CELEX: 61999CJ0454
Incumprimento de Estado
Pesca
Conservação e gestão dos recursos
Medidas de controlo das actividades piscatórias

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Novembro de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, relativamente aos anos de 1985 a 1988 e ao ano de 1990:
- ao não estabelecer regras específicas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas,
- ao não proceder às inspecções e aos outros controlos previstos pelos regulamentos comunitários aplicáveis,
- ao não proibir provisoriamente certas pescas quando as quotas foram esgotadas,
- ao não tomar (apenas em 1988) medidas suficientes para evitar declarações erradas sobre os desembarques de cavala e
- ao não intentar qualquer acção penal ou administrativa contra os capitães dos navios que infringiram os regulamentos ou contra qualquer outra pessoa responsável por tais infracções,
o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário [de conservação] e de gestão dos recursos de pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56), 1.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2057/82 do Conselho, de 29 de Junho de 1982, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias exercidas pelos barcos dos Estados-Membros (JO L 220, p. 1; EE 04 F1 p. 230), no que respeita ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 207, p. 1), no que respeita ao período seguinte, bem como dos artigos 10.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82 e 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, 9.° do Regulamento n.° 2241/87, 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82 ou 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, em conjugação com o artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83.
Quadro jurídico
2 O Regulamento n.° 170/83, revogado desde 1 de Janeiro de 1993 pelo Regulamento (CEE) n.° 3760/92 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura (JO L 389, p. 1), tinha por objectivo, nos termos do seu artigo 1.° , primeiro parágrafo, «garantir a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas».
3 Nos termos dos artigos 2.° , n.° 2, alínea d), e 3.° do Regulamento n.° 170/83, as medidas adoptadas no âmbito deste regime podem incluir a limitação do esforço de pesca, em especial através da limitação do «total admissível de capturas» (a seguir «TAC»). Quando necessários, os TAC são estabelecidos anualmente, no final do mês de Dezembro, por regulamentos do Conselho, sob proposta da Comissão. Estes regulamentos estabelecem, para o ano civil seguinte, o TAC para toda a Comunidade e a quota atribuída a cada Estado-Membro. Os TAC e as quotas são determinadas por unidade populacional («stock»), ou seja, por espécie para uma dada zona.
4 Nos termos do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83:
«Os Estados-Membros determinam, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas. [...]»
5 O Regulamento n.° 2057/82 adoptou, para as capturas efectuadas pelos navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registados num Estado-Membro, regras de controlo do respeito das limitações às possibilidades de pesca. O referido regulamento incluía disposições que previam a inspecção dos barcos de pesca e o controlo das suas actividades pelas autoridades dos Estados-Membros, no mar e nos portos, bem como a comunicação dos resultados destas inspecções à Comissão.
6 O artigo 1.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2057/82 dispõe:
«1. No interior dos portos situados no seu território e nas águas marítimas sob a sua soberania ou jurisdição, cada Estado-Membro inspeccionará os barcos de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registados num Estado-Membro, a fim de assegurar o respeito de qualquer regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo.
2. Se, após uma inspecção efectuada por força do n.° 1, as autoridades competentes de um Estado-Membro verificarem que um barco de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registado num Estado-Membro não respeita a regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo, intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão desse barco.»
7 O Regulamento (CEE) n.° 3723/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, que altera o Regulamento n.° 2057/82 (JO L 361, p. 42; EE 04 F4 p. 161), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1986, estendeu a obrigação, prevista no artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, de os Estados-Membros intentarem uma acção penal ou administrativa em caso de infracção às medidas de conservação e de controlo, de maneira a obrigá-los explicitamente a proceder judicialmente não só contra o capitão mas também contra «qualquer outra pessoa responsável».
8 Uma nova alteração ao artigo 1.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2057/82 foi introduzida pelo Regulamento (CEE) n.° 4027/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986 (JO L 376, p. 4). Entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1987, a versão assim alterada do artigo 1.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2057/82 tem a seguinte redacção:
«1. A fim de assegurar o cumprimento de toda a regulamentação em vigor respeitante às medidas de conservação e de controlo, cada Estado-Membro, no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição, controla o exercício da pesca e das actividades conexas. Inspecciona os barcos de pesca e todas as actividades cujo controlo permita verificar a aplicação do presente regulamento, nomeadamente as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas.
