CELEX: 62007CJ0514
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância
Direito de acesso aos documentos das instituições
Regulamento (CE) n.º 1049/2001
Artigo 4.º, n.º 2, segundo e terceiro travessões
Articulados apresentados pela Comissão no âmbito de processos judiciais no Tribunal de Justiça e no Tribunal de Primeira Instância
Decisão da Comissão que recusa o acesso

Com os presentes recursos, o Reino da Suécia, a Association de la presse internationale ASBL (a seguir «API») e a Comissão das Comunidades Europeias pedem a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 12 de Setembro de 2007, API/Comissão (
T-36/04, Colect., p. II-3201
, a seguir «acórdão impugnado»), que anulou parcialmente a decisão da Comissão de 20 de Novembro de 2003 (a seguir «decisão controvertida») que indefere um pedido apresentado pela API com vista a obter acesso aos articulados apresentados pela Comissão no Tribunal de Justiça e no Tribunal de Primeira Instância, no âmbito de determinados processos judiciais.
I –

Quadro jurídico
O primeiro, segundo, quarto e décimo primeiro considerandos do Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO L 145, p. 43
), têm a seguinte redacção:
«(1)
O Tratado da União Europeia consagra a noção de abertura no segundo parágrafo do artigo 1.
o
, nos termos do qual o Tratado assinala uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.
(2)
Esta abertura permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo de decisão e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático. A abertura contribui para o reforço dos princípios da democracia e do respeito dos direitos fundamentais consagrados no artigo 6.
o
do Tratado UE e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
[…]
(4)
O presente regulamento destina-se a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos e a estabelecer os respectivos princípios gerais e limites, em conformidade com o disposto no n.
o
2 do artigo 255.
o
do Tratado CE.
[…]
(11)
Em princípio, todos os documentos das instituições deverão ser acessíveis ao público. No entanto, determinados interesses públicos e privados devem ser protegidos através de excepções. É igualmente necessário que as instituições possam proteger as suas consultas e deliberações internas, se tal for necessário para salvaguardar a sua capacidade de desempenharem as suas funções. Ao avaliar as excepções, as instituições deverão ter em conta os princípios estabelecidos na legislação comunitária relativos à protecção de dados pessoais em todos os domínios de actividade da União.»
O artigo 1.
o
, alínea a), deste regulamento dispõe:
«O presente regulamento tem por objectivo:
a)
Definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (adiante designados “instituições”), previsto no artigo 255.
o
do Tratado CE, de modo a que o acesso aos documentos seja o mais amplo possível.»
O artigo 2.
o
, n.
os
1 e 3, do mesmo regulamento dispõe:
«1.   Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento.
[…]
3.   O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de actividade da União Europeia.»
O artigo 4.
o
, n.
os
2, 4 e 6, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativo às excepções ao direito de acesso, prevê:
«2.   As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção de:
—
[…]
—
processos judiciais e consultas jurídicas,
—
objectivos de actividades de inspecção, inquérito e auditoria,
excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
[…]
4.   No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das excepções previstas nos n.
os
1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.
[…]
6.   Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das excepções, as restantes partes do documento serão divulgadas.»
Segundo o artigo 7.
o
, n.
o
2, do mesmo regulamento, «[n]o caso de recusa total ou parcial [do seu pedido de acesso], o requerente pode dirigir à instituição, no prazo de 15 dias úteis a contar da recepção da resposta da instituição, um pedido confirmativo no sentido de esta rever a sua posição».
O artigo 8.
o
, n.
o
1, do referido regulamento refere:
«Os pedidos confirmativos devem ser prontamente tratados. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.
o
ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso. […]»
O artigo 12.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 dispõe:
«Em especial, os documentos legislativos, ou seja os documentos elaborados ou recebidos no âmbito de procedimentos tendo em vista a aprovação de actos juridicamente vinculativos nos, ou para os, Estados-Membros, deveriam ser tornados directamente acessíveis, sem prejuízo do disposto nos artigos 4.
o
e 9.
o
»
II —

Antecedentes do litígio
Por carta de 1 de Agosto de 2003, a API, uma organização com fins não lucrativos de jornalistas estrangeiros estabelecidos na Bélgica, requereu à Comissão, nos termos do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, o acesso aos articulados que esta tinha apresentado no Tribunal de Primeira Instância ou no Tribunal de Justiça, no âmbito dos processos judiciais relativos aos seguintes processos:
—
Honeywell/Comissão (T-209/01) e General Electric/Comissão (T-210/01);
—
MyTravel/Comissão (T-212/03);
—
Airtours/Comissão (T-342/99);
—
Comissão/Áustria (C-203/03);
—
Comissão/Reino Unido (C-466/98), Comissão/Dinamarca (C-467/98), Comissão/Suécia (C-468/98), Comissão/Finlândia (C-469/98), Comissão/Bélgica (C-471/98), Comissão/Luxemburgo (C-472/98), Comissão/Áustria (C-475/98) e Comissão/Alemanha (C-476/98) (a seguir «processos céu aberto»);
—
Köbler (C-224/01); e
—
Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00).
Por ofício de 17 de Setembro de 2003, a Comissão deferiu este pedido apenas no que se refere ao acesso aos articulados apresentados no âmbito dos processos Köbler (C-224/01) e Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00), que têm por objecto pedidos de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.
o
CE.
Em relação ao restante, a Comissão indeferiu o pedido da API, tendo este indeferimento sido confirmado pela decisão controvertida, nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em primeiro lugar, a Comissão recusou o acesso aos articulados apresentados no âmbito dos processos Honeywell/Comissão (T-209/01) e General Electric/Comissão (T-210/01), no essencial, devido ao facto de se tratar de processos pendentes à data da adopção da decisão controvertida e de, portanto, ser aplicável a excepção relativa à protecção dos processos judiciais prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do referido regulamento.
De seguida, a Comissão, com fundamento na mesma excepção, recusou o acesso aos articulados apresentados no âmbito do processo Airtours/Comissão (T-342/99), dado que, embora este processo tenha sido encerrado, apresentava, todavia, uma relação estreita com o processo MyTravel/Comissão (T-212/03), o qual estava, em contrapartida, ainda pendente à data da adopção da decisão controvertida. Quanto ao pedido de acesso aos articulados apresentados no âmbito deste último processo, a Comissão considerou-o prematuro, não tendo a recorrente contestado esta conclusão no seu recurso.
Além disso, a Comissão indeferiu o pedido da API relativo aos processos céu aberto, visto considerar que, apesar de se tratar de processos encerrados à data da adopção da decisão controvertida, tinham por objecto acções por incumprimento nos termos do artigo 226.
o
CE, pelo que era aplicável a excepção relativa à protecção dos objectivos de actividades de inspecção, inquérito e auditoria, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Por último, a Comissão indeferiu o pedido da API relativo aos documentos apresentados no âmbito do processo Comissão/Áustria (C-203/03). Com efeito, considerou que a excepção relativa à protecção dos processos judiciais era aplicável a estes documentos, assim como aos apresentados no âmbito dos processos Honeywell/Comissão (T-209/01) e General Electric/Comissão (T-210/01). Todavia, acrescentou que este pedido devia igualmente ser recusado com fundamento no terceiro travessão do n.
o
2 do referido artigo 4.
o
, na medida em que esta disposição exclui o acesso a todo e qualquer documento relativo a uma acção por incumprimento, no caso de a divulgação deste prejudicar a protecção do objectivo de actividades de inspecção, concretamente, alcançar uma solução amigável do diferendo entre a Comissão e o Estado-Membro em causa.
Quanto à aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
2,
in fine
, do mesmo regulamento, a Comissão considerou que nenhum interesse público superior, na acepção desta disposição, justificava, no caso em apreço, a divulgação dos documentos em causa.
III —

Acórdão impugnado
A API interpôs recurso de anulação da decisão controvertida, ao qual o Tribunal de Primeira Instância deu apenas provimento parcial.
