CELEX: 61983CJ0187
Αναζήτηση ενισχύσεων που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως
Αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή ζώων
Υπέρτατοι κανόνες δικαίου

Περιστατικά
Τα περιστατικά της υπόθεσης, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι παρατηρήσεις που κατατέθηκαν δυνάμει του άρθρου 20 του πρωτοκόλλου του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ έχουν συνοπτικά ως εξής:
Ι — Νομικό πλαίσιο, πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
Α — Οι εφαρμοονέοι κοινοτικοί κανονισμοί
1.
Προκειμένου να εξασφαλιστεί η απορρόφηση των πλεονασμάτων γάλακτος στην Κοινότητα, ο κανονισμός 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), πρόολεπε στο άρθρο 10 τη χορήγηση ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που παράγεται στην Κοινότητα και χρησιμοποιείται για τη διατροφή των ζώων.
Οι ουσιαστικοί κανόνες για τη χορήγηση της ενίσχυσης αυτής καθορίστηκαν από το Συμβούλιο με τον κανονισμό 986/68, της 15ης Ιουλίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 120).
2.
Το σύστημα των ενισχύσεων, ενώ στην αρχή ήταν ενιαίο, έγινε διττό τον Απρίλιο 1977, μετά τον κανονισμό 876/77 του Συμβουλίου (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 25): η χρησιμοποίηση αποκορυφωμένου γάλακτος για τη διατροφή των μόσχων εξακολούθησε να θεμελιώνει την αξίωση για καταβολή της ενίσχυσης που προβλεπόταν από το 1968, ενώ παράλληλα καθιερώθηκε μια υψηλότερη ενίσχυση, η λεγόμενη ειδική ενίσχυση, για τη χρήση αποκορυφωμένου γάλακτος για τη διατροφή άλλων ζώων εκτός από τους μόσχους, ιδίως δε των χοίρων. Η χορήγηση του πρόσθετου αυτού ευεργετήματος δικαιολογούνταν από το γεγονός ότι το νωπό αποκορυφωμένο γάλα χρησιμοποιείται εν πάση περιπτώσει κατά παράδοση για τη διατροφή των μόσχων, ενώ έπρεπε να δημιουργηθεί ένα ειδικό κίνητρο για τη μεγαλύτερη χρησιμοποίηση του για τη διατροφή των χοίρων.
3.
Το διττό αυτό σύστημα, το οποίο υπήρχε από το 1977, ενείχε αναγκαστικά και τον κίνδυνο της καταστρατηγήσεως του. Ιδιαίτερα στις λεγόμενες μεικτές εκμεταλλεύσεις, δηλαδή σε όσες εκτρέφονταν τόσο μοσχάρια όσο και χοίροι ή άλλα ζώα προς σφαγή, υπήρχε ο πειρασμός του εφοδιασμού με αποκορυφωμένο γάλα υπό τις ιδιαίτερα ευνοϊκές προϋπο9έσεις της ειδικής ενίσχυσης και της χρησιμοποίησης του γάλακτος αυτού για τη διατροφή των μόσχων.
Ο κίνδυνος αυτός έπρεπε επομένως να αποκλειστεί, πράγμα που επιτεύχθηκε με τις διατάξεις του κανονισμού 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 202).
4.
Ο κανονισμός αυτός διευκρινίζει στο άρθρο 3 ότι η ειδική ενίσχυση δεν χορηγείται σε ένα γαλακτοκομείο παρά μόνο:
—
για τις ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος που καλύπτονται από υποχρέωση που ανέλαβε ο κτηνοτρόφος. Προς το σκοπό αυτό το γαλακτοκομείο πρέπει να προσκομίσει ένα έγγραφο με το οποίο ο κτηνοτρόφος να αναλαμβάνει την υποχρέωση να τηρήσει τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 4 του κανονισμού, συγκεκριμένα δε: να χρησιμοποιεί το αποκορυφωμένο γάλα αποκλειστικά για τη διατροφή ζώων και μόνο στην εκμετάλλευση του' να παραλαμβάνει ορισμένες ελάχιστες ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος υπό τις κανονικές προϋποθέσεις, εφόσον πρόκειται για μεικτές εκμεταλλεύσεις' να μην εκτρέφει καταρχήν νεαρούς μόσχους, εφόσον πρόκειται για ειδικευμένες εκμεταλλεύσεις' να υποβάλλει πριν από την αρχή κάθε ημερολογιακού τριμήνου κατάλογο των ζώων του...,
—
αν το αποκορυφωμένο γάλα για το οποίο πρόκειται έχει μετουσιωθεί σύμφωνα με ορισμένες συγκεκριμένες με9όδους ή έχει υποβληθεί σε διοικητικό έλεγχο που παρέχει εγγυήσεις ισοδύναμες προς τη μετουσίωση,
—
αν τα γαλακτοκομεία έχουν τηρήσει για το αποκορυφωμένο αυτό γάλα μια ανώτατη τιμή πώλησης που είναι εξαιρετικά ευνοϊκή για τον κτηνοτρόφο.
5.
Σύμφωνα με τα άρθρα 3, παράγραφος 1, και 5, παράγραφος 3, του κανονισμού, η αίτηση για την καταβολή της ειδικής ενίσχυσης υποβάλλεται από το γαλακτοκομείο και η ειδική ενίσχυση χορηγείται στο γαλακτοκομείο αυτό.
Επιπλέον, το άρ9ρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, επιβάλλει σε όλα τα γαλακτοκομεία που ζητούν τη χορήγηση ειδικής ενίσχυσης την υποβολή μαζί με την αίτηση αυτή μιας δήλωσης που να βεβαιώνει ότι το γαλακτοκομείο παραιτείται από την ειδική ενίσχυση ή θα την αποδώσει, κατά περίπτωση, ακέραιη ή εν μέρει, στην αρμόδια αρχή, σε περίπτωση που διαπιστωθεί ότι ο κτηνοτρόφος δεν τήρησε κάποια από τις υποχρεώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 4.
Από αυτή ακριβώς την υποχρέωση απόδοσης ανέκυψαν οι δύο διαφορές που αποτελούν το αντικείμενο των κύριων δικών.
Β — Τα πραγματικά περιστατικά στα οποία στηρίζονται οι κύριες δίκες
1.
Στη δίκη μεταξύ της επιχείρησης Nordbutter και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (187/83), το γαλακτοκομείο Nordbutter είχε πουλήσει αποκορυφωμένο γάλα σε μειωμένη τιμή σε τρεις μεικτές εκμεταλλεύσεις, δηλαδή σε εκμεταλλεύσεις που εξέτρεψαν συγχρόνως νεαρούς μόσχους και άλλα ζώα και που επομένως δεν περιορίζονταν μόνο στην αγορά μετουσιωμένου αποκορυφωμένου γάλατος.
Οι τρεις κτηνοτρόφοι για τους οποίους πρόκειται είχαν αναλάβει την υποχρέωση, σύμφωνα με το άρ9ρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2793/77, να παραλαμβάνουν κάθε μήνα μια ποσότητα αποκορυφωμένου γάλακτος για την οποία δεν χορηγούνταν ειδική ενίσχυση, ποσότητα ίση με ορισμένο ποσοστό της ποσότητας του γάλακτος που παραδινόταν στο γαλακτοκομείο κατά τους σχετικούς μήνες (15 ο/ο ή ΙΟΟ/ο).