2. Se, na sequência de uma inspecção efectuada por força do n.° 1, as autoridades competentes de um Estado-Membro verificarem que um navio de pesca ou qualquer pessoa responsável por uma actividade referida nesse número não respeita a regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo, intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão desse navio ou qualquer outra pessoa responsável.»
9 O artigo 10.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2057/82 dispõe:
«1. Todas as capturas de uma unidade populacional (stock) ou de um grupo de unidades populacionais (stocks) sujeitas a quota, efectuadas pelos barcos de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registadas num Estado-Membro serão imputadas na quota aplicável, em relação a uma unidade populacional (stock) ou grupos de unidades populacionais (stocks) em questão, a esse Estado, qualquer que seja o local da descarga em terra.
2. Cada Estado-Membro fixará a data na qual as capturas de uma unidade populacional (stock) ou grupos de unidades populacionais (stocks) sujeitas a quotas, efectuadas pelos barcos de pesca arvorando o seu próprio pavilhão ou registado no seu território, se considera terem esgotado a quota que lhe é aplicável para essa unidade (stock) ou grupo de unidades populacionais (stocks). O Estado-Membro proibirá provisoriamente, a contar dessa data, a pesca de peixes daquela unidade populacional (stock) ou daquele grupo de unidades populacionais (stocks), pelos referidos barcos, bem como a sua conservação a bordo, o transbordo e o desembarque, desde que as capturas tenham sido efectuadas após aquela data, e fixará uma data até à qual os transbordos e os desembarques ou as últimas notificações sobre as capturas sejam permitidas. Esta medida será notificada imediatamente à Comissão, que informará os outros Estados-Membros.»
10 O Regulamento n.° 2057/82 foi substituído, desde 1 de Agosto de 1987, pelo Regulamento n.° 2241/87, que, numa preocupação de clareza, codificou o Regulamento n.° 2057/82 na sequência de alterações substanciais ocorridas em matéria de inspecção e de controlo das actividades piscatórias por ele visadas. O Regulamento n.° 2241/87, que foi por sua vez revogado, em 1 de Janeiro de 1994, pelo Regulamento (CEE) n.° 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 261, p. 1), incluía, nomeadamente, os artigos 1.° e 11.° , cuja redacção era idêntica à dos artigos 1.° e 10.° do Regulamento n.° 2057/82, na redacção dada pelo Regulamento n.° 4027/86.
11 Nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 2241/87:
«1. Os Estados-Membros velarão por que todos os desembarques efectuados por navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registados num Estado-Membro de unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais sujeitas a TACs ou quotas sejam registados. [...]
[...]
2. Cada Estado-Membro notificará à Comissão, antes do dia 15 de cada mês, as quantidades de cada unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitas a TAC ou a quotas colocadas em terra durante o mês anterior e comunicar-lhe-á qualquer informação recebida nos termos dos artigos 7.° e 8.°
As notificações à Comissão indicarão o local das capturas tal como é especificado nos artigos 5.° e 6.° , bem como a nacionalidade dos navios de pesca em questão.
Sem prejuízo de outras disposições do presente número, os Estados-Membros fornecerão à Comissão, a pedido desta, informações mais pormenorizadas ou mais frequentes do que o referido número exige, se as capturas de unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais sujeitas a TAC ou a quotas correrem o risco de atingir o nível dos TACs ou das quotas.
3. A Comissão informará os Estados-Membros das notificações que recebeu nos termos do presente artigo, num prazo que não ultrapasse 10 dias a contar da data em que tiver recebido essas notificações.
4. Cada Estado-Membro deve conservar ou mandar conservar os documentos sujeitos às autoridades competentes nos termos dos artigos 5.° e 6.° e às modalidades específicas de aplicação desses artigos de forma a poder aceder a esses documentos, que estão na base das notificações à Comissão referidas no n.° 2, durante um período de três anos a partir do início do ano seguinte àquele em que os desembarques em questão foram efectuados.»
Fase pré-contenciosa
12 A Comissão enviou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), notificações de incumprimento ao Reino Unido, respectivamente, em 2 de Outubro de 1986, 13 de Maio de 1987 e 26 de Março de 1991, relativamente ao excesso de pesca de certos grupos de unidades populacionais em 1985; em 28 de Setembro de 1987 e em 26 de Março de 1991, relativamente ao excesso de pesca de certos grupos de unidades populacionais em 1986; em 10 de Abril de 1989 e em 26 de Março de 1991, relativamente ao excesso de pesca de certos grupos de unidades populacionais em 1987; em 28 de Maio de 1991, relativamente ao excesso de pesca de certos grupos de unidades populacionais em 1988; e, em 18 de Fevereiro de 1993, relativamente ao excesso de pesca de certos grupos de unidades populacionais em 1990.
