CELEX: 62008CJ0333
Παράβαση κράτους μέλους
Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων
Άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ
Ποσοτικός περιορισμός επί των εισαγωγών
Μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος
Σύστημα προηγούμενης αδείας
Βοηθητικά μέσα επεξεργασίας και τρόφιμα στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται βοηθητικά μέσα επεξεργασίας προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως
Διαδικασία παρέχουσα στους επιχειρηματίες τη δυνατότητα να επιτύχουν την εγγραφή τέτοιων ουσιών σε "θετικό κατάλογο"
Ρήτρα αμοιβαίας αναγνωρίσεως
Εθνικό κανονιστικό πλαίσιο το οποίο δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου για τους επιχειρηματίες

Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας σε σχέση με τα βοηθητικά μέσα επεξεργασίας (στο εξής: ΒΜΕ) και τα τρόφιμα στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως, ένα σύστημα το οποίο προβλέπει τη χορήγηση προηγούμενης αδείας και αντιβαίνει προς την αρχή της αναλογικότητας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
Τα ΒΜΕ είναι ουσίες που χρησιμοποιούνται στη διαδικασία επεξεργασίας ή παρασκευής ενός τροφίμου, προκειμένου να επιτευχθεί ένα τεχνικό αποτέλεσμα κατά τη διάρκεια αυτής της διαδικασίας.
Μολονότι το κοινοτικό δίκαιο εναρμονίζει ορισμένες κατηγορίες ΒΜΕ, εντούτοις τα ΒΜΕ δεν αποτελούν αντικείμενο οριζόντιας εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, οπότε τα κράτη μέλη παραμένουν, κατά κανόνα, ελεύθερα να ρυθμίζουν τη χρήση των ΒΜΕ, τηρώντας τους κανόνες της Συνθήκης ΕΚ.
Η οδηγία 89/107
Το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο α’, της οδηγίας 89/107/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα πρόσθετα που μπορούν να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα τα οποία προορίζονται για ανθρώπινη διατροφή (
ΕΕ 1989, L 40, σ. 27
) ορίζει, σε υποσημείωση, τα ΒΜΕ ως «κάθε ουσία η οποία δεν καταναλίσκεται αυτή καθεαυτή ως συστατικό τροφίμων, η οποία χρησιμοποιείται σκοπίμως κατά τη μεταποίηση πρώτων υλών τροφίμων ή συστατικών τροφίμων, για την επίτευξη ενός συγκεκριμένου τεχνολογικού στόχου κατά την επεξεργασία ή τη μεταποίηση και η οποία μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη ηθελημένη αλλά τεχνικά αναπόφευκτη παρουσία καταλοίπων αυτής της ουσίας ή των παραγώγων της στο τελικό προϊόν, υπό την προϋπόθεση ότι τα κατάλοιπα αυτά δεν αποτελούν κίνδυνο για την υγεία και δεν έχουν τεχνολογικές επιπτώσεις επί του τελικού προϊόντος».
Από τη διάταξη αυτή της οδηγίας 89/107 προκύπτει ότι τα ΒΜΕ εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της.
Η οδηγία 98/34
Το άρθρο 8 της οδηγίας 98/34/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1998, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και κανονισμών (
ΕΕ L 204, σ. 37
) προβλέπει:
«1.   Με την επιφύλαξη του άρθρου 10, τα κράτη μέλη γνωστοποιούν πάραυτα στην Επιτροπή κάθε σχέδιο τεχνικού κανόνα, εκτός εάν πρόκειται απλώς για αυτούσια μεταφορά ενός διεθνούς ή ευρωπαϊκού προτύπου, οπότε αρκεί μια απλή πληροφόρηση ως προς το συγκεκριμένο πρότυπο. Επίσης, απευθύνουν στην Επιτροπή κοινοποίηση σχετικά με τους λόγους για τους οποίους είναι αναγκαία η θέσπιση ενός τέτοιου τεχνικού κανόνα, εκτός εάν οι λόγοι αυτοί συνάγονται ήδη από το ίδιο το σχέδιο.
[…]
Ειδικότερα, όταν το σχέδιο τεχνικού κανόνα αφορά τον περιορισμό της διάθεσης στο εμπόριο ή της χρήσης μιας ουσίας, ενός παρασκευάσματος ή ενός χημικού προϊόντος, συν τοις άλλοις και για λόγους δημόσιας υγείας και προστασίας των καταναλωτών ή του περιβάλλοντος, τα κράτη μέλη γνωστοποιούν επίσης είτε περίληψη, είτε, στο μέτρο που είναι διαθέσιμες οι σχετικές πληροφορίες, τα χρήσιμα στοιχεία που αφορούν τη συγκεκριμένη ουσία, παρασκεύασμα ή προϊόν, καθώς και όσα αφορούν τα γνωστά και διαθέσιμα προϊόντα υποκατάστασης. Ομοίως γνωστοποιούν τις αναμενόμενες επιπτώσεις του μέτρου στη δημόσια υγεία και την προστασία των καταναλωτών και του περιβάλλοντος, συνοδεύοντάς τα με ανάλυση των κινδύνων, διενεργουμένη, όπου συντρέχει λόγος […].
[…]
2.   Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη μπορούν να απευθύνουν προς το κράτος μέλος που γνωστοποίησε σχέδιο τεχνικού κανόνα, παρατηρήσεις που το εν λόγω κράτος μέλος θα λάβει υπόψη στο μέτρο του δυνατού, αργότερα, κατά την τελική διατύπωση του τεχνικού κανόνα.
[…]»
Η οδηγία 2000/13
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/13/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 2000, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση, την παρουσίαση και τη διαφήμιση των τροφίμων (
ΕΕ L 109, σ. 29
), προβλέπει ότι η επισήμανση των τροφίμων περιλαμβάνει, σύμφωνα με τους όρους και υπό την επιφύλαξη των παρεκκλίσεων που προβλέπονται στα άρθρα 4 έως 17, ορισμένες υποχρεωτικές ενδείξεις, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται ο κατάλογος των συστατικών.
Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, στοιχείο γ’, περίπτωση ii, της οδηγίας 2000/13, δεν θεωρούνται εν τούτοις συστατικά τα πρόσθετα που χρησιμοποιούνται ως ΒΜΕ.
Το άρθρο 18 της οδηγίας 2000/13 έχει ως εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη δεν δύνανται να απαγορεύσουν το εμπόριο τροφίμων τα οποία ανταποκρίνονται προς τους κανόνες που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία, με την εφαρμογή μη εναρμονισμένων εθνικών διατάξεων που ρυθμίζουν την επισήμανση και παρουσίαση ορισμένων τροφίμων ή των τροφίμων γενικά.
2.   Η παράγραφος 1 δεν θα εφαρμόζεται στις εθνικές διατάξεις που δεν εναρμονίστηκαν από λόγους:
—
προστασίας της δημοσίας υγείας,
[…]».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 178/2002
Η τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (
ΕΕ L 31, σ. 1
) έχει ως εξής:
«Η ελεύθερη κυκλοφορία των τροφίμων και των ζωοτροφών εντός της Κοινότητας μπορεί να επιτευχθεί μόνον εάν οι απαιτήσεις ασφάλειας για τα τρόφιμα και τις ζωοτροφές δεν διαφέρουν σημαντικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.»
Κατά το άρθρο 1 του κανονισμού 178/2002, ο εν λόγω κανονισμός αποτελεί τη βάση για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας του ανθρώπου και των συμφερόντων των καταναλωτών σε σχέση με τα τρόφιμα, λαμβάνοντας ειδικότερα υπόψη την πολυμορφία στον εφοδιασμό τροφίμων, συμπεριλαμβανομένων των παραδοσιακών προϊόντων, ενώ παράλληλα εξασφαλίζει την αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ο κανονισμός καθιερώνει κοινές αρχές και ευθύνες, τα μέσα ώστε να παρέχεται ισχυρή επιστημονική βάση, αποτελεσματικές οργανωτικές ρυθμίσεις και διαδικασίες με τις οποίες θα υποστηριχθεί η λήψη αποφάσεων σε θέματα ασφάλειας των τροφίμων και των ζωοτροφών.
Το άρθρο 5 του κανονισμού 178/2002, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενικοί στόχοι» ορίζει:
«1.   Η νομοθεσία για τα τρόφιμα επιδιώκει έναν ή περισσότερους από τους γενικούς στόχους που αφορούν την υψηλού επιπέδου προστασία της ανθρώπινης ζωής και υγείας και την προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών, περιλαμβανομένων των ορθών πρακτικών στο εμπόριο τροφίμων, λαμβάνοντας υπόψη, όπου συντρέχει λόγος, την προστασία της υγείας και της ορθής μεταχείρισης των ζώων, καθώς και την προστασία των φυτών και του περιβάλλοντος.
2.   Η νομοθεσία για τα τρόφιμα αποσκοπεί στο να επιτύχει την ελεύθερη κυκλοφορία στην Κοινότητα των τροφίμων και των ζωοτροφών που παράγονται ή διατίθενται στην αγορά σύμφωνα με τις γενικές αρχές και απαιτήσεις του παρόντος κεφαλαίου.
[…]»
Το άρθρο 6 του κανονισμού 178/2002, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ανάλυση του κινδύνου», έχει ως εξής:
«1.   Προκειμένου να επιτευχθεί ο γενικός στόχος για υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και της ζωής του ανθρώπου, η νομοθεσία για τα τρόφιμα θα βασιστεί στην ανάλυση του κινδύνου, εκτός όταν αυτό δεν είναι κατάλληλο για τις συνθήκες ή τη φύση του μέτρου.
2.   Η αξιολόγηση του κινδύνου βασίζεται στα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία και διεξάγεται με τρόπο ανεξάρτητο, αντικειμενικό και διαφανή.
3.   Η διαχείριση του κινδύνου λαμβάνει υπόψη τα αποτελέσματα της αξιολόγησης του κινδύνου και ιδίως τις γνώμες της [Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων], άλλους παράγοντες, όπως αρμόζει στο εκάστοτε θέμα, καθώς και την αρχή της προφύλαξης όπου συντρέχουν οι όροι του άρθρου 7, παράγραφος 1, προκειμένου να επιτευχθούν οι γενικοί στόχοι της νομοθεσίας για τα τρόφιμα που προβλέπονται στο άρθρο 5.»
