CELEX: 61990CJ0006
Μη μεταφορά οδηγίας
Ευθύνη του κράτους μέλους

της 24ης Μαρτίου 1987, υποθ.
286/85, McDermott και Cotter, Συλλογή 1987, σ. 1453, σκέψη 15
), η ευχέρεια του κράτους να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων δυνατών μέσων προκειμένου να επιτύχει το αποτέλεσμα που προβλέπεται από μία οδηγία δεν αποκλείει τη δυνατότητα των ιδιωτών να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα δικαιώματα των οποίων το περιεχόμενο μπορεί να καθοριστεί με επαρκή ακρίβεια βάσει των διατάξεων της οδηγίας και μόνο.
Εν προκειμένω, το αποτέλεσμα που επιδιώκει η υπό κρίση οδηγία είναι η διασφάλιση της πληρωμής των ανεξόφλητων απαιτήσεων των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη. Το γεγονός ότι τα άρθρα 3 και 4, παράγραφοι 1 και 2, παρέχουν στα κράτη μέλη ορισμένη ευχέρεια εκτιμήσεως ως προς τις μεθόδους καθορισμού αυτής της εγγυήσεως και ο περιορισμός του ύψους της δεν επηρεάζει τον ακριβή και ανεπιφύλακτο χαρακτήρα του επιδιωκομένου αποτελέσματος.
Όπως παρατήρησε η Επιτροπή και οι ενάγοντες, η ελάχιστη εγγύηση που προβλέπεται στην οδηγία είναι δυνατό να καθοριστεί βάσει της ημερομηνίας της οποίας η επιλογή συνεπάγεται τη μικρότερη επιβάρυνση για τον οργανισμό εγγυήσεως. Η ημερομηνία αυτή είναι εκείνη της επελεύσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη, δεδομένου ότι οι δύο άλλες ημερομηνίες, δηλαδή αυτή της γνωστοποιήσεως της απολύσεως του εργαζομένου και αυτή της λύσεως της συμβάσεως εργασίας ή της παύσεως της σχέσεως εργασίας είναι, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 3, κατ' ανάγκη μεταγενέστερες της επελεύσεως της αφερεγγυότητος και συνεπάγονται καθορισμό μεγαλύτερης περιόδου κατά την οποία πρέπει να διασφαλίζεται η πληρωμή των απαιτήσεων.
Όσον αφορά την ευχέρεια περιορισμού αυτής της εγγυήσεως, που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η ευχέρεια αυτή δεν αποκλείει τον καθορισμό της ελάχιστης εγγυήσεως. Από το γράμμα του άρθρου αυτού προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να περιορίζουν τις εγγυήσεις που παρέχουν στους εργαζομένους σε ορισμένες περιόδους προγενέστερες της ημερομηνίας που προβλέπεται στο άρθρο 3. Οι περίοδοι αυτοί καθορίζονται σε συνάρτηση με κάθε μια από τις τρεις ημερομηνίες που προβλέπονται στο άρθρο 3, έτσι ώστε να είναι δυνατό, εν πάση περιπτώσει, να καθοριστεί μέχρι ποιο σημείο το κράτος μέλος θα μπορούσε να περιορίσει την εγγύηση που προβλέπεται στην οδηγία, αναλόγως της ημερομηνίας που θα είχε επιλέξει αν είχε μεταφέρει την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο.
Ως προς το άρθρο 4, παράγραφος 3, κατά το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν ανώτατο όριο στη διασφάλιση της πληρωμής, για να αποφευχθεί η καταβολή ποσών πέρα από την κοινωνική σκοπιμότητα της οδηγίας, και το άρθρο 10, που διευκρινίζει ότι η οδηγία δεν θίγει την ευχέρεια των κρατών μελών να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προς αποτροπή καταχρήσεων, πρέπει να παρατηρηθεί ότι ένα κράτος μέλος που παρέβη την υποχρέωση μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν μπορεί να αποκλείσει τα δικαιώματα που γεννά η οδηγία υπέρ των ιδιωτών, στηριζόμενο στην ευχέρεια του να περιορίσει το ύψος της εγγυήσεως, την οποία θα μπορούσε να ασκήσει σε περίπτωση που λάμβανε τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή της οδηγίας ( βλ., με αφορμή ανάλογη ευχέρεια σχετικά με την πρόληψη καταχρήσεων στον φορολογικό τομέα, την απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, υποθ.
8/81, Becker, Συλλογή 1982, σ. 53, σκέψη 34
).
Πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι οι υπό κρίση διατάξεις είναι ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς όσον αφορά το περιεχόμενο της εγγυήσεως.
Όσον αφορά, τέλος, την ταυτότητα του οφειλέτη της εγγυήσεως, το άρθρο 5 της οδηγίας προβλέπει ότι:
« Τα κράτη μέλη καθορίζουν τους τρόπους οργανώσεως, χρηματοδοτήσεως και λειτουργίας των οργανισμών εγγυήσεως, τηρώντας κυρίως τις ακόλουθες αρχές:
α)
η περιουσία των οργανισμών εγγυήσεως πρέπει να είναι ανεξάρτητη από το κεφάλαιο εκμεταλλεύσεως των εργοδοτών και να έχει συσταθεί κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να μη μπορεί να θιγεί από διαδικασία σε περίπτωση αφερεγγυότητος·
β)
οι εργοδότες πρέπει να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση, εκτός αν αυτή διασφαλίζεται στο σύνολο της από τις δημόσιες αρχές·
γ)
η υποχρέωση πληρωμής εκ μέρους των οργανισμών είναι ανεξάρτητη από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων συνεισφοράς στη χρηματοδότηση. »
Υποστηρίχθηκε ότι, επειδή η οδηγία προβλέπει τη δυνατότητα χρηματοδοτήσεως των οργανισμών εγγυήσεως εξ ολοκλήρου από τις δημόσιες αρχές, δεν επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να παρεμποδίσει τα αποτελέσματα της οδηγίας ισχυριζόμενο ότι θα μπορούσε να επιβαρύνει άλλα πρόσωπα με μέρος ή με το σύνολο της χρηματοοικονομικής επιβαρύνσεως που υπέχει.
Η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Από το γράμμα της οδηγίας προκύπτει ότι το κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο να οργανώσει ολόκληρο κατάλληλο θεσμικό σύστημα εγγυήσεως. Κατά το άρθρο 5, το κράτος μέλος διαθέτει ευρεία ευχέρεια εκτιμήσεως ως προς την οργάνωση, τη λειτουργία και τη χρηματοδότηση των οργανισμών εγγυήσεως. Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το γεγονός, που επικαλείται η Επιτροπή, ότι η οδηγία προβλέπει ως δυνατότητα, μεταξύ άλλων, τη χρηματοδότηση του συστήματος αυτού εξ ολοκλήρου από τις δημόσιες αρχές δεν μπορεί να σημαίνει ότι το κράτος μπορεί να χαρακτηριστεί ως οφειλέτης των ανεξόφλητων απαιτήσεων. Η υποχρέωση πληρωμής βαρύνει τους οργανισμούς εγγυήσεως και το κράτος μπορεί να προβλέψει τη χρηματοδότηση τους εξ ολοκλήρου από τις δημόσιες αρχές μόνο κατά την άσκηση της εξουσίας οργανώσεως του συστήματος εγγυήσεως. Στην περίπτωση αυτή το κράτος αναλαμβάνει υποχρέωση που δεν είναι, κατ' αρχήν, δική του.
Από αυτό προκύπτει ότι, ακόμη και αν οι οικείες διατάξεις της οδηγίας είναι επαρκώς ακριβείς και ανεπιφύλακτες ως προς τον καθορισμό των δικαιούχων της εγγυήσεως και το περιεχόμενο της, τα στοιχεία αυτά δεν επαρκούν ώστε να μπορούν οι ιδιώτες να επικαλεστούν τις διατάξεις αυτές ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Οι διατάξεις αυτές δεν καθορίζουν, αφενός, την ιδιότητα του οφειλέτη της εγγυήσεως και, αφετέρου, το κράτος δεν μπορεί να θεωρηθεί ως οφειλέτης μόνο επειδή δεν θέσπισε εμπροθέσμως τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Στο πρώτο σκέλος του πρώτου ερωτήματος προσήκει, επομένως, η απάντηση ότι οι διατάξεις της οδηγίας 80/987, που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν τα δικαιώματα αυτά έναντι του κράτους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ελλείψει εμπροθέσμων μέτρων εφαρμογής.
Ως προς την ευθύνη του κράτους για τις ζημίες που απορρέουν από την παράβαση των υποχρεώσεων που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο
Με το δεύτερο σκέλος του πρώτου ερωτήματος το εθνικό δικαστήριο θέτει το ζήτημα αν ένα κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις ζημίες που απορρέουν για τους ιδιώτες από τη μη μεταφορά της οδηγίας 80/987 στο εσωτερικό δίκαιο.
Το εθνικό δικαστήριο θέτει έτσι το ζήτημα της υπάρξεως και της εκτάσεως ευθύνης του κράτους για ζημίες που απορρέουν από την παράβαση υποχρεώσεων που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο.
Το πρόβλημα αυτό πρέπει να εξεταστεί υπό το φως του γενικού συστήματος της Συνθήκης και των θεμελιωδών αρχών της.
α) Ως προς την αρχή της ευθύνης του κράτους
Πρέπει να υπομνησθεί, καταρχάς, ότι η Συνθήκη ΕΟΚ δημιούργησε ιδιαίτερη έννομη τάξη, η οποία ενσωματώθηκε στα νομικά συστήματα των κρατών μελών και δεσμεύει τα δικαστήρια τους. Υποκείμενα της εννόμου αυτής τάξεως δεν είναι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά και οι υπήκοοί τους· όπως δημιουργεί υποχρεώσεις στους ιδιώτες, το κοινοτικό δίκαιο γεννά επίσης δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών τα δικαιώματα αυτά γεννώνται όχι μόνο όταν τούτο προβλέπεται ρητώς στη Συνθήκη, αλλά και λόγω σαφών υποχρεώσεων που η Συνθήκη επιβάλλει τόσο στους ιδιώτες όσο και στα κράτη μέλη και στα κοινοτικά όργανα ( βλ. τις αποφάσεις της 5ης Φεβρουαρίου 1963, υποθ.
26/62, Van Gend en Loos, Race. 1963, σ. 3
, και της 15ης Ιουλίου 1964, υποθ.
6/64, Costa, Race. 1964, σ. 1141
).
Πρέπει να υπομνησθεί επίσης ότι, όπως προκύπτει από παγία νομολογία, στα εθνικά δικαστήρια, τα οποία πρέπει να εφαρμόζουν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, απόκειται η εξασφάλιση της πλήρους αποτελεσματικότητας των διατάξεων αυτών και της προστασίας των δικαιωμάτων που αυτές χορηγούν στους ιδιώτες (βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 1978, υποθ.
106/77, Simmenthai, Race. 1978, σ. 629, σκέψη 16
, και της 19ης Ιουνίου 1990, υποθ.
C-213/89, Factortame, Συλλογή 1990, σ. I-2433, σκέψη 19
).
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι η πλήρης αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων θα διακυβευόταν και η προστασία των δικαιωμάτων που αυτοί αναγνωρίζουν θα εξασθένιζε, αν οι ιδιώτες δεν είχαν τη δυνατότητα να αποζημιωθούν, όταν τα δικαιώματα τους βλάπτονται από παράβαση του κοινοτικού δικαίου που καταλογίζεται σε κράτος μέλος.
Η δυνατότητα αποκαταστάσεως της ζημίας από το κράτος μέλος είναι ιδιαίτερα απαραίτητη όταν, όπως εν προκειμένω, η πλήρης αποτελεσματικότητα των κοινοτικών διατάξεων εξαρτάται από ενέργεια του κράτους και, κατά συνέπεια, οι ιδιώτες δεν μπορούν, ελλείψει της ενέργειας αυτής, να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο.
Από αυτό προκύπτει ότι η αρχή της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου οι οποίες του καταλογίζονται είναι σύμφυτη προς το σύστημα της Συνθήκης.
Η υποχρέωση των κρατών μελών να αποκαταστήσουν τις ζημίες αυτές μπορεί να στηριχθεί επίσης στο άρθρο 5 της Συνθήκης, κατά το οποίο τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο. Μεταξύ των υποχρεώσεων αυτών περιλαμβάνεται και η υποχρέωση εξαλείψεως των παρανόμων συνεπειών της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου ( βλ., ως προς την ανάλογη διάταξη του άρθρου 86 της Συνθήκης ΕΚΑΧ, την απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1960, υποθ.
6/60, Humblet, Race. 1960, σ. 1125
).
Από τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την αρχή κατά την οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αποκαθιστούν τις ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από τις παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου που τους καταλογίζονται.
β) Ως προς τις προϋποθέσεις της ευθύνης τον κράτους
Ενώ η ευθύνη του κράτους επιβάλλεται έτσι από το κοινοτικό δίκαιο, οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες γεννάται το δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτώνται από τη φύση της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία οφείλεται η προκληθείσα ζημία.
Όταν, όπως εν προκειμένω, ένα κράτος μέλος παραβαίνει την υποχρέωση που υπέχει δυνάμει του άρθρου 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, να θεσπίσει όλα τα μέτρα που είναι^ αναγκαία για την επίτευξη του αποτελέσματος που επιδιώκεται από μια οδηγία, η πλήρης αποτελεσματικότητα της διατάξεως αυτής του κοινοτικού δικαίου επιβάλλει την αναγνώριση δικαιώματος αποζημιώσεως, εφόσον συντρέχουν τρεις προϋποθέσεις.
Κατά την πρώτη προϋπόθεση το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα πρέπει να περιλαμβάνει χορήγηση δικαιωμάτων στους ιδιώτες. Κατά τη δεύτερη προϋπόθεση, το περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών πρέπει να μπορεί να προσδιοριστεί βάσει των διατάξεων της οδηγίας. Τρίτον, κατά την τρίτη προϋπόθεση, πρέπει να υφίσταται αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβάσεως της υποχρεώσεως του κράτους και της ζημίας που υπέστησαν οι ζημιωθέντες.
Οι προϋποθέσεις αυτές είναι επαρκείς για να γεννήσουν υπέρ των ιδιωτών δικαίωμα αποζημιώσεως που στηρίζεται απευθείας στο κοινοτικό δίκαιο.
Υπό την επιφύλαξη αυτή, το κράτος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου της ευθύνης. Ελλείψει κοινοτικής νομοθεσίας, στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους απόκειται ο καθορισμός των αρμοδίων δικαστηρίων και η ρύθμιση των δικονομικών λεπτομερειών σχετικά με τα ένδικα βοηθήματα που έχουν ως σκοπό την εξασφάλιση της πλήρους προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν οι ιδιώτες από το κοινοτικό δίκαιο ( βλ. τις αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 1976, υποθ.
60/75, Russo, Race. 1976, σ. 45
της 16ης Δεκεμβρίου 1976, υποθ.
33/76, Rewe, Race. 1976, σ. 1989
της 7ης Ιουλίου 1981, υποθ.
158/80, Rewe, Συλλογή 1981, σ. 1805
).
Πρέπει να παρατηρηθεί, εξάλλου, ότι οι ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις που ορίζουν οι διάφορες εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση των ζημιών δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο ούτε μπορούν να είναι τέτοιες ώστε να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή εξαιρετικά δυσχερή τη χορήγηση αποζημιώσεως ( βλ., ως προς το ανάλογο ζήτημα της επιστροφής φόρων εισπραχθέντων κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου, ιδίως την απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 1983, υποθ.
199/82, San Giorgio, Συλλογή 1983, σ. 3595
).
Εν προκειμένω, η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους κράτους μέλους λόγω της μη εμπρόθεσμης μεταφοράς της οδηγίας 80/987 αναγνωρίστηκε με απόφαση του Δικαστηρίου. Το επιδιωκόμενο από την οδηγία αυτή αποτέλεσμα περιλαμβάνει τη χορήγηση στους μισθωτούς δικαιώματος εγγυήσεως για την πληρωμή των ανεξόφλητων απαιτήσεων τους που αφορούν την αμοιβή. 'Οπως προκύπτει από την εξέταση του πρώτου σκέλους του πρώτου ερωτήματος, το περιεχόμενο του δικαιώματος αυτού μπορεί να καθοριστεί βάσει των διατάξεων της οδηγίας.
Υπό τις συνθήκες αυτές στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να διασφαλίσει, στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου της ευθύνης, το δικαίωμα των εργαζομένων σε αποκατάσταση των ζημιών που τους προκλήθηκαν λόγω της μη μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Στο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου προσήκει, επομένως, η απάντηση ότι ένα κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν στους ιδιώτες λόγω μη μεταφοράς της οδηγίας 80/987 στο εσωτερικό δίκαιο.
Ως προς το δεύτερο και τρίτο ερώτημα
Ενόψει της απαντήσεως επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, παρέλκει η εξέταση του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος.
Επί των δικαστικών εξόδων
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Ιταλική, Βρετανική, Ολλανδική και Γερμανική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλαν η Pretura di Vicenza ( στην υπόθεση C-6/90 ) και η Pretura di Bassano del Grappa ( στην υπόθεση C-9/90 ), με Διατάξεις της 9ης Ιουλίου και της 30ής Δεκεμβρίου 1989, αντίστοιχα, αποφαίνεται:

1)
Οι διατάξεις της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ, του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 1980, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητος του εργοδότη, που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν τα δικαιώματα αυτά έναντι του κράτους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ελλείψει εμπροθέσμων μέτρων εφαρμογής.

2)
Ένα κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν στους ιδιώτες λόγω μη μεταφοράς της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ στο εσωτερικό δίκαιο.

Due
Slynn
Joliét
Schockweiler
Gravisse
Kapteyn
Mancini
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Zuleeg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 19 Νοεμβρίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
O. Due
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.