13 Nessas notificações, a Comissão censurava ao Reino Unido o facto de as capturas dos pescadores deste Estado-Membro terem ultrapassado, nos anos em questão, as quantidades que lhe foram atribuídas e, em especial, o facto de o referido Estado não ter adoptado as medidas necessárias para evitar este excesso de pesca, ou de apenas o ter feito tardiamente, em violação das disposições comunitárias em vigor. As referidas notificações convidavam as autoridades do Reino Unido a apresentar as suas observações no prazo de um mês a partir da sua recepção.
14 O Governo do Reino Unido respondeu às notificações de incumprimento, respectivamente, em 9 de Dezembro de 1986, 11 de Junho de 1987 e 16 de Maio de 1991, relativamente ao excesso de pesca em 1985; em 10 de Novembro de 1987 e em 16 de Maio de 1991, relativamente ao excesso de pesca em 1986; em 28 de Junho de 1989 e 16 de Maio de 1991, relativamente ao excesso de pesca em 1987; em 22 de Julho de 1991, relativamente ao excesso de pesca em 1988; e, em 19 de Abril de 1993, relativamente ao excesso de pesca em 1990.
15 Nas respostas, o referido governo invocou uma série de razões para justificar os casos de excesso de pesca em causa, designadamente, descarregamentos imprevisíveis e inesperados de grupos de unidades populacionais, más condições climatéricas e a intempestividade das declarações relativas a desembarques em Espanha por navios de pesca que arvoravam pavilhão do Reino Unido ou que estavam registados neste Estado-Membro, mas cujo verdadeiro proprietário estava estabelecido em Espanha, e que operavam a partir de portos espanhóis (a seguir «navios operando a partir de Espanha»).
16 Por considerar que as autoridades do Reino Unido não adoptaram as medidas adequadas para resolver os problemas de excesso de pesca objecto das suas acusações, a Comissão enviou às referidas autoridades quatro pareceres fundamentados datados de, respectivamente, 21 de Novembro de 1988, no que respeita às alegadas infracções cometidas em 1985, 9 de Fevereiro de 1989, para as cometidas em 1986, 1 de Outubro de 1992, para as cometidas em 1985, 1986 e 1987, e 17 de Abril de 1996, para as cometidas em 1988 e 1990.
17 Nesses pareceres fundamentados, a Comissão alegou que nenhum dos argumentos invocados pelas autoridades do Reino Unido em resposta às notificações de incumprimento podia exonerar esse Estado-Membro da responsabilidade que para ele decorria do excesso de pesca nos períodos em causa.
18 As autoridades do Reino Unido responderam aos pareceres fundamentados por cartas de 8 de Fevereiro de 1989, 17 de Abril de 1989 e 5 de Fevereiro de 1993, no que respeita às acusações relativas aos anos de 1985 a 1987, e por carta de 13 de Junho de 1996, no que respeita às relativas aos anos de 1988 e 1990. Segundo aquelas autoridades, os problemas verificados no período compreendido entre 1985 e 1987 ficaram a dever-se às actividades dos navios operando a partir de Espanha, tendo sido melhorado o sistema de controlo e de vigilância desses navios, como resulta do facto de, em 1991, não se ter verificado qualquer excesso de pesca. O Reino Unido sustentava, portanto, que tinha adoptado as medidas necessárias para evitar um excesso de pesca posterior. Além disso, o excesso de pesca relativo ao ano de 1990, que ocorreu apesar da adopção das medidas necessárias antes do esgotamento das quotas pertinentes, resultou de aumentos repentinos e inesperados dos desembarques.
19 Por considerar que, ao longo dos cinco anos em causa, o Reino Unido não cumpriu as obrigações impostas pela regulamentação comunitária aplicável, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
20 Na petição, a Comissão apresenta através de quadros os grupos de unidades populacionais que originaram os 27 casos de excesso de pesca ou de pesca em zonas onde o Reino Unido não beneficiava de qualquer quota. Cada quadro menciona os grupos de unidades populacionais controvertidas, a quota atribuída a esse Estado - ou a inexistência de quota - e a quantidade de excesso de pesca para cada um dos anos em causa.