Οι έλεγχοι που πραγματοποιήθηκαν στις εκμεταλλεύσεις αυτές τον Ιανουάριο του 1980 απέδειξαν ότι κανείς από τους κτηνοτρόφους δεν είχε τηρήσει τις υποχρεώσεις του.
Στη συνέχεια το Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft Frankfurt am Main (Ομοσπονδιακός Οργανισμός Διατροφής και Δασοκομίας, Φραγκφούρτη επί του Μάιν — στο εξής: Bundesamt) ζήτησε από το γαλακτοκομείο Nordbutter, με απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1980, την απόδοση των ενισχύσεων, συνολικού ύψους 1704,54 γερμανικών μάρκων (DM), τις οποίες είχε καταβάλει για την παράδοση του αποκορυφωμένου γάλακτος στους τρεις κτηνοτρόφους.
Κατά αυτής ακριβώς της απόφασης το γαλακτοκομείο άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
2.
Στη δίκη μεταξύ της Bayerische Milchversorgungs GmbH και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (190/83), το γαλακτοκομείο για το οποίο πρόκειται παρέδωσε σημαντικές ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος σε μειωμένη τιμή σε έναν κτηνοτρόφο, τον Gorski.
Μετά τη διενέργεια φορολογικού ελέγχου στην εκμετάλλευση, φάνηκε ότι δεν συνέτρεχαν οι απαραίτητες προϋποθέσεις για τη χορήγηση των ενισχύσεων, επειδή ο Gorski, αντί να χρησιμοποιήσει το αποκορυφωμένο αυτό γάλα σε μειωμένη τιμή για τη διατροφή των ζώων στη δική του εκμετάλλευση, όπως είχε την υποχρέωση από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α, του κανονισμού 2793/77, το είχε στείλει στην εκμετάλλευση του γιου του.
Έτσι, με απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1979, η καθής στην κύρια δίκη απαίτησε την απόδοση του συνόλου των ειδικών ενισχύσεων που είχε εισπράξει το γαλακτοκομείο από τον Ιανουάριο μέχρι τον Αύγουστο 1978 για το αποκορυφωμένο γάλα που είχε παραδώσει στον Gorski, δηλαδή συνολικά ποσό 80782,58 DM.
Κατά αυτής ακριβώς της απόφασης άσκησε η Bayerische Milchversorgungs GmbH, προσφεύγουσα στην κύρια δίκη, προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
Γ — Τα προδικαστικά ερωτήματα και οι οχετικές παρατηρήσεις
1. Τα προδικαστικά ερωτήματα
Το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main εξέφρασε και στις δύο υποθέσεις αμφιβολίες ως προς το κύρος των κανόνων περί ευθύνης που περιέχει ο κανονισμός 2793/77.
Έτσι, με δύο διατάξεις περί παραπομπής της 11ης Αυγούστου 1983, ζήτησε από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 177 της συνθήκης, να εκδώσει προδικαστική απόφαση επί του ακόλουθου ερωτήματος:
«Είναι το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977, περί των λεπτομερειών εφαρμογής ειδικής ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή ζώων, πλην των νεαρών μόσχων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 202), έγκυρο κατά το μέτρο που το γαλακτοκομείο ευθύνεται για την εκπλήρωση από τον κτηνοτρόφο υποχρεώσεων την τήρηση των οποίων δεν μπορεί να επιβλέψει;»
2. Οι παρατηρήσεις του εθνικού δικαστηρίου ως προς το προδικαστικό ερώτημα του
Το εθνικό δικαστήριο αναφέρει ότι το Δικαστήριο είχε μεν επανειλημμένα την ευκαιρία να ασχοληθεί με το πρόβλημα της ευθύνης που έχει ο αποδέκτης της επιδότησης για τη συμπεριφορά τρίτων (απόφαση της 11. 5. 1977, Roomboterfabriek «De Beste Boter» και Josef Hoche, Butterschmelzwerk,
99 και 100/76, SLG. σ. 861
-απόφαση της 18. 2. 1982, Zuckerfabrik Franken GmbH,
77/81, Συλλογή σ. 681
), οι υποθέσεις όμως εκείνες διακρίνονται σαφώς από τις παρούσες, αφού σε εκείνες επρόκειτο για ευεργετήματα που χορηγούνταν σε επιχειρήσεις ως αντιπαροχή για ορισμένη μεταποίηση ή χρήση προϊόντων που υπό-κεινταν σε κοινή οργάνωση αγοράς, η δε μεταποίηση ή χρήση αυτή βάρυναν καταρχήν τον αποδέκτη.
Επομένως ήταν θέμα αυτού του τελευταίου αν θα ενέπλεκε και τρίτο και ποιον θα επέλεγε ως αντισυμβαλλόμενο, καθώς και αν θα εξασφάλιζε με κατάλληλες συμφωνίες ότι και ο τρίτος θα εκπλήρωνε τις υποχρεώσεις που θα του ανέθετε ή αν θα μπορούσε να στραφεί κατά του τρίτου αυτού.
Η κατάσταση των γαλακτοκομείων εν προκειμένω είναι τελείως διαφορετική για τους ακόλουθους λόγους:
—
Η ειδική ενίσχυση δεν αποτελεί αντάλλαγμα για κάποια οικονομική δραστηριότητα του γαλακτοκομείου, αλλά απλώς την αντιπαροχή για το ότι οι κτηνοτρόφοι αξιοποιούν στην εκμετάλλευση τους το γάλα που οι ίδιοι παράγουν.
Από την ενίσχυση συνεπώς δεν ωφελείται το γαλακτοκομείο, αλλά ο κτηνοτρόφος, αφού το γαλακτοκομείο καταβάλλει στον κτηνοτρόφο το συνολικό ποσό της ενίσχυσης που χορηγείται.
—
Το γαλακτοκομείο δεν μπορεί να επιλέξει τον τρίτο, δηλαδή τον κτηνοτρόφο, και επομένως έχει υποχρέωση να συνάψει τη σύμβαση.
Πράγματι, ενόψει του γεγονότος ότι κάθε κτηνοτρόφος της Κοινότητας που αναλαμβάνει τις υποχρεώσεις του άρθρου 4 του κανονισμού 2793/77 πρέπει να έχει τη δυνατότητα να λαμβάνει την ειδική ενίσχυση, θα ήταν αντίθετο προς την αρχή αυτή να εξαρτάται από την καλή θέληση του γαλακτοκομείου η χορήγηση της ενίσχυσης.
—
Το γαλακτοκομείο άλλωστε δεν μπορεί να επιβάλει, για την υποβολή της αίτησης για την ειδική ενίσχυση ή για την καταβολή της ενίσχυσης αυτής στον κτηνοτρόφο, τον όρο ότι ο κτηνοτρόφος πρέπει να τηρήσει έναντι αυτού ορισμένους ιδιαίτερους κανόνες που δεν προβλέπονται στον κανονισμό. Το γαλακτοκομείο δεν μπορεί επομένως να θεωρήσει ότι έχει δικαίωμα να πραγματοποιεί φορολογικούς ελέγχους στην επιχείρηση ούτε να ζητήσει τη σύσταση ασφάλειας.