Nos n.
os
51 a 57 do acórdão impugnado, após ter recordado que o Regulamento n.
o
1049/2001 se destina a conferir o mais amplo efeito possível ao direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições, o Tribunal de Primeira Instância precisou que este direito se encontra, todavia, sujeito a determinados limites. A este respeito, o regulamento prevê excepções que, enquanto tais, devem ser interpretadas em sentido estrito e cuja aplicação requer, em princípio, uma apreciação concreta e individual do conteúdo dos documentos referidos no pedido de acesso, não podendo o risco de ser prejudicado um interesse protegido por cada uma destas excepções ser puramente hipotético.
Todavia, o Tribunal de Primeira Instância acrescentou, no n.
o
58 do referido acórdão, que tal exame não é exigido em todas as circunstâncias. Com efeito, pode revelar-se desnecessário quando, devido a circunstâncias específicas, seja manifesto que o acesso deve ser concedido ou recusado. Tal será o caso, designadamente, se determinados documentos estiverem manifestamente cobertos na íntegra por uma das excepções previstas no referido regulamento.
Em aplicação destes princípios, o Tribunal de Primeira Instância examinou, em primeiro lugar, a parte da decisão controvertida relativa aos articulados apresentados no âmbito dos processos pendentes Honeywell/Comissão (T-209/01), General Electric/Comissão (T-210/01) e Comissão/Áustria (C-203/03).
Segundo o Tribunal de Primeira Instância, tais documentos encontram-se manifesta e integralmente cobertos pela excepção relativa à protecção dos processos judiciais, até à fase da audiência do processo em causa.
Com efeito, como decorre dos n.
os
78 a 81 do acórdão impugnado, é indispensável evitar a divulgação dos referidos documentos antes da audiência, de modo a impedir que os agentes da Comissão sejam sujeitos a pressões externas, nomeadamente por parte do público. Além disso, tal permite evitar que as críticas e objecções que poderiam ser dirigidas aos argumentos contidos nos referidos articulados pelos meios especializados e pela imprensa e a opinião pública em geral possam, em violação do princípio da igualdade das armas, ter por efeito, nomeadamente, impor uma tarefa adicional à Comissão. Com efeito, esta poderia sentir-se constrangida a levá-las em conta na defesa da sua posição perante o juiz, quando as partes no processo que não têm a obrigação de divulgar os seus articulados podem defender os seus interesses independentemente de qualquer influência externa.
Assim só depois da audiência é que a Comissão é obrigada a proceder a uma apreciação concreta, caso a caso, de cada um dos articulados cujo acesso lhe foi pedido.
A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância acrescentou, em primeiro lugar, nos n.
os
84 e 85 do acórdão impugnado, que tal conclusão não pode ser posta em causa pela circunstância de a divulgação das peças processuais ser admitida em vários Estados-Membros e estar prevista, no que se refere aos articulados apresentados no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de Novembro de 1950, dado que as normas processuais dos órgãos jurisdicionais da União não prevêem um direito de acesso de terceiros às peças processuais apresentadas pelas partes nas suas Secretarias.
De seguida, nos n.
os
86 a 89 deste acórdão, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão não se pode apoiar nas normas processuais dos órgãos jurisdicionais da União que prevêem que os articulados das partes são, em princípio, confidenciais, para recusar igualmente o acesso a esses articulados após a audiência. Com efeito, o Tribunal de Justiça já precisou que estas normas não proíbem as partes de divulgar os seus próprios articulados.
Por fim, nos n.
os
90 e 91 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância acrescentou que a não divulgação destes articulados antes da audiência é, aliás, justificada pela necessidade de proteger o efeito útil de uma eventual decisão do órgão jurisdicional ao qual foi submetido o litígio de realizar a audiência à porta fechada.
Assim, o Tribunal de Primeira Instância considerou, no n.
o
92 do acórdão impugnado, que a Comissão não cometeu nenhum erro de direito por não ter procedido à análise concreta dos articulados relativos aos processos Honeywell/Comissão (T-209/01), General Electric/Comissão (T-210/01) e Comissão/Áustria (C-203/03), e que não cometeu nenhum erro de apreciação ao considerar que havia um interesse público na protecção dos referidos articulados.
Por último, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, no n.
o
100 do acórdão impugnado, que a API também não tinha invocado interesses públicos superiores que pudessem justificar, em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, a divulgação dos documentos em causa.
Em segundo lugar, no que se refere ao pedido de acesso aos articulados relativos ao processo Airtours/Comissão (T-342/99), o Tribunal de Primeira Instância considerou, nos n.
os
105 a 107 do acórdão impugnado, que a recusa da Comissão, baseada na existência de uma relação estreita entre este processo e o processo pendente MyTravel/Comissão (T-212/03), não era justificada. Com efeito, o referido processo T-342/99 já tinha sido encerrado pelo acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Junho de 2002 (Colect., p. II-2585), pelo que o conteúdo dos articulados já tinha sido tornado público, não apenas na audiência mas também no próprio teor deste acórdão. Além disso, a simples circunstância de os argumentos já apresentados em tribunal num processo findo serem susceptíveis de ser também discutidos num processo semelhante não demonstra que exista um risco de ser prejudicada a tramitação do processo ainda pendente.
Em terceiro e último lugar, o Tribunal de Primeira Instância, nos n.
os
135 a 140 do acórdão impugnado, considerou que o indeferimento pela Comissão do pedido da API de acesso aos articulados apresentados no âmbito dos processos céu aberto não podia ser justificado com fundamento na excepção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa à protecção de actividades de inspecção, inquérito e auditoria. Com efeito, estes processos já tinham sido encerrados por um acórdão, pelo que nenhuma actividade de inquérito destinada a provar a existência dos incumprimentos em causa podia ser posta em risco pela divulgação dos documentos pedidos.
Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão controvertida na medida em que recusou o acesso aos articulados apresentados pela Comissão no Tribunal de Justiça, no âmbito dos processos céu aberto, e no Tribunal de Primeira Instância, no âmbito do processo Airtours/Comissão (T-342/99). Segundo o n.
o
2 do dispositivo do acórdão impugnado, quanto ao mais, é negado provimento ao recurso da API.
IV —

Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça, respectivamente, de 23 de Abril e de 19 de Maio de 2008, foi admitida a intervenção do Reino da Dinamarca e da República da Finlândia, no processo C-514/07 P, em apoio dos pedidos do Reino da Suécia.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de Abril de 2008, foi admitida a intervenção do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, nos processos C-528/07 P e C-532/07 P, em apoio dos pedidos da Comissão.
Por fim, o presidente do Tribunal de Justiça, por despacho de 7 de Janeiro de 2009, decidiu a apensação dos processos C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, para efeitos da fase oral e do acórdão.
V —

Pedidos das partes
A —
Processo Suécia/API e Comissão (C-514/07 P)
O Reino da Suécia pede que o Tribunal de Justiça se digne anular o n.
o
2 do dispositivo do acórdão impugnado e a decisão controvertida na sua totalidade e que condene a Comissão nas despesas.
A API pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão impugnado na medida em que o Tribunal de Primeira Instância confirmou o direito de a Comissão não divulgar os seus articulados em processos no âmbito dos quais ainda deva ser realizada uma audiência;
—
anular as partes da decisão controvertida que não foram anteriormente anuladas pelo acórdão impugnado ou, a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância, a fim de este decidir em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça; e
—
condenar a Comissão nas despesas relativas à resposta ao recurso apresentada pela API.
O Reino da Dinamarca pede que o Tribunal de Justiça anule o n.
o
2 do dispositivo do acórdão impugnado e a decisão controvertida, na medida em que, «não impondo a exigência estrita de que se proceda a uma apreciação concreta de cada acto objecto de um pedido de acesso para efeitos de determinar se a excepção do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 é aplicável», o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.
A República da Finlândia pediu na audiência que o Tribunal de Justiça anule o n.
o
2 do dispositivo do acórdão impugnado.
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
confirmar parcialmente o acórdão impugnado, na medida em que este confirma a decisão controvertida de recusar o acesso aos documentos solicitados pela API;
—
condenar a API nas despesas efectuadas pela Comissão em primeira instância e no âmbito do presente recurso; e
—
condenar o Reino da Suécia nas despesas da Comissão no processo de recurso.