21 A este respeito, a Comissão formulou, relativamente ao período compreendido entre 1985 e 1988 e para o ano de 1990, as cinco acusações seguintes contra o Reino Unido:
- inexistência de regras específicas de utilização das quotas, em violação do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83;
- inexistência de medidas de controlo, em violação dos artigos 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2057/82, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte;
- proibição tardia da pesca, em violação dos artigos 10.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte;
- inexistência (apenas em 1988) de medidas suficientes para evitar falsas declarações relativas aos desembarques de cavala, em violação do artigo 9.° do Regulamento n.° 2241/87; e
- inexistência de sanções penais ou administrativas, em violação dos artigos 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, nas versões sucessivamente aplicáveis durante o período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte.
22 Importa analisar em conjunto a primeira e a segunda acusações.
Quanto à inexistência de regras detalhadas adequadas de utilização das quotas e à inexistência de medidas de controlo
Argumentos das partes
23 Segundo a Comissão, o Reino Unido não cumpriu o seu dever de assegurar que os pescadores declarem às autoridades competentes todas as capturas efectuadas. Não instituiu, igualmente, um sistema de análise rápida do conjunto das informações recolhidas, que permita proibir atempadamente a pesca, a título provisório, para evitar a ultrapassagem da quota, assegurar que os pescadores cessem efectivamente a pesca e o desembarque de grupos de unidades populacionais desde a aplicação da proibição e garantir que os navios operando a partir de Espanha façam regularmente escala no Reino Unido, para se submeterem a controlos.
24 A este respeito, a Comissão alega que, longe de poderem ser considerados incidentes isolados ocorridos num contexto essencialmente são, os 27 casos de excesso de pesca ou de pesca em zonas onde o Reino Unido não beneficiava de qualquer quota, descritos na petição, ilustram as carências sistemáticas de que padece o sistema geral instituído por este Estado-Membro.
25 O Governo do Reino Unido não põe em causa a constatação de que houve um excesso de pesca considerável nos cinco anos em causa, aceitando, à excepção de dois casos, os valores referidos pela Comissão na petição. Em contrapartida, este governo contesta que as autoridades nacionais competentes não tivessem zelado pela observância das disposições evocadas pela Comissão e que o desrespeito das quotas de pesca tivesse, por conseguinte, sido o resultado de incumprimentos de obrigações precisas impostas pela regulamentação comunitária.
26 Para o referido governo, a Comissão não satisfez a obrigação que lhe cabe de produzir a prova das alegações gerais que constituem o fundamento das acusações de incumprimento. Em especial, baseou a sua acção num número limitado de casos de excesso de pesca verificados. Ora, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão não podia basear-se numa presunção para provar a existência do incumprimento, por parte de um Estado-Membro, das obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário. Além disso, deveria ter indicado especificamente ao Reino Unido que este devia proceder à adopção de determinadas medidas, caso pretendesse fazer da sua não adopção o objecto da acção por incumprimento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
27 A título preliminar, deve observar-se que o artigo 226.° CE permite à Comissão propor uma acção por incumprimento sempre que entenda que um Estado-Membro violou uma das suas obrigações comunitárias, sem que se deva distinguir consoante a natureza ou a importância da violação, assentando esse processo na verificação objectiva do incumprimento por um Estado-Membro das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um acto de direito derivado (v. acórdãos de 1 de Março de 1983, Comissão/Bélgica, 301/81, Recueil, p. 467, n.° 8; de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Itália, C-209/88, Colect., p. I-4313, n.° 13; de 1 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha, C-71/97, Colect., p. I-5991, n.° 14; e de 1 de Fevereiro de 2001, Comissão/França, C-333/99, Colect., p. I-1025, n.os 32 e 33).
28 Recorde-se que, nos termos do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, compete aos Estados-Membros determinar, «em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas». Neste contexto, os artigos 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2057/82, na redacção dada pelos Regulamentos n.os 3723/85 e 4027/86, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte, prevêem a obrigação de os Estados-Membros adoptarem medidas de controlo capazes de assegurar o respeito de toda a regulamentação adoptada no âmbito do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca. A adopção destas medidas era, portanto, necessária para garantir o funcionamento do referido regime e, nomeadamente, o respeito das quotas atribuídas aos Estados-Membros.