Κατά συνέπεια, το γαλακτοκομείο δεν έχει τη δυνατότητα να προστατευτεί από την πλημμελή συμπεριφορά του κτηνοτρόφου ή από τις οικονομικές συνέπειες της συμπεριφοράς αυτής.
Αυτό ισχύεει τουλάχιστον για όλες τις υποχρεώσεις του κτηνοτρόφου που προβλέπονται από το άρθρο 4 του κανονισμού 2793/77 και που δεν είναι δυνατό να εκπληρώνονται υπό τον άμεσο έλεγχο του γαλακτοκομείου.
—
Δεν υπάρχει μόνο έννομη σχέση μεταξύ της αρμόδιας αρχής και του γαλακτοκομείου, αλλά μια πραγματική τριγωνική έννομη σχέση μεταξύ της αρμόδιας αρχής, του γαλακτοκομείου και του κτηνοτρόφου, αφού η δήλωση υποχρεώσεων που υπογράφει ο κτηνοτρόφος πρέπει επίσης να υποβληθεί και στην αρμόδια αρχή.
Κατά συνέπεια, τη δυνατότητα και την υποχρέωση διεξαγωγής ελέγχων σχετικά με την υποβαλλόμενη αίτηση έχει επίσης και η αρμόδια αρχή που χορηγεί την ενίσχυση, η οποία και μόνο έχει το δικαίωμα πραγματοποίησης φορολογικού ελέγχου και επομένως μπορεί καλύτερα από τα γαλακτοκομεία να ελέγξει την ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεων των κτηνοτρόφων.
Σαν συμπέρασμα το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main θεωρεί ότι «είναι αντίθετο με τις γενικές αρχές του δικαίου περί ευθύνης το γεγονός ότι κάποιος ευθύνεται για συμπεριφορά επί της οποίας δεν έχει καμιά επιρροή και για κινδύνους που δεν έχει ο ίδιος προκαλέσει. Οι γενικές αρχές του δικαίου περί ευθύνης, όπως ακριβώς και η αρχή της αναλογικότητας, ανήκουν στις γενικές αρχές του δικαίου που ισχύουν σε όλα τα κράτη μέλη της Κοινότητας και επομένως πρέπει να θεωρηθούν και ως αναπόσπαστο τμήμα του κοινοτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, το τμήμα θεωρεί ότι το γεγονός ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2793/77 αντιβαίνει στο υπέρτερο αυτό δίκαιο πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα την ακυρότητα της διάταξης αυτής».
Α — Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Οι διατάξεις περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκαν στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 7 Σεπτεμβρίου 1983 (187/83) και στις 9 Σεπτεμβρίου 1983 (190/83).
Με απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1983 το Δικαστήριο ένωσε τις υποθέσεις αυτές, προκειμένου να εκδικαστούν από κοινού και να εκδοθεί κοινή απόφαση.
της νομικής υπηρεσίας της, κτίριο Jean Monnet, Kirchberg.
Με διάταξη της 14ης, Μαρτίου 1984, το Δικαστήριο, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, αποφάσισε να αναθέσει την εκδίκαση των υποθέσεων στο τρίτο τμήμα, σύμφωνα με το άρθρο 95 του κανονισμού διαδικασίας, και να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς την προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου
Α — Παρατηρήσεις της Bayerische Milchversorgungs GmbH, προσφεύγουσας στην κύρια δίκη
Με τις παρατηρήσεις αυτές ζητείται από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει την ακυρότητα της επίδικης διάταξης του κανονισμού 2793/77 για τους ίδιους λόγους που εκθέτει στη διάταξη του το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, στους οποίους παραπέμπει η προσφεύγουσα.
Β — Το Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, εν ονόματι της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατέθεσαν παρατηρήσεις που συμφωνούν κατά το περιεχόμενο και με τις οποίες ζητούν να αναγνωριστεί το κύρος του άρρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού 2793/77
1. Επί του ισχυρισμού ότι παραβιάστηκαν οι γενικοί κανόνες περί ευθύνης
α) Επί του νομικού προσδιορισμού του αποδέκτη της ειδικής ενίσχυσης
Οι παρατηρήσεις συμφωνούν ως προς το σημείο ότι, έστω και αν τελικά η ειδική ενίσχυση ωφελεί από οικονομική άποψη κυρίως τους κτηνοτρόφους, εντούτοις από νομική άποψη δικαιούχοι είναι μόνο τα γαλακτοκομεία.
Συνεπώς είναι εσφαλμένη η άποψη που διατυπώνεται στη διάταξη περί παραπομπής σύμφωνα με την οποία τα γαλακτοκομεία υποβάλλουν τις αιτήσεις ειδικής ενίσχυσης για τους κτηνοτρόφους.
Το
Bundesamt
επιμένει στο γεγονός ότι το γαλακτοκομείο ζητεί την ενίσχυση και ότι η αίτηση για την ενίσχυση δεν μπορεί να υποβληθεί από κτηνοτρόφο.
Η ενίσχυση εξάλλου δεν μεταβιβάζεται περαιτέρω στον κτηνοτρόφο από το γαλακτοκομείο και η χορήγηση της στο γαλακτοκομείο εξαρτάται μάλλον από το αν το γαλακτοκομείο τήρησε τις ανώτατες τιμές πώλησης.
Το Bundesamt τόνισε επίσης ότι είναι εσφαλμένη η άποψη που υποστηρίζεται στη διάταξη περί παραπομπής και σύμφωνα με την οποία υπάρχει «τριγωνική έννομη σχέση» μεταξύ της αρμόδιας αρχής, του γαλακτοκομείου και του κτηνοτρόφου.
Κατά το Bundesamt, ο κανονισμός δεν είχε σκοπό να δημιουργήσει άμεση σχέση μεταξύ της αρχής που καταβάλλει την ενίσχυση στο γαλακτοκομείο και του κτηνοτρόφου, σχέση που θα γεννιόταν για παράδειγμα από το γεγονός της υποβολής της δήλωσης υποχρεώσεων του κτηνοτρόφου στην αρμόδια αρχή.
Έτσι, μόνο το γαλακτοκομείο που εισπράττει την ενίσχυση βρίσκεται σε «σχέση επιδότησης» προς την αρχή που την καταβάλλει.
Εξάλλου, από το γεγονός ότι σε περίπτωση που οι κτηνοτρόφοι δεν τηρήσουν τις υποχρεώσεις που ανέλαβαν η αρχή που κατέβαλε την ενίσχυση δεν μπορεί να στραφεί κατ' αυτών προκύπτει ότι δεν υπάρχει τριγωνική έννομη σχέση, κυρίως επειδή η απαίτηση απόδοσης στρέφεται πάντοτε κατά του γαλακτοκομείου.