B —
Processo API/Comissão (C-528/07 P)
A API pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão impugnado na medida em que o Tribunal de Primeira Instância confirmou o direito de a Comissão não divulgar os seus articulados em processos no âmbito dos quais ainda deva ser realizada uma audiência;
—
anular as partes da decisão controvertida que não foram anteriormente anuladas pelo acórdão impugnado ou, a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância, a fim de este decidir em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça; e
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
confirmar parcialmente o acórdão impugnado, na medida em que este confirma a decisão controvertida de recusar o acesso aos documentos pedidos pela API;
—
condenar a API nas despesas efectuadas pela Comissão tanto no processo em primeira instância como no presente recurso; e
—
condenar o Reino da Suécia nas despesas efectuadas pela Comissão no presente recurso.
O Reino Unido pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso.
C —
Processo Comissão/API (C-532/07 P)
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular parcialmente o acórdão impugnado, na medida em que anulou a decisão controvertida que recusa à API o acesso a determinados documentos a partir da data da audiência, no que diz respeito a todas as acções, com excepção da acção por incumprimento;
—
decidir definitivamente sobre as questões objecto do presente recurso; e
—
condenar a API nas despesas da Comissão relativas a este processo e ao presente recurso.
A API pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
julgar inadmissível uma parte do primeiro fundamento do recurso, na medida em que este não indica com precisão os elementos contestados do acórdão impugnado que a Comissão pretende que sejam anulados;
—
julgar inadmissível o segundo fundamento do recurso;
—
a título subsidiário, negar provimento ao recurso na totalidade; e
—
condenar a Comissão nas despesas da API decorrentes da sua resposta no âmbito do presente recurso.
O Reino Unido pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
declarar que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito quando considerou, no n.
o
82 do acórdão impugnado, que, após ser realizada a audiência, a Comissão tem a obrigação de efectuar uma avaliação casuística de cada articulado, a fim de se pronunciar sobre a aplicação da excepção relativa aos processos judiciais constante do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, e
—
anular o acórdão impugnado na parte em que o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão controvertida na medida em que esta indeferiu o pedido, formulado pela API, de acesso aos articulados apresentados pela Comissão no Tribunal de Justiça, no âmbito dos processos céu aberto.
VI —

Quanto aos presentes recursos
Em primeiro lugar, importa abordar o recurso relativo ao processo C-532/07 P e, de seguida, em conjunto, os recursos relativos aos processos C-514/07 P e C-528/07 P.
A —
Quanto ao recurso interposto pela Comissão (processo C-532/07 P)
Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca três fundamentos, relativos a violações do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.
o
1049/2001.
1. Quanto ao primeiro fundamento
No seu primeiro fundamento, a Comissão alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar a excepção relativa aos processos judiciais no sentido de que as instituições devem examinar, de forma casuística, os pedidos de acesso aos articulados apresentados no âmbito de processos diferentes de acções por incumprimento, a partir da data da audiência.
a) Argumentos das partes
Em apoio deste fundamento, a Comissão alega, em primeiro lugar, que tal interpretação revela uma contradição no acórdão impugnado. Com efeito, após ter reconhecido a existência de uma excepção geral ao direito de acesso, o Tribunal de Primeira Instância limitou a aplicação desta excepção até à data da audiência, atribuindo a esta última, erradamente, uma importância decisiva. Na realidade, o interesse do bom funcionamento da justiça e a exigência que tem como objectivo evitar que os representantes da Comissão sofram qualquer influência externa — nos quais o Tribunal de Primeira Instância se baseou para considerar que a excepção em causa é aplicável até à audiência — justificam que esta excepção seja aplicável até ao termo do processo e, por conseguinte, até à data da prolação do acórdão.
Em segundo lugar, o Tribunal de Primeira Instância não levou em conta o interesse da boa administração da justiça ou das outras pessoas referidas no processo para além das partes ou dos intervenientes principais. Em particular, o Tribunal de Primeira Instância não tomou em consideração a prática desenvolvida pelos tribunais comunitários, segundo a qual estes podem omitir, por iniciativa própria, os nomes de uma parte ou de outras pessoas que figuram no processo, ou outras informações relativas ao processo que deveriam normalmente ser objecto de publicação.
Em terceiro lugar, segundo a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância ignorou, nomeadamente, não apenas o artigo 255.
o
CE, que não se refere ao Tribunal de Justiça, mas também as disposições relevantes dos regulamentos de processo dos órgãos jurisdicionais comunitários, das quais resulta que o público não tem acesso aos documentos juntos aos autos de um processo.
Em quarto lugar, o Tribunal de Primeira Instância não tomou em consideração os interesses das outras partes no processo, para além da Comissão. Com efeito, tendo em conta o facto de que, sobretudo nos processos que têm por objecto recursos directos, os articulados de uma parte fazem necessariamente referência ao conteúdo dos articulados das outras partes a que respondem, se a Comissão fosse obrigada a divulgar o conteúdo dos seus articulados, tal teria inevitavelmente um impacto no direito da outra parte de controlar o acesso, assim aberto, aos seus próprios articulados e argumentos.
Em quinto lugar, resulta dos trabalhos preparatórios do Regulamento n.
o
1049/2001 que o legislador comunitário não pretendeu excluir totalmente do âmbito de aplicação deste regulamento os documentos elaborados e na posse das instituições unicamente para efeito dos processos judiciais.
Em sexto e último lugar, a Comissão considera que a solução à qual chegou o Tribunal de Primeira Instância é contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça, em particular ao acórdão de 11 de Janeiro de 2000, Países Baixos e van der Wal/Comissão (
C-174/98 P e C-189/98 P, Colect., p. I-1
), no qual o Tribunal de Justiça salientou que a Comissão, perante um pedido de acesso a documentos, pode ser levada a consultar o tribunal nacional antes de uma eventual divulgação dos mesmos, na medida em que tal solução exija que uma instituição tome sozinha uma decisão quanto à divulgação de todos os documentos relativos a um processo pendente apresentados nos órgãos jurisdicionais comunitários ou elaborados por estes. Tal é incompatível com a obrigação que incumbe à instituição de respeitar simultaneamente os direitos das outras partes de defender os seus interesses nos órgãos jurisdicionais comunitários e as normas processuais destes tribunais.
Em apoio dos pedidos da Comissão, o Reino Unido acrescenta, em primeiro lugar, que o Tribunal de Primeira Instância decidiu
ultra petita,
quando considerou, no n.
o
82 do acórdão impugnado, que, «depois da audiência, a Comissão tem a obrigação de proceder a uma apreciação concreta de cada um dos documentos cuja consulta foi pedida para verificar, tendo em conta o seu conteúdo específico, se podem ser divulgados ou se a sua divulgação prejudicaria o processo judicial a que dizem respeito». Com efeito, resulta do n.
o
75 do mesmo acórdão que, com o seu recurso de anulação, a API não submeteu para apreciação ao Tribunal de Primeira Instância a questão dos pedidos de acesso aos articulados apresentados durante o período compreendido entre a data da audiência e a prolação do acórdão, dado que a audiência em cada um dos três processos em causa, a saber Honeywell/Comissão (T-209/01), General Electric/Comissão (T-201/01) e Comissão/Áustria (C-203/03), ainda não tinha tido lugar quando a API pediu o acesso aos articulados da Comissão.
De seguida, o Reino Unido considera que as instituições se devem poder basear em presunções gerais aplicáveis a categorias de documentos e que a divulgação dos articulados é, por natureza, diferente da divulgação de um documento administrativo interno. Tal é, aliás, confirmado pelo tratamento reservado pelo legislador comunitário aos documentos relativos a um processo judicial, cujo carácter particular está reflectido na excepção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Por fim, segundo o Reino Unido, é inadequado e prejudicial à boa administração da justiça que os processos judiciais estejam sujeitos a influências externas.
A API replica a cada um dos argumentos invocados pela Comissão em apoio do primeiro fundamento.
Em primeiro lugar, qualquer possível influência externa em relação aos representantes da Comissão é apenas consequência do carácter público dos processos judiciais e não pode justificar a solução a que chegou o Tribunal de Primeira Instância. De qualquer modo, este argumento é incompatível com a necessidade de interpretar de modo restritivo as excepções ao direito de acesso aos documentos, e a solução a que chegou o Tribunal de Primeira Instância é contrária ao princípio de um acesso o mais amplo possível aos documentos das instituições, dado que, tendo em conta o seu carácter parcial, nem o relatório para audiência nem a própria audiência são suficientes para garantir a transparência.