29 No caso em apreço, a Comissão fornece, em apoio da sua acção, elementos de facto circunstanciados relativos aos grupos de unidades populacionais por espécie de peixe e às zonas em causa, bem como às quotas atribuídas e à tonelagem verificada de excesso de pesca ou de pesca não autorizada. Estes elementos permitem demonstrar seis casos de excesso de pesca, num total de 1 217 toneladas, e três casos de pesca em zona não autorizada, num total de 140 toneladas, em 1985; quatro casos de excesso de pesca, num total de 752 toneladas, e um caso de pesca em zona não autorizada, de uma tonelada, em 1986; dois casos de excesso de pesca, num total de 2 606 toneladas, e seis casos de pesca em zona não autorizada, num total de 274,1 toneladas, em 1987; um caso de excesso de pesca relativo à cavala, num total de 23 620 toneladas, em 1988, e quatro casos de excesso de pesca, num total de 389 toneladas, em 1990.
30 O Reino Unido não põe em causa a constatação da Comissão de que houve um excesso de pesca considerável nos cinco anos em causa, aceitando, à excepção de dois casos, os valores referidos pela Comissão na petição.
31 Resulta da importância desses valores e da repetição da situação que descrevem que os casos de excesso de pesca não podem deixar de ter sido a consequência, por um lado, da inexistência de regras adequadas de utilização das quotas de pesca e, por outro, de uma violação das obrigações de controlo por parte do Estado-Membro em causa (v. acórdão Comissão/França, já referido, n.° 35).
32 Nestas condições, a argumentação do Governo do Reino Unido, que defende que a Comissão se baseia numa mera presunção e num número limitado de casos de excesso de pesca, não pode proceder.
33 Deve, assim, concluir-se que, relativamente a cada um dos anos de 1985 a 1988 e ao ano de 1990, ao não estabelecer regras específicas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas e ao não proceder às inspecções e aos outros controlos previstos pelos regulamentos comunitários aplicáveis, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2057/82, na redacção dada pelos Regulamentos n.os 3723/85 e 4027/86, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte.
Quanto à proibição tardia da pesca
Argumentos das partes
34 A Comissão alega que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os artigos 10.° do Regulamento n.° 2057/82 e 11.° do Regulamento n.° 2241/87 impõem ao Estado-Membro em causa que tome atempadamente todas as medidas necessárias para evitar excessos de pesca por navios arvorando o seu pavilhão ou registados no seu território. Não podem ser invocadas, para justificar uma violação desta obrigação, dificuldades de ordem prática que impeçam as autoridades competentes de preverem o esgotamento iminente das quotas. Além disso, a indicação das quantidades capturadas à data da entrada em vigor das proibições relativas aos grupos de unidades populacionais cuja quota se esgotou satisfaz a obrigação de provar o incumprimento em causa. Segundo a Comissão, só esta data é determinante no caso em apreço.
35 O Governo do Reino Unido não contesta que, nos cinco casos descritos pela Comissão, as quotas haviam sido ultrapassadas no momento em que as respectivas ordens de proibição entraram em vigor. No entanto, alega, a este respeito, que o facto de não se proibir a pesca atempadamente de modo a impedir a ultrapassagem da quota só pode constituir um incumprimento se o esgotamento da quota em causa fosse previsível. A Comissão não teve em conta vários elementos, como os desembarques em Espanha e as flutuações das quantidades desembarcadas nos outros Estados-Membros ou nos países terceiros, invocados pelo referido governo na fase pré-contenciosa, que demonstram que o esgotamento das quotas em causa era dificilmente previsível. Acresce que a Comissão não apresentou qualquer valor que apoiasse a sua tese relativa à proibição tardia da pesca nos anos de 1985 a 1987.
Apreciação do Tribunal de Justiça
36 Em primeiro lugar, importa referir que o Tribunal de Justiça já declarou que os artigos 10.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82 e 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 obrigam os Estados-Membros a tomarem medidas coercivas para proibir provisoriamente qualquer actividade de pesca, ainda antes de as quotas terem sido esgotadas. Resulta destas disposições que os Estados-Membros são obrigados a tomar atempadamente todas as medidas necessárias para prevenirem o excesso das quotas em causa, a fim de assegurarem o respeito das quotas que lhes são concedidas para conservação dos recursos da pesca (v. acórdãos de 20 de Março de 1990, Comissão/França, C-62/89, Colect., p. I-925, n.° 17; de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, C-52/95, Colect., p. I-4443, n.os 29 e 30; e de 25 de Abril de 2002, Comissão/França, C-418/00 e C-419/00, Colect., p. I-3969, n.° 58).
37 A este respeito, basta referir que, por um lado, o Governo do Reino Unido não contesta que, nos cinco casos descritos pela Comissão, as quotas tinham sido ultrapassadas no momento em que as respectivas ordens de proibição entraram em vigor. Por outro lado, no que se refere aos outros casos de excesso de pesca, o referido governo não contesta que não foi adoptada nenhuma medida de proibição pelas autoridades nacionais antes da ultrapassagem das quotas.
38 Em segundo lugar, é jurisprudência constante que um Estado-Membro não pode invocar dificuldades de ordem prática para justificar a falta de aplicação atempada de medidas adequadas de proibição da pesca. Bem pelo contrário, compete ao Estado-Membro ultrapassar estas dificuldades, tomando as referidas medidas (v. acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, Comissão/França, já referido, n.° 44).
39 Daqui resulta que as dificuldades de ordem prática invocadas pelo Governo do Reino Unido, como os desembarques em Espanha e as flutuações das quantidades desembarcadas nos outros Estados-Membros ou nos países terceiros, não podem ser tomadas em consideração.
40 Deve, portanto, concluir-se que, relativamente a cada um dos anos de 1985 a 1988 e ao ano de 1990, ao não proibir provisoriamente certas pescas quando as quotas foram esgotadas, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 10.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte.
Quanto à inexistência de medidas suficientes para evitar declarações erradas relativas aos desembarques de cavala em 1988
Argumentos das partes
41 A Comissão alega que o artigo 9.° do Regulamento n.° 2241/87 impunha a cada Estado-Membro não só a obrigação de registar os desembarques efectuados por navios de pesca arvorando pavilhão desse Estado ou nele registados e de os notificar à Comissão, até dia 15 de cada mês, mas também de se certificar que o registo e a notificação correspondem à realidade dos desembarques e que as zonas de pesca onde as capturas foram realizadas estão correctamente indicadas. As autoridades do Reino Unido não adoptaram medidas suficientes para evitar falsos registos de capturas de cavala no ano de 1988 ou para permitir que os mesmos fossem rectificados a tempo.
42 O Governo do Reino Unido alega que a Comissão não provou que as notificações das capturas realizadas por navios de pesca arvorando pavilhão daquele Estado-Membro continham indicações erradas sobre o local de execução das capturas. A Comissão baseou-se numa estimativa para avaliar o nível das quantidades excedentárias. Além disso, a obrigação essencial imposta aos Estados-Membros pelo artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 é apenas a de notificar à Comissão os dados pertinentes, com base nas informações fornecidas pelos diários de bordo e as declarações de desembarque, obrigação esta que o Reino Unido cumpriu pontualmente.
43 A alegação de que o Reino Unido não cumpriu a obrigação de rectificar os dados inicialmente notificados não tem fundamento, tendo em conta a impossibilidade de chegar a valores exactos quanto à quantidade eventual de capturas a reafectar, mesmo quando as autoridades nacionais e os inspectores da Comissão tenham realizado uma investigação aprofundada.
44 Para a Comissão, o sistema de declaração das capturas tem por principal objectivo dar a ela própria e aos Estados-Membros uma ideia precisa da evolução global da pesca, de maneira a permitir a adopção das medidas necessárias para evitar a ultrapassagem das quotas. Os Estados-Membros estão, portanto, obrigados a fornecer as estatísticas o mais fiáveis possível, tendo em conta os casos de não declaração ou de falsa declaração ou outros problemas de que tenham eventualmente conhecimento.
45 Na tréplica, o Governo do Reino Unido alega que os fundamentos relativos à alegada violação do artigo 9.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2241/87 foram deduzidos pela primeira vez na réplica, devendo, por isso, ser declarados inadmissíveis por força do artigo 42.° , n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Apreciação do Tribunal de Justiça
46 Refira-se, em primeiro lugar, que o bom funcionamento do regime comunitário dos TAC e das quotas de pesca depende essencialmente da eficácia dos controlos dos desembarques e da fiabilidade dos dados recolhidos pelos Estados-Membros, condição indispensável para garantir igualmente o cumprimento da missão de controlo da Comissão.
47 Neste contexto, nos termos do artigo 9.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2241/87, os Estados-Membros devem, por um lado, velar por que todos os desembarques de unidades populacionais ou de grupos de unidades populacionais sujeitos a TAC ou a quotas sejam registados e, por outro lado, notificar estas informações à Comissão.
48 Assim, estas disposições não podem ser interpretadas no sentido de que se limitam a prever a obrigação de transmitir, dentro dos prazos, os dados recolhidos pelos Estados-Membros. Pelo contrário, estes últimos devem certificar-se de que os dados comunicados estão correctos.
49 Por conseguinte, não pode proceder a argumentação do Reino Unido de que o artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 prevê apenas a obrigação de os Estados-Membros comunicarem as informações constantes nos diários de bordo, sem verificar a sua exactidão, de que a Comissão se baseou unicamente em estimativas e de que era impossível obter valores exactos para as quantidades que deveriam ter sido reafectadas.
50 Importa referir, em segundo lugar, que resulta das investigações realizadas pelas autoridades do Reino Unido e pela Comissão que, da totalidade das quantidades de cavala declaradas pelo Reino Unido no ano de 1988, não foram correctamente registadas nos diários de bordo ou nas declarações de desembarque mais de 32 000 toneladas. Acresce que o próprio Reino Unido admitiu, por um lado, que os dados registados relativos aos locais de pesca eram, pelo menos em parte, inexactos e, por outro, que se verificavam várias incoerências entre as informações relativas aos locais de pesca da cavala em 1988, obtidas pelas autoridades nacionais aquando das operações de investigação e posteriormente comunicadas à Comissão, e as inscrições nos diários de bordo.
51 Nestas circunstâncias, os elementos apresentados pela Comissão na petição são susceptíveis de demonstrar que, relativamente ao ano de 1988, o Reino Unido não actuou de maneira a que todas as quantidades de cavala tenham sido regularmente registadas pelas autoridades nacionais.
52 Quanto ao fundamento assente na violação da obrigação prevista no artigo 9.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2241/87, relativa à conservação dos documentos que constituem a base das comunicações, basta salientar, sem que seja necessário examinar se se trata de um fundamento novo, que, de qualquer modo, a Comissão não forneceu elementos susceptíveis de provar a realidade do incumprimento da obrigação específica prevista pela referida disposição.
53 Importa, assim, concluir que, ao não tomar (apenas em 1988) medidas suficientes para evitar declarações erradas sobre os desembarques de cavala, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2241/87.
Quanto à inexistência de sanções penais ou administrativas
Argumentos das partes
54 A Comissão sustenta que os Estados-Membros estavam vinculados, por força dos artigos 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, na redacção dada pelos Regulamentos n.os 3723/85 e 4027/86, e 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, a intentar acções penais ou administrativas contra qualquer pessoa que tivesse infringido a regulamentação comunitária relativa a medidas de conservação e de controlo. As dificuldades de ordem prática e o facto de as embarcações responsáveis pelo excesso de pesca em causa operarem quase exclusivamente fora das águas territoriais do Reino Unido não podem justificar a inexistência dessas acções.
55 O Governo do Reino Unido alega que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão deve, a fim de provar a existência de uma violação das disposições acima referidas, apresentar elementos de prova específicos e concretos que demonstrem que as autoridades competentes de um Estado-Membro não tomaram sistematicamente medidas contra o capitão de um navio ou qualquer outra pessoa responsável pelas infracções em causa, não obstante a existência de elementos de prova suficientes para intentar uma acção penal ou administrativa.
56 Quanto à acusação relativa à não adopção de medidas penais ou administrativas adequadas contra os responsáveis dos navios operando a partir de Espanha, o Governo do Reino Unido sustenta que as autoridades espanholas não puderam fornecer-lhe os elementos de informação que insistentemente solicitara sobre os eventuais desembarques irregulares efectuados pelos referidos navios registados no Reino Unido.
57 A Comissão responde que os argumentos invocados pelo Reino Unido não podem ser tomados em consideração, na medida em que, no caso concreto, a não aplicação de sanções penais ou administrativas pelas autoridades nacionais competentes foi sistemática, não tendo sido intentada qualquer acção contra um único responsável sequer, embora as infracções se tenham prolongado durante cinco anos.
58 Na tréplica, o Governo do Reino Unido fornece precisões relativamente a certos procedimentos que as autoridades nacionais iniciaram contra os responsáveis de actividades ilegais exercidas em zonas para as quais aquele Estado-Membro não dispunha de qualquer quota ou no seguimento da interrupção da pesca de uma determinada espécie. Aquele governo justifica que o facto de não ter fornecido estes dados à Comissão no decurso da fase pré-contenciosa se deveu ao atraso com que a Comissão iniciou o processo, o que teria tornado mais difícil a recolha das informações solicitadas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
59 Importa notar, em primeiro lugar, que, em caso de violação da regulamentação comunitária em matéria de conservação e de controlo dos recursos de pesca, as autoridades competentes de um Estado-Membro estavam obrigadas, por força das regras enunciadas nos n.os 6 a 10 do presente acórdão, a intentar uma acção penal ou administrativa contra os capitães das embarcações em causa ou, a partir de 1 de Janeiro de 1986, contra os capitães dessas embarcações ou qualquer outra pessoa responsável.
60 Com efeito, se as autoridades competentes de um Estado-Membro se abstivessem sistematicamente de perseguir penal ou administrativamente os responsáveis por essas infracções, tanto a conservação e a gestão dos recursos de pesca como a aplicação uniforme da política comum da pesca ficariam comprometidas (acórdão de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, já referido, n.° 35).
61 Daqui resulta que, a partir das datas fixadas pela Comissão para a proibição da pesca no decurso dos anos em causa, o Reino Unido estava obrigado a intentar acções penais ou administrativas contra os responsáveis pela prossecução das actividades piscatórias, quando estas eram objecto de uma medida de proibição.
62 No caso vertente, basta referir que, mesmo tendo em conta as informações fornecidas pelo Reino Unido no anexo da tréplica, este Estado-Membro não pôde comunicar à Comissão nenhuma informação relativa a eventuais acções penais ou administrativas, embora se tenha verificado um número significativo de casos de pesca ilegal no decurso dos anos em questão. Por conseguinte, o argumento invocado pelo Reino Unido, relativo à necessidade de a Comissão fornecer elementos de prova específicos, não pode proceder no caso vertente (v. acórdão de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, já referido, n.° 36).
63 No que respeita ao argumento relativo às dificuldades de ordem prática resultantes do facto de a maioria dos navios arvorando pavilhão do Reino Unido acusados de excesso de pesca não terem exercido a sua actividade nas águas territoriais deste Estado-Membro, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações que resultam das normas do direito comunitário (v. acórdãos de 8 de Junho de 1993, Comissão/Países Baixos, C-52/91, Colect., p. I-3069, n.° 36, e de 25 de Abril de 2002, Comissão/França, já referido, n.° 59). Este argumento não pode, por conseguinte, proceder.
64 Nestas circunstâncias, deve concluir-se que, relativamente a cada um dos anos de 1985 a 1988 e ao ano de 1990, ao não intentar qualquer acção penal ou administrativa contra os capitães de navios que infringiram os regulamentos ou contra qualquer outra pessoa responsável por tais infracções, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, na redacção dada pelos Regulamentos n.os 3723/85 e 4027/86, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
65 Por força do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino Unido e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) Relativamente a cada um dos anos de 1985 a 1988 e ao ano de 1990:
- ao não estabelecer regras específicas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas e ao não proceder às inspecções e aos outros controlos previstos pelos regulamentos comunitários aplicáveis,
- ao não proibir provisoriamente certas pescas quando as quotas foram esgotadas,
- ao não tomar (apenas em 1988) medidas suficientes para evitar declarações erradas sobre os desembarques de cavala e
- ao não intentar qualquer acção penal ou administrativa contra os capitães dos navios que infringiram os regulamentos ou contra qualquer outra pessoa responsável por tais infracções,
o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário [de conservação] e de gestão dos recursos de pesca, 1.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2057/82 do Conselho, de 29 de Junho de 1982, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias exercidas pelos barcos dos Estados-Membros, no que respeita ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias, no que respeita ao período seguinte, bem como dos artigos 10.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte, 9.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2241/87 e 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2057/82, na redacção dada pelos Regulamentos (CEE) n.os 3723/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, e 4027/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986, relativamente ao período até 1 de Agosto de 1987, e 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, relativamente ao período seguinte.
2) O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.