Το άρθρο 7 του κανονισμού 178/2002, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχή της προφύλαξης», ορίζει:
«1.   Στις ειδικές περιπτώσεις κατά τις οποίες, ύστερα από αξιολόγηση των διαθέσιμων πληροφοριών, εντοπίζεται πιθανότητα βλαβερών επιπτώσεων στην υγεία αλλά εξακολουθεί να υπάρχει επιστημονική αβεβαιότητα, μπορούν να ληφθούν τα προσωρινά μέτρα διαχείρισης του κινδύνου που είναι αναγκαία για την εξασφάλιση του υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας που έχει επιλεγεί στην Κοινότητα, μέχρι να υπάρξουν περαιτέρω επιστημονικές πληροφορίες για μια πιο εμπεριστατωμένη αξιολόγηση του κινδύνου.
2.   Τα μέτρα που λαμβάνονται βάσει της παραγράφου 1 είναι ανάλογα και όχι πιο περιοριστικά για το εμπόριο από όσο απαιτείται για την επίτευξη του υψηλού επιπέδου προστασίας που έχει επιλεγεί στην Κοινότητα, ενώ παράλληλα λαμβάνουν υπόψη την τεχνική και οικονομική βιωσιμότητα και άλλους παράγοντες όπως αρμόζει στο εκάστοτε ζήτημα. Αυτά τα μέτρα αναθεωρούνται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα, ανάλογα με τη φύση του κινδύνου που προσδιορίζεται όσον αφορά τη ζωή ή την υγεία και του είδους των επιστημονικών πληροφοριών που απαιτούνται για τη διασαφήνιση της επιστημονικής αβεβαιότητας και τη διεξαγωγή μιας πιο εμπεριστατωμένης αξιολόγησης του κινδύνου.»
Το άρθρο 14 του κανονισμού 178/2002, το οποίο φέρει τον τίτλο «Απαιτήσεις της ασφάλειας των τροφίμων», έχει ως εξής:
«1.   Τρόφιμα τα οποία είναι μη ασφαλή δεν διατίθενται στην αγορά.
2.   Τα τρόφιμα θεωρούνται ως μη ασφαλή όταν εκτιμάται ότι είναι:
α)
επιβλαβή για την υγεία,
β)
ακατάλληλα για ανθρώπινη κατανάλωση.
[…]
7.   Τα τρόφιμα που συμμορφώνονται προς ειδικές κοινοτικές διατάξεις που διέπουν την ασφάλεια των τροφίμων θεωρούνται ασφαλή όσον αφορά τις πτυχές που καλύπτονται από τις ειδικές κοινοτικές διατάξεις.
[…]
9.   Ελλείψει ειδικών κοινοτικών μέτρων, ένα τρόφιμο θεωρείται ασφαλές όταν συμμορφώνεται με τις ειδικές διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας του κράτους μέλους στην επικράτεια του οποίου διατίθεται, διατάξεις οι οποίες συντάσσονται και εφαρμόζονται με την επιφύλαξη της Συνθήκης, ιδίως δε των άρθρων 28 και 30.»
Η εθνική νομοθεσία
Το διάταγμα του 1912
Κατά το άρθρο 1 του διατάγματος της 15ης Απριλίου 1912 περί διοικητικών διατάξεων για την εφαρμογή του νόμου της 1ης Αυγούστου 1905 περί καταστολής της απάτης κατά την πώληση των εμπορευμάτων και της νοθείας στον τομέα των τροφίμων, όπως τροποποιήθηκε επανειλημμένως (στο εξής: διάταγμα του 1912):
«Απαγορεύεται η κατοχή με σκοπό την πώληση, η διάθεση ή η πώληση των εμπορευμάτων και τροφίμων που προορίζονται προς βρώση όταν στα εν λόγω εμπορεύματα και τρόφιμα έχουν προστεθεί χημικά προϊόντα πέραν εκείνων των οποίων η χρήση χαρακτηρίστηκε νόμιμη με τις αποφάσεις που έλαβαν από κοινού ο Υπουργός Γεωργίας και Γεωργικής Ανάπτυξης, ο Υπουργός Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, ο Υπουργός Βιομηχανικής και Επιστημονικής Ανάπτυξης και ο Υπουργός Δημόσιας Υγείας, κατόπιν γνωμοδοτήσεως του Ανώτατου Συμβουλίου Δημόσιας Υγιεινής της Γαλλίας [ΑΣΔΥΓ] και της Εθνικής Ακαδημίας Ιατρικής.»
Το ΑΣΔΥΓ είναι ένα όργανο επιστημονικής και τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης, που υπάγεται στο Υπουργείο Υγείας.
Το άρθρο 2 του διατάγματος του 1912 ορίζει:
«Απαγορεύεται ομοίως η χρήση, έστω και προσωρινά, κατά την παρασκευή των εμπορευμάτων και τροφίμων που προορίζονται προς βρώση, χημικών προϊόντων πέραν εκείνων των οποίων η χρήση χαρακτηρίστηκε νόμιμη με αποφάσεις ληφθείσες κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 1 ανωτέρω.»
Κατ’ εφαρμογήν του διατάγματος του 1912 εκδόθηκε μια σειρά υπουργικών αποφάσεων οι οποίες καθορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες επιτρέπεται η χρήση των ΒΜΕ στη διαδικασία παρασκευής.
Οι εν λόγω υπουργικές αποφάσεις καθορίζουν γενικώς τις επιτρεπόμενες ουσίες, καθώς και τη χρήση και τα τρόφιμα σε σχέση με τα οποία οι ουσίες αυτές επιτρέπονται. Προσδιορίζουν τα κριτήρια καθαρότητας και λοιπά χαρακτηριστικά στα οποία πρέπει να ανταποκρίνονται τα χρησιμοποιούμενα ΒΜΕ και καθορίζουν, πλην των όρων χρήσεως του οικείου ΒΜΕ κατά τη διαδικασία παρασκευής, τα μέγιστα κατάλοιπα του οικείου ΒΜΕ στο τελικό τρόφιμο.
Τέσσερις μόνον από τις εν λόγω υπουργικές αποφάσεις περιέχουν ρήτρα αμοιβαίας αναγνωρίσεως, ήτοι οι υπουργικές αποφάσεις της 6ης Φεβρουαρίου 1989 περί καθορισμού του καταλόγου των δυναμένων να χρησιμοποιηθούν σε ζαχαρώδη προϊόντα ΒΜΕ, της 24ης Μαρτίου 1993, περί της χρήσεως της ß κυκλοδεξτρίνης ως ΒΜΕ, της 23ης Φεβρουαρίου 1995, περί της χρήσεως διαφόρων ΒΜΕ σε είδη που προορίζονται για ανθρώπινη διατροφή και της 9ης Μαρτίου 1995 σχετικά με τη χρήση αντιαφριστικών για το πλύσιμο των γαιόμηλων και μανιταριών.
Το διάταγμα του 2001
Το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του διατάγματος 2001-725, της 31ης Ιουλίου 2001, σχετικά με τα ΒΜΕ που μπορούν να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα τα οποία προορίζονται για ανθρώπινη διατροφή (
JORF
της 5ης Αυγούστου 2001, στο εξής: διάταγμα του 2001) ορίζει τα ΒΜΕ ως «κάθε ουσία η οποία δεν καταναλίσκεται αυτή καθεαυτή ως συστατικό τροφίμων, η οποία χρησιμοποιείται σκοπίμως κατά τη μεταποίηση πρώτων υλών, τροφίμων ή συστατικών τροφίμων, για την επίτευξη ενός συγκεκριμένου τεχνολογικού στόχου κατά την επεξεργασία ή τη μεταποίηση και η οποία μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη ηθελημένη αλλά τεχνικά αναπόφευκτη παρουσία καταλοίπων αυτής της ουσίας ή των παραγώγων της στο τελικό προϊόν, υπό την προϋπόθεση ότι τα κατάλοιπα αυτά δεν αποτελούν κίνδυνο για την υγεία και δεν έχουν τεχνολογικές επιπτώσεις επί του τελικού προϊόντος.»
Το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω διατάγματος ορίζει:
«Οι διατάξεις του παρόντος διατάγματος εφαρμόζονται στα περιλαμβανόμενα στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα του παρόντος [ΒΜΕ], τα οποία χρησιμοποιούνται ή προορίζονται να χρησιμοποιηθούν στην παρασκευή τροφίμων προοριζομένων για ανθρώπινη διατροφή.
Οι διατάξεις του παρόντος διατάγματος δεν εφαρμόζονται:
1°
Στα [ΒΜΕ] που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή προσθέτων τροφίμων, αρωμάτων, βιταμινών και άλλων θρεπτικών προσθέτων.
2°
Στις ουσίες που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο των πράξεων επεξεργασίας των φυσικών μεταλλικών νερών ή των νερών πηγής, οσάκις οι πράξεις αυτές προηγούνται της διαθέσεως στην αγορά των νερών αυτών υπό κάποια από τις εμπορικές ονομασίες που αναφέρονται στο διάταγμα της 6ης Ιουνίου 1989 […].
3°
Στις ουσίες που χρησιμοποιούνται κατά την εφαρμογή των μεθόδων βελτιώσεως των νερών που προορίζονται για ανθρώπινη διατροφή, οσάκις οι μέθοδοι αυτές καθορίζονται κατ’ εφαρμογή των κανονιστικών διατάξεων που θεσπίζει το άρθρο L. 1321-4 του Κώδικα Δημόσιας Υγείας.»
Το άρθρο 2 του διατάγματος του 2001 έχει ως εξής:
«Με απόφαση των Υπουργών Καταναλώσεως, Γεωργίας, Υγείας και Βιομηχανίας, που εκδίδεται κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Γαλλικής Αρχής Υγειονομικής Ασφάλειας Τροφίμων [στο εξής: AFSSA], καθορίζονται, όσον αφορά τις κατηγορίες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα του παρόντος διατάγματος:
1°
Ο κατάλογος των [ΒΜΕ] των οποίων η χρήση επιτρέπεται και, ενδεχομένως, οι όροι χρήσεως και οι μέγιστες ποσότητες επιτρεπομένων καταλοίπων.
2°
Τα κριτήρια ταυτότητας και καθαρότητας που πρέπει να πληρούν.
3°
Οι κανόνες που αφορούν τις ουσίες που χρησιμοποιούνται ως ενισχυτικά ή διαλυτικά προϊόντα.
Τα [ΒΜΕ] πρέπει να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις ορθές πρακτικές υγιεινής και παρασκευής, ιδίως στην περίπτωση που η κατά το παρόν άρθρο απόφαση δεν καθορίζει όρους χρήσεως.
Η χρησιμοποιούμενη δόση [ΒΜΕ] δεν πρέπει να υπερβαίνει την αυστηρά αναγκαία ποσότητα προς επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος και προς αποτροπή παρανοήσεων εκ μέρους του καταναλωτή.
Τα στοιχεία βάσει των οποίων μπορεί να αποδειχθεί ότι οι ουσίες αυτές χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις ορθές πρακτικές παρασκευής πρέπει να τίθενται από τους παρασκευαστές στη διάθεση των αρμοδίων για τον έλεγχο υπαλλήλων.»