Em segundo lugar, a API considera que a prática do Tribunal de Justiça que consiste em omitir os nomes dos demandantes ou de outras pessoas interessadas no processo e a codificação desta no artigo 44.
o
, n.
o
4, do Regulamento de Processo do Tribunal da Função Pública não podem justificar uma derrogação das obrigações que decorrem do Regulamento n.
o
1049/2001, visto que este último é hierarquicamente superior do ponto de vista normativo.
Em terceiro lugar, os documentos a que a API pretendia ter acesso são claramente abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 255.
o
CE, na medida em que se trata de documentos na posse da Comissão e dos quais esta é autora. Noutros termos, a API não pretendia ter acesso a documentos na posse do Tribunal de Justiça, ao qual, aliás, o artigo 255.
o
CE não se refere. De qualquer modo, o argumento da Comissão a este respeito é inadmissível, na medida em que não especifica os elementos contestados do acórdão impugnado.
Em quarto lugar, não só a Comissão não especificou quais os interesses de terceiros que uma divulgação posterior dos documentos em questão seria susceptível de prejudicar, como também não levou em conta, em particular, a possibilidade de conceder o acesso parcial a estes nem o processo expressamente previsto no artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1049/2001 para preservar os interesses de terceiros.
Em quinto lugar, a API compartilha da posição da Comissão segundo a qual os documentos na posse das instituições exclusivamente para efeitos dos processos judiciais não estão excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento n.
o
1049/2001. Em particular, no que se refere ao princípio da igualdade das armas, a API alega que uma parte num litígio não é, na realidade, prejudicada pela divulgação dos seus articulados, e a existência de uma eventual assimetria entre as partes constitui apenas a consequência inevitável e necessária da própria existência do Regulamento n.
o
1049/2001. De qualquer modo, o acesso parcial aos articulados é sempre possível e preferível a uma recusa integral de acesso a estes.
Em sexto e último lugar, o acórdão Países Baixos e van der Wal/Comissão, já referido, ao qual se refere a Comissão, não é pertinente no caso em apreço, porque não se trata de um acórdão doutrinário que permita impor uma proibição geral de acesso a uma categoria particular de documentos.
b) Apreciação do Tribunal de Justiça
Importa, à partida, rejeitar a crítica do Reino Unido de que o Tribunal de Primeira Instância decidiu
ultra petita,
quando considerou, no n.
o
82 do acórdão impugnado, que, «depois da audiência, a Comissão tem a obrigação de proceder a uma apreciação concreta de cada um dos documentos cuja consulta foi pedida para verificar, tendo em conta o seu conteúdo específico, se podem ser divulgados ou se a sua divulgação prejudicaria o processo judicial a que dizem respeito».
Com efeito, há que recordar, a este respeito, que, embora deva conhecer apenas dos pedidos das partes, às quais cabe delimitar o quadro do litígio, o juiz não pode estar limitado unicamente pelos argumentos invocados por aquelas em apoio das suas pretensões, sob pena de se ver obrigado, eventualmente, a fundamentar a sua decisão em considerações jurídicas erradas (despacho de 27 de Setembro de 2004, UER/M6 e o., C-470/02 P, n.
o
69).
No caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância só chegou à conclusão constante do n.
o
82 do acórdão impugnado, ao examinar os argumentos apresentados pela API em apoio do seu fundamento de anulação relativo a uma violação do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Afigura-se assim que este n.
o
82 apenas contém o desenvolvimento do raciocínio que levou o Tribunal de Primeira Instância a julgar improcedente o fundamento que lhe foi apresentado pela API.
Ora, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal desenvolvimento não permite, por si só, considerar que o Tribunal de Primeira Instância extravasou do objecto do litígio e decidiu
ultra petita
(v., neste sentido, acórdão de 19 de Novembro de 1998, Parlamento/Gutiérrez de Quijano y Lloréns,
C-252/96 P, Colect., p. I-7421
, n.
o
34, e despacho UER/M6 e o., já referido, n.
o
74).
Após este esclarecimento, no que diz respeito aos argumentos invocados pela Comissão em apoio do presente fundamento, há que recordar que, em conformidade com o seu primeiro considerando, o Regulamento n.
o
1049/2001 se inscreve na vontade expressa no artigo 1.
o
, segundo parágrafo, UE, introduzido pelo Tratado de Amesterdão, de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões sejam tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Como recorda o segundo considerando do referido regulamento, o direito de acesso do público aos documentos das instituições está associado ao carácter democrático destas últimas (acórdão de 1 de Julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C-39/05 P e C-52/05 P, Colect., p. I-4723
, n.
o
34).
Para este efeito, o Regulamento n.
o
1049/2001 tem por objectivo, como indicado no seu quarto considerando e no artigo 1.
o
, permitir um direito de acesso o mais amplo possível do público aos documentos das instituições (v. acórdãos de 1 de Fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C-266/05 P, Colect., p. I-1233
, n.
o
61; de 18 de Dezembro de 2007, Suécia/Comissão,
C-64/05 P, Colect., p. I-11389
, n.
o
53; acórdão Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.
o
33; e acórdão de 29 de Junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Colect., p. I-5885
, n.
o
51).
Todavia, este direito não deixa de estar sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado (acórdãos, já referidos, Sison/Conselho, n.
o
62, e Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.
o
53).
Mais especificamente, em conformidade com o seu décimo primeiro considerando, o referido regulamento prevê, no seu artigo 4.
o
, que as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo.
Assim, quando a Comissão decide recusar o acesso a um documento cuja divulgação lhe foi solicitada, incumbe-lhe, em princípio, fornecer explicações quanto à questão de saber em que medida o acesso a esse documento poderia prejudicar, concreta e efectivamente, o interesse protegido por uma excepção prevista no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, que essa instituição invoca (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Suécia e Turco/Conselho, n.
o
49, e Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.
o
53).
É certo que, na medida em que estabelecem derrogações ao princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, estas excepções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (acórdãos, já referidos, Sison/Conselho, n.
o
63, Suécia/Comissão, n.
o
66, e Suécia e Turco/Conselho, n.
o
36).
Todavia, ao contrário do que defende a API, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a instituição em causa se pode basear, a este respeito, em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, podendo aplicar-se considerações de ordem geral semelhantes a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza (v. acórdãos, já referidos, Suécia e Turco/Conselho, n.
o
50, e Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.
o
54).
Ora, no caso em apreço, nenhuma das partes no presente processo contestou a conclusão, a que chegou o Tribunal de Primeira Instância no n.
o
75 do acórdão impugnado, de que os articulados da Comissão cujo acesso foi pedido foram elaborados por esta instituição na qualidade de parte em três recursos directos ainda pendentes à data em que foi adoptada a decisão controvertida e de que, por esta razão, cada um destes articulados pode ser considerado como estando compreendido na mesma categoria de documentos.
Por conseguinte, importa verificar se considerações de ordem geral permitiam concluir que a Comissão se podia legitimamente basear na presunção de que a divulgação destes articulados prejudicaria os processos judiciais, sem ser obrigada a efectuar uma apreciação concreta do conteúdo de cada um destes documentos.
Para este efeito, importa desde logo salientar que os articulados apresentados no Tribunal de Justiça no âmbito de um processo judicial possuem características particulares, na medida em que, pela sua própria natureza, fazem mais parte da actividade judicial do Tribunal Justiça do que da actividade administrativa da Comissão, dado que esta última actividade não exige, por outro lado, a mesma amplitude de acesso aos documentos que a actividade legislativa de uma instituição comunitária (v., neste sentido, acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
60).
Com efeito, estes articulados são redigidos exclusivamente para efeitos do referido processo judicial e constituem o seu elemento essencial. É pelo acto introdutivo da instância que o requerente delimita o litígio, e é em particular no âmbito da fase escrita do processo — uma vez que a fase oral não é obrigatória — que as partes apresentam ao Tribunal de Justiça os elementos com base nos quais este é chamado a proferir a sua decisão jurisdicional.
