CELEX: 62000TJ0052
Competencia
Denuncia
Artículos 82CE y 86CE
Admisibilidad
Servicios portuarios

Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1 A raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova (C-179/90, Rec. p. I-5889), las autoridades italianas adoptaron, entre otras normas, la Ley nº 84/94, de 28 de enero de 1994, por la que se adapta la legislación aplicable en materia portuaria (GURI nº 21, de 4 de febrero de 1994; en lo sucesivo, «Ley nº 84/94»), y el Decreto nº 585 del Ministerio de Transportes y Navegación, de 31 de marzo de 1995, relativo al Reglamento a que se refiere el artículo 16 de la Ley nº 84/94 (GURI nº 47, de 26 de febrero de 1996; en lo sucesivo, «Decreto nº 585/95», que reformaron el marco jurídico aplicable al sector portuario italiano.
2 Con esta reforma se limitó la actividad de las antiguas compañías portuarias, convertidas en autoridades portuarias en virtud de la Ley nº 84/94, a la gestión de los puertos y desde entonces tienen prohibido prestar, directa o indirectamente, servicios que consistan en operaciones portuarias, que se definen en el artículo 16, apartado 1, de la Ley nº 84/94 como la carga, la descarga, el transbordo, el almacenamiento y la manipulación en general de mercancías y de cualesquiera otros materiales en el recinto del puerto.
3 Estas autoridades portuarias están dotadas de personalidad jurídica de Derecho público y se encargan en particular de adjudicar concesiones sobre los muelles a empresas portuarias.
4 A este respecto, el artículo 18, apartado 1, de la citada Ley dispone que las áreas de dominio público y los muelles comprendidos en el recinto del puerto pueden ser atribuidos en concesión para la ejecución de las operaciones portuarias, excepto los inmuebles de dominio público utilizados por las administraciones públicas para el ejercicio de funciones vinculadas a las actividades marítimas y portuarias. Además, el artículo 18, apartado 2, de la Ley nº 84/94 establece los criterios que deben respetar las autoridades portuarias para otorgar las concesiones, con objeto de reservar, dentro del recinto del puerto, zonas de trabajo para la ejecución de las operaciones portuarias por empresas no concesionarias.
5 El Decreto nº 585/95 prevé que la autoridad portuaria puede autorizar la realización de operaciones en régimen de autoasistencia, es decir, la posibilidad de que un buque efectúe operaciones portuarias con su propio personal de a bordo, lo que constituye una excepción a las concesiones adjudicadas. En efecto, según el artículo 8 de este Decreto, la autoridad portuaria puede conceder a las compañías de transporte marítimo o a las empresas de navegación autorización para efectuar operaciones portuarias con ocasión de la llegada o de la salida de buques que dispongan de medios mecánicos y personal suficientes.
6 La Circular nº 33, de 15 de febrero de 1996, de la Dirección General de Trabajo Marítimo y Portuario del Ministerio italiano de Transportes y Navegación precisa el alcance del artículo 8 del Decreto nº 585/95 al definir los requisitos para que pueda producirse la autoasistencia. A este respecto, se señala que las operaciones en régimen de autoasistencia sólo pueden realizarse en los muelles y zonas que han sido objeto de concesión si no existen espacios utilizables destinados al uso público o éstos son insuficientes y que corresponde a la autoridad portuaria regular el ejercicio de dichas operaciones con carácter general y de manera más particular, en cada concesión, de acuerdo con el concesionario.
7 Por lo que se refiere al puerto de Ancona, la Autorità Portuale di Ancona (autoridad portuaria de Ancona) adjudicó concesiones a tres empresas: Ancona Merci (muelles nos 1, 2, 4, 15, 23 y 25), Silos Granari della Sicilia (muelle nº 20) y Sai (muelle nº 21).
8 El 20 de marzo de 1998, el Presidente de la Autorità Portuale di Ancona aprobó la Ordenanza nº 6/98, que regula el ejercicio de las operaciones en régimen de autoasistencia en el puerto de Ancona. Mediante la Ordenanza nº 21/99 de la Autorità Portuale di Ancona, de 8 de septiembre de 1999, se insertó un artículo 5 bis en la Ordenanza nº 6/98, con el fin de regular las condiciones en que puede disponerse, para operaciones en régimen de autoasistencia, de los muelles que han sido objeto de concesión cuando los muelles públicos ya han sido destinados a otro uso o son insuficientes.
9 El citado artículo 5 bis establece que la Autorità Portuale di Ancona pedirá a uno o varios concesionarios que pongan a disposición los muelles que no tengan previsto utilizar durante el período para el cual se hayan solicitado muelles para realizar operaciones portuarias en régimen de autoasistencia cuando observe que no existen muelles destinados o que puedan destinarse al uso público o que éstos son insuficientes. A este respecto, sólo se autorizarán operaciones de embarque o desembarque, sin que puedan utilizarse las zonas de depósito objeto de concesión. La autorización para realizar estas operaciones se concederá conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ordenanza nº 6/98 y se indicarán los muelles disponibles después de haber recibido del concesionario la declaración de disponibilidad, el muelle de atraque y los acuerdos adoptados sobre las disposiciones prácticas. Además, aunque el concesionario tiene la obligación de no obstaculizar la disponibilidad de los muelles durante el período para el cual se ha concedido la autorización, podrá ordenar en cualquier momento que se suspendan las operaciones en régimen de autoasistencia si desea recurrir a medios mecánicos instalados en uno de sus muelles. Por último, las empresas que realicen las citadas operaciones pagarán a los concesionarios un canon como contraprestación de la utilización del muelle. En el supuesto de que el concesionario estime que no puede satisfacer las peticiones de la Autorità Portuale di Ancona, ésta puede comprobar en cualquier momento la falta de disponibilidad de los muelles.