Από το άρθρο L. 1323-1 του Κώδικα Δημόσιας Υγείας προκύπτει ότι η AFSSA είναι δημόσιο νομικό πρόσωπο το οποίο τελεί υπό την εποπτεία των Υπουργών Γεωργίας, Καταναλώσεως και Υγείας.
Το άρθρο 3 του διατάγματος του 2001 προβλέπει τα εξής:
«Οι αιτήσεις περί τροποποιήσεως ή συμπληρώσεως των διατάξεων της προβλεπομένης στο άρθρο 2 αποφάσεως υποβάλλονται από οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο. Απευθύνονται στη γενική διεύθυνση ανταγωνισμού, κατανάλωσης και καταστολής απατών, συνοδευόμενες από τον αναγκαίο για την εξέτασή τους φάκελο, προκειμένου να διαβιβασθούν στην [AFSSA].
Με απόφαση των Υπουργών Καταναλώσεως, Γεωργίας, Υγείας και Βιομηχανίας καθορίζονται οι σχετικοί με την κατάρτιση των φακέλων κανόνες.
Εφόσον ο φάκελος είναι πλήρης, η γενική διεύθυνση ανταγωνισμού, κατανάλωσης και καταστολής απατών βεβαιώνει την παραλαβή του και διασφαλίζει τη διαβίβασή του στην [AFSSA]. Η εν λόγω αρχή εκδίδει γνωμοδότηση εντός τεσσάρων μηνών από της παραλαβής της αιτήσεως.
Η γενική διεύθυνση ανταγωνισμού, κατανάλωσης και καταστολής απατών κοινοποιεί στον αιτούντα τη γνωμοδότηση του εν λόγω οργάνου καθώς και την αιτιολογημένη απόφαση που ο υπουργός λαμβάνει σε συνέχεια αυτής της γνωμοδοτήσεως. Η κοινοποίηση λαμβάνει χώρα εντός μηνός από της εκδόσεως της γνωμοδοτήσεως.»
Κατά το άρθρο 4 του ίδιου διατάγματος:
«Η προβλεπόμενη στο άρθρο 2 υπουργική απόφαση αναθεωρείται κατόπιν νέων πληροφοριών που αφορούν την ενδεχόμενη τοξικότητα των [ΒΜΕ], προκειμένου, ιδίως, η Γαλλία να ανταποκριθεί στις κοινοτικού δικαίου υποχρεώσεις της, καθώς και στις προτάσεις της [AFSSA].»
Το άρθρο 6 του διατάγματος του 2001 ορίζει:
«Απαγορεύεται η κατοχή ή η έκθεση με σκοπό την πώληση, η προσφορά προς πώληση, η πώληση και η δωρεάν διανομή:
1°
Των τροφίμων που προορίζονται για την ανθρώπινη διατροφή στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιήθηκαν [ΒΜΕ] που δεν πληρούν τις διατάξεις του άρθρου 2 ή εκείνες του διατάγματος 2004-187 της 26ης Φεβρουαρίου 2004 περί μεταφοράς της οδηγίας 98/8/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου 1998 για τη διάθεση βιοκτόνων στην αγορά.
2°
Των [ΒΜΕ] που δεν ανταποκρίνονται στις διατάξεις των άρθρων 2 και 5 ή στις διατάξεις του διατάγματος 2004-187 της 26ης Φεβρουαρίου 2004 περί μεταφοράς της οδηγίας 98/8 […].
Εντούτοις, οι διατάξεις αυτές δεν θέτουν εμπόδια στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας:
a)
των τροφίμων που περιλαμβάνονται στο σημείο 1° του παρόντος άρθρου και τα οποία προέρχονται από άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ή από άλλα συμβαλλόμενα στη Συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο μέρη, εφόσον τα κράτη αυτά έχουν θεσπίσει μια μέθοδο αξιολογήσεως των κινδύνων που παρουσιάζει η χρήση [ΒΜΕ] η οποία εξασφαλίζει ισοδύναμο επίπεδο ασφάλειας με το προβλεπόμενο από το παρόν διάταγμα·
b)
των [ΒΜΕ] που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ή από άλλα συμβαλλόμενα στη Συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο μέρη, τα οποία προβλέπουν διαφορετικά κριτήρια καθαρότητας από αυτά που ορίζει η προβλεπόμενη στο άρθρο 2 υπουργική απόφαση, οσάκις τα εν λόγω κριτήρια έχουν οριστεί από κάποιο από τα κράτη αυτά ή οσάκις ως προς τα εν λόγω κριτήρια έχει εκδοθεί ευνοϊκή γνωμοδότηση αρμόδιας αρχής κάποιου από τα κράτη αυτή, νομίμως δημοσιευθείσα.»
Κατά το άρθρο 7 του διατάγματος του 2001:
«οι διατάξεις του παρόντος διατάγματος τίθενται σε ισχύ από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της προβλεπομένης στο άρθρο 2 ανωτέρω υπουργικής αποφάσεως. Οι υπεύθυνοι για τη θέση σε κυκλοφορία [ΒΜΕ] διαθέτουν εξάμηνη προθεσμία από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της εν λόγω αποφάσεως προκειμένου να συμμορφωθούν με τις επιταγές του άρθρου 5 ανωτέρω.»
Το παράρτημα του διατάγματος του 2001 απαριθμεί τις κατηγορίες ΒΜΕ που το διάταγμα καλύπτει. Πρόκειται για αντιαφριστικά, καταλύτες, διαυγαστικά/βοηθητικά διήθησης, ουσίες αποχρωματισμού, ουσίες πλυσίματος και αφαιρέσεως του δέρματος/αποφλοιώσεως, ουσίες αποπτερώσεως και αποτριχώσεως, ιονανταλλακτικές ρητίνες, ουσίες καταψύξεως δι’ επαφής και ψυκτικά μέσα, μέσα ξηράνσεως/ αντισυσσωματικές ουσίες, ένζυμα, μέσα αυξήσεως της οξύτητας, μέσα αλκάλωσης ή εξουδετερώσεως, αποκολλητικά, κροκιδωτικά και πηκτικά, βιοκτόνα, ουσίες κατά της τρυγίας, διαλύτες εκχύλισης, και μια κατηγορία υπό τον τίτλο «Διάφορα».
Η υπουργική απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 2006
Κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του άρθρου 8 της οδηγίας 98/34, στις 5 Οκτωβρίου 2005 κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη σχέδιο υπουργικής αποφάσεως.
Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υπέβαλε παρατηρήσεις επί του σχεδίου αυτού υπουργικής αποφάσεως, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βορείου Ιρλανδίας και το Βασίλειο της Δανίας εξέδωσαν εμπεριστατωμένες γνώμες επί του σχεδίου.
Η υπουργική απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 2006 περί της χρήσεως ΒΜΕ κατά την παρασκευή ορισμένων τροφίμων (
JORF
της 2ας Δεκεμβρίου 2006), κατήργησε τις διατάξεις των αποφάσεων που είχαν εκδοθεί κατ’ εφαρμογήν του διατάγματος του 1912.
Η εν λόγω υπουργική απόφαση περιλαμβάνει, σε παράρτημα, κατάλογο των ΒΜΕ των οποίων η χρήση επιτρέπεται στη Γαλλία. Καθορίζει τις προϋποθέσεις χρήσεως των εν λόγω ΒΜΕ, τις μέγιστες ποσότητες επιτρεπομένων καταλοίπων, καθώς και τα εφαρμοστέα κριτήρια καθαρότητας.
Η ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις
Στις 19 Ιανουαρίου 2002, οι γαλλικές αρχές δημοσίευσαν ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις τροφίμων (
JORF
της 19ης Ιανουαρίου 2002, σ. 1234, στο εξής: ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις).
Η ανακοίνωση αυτή προβλέπει:
«Το άρθρο 7 του [διατάγματος του 2001] ορίζει ότι “οι διατάξεις του παρόντος διατάγματος τίθενται σε ισχύ από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της προβλεπομένης στο άρθρο 2 αποφάσεως”. […]
Πάντως, από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της παρούσας ανακοινώσεως, είναι δυνατή η εφαρμογή των σχετικών με την κατάρτιση των φακέλων (άρθρο 3) και την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας (άρθρο 6) του προαναφερθέντος [διατάγματος του 2001].»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
Η Επιτροπή, αφού απέστειλε ένα πρώτο έγγραφο οχλήσεως με ημερομηνία 3 Ιουλίου 1996 και την από 27 Μαρτίου 1998 αιτιολογημένη γνώμη, απηύθυνε στη Γαλλική Δημοκρατία συμπληρωματική επιστολή οχλήσεως, με ημερομηνία 12 Οκτωβρίου 2005, η οποία ακύρωσε και αντικατέστησε το προηγούμενο έγγραφο οχλήσεως και την αιτιολογημένη γνώμη.
Στο έγγραφο αυτό, η Επιτροπή υπογράμμισε ότι η γαλλική ρύθμιση, ήτοι τόσο το διάταγμα του 1912 όσο και το διάταγμα του 2001, ήταν αντίθετη προς το άρθρο 28 ΕΚ, στο μέτρο που προέβλεπε, σε σχέση με τα ΒΜΕ και τα τρόφιμα στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ, προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως, σύστημα προηγούμενης αδείας και, επικουρικώς, στο μέτρο που παρέλειπε να θεσπίσει, σε σχέση με τη χορήγηση αδείας χρήσεως ΒΜΕ, διαδικασία αρκούντως σαφή, εύκολα προσιτή, διαφανή και σύμφωνη με τις επιταγές της ασφάλειας δικαίου.
Όσον αφορά το διάταγμα του 2001, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, ελλείψει εκδόσεως υπουργικής αποφάσεως, το διάταγμα αυτό δεν είχε τεθεί σε ισχύ. Όσον αφορά την ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, καθόσον η εν λόγω ανακοίνωση δεν είχε δεσμευτική ισχύ, δεν παρείχε στους επιχειρηματίες την αναγκαία ασφάλεια δικαίου.
Από το δικόγραφο της προσφυγής και το συμπληρωματικό έγγραφο οχλήσεως προκύπτει ότι το δεύτερο εστάλη λόγω της εκτεταμένης αλληλογραφίας μεταξύ της Επιτροπής και της Γαλλικής Δημοκρατίας, του χρονικού διαστήματος που μεσολάβησε από την αποστολή του πρώτου εγγράφου οχλήσεως, της μη ολοκληρωθείσας μεταρρυθμίσεως της γαλλικής ρυθμίσεως και των νέων παρατηρήσεων της Επιτροπής.