Ora, resulta tanto da letra das disposições relevantes dos Tratados como da economia do Regulamento n.
o
1049/2001 e das finalidades da regulamentação da União na matéria que a actividade judicial, enquanto tal, está excluída do âmbito de aplicação do direito de acesso aos documentos estabelecido por esta regulamentação.
Em primeiro lugar, no que se refere às disposições relevantes dos Tratados, resulta muito claramente da letra do artigo 255.
o
CE que o Tribunal de Justiça não está sujeito às obrigações de transparência previstas neste artigo.
A finalidade desta exclusão decorre, aliás, ainda mais claramente do artigo 15.
o
TFUE, que substituiu o artigo 255.
o
CE e que, ao mesmo tempo que alarga o âmbito de aplicação do princípio da transparência, precisa, no seu n.
o
3, quarto parágrafo, que o Tribunal de Justiça só fica sujeito às obrigações de transparência na medida em que exerça funções administrativas.
Daqui decorre que a exclusão do Tribunal de Justiça das instituições sujeitas, segundo o artigo 255.
o
CE, às referidas obrigações se justifica, precisamente, pela natureza da actividade judicial que deve exercer, em conformidade com o artigo 220.
o
CE.
Esta interpretação é, de resto, confirmada igualmente pela economia do Regulamento n.
o
1049/2001, que tem como base jurídica o próprio artigo 255.
o
CE. Com efeito, o artigo 1.
o
, alínea a), deste regulamento, ao precisar o âmbito de aplicação do mesmo, exclui, pela omissão da referência ao Tribunal de Justiça, este último das instituições sujeitas às obrigações de transparência que prevê, enquanto o artigo 4.
o
deste regulamento consagra uma das excepções ao direito de acesso aos documentos das instituições, precisamente, à protecção dos processos judiciais.
Assim, resulta tanto do artigo 255.
o
CE como do Regulamento n.
o
1049/2001 que as limitações à aplicação do princípio da transparência à actividade judicial prosseguem a mesma finalidade, a saber, a de garantir que o direito de acesso aos documentos das instituições seja exercido sem prejudicar a protecção dos processos judiciais.
A este respeito, há que salientar que a protecção destes processos implica, nomeadamente, que seja assegurado o respeito dos princípios da igualdade das armas e da boa administração da justiça.
Ora, no que diz respeito, por um lado, à igualdade das armas, importa referir que, como o Tribunal de Primeira Instância salientou, no essencial, no n.
o
78 do acórdão impugnado, se o conteúdo dos articulados da Comissão devesse ser objecto de um debate público, as críticas feitas a estes, para além do seu efectivo alcance jurídico, poderiam influenciar a posição defendida pela instituição nos órgãos jurisdicionais da União.
Além disso, tal situação seria susceptível de falsear o equilíbrio indispensável entre as partes num litígio nos referidos órgãos jurisdicionais — equilíbrio que está na base do princípio da igualdade das armas — na medida em que só a instituição afectada por um pedido de acesso aos seus documentos, e não todas as partes no processo, estaria sujeita à obrigação de divulgação.
Por outro lado, importa recordar, a este respeito, que o princípio da igualdade das armas, como, nomeadamente, o princípio do contraditório, é apenas o corolário do próprio conceito de processo equitativo (v., por analogia, acórdãos de 26 de Junho de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e o.,
C-305/05, Colect., p. I-5305
, n.
o
31; de 2 de Dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o.,
C-89/08 P, Colect., p. I-11245
, n.
o
50; e de 17 de Dezembro de 2009, Reapreciação M/EMEA,
C-197/09 RX-II, Colect., p. I-12033
, n.
os
39 e 40).
Ora, como o Tribunal de Justiça já decidiu, devem beneficiar do princípio do contraditório todas as partes num processo submetido ao juiz da União, independentemente da sua qualidade jurídica. As instituições da União podem também, por conseguinte, invocá-lo quando sejam partes num tal processo (v., neste sentido, acórdão Comissão/Irlanda e o., já referido, n.
o
53).
Consequentemente, a API não tem razão quando alega que a Comissão, enquanto instituição pública, não pode invocar um direito à igualdade das armas, dado que este direito apenas aproveita aos particulares.
É certo que, como alega a API, o próprio Regulamento n.
o
1049/2001 apenas impõe obrigações de transparência às instituições que enumera. Todavia, a circunstância de tais obrigações serem impostas apenas às instituições em causa não pode ter por efeito, no âmbito dos processos judiciais pendentes, que a sua posição processual seja comprometida do ponto de vista do princípio da igualdade das armas.
Por outro lado, no que diz respeito à boa administração da justiça, a exclusão da actividade judicial do âmbito de aplicação do direito de acesso aos documentos, sem distinguir os diferentes estádios do processo, justifica-se à luz da necessidade de garantir, no decurso de todo o processo judicial, que os debates entre as partes e a decisão do órgão jurisdicional em causa sobre o processo que lhe foi submetido se desenrolem com toda a serenidade.
Ora, a divulgação dos articulados em causa teria por efeito permitir exercer, ainda que apenas na percepção do público, pressões externas sobre a actividade judicial e prejudicar a serenidade dos debates.
Por conseguinte, há que reconhecer a existência de uma presunção geral de que a divulgação dos articulados apresentados por uma instituição no âmbito de um processo judicial prejudica a protecção deste processo, na acepção do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, enquanto o referido processo estiver pendente.
Com efeito, a referida divulgação ignoraria as especificidades desta categoria de documentos e equivaleria a sujeitar ao princípio da transparência uma parte significativa do processo judicial. Tal teria por consequência que a exclusão do Tribunal de Justiça das instituições às quais se aplica o princípio da transparência, em conformidade com o artigo 255.
o
CE, seria em grande medida privada do seu efeito útil.
Além disso, tal presunção justifica-se igualmente à luz do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e dos regulamentos de processo dos órgãos jurisdicionais da União (v., por analogia, acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
55).
Com efeito, embora o Estatuto do Tribunal de Justiça preveja, no seu artigo 31.
o
, a publicidade da audiência, limita, no seu artigo 20.
o
, segundo parágrafo, a comunicação das peças processuais apenas às partes e às instituições cujas decisões estejam em causa.
Do mesmo modo, os regulamentos de processo dos órgãos jurisdicionais da União prevêem a notificação dos articulados apenas às partes no processo. Em particular, o artigo 39.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o artigo 45.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral e o artigo 37.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal da Função Pública prevêem que a petição inicial é notificada apenas ao demandado.
Por conseguinte, há que concluir que nem o Estatuto do Tribunal de Justiça nem os referidos regulamentos de processo prevêem o direito de acesso, por parte de terceiros, aos articulados apresentados ao Tribunal de Justiça no âmbito de processos judiciais.
Ora, importa levar em conta esta circunstância para efeitos da interpretação da excepção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Com efeito, se estes terceiros pudessem, com fundamento no Regulamento n.
o
1049/2001, ter acesso aos referidos articulados, o sistema de normas processuais que regula os processos judiciais nos órgãos jurisdicionais da União seria posto em causa (v., por analogia, acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
58).
A este respeito, importa salientar que não é relevante a alegação da API de que outros sistemas jurídicos nacionais adoptaram soluções diferentes, prevendo, nomeadamente, que os órgãos jurisdicionais concedam acesso aos articulados que lhes são apresentados. Com efeito, como defende a Comissão, e como decidiu correctamente o Tribunal de Primeira Instância no n.
o
85 do acórdão impugnado, as normas processuais dos órgãos jurisdicionais da União não prevêem o direito de acesso de terceiros às peças processuais apresentadas pelas partes na Secretaria.
Pelo contrário, é precisamente a existência destas normas processuais, às quais os articulados em questão estão sujeitos, assim como a circunstância de estas não só não preverem nenhum direito de acesso aos autos do processo, mas, em conformidade com o artigo 31.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça, preverem mesmo que possa ter lugar uma audiência à porta fechada ou que determinadas informações, como os nomes das partes, não sejam divulgadas, que contribuem para fundamentar a presunção de que a divulgação dos articulados em questão prejudica os processos judiciais (v., por analogia, acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
os
56 a 58).
É verdade, como precisou o Tribunal de Justiça, que tal presunção geral não exclui o direito de os interessados demonstrarem que um dado documento cuja divulgação é requerida não está coberto por tal presunção (acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
62). Não é menos verdade que, no caso em apreço, não resulta do acórdão impugnado que a API tenha invocado este direito.
Tendo em conta o conjunto das considerações expostas, há que concluir que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que a Comissão, na falta de qualquer elemento susceptível de ilidir a referida presunção, tinha a obrigação, após a realização da audiência, de proceder a uma apreciação concreta de cada documento solicitado, para verificar se, tendo em conta o seu conteúdo específico, a sua divulgação prejudicaria a protecção do processo judicial a que se refere.
Todavia, deve salientar-se que, como foi precisado no n.
o
66 do presente acórdão, as considerações constantes do n.
o
82 do acórdão impugnado constituem apenas um desenvolvimento do raciocínio que levou o Tribunal de Primeira Instância a julgar improcedente o fundamento invocado perante si pela API. Em contrapartida, este n.
o
82 de maneira nenhuma apoia o dispositivo do acórdão impugnado.
Daqui decorre que a anulação desta parte da fundamentação do acórdão impugnado não implica a anulação do seu dispositivo.
2. Quanto ao segundo fundamento
No seu segundo fundamento, a Comissão, apoiada pelo Reino Unido, alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao decidir que a excepção relativa à protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, não permite à Comissão, após a prolação do acórdão nas acções por incumprimento nos termos do artigo 226.
o
CE, recusar o acesso aos articulados apresentados no âmbito destes processos, sem ter previamente efectuado um exame concreto do conteúdo destes documentos.
a) Argumentos das partes
Segundo a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância ignorou o facto de que ao acórdão proferido no âmbito de uma acção por incumprimento se podem seguir processos de execução que conduzem não apenas a uma nova acção nos termos do artigo 228.
o
CE mas também a novos contactos entre a Comissão e o Estado-Membro condenado, para que este dê cumprimento ao direito da União.
A este respeito, a Comissão afirma que os argumentos do Tribunal de Primeira Instância segundo os quais uma acção nos termos do artigo 228.
o
CE tem um objecto diferente e depende de acontecimentos futuros e incertos são puramente formais e não levam em conta a realidade do diálogo entre a Comissão e os Estados-Membros.
A Comissão acrescenta que, quando recusou à API o acesso aos articulados em causa nos processos céu aberto, se debatia com uma questão de princípio insolúvel, a respeito da qual estava obrigada a representar a Comunidade Europeia em negociações que devia levar a cabo simultaneamente com os Estados-Membros e com Estados terceiros. A Comissão explicou, na audiência no Tribunal de Primeira Instância, que a divulgação dos seus articulados após a prolação do acórdão nestes processos prejudicaria estas negociações, que tinham por objecto a conclusão de um novo acordo internacional sobre os transportes aéreos.
Em contrapartida, segundo a API, o recurso não explica as razões pelas quais a «realidade do diálogo» com os Estados-Membros ficaria comprometida se a Comissão divulgasse os seus articulados após a prolação do acórdão do Tribunal de Justiça, nem por que razão o seu «papel de guardiã dos Tratados» sairia debilitado em razão de tal divulgação. A menos que a Comissão possa invocar circunstâncias particulares que justifiquem a aplicação de uma das excepções à divulgação, os articulados devem ser divulgados. De qualquer modo, este argumento é inadmissível na medida em que se limita a reiterar os argumentos já apresentados no Tribunal de Primeira Instância.
b) Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu segundo fundamento, que é composto por duas partes, a Comissão critica, no essencial, o Tribunal de Primeira Instância por ter erradamente considerado que os documentos relativos a actividades de inquérito levadas a cabo por ela própria, no âmbito de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.
o
CE, deixam de estar cobertos pela excepção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, após a prolação do acórdão do Tribunal de Justiça que pôs termo ao referido processo.
Na primeira parte deste fundamento, a Comissão alega que as razões com base nas quais o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n.
o
142 do acórdão impugnado, que ela tinha cometido um erro de apreciação ao recusar o acesso aos documentos relativos aos processos céu aberto são puramente formais e não levam em conta a realidade do diálogo entre a Comissão e o Estado-Membro.
No essencial, a Comissão critica o Tribunal de Primeira Instância por ter apreciado mal a relação jurídica existente entre o artigo 226.
o
CE e o artigo 228.
o
CE, subestimando a importância da relação existente entre os processos previstos nestas duas disposições, no contexto de dois processos conexos que se sucedem e que são relativos ao mesmo incumprimento por parte do mesmo Estado-Membro.
Ao contrário do que defende a API, a Comissão não se limita a reiterar os argumentos invocados em primeira instância, mas visa pôr em causa a apreciação jurídica efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância.
Ora, quando uma parte contesta a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal de Primeira Instância, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser de novo discutidas em sede de recurso para o Tribunal de Justiça. Com efeito, se uma parte não pudesse basear o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados no Tribunal de Primeira Instância, o processo de recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância ficaria privado de uma parte do seu sentido (acórdão de 23 de Março de 2004, Provedor de Justiça/Lamberts,
C-234/02 P, Colect., p. I-2803
, n.
o
75).
Daqui decorre que a primeira parte do segundo fundamento é admissível.
Quanto ao mérito, importa salientar que, embora seja verdade que os processos previstos nos artigos 226.
o
CE e 228.
o
CE têm a mesma finalidade, a saber, assegurar a aplicação efectiva do direito da União, o certo é que constituem dois processos distintos, com objectos diferentes.
Com efeito, o processo instituído pelo artigo 226.
o
CE tem por objectivo obter a declaração e a cessação do comportamento de um Estado-Membro que viola o direito da União (v. acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão,
15/76 e 16/76, Colect., p. 145
, n.
o
27, e de 6 de Dezembro de 2007, Comissão/Alemanha,
C-456/05, Colect., p. I-10517
, n.
o
25), enquanto o objecto do processo previsto no artigo 228.
o
CE é muito mais circunscrito, visando apenas incentivar um Estado-Membro inadimplente a executar um acórdão que declara um incumprimento (acórdão de 12 de Julho de 2005, Comissão/França,
C-304/02, Colect., p. I-6263
, n.
o
80).
Daqui decorre que, quando o Tribunal de Justiça tiver declarado, por acórdão proferido nos termos do artigo 226.
o
CE, que um Estado-Membro não cumpriu as suas obrigações, a prossecução das negociações entre este Estado-Membro e a Comissão já não terá por objecto a existência do incumprimento — que já foi, precisamente, declarado verificado pelo Tribunal de Justiça —, mas a questão de saber se se encontram reunidas as condições necessárias à propositura de uma acção nos termos do artigo 228.
o
CE.
Além disso, no que se refere à possibilidade de a acção por incumprimento conduzir a uma resolução amigável do litígio, impõe-se salientar que, tendo o incumprimento sido declarado por um acórdão do Tribunal de Justiça proferido nos termos do artigo 226.
o
CE, tal solução já não é possível em relação a este incumprimento.
Em tais circunstâncias, há que concluir que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao considerar que não se pode presumir que a divulgação dos articulados apresentados no âmbito de um processo que culminou na prolação de um acórdão nos termos do artigo 226.
o
CE prejudique as actividades de inquérito susceptíveis de conduzir à propositura de uma acção nos termos do artigo 228.
o
CE.
Tendo em conta o exposto, improcede a primeira parte do segundo fundamento.
Na segunda parte do presente fundamento, a Comissão afirma que a divulgação dos documentos relativos aos processos céu aberto, mesmo depois de o Tribunal de Justiça ter proferido o seu acórdão nestes processos, teria prejudicado as negociações relativas à conclusão de um novo acordo internacional sobre os transportes aéreos que, à data da adopção da decisão controvertida, conduzia, em nome da Comunidade, com os Estados-Membros e com Estados terceiros.
A este respeito, basta observar que, mesmo que a Comissão defenda, no seu recurso, que salientou esta circunstância na audiência no Tribunal de Primeira Instância, não resulta de maneira nenhuma do acórdão impugnado — que não foi contestado pela Comissão neste ponto — que esta instituição tenha invocado, na decisão controvertida ou perante o Tribunal de Primeira Instância, a necessidade de manter a confidencialidade dos documentos em questão para evitar que fossem prejudicadas as negociações que conduzia com vista à conclusão do referido acordo.
Ora, em conformidade com jurisprudência assente, permitir a uma parte invocar no Tribunal de Justiça, pela primeira vez, um fundamento e argumentos que não invocou no Tribunal de Primeira Instância equivaleria a permitir-lhe apresentar ao Tribunal de Justiça, cuja competência para julgar recursos em segunda instância é limitada, um litígio com um objecto mais lato do que o submetido ao Tribunal de Primeira Instância. No âmbito de um recurso em segunda instância, a competência do Tribunal de Justiça encontra-se, por conseguinte, limitada à apreciação da solução legal que foi dada aos fundamentos e argumentos debatidos em primeira instância (v. acórdãos de 30 de Março de 2000, VBA/VGB e o.,
C-266/97 P, Colect., p. I-2135
, n.
o
79, e de 21 de Setembro de 2006, JCB Service/Comissão,
C-167/04 P, Colect., p. I-8935
, n.
o
114; neste sentido, v. também despacho de 21 de Janeiro de 2010, Iride e Iride Energia/Comissão, C-150/09 P, n.
os
73 e 74).
Por conseguinte, devendo esta parte ser julgada inadmissível, o segundo fundamento deve ser julgado em parte improcedente e em parte inadmissível.
3. Quanto ao terceiro fundamento
a) Argumentos das partes
Com o seu terceiro fundamento, a Comissão alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar a excepção relativa à protecção dos processos judiciais, no sentido de que as instituições devem examinar, de forma casuística, mesmo os pedidos de acesso aos articulados apresentados no âmbito de processos encerrados, quando estes estejam relacionados com um processo ainda pendente. Com efeito, tendo decidido que a Comissão podia recusar a divulgação dos seus articulados enquanto estes não tivessem sido discutidos na audiência perante o juiz, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter aplicado o mesmo raciocínio aos pedidos de divulgação de documentos apresentados no âmbito de processos encerrados, mas relacionados com outros processos ainda em curso. Tal justificar-se-ia ainda mais quando as partes no processo encerrado e as do processo ainda em curso, relacionado com aquele, não são as mesmas.
A este respeito, a API defende que o acesso integral ou parcial aos articulados apresentados num processo encerrado não tem impacto na capacidade da Comissão para se defender no âmbito de um processo posterior ainda pendente, mesmo que estes dois processos estejam relacionados.
b) Apreciação do Tribunal de Justiça
É de referir desde logo que, embora, pelas razões expostas nos n.
os
68 a 104 do presente acórdão, se presuma que a divulgação dos articulados apresentados no âmbito de um processo judicial pendente prejudique a protecção deste processo, devido ao facto de os articulados constituírem a base do exercício da actividade jurisdicional do Tribunal de Justiça, tal não é o caso quando ao processo em questão tenha sido posto termo por decisão judicial.
Com efeito, nesta última hipótese, já não é de presumir que a divulgação dos articulados prejudique a actividade jurisdicional do Tribunal de Justiça, dado que esta actividade terminou após o encerramento do processo.
É certo que não se pode excluir que, como alega a Comissão, a divulgação de articulados relativos a um processo judicial encerrado, mas que está relacionado com outro processo ainda pendente, possa prejudicar este último processo, nomeadamente quando as partes neste processo não sejam as mesmas que as do processo encerrado. Com efeito, em tal situação, se a Comissão utilizou os mesmos argumentos em apoio da sua posição jurídica no âmbito dos dois processos, a divulgação dos seus argumentos no âmbito do processo pendente pode acarretar um prejuízo para este.
Todavia, tal risco depende de vários factores, nomeadamente do grau de similitude entre os argumentos apresentados nos dois processos. Com efeito, se os articulados da Comissão apenas se repetem parcialmente, uma divulgação parcial pode ser suficiente para evitar qualquer risco de prejuízo para o processo pendente.
Ora, nestas circunstâncias, só um exame concreto dos documentos cujo acesso é solicitado, efectuado em conformidade com os critérios recordados no n.
o
72 do presente acórdão, pode permitir à Comissão determinar se a sua divulgação pode ser recusada nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Daqui decorre que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente, no essencial, que não se pode presumir, exclusivamente com base na relação existente entre os processos judiciais em causa, que existe um risco de prejuízo de um interesse protegido, exigido por esta disposição.
Não podendo ser acolhido o terceiro fundamento, há que negar provimento na totalidade ao recurso da Comissão no processo C-532/07 P.
B —
Quanto aos recursos interpostos pelo Reino da Suécia (processo C-514/07 P) e pela API (processo C-528/07 P)
Se o processo C-532/07 P tem por objecto, por um lado, o acesso aos articulados apresentados no âmbito de processos judiciais nos quais, à data da decisão da Comissão, já teve lugar uma audiência e, por outro, o acesso aos articulados apresentados no âmbito de processos judiciais encerrados que ou têm por objecto uma acção por incumprimento no termo da qual o Estado-Membro demandado ainda não deu cumprimento ao direito da União ou se encontram estreitamente relacionados com outros processos pendentes, os processos C-514/07 P e C-528/07 P têm por objecto o acesso aos articulados apresentados no âmbito de processos judiciais nos quais, à data da decisão da Comissão, ainda não teve lugar uma audiência.
Tanto o Reino da Suécia, apoiado pelo Reino da Dinamarca e pela República da Finlândia, como a API apoiam os respectivos recursos em dois fundamentos idênticos, relativos, um, à violação do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 e, o outro, à violação do artigo 4.
o
, n.
o
2,
in fine
, deste regulamento.
1. Quanto ao primeiro fundamento
a) Argumentos das partes
Com este fundamento, o Reino da Suécia e a API defendem, no essencial, que o Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente o artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, que prevê a excepção relativa à protecção dos processos judiciais, na medida em que considerou que, quando um pedido de acesso tem por objecto articulados apresentados pela Comissão nos órgãos jurisdicionais da União, no âmbito de processos judiciais que não atingiram ainda a fase da audiência, esta instituição pode legitimamente fundamentar a sua recusa de divulgação na referida excepção, sem ser obrigada a efectuar um exame concreto do conteúdo de cada documento cujo acesso lhe é solicitado.
Em apoio deste fundamento, o Reino da Suécia e a API alegam, em primeiro lugar, que o Tribunal de Primeira Instância interpretou de forma extensiva uma excepção que, enquanto tal, apenas deveria ser objecto de interpretação restritiva. O Governo sueco acrescenta que tal interpretação também não é compatível com o objectivo do Regulamento n.
o
1049/2001, de garantir um acesso o mais amplo possível do público aos documentos na posse das instituições da União.
Por seu lado, o Reino da Dinamarca alega igualmente que este último argumento do Governo sueco se impõe, por maioria de razão, tendo em conta o acórdão Suécia e Turco/Conselho, já referido, no qual o Tribunal de Justiça, enunciando os critérios que as instituições devem respeitar quando recusam o acesso a documentos com fundamento nas excepções previstas no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, precisou, no n.
o
35 do referido acórdão, que é sempre necessário um exame concreto dos documentos cujo acesso é solicitado.
De seguida, segundo a API, o Tribunal de Primeira Instância concluiu erradamente que o acesso aos articulados da Comissão pode expor os agentes desta — e não os representantes das outras partes no processo — a «críticas e objecções» externas. De qualquer modo, a Comissão, ao contrário do que resulta do n.
o
80 do acórdão impugnado, não dispõe do direito a defender os seus interesses «independentemente de qualquer influência externa». Além disso, o Tribunal de Primeira Instância ignorou a importância do facto de outros sistemas jurídicos permitirem o acesso aos articulados apresentados nos órgãos jurisdicionais, isto em qualquer fase do processo. Por fim, o Tribunal de Primeira Instância invocou erradamente a necessidade de proteger o efeito útil de uma eventual decisão de realizar uma audiência à porta fechada.
Em resposta a estes argumentos, a Comissão alega que o Regulamento n.
o
1049/2001 não prevê uma transparência absoluta e que, consequentemente, não é contrário ao seu objectivo, que é garantir o mais amplo efeito possível do direito de acesso, levar em conta um princípio geral de direito como o da protecção do bom andamento dos processos judiciais e da boa administração da justiça.
Segundo a Comissão, apoiada neste ponto pelo Reino Unido, seria, assim, contrário ao referido princípio exigir que uma instituição proceda a um exame concreto e individual de cada documento cujo acesso lhe foi solicitado, quando é manifesto que este documento é abrangido pelo âmbito de aplicação de uma das excepções previstas no Regulamento n.
o
1049/2001, devido, nomeadamente, à natureza deste documento ou ao contexto particular em que foi elaborado.
b) Apreciação do Tribunal de Justiça
Com este fundamento, a API e o Reino da Suécia alegam que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito na medida em que interpretou o artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 no sentido de que as instituições podem recusar, sem ter previamente efectuado um exame concreto de cada caso, o acesso aos articulados apresentados no âmbito de processos judiciais pendentes que não atingiram ainda a fase audiência.
A este respeito, basta observar que, pelas razões expostas nos n.
os
68 a 104 do presente acórdão, a Comissão se pode basear na presunção de que a divulgação de articulados apresentados no âmbito de processos judiciais pendentes prejudica estes processos, na acepção do artigo 4.
o
, n.
o
2, segundo travessão, do referido regulamento, e de que, assim, pode, no decurso de tais processos, indeferir um pedido de acesso que tenha por objecto esses documentos, sem ser obrigada a efectuar um exame concreto.
Daqui decorre que, pelas mesmas razões, não procede a interpretação preconizada pelo Reino da Suécia e pela API no âmbito do presente fundamento, segundo a qual a referida disposição não permite à Comissão tal recusa antes da data da audiência.
Daqui resulta que o primeiro fundamento de recurso invocado nos processos C-514/07 P e C-528/07 P deve ser julgado improcedente.
2. Quanto ao segundo fundamento
a) Argumentos das partes
Com este fundamento, o Reino da Suécia e a API criticam o Tribunal de Primeira Instância por ter violado o artigo 4.
o
, n.
o
2,
in fine
, do Regulamento n.
o
1049/2001, ao considerar que o interesse geral do público em receber informações relativas a processos judiciais pendentes não pode constituir um interesse público superior na acepção desta disposição. Além disso, a API é de opinião de que, de qualquer modo, o Tribunal de Primeira Instância não efectuou, como deveria, a ponderação entre este interesse e o da protecção dos referidos processos. A este respeito, o Reino da Suécia alega que tal ponderação, ao contrário do que considerou o Tribunal de Primeira Instância no n.
o
99 do acórdão impugnado, deve ser sempre efectuada a partir do conteúdo concreto dos documentos cuja divulgação é solicitada.
Em contrapartida, segundo a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância decidiu em conformidade com jurisprudência assente, ao afirmar que o interesse público superior, em virtude do qual os documentos devem ser divulgados em aplicação da referida disposição, é, em princípio, distinto do princípio geral da transparência subjacente ao Regulamento n.
o
1049/2001.
O Reino Unido acrescenta que o presente fundamento resulta de uma errada compreensão do conteúdo do acórdão impugnado, dado que decorre dos n.
os
97 a 99 deste que, na realidade, o Tribunal de Primeira Instância não só reconheceu que era necessário proceder a uma ponderação entre os interesses em presença mas também efectuou ele próprio essa ponderação.
b) Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, importa observar que o Tribunal de Primeira Instância, após ter declarado que, em princípio, o interesse público superior referido no artigo 4.
o
, n.
o
2,
in fine
, do Regulamento n.
o
1049/2001 deve ser distinto do princípio da transparência, precisou, no n.
o
97 do acórdão impugnado, que o facto de o requerente de acesso a documentos não invocar um interesse público distinto dos princípios da transparência não implica automaticamente que não seja necessária uma ponderação dos interesses em presença. Com efeito, segundo o Tribunal de Primeira Instância, «a invocação desses mesmos princípios pode apresentar, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso concreto, uma acuidade tal que ultrapasse a necessidade de protecção dos documentos controvertidos».
Consequentemente, o Reino da Suécia e a API defendem sem razão que o Tribunal de Primeira Instância excluiu que o interesse da transparência possa constituir um interesse público superior na acepção da referida disposição.
De seguida, como alegam a Comissão e o Reino Unido, o Tribunal de Primeira Instância procedeu a uma ponderação, nos n.
os
98 e 99 do acórdão impugnado, entre o interesse da transparência e o que se prende com a protecção do objectivo que consiste em evitar qualquer influência externa no bom andamento dos processos judiciais.
Por conseguinte, o argumento da API de que o Tribunal de Primeira Instância não efectuou a referida ponderação é também improcedente.
Por fim, no que se refere ao argumento do Reino da Suécia de que o Tribunal de Primeira Instância não efectuou correctamente esta ponderação na medida em que não levou em conta o conteúdo dos documentos em causa, importa salientar que, segundo o Tribunal de Primeira Instância, só quando as circunstâncias particulares do caso concreto permitam considerar que o princípio da transparência apresenta uma acuidade particular é que este princípio pode constituir um interesse público superior, susceptível de prevalecer sobre a necessidade de protecção dos documentos controvertidos e, por conseguinte, de justificar a divulgação destes em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
2,
in fine
, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Ora, mesmo admitindo que seja possível justificar, com base neste fundamento, a divulgação de documentos, apesar de se presumir que esta prejudica um dos interesses protegidos pelo regime de excepções referido no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, impõe-se observar que resulta do n.
o
95 do acórdão impugnado que a API se limitou a alegar que o direito do público a ser informado sobre importantes questões de direito comunitário, como as questões em matéria de concorrência, bem como sobre questões que revestem um interesse político efectivo, como é o caso das questões levantadas pelas acções por incumprimento, prevalece sobre a protecção dos processos judiciais.
Todavia, considerações tão genéricas não são susceptíveis de demonstrar que o princípio da transparência apresentava, no caso em apreço, uma acuidade particular que poderia ter prevalecido sobre as razões que justificam a recusa de divulgação dos documentos em questão.
Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância concluiu legitimamente que o interesse invocado pela API não era susceptível de justificar a divulgação dos articulados em causa e que, por conseguinte, no caso em apreço, não era necessário proceder a um exame concreto do conteúdo dos referidos documentos.
Tendo em conta o exposto, improcede também o segundo fundamento.
Por conseguinte, há que negar provimento na íntegra tanto ao recurso interposto pelo Reino da Suécia no processo C-514/07 P como ao interposto pela API no processo C-528/07 P.
VII —

Quanto às despesas
O artigo 122.
o
, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo prevê nomeadamente que, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas. Nos termos do artigo 69.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 118.
o
do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O n.
o
4, primeiro parágrafo, do referido artigo 69.
o
prevê que os Estados-Membros e as instituições que intervenham no processo suportarão as suas próprias despesas.
Tendo o Reino da Suécia sido vencido no recurso no processo C-514/07 P, há que o condenar nas despesas relativas a este processo, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Tendo a API sido vencida no recurso no processo C-528/07 P, há que a condenar nas despesas relativas a este processo, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Tendo a Comissão sido vencida no recurso no processo C-532/07 P, há que a condenar nas despesas relativas a este processo, em conformidade com os pedidos da API.
Os Estados-Membros intervenientes nos presentes recursos suportarão as suas próprias despesas relativas a estes processos.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
O Reino da Suécia suportará as suas próprias despesas e as da Comissão Europeia, relativas ao recurso no processo C-514/07 P.

3)
A Association de la presse internationale ASBL (API) suportará as suas próprias despesas e as da Comissão Europeia, relativas ao recurso no processo C-528/07 P.

4)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas e as da Association de la presse internationale ASBL (API), relativas ao recurso no processo C-532/07 P.

5)
O Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportarão as suas próprias despesas relativas aos presentes recursos.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.