Hechos que dieron lugar al litigio
10 La demandante, Coe Clerici Logistics SpA, opera en el sector del transporte marítimo de materias primas secas a granel. En particular, transporta carbón por cuenta de ENEL SpA, organismo productor de electricidad y responsable de la distribución nacional de electricidad en Italia. ENEL dispone de un depósito para almacenar sus mercancías en el puerto de Ancona. Este depósito está comunicado, gracias a una instalación fija de transportadores mecánicos y tolvas perteneciente asimismo a ENEL, con el muelle nº 25 del puerto de Ancona, que fue objeto de una concesión en favor de la sociedad Ancona Merci.
11 La demandante afirma que dotó a sus buques, entre los cuales se encuentra el buque Capo Noli, de un equipamiento específico para adaptarse a esta instalación fija de transportadores mecánicos y tolvas perteneciente a ENEL.
12 Según la demandante, el muelle nº 25 es el único utilizable para sus operaciones de descarga de carbón para ENEL, habida cuenta de que:
- es el único muelle equipado con una grúa que permite la descarga de mercancías;
- es el único muelle con suficiente profundidad;
- es el único muelle directamente comunicado con el depósito de ENEL por medio de una instalación fija de transportadores mecánicos y tolvas.
13 La demandante solicitó a la Autorità Portuale di Ancona, en agosto de 1996, autorización para operar en régimen de autoasistencia en el muelle nº 25.
14 Mediante escrito de 13 de febrero de 1998, la demandante requirió a la Autorità Portuale di Ancona para que se pronunciara sobre la concesión de dicha autorización.
15 Mediante escrito de 17 de febrero de 1998, el Presidente de la Autorità Portuale di Ancona justificó el retraso de su respuesta afirmando que la concesión de la autorización solicitada presuponía el consentimiento de Ancona Merci, con arreglo al artículo 9 de la concesión de ésta.
16 A este respecto, el artículo 9 de la concesión de Ancona Merci establece que ésta permitirá a los operadores a los que se refiere el artículo 8 del Decreto nº 585/95 operar en los muelles de los que es concesionaria si se aprecia que no existen espacios destinados al uso público o que éstos son insuficientes. Esta autorización de operar en régimen de autoasistencia en los muelles objeto de concesión debe expedirse según el procedimiento y en las condiciones previstas por la normativa vigente y por la normativa específica que adopte la Autorità Portuale di Ancona, de acuerdo con el concesionario, con arreglo a la Circular ministerial nº 33, de 15 de febrero de 1996.
17 En su escrito de 17 de febrero de 1998, la Autorità Portuale di Ancona señalaba asimismo que se había sometido a la consideración de Ancona Merci un proyecto de reglamento.
18 Mediante escrito de 13 de marzo de 1998, la Autorità Portuale di Ancona notificó a la demandante que el régimen de autoasistencia en los muelles objeto de concesión debía ser examinado por una comisión ad hoc y le comunicó que tenía la facultad de operar en régimen de autoasistencia en los muelles y zonas públicos del puerto de Ancona.
19 Considerando que las disposiciones adoptadas por la Autorità Portuale di Ancona obstaculizan el ejercicio de su derecho a operar en régimen de autoasistencia al permitir a Ancona Merci ejercer sus actividades en exclusiva en los muelles que han sido objeto de concesión, la demandante presentó, el 30 de marzo de 1999, una denuncia ante la Comisión por infracción de los artículos 82 CE y 86 CE. La denuncia de la demandante se refería también a la concesión de ayudas de Estado al puerto de Ancona.
20 En esta denuncia, la demandante hacía referencia en particular al artículo 5 bis de la Ordenanza nº 6/98, que, a su juicio, restringe su derecho a operar en régimen de autoasistencia en los muelles que han sido objeto de concesión y principalmente en el muelle nº 25. En conclusión, la demandante solicitó a la Comisión que declarase lo siguiente:
«La autoridad portuaria, en el ejercicio de su potestad reglamentaria exclusiva, se opone al libre ejercicio por [la demandante] del derecho a operar en régimen de autoasistencia al permitir de facto a Ancona Merci operar en exclusiva en los muelles que han sido objeto de concesión e infringe así los artículos [82 CE y 86 CE].»
21 Mediante escrito de 26 de abril de 1999, la Secretaría General de la Comisión remitió a la demandante un acuse de recibo de su denuncia.
22 Mediante escrito de 10 de agosto de 1999, la Dirección General «Transportes» (DG VII) de la Comisión informó a la demandante de su intención de investigar sobre los aspectos de la denuncia relativos a las ayudas de Estado y le indicó que la competencia para investigar sobre los aspectos de la denuncia relativos a la infracción de los artículos 82 CE y 86 CE correspondía a la Dirección General «Competencia» (DG IV).
23 Mediante escrito de 20 de diciembre de 1999 (en lo sucesivo, «acto impugnado»), la Comisión comunicó a la demandante su negativa a tramitar la denuncia presentada por ésta.
24 A tenor de dicho acto, la Comisión expone con carácter introductorio que «se refiere únicamente a los aspectos relativos a la presunta infracción de los artículos 82 CE y 86 CE». A continuación, afirma que la investigación que realizó puso de manifiesto ciertas divergencias respecto a lo que se había expuesto en la denuncia, a saber:
- El muelle nº 22 parece ser un muelle público.
- Los muelles nº 20 (objeto de una concesión en favor de Silos Granari della Sicilia) y nº 22 (público) parecen tener una profundidad y un largo adecuados para el atraque del buque de la demandante.
- La necesidad de recurrir a las grúas del muelle nº 25 no ha quedado claramente acreditada, dado que la denuncia se basa en la negativa dada a la demandante de que opere por sus propios medios con su grúa. En consecuencia, la Comisión considera que el único elemento que puede justificar la utilidad del muelle nº 25 para la demandante es la presencia en ese desembarcadero de la instalación fija de transportadores mecánicos y tolvas.
25 A este respecto, la Comisión alega en el acto impugnado que la presencia de esta instalación fija de transportadores mecánicos y tolvas no basta para calificar el muelle nº 25 como instalación esencial. Afirma que en este caso no se cumplen los requisitos que exige la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de noviembre de 1998, Bronner (C-7/97, Rec. p. I-7791) para acreditar la existencia de un abuso de posición dominante. En efecto, la Comisión sostiene que, por una parte, la demandante ha seguido ejerciendo sus actividades para ENEL desde hace dos años a pesar de la negativa que había recibido y, por otra, que la demandante dispone de soluciones alternativas para descargar el carbón de su cliente.
26 Como conclusión del acto impugnado, la Comisión afirma que no puede tramitar la denuncia. La Comisión señala además que, como la denuncia se refiere a la infracción de las normas de competencia por un Estado miembro, no confiere al denunciante el «estatuto» resultante del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81] y [82] del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), modificado y completado por el Reglamento nº 59 (DO 1962, 58, p. 1655; EE 08/01, p. 52), por el Reglamento nº 118/63/CEE (DO 1963, 162, p. 2696; EE 08/01, p. 65) y por el Reglamento (CEE) nº 2822/71 (DO L 285, p. 49; EE 08/02, p. 16), y del Reglamento (CE) nº 2842/98 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las audiencias en determinados procedimientos en aplicación de los artículos [81] y [82] del Tratado CE (DO L 354, p. 18). En efecto, sólo se reconoce dicho «estatuto» al denunciante que invoca una infracción de las normas de competencia por alguna empresa.
27 Mediante carta de 5 de enero de 2000, la demandante pidió a la Comisión que precisase si el acto impugnado revestía o no carácter decisorio. La demandante reiteró su petición mediante carta de 9 de febrero de 2000.
28 La Comisión no respondió por escrito a estas cartas.
Procedimiento
29 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 9 de marzo de 2000, la demandante interpuso el presente recurso que tiene por objeto la anulación del acto impugnado.
30 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 19 de mayo de 2000, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad sobre la cual la demandante presentó sus observaciones el 7 de julio de 2000.
31 Mediante auto de 13 de diciembre de 2000, el Tribunal de Primera Instancia resolvió unir el examen de la admisibilidad del recurso al del fondo del asunto.
32 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 11 de enero de 2002, la Autorità Portuale di Ancona solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. La Comisión y la demandante presentaron sus observaciones sobre este extremo, respectivamente, el 29 de enero y el 5 de febrero de 2002.
33 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 5 de febrero de 2002, la demandante solicitó que los autos del presente asunto fueran objeto de tratamiento confidencial respecto de la Autorità Portuale di Ancona y que, en su caso, sólo se comunicara a ésta el informe para la vista relativo a este asunto.
34 Mediante auto de la Sala Quinta de 30 de mayo de 2002, el Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de la Autorità Portuale di Ancona en la vista, sobre la base del informe para la vista, y consideró que no procedía pronunciarse sobre la petición de tratamiento confidencial de la demandante.
35 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta), por una parte, decidió abrir la fase oral y, por otra, instó a la parte demandada para que presentase determinados documentos antes de la vista. La parte demandada lo hizo dentro del plazo establecido.
36 En la vista celebrada el 19 de septiembre de 2002 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
37 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Acuerde la admisión del recurso.
- Anule el acto impugnado.
- Condene en costas a la Comisión.
38 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la demandante.
39 En la vista, la Autorità Portuale di Ancona solicitó al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
Fundamentos de Derecho
Alegaciones de las partes
Sobre la admisibilidad
40 La Comisión invoca la inadmisibilidad del recurso debido a que, en su denuncia, la demandante le pidió que hiciera uso de las facultades que le atribuye el artículo 86 CE, apartado 3, es decir, que adoptase una decisión dirigida a la República Italiana. Sin embargo, hasta la fase del recurso jurisdiccional la demandante no alegó la falta de instrucción de la denuncia por la Comisión desde el punto de vista de la supuesta infracción del artículo 82 CE, consistente en que Ancona Merci se había negado injustamente a prestar un servicio y había aplicado precios excesivos para la prestación de servicios que sólo son parcialmente sustituibles. Pues bien, la Comisión afirma que, en su denuncia, la demandante invocó únicamente la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE. La Comisión añade que esta situación queda confirmada por el tenor general de la denuncia y por la pretensión contenida en ella.
41 La Comisión alega asimismo que el acto impugnado no reviste carácter decisorio y que, por consiguiente, la demandante no está facultada para solicitar su anulación. En efecto, la Comisión afirma que en el citado acto se limita a informar a la demandante de su intención de no iniciar un procedimiento contra un Estado miembro con arreglo al artículo 86 CE, apartado 3, y recuerda que la demandante no goza de los derechos atribuidos por los Reglamentos nº 17 y nº 2842/98.
42 La Comisión pone de manifiesto la similitud de los procedimientos previstos en los artículos 86 CE, apartado 3, y 226 CE y señala que, por lo demás, el Tribunal de Primera Instancia confirmó el paralelismo entre estos dos procedimientos en su sentencia de 27 de octubre de 1994, Ladbroke/Comisión (T-32/93, Rec. p. II-1015), apartado 37.
43 La Comisión añade que se desprende de la jurisprudencia que «las personas físicas o jurídicas que soliciten a la Comisión que intervenga al amparo del apartado 3 del artículo [86 CE] no gozan del derecho a interponer un recurso contra la decisión de la Comisión de no hacer uso de las prerrogativas que le corresponden a tenor del apartado 3 del artículo [86 CE]» (auto del Tribunal de Primera Instancia de 23 de enero de 1995, Bilanzbuchhalter/Comisión, T-84/94, Rec. p. II-101, apartados 31 y 32; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 9 de enero de 1996, Koelman/Comisión, T-575/93, Rec. p. II-1, apartado 71; de 17 de julio de 1998, ITT Promedia/Comisión, T-111/96, Rec. p. II-2937, apartado 97, y de 8 de julio de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comisión, T-266/97, Rec. p. II-2329, apartado 75).
44 La Comisión afirma que el Tribunal de Justicia confirmó el auto Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citado, en su sentencia de 20 de febrero de 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión (C-107/95 P, Rec. p. I-947), apartados 27 y 28.
45 A este respecto, la Comisión admite que en esta última sentencia el Tribunal de Justicia estimó que pueden darse situaciones excepcionales en las que un particular esté legitimado para impugnar en vía jurisdiccional la negativa de la Comisión a adoptar una decisión basada en el artículo 86 CE, apartados 1 y 3 (apartado 25). Si bien el Tribunal de Justicia no precisó la naturaleza de estas circunstancias, la Comisión considera que probablemente se trate de situaciones imprevisibles (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Comisión y Francia/TF1, asuntos acumulados C-302/99 P y C-308/99 P, Rec. p. I-5603), que no se dan en el caso de autos. Además, la Comisión sostiene que, al contrario de lo que exigió el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión (T-17/96, Rec. p. II-1757), Ancona Merci no puede ser considerada competidora de la demandante ya que no es una empresa de transporte, sino una concesionaria de muelles cuya actividad consiste fundamentalmente en la carga y descarga de buques.
46 La Comisión señala a continuación que, según parece, la denuncia de la demandante de 30 de marzo de 1999 tiene por finalidad obligar a la Comisión a pronunciarse, en virtud del artículo 86 CE, sobre una medida estatal determinada, en particular sobre la Ordenanza nº 6/98 de la Autorità Portuale di Ancona y, más concretamente, sobre su artículo 5 bis. Sin embargo, esta denuncia pretende poner en entredicho la organización elegida por el legislador italiano para las operaciones portuarias. La Comisión afirma que esta organización persigue garantizar el equilibrio entre los intereses de las compañías marítimas y del concesionario, al autorizar a éste a utilizar en exclusiva determinados muelles, con algunas limitaciones en favor de las empresas marítimas que puedan operar en régimen de autoasistencia. Una eventual decisión de la Comisión de iniciar un procedimiento contra la Autorità Portuale di Ancona al amparo del artículo 86 CE, apartado 3, tendría la consecuencia de obligar al Estado italiano a modificar la Ley nº 84/94 y tendría repercusiones en todos los puertos italianos. Pues bien, a juicio de la Comisión, el Tribunal de Justicia examinó una situación similar en su sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada (apartados 26 a 28), y excluyó la posibilidad de que un particular interponga un recurso contra la negativa de la Comisión a adoptar una decisión en virtud del artículo 86 CE, apartado 3, en tal supuesto.
47 Por último, la Comisión destaca que la invocación por la demandante del auto del Tribunal de Primera Instancia de 20 de marzo de 2001, Compagnia Portuale Pietro Chiesa/Comisión (T-59/00, Rec. p. II-1019), carece de pertinencia, ya que el acto impugnado en aquel asunto tenía el carácter de una medida intermedia que no determinaba de manera definitiva la postura de la Comisión.
48 La demandante contesta, en primer lugar, que su denuncia se refería no sólo a la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE, sino también al abuso de posición dominante por parte de Ancona Merci, concesionaria del muelle nº 25. En efecto, la demandante afirma que, por sus características técnicas y su equipamiento, este muelle es el único que le permite descargar el carbón de ENEL. Dicho abuso de posición dominante se deriva de la facultad confiada a Ancona Merci por la Autorità Portuale di Ancona de decidir cuáles son las empresas autorizadas para realizar en exclusiva operaciones portuarias en su muelle.
49 No obstante, la demandante sostiene que el hecho de que el abuso de posición dominante de que se trata esté provocado por unas disposiciones de naturaleza administrativa y no legislativa carece de incidencia en la calificación de los comportamientos denunciados con arreglo al artículo 82 CE por una empresa privada y obliga a declarar la existencia de una infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE. A este respecto, la demandante afirma que el artículo 86 CE refuerza la protección garantizada por el artículo 82 CE al no excluir de la aplicación de éste el abuso de una empresa facilitado por una disposición de Derecho público y al permitir que se amplíe la aplicación del artículo 82 CE a las personas que participan en el ejercicio de la autoridad pública.
50 La demandante señala además que la Comisión no ha calificado en ningún momento el procedimiento iniciado de procedimiento al amparo del artículo 86 CE y que, por el contrario, indicó en su escrito de 10 de agosto de 1999 que la DG IV estaba investigando sobre la infracción de los artículos 82 CE y 86 CE.
51 En segundo lugar, la demandante objeta a las alegaciones de la Comisión relativas a su legitimación que la jurisprudencia admite que, cuando se dan circunstancias excepcionales, las personas físicas o jurídicas están legitimadas para actuar en el procedimiento previsto en el artículo 86 CE, apartado 3. La demandante añade que únicamente un particular, que interpusiera un recurso contra la negativa de la Comisión a adoptar una decisión, con arreglo al artículo 86 CE, apartado 3, que obligue indirectamente a un Estado a adoptar un acto legislativo de alcance general, se vería seguramente privado de legitimación (véase la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, apartado 28).
52 La demandante hace referencia al auto Compagnia Portuale Pietro Chiesa/Comisión, antes citado, apartados 41 y 42. Cita asimismo las conclusiones del Abogado General Sr. La Pergola presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada (Rec. p. I-949), a tenor de las cuales considera que el artículo 86 CE, apartado 3, a diferencia del artículo 226 CE, se inserta en el contexto de las normas dictadas con el fin de garantizar el libre juego de la competencia para regular el comportamiento de las empresas en el mercado.
53 La demandante considera que de la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, y de las conclusiones del Abogado General Sr. La Pergola presentadas en aquel asunto se desprende que no puede ponerse en peligro la tutela judicial de los particulares cuando la disposición adoptada por la Comisión no tiene por objeto proteger un interés público ni regular relaciones interinstitucionales. Así, las personas físicas o jurídicas no pueden obligar a un Estado miembro a adoptar, a modificar o a derogar una norma de alcance general.
54 Pues bien, la demandante afirma que, al contrario de lo que alega la Comisión, la intervención de ésta en virtud del artículo 86 CE, apartado 3, no afecta en modo alguno al régimen legal de concesiones sobre muelles en los puertos italianos, sino únicamente a las disposiciones administrativas contrarias al Derecho comunitario adoptadas por la Autorità Portuale di Ancona en favor de los concesionarios del puerto de Ancona y, principalmente, en favor de Ancona Merci, que afectan a la situación de las empresas con las cuales ésta compite directamente.
55 En la vista, la demandante sostuvo que, con arreglo al principio elaborado en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2002, max.mobil/Comisión (T-54/99, Rec. p. II-313), el acto impugnado debe ser considerado como una decisión desestimatoria de la denuncia, cuya legalidad ella, en su condición de denunciante, está legitimada para impugnar.
Sobre el fondo
56 La demandante invoca varios motivos en apoyo de su recurso. Dichos motivos se agrupan en torno a dos cuestiones, que se refieren esencialmente, por una parte, a la negativa a conceder a la demandante las garantías de procedimiento previstas en el Reglamento nº 2842/98 y, por otra, a la negativa de la Comisión a calificar el muelle nº 25 de «instalación esencial».
- Sobre la negativa a aplicar a la demandante el Reglamento nº 2842/98
57 La demandante reprocha a la Comisión que violase su derecho de defensa al no permitirle tomar conocimiento de las observaciones formuladas por las partes en el procedimiento administrativo. Así pues, la demandante considera que la Comisión infringió los artículos 6 a 8 del Reglamento nº 2842/98.
58 La demandante alega asimismo que, además de que debiera habérsele aplicado el citado Reglamento incluso en caso de infracción de los artículos 82 CE y 86 CE dado que al menos una de las partes denunciadas es una empresa, la decisión de la Comisión de no aplicarle el Reglamento nº 2842/98 es consecuencia del desconocimiento de la Comisión de que, en su denuncia, la demandante dio parte de la infracción del artículo 82 CE por Ancona Merci.
59 A este respecto, la demandante afirma que Ancona Merci abusó de su posición dominante al someter a requisitos el ejercicio de operaciones en régimen de autoasistencia en el muelle nº 25 y al facturar precios excesivos por la realización de las operaciones de descarga de mercancías.
60 Por otro lado, la demandante sostiene que la Comisión incurrió en una utilización de procedimiento inadecuado al adoptar el acto impugnado, por una parte, sin respetar el «calendario del procedimiento de infracción del artículo 82 CE», descrito en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de septiembre de 1999, UPS Europe/Comisión (T-127/98, Rec. p. II-2633), y, por otra, sobre la base de una instrucción parcial e incumpliendo las obligaciones establecidas en el artículo 6 del Reglamento nº 2842/98.
61 La Comisión responde fundamentalmente que la denuncia de la demandante estaba basada únicamente en la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE por la Autorità Portuale di Ancona y no en una infracción autónoma del artículo 82 CE por Ancona Merci. En este contexto, la Comisión afirma que las alegaciones de la demandante relativas a la aplicación de lo dispuesto en el Reglamento nº 2842/98 carecen de pertinencia.
- Sobre la negativa de la Comisión a calificar el muelle nº 25 de «instalación esencial»
62 La demandante alega que, en el acto impugnado, la Comisión motivó la falta de abuso de posición dominante de Ancona Merci señalando que el muelle nº 25 no constituye una instalación esencial en el sentido de la sentencia Bronner, antes citada.
63 Pues bien, a juicio de la demandante, la Comisión no tuvo en cuenta determinados hechos al adoptar el acto impugnado. Se trata, en primer lugar, de la circunstancia de que los muelles nº 20 y nº 22 del puerto de Ancona están exclusivamente destinados al desembargo de grano, que es un tipo de mercancía incompatible con el carbón. En segundo lugar, el largo y la profundidad de estos muelles no permiten que su utilización sea una alternativa frente a la del muelle nº 25 dado que no tienen instalaciones fijas de transportadores mecánicos y tolvas análogas a las del muelle nº 25 y no permiten manipular las mercancías en condiciones compatibles con el medio ambiente y económicamente viables.
64 Además, la demandante afirma que la alternativa que plantea la Comisión frente al ejercicio de sus operaciones portuarias en régimen de autoasistencia, consistente en que la demandante celebre acuerdos comerciales con Ancona Merci, no tiene en cuenta que ENEL es el único facultado para celebrar tales acuerdos.
65 La demandante señala asimismo que no tuvo otra elección que encargar a Ancona Merci que descargara el carbón de ENEL en el muelle nº 25, utilizando la instalación fija de transportadores mecánicos y tolvas, pero que los precios que practica ésta son muy superiores a los suyos. En consecuencia, considera que la Comisión debiera haber declarado que Ancona Merci deniega a los terceros el acceso a la infraestructura esencial constituida por el muelle nº 25 para ofrecer las prestaciones de servicios a un coste superior, por lo que incurre en un abuso de posición dominante.
66 A este respecto, la demandante estima que la Comisión interpretó de manera errónea el concepto de instalación esencial y hace referencia a la sentencia Bronner, antes citada. En efecto, afirma que la denegación del derecho de acceso a una instalación esencial supone que exista una estructura sustancialmente equivalente por su resultado, que ésta sea utilizable de manera eficaz sin provocar una desventaja económica excesiva y que no existan obstáculos de naturaleza técnica, reglamentaria o económica que hagan imposible o extraordinariamente difícil la duplicación de la instalación.
67 Pues bien, la demandante sostiene que en el caso de autos no existe ninguna solución posible que sustituya la utilización del muelle nº 25, habida cuenta de las cargas económicas que la demandante ya ha soportado para equipar a su buque, el Capo Noli, con un sistema de descarga automática compatible con la instalación de ENEL situada en el muelle nº 25 y que soporta actualmente al descargar el carbón en otros muelles y transportarlo en camión hasta el depósito de ENEL. Además, afirma que el impacto medioambiental de esta última solución se opone a que pueda ser considerada una alternativa satisfactoria.
68 Por tanto, a juicio de la demandante, el muelle nº 25 debe calificarse de instalación esencial y la decisión de la Comisión de no tramitar su denuncia -sin haber realizado una instrucción suficiente y, en consecuencia, sin haber proporcionado una «motivación» suficiente- beneficia a una empresa que abusa de su posición dominante al impedir que las operaciones de descarga de mercancías puedan realizarse utilizando una tecnología avanzada y con un coste controlado y al efectuar ella misma dichas operaciones con un coste más elevado.
69 La Comisión se opone a que se admita la alegación de la demandante según la cual no examinó suficientemente la imputación basada en el abuso de posición dominante de Ancona Merci y no realizó instrucción respecto a los precios excesivos practicados por ésta. Rechaza asimismo la fundamentación de las demás alegaciones formuladas en apoyo de este grupo de motivos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
70 Es necesario precisar con carácter previo que existe oposición entre las partes, en primer lugar, respecto a la cuestión de si el acto impugnado constituye, por una parte, una desestimación de la denuncia de la demandante por lo que se refiere a la infracción autónoma del artículo 82 CE por Ancona Merci. En segundo lugar, existe oposición entre ellas también respecto a si la demandante está legitimada para interponer un recurso de anulación contra el acto impugnado por el hecho de que la Comisión decidiese en dicho acto no tramitar la denuncia de la demandante en la medida en que se refiere a la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE por la Autorità Portuale di Ancona.
71 En cuanto a la primera de estas cuestiones, procede señalar en primer lugar que, si la Comisión no se pronunció sobre una supuesta infracción autónoma del artículo 82 CE, no puede sancionarse tal abstención en el marco del control de legalidad basado en el artículo 230 CE. En consecuencia, la demandante sólo puede invocar un error manifiesto de apreciación en la aplicación del artículo 82 CE y la falta de instrucción que asocia a dicho error o pretender que se le aplique el Reglamento nº 2842/98 si la desestimación de su denuncia se refiere al artículo 82 CE por sí solo.
72 A este respecto, es necesario señalar que en el acto impugnado se indica que, a juicio de la demandante, la negativa a permitirle descargar carbón en régimen de autoasistencia en el muelle nº 25 del puerto de Ancona constituye «una infracción del artículo 86 CE en relación con lo dispuesto en el artículo 82 CE».
73 El acto impugnado dispone a continuación que la investigación realizada por la Comisión le permitió observar ciertas divergencias de hecho con las alegaciones contenidas en la denuncia de la demandante y que el muelle nº 25 del puerto de Ancona no es una instalación esencial en el sentido de la sentencia Bronner, antes citada.
74 La Comisión concluye así el acto impugnado:
«Habida cuenta de lo expuesto, estimamos que no procede tramitar la denuncia [de la demandante]. Además, [la Comisión] desea [...] recordar que, como la [denuncia] se refiere a una supuesta infracción de las normas de competencia del Tratado por un Estado miembro, no confiere a [la demandante] el "estatuto" resultante del Reglamento nº 17 del Consejo y del Reglamento nº 2842/98 de la Comisión. En efecto, sólo se reconoce dicho "estatuto" al demandante que invoca una infracción de las citadas normas por alguna empresa.»
75 Así pues, del tenor del acto impugnado se deduce que la Comisión, tras considerar que la denuncia no se refería a una supuesta violación autónoma del artículo 82 CE por Ancona Merci, no se pronunció en dicho acto sobre los comportamientos que pudieran ser contrarios a este artículo.
76 Además, es necesario señalar que la interpretación de la Comisión según la cual la denuncia se refería únicamente a la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE por la Autorità Portuale di Ancona ya se desprendía de los escritos que envió a la demandante durante el procedimiento administrativo.
77 Así, del escrito de 26 de abril de 1999 remitido a la demandante, el cual acusaba recibo de la denuncia, resulta que la Comisión había interpretado que dicha denuncia se refería sólo a la actuación de la autoridad pública afectada.
78 Sucede lo mismo, al contrario de lo que alega la demandante, con el escrito que le dirigió la Comisión el 10 de agosto de 1999, en el cual decía, entre otras cosas, lo siguiente:
«[...] según esta denuncia, la autoridad portuaria infringió supuestamente el artículo 82 CE y el artículo 86 CE al utilizar su potestad reglamentaria exclusiva para obstaculizar el derecho de Coe Clerici Logistics SpA a operar en régimen de autoasistencia [...]».
79 Pues bien, en esa fase del procedimiento administrativo y a la luz del contenido de los citados escritos, en caso de desacuerdo sobre el alcance de su denuncia, la demandante podía llamar la atención de la Comisión sobre el hecho de que en ella pretendía denunciar, además de la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE por la Autorità Portuale di Ancona, la infracción autónoma del artículo 82 CE por Ancona Merci.
80 En cualquier caso, si la demandante estimó, al leer el acto impugnado, que la Comisión se había abstenido de pronunciarse sobre la supuesta infracción del artículo 82 CE por Ancona Merci, le correspondía requerir entonces a la Comisión para que se pronunciase sobre este aspecto de la denuncia y, en su caso, interponer un recurso con arreglo al artículo 232 CE, párrafo segundo, para que el órgano jurisdiccional comunitario declarase la omisión de la Comisión.
81 Por tanto, dado que la Comisión no realizó apreciación alguna sobre la supuesta infracción autónoma del artículo 82 CE por Ancona Merci, el recurso carece de objeto en la medida en que se basa solamente en este artículo. De lo anterior se deduce que no procede pronunciarse sobre un error de apreciación de la Comisión en relación únicamente con el artículo 82 CE, sobre la falta de instrucción al respecto, sobre la violación de los derechos de procedimiento de la demandante derivados del Reglamento nº 2842/98 ni sobre la utilización de procedimiento inadecuado.
82 Por lo que respecta a la segunda de estas cuestiones, es necesario examinar la admisibilidad del recurso en la medida en que se refiere a la decisión de la Comisión de no tramitar la denuncia de la demandante basada en la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE.
83 De la denuncia de la demandante y de sus escritos, cuyo contenido precisó en la vista, se desprende que rechaza la compatibilidad con el Derecho comunitario del artículo 5 bis de la Ordenanza nº 6/98 de la Autorità Portuale di Ancona (véase el apartado 9 supra) en la medida en que impone requisitos al acceso de la demandante al muelle nº 25, objeto de concesión en favor de Ancona Merci, permitiendo así una restricción al libre ejercicio del derecho de la demandante a operar en régimen de autoasistencia. Según dicha denuncia, la Autorità Portuale di Ancona adoptó de este modo un comportamiento contrario a los artículos 82 CE y 86 CE.
84 A este respecto, la denuncia de la demandante constituye una petición a la Comisión para que utilice las facultades que tiene en virtud del artículo 86 CE, apartado 3. En este contexto, el acto impugnado constituye una negativa de la Comisión a adoptar una decisión o una directiva destinada a los Estados miembros con arreglo al artículo 86 CE, apartado 3.
85 Pues bien, según jurisprudencia reiterada, el artículo 86 CE, apartado 3, encomienda a la Comisión velar por que los Estados miembros cumplan las obligaciones que les incumben en lo relativo a las empresas a que se refiere el artículo 86 CE, apartado 1, y atribuye expresamente a dicha institución la competencia para intervenir al efecto, si es necesario, mediante directivas y decisiones. La Comisión tiene la facultad de declarar que una medida estatal determinada es incompatible con las normas del Tratado y de indicar las medidas que el Estado destinatario habrá de adoptar para cumplir las obligaciones derivadas del Derecho comunitario (sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, apartado 23).
86 Según se desprende del artículo 86 CE, apartado 3, y del conjunto de disposiciones de este artículo, la facultad de vigilancia de que dispone la Comisión en relación con los Estados miembros responsables de una infracción de las normas del Tratado, y en particular de las relativas a la competencia, implica necesariamente que esta institución tenga una amplia facultad de apreciación, en especial, respecto a la acción que considere necesario llevar a cabo (sentencias Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, apartado 27, y Vlaamse Televisie Maatschappij/Comisión, antes citada, apartado 75).
87 En consecuencia, el ejercicio de la facultad de apreciación de la Comisión por lo que se refiere a la compatibilidad de las medidas estatales con las normas del Tratado, conferida por el artículo 86, apartado 3, del Tratado, no va acompañado de una obligación de intervención por parte de la Comisión (auto Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citado, apartado 31, y sentencias Ladbroke/Comisión, antes citada, apartados 36 a 38, y Koelman/Comisión, antes citada, apartado 71).
88 Se deduce de ello que las personas físicas o jurídicas que soliciten a la Comisión que intervenga con arreglo al artículo 86 CE, apartado 3, no pueden, en principio, interponer un recurso contra la decisión de la Comisión de no hacer uso de las prerrogativas que le corresponden en virtud de dicho artículo (auto Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citado, apartado 31, y sentencia Koelman/Comisión, antes citada, apartado 71).
89 Sin embargo, se ha declarado que no cabe excluir a priori que un particular pueda encontrarse en una situación excepcional que le confiera la legitimación para impugnar en vía jurisdiccional la negativa de la Comisión a adoptar una decisión en el marco de la misión de vigilancia que le encomienda el artículo 86 CE, apartados 1 y 3 (sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, apartado 25, y, en relación con un recurso por omisión, véase, en este sentido, la sentencia TF1/Comisión, antes citada, apartados 51 y 57).
90 Ahora bien, en el caso de autos, la demandante no ha invocado ninguna circunstancia excepcional que permita admitir su recurso contra la negativa de la Comisión a actuar. A este respecto, la única circunstancia alegada por la demandante, consistente en que se encuentra en una relación de competencia con Ancona Merci, aun suponiendo que quedase acreditada, no presenta un carácter excepcional que pueda legitimar a la demandante para impugnar la negativa de la Comisión a actuar respecto a las medidas adoptadas por la Autorità Portuale di Ancona para regular la expedición a las compañías marítimas de las autorizaciones para operar en régimen de autoasistencia en los muelles objeto de concesión.
91 Por consiguiente, la demandante no está legitimada para interponer un recurso de anulación contra el acto impugnado en la medida en que la Comisión decide en él no hacer uso de las facultades que le confiere el artículo 86 CE, apartado 3.
92 Sin embargo, la demandante alegó en la vista que procedía declarar la admisibilidad de su recurso, en la medida en que se refiere a la infracción de los artículos 82 CE y 86 CE por la Autorità Portuale di Ancona, en virtud del principio elaborado en la sentencia max.mobil/Comisión, antes citada. La Comisión respondió que dicho principio, según el cual un particular está legitimado para interponer un recurso de anulación contra la decisión de ésta de no hacer uso de las facultades que le confiere el artículo 86 CE, apartado 3, constituye un cambio jurisprudencial y que contra la citada sentencia del Tribunal de Primera Instancia se ha presentado ante el Tribunal de Justicia un recurso de casación, que está pendiente.
93 A este respecto, suponiendo que el acto impugnado, en la medida en que se refiere a la infracción del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE, deba calificarse de decisión desestimatoria de la denuncia en el sentido de la sentencia max.mobil/Comisión, antes citada, debería considerarse que la demandante, en su condición de denunciante y destinataria de esta decisión, está legitimada para interponer el presente recurso (sentencia max.mobil/Comisión, antes citada, apartado 73).
94 En tal supuesto, se ha declarado que, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone la Comisión al aplicar el artículo 86 CE, apartado 3, el control que ejerce el Tribunal de Primera Instancia debe limitarse a la comprobación del respeto por la Comisión de su deber de examinar de manera diligente e imparcial la denuncia contra la infracción del artículo 86 CE, apartado 1 (véanse, en este sentido, la sentencia max.mobil/Comisión, antes citada, apartados 58 y 73, y el auto del Tribunal de Primera Instancia de 27 de mayo de 2001, Goldstein/Comisión, T-18/01, no publicado en la Recopilación, apartado 35).
95 En el caso de autos, la demandante ha alegado que la Comisión adoptó el acto impugnado sin tener en cuenta determinados hechos o basándose en hechos inexactos. En la vista, la demandante afirmó que estas circunstancias prueban que la Comisión no examinó la denuncia de manera diligente e imparcial.
96 Pues bien, no puede considerarse que en el caso de autos la Comisión haya incumplido su deber de examinar de manera diligente e imparcial la denuncia de la demandante.
97 En efecto, del acto impugnado se desprende que la Comisión identificó la imputación central de la argumentación contenida en la denuncia en relación con la infracción de los artículos 82 CE y 86 CE por la Autorità Portuale di Ancona, teniendo en cuenta los elementos principales y pertinentes invocados al respecto por la demandante en su denuncia. Esto se deduce del hecho de que la Comisión indicase en el acto impugnado que la investigación que había realizado le permitió observar ciertas divergencias fácticas respecto a los hechos expuestos por la demandante en su denuncia.
98 Debe señalarse que estos hechos fueron invocados por la demandante para demostrar que no existe alternativa a la utilización del muelle nº 25 para realizar en régimen de autoasistencia la descarga del carbón que transporta por cuenta de ENEL. La demandante deduce de tales hechos que el citado muelle constituye una instalación esencial en el sentido de la sentencia Bronner, antes citada, que define las condiciones en las cuales el acceso a una instalación debe considerarse indispensable para el ejercicio de su actividad por la empresa afectada.
99 A este respecto, el razonamiento que sigue la Comisión en el acto impugnado persigue demostrar que, como los hechos invocados por la demandante en apoyo de sus alegaciones no se acreditaron, el muelle nº 25 no puede ser calificado de instalación esencial. La Comisión concluyó de esta circunstancia, como sostuvo en la vista, que la aplicación de la normativa adoptada por la Autorità Portuale di Ancona y, más concretamente, del artículo 5 bis de la Ordenanza nº 6/98 no pudo tener la consecuencia de obstaculizar el acceso de la demandante a una instalación esencial. Por tanto, sin pronunciarse sobre la imputabilidad del comportamiento de que se trata, la Comisión estimó que, en relación con la Autorità Portuale di Ancona, no debía hacer uso de las facultades que le confiere el artículo 86 CE, apartado 3.
100 Pues bien, es necesario señalar que o bien la demandante no impugnó en su recurso la realidad de las constataciones fácticas efectuadas por la Comisión en el acto impugnado, o bien presentó proposiciones de prueba que no acreditaban la veracidad de sus alegaciones o se limitó a invocar elementos que no había mencionado en su denuncia.
101 Así, por lo que se refiere al muelle nº 22, la demandante no negó la afirmación de la Comisión contenida en el acto impugnado según la cual este muelle es público. Por lo que respecta a la circunstancia alegada por la demandante según la cual los muelles nº 20 y nº 22 están destinados exclusivamente a la carga y descarga de grano y no a la de carbón, debe observarse que tal situación no se desprende del plan operativo trienal adjuntado por la demandante como anexo a su escrito de recurso, que se limita a indicar que estos muelles son aptos para la manipulación de cereales.
102 Además, la demandante no ha negado la veracidad de la afirmación de la Comisión contenida en el acto impugnado y confirmada por la Autorità Portuale di Ancona en la vista, según la cual los citados muelles tienen una profundidad y un largo suficientes para que pueda atracar el buque de la demandante, el Capo Noli.
103 En cuanto a la imputación basada en que la Comisión no examinó la alegación según la cual el contrato celebrado por la demandante con ENEL le impide celebrar con los concesionarios de muelles acuerdos comerciales para la ejecución de sus operaciones portuarias, procede señalar que dicho contrato, adjuntado como anexo al escrito de recurso, no contiene ninguna cláusula que sostenga esta alegación, cosa que, además, la demandante admitió en la vista. A este respecto, debe destacarse que ninguna cláusula del citado contrato se refiere a las condiciones de descarga del carbón para ENEL.
104 La demandante se opone asimismo a la interpretación del concepto de instalación esencial realizada por la Comisión y considera que el muelle nº 25 del puerto de Ancona debe recibir tal calificación con arreglo al principio elaborado en la sentencia Bronner, antes citada. No obstante, a este respecto basta con señalar que esta alegación no se encuadra dentro del control por el órgano jurisdiccional comunitario del respeto por la Comisión de su deber de examinar la denuncia de manera diligente e imparcial.
105 Se desprende de ello que procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que pretende que se anule una decisión de la Comisión de no iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 86 CE y, en cualquier caso, procede desestimarlo por carecer de fundamento jurídico.
106 Resulta de todo lo anterior que debe desestimarse en su totalidad el recurso de la demandante.
Decisión sobre las costas
Costas
107 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante y al haberlo solicitado la Comisión, procede condenar en costas a la demandante.
108 La Autorità Portuale di Ancona, al no haber solicitado la condena en costas, cargará con las suyas propias.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La parte demandante cargará con sus propias costas y con las de la Comisión.
3) La Autorità Portuale di Ancona cargará con sus propias costas.