Κατόπιν παρατάσεως της προθεσμίας απαντήσεως στο συμπληρωματικό έγγραφο οχλήσεως, η Γαλλική Δημοκρατία απάντησε με το από 16 Φεβρουαρίου 2006 έγγραφο. Η Γαλλική Δημοκρατία διαβίβασε στην Επιτροπή το σύνολο των εκδοθεισών κατ’ εφαρμογήν του διατάγματος του 1912 υπουργικών αποφάσεων και υπενθύμισε ότι η αναθεώρηση του εν λόγω διατάγματος, η οποία οδήγησε στην έκδοση του διατάγματος του 2001, υπαγορεύθηκε κυρίως από την έλλειψη διατάξεως περί αμοιβαίας αναγνωρίσεως. Η Γαλλική Δημοκρατία επέμεινε ιδιαίτερα στο ότι η ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις καθιστούσε, στο εξής, δυνατή την εφαρμογή στην πράξη της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας, παρά το γεγονός ότι η προβλεπόμενη από το διάταγμα του 2001 υπουργική απόφαση δεν είχε ακόμη εκδοθεί.
Όσον αφορά τη νέα εθνική ρύθμιση η οποία θα διέπει, στο μέλλον, τη χρήση των ΒΜΕ, η Γαλλική Δημοκρατία δήλωσε ότι προτίθετο να εκδώσει το συντομότερο τη σχετική υπουργική απόφαση περί εφαρμογής του διατάγματος του 2001, προσπάθησε να δικαιολογήσει το σύστημα προηγούμενης αδείας σε σχέση με τα ΒΜΕ και πρότεινε να τροποποιήσει τη διατύπωση της ρήτρας αμοιβαίας αναγνωρίσεως που περιλαμβανόταν στο διάταγμα του 2001.
Με επιστολή της 4ης Ιουλίου 2006, η Επιτροπή απηύθυνε στο οικείο κράτος μέλος συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη.
Με έγγραφο της 8ης Σεπτεμβρίου 2006, η Γαλλική Δημοκρατία απάντησε στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, επισημαίνοντας ότι είχε κινήσει τη διαδικασία υπογραφής της υπουργικής αποφάσεως περί εφαρμογής του διατάγματος του 2001. Υπενθυμίζοντας ότι ορισμένες κατηγορίες ΒΜΕ ρυθμίζονταν ή ήταν στο στάδιο της εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, υποστήριξε ότι η ύπαρξη συστήματος προηγούμενης αδείας σε σχέση με τα ΒΜΕ ήταν δικαιολογημένη. Η Γαλλική Δημοκρατία επέστησε ιδίως την προσοχή της Επιτροπής στους κινδύνους που παρουσιάζουν τα ΒΜΕ που χρησιμοποιούνται ως βιοκτόνα ή ως παράγοντες απομολύνσεως στα προϊόντα φυτικής προελεύσεως, καθώς και η χρήση των αντιαφριστικών υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Όσον αφορά τη ρήτρα αμοιβαίας αναγνωρίσεως, η Γαλλική Δημοκρατία επισήμανε ότι είχε δρομολογήσει μελέτη με αντικείμενο την τροποποίηση της σχετικής διατάξεως του διατάγματος του 2001, προκειμένου να απαντήσει στα επιχειρήματα της Επιτροπής.
Επειδή η Επιτροπή δεν έμεινε ικανοποιημένη από την απάντηση του οικείου κράτους μέλους, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει, κατ’ ουσίαν, τρεις αιτιάσεις κατά της επίμαχης ρυθμίσεως, ήτοι, πρώτον, την έλλειψη δικαιολογητικού λόγου στηριζόμενου στον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας όσον αφορά τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων τα οποία απορρέουν από το σύστημα προηγούμενης αδείας που προβλέπει η οικεία ρύθμιση, δεύτερον και επικουρικώς, όσον αφορά το διάταγμα του 2001, την ύπαρξη εμποδίου στο άρθρο 28 ΕΚ απορρέοντος από την ανασφάλεια δικαίου που δημιουργεί το διάταγμα αυτό και, τρίτον, την έλλειψη απλουστευμένης διαδικασίας για την εγγραφή των ΒΜΕ στον εθνικό κατάλογο των επιτρεπομένων ΒΜΕ.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις επί του περιεχομένου της προσφυγής
Καταρχάς, πρέπει να διευκρινισθεί ότι η προσφυγή της Επιτροπής λόγω παραβάσεως του άρθρου 28 ΕΚ αφορά όλα τα ΒΜΕ, πλην εκείνων ως προς τα οποία υφίστανται μέτρα εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο.
Αφετέρου, μολονότι το αντικείμενο της προσφυγής της Επιτροπής περιγράφεται ως αφορών, κατά τρόπο γενικό, τη γαλλική ρύθμιση, εντούτοις, από την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία καθώς και από τους λόγους της προσφυγής προκύπτει ότι η προσφυγή αφορά τα δύο συστήματα προηγούμενης αδείας που προβλέπονται από τα διατάγματα του 1912 και του 2001.
Όσον αφορά το διάταγμα του 2001, όπως προκύπτει από τη δικογραφία, οι απόψεις της Επιτροπής και της Γαλλικής Δημοκρατίας διίστανται ως προς το αν η ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις καθιστά στο εξής δυνατή, ιδίως μετά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας την οποία θεσπίζει το διάταγμα του 2001, δεδομένου ότι η προβλεπόμενη από το άρθρο 2 του εν λόγω διατάγματος υπουργική απόφαση δεν είχε ακόμη εκδοθεί κατά την ημερομηνία αυτή. Κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, η ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις καθιστά δυνατή, κατά την εκπνοή της ως άνω προθεσμίας, την εφαρμογή της εν λόγω αρχής και των άρθρων 3 και 6 του διατάγματος του 2001.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι με βάση τις υποβληθείσες στο Δικαστήριο πληροφορίες σχετικά με τη νομική ισχύ και το περιεχόμενο της ανακοινώσεως προς τις επιχειρήσεις και λαμβανομένου υπόψη του γράμματος του διατάγματος του 2001, η εν λόγω ανακοίνωση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως θεραπεύουσα την έλλειψη εκδόσεως της προβλεπόμενης από το άρθρο 2 του εν λόγω διατάγματος υπουργικής αποφάσεως και ως επιτρέπουσα τη θέση σε ισχύ, ιδίως, των άρθρων 3 και 6 του διατάγματος του 2001 και την οριστική αντικατάσταση του διατάγματος του 1912.
Πρώτον, κατά την απάντηση στα επιχειρήματα της Επιτροπής όσον αφορά την ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις, η Γαλλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι η ανακοίνωση αυτή δεν συνιστά απλή διοικητική εγκύκλιο στερούμενη υποχρεωτικού χαρακτήρα και νομικώς μη δεσμευτική. Συγκεκριμένα, με την απάντησή της στο έγγραφο οχλήσεως της Επιτροπής η Γαλλική Δημοκρατία αναγνώρισε ότι η πλήρης εφαρμογή του διατάγματος του 2001 προϋπέθετε την έκδοση υπουργικής αποφάσεως με την οποία να καθορίζεται ο κατάλογος όλων των επιτρεπομένων ουσιών καθώς και οι όροι χρήσεως αυτών και ανέφερε ότι μόνο μετά την έκδοση μιας τέτοιας αποφάσεως το διάταγμα του 2001 θα αντικαθιστούσε οριστικώς το διάταγμα του 1912.
Δεύτερον, από το σαφές και ρητό γράμμα των άρθρων 2 και 7 του διατάγματος του 2001 δεν προκύπτει κανένα στοιχείο το οποίο να στηρίζει τις συνέπειες που, κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, έχει η εν λόγω ανακοίνωση. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 2 του εν λόγω διατάγματος, απαιτείται η έκδοση υπουργικής αποφάσεως με την οποία να καθορίζεται ο κατάλογος των ΒΜΕ των οποίων η χρήση επιτρέπεται. Όσον αφορά το άρθρο 7 του εν λόγω διατάγματος, από το γράμμα του προκύπτει ότι «οι διατάξεις [του] θα τεθούν σε ισχύ από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της προβλεπόμενης από το άρθρο 2 υπουργικής αποφάσεως». Κατά συνέπεια, η έκδοση αυτής της υπουργικής αποφάσεως αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη θέση σε ισχύ του διατάγματος του 2001, όπως ρητά υπομνήσθηκε στην ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις.
Τρίτον, μολονότι η εν λόγω ανακοίνωση αναφέρει ότι ουδέν εμποδίζει την εφαρμογή, από τις 19 Ιανουαρίου 2002, ήτοι από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της ανακοινώσεως, των διατάξεων του διατάγματος του 2001 που αφορούν, για παράδειγμα, την εκ μέρους των επιχειρηματιών κατάθεση φακέλων δυνάμει του άρθρου 3 του διατάγματος αυτού, δύσκολα γίνεται αντιληπτό πως ένας επιχειρηματίας θα μπορούσε να υποβάλει φάκελο με τον οποίο να ζητεί την τροποποίηση του καθορισθέντος με υπουργική απόφαση καταλόγου των επιτρεπόμενων ΒΜΕ, οσάκις ο κατάλογος αυτός δεν έχει ακόμη καταρτισθεί λόγω μη εκδόσεως της επίμαχης υπουργικής αποφάσεως.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, διαπιστώνεται ότι η ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις δεν επέτρεψε να θεραπευτεί η μη έκδοση της προβλεπόμενης από το άρθρο 2 του διατάγματος του 2001 υπουργικής αποφάσεως και ότι κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας το διάταγμα του 1912 εξακολουθούσε να παράγει αποτελέσματα.
Στο πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους ως είχε κατά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, οι δε εν συνεχεία επελθούσες μεταβολές δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 1998,
C-214/96, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1998, σ. I-7661
, σκέψη 25).
Στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, η Επιτροπή υποστήριξε επανειλημμένως ότι η θέση σε ισχύ του διατάγματος του 2001 προϋποθέτει την έκδοση υπουργικής αποφάσεως και ότι, ελλείψει εκδόσεως τέτοιας αποφάσεως, το εν λόγω διάταγμα δεν τέθηκε σε ισχύ. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, για παράδειγμα, η Επιτροπή τόνισε ότι «δύο συστήματα εφαρμόστηκαν διαδοχικά στη Γαλλία σε σχέση με τα ΒΜΕ. Το πρώτο από αυτά παρέμενε σε ισχύ κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και έπαυσε να ισχύει μόλις στις 2 Δεκεμβρίου 2006. Το [δεύτερο] σύστημα θεσπίστηκε οριστικώς στις 31 Ιουλίου 2001, αλλά η θέση του σε ισχύ αναβλήθηκε μέχρι τη λήξη του πρώτου συστήματος».
Η ταχθείσα με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμία έληξε στις 4 Σεπτεμβρίου 2006. Η προβλεπόμενη από το άρθρο 2 του διατάγματος του 2001 υπουργική απόφαση εκδόθηκε στις 19 Οκτωβρίου 2006 και δημοσιεύθηκε στη
Journal officiel de la République française
στις 2 Δεκεμβρίου 2006.
Κατά συνέπεια, ελλείψει εκδόσεως της προβλεπόμενης από το άρθρο 2 του διατάγματος του 2001 υπουργικής αποφάσεως, το Δικαστήριο μπορεί να εξετάσει τη σχετική με το εν λόγω διάταγμα προσφυγή της Επιτροπής μόνον ως προς την αιτίαση που στηρίζεται στην ύπαρξη εμποδίου στο άρθρο 28 ΕΚ, απορρέοντος από την ανασφάλεια δικαίου που το εν λόγω διάταγμα δημιουργεί.
Επί της πρώτης αιτιάσεως που αναφέρεται στην έλλειψη δικαιολογητικού λόγου στηριζόμενου στον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι απόκειται στη Γαλλική Δημοκρατία να δικαιολογήσει την ύπαρξη συστήματος προηγούμενης αδείας σε σχέση με τις διάφορες κατηγορίες ΒΜΕ. Η προσφυγή σε σύστημα προηγούμενης αδείας, η οποία καταρχήν δεν αποκλείεται, πρέπει να αφορά συγκεκριμένες περιπτώσεις και να θεμελιώνεται επαρκώς επί επιστημονικών δεδομένων. Το γαλλικό σύστημα προηγούμενης αδείας στηρίζεται σε ένα γενικευμένο τεκμήριο κινδύνου, το οποίο δεν είναι καταρχήν σύμφωνο προς το άρθρο 28 ΕΚ.
Το γενικό σύστημα προηγούμενης αδείας, όπως προβλέφθηκε από το διάταγμα του 1912, είναι δυσανάλογο ενόψει των δυνητικών κινδύνων που παρουσιάζουν τα ΒΜΕ για την ανθρώπινη υγεία. Η απαίτηση τηρήσεως ορισμένων προϋποθέσεων για τη χρήση επιτρεπόμενου ΒΜΕ ή ορισμένων κριτηρίων καθαρότητας δεν δύναται να δικαιολογηθεί για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας οσάκις τα τελικά προϊόντα δεν περιέχουν κατάλοιπα ΒΜΕ ή οσάκις τα κατάλοιπα δεν παρουσιάζουν κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία σε περίπτωση που αυτά καταναλώνονται από τους καταναλωτές.
Κατά την Επιτροπή, το κριτήριο του κινδύνου, στο οποίο στηρίζεται το γαλλικό σύστημα, είναι ακόμη πιο δύσκολο να δικαιολογηθεί υπό το πρίσμα του κανονισμού 178/2002. Κατά τον κανονισμό, τα λοιπά κράτη μέλη προβαίνουν, συνήθως, σε αξιολόγηση των κινδύνων που παρουσιάζουν τα τρόφιμα και σε έλεγχο του κατά πόσον τηρείται η νομοθεσία τους περί τροφίμων.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία είναι ένα από τα ελάχιστα κράτη μέλη που εξαρτούν τη χρήση ΒΜΕ από σύστημα προηγούμενης αδείας. Μολονότι αυτό δεν σημαίνει ότι το σύστημα προηγούμενης αδείας που έχει θεσπίσει η Γαλλική Δημοκρατία είναι αντίθετο προς το άρθρο 28 ΕΚ, εντούτοις, αποδεικνύει ότι ο προβαλλόμενος από το εν λόγω κράτος μέλος κίνδυνος δεν θεωρείται γενικώς παραδεκτός και ότι ένα σύστημα το οποίο απαιτεί, για όλα ανεξαιρέτως τα ΒΜΕ, προηγούμενη άδεια βαίνει πέραν του επιδιωκόμενου νομίμου σκοπού.
Η Επιτροπή υποστηρίζει, όσον αφορά τις ρήτρες αμοιβαίας αναγνωρίσεως που περιλαμβάνονται σε ορισμένες αποφάσεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν του διατάγματος του 1912, ότι οι ρήτρες αυτές δεν μπορούν να έχουν καμία πρακτική αποτελεσματικότητα, δεδομένου ότι η Γαλλία είναι ένα από τα ελάχιστα κράτη μέλη που προβλέπουν διαδικασία προηγούμενης αδείας για τη χρήση των ΒΜΕ. Υπό τις περιστάσεις αυτές, οποιαδήποτε αναφορά σε «ανώτερη περιεκτικότητα σε κατάλοιπα» αναγνωριζόμενη σε άλλα κράτη μέλη έχει μόνο θεωρητική αξία. Η γαλλική ρύθμιση είναι αυτή που εφαρμόζεται σε όλες τις περιπτώσεις.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι τα λοιπά κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις απαιτήσεις, ιδίως, του άρθρου 14 του κανονισμού 178/2002 σχετικά με τις απαιτήσεις για τα τρόφιμα που διατίθενται στην αγορά και δεδομένου ότι δεν μπορεί να συναχθεί εκ μέρους τους παράβαση του κοινοτικού δικαίου, η ρήτρα αμοιβαίας αναγνωρίσεως θα έπρεπε να περιορίζεται στο να προβλέπει ότι οι διατάξεις της οικείας εθνικής ρυθμίσεως δεν παρεμβάλλουν εμπόδια στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιήθηκαν ΒΜΕ μη ανταποκρινόμενα μεν στις διατάξεις της εν λόγω ρυθμίσεως, πλην όμως προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη της Κοινότητας όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως.
Η Γαλλική Δημοκρατία αναγνωρίζει ότι τα ΒΜΕ ενδέχεται να παρουσιάζουν, εκ πρώτης όψεως, λιγότερους κινδύνους απ’ ό,τι θρεπτικές ουσίες όπως οι βιταμίνες ή τα πρόσθετα τροφίμων που προστίθενται και παραμένουν στα τρόφιμα μέχρις ότου αυτά καταναλωθούν από τους καταναλωτές. Εντούτοις, γεγονός παραμένει ότι τα ΒΜΕ ενδέχεται να παρουσιάζουν κινδύνους για τη δημόσια υγεία. Οι κίνδυνοι αυτοί προέρχονται από την παρουσία καταλοίπων των ΒΜΕ αυτών καθεαυτών και/ή από την παρουσία των λεγόμενων «νεοσχηματισμένων» προϊόντων. Ως προς το τελευταίο σημείο, η Γαλλική Δημοκρατία εξηγεί ότι, στο πλαίσιο ορισμένων μεθόδων επεξεργασίας, τα ΒΜΕ δύνανται να μεταβάλλουν τη δομή των μορίων του τροφίμου, τα δε νέα αυτά μόρια ενδέχεται να έχουν τοξικολογικές επιπτώσεις για την υγεία των καταναλωτών.
Η Γαλλική Δημοκρατία επικαλείται το από 13 Αυγούστου 2008 υπηρεσιακό σημείωμα της AFSSA προς τον γενικό διευθυντή ανταγωνισμού, καταναλώσεως και καταστολής της απάτης στο οποίο η AFSSA προβαίνει σε απολογισμό οκτώ ετών αξιολογήσεως αιτήσεων χορηγήσεως άδειας χρήσεως ΒΜΕ. Στο έγγραφο αυτό, η AFSSA αναφέρει ότι, στην πλειοψηφία των περιπτώσεων, οι ποσότητες καταλοίπων ΒΜΕ στο τελικό τρόφιμο δεν είναι γνωστές και ότι η έκθεση του καταναλωτή στα ΒΜΕ παρουσιάζει τον κίνδυνο υπερβάσεως, σε ορισμένες περιπτώσεις, των τοξικολογικών τιμών αναφοράς, εφόσον τέτοιες τιμές έχουν θεσπιστεί. Έθεσε, επίσης, το ζήτημα του σχηματισμού νεοσχηματισμένων προϊόντων συνεπεία της χρήσεως ορισμένων ΒΜΕ κατά τη διαδικασία παρασκευής.
Κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα προϊόν περιέχει κάποιο κατάλοιπο ΒΜΕ, πρέπει αυτό το ΒΜΕ να είναι γνωστό και η ταυτότητά του να έχει προσδιοριστεί με διαδικασία εγκρίσεως ή δηλώσεως καταλληλότητας. Εξάλλου, προκειμένου να διαπιστωθεί αν ορισμένα κατάλοιπα παρουσιάζουν κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία, θα πρέπει το ΒΜΕ, αυτό καθεαυτό, να έχει οδηγήσει σε αξιολόγηση, από απόψεως υγείας, των καταλοίπων στα τρόφιμα, λαμβανομένων υπόψη των συνήθων συνθηκών καταναλώσεως των τροφίμων αυτών. Αυτή η μορφή αξιολογήσεως του τελικού κινδύνου που παρουσιάζει το τρόφιμο που περιέχει το ΒΜΕ για την υγεία είναι αποτελεσματική μόνον εφόσον διενεργείται στο πλαίσιο είτε διαδικασίας χορηγήσεως αδείας εμπορίας είτε σχετικής επιστημονικής αξιολογήσεως στο πλαίσιο διεθνών, κοινοτικών ή εθνικών φορέων. Λαμβανομένων υπόψη των δυνητικών κινδύνων που παρουσιάζουν για τη δημόσια υγεία ορισμένες κατηγορίες ΒΜΕ, τα κράτη μέλη έχουν κάθε δικαίωμα να προβλέπουν, όσον αφορά τις κατηγορίες που δεν αποτελούν αντικείμενο κοινοτικών διατάξεων εναρμονίσεως, διαδικασία προηγούμενης αδείας για τη διάθεσή τους στο εμπόριο. Επιπλέον, υποστηρίζει ότι, ενόψει της συνεχούς εξελίξεως των διαδικασιών παρασκευής, είναι αδύνατο να προσδιοριστούν εκ των προτέρων κατηγορίες αβλαβών ΒΜΕ.
Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι οι εθνικές αρχές οφείλουν να αποδείξουν την ύπαρξη συγκεκριμένου κινδύνου για κάθε κατηγορία ΒΜΕ, η Γαλλική Δημοκρατία υπενθυμίζει την εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως στον τομέα της δημόσιας υγείας. Κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, σύμφωνα με την αρχή αυτή, στα κράτη μέλη απόκειται να αποδείξουν τον κίνδυνο που, ενδεχομένως, παρουσιάζει η χρήση των ΒΜΕ, χωρίς ωστόσο να χρειάζεται να αναμένουν να αποδειχθεί πλήρως η ύπαρξη και η σοβαρότητα του εν λόγω κινδύνου.
Ελλείψει διαδικασίας αξιολογήσεως των ΒΜΕ στα περισσότερα κράτη μέλη, το γεγονός ότι μια ουσία διατίθεται στο εμπόριο εντός άλλου κράτους μέλους δεν απαλλάσσει από την υποχρέωση υποβολής της ουσίας αυτής στον έλεγχο της AFSSA και των γαλλικών αρχών. Το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος επιβάλλει κανόνες λιγότερο αυστηρούς από τους ισχύοντες σε άλλο κράτος μέλος δεν σημαίνει, αυτό καθεαυτό, ότι οι τελευταίου αυτοί κανόνες είναι δυσανάλογοι.
Όσον αφορά τις ρήτρες αμοιβαίας αναγνωρίσεως, η Γαλλική Δημοκρατία περιορίζεται να επισημάνει ότι το διάταγμα του 2001 εκδόθηκε ακριβώς ως απάντηση στην αιτίαση της Επιτροπής κατά την οποία το διάταγμα του 1912 δεν περιείχε τέτοιες ρήτρες αμοιβαίας αναγνωρίσεως.
Όσον αφορά τη δυνατότητα ενημερώσεως και προστασίας των καταναλωτών δια της επισημάνσεως, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει, αφενός, ότι η επισήμανση δεν μπορεί να αντικαταστήσει τη διαδικασία αξιολογήσεως των κινδύνων για την υγεία των καταναλωτών. Αφετέρου, στο μέτρο που η οδηγία 2000/13 απαλλάσσει από την υποχρέωση επισημάνσεως σε σχέση με τα ΒΜΕ, η επιβολή υποχρεώσεως αναγραφής των ουσιών αυτών στην επισήμανση θα συνιστούσε παράβαση της οδηγίας.
Όσον αφορά την έκθεση της AFSSA με ημερομηνία Απρίλιος 2007, η οποία επισυνάπτεται, το πρώτον, ως παράρτημα στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Γαλλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι μολονότι η έκθεση αυτή αφορά ειδικώς, όπως επισήμανε η Επιτροπή, ορισμένα προϊόντα και ορισμένες διαδικασίες, εντούτοις, ο ειδικός αυτός προσανατολισμός είναι εύλογος λαμβανομένου υπόψη του ιδιαίτερου προβλήματος που θέτει η παραγωγή νεοσχηματισμένων προϊόντων. Εξαντλητική εξέταση των ΒΜΕ δεν θα ήταν δυνατή, λόγω του σημαντικού αριθμού των ΒΜΕ που μπορούν να χρησιμοποιηθούν. Εν πάση περιπτώσει, αντίθετα προς ό,τι υποστηρίζει η Επιτροπή, η γαλλική ρύθμιση δεν εκδόθηκε χωρίς να προηγηθεί συνολική εμπεριστατωμένη μελέτη των επιπτώσεων των ΒΜΕ επί της υγείας, καθόσον μεταξύ 2001 και 2003 είχε αρχίσει σχετική μελέτη, το δεύτερο στάδιο της οποίας προβλεπόταν να ολοκληρωθεί κατά την περίοδο 2009 έως 2011.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Καταρχάς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων αποτελεί θεμελιώδη αρχή της Συνθήκης, η οποία εκφράζεται με την επιβαλλόμενη από το άρθρο 28 ΕΚ απαγόρευση των ποσοτικών περιορισμών επί των εισαγωγών μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και κάθε μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος.
Η απαγόρευση μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό που επιβάλλει το άρθρο 28 ΕΚ αφορά κάθε εμπορικού χαρακτήρα κανονιστική ρύθμιση των κρατών μελών δυνάμενη να δημιουργήσει εμπόδια αμέσως ή εμμέσως, πραγματικώς ή δυνητικώς στο ενδοκοινοτικό εμπόριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74, Dassonville, Συλλογή τόμος 1974, σ. 411, σκέψη 5· της 23ης Σεπτεμβρίου 2003,
C-192/01, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή 2003, σ. I-9693
, σκέψη 39, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004,
C-24/00, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2004, σ. I-1277
, σκέψη 22).
Δεν αμφισβητείται ότι το σύστημα προηγούμενης αδείας που προβλέπει το διάταγμα του 1912 συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ.
Συγκεκριμένα, το σύστημα προηγούμενης αδείας που προβλέπει το εν λόγω διάταγμα καθιστά πιο δαπανηρή και δύσκολη, σε ορισμένες δε περιπτώσεις αδύνατη, τη διάθεση στο εμπόριο ΒΜΕ και τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως.
Πρώτον, το σύστημα αυτό θέτει εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των ΒΜΕ που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως και τα οποία προορίζονται να χρησιμοποιηθούν στην παρασκευή τροφίμων, στο μέτρο που αυτά τα ΒΜΕ πρέπει να ανταποκρίνονται στα κριτήρια καθαρότητας και λοιπά χαρακτηριστικά, όπως οι μέγιστες επιτρεπόμενες ποσότητες καταλοίπων, που προβλέπει η γαλλική ρύθμιση.
Δεύτερον, το σύστημα αυτό θέτει εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των προερχομένων από άλλα κράτη μέλη τελικών τροφίμων στα οποία εντοπίζεται η παρουσία, έστω απειροελάχιστη, καταλοίπων κάποιου ΒΜΕ μη επιτρεπόμενου στη Γαλλία ή καταλοίπων ΒΜΕ επιτρεπόμενων μεν στη Γαλλία, οσάκις όμως τα κατάλοιπα υπερβαίνουν τις οριζόμενες με τις γαλλικές υπουργικές αποφάσεις περί εγκρίσεως μέγιστες επιτρεπόμενες ποσότητες καταλοίπων.
Τρίτον, το εν λόγω σύστημα προηγούμενης αδείας θέτει εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των προερχομένων από άλλα κράτη μέλη τελικών τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιήθηκε κάποιο ΒΜΕ μη επιτρεπόμενο στη Γαλλία ή κάποιο ΒΜΕ επιτρεπόμενο μεν, το οποίο όμως δεν ανταποκρίνεται στα κριτήρια καθαρότητας και λοιπά χαρακτηριστικά που προβλέπει η γαλλική ρύθμιση, ή ΒΜΕ επιτρεπόμενο στη Γαλλία, το οποίο όμως χρησιμοποιείται κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που επιτρέπει η γαλλική ρύθμιση και, μάλιστα, ακόμη και αν από το τελικό τρόφιμο απουσιάζει οποιοδήποτε κατάλοιπο ή τα κατάλοιπα που εντοπίζονται στο τελικό τρόφιμο βρίσκονται εντός των επιτρεπομένων ορίων.
Κατά πάγια νομολογία, εθνική ρύθμιση που εξαρτά από προηγούμενη έγκριση την προσθήκη θρεπτικής ουσίας που παρασκευάστηκε και/ή διατέθηκε νομίμως στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών δεν αντιβαίνει, καταρχήν, στο κοινοτικό δίκαιο, εφόσον πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 16ης Ιουλίου 1992,
C-344/90, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1992, σ. I-4719
, σκέψη 8, και προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 44).
Aφενός, η ρύθμιση αυτή πρέπει να προβλέπει μια διαδικασία παρέχουσα στους επιχειρηματίες τη δυνατότητα να επιτύχουν την εγγραφή της θρεπτικής αυτής ουσίας στον εθνικό πίνακα των επιτρεπομένων ουσιών. Η διαδικασία αυτή πρέπει να είναι εύκολα προσιτή και όχι υπέρμετρα χρονοβόρα, σε περίπτωση δε που καταλήγει σε αρνητική απόφαση πρέπει η απόφαση αυτή να μπορεί να προσβληθεί δικαστικώς (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσες αποφάσεις της 16ης Ιουλίου 1992, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 9, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 26).
Αφετέρου, αίτηση με την οποία ζητείται η εγγραφή θρεπτικής ουσίας στον εθνικό πίνακα των επιτρεπόμενων ουσιών μπορεί να απορριφθεί από τις αρμόδιες εθνικές αρχές μόνον αν η εν λόγω ουσία παρουσιάζει πραγματικό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 46, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 27).
Εν προκειμένω, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, σε αντίθεση με τα πρόσθετα και τις θρεπτικές ουσίες, όπως οι βιταμίνες, που αποτέλεσαν το αντικείμενο των προπαρατεθεισών αποφάσεων Επιτροπή κατά Δανίας και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, τα ΒΜΕ δεν αποτελούν ουσίες που προστίθενται στα τρόφιμα, αλλά, απλώς, ουσίες που χρησιμοποιούνται στη διαδικασία επεξεργασίας ή παρασκευής κάποιου τροφίμου, των οποίων τα ίχνη μπορούν, σε ορισμένες περιπτώσεις, να εντοπισθούν. Αντίθετα προς ό,τι συμβαίνει με τις βιταμίνες και τα πρόσθετα, η παρουσία των ΒΜΕ στο τελικό τρόφιμο είναι σπάνια και μη ηθελημένη. Ενόψει των διαφορών αυτών, η Επιτροπή φρονεί ότι το σύστημα προηγούμενης αδείας δεν δικαιολογείται σε σχέση με τα ΒΜΕ, καθόσον αυτά δεν είναι εξίσου δυνητικά επιβλαβή για τη δημόσια υγεία, όπως τα πρόσθετα ή οι βιταμίνες.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι οι διαφορές αυτές μεταξύ των θρεπτικών ουσιών, οι οποίες ηθελημένα και σκόπιμα προστίθενται στα τρόφιμα, και των ΒΜΕ δεν αποκλείουν τη δυνατότητα κράτους μέλους να στηριχθεί, καταρχήν, στο άρθρο 30 ΕΚ και στον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας προκειμένου να δικαιολογήσει συστήματα προηγούμενης αδείας όπως τα επίμαχα εν προκειμένω. Η ύπαρξη, ενδεχομένως, τέτοιων διαφορών σε σχέση με ουσίες που υπάγονται σε σύστημα προηγούμενης αδείας θα είχε σημασία όχι ως προς τη δυνατότητα των κρατών μελών να επιλέξουν ένα τέτοιο σύστημα, αλλά ως προς τις λεπτομέρειες εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας όσον αφορά το σύστημα στο οποίο υπάγονται.
Όσον αφορά τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας, ελλείψει εναρμονίσεως και στον βαθμό που υφίστανται αβεβαιότητες στην παρούσα φάση της επιστημονικής έρευνας, εναπόκειται στα κράτη μέλη να αποφασίζουν για το επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας και ζωής το οποίο προτίθενται να διασφαλίζουν και αν θα απαιτούν προηγούμενη έγκριση για τη θέση σε κυκλοφορία ΒΜΕ και τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ, λαμβανομένων πάντως υπόψη των απαιτήσεων της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1983,
174/82, Sandoz, Συλλογή 1983, σ. 2445
, σκέψη 16· της 13ης Δεκεμβρίου 1990,
C-42/90, Bellon, Συλλογή 1990, σ. I-4863
, σκέψη 11· Επιτροπή κατά Δανίας, προπαρατεθείσα, σκέψη 42, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, προπαρατεθείσα, σκέψη 49).
Η διακριτική αυτή ευχέρεια όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας είναι ιδιαιτέρως σημαντική, δεδομένου ότι έχει αποδειχθεί ότι εξακολουθεί να επικρατεί αβεβαιότητα στην επιστημονική έρευνα ως προς ορισμένες ουσίες, οι οποίες χρησιμοποιούνται στην παρασκευή των τροφίμων (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 43, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 50).
Δεδομένου ότι το άρθρο 30 ΕΚ εισάγει εξαίρεση, η οποία πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς, από τον κανόνα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας, εναπόκειται στις εθνικές αρχές που την επικαλούνται να αποδεικνύουν σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα της διεθνούς επιστημονικής έρευνας, ότι η κανονιστική ρύθμισή τους είναι αναγκαία για την αποτελεσματική προστασία των συμφερόντων τα οποία αφορά η ανωτέρω διάταξη και, ιδίως, ότι η εμπορία των επίδικων προϊόντων συνιστά πραγματικό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία (προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 46, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 53, και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επομένως, η απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο ΒΜΕ ή τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως πρέπει κατ’ ανάγκη να βασίζεται σε εκτίμηση εις βάθος του κινδύνου που προβάλλει το κράτος μέλος που επικαλείται το άρθρο 30 ΕΚ (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 47, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 54, καθώς και απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 2004,
C-41/02, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2004, σ. I-11375
, σκέψη 48).
Η απόφαση απαγορεύσεως της διαθέσεως στο εμπόριο, που αποτελεί, εξάλλου, το πλέον περιοριστικό εμπόδιο στο εμπόριο των προϊόντων που παρήχθησαν και τέθηκαν σε κυκλοφορία νομίμως σε άλλα κράτη μέλη, δεν μπορεί να επιβληθεί παρά μόνον αν ο προβαλλόμενος πραγματικός κίνδυνος για τη δημόσια υγεία αποδεικνύεται επαρκώς, βάσει των πλέον πρόσφατων επιστημονικών δεδομένων που είναι διαθέσιμα κατά τον χρόνο της λήψεως μιας τέτοιας αποφάσεως. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, η εκτίμηση του κινδύνου στην οποία οφείλει να προβεί το κράτος μέλος έχει ως αντικείμενο την εκτίμηση του βαθμού πιθανότητας των βλαπτικών για την ανθρώπινη υγεία αποτελεσμάτων από τη χρήση ΒΜΕ στην παρασκευή των τροφίμων, καθώς και της σοβαρότητας των δυνητικών της αποτελεσμάτων (βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 48, της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 55, και Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 49).
Κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας, τα κράτη μέλη οφείλουν να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας. Επομένως, τα μέσα που επιλέγουν πρέπει να περιορίζονται σε ό,τι είναι όντως αναγκαίο για τη διασφάλιση της δημόσιας υγείας και να είναι ανάλογα προς τον ούτως επιδιωκόμενο σκοπό, ο οποίος δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο περιοριστικά του ενδοκοινοτικού εμπορίου (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 45, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 52).
Ασφαλώς, η αξιολόγηση την οποία το κράτος οφείλει να πραγματοποιήσει ενδέχεται να αποκαλύψει ότι υπάρχει συναφώς μεγάλος βαθμός επιστημονικής και πρακτικής αβεβαιότητας. Η εν λόγω αβεβαιότητα, άρρηκτα συνδεδεμένη με την αρχή της προφυλάξεως, επηρεάζει το περιεχόμενο της εξουσίας εκτιμήσεως του κράτους μέλους και επιδρά έτσι στις λεπτομέρειες εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, δυνάμει της αρχής της προφυλάξεως, να λαμβάνει μέτρα προστασίας χωρίς να οφείλει να αναμένει να αποδειχθεί πλήρως το υποστατό και η σοβαρότητα των εν λόγω κινδύνων (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 5ης Μαΐου 1998,
C-157/96, National Farmers’ Union κ.λπ., Συλλογή 1998, σ. I-2211
, σκέψη 63, καθώς και Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, προπαρατεθείσα, σκέψεις 51 και 52). Πάντως, η εκτίμηση του κινδύνου δεν μπορεί να στηρίζεται σε αμιγώς υποθετικά στοιχεία (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 9ης Σεπτεμβρίου 2003,
C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia κ.λπ., Συλλογή 2003, σ. I-8105
, σκέψη 106· Επιτροπή κατά Δανίας, προπαρατεθείσα, σκέψη 49, καθώς και Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, προπαρατεθείσα, σκέψη 52).
Μια σωστή εκτίμηση της αρχής της προφυλάξεως προϋποθέτει, πρώτον, τον προσδιορισμό των δυνητικώς αρνητικών για την υγεία συνεπειών της προτεινόμενης χρήσεως ΒΜΕ και, δεύτερον, μια συνολική αξιολόγηση του κινδύνου για την υγεία βάσει των πλέον αξιόπιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Monsanto Agricoltura Italia κ.λπ., σκέψη 113, Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 51, καθώς και Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 53).
Οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων των μελετών, και η πιθανότητα ενός πραγματικού κινδύνου για τη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε να επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων με την επιφύλαξη ότι τα μέτρα αυτά δεν δημιουργούν δυσμενείς διακρίσεις και είναι αντικειμενικά (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 52, και Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 54).
Εν προκειμένω, η Γαλλική Δημοκρατία, προς δικαιολόγηση του προβλεπομένου από την εθνική ρύθμιση συστήματος προηγούμενης αδείας, επικαλείται τους δυνητικούς κινδύνους που παρουσιάζουν για τη δημόσια υγεία ορισμένες κατηγορίες ΒΜΕ.
Εντούτοις, εφόσον υπάρχουν κίνδυνοι συνδεόμενοι με ορισμένες κατηγορίες ΒΜΕ, η εθνική ρύθμιση πρέπει να στοχεύει συγκεκριμένες κατηγορίες και να δικαιολογείται σαφώς ενόψει των κατηγοριών αυτών και δεν μπορεί να αφορά όλα τα ΒΜΕ ή όλα τα τρόφιμα στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ μη εμπίπτοντα στις επικίνδυνες ή ύποπτες αυτές κατηγορίες. Δεν αρκεί να στηρίζεται σε δυνητικούς κινδύνους που παρουσιάζουν οι ουσίες ή τα προϊόντα που υποβάλλονται σε έγκριση.
Ασφαλώς, ένα κράτος μέλος μπορεί να στηρίζεται στην αρχή της προφυλάξεως οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με ακρίβεια ή ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου. Εντούτοις, η ορθή εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως προϋποθέτει ότι το κράτος μέλος αποδεικνύει τη συνδρομή των αναγκαίων για την εφαρμογή της εν λόγω αρχής προϋποθέσεων που αναφέρθηκαν στη σκέψη 92 της παρούσας.
Όσον αφορά το προβλεπόμενο από το διάταγμα του 1912 σύστημα προηγούμενης αδείας, η συνδρομή των εν λόγω προϋποθέσεων δεν αποδεικνύεται. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει η Γαλλική Δημοκρατία, ότι σε αυτή απόκειται, σύμφωνα με την αρχή της προφυλάξεως, να αποδείξει μόνον τον κίνδυνο που ενδέχεται να παρουσιάζει η χρήση κάποιου ΒΜΕ, εντούτοις, γεγονός παραμένει ότι το γενικευμένο τεκμήριο κινδύνου για την υγεία, το οποίο προέβαλε εν προκειμένω το οικείο κράτος μέλος, δεν υποστηρίζεται με αποδεικτικά στοιχεία τα οποία να εξηγούν τον λόγο για τον οποίο η διάθεση στο εμπόριο οποιουδήποτε τροφίμου στην παρασκευή του οποίου χρησιμοποιούνται ΒΜΕ προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως, πρέπει να εξαρτάται από την εγγραφή του επίμαχου ΒΜΕ στον προβλεπόμενο από τη γαλλική ρύθμιση θετικό κατάλογο, εγγραφή η οποία, με τη σειρά της, εξαρτάται από τη συμβατότητα του επίμαχου τροφίμου με τα κριτήρια καθαρότητας, τις σχετικές με τις μέγιστες επιτρεπόμενες ποσότητες καταλοίπων απαιτήσεις ή τους όρους χρήσεως των ΒΜΕ που θεσπίζει η γαλλική ρύθμιση.
Επιπλέον, όσον αφορά τα στοιχεία που προέβαλε η Γαλλική Δημοκρατία προκειμένου να αποδείξει ότι η επιλογή των επίμαχων συστημάτων στηρίζεται σε συνολική ανάλυση των κινδύνων, σύμφωνα με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, παρατηρείται ότι το υπηρεσιακό σημείωμα της AFSSA της 13ης Αυγούστου 2008 και η μελέτη του Απριλίου 2007, προς απόδειξη του ότι η επίμαχη ρύθμιση είναι σύμφωνη με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, είναι κατά πολύ μεταγενέστερα του διατάγματος του 1912. Εξάλλου, κατόπιν δημοσιεύσεως, στις 2 Δεκεμβρίου 2006, της προβλεπόμενης από το άρθρο 2 του διατάγματος του 2001 υπουργικής αποφάσεως, το διάταγμα του 1912 δεν ίσχυε πλέον κατά τον χρόνο συντάξεως των εν λόγω εγγράφων.
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 90 της παρούσας αποφάσεως, για την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει τα μέσα που επιλέγουν τα κράτη μέλη να περιορίζονται σε ό,τι είναι όντως αναγκαίο για τη διασφάλιση της δημόσιας υγείας.
Όσον αφορά το προβλεπόμενο από το διάταγμα του 1912 σύστημα προηγούμενης αδείας, από την εξέταση της δικογραφίας προκύπτει ότι το σύστημα αυτό είναι δυσανάλογο στο μέτρο που, πλην της περιπτώσεως της χορηγήσεως προηγούμενης αδείας, απαγορεύει συστηματικώς τη διάθεση στο εμπόριο όλων των ΒΜΕ ή όλων των τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως, χωρίς να διακρίνει ανάλογα με τα διάφορα ΒΜΕ ή ανάλογα με το επίπεδο κινδύνου που η χρήση τους ενδέχεται να παρουσιάζει για την υγεία.
Λόγω του συστηματικού χαρακτήρα του, το διάταγμα του 1912 δεν επιτρέπει να τηρηθούν οι προϋποθέσεις που θέτει το κοινοτικό δίκαιο όσον αφορά τον προηγούμενο προσδιορισμό των βλαβερών επιπτώσεων των ΒΜΕ και την αξιολόγηση του πραγματικού κινδύνου που τα ΒΜΕ παρουσιάζουν για την υγεία, στοιχεία που προϋποθέτουν μια εις βάθος εκτίμηση, κατά περίπτωση, των επιπτώσεων που θα μπορούσε να έχει η χρήση των επίμαχων ΒΜΕ.
Επιπλέον, το σύστημα αυτό εμποδίζει συστηματικώς τη διάθεση στο εμπόριο των τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ, οσάκις ο τρόπος χρήσεως των ΒΜΕ δεν ταυτίζεται με τον περιγραφόμενο στη γαλλική ρύθμιση τρόπο χρήσεως, ακόμη και αν στο τελικό τρόφιμο δεν απαντούν ανιχνεύσιμα κατάλοιπα των εν λόγω ΒΜΕ.
Ένα κράτος μέλος δεν δύναται να δικαιολογήσει σύστημα προηγούμενης αδείας έχοντα συστηματικό και μη ειδικώς προσανατολισμένο χαρακτήρα, όπως το προβλεπόμενο από το διάταγμα του 1912, επικαλούμενο την αδυναμία διενέργειας προηγουμένων περισσότερο εξαντλητικών ελέγχων, λόγω του σημαντικού αριθμού των ΒΜΕ που μπορούν να χρησιμοποιηθούν ή λόγω του ότι οι διαδικασίες παρασκευής εξελίσσονται διαρκώς. Όπως προκύπτει από τα άρθρα 6 και 7 του κανονισμού 178/2002, που αφορούν την ανάλυση των κινδύνων και την εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως, η προσέγγιση αυτή δεν είναι σύμφωνη με τις απαιτήσεις του κοινοτικού νομοθέτη για τη νομοθεσία, τόσο κοινοτική όσο και εθνική, περί τροφίμων και οι οποίες σκοπούν στην επίτευξη του γενικού σκοπού ενός υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας.
Ασφαλώς, όπως υπογράμμισε η Γαλλική Δημοκρατία, ένα από τα υποδειχθέντα από την Επιτροπή εναλλακτικά και λιγότερο περιοριστικά για την ελεύθερη κυκλοφορία μέτρα, και συγκεκριμένα αυτό της αναγραφής των χρησιμοποιούμενων στη διαδικασία παρασκευής ενός τροφίμου ΒΜΕ, δεν είναι ικανό να διασφαλίσει τον επιδιωκόμενο από τη γαλλική ρύθμιση σκοπό προστασίας της υγείας όσον αφορά τα ΒΜΕ τα οποία αποδείχθηκε ότι συνιστούν πραγματικό κίνδυνο για την υγεία. Πάντως, το επιχείρημα του οικείου κράτους μέλους ότι η αναγραφή αυτή θα συνιστούσε, εν πάση περιπτώσει, παράβαση της οδηγίας 2000/13 πρέπει να απορριφθεί. Συγκεκριμένα, μολονότι από το άρθρο 6, παράγραφος 4, στοιχείο γ’, περίπτωση ii, της οδηγίας αυτής προκύπτει ότι τα ΒΜΕ δεν αποτελούν συστατικά τα οποία πρέπει υποχρεωτικώς, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, να αναγράφονται στην επισήμανση, πάντως, τα κράτη μέλη δύνανται, σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας να θεσπίζουν μέτρα σχετικά με την επισήμανση τα οποία δικαιολογούνται από λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας.
Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι, όπως παρατηρεί η Γαλλική Δημοκρατία, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος απλώς επιβάλλει κανόνες λιγότερο αυστηρούς από τους ισχύοντες σε άλλο κράτος μέλος δεν σημαίνει, αυτό καθεαυτό, ότι οι τελευταίοι αυτοί κανόνες είναι δυσανάλογοι και, επομένως, ασύμβατοι προς τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2006,
C-514/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2006, σ. I-963
, σκέψη 49). Πάντως, η απουσία σε όλα ή σχεδόν όλα τα κράτη μέλη συστήματος προηγούμενης αδείας όσον αφορά τη χρήση ΒΜΕ στην παρασκευή των τροφίμων ενδέχεται να είναι λυσιτελής κατά την εκτίμηση της αντικειμενικότητας του προβαλλομένου προς δικαιολόγηση της γαλλικής ρυθμίσεως λόγου και, ιδίως, όσον αφορά την εκτίμηση του αναλογικού χαρακτήρα της οικείας ρυθμίσεως.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με τις ρήτρες αμοιβαίας αναγνωρίσεως τις οποίες τα κράτη μέλη οφείλουν να προβλέπουν στην εθνική νομοθεσία που διέπει σύστημα προηγούμενης αδείας, όπως το επίμαχο εν προκειμένω, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 80 της παρούσας, εθνική ρύθμιση που εξαρτά από προηγούμενη έγκριση τη διάθεση στο εμπόριο των τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ τα οποία παράγονται και/ή διατίθενται νομίμως στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών δεν αντιβαίνει, καταρχήν, στο κοινοτικό δίκαιο, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που απαριθμούνται στις σκέψεις 81 και 82 της παρούσας.
Το διαλαμβανόμενο στη σκέψη 64 της παρούσας αποφάσεως επιχείρημα της Επιτροπής, όσον αφορά τη φύση της ρήτρας αμοιβαίας αναγνωρίσεως που απαιτείται προς συμμόρφωση με το κοινοτικό δίκαιο, δεν μπορεί να γίνει δεκτό.
Ασφαλώς, στο κράτος μέλος που θεσπίζει το σύστημα προηγούμενης αδείας απόκειται να προβλέψει απλουστευμένη διαδικασία εγγραφής και να δικαιολογήσει το σύστημα αυτό αποδεικνύοντας την ύπαρξη πραγματικού κινδύνου για την υγεία. Το οικείο κράτος οφείλει να αποδείξει ότι το σύστημα που επέλεξε προς επίτευξη του νομίμου σκοπού της προστασίας της υγείας δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρου, πράγμα που η Γαλλική Δημοκρατία δεν κατόρθωσε να πράξει εν προκειμένω όσον αφορά το προβλεπόμενο από το διάταγμα του 1912 σύστημα.
Πάντως, η απαίτηση να συμπεριληφθεί σε εθνική ρύθμιση θεσπίζουσα σύστημα προηγούμενης αδείας ρήτρα αμοιβαίας αναγνωρίσεως, όπως η προταθείσα από την Επιτροπή, στην οποία αναφορά γίνεται στη σκέψη 64 της παρούσας αποφάσεως, θα αντέβαινε στη ratio του συστήματος, δεδομένου ότι θα είχε ως συνέπεια το οικείο κράτος μέλος να υποχρεούται να δεχθεί τη διάθεση στο εμπόριο στο έδαφός του των ΒΜΕ και των τροφίμων που καλύπτονται από τη ρήτρα αυτή, χωρίς να έχει τη δυνατότητα να επαληθεύσει την απουσία πραγματικών κινδύνων για τη δημόσια υγεία.
Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη καθόσον αφορά το διάταγμα του 1912.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως που στηρίζεται στην ύπαρξη εμποδίου στο άρθρο 28 ΕΚ, απορρέοντος από την ανασφάλεια δικαίου που δημιουργεί το διάταγμα του 2001
Κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή υποστήριξε ότι η έκδοση του διατάγματος του 2001, το οποίο τέθηκε σε ισχύ μόλις στις 2 Δεκεμβρίου 2006, μετά τη δημοσίευση της προβλεπόμενης από το άρθρο του 2 υπουργικής αποφάσεως, η δημοσίευση της ανακοινώσεως προς τις επιχειρήσεις, το 2002, και η δημοσίευση των κατευθυντήριων γραμμών για την κατάρτιση φακέλου σχετικά με τη χρήση ΒΜΕ οι οποίες εφαρμόζονται στις κατηγορίες ΒΜΕ που περιλαμβάνονται στο παράρτημα του διατάγματος του 2001 (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές), το 2003, δημιούργησαν κατάσταση ανασφάλειας δικαίου, η οποία καθεαυτή συνιστά αδικαιολόγητο εμπόδιο στο άρθρο 28 ΕΚ.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι το διάστημα που μεσολάβησε μεταξύ της εκδόσεως του διατάγματος του 2001 και της δημοσιεύσεως, στις 2 Δεκεμβρίου 2006, της υπουργικής αποφάσεως που κατέστησε δυνατή τη θέση σε ισχύ του εν λόγω διατάγματος, καθώς και η συνύπαρξη, κατά την ίδια περίοδο, του διατάγματος του 2001 και του διατάγματος του 1912 προκάλεσαν μια διφορούμενη κατάσταση πραγμάτων, διατηρώντας για τους επιχειρηματίες μια αβεβαιότητα ως προς τις δυνατότητες διαθέσεως στο εμπόριο στη Γαλλία των ΒΜΕ ή των τροφίμων στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ τα οποία παράγονται και/ή διατίθενται νομίμως στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών.
Αυτή η ανασφάλεια δικαίου ενισχύθηκε, αφενός, με την ανακοίνωση προς τις επιχειρήσεις η οποία διευκρίνιζε προς τους επιχειρηματίες ότι, από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της ανακοινώσεως, δεν υφίσταντο εμπόδια στην εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του διατάγματος του 2001 και, αφετέρου, με τις κατευθυντήριες γραμμές που εξέδωσε η AFSSA στις 2 Ιουλίου 2003, οι οποίες, σύμφωνα με τη διατύπωση της ίδιας της AFSSA, εφαρμόζονταν στις κατηγορίες ΒΜΕ που περιλαμβάνονται στο παράρτημα του διατάγματος του 2001.
Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές είναι σύμφωνες με τις απαιτήσεις που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά την ύπαρξη απλουστευμένης διαδικασίας εγγραφής, πάντως, ένας επιχειρηματίας δεν θα μπορούσε να καταρτίσει φάκελο σχετικό με τη χρήση κάποιου ΒΜΕ, με σκοπό την εγγραφή του ΒΜΕ στον θετικό κατάλογο του άρθρου 2 του διατάγματος του 2001, ενόσω ο κατάλογος αυτός δεν είχε καταρτιστεί, δεