania należy stwierdzić, że sektory metalurgiczny, chemiczny, metalurgii metali nieżelaznych znajdują się w podobnej sytuacji, będąc traktowane w sposób odmienny.
W przedmiocie korzyści wynikającej z odmiennego traktowania sytuacji podobnych
Z orzecznictwa wynika, że w celu skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wobec prawodawcy wspólnotowego konieczne jest zaistnienie odmiennego traktowania sytuacji podobnych, stawiającego niektóre podmioty gospodarcze w sytuacji niekorzystnej w stosunku do innych podmiotów (zob. wyroki: z dnia 13 lipca 1962 r. w sprawach połączonych
17/61 i 20/61 Klöckner-Werke i Hoesch przeciwko Haute Autorité, Rec. s. 615
, 652; z dnia 15 stycznia 1985 r.
250/83 Finsider przeciwko Komisji, Rec. s. 131
, pkt 8; a także z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie
C-462/99 Connect Austria, Rec. s. I-5197
, pkt 115).
W tym względzie Parlament i Rada twierdzą, że włączenie sektora metalurgicznego do zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 nie stawia go w sytuacji mniej korzystnej względem przemysłu chemicznego czy metalurgii metali nieżelaznych, jako że te ostatnie teoretycznie winny postępować zgodnie z celami określonymi w umowach międzynarodowych, co dokonuje się w drodze mniej korzystnych środków gospodarczych. W opinii tych instytucji wykonanie zobowiązań zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych nie może ograniczać się do systemu handlu uprawnieniami do emisji. W istocie system ten uzupełnia działania podejmowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do rodzajów działalności i sektorów tymczasowo wyłączonych z zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87.
Nie sposób zgodzić się z tym argumentem.
Podporządkowanie pewnych sektorów, w tym przedsiębiorstw strony skarżącej w postępowaniu głównym, wspólnotowemu systemowi handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, oznacza dla przedsiębiorstw objętych systemem, z jednej strony obowiązek posiadania pozwolenia na emisję gazów cieplarnianych, a z drugiej strony obowiązek przekazania w określonym terminie ilości uprawnień odpowiadającej całkowitym emisjom ich instalacji, pod groźbą kar pieniężnych. Jeżeli emisje danej instalacji przekraczają ilości przyznane w ramach krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji, przypadających na konkretnego operatora, jest on zobowiązany do nabycia dodatkowych uprawnień, posługując się systemem handlu uprawnieniami do emisji.
Podobne obowiązki prawne zmierzające do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych na poziomie wspólnotowym nie istnieją natomiast w odniesieniu do operatorów instalacji nieujętych w załączniku I do dyrektywy 2003/87. W konsekwencji włączenie danego rodzaju działalności gospodarczej do zakresu stosowania dyrektywy 2003/87 tworzy w stosunku do danych przedsiębiorstw sytuację niekorzystną w stosunku do podmiotów prowadzących działalność, niewłączoną do zakresu zastosowania dyrektywy.
Zakładając nawet, jak twierdzi Komisja, że podporządkowanie takiemu systemowi nie powoduje zawsze i koniecznie niekorzystnych konsekwencji gospodarczych, to nie sposób tyko z tego powodu zaprzeczyć istnieniu tego rodzaju niekorzystnej sytuacji, mając na względzie fakt, że niekorzystna sytuacja wynikająca z nierównego traktowania, które należy uwzględnić, może jednocześnie wpływać na sytuację prawną osób, których różnice te dotyczą.
Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 41 opinii i wbrew twierdzeniom instytucji, które przedstawiły swe uwagi przed Trybunałem, niekorzystna sytuacja, której doświadczyli operatorzy instalacji działających w sektorze, który podlega dyrektywie 2003/87, nie podlega kompensacji w drodze środków krajowych nieokreślonych przez prawo wspólnotowe.
W przedmiocie uzasadnienia różnic w traktowaniu
Zasada równego traktowania nie jest jednak naruszana, o ile różnica w traktowaniu pomiędzy przemysłem metalurgicznym z jednej strony a sektorami produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych z drugiej strony jest uzasadniona.
Różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest ona oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje ona w związku dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 lipca 1977 r. w sprawie
114/76 Bela-Mühle Bergmann, Rec. s. 1211
, pkt 7; z dnia 15 lipca 1982 r. w sprawie
245/81 Edeka Zentrale AG, Rec. s. 2745
, pkt 11, 13; z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie
C-122/95 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. s. I-973
, pkt 68, 71; a także wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie
C-535/03 Unitymark i North Sea Fishermen’s Organisation, Zb.Orz. s. I-2689
, pkt 53, 63, 68, 71).
Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy wspólnotowego aktu normatywnego, do prawodawcy wspólnotowego należy ustalenie kryteriów obiektywnych przytoczonych w uzasadnieniu aktu i przedstawienie Trybunałowi dowodów koniecznych w celu zbadania istnienia tych kryteriów (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 października 1977 r. w sprawach połączonych
124/76 i 20/77 Moulins i Huileries de Pont-à-Mousson i Providence agricole de la Champagne, Rec. s. 1795
r., pkt 22; a także ww. wyrok z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie Niemcy przeciwko Radzie, pkt 71).
Uwagi przedłożone Trybunałowi
W tym względzie Parlament, Rada i Komisja przypominają, że system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wprowadzony mocą dyrektywy 2003/87, jest systemem nowym i kompleksowym, tak na planie politycznym i gospodarczym, jak i pod kątem koniecznej regulacji. System ten znajduje się na etapie wdrażania. Jego przegląd przewidziany w art. 30 przywołanej dyrektywy, obecnie w fazie dyskusji, jest oparty nie tylko na postępie dokonanym w monitorowaniu emisji gazów cieplarnianych, lecz również na doświadczeniach uzyskanych na tym pierwszym etapie.
W ten sposób prawodawca wspólnotowy uznał za właściwe włączanie do pierwotnego zakresu stosowania dyrektywy 2003/87 jedynie CO
który stanowił 80% emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz stosunkowo ograniczoną liczbę sektorów gospodarki przyczyniających się w istotny sposób do ogólnego poziomu emisji gazów cieplarnianych. Określony w ten sposób zakres zastosowania dyrektywy 2003/87 obejmuje około 10000 instalacji, które odpowiadają niemalże połowie emisji CO
na poziomie wspólnotowym, i co za tym idzie ważnym punktowym źródłom emisji gazów.
Kryteria wyboru, które doprowadziły do włączenia bądź niewłączenia niektórych sektorów do zakresu stosowania dyrektywy 2003/87, winny zostać zatem ocenione w świetle tych rozważań.
Jednym z obiektywnych kryteriów decydujących o określeniu zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 był poziom bezpośrednich emisji CO
generowanych przez dany sektor. Odnosząc się do sprawozdania zatytułowanego „Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001”, opracowanego przez P. Caprosa, N. Kouvaritakisa i L. Mantzosa, Parlament, Rada i Komisja wskazują, że w 1990 r. emisje CO
wynosiły odpowiednio w przemyśle metalurgicznym 174,8 milionów ton, 26,2 milionów ton w przemyśle chemicznym i 16,2 milionów ton w sektorze metalurgii metali nieżelaznych.
Instytucje te podnoszą ponadto, że znaczna liczba instalacji wchodzących w skład tego sektora, liczba rzędu 34000, przyczyniła się w znacznym stopniu do zwiększenia administracyjnej złożoności systemu handlu uprawnieniami do emisji na początkowym etapie jego funkcjonowania. Administracyjna wykonalność zadania jest również słusznym kryterium oceny właściwości działania legislacyjnego.
Ponadto przynajmniej w pierwszym etapie wszelkie różnice traktowania były proporcjonalne i prawodawca wspólnotowy nie przekroczył granic szerokiego zakresu uznania, którym dysponował, określając zasięg stosowania systemu handlu uprawnieniami do emisji. Od momentu jego ustanowienia system ten objął przedsiębiorstwa emitujące najwięcej CO
, które wraz z stosunkowo ograniczoną liczba urządzeń stacjonarnych były najlepiej przystosowane do wprowadzenia przytoczonego systemu.
Strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, odwołując się do europejskiego rejestru emisji zanieczyszczeń za rok 2001 r., że przemysł chemiczny emituje ilości CO
znacznie wyższe niż przywołane przez Parlament, Radę i Komisję. Ponadto włączenie do zakresu stosowania dyrektywy 2003/87 przedsiębiorstw przemysłu chemicznego emitujących ilości CO
wyższe niż określony próg nie spowodowało problemów na planie administracyjnym, skoro blisko 59% całkowitych emisji CO
jest generowanych przez wyłącznie 96 urządzeń.
Wyłączenie sektora produkcji aluminium z zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 nie było w żaden sposób uzasadnione obiektywnie przez prawodawcę wspólnotowego. Ilość bezpośrednich emisji nie może uzasadniać wyłączenia tego sektora z jej zakresu stosowania. Z wyników badań, do których odniosły się również instytucje, które przedstawiły swe uwagi Trybunałowi, wynika, że sektor ten emituje 16,2 milionów ton CO
, podczas gdy sektor produkcji masy celulozowej i papieru, włączony do zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87, emituje jedynie 10,6 milionów ton gazów cieplarnianych.
Ocena Trybunału
Trybunał uznał szeroki zakres oceny przysługujący ustawodawcy wspólnotowemu w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji w dziedzinach zakładających konieczność podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz wymagających od niego dokonywania kompleksowych ocen (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie
C-344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I-403
, pkt 80). Ponadto w przypadku restrukturyzacji lub tworzenia kompleksowego systemu może on działać etapowo (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 lutego 1984 r. w sprawie
37/83 Rewe-Zentrale, Rec. s. 1229
, pkt 20; z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie
C-63/89 Assurances du crédit przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I-1799
, pkt 11; a także wyrok z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie
C-233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. I-2405
, pkt 43) i postępować w szczególności stosownie do uzyskanych doświadczeń.
Niemniej jednak nawet dysponując taką władzą, prawodawca wspólnotowy jest zobowiązany oprzeć swój wybór na kryteriach obiektywnych i dostosowanych do celu, jaki realizują sporne przepisy (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 1982 r. w sprawie
106/81 Kind przeciwko EWG, Rec. s. 2885
, pkt 22, 23; a także ww. wyrok w sprawie Sermide, pkt 28), uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne, jak i dane techniczne i naukowe dostępne w momencie stanowienia danego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie
C-284/95 Safety Hi-Tech, Rec. s. I-4301
, pkt 51).
Korzystając z przysługującego mu zakresu uznania, prawodawca wspólnotowy oprócz podstawowego celu, jakim jest ochrona środowiska naturalnego, w pełni uwzględnia również występujące tu interesy (zob. w odniesieniu do działań w dziedzinie rolnictwa wyrok z dnia 10 marca 2005 r. w sprawach połączonych
C-96/03 i C-97/03 Tempelman i van Schajk, Zb.Orz. s. I-1895
, pkt 48; a także wyrok z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie
C-504/04 Agrarproduktion Staebelow, Zb.Orz. s. I-679
, pkt 37). W ramach analizy ograniczeń wynikających z różnych możliwych do zastosowania środków należy stwierdzić, że chociaż znaczenie realizowanych celów może uzasadniać nawet znaczące negatywne skutki gospodarcze dla niektórych operatorów (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie
C-331/88 Fedesa i in., Rec. s. I-4023
, pkt 15-17; a także wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie
C-86/03 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10979
, pkt 96), to stosowanie zakresu uznania, jaki przysługuje prawodawcy wspólnotowemu, nie może powodować skutków w oczywisty sposób mniej adekwatnych niż skutki wynikające z innych środków, równie dostosowanych do tych celów.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, z jednej strony, że system handlu uprawnieniami do emisji wprowadzony dyrektywą 2003/87 jest systemem nowym i kompleksowym, którego wdrożenie i funkcjonowanie może zostać utrudnione wskutek zaangażowania zbyt dużej liczby uczestników, a z drugiej strony początkowe ograniczenie zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 zostało podyktowane próbą osiągnięcia masy krytycznej uczestników koniecznej dla wprowadzenia tego systemu.
Zważywszy na fakt, że system ten jest nowy i kompleksowy, początkowe ograniczenie zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 i przyjęte podejście progresywne oparte w szczególności na doświadczeniu nabytym w pierwszym etapie jej wykonywania, tak aby nie utrudniać wdrożenia tego systemu, mieściły się w ramach zakresu uznania, jakim dysponował prawodawca wspólnotowy.
W tym względzie należy przypomnieć, że o ile prawodawca wspólnotowy mógł słusznie oprzeć się na podejściu progresywnym w celu wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami, o tyle jest on zobowiązany, mając na względzie w szczególności cele dyrektywy 2003/87 i polityki wspólnotowej w dziedzinie środowiska naturalnego, do dokonania przeglądu wprowadzonych środków, w szczególności w sektorach, do których zastosowanie znajduje dyrektywa 2003/87 w sensownych odstępach czasu, zgodnie z przepisami art. 30 tej dyrektywy.
Niemniej jak wskazał rzecznik generalny, w szczególności w pkt 48 opinii, zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy w wyborze podejścia progresywnego, nie zwalnia go, w kontekście zasady równego traktowania i w ramach wykonania zadania określenia sektorów, które uznaje od początku jej obowiązywania za właściwe do włączenia do zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87, od posłużenia się kryteriami obiektywnymi opartymi na dostępnych w momencie stanowienia dyrektywy danych technicznych i naukowych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do sektora produkcji chemicznej, z genezy dyrektywy 2003/87 wynika, że w skład tego sektora wchodzi szczególnie wysoka liczba urządzeń, mianowicie 34000, nie tylko pod względem emisji, jakie generują, ale również względem liczby urządzeń aktualnie objętych zakresem stosowania dyrektywy 2003/87, wynoszącej 10000.
Włączenie tego sektora do zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 utrudniło zarządzanie i zwiększyło ciężar administracyjny systemu handlu uprawnieniami do emisji z tym skutkiem, że ewentualne perturbacje funkcjonowania tego systemu na etapie wdrażania ze względu na niniejsze włączenie nie są wykluczone. Ponadto prawodawca wspólnotowy mógł uznać, że z punktu widzenia realizacji celu dyrektywy 2003/87 korzyści wyłączenia całego sektora od początku wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji przeważały nad korzyściami wynikającymi z jego włączenia. Wynika stąd, że prawodawca wspólnotowy wykazał w sposób wymagany prawem, że swą decyzję o wyłączeniu całego sektora produkcji chemicznej z zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87, w pierwszym etapie wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, oparł na kryteriach obiektywnych.
Argument strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, jakoby włączenie do zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 przedsiębiorstw tego sektora emitujących określone ilości CO
nie nastręczyłoby trudności na planie administracyjnym, nie podważa powyższej oceny.
W istocie bowiem dane statystyczne, na których opiera się strona skarżąca, dotyczą „obiektów [zakładów]”, jak wynika z art. 1 decyzji Komisji 2000/479 z dnia 17 lipca 2000 r. w sprawie wdrożenia europejskiego rejestru emisji zanieczyszczeń (EPER) zgodnie z art. 15 dyrektywy Rady 96/61/WE dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (IPPC) (
Dz.U. L 192, s. 36
). Zakład w rozumieniu tej decyzji nie stanowi instalacji w rozumieniu dyrektywy 2003/87, skoro z definicji zawartej w załączniku A4 do przywołanej decyzji zakład oznacza „kompleks przemysłowy z jednym urządzeniem lub z co najmniej z jedną instalacją o tej samej lokalizacji, gdzie operator prowadzi co najmniej jeden rodzajów działalności ujęty w załączniku I]”. W ten sposób dane przywołane przez stronę skarżącą odnoszą się wyłącznie do zakładów, nie precyzując liczby wchodzących w ich skład instalacji.
Tym samym dane dostarczone przez stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym na poparcie jej wyżej wymienionych argumentów nie pozwalają Trybunałowi na zbadanie twierdzenia, jakoby mała liczba urządzeń sektora produkcji chemicznej była odpowiedzialna za istotną części ogółu emisji CO
generowanych przez ten sektor z tym skutkiem, że prawodawca wspólnotowy winien był włączyć go w części do zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87.
Mając na względzie powyższe uwagi oraz uwzględniając progresywne podejście, na którym opiera się dyrektywa 2003/87 w pierwszym etapie wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji, odmienne traktowanie sektora produkcji chemicznej w stosunku do przemysłu metalurgicznego należy uznać za uzasadnione.
Odnosząc się w drugiej kolejności do sektora metalurgicznego metali nieżelaznych, z badań naukowych wymienionych w pkt 52 niniejszego wyroku, na których według uwag Parlamentu, Rady i Komisji oparł się prawodawca wspólnotowy w trakcie przygotowania projektu i procesu legislacyjnego dotyczącego dyrektywy 2003/87, wynika, że bezpośrednie emisje tego sektora wynosiły w 1990 r. 16,2 milionów ton CO
, podczas gdy przemysł metalurgii żelaza wyemitował 174,8 milionów ton.
Mając na względzie zamiar prawodawcy wspólnotowego ograniczenia zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 w taki sposób, aby nie utrudniać administracyjnej wykonalności systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na etapie początkowym, poprzez włączenie zbyt dużej liczby uczestników, nie był on zobowiązany do wprowadzenia jednolitego środka polegającego na wprowadzeniu dla każdego sektora gospodarki emitującego CO
jednego progu emisji w celu osiągnięcia realizowanego celu. Tym samym w okolicznościach takich jak poprzedzające przyjęcie dyrektywy 2003/87 był on uprawniony w trakcie wprowadzania systemu do ograniczenia w sposób wiążący zakresu zastosowania dyrektywy, posługując się podejściem sektorowym, nie przekraczając granic służącego mu zakresu uznania.
Różnica pomiędzy poziomem emisji bezpośrednich w obu omawianych sektorach jest to tego stopnia istotna, że odmienne traktowanie tych sektorów w trakcie pierwszego etapu wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji oraz biorąc pod uwagę progresywne podejście, na którym opiera się dyrektywa, może być uznane za uzasadnione bez konieczności uwzględniania przez prawodawcę wspólnotowego emisji pośrednich przypisywanych różnym sektorom gospodarki.
Należy zatem stwierdzić, że prawodawca wspólnotowy nie naruszył zasady równego traktowania z powodu odmiennego traktowania podobnych sytuacji, wyłączając z zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 sektory produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych.
W świetle całości powyższych rozważań na przedłożone pytanie należy odpowiedzieć, że analiza dyrektywy 2003/87 pod kątem zasady równego traktowania nie wykazała istnienia okoliczności, które wpływałyby na jej ważność w zakresie, w jakim wdraża ona system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w przemyśle metalurgicznym metali żelaznych, nie włączając do zakresu jej zastosowania sektorów produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

Analiza dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/101/WE z dnia 27 października 2004 r., w świetle zasady równego traktowania, nie wykazała istnienia okoliczności, które wpływałyby na jej ważność w zakresie, w jakim wdraża ona system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w przemyśle metalurgicznym metali żelaznych, nie włączając do zakresu jej zastosowania sektorów produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.