6) Επί του οικονομικού προσδιορισμού τον αποδέκτη της ειδικής ενίοχνοης
Στο σημείο αυτό το Bundesamt και η Επιτροπή θεωρούν ότι, αντίθετα από όσα αναφέρονται στη διάταξη παραπομπής, τα γαλακτοκομεία μπορούν να ωφεληθούν σημαντικά από το σύστημα που καθιερώνουν οι κανονισμοί 986/68 και 2793/77.
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα, το οποίο αποδεικνύει με αριθμούς, ότι κατά το τέταρτο τρίμηνο του 1979, περίοδο αναφοράς για τις υποθέσεις που αποτελούν το αντικείμενο της κύριας δίκης, τα γαλακτοκομεία είχαν κέρδος 6,05 ECU για κάθε 1100 χιλιόγραμμα αποκορυφωμένου γάλακτος που παρέδιδαν στους κτηνοτρόφους.
Αυτή ακριβώς η διαφορά μεταξύ των καθαρών εσόδων που μπορούν να επιτύχουν τα γαλακτοκομεία ανάλογα με το πως θα επιλέξουν να χρησιμοποιήσουν το γάλα αποτελεί το κίνητρο για τη χρησιμοποίηση κατά προτίμηση υγρού αποκορυφωμένου γάλακτος, για τη διατροφή των ζώων.
Το κίνητρο αυτό είχε προβλεφθεί από τον κοινοτικό νομοθέτη με σκοπό τη μείωση της παραγωγής του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη, του οποίου η αποθήκευση είναι δαπανηρή και το οποίο μπορεί να διατεθεί μόνο με μεγάλη ζημία στην Κοινότητα και στην παγκόσμια αγορά.
Επομένως είναι εσφαλμένη η άποψη του παραπέμποντος δικαστηρίου ότι το γαλακτοκομείο μετακυλίει στον κτηνοτρόφο το σύνολο της ενίσχυσης.
Το Bundesamt θέλησε να προσθέσει στο σημείο αυτό τα εξής:
—
η περίπτωση την οποία το εθνικό δικαστήριο θεωρεί ως κανόνα, δηλαδή η περίπτωση στην οποία οι κτηνοτρόφοι χρησιμοποιούν στη δική τους εκμετάλλευση το γάλα που έχουν ήδη παραγάγει, αποτελεί στην πραγματικότητα την εξαίρεση'
—
η ειδική ενίσχυση που χορηγείται σύμφωνα με τον κανονισμό 2793/77 δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί μέτρο με το οποίο επιδιώκεται να ωφεληθούν μόνο οι προμηθευτές γάλακτος. Πράγματι, η χορήγηση της ειδικής ενίσχυσης επιτρέπει αντίθετα στα γαλακτοκομεία να πουλήσουν χωρίς ζημία το αποκορυφωμένο γάλα, το οποίο χωρίς την ενίσχυση αυτή θα είχε ελάχιστες πιθανότητες να διατεθεί, και ευνοεί την πώληση του αποκορυφωμένου γάλακτος σε μία νέα κατηγορία αγοραστών, τις ειδικευμένες κτηνοτροφικές μονάδες.
γ) Επί νου ισχυρισμού για την ύπαρξη υποχρέωσης του γαλακτοκομείου να αναλάοει υποχρέωση
Στο σημείο αυτό οι παρατηρήσεις που υπέβαλαν το Bundesamt, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Επιτροπή συμφωνούν μεταξύ τους και αμφισβητούν την ορθότητα της άποψης που υποστηρίζει το εθνικό δικαστήριο με τη διάταξη περί παραπομπής:
Η επίδικη διάταξη του κανονισμού 2793/77 δεν σημαίνει καθόλου ότι η Επιτροπή πρόβλεψε μονομερή ευθύνη των γαλακτοκομείων, αλλά απλώς ότι αποφάσισε ότι η ειδική ενίσχυση για το αποκορυφωμένο γάλα δεν μπορεί να χορηγηθεί παρά μόνο εφόσον τα γαλακτοκομεία κατά την υποβολή των αιτήσεων τους αναλαμβάνουν την υποχρέωση να αποδώσουν την ενίσχυση αυτή, σε περίπτωση που δεν συντρέχουν οι ουσιαστικές προϋποθέσεις που απαιτούνται για τη χορήγηση της. Με άλλα λόγια, τα γαλακτοκομεία φέρουν ευθύνη όχι βάσει μιας διάταξης την εφαρμογή της οποίας δεν μπορούν να αποφύγουν ως υποκείμενα του δικαίου, αλλά βάσει υποχρέωσης που έχουν αναλάβει ελεύθερα.
'Ετσι, ακόμη και αν είναι ιδιαίτερα επιθυμητή η επίτευξη των σκοπών των κανονισμών 986/68 και 2793/77 και η όσο το δυνατόν ευρύτερη εφαρμογή των ευεργετικών διατάξεων των κανονισμών αυτών, δεν μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι τα γαλακτοκομεία έχουν γενικά την υποχρέωση να κάνουν χρήση των ευεργετικών αυτών διατάξεων για λογαριασμό τους ή για λογαριασμό των γεωργών που εξαρτώνται από αυτά.
Αφού επομένως δεν υπάρχει ρητός κανόνας σχετικά, κάθε γαλακτοκομείο πρέπει να είναι ελεύθερο να λαμβάνει, στα πλαίσια της εμπορικής πολιτικής του, την απόφαση αν θα πουλήσει ή όχι το γάλα που αγοράζει και να εξετάζει αν έχει συμφέρον να επιλέξει τη μετουσίωση και την προμήθεια του αποκορυφωμένου αυτού γάλακτος.
Ενόψει των κινδύνων που είναι συμφυείς με την ειδική ενίσχυση, στο γαλακτοκομείο εναπόκειται, και μόνο σ' αυτό, να αποφασίσει αν θα ζητήσει την ενίσχυση αυτή ή όχι. Υπό τις συνθήκες αυτές, η ελευθερία να αποφασίσει δεν περιορίζεται στην αποδοχή ή στην άρνηση του ίδιου του συστήματος ενισχύσεων, αλλ' επεκτείνεται και στην επιλογή των κτηνοτρόφων.
Από την άποψη αυτή, ακόμα και αν θεωρηθεί ότι τα γαλακτοκομεία, εφόσον συμμετέχουν στο μηχανισμό της οργάνωσης των αγορών του γάλακτος, δεσμεύονται από την αρχή που διατυπώνεται στο άρθρο 40, παράγραφος 3, της συνθήκης, σύμφωνα με την οποία για όλους τους παραγωγούς πρέπει να ισχύει ίση μεταχείριση (έτσω και αν η Επιτροπή επιθυμεί να αφήσει ανοικτό το θέμα αυτό), τα γαλακτοκομεία αυτά έχουν εν πάση περιπτώσει τη δυνατότητα να θεσπίσουν κριτήρια για την επιλογή των κτηνοτρόφων στηριζόμενα σε λόγους εμπορικής πολιτικής και χωρίς να δημιουργούν διακρίσεις. Από την άποψη αυτή, σημασία μπορεί να έχουν λόγοι που να ανάγονται στις ποσότητες και στην απόσταση, καθώς και η εμπιστοσύνη της οποίας είναι άξιος ο ένας ή ο άλλος κτηνοτρόφος.
Το γεγονός ότι οι κτηνοτρόφοι δεν μπορούν να ζητήσουν την ειδική ενίσχυση οι ίδιοι προσωπικά και ότι εξαρτώνται απόλυτα από την απόφαση του γαλακτοκομείου δεν αποτελεί επιχείρημα υπέρ της άποψης ότι υπάρχει υποχρέωση να συναφθεί η σύμβαση.
Πράγματι, με τους κανονισμούς 986/68 και 2793/77 επιδιώκεται η μείωση των αποθεμάτων παρέμβασης του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη και όχι η χορήγηση συμπληρωματικού ωφελήματος στους κτηνοτρόφους.
Έτσι, η δυνατότητα αγοράς αποκορυφωμένου γάλακτος σε μειωμένη τιμή δεν αποτελεί παρά το μέσο που χρησιμοποιεί ο κοινοτικός νομοθέτης για να επιτύχει τον κύριο σκοπό, δηλαδή την αποφυγή της παραγωγής πλεονασμάτων αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη.
Ακόμη και αν υπάρχει ψυχολογική ή οικονομική πίεση των κτηνοτρόφων επί του γαλακτοκομείου, ο έμμεσος αυτός καταναγκασμός δεν μπορεί να δημιουργήσει καμιά νομική υποχρέωση για το γαλακτοκομείο να ζητεί πάγια την εφαρμογή του συστήματος της ειδικής ενίσχυσης.
Το Bundesamt και η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου επέμειναν σε ένα άλλο επιχείρημα, ότι δηλαδή η ύπαρξη μιας τέτοιας υποχρέωσης θα δημιουργούσε μια απαράδεκτη κατάσταση για το γαλακτοκομείο, σε περίπτωση που κάποιος αόριστος αριθμός κτηνοτρόφων του ζητούσε περισσότερο αποκορυφωμένο γάλα από όσο μπορεί να παραδώσει.
Από την άποψη αυτή υποστηρίχθηκε ότι στην πράξη έχει αποδειχτεί ότι οι κτηνοτροφικές μονάδες που θέλουν να αγοράσουν αποκορυφωμένο γάλα υπό τις προϋποθέσεις που θέτει ο κανονισμός 2793/77 δεν μπορούν να αγοράσουν όλες τις ποσότητες που επιθυμούν, επειδή ot ποσότητες που μπορούν να παραδώσουν τα γαλακτοκομεία που βρίσκονται μέσα σε μια λογική ακτίνα δεν μπορούν να ικανοποιήσουν τη ζήτηση.
Η ανεπάρκεια των ποσοτήτων που μπορούν να παραδώσουν τα γαλακτοκομεία οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι μερικές φορές είναι επικερδέστερο για τα γαλακτοκομεία να ξηραίνουν το αποκορυφωμένο γάλα και να το προσφέρουν στους οργανισμούς παρέμβασης.
δ) Επί του ισχυρισμού ότι τα γαλακτοκομεία ορίσκονται οε αδυναμία να ελέγξουν την τήρηση των υποχρεώσεων που ανέλαβαν οι κτηνοτρόφοι και να προοτατευτοΰν κατά των κίνδυνων να χρησιμοποιηθεί για άλλους άκοπους το αποκορυφωμένο γάλα για το οποίο χορηγήθηκε η ειδική ενίσχυση
Οι παρατηρήσεις του Bundesamt, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Επιτροπής αμφισβητούν στο σημείο αυτό το συλλογισμό που διατυπώνεται στις διατάξεις παραπομπής.
Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις αυτές, οι έννομες σχέσεις μεταξύ του γαλακτοκομείου και των κτηνοτροφικών μονάδων που εφοδιάζουν είναι συμβατικής φύσης και διέπονται από το ιδιωτικό δίκαω.
Από αυτό το Bundesamt συνάγει το συμπέρασμα ότι τα γαλακτοκομεία είναι ελεύθερα να προστατευτούν κατά των κινδύνων της παράνομης χρήσης του αποκορυφωμένου γάλακτος για το οποίο πρόκειται να χορηγηθεί ειδική ενίσχυση και να διαμορφώσουν κατάλληλα τη σύμβαση σχετικά με τις παραδόσεις.
Αφού δεν υπάρχει «σχέση επιδότησης» μεταξύ της κτηνοτροφικής μονάδας και του γαλακτοκομείου, η συμβατική αυτή προστασία δεν αποτελεί αθέμιτη επέκταση των προϋποθέσεων που προβλέπει ο κανονισμός 2793/77.
Εξάλλου, οι δηλώσεις υποχρεώσεων που χρησιμοποιούνταν κατά το χρόνο των επίδικων περιστατικών περιείχαν, εκτός από τις ενδείξεις που προβλέπει το άρθρο 4 του κανονισμού 2793/77, ορισμένες ρήτρες βάσει των οποίων ο κτηνοτρόφος αναλάμβανε την υποχρέωση να επιτρέπει την είσοδο στην εκμετάλλευση του στα εξουσιοδοτημένα από το γαλακτοκομείο πρόσωπα, να υποβάλλει προς έλεγχο τα έγγραφα τα αναγκαία για την απόδειξη της κανονικής χρησιμοποίησης του γάλακτος να δίνει τις απαραίτητες πληροφορίες και να δεχτεί συμψηφισμό για ποσό ίσο με το προς απόδοση ποσό, σε περίπτωση που η απαίτηση απόδοσης οφείλεται στον ίδιο τον κτηνοτρόφο.
Η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου διευκρίνισε ότι, εφόσον η σχέση μεταξύ γαλακτοκομείου και κτηνοτρόφου βασίζεται στη βούληση των μερών, όταν ο κτηνοτρόφος δεν τηρήσει κάποια από τις υποχρεώσεις που ανέλαβε εγγράφως, στο γαλακτοκομείο εναπόκειται να στραφεί δυνάμει του εθνικού αστικού δικαίου κατά του κτηνοτρόφου, ανεξάρτητα από το αν η παράβαση διαπιστώθηκε από την αρμόδια εθνική αρχή ή από το ίδιο το γαλακτοκομείο.
Τέλος, η Επιτροπή ισχυρίστηκε επίσης ότι τα γαλακτοκομεία οφείλουν να λαμβάνουν όλες τις αναγκαίες προφυλάξεις για την περίπτωση κατά την οποία οι κτηνοτρόφοι τους οποίους προμηθεύουν δεν τηρήσουν τους όρους που ορίζει ο κοινοτικός κανονισμός, και συγκεκριμένα να προσθέτουν στη σύμβαση ρήτρα που να προβλέπει το δικαίωμα τους προς έλεγχο.
Αν ο κτηνοτρόφος αρνηθεί να προσυπογράψει μια τέτοια ρήτρα, το γαλακτοκομείο έχει απόλυτο δικαίωμα να τον αποκλείσει από την προμήθεια του αποκορυφωμένου γάλακτος σε μειωμένη τιμή.
Κατά την Επιτροπή, οι δυνατότητες που έχουν τα γαλακτοκομεία να επιτύχουν την τήρηση των ισχυουσών προϋποθέσεων δεν περιορίζονται στον έλεγχο των ζώων στην εκμετάλλευση, αλλά μπορούν να έχουν διάφορες μορφές: σύσταση ασφάλειας προσθήκη των κατάλληλων συμβατικών ρητρών κατά των κινδύνων που είναι συμφυείς με την εφαρμογή του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο β σε περίπτωση που οι κτηνοτρόφοι είναι επίσης προμηθευτές του γαλακτοκομείου, συμψηφισμοί με την αφαίρεση από τους μηνιαίους εκκαθαριστικούς λογαριασμούς των ποσών που οφείλονται λόγω των παραδόσεων γάλακτος.
Για την Επιτροπή επομένως, η ευθύνη του γαλακτοκομείου είναι προσωρινή και μόνο, αφού το γαλακτοκομείο μπορεί στην πραγματικότητα να προστατευτεί πάντοτε με σύμβαση κατά των ζημιών, που θα μπορούσαν να προκληθούν από τη συμπεριφορά του κτηνοτρόφου, ο οποίος και ευθύνεται τελικά.
Σαν συμπέρασμα στο σημείο αυτό η Επιτροπή αναφέρει ότι είναι δύσκολο να θεωρηθεί ότι ισοδυναμεί με παραβίαση των γενικών κανόνων περί ευθύνης η επίρριψη της ευθύνης για ορισμένες πλημμέλειες, που είναι σχετικά εύκολο να ελεγχθούν, όχι σε αυτόν που τις διέπραξε, αλλά σε τρίτο στον οποίο έχει ανατεθεί ορισμένος ρόλος στο πλαίσιο του συστήματος των ενισχύσεων, αφού πρόκειται για σύστημα:
του οποίου όλοι οι ενδιαφερόμενοι είναι ελεύθεροι να κάνουν χρήση ή όχι,
το οποίο αποφέρει σε όλους τους επιχειρηματίες που το χρησιμοποιούν ιδιαίτερα οικονομικά ωφελήματα, τα οποία δεν επιφυλάσσονται μόνο σε ορισμένο ή ορισμένους από αυτούς,
το οποίο δίνει, χάρη στις κατάλληλες συμβατικές ρήτρες, τη δυνατότητα προστασίας κατά των ενδεχόμενων κινδύνων από άποψη ευθύνης.
2. Επί της προβαλλόμενης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας
Στο σημείο αυτό παρατηρήσεις κατέθεσε κυρίως η Επιτροπή, η οποία ισχυρίστηκε ότι η άποψη που υποστηρίζει το εθνικό δικαστήριο αποτελεί νομική και πραγματική πλάνη.
α) Νομική πλάνη
Ενώ το εθνικό δικαστήριο φαίνεται να θεωρεί έμμεσα ότι ο κοινοτικός νομοθέτης οφείλει να επιλέγει πάντοτε τον κανόνα το λιγότερο δυσμενή για τους ενδιαφερόμενους, από τη νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται, κατά την Επιτροπή, ότι το Δικαστήριο εξετάζει στην πραγματικότητα μόνο το ζήτημα αν τα μέσα που επιλέγει ο κοινοτικός νομοθέτης είναι αναγκαία και τα κατάλληλα ενόψει του επιδιωκόμενου σκοπού και υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης κατάστασης.
6) Πραγματική πλάνη
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η παρεμβολή των γαλακτοκομείων επιβαλλόταν αναγκαστικά, επειδή τα γαλακτοκομεία αυτά αποτελούν έναν από τους σημαντικότερους παράγοντες της οργάνωσης της αγοράς του γάλακτος, έρχονται σε συνεχή επαφή με τους κτηνοτρόφους και επομένως μπορούν καλύτερα από τις επίσημες υπηρεσίες να σχηματίσουν γνώμη για την κατάσταση καθενός από τους πελάτες τους, συγκεκριμένα για το είδος και τον αριθμό των ζώων τους, για τη χρησιμοποίηση του αποκορυφωμένου γάλακτος και την αξιοπιστία κάθε κτηνοτρόφου.
Εξάλλου, ενόψει της αύξησης του κινδύνου καταχρήσεων και των ωφελημάτων που αποφέρει στο ίδιο το γαλακτοκομείο το σύστημα αυτό, θεωρήθηκε λογικό να ζητηθεί από τα γαλακτοπωλεία μια μικρή θυσία, δηλαδή να πραγματοποιούν κατά καιρούς οι οδηγοί των ημιφορτηγών τους επισκέψεις στους σταύλους, όταν πραγματοποιούν τις καθημερινές περιοδείες τους.
Τέλος, η Επιτροπή αναφέρει ότι, ενόψει των γενικών ωφελημάτων που αποφέρει στα γαλακτοκομεία η απεριόριστη υποχρέωση παρέμβασης στον τομέα του βουτύρου και του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη και ενόψει της εγγύησης που αποτελεί η υποχρέωση αυτή για τη διάθεση των προϊόντων αυτών, το γεγονός ότι μεταφέρεται στην κατηγορία αυτή των επιχειρήσεων, επειδή οι επιχειρήσεις αυτές είναι πλησιέστερα στον πιθανό δράστη της ζημίας, ένας κίνδυνος που είναι περιορισμένος και που κυρίως μπορούν οι ίδιες να περιορίσουν, δεν αποτελεί απαράδεκτη και δυσανάλογη επιβάρυνση, αφού οι επιχειρήσεις αυτές τη δέχονται ελεύθερα, ωφελούνται οι ίδιες σημαντικά Kat μπορούν να προστατευτούν κατά των συνεπειών της
συμπεριφοράς των κτηνοτρόφων μέσω των κατάλληλων συμβατικών ρητρών.
3. Σαν συμπέρασμα:
—
Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου προτείνει στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα:
«το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού 2793/77 της Επιτροπής είναι έγκυρο, ακόμη και στις περιπτώσεις στις οποίες το γαλακτοκομείο ευθύνεται για τις υποχρεώσεις του κτηνοτρόφου, την τήρηση των οποίων δεν μπορεί να ελέγξει».
—
Το Bundesamt και η Επιτροπή προτείνουν στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα:
«από την εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977».
III — Προφορική διαδικασία
Κατά τη συνεδρίαση της 5ης Απριλίου 1984, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκπροσωπούμενη από τον Rainer Wilker, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Peter Karpenstein, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους.
Ο εκπρόσωπος της κυβέρνησης της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατέθεσε κατά τη συνεδρίαση αντίγραφο της συμβάσεως που συνάπτεται μεταξύ της Bayerische Milchversorgungs GmbH και των κτηνοτρόφων.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 30ής Μαίου 1984.
Σκεπτικό
Με δυο διατάξεις της 11ης Αυγούστου 1983, που περιήλθαν στο Δικαστήριο στις 7 και 9 Σεπτεμβρίου 1983, το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της συνθήκης, προδικαστικό ερώτημα ως προς το κόρος του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977, περί των λεπτομερειών εφαρμογής ειδικής ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή ζώων, πλην των νεαρών μόσχων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 202).
Επειδή το ερώτημα που υποβλήθηκε και με τις δύο διατάξεις παραπομπής ήταν το ίδιο, το Δικαστήριο αποφάσισε, με διάταξη της 19ης Οκτωβρίου 1983, να συνεκδικάσει τις δύο υποθέσεις προς διευκόλυνση της διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
Το ερώτημα ανέκυψε στο πλαίσιο δύο κύριων δικών, που αφορούν αποφάσεις με τις οποίες ο αρμόδιος εθνικός οργανισμός παρεμβάσεως απαίτησε από ορισμένα γαλακτοπωλεία την απόδοση του συνόλου των ειδικών ενισχύσεων που είχαν λάβει τα γαλακτοπωλεία αυτά για το αποκορυφωμένο γάλα που είχαν παραδώσει σε ορισμένους κτηνοτρόφους.
Προκειμένου να ενθαρρυνθεί η κατανάλωση γάλακτος, ο κανονισμός 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), προβλέπει στο άρθρο 10 τη χορήγηση ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που παράγεται στην Κοινότητα και χρησιμοποιείται για τη διατροφή των ζώων. Οι ουσιώδεις εκτελεστικές διατάξεις για τη χορήγηση της ενίσχυσης αυτής καθορίστηκαν από το Συμβούλιο με τον κανονισμό 986/68, της 15ης Ιουλίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 120).
Το σύστημα αυτό των ενισχύσεων, ενώ στην αρχή ήταν ενιαίο, είναι πλέον διττό, μετά την έκδοση του κανονισμού 876/77 του Συμβουλίου, της 26ης Απριλίου 1977, περί τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 986/68 «περί καθιερώσεως των γενικών κανόνων σχετικά με τη χορήγηση ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα εις κόνιν που προορίζονται για ζωοτροφές» (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 25). Κατ' εφαρμογή του κανονισμού αυτού, εξακολούθησε να καταβάλλεται η ενίσχυση για τη χρησιμοποίηση αποκορυφωμένου γάλακτος για τη διατροφή των μόσχων, όπως ίσχυε από το 1968, ενώ παράλληλα καθιερώθηκε και μια υψηλότερη ενίσχυση, η λεγόμενη «ειδική ενίσχυση», για τη χρησιμοποίηση αποκορυφωμένου γάλακτος για τη διατροφή άλλων ζώων εκτός από τους μόσχους. Η χορήγηση του πρόσθετου αυτού ευεργετήματος δικαιολογούνταν από το γεγονός ότι το νωπό αποκορυφωμένο γάλα χρησιμοποιείται εν πάση περιπτώσει κατά παράδοση για τη διατροφή των μόσχων, ενώ έπρεπε να δημιουργηθεί ειδικό κίνητρο για τη μεγαλύτερη χρησιμοποίηση του για τη διατροφή άλλων ζώων, και ιδίως των χοίρων.
Το διττό αυτό σύστημα, το οποίο υπήρχε από το 1977, ενείχε αναγκαστικά και τον κίνδυνο της καταστρατήγησης του. Ιδιαίτερα στις λεγόμενες μεικτές εκμεταλλεύσεις, δηλαδή σε όσες εκτρέφονταν τόσο μοσχάρια όσο και χοίροι ή άλλα ζώα προς σφαγή, θα μπορούσε να υπάρξει ο πειρασμός του εφοδιασμού με αποκορυφωμένο γάλα υπό τις ιδιαίτερα ευνοϊκές προϋποθέσεις της ειδικής ενίσχυσης και της χρησιμοποίησης στη συνέχεια του γάλακτος αυτού για τη διατροφή των μόσχων. Η αποφυγή του κινδύνου αυτού ήταν ο κύριος σκοπός του κανονισμού 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977, περί των λεπτομερειών εφαρμογής ειδικής ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή ζώων, πλην των νεαρών μόσχων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 202).
Ο κανονισμός αυτός ορίζει στο άρθρο 3 ότι η ειδική ενίσχυση δεν χορηγείται στα γαλακτοκομεία παρά μόνο:
—
για τις ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος που καλύπτονται από υποχρέωση που ανέλαβε ο κτηνοτρόφος. Προς το σκοπό αυτό το γαλακτοκομείο πρέπει να προσκομίσει ένα έγγραφο με το οποίο ο κτηνοτρόφος να αναλαμβάνει την υποχρέωση να τηρήσει τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 4 του κανονισμού, συγκεκριμένα δε: να χρησιμοποιεί το αποκορυφωμένο γάλα αποκλειστικά για τη διατροφή ζώων, και μόνο στην εκμετάλλευση του να παραλαμβάνει ορισμένες ελάχιστες ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος υπό τις κανονικές προϋποθέσεις, εφόσον πρόκειται για μεικτές εκμεταλλεύσεις να μην εκτρέφει καταρχήν νεαρούς μόσχους, εφόσον πρόκειται για ειδικευμένες εκμεταλλεύσεις να υποβάλλει πριν από την αρχή κάθε ημερολογιακού τριμήνου κατάλογο των ζώων του...,
—
αν το αποκορυφωμένο γάλα για το οποίο πρόκειται έχει μετουσιωθεί σύμφωνα με ορισμένες συγκεκριμένες μεθόδους ή έχει υποβληθεί σε διοικητικό έλεγχο που παρέχει εγγυήσεις ισοδύναμες προς τη μετουσίωση,
—
αν τα γαλακτοκομεία έχουν τηρήσει για το αποκορυφωμένο αυτό γάλα μια ανώτατη τιμή πώλησης που είναι εξαιρετικά ευνοϊκή για τον κτηνοτρόφο.
Σύμφωνα με τα άρθρα 3, παράγραφος 1, και 5, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού, η αίτηση καταβολής της ειδικής ενίσχυσης υποβάλλεται από το γαλακτοκομείο και η ειδική ενίσχυση χορηγείται στο γαλακτοκομείο αυτό.
Τέλος, το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, επιβάλλει σε όλα τα γαλακτοκομεία που ζητούν τη χορήγηση ειδικής ενίσχυσης την υποχρέωση να υποβάλουν με την αίτηση αυτή μια δήλωση που να βεβαιώνει ότι το γαλακτοκομείο παραιτείται από την ειδική ενίσχυση ή θα την αποδώσει, κατά περίπτωση, ακέραιη ή εν μέρει, στην αρμόδια αρχή, σε περίπτωση που διαπιστωθεί ότι ο κτηνοτρόφος δεν τήρησε κάποια από τις υποχρεώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 4.
Από ορισμένους ελέγχους που διενήργησαν οι αρμόδιες υπηρεσίες σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας προέκυψε ότι δύο γαλακτοκομεία, η επιχείρηση Nordbutter (υπόθεση 187/83) και η Bayerische Milchversorgungs GmbH (υπόθεση 190/83), είχαν παραδώσει αποκορυφωμένο γάλα σε μειωμένη τιμή, δηλαδή γάλα για το οποίο είχε χορηγηθεί ειδική ενίσχυση, σε ένα ή περισσότερους κτηνοτρόφους που δεν είχαν τηρήσει, παρά τις σχετικές υποχρεώσεις που είχαν αναλάβει, τις διατάξεις του άρθρου 4 του κανονισμού 2793/77. Κατόπιν αυτού το Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft Frankfurt am Main (Ομοσπονδιακός Οργανισμός Διατροφής και Δασοκομίας της Φραγκφούρτης επί του Μάιν, στο εξής: Bundesamt) απαίτησε από τα γαλακτοκομεία αυτά την απόδοση όλων των ειδικών ενισχύσεων που είχαν λάβει για το αποκορυφωμένο γάλα που είχαν παραδώσει στους εν λόγω κτηνοτρόφους.
Κατά των αποφάσεων αυτών τα γαλακτοκομεία προσέφυγαν ενώπιον του Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Το δικαστήριο αυτό εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το κύρος των κανόνων περί ευθύνης που θεσπίζει ο κανονισμός 2793/77 και θεώρησε αναγκαίο, πριν εκδώσει την απόφαση του, να ζητήσει από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του ακόλουθου προδικαστικού ερωτήματος:
«Είναι το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977, περί των λεπτομερειών εφαρμογής ειδικής ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή ζώων, πλην των νεαρών μόσχων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 202), έγκυρο κατά το^ μέτρο που το γαλακτοκομείο ευθύνεται για την εκπλήρωση από τον κτηνοτρόφο υποχρεώσεων την τήρηση των οποίων δεν μπορεί να επιβλέψει;»
Το εθνικό δικαστήριο διατύπωσε και ορισμένες παρατηρήσεις ως προς το προδικαστικό ερώτημα, από τις οποίες συνάγεται ότι το δικαστήριο αυτό δέχεται ότι η επίδικη διάταξη του κανονισμού 2793/77 είναι αντίθετη προς τις γενικές αρχές του δικαίου περί ευθύνης που αναγνωρίζονται από το κοινοτικό δίκαιο, αφού θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιβάλλει στους συναλλασσόμενους να φέρουν την ευθύνη για ενέργειες τρίτων τις οποίες δεν μπορούν να ελέγξουν και κατά των συνεπειών των οποίων δεν μπορούν να προφυλαχθούν.
Πρέπει καταρχάς να τονιστεί ότι, δυνάμει του άρθρου 3 του κανονισμού 2793/77, η ειδική ενίσχυση που προβλέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση χορηγείται στα γαλακτοκομεία και μόνο, έστω και αν από οικονομική άποψη από την ειδική αυτή ενίσχυση ωφελούνται κατά μεγάλο μέρος οι κτηνοτρόφοι, λόγω της πολύ ευνοϊκής τιμής πωλήσεως του αποκορυφωμένου γάλακτος.
Εφιστάται επίσης η προσοχή στο γεγονός ότι η επίδικη διάταξη του κανονισμού 2793/77 δεν έχει ούτε ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα τη μονομερή επιβολή στα γαλακτοκομεία της υποχρέωσης να ζητήσουν την ειδική ενίσχυση που προβλέπει ο κανονισμός.
Πράγματι, τα γαλακτοκομεία μετέχουν στο κοινοτικό σύστημα της ειδικής ενίσχυσης βάσει υποχρεώσεως την οποία αναλαμβάνουν ελεύθερα και ανάλογα με το συμφέρον που έχουν σχετικά. Εφόσον ένα γαλακτοκομείο αποφασίσει να μετάσχει στο σύστημα της ειδικής ενίσχυσης που καθιερώνει ο παραπάνω κανονισμός, καμιά διάταξη και καμιά γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου δεν του επιβάλλει την υποχρέωση να συμβληθεί με όλους τους κτηνοτρόφους που ζητούν να εφοδιαστούν με αποκορυφωμένο γάλα για το οποίο ισχύει η ειδική ενίσχυση, ούτε του απαγορεύει να επιλέξει, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων που να μην οδηγούν σε διακρίσεις, τους κτηνοτρόφους με τους οποίους θα συμβληθεί.
Επομένως, τα γαλακτοκομεία έχουν τη δυνατότητα να επιλέξουν για τη χορήγηση της ενίσχυσης αυτής εκείνους μόνο τους κτηνοτρόφους που δέχονται να ελέγχεται η τήρηση των υποχρεώσεων τους και να παράσχουν στο γαλακτοκομείο εγγυήσεις οι οποίες έχουν σκοπό να το προφυλάξουν από την ενδεχόμενη μη εκπλήρωση των υποχρεώσεων τους.
Πράγματι, καμία διάταξη του κοινοτικού δικαίου δεν απαγορεύει στα γαλακτοκομεία να προσθέτουν στις συμβάσεις παραδόσεων που συνάπτουν με κάθε κτηνοτρόφο ρήτρες με τις οποίες ο κτηνοτρόφος να αναλαμβάνει την υποχρέωση να επιτρέπει στα άτομα τα εξουσιοδοτημένα από το γαλακτοκομείο να εισέρχονται στην εκμετάλλευση του, καθώς και την υποχρέωση να προσκομίζει όλα τα έγγραφα και να παρέχει τα στοιχεία που είναι αναγκαία για να αποδειχτεί ότι το γάλα χρησιμοποιήθηκε σύμφωνα με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση και τις υποχρεώσεις που είχε αναλάβει. Τίποτα άλλωστε δεν απαγορεύει στο γαλακτοκομείο να εξαρτά τη σύναψη της σύμβασης από την προσθήκη ρητρών σύμφωνα με τις οποίες οι οικονομικές συνέπειες των παραβάσεων εκ μέρους των κτηνοτρόφων των υποχρεώσεων τους θα βαρύνουν τους ίδιους τους κτηνοτρόφους, όπως σύσταση ασφάλειας, παροχή τραπεζικής εγγυήσεως ή ακόμη συγκατάθεση για την αφαίρεση ορισμένων ποσών κατά συμψηφισμό από τα μηνιαίως εκκαθαριζόμενα ποσά που οφείλονται για τις παραδόσεις γάλακτος, όταν οι παραβάτες κτηνοτρόφοι είναι επίσης προμηθευτές του γαλακτοκομείου.
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού 2793/77, το οποίο επιβάλλει στα γαλακτοκομεία που υποβάλλουν αίτηση χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως την υποχρέωση να υποβάλουν μαζί με την αίτηση αυτή δήλωση ότι το γαλακτοκομείο παραιτείται της ειδικής ενισχύσεως ή ότι θα την αποδώσει σε περίπτωση που διαπιστωθεί ότι ο κτηνοτρόφος δεν τήρησε μια από τις υποχρεώσεις του, δεν αντίκειται στις γενικές αρχές του δικαίου περί ευθύνης που αναγνωρίζονται από το κοινοτικό δίκαιο.
Κατά συνέπεια, κανένα από τα επιχειρήματα που διατύπωσε το εθνικό δικαστήριο δεν είναι ικανό να στοιχειοθετήσει το ανίσχυρο της διάταξης αυτής του κανονισμού 2793/77.
Επί των δικαστικών εξόδων
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.

Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με δυο διατάξεις της 11ης Αυγούστου 1983 το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, αποφαίνεται:

Από την εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του άρθρου 5, παράγραφος 3, στοιχείο 6, του κανονισμού 2793/77 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1977.

Galmot
Everling
Κακούρης
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 28 Ιουνίου 1984.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος του τρίτου τμήματος
Υ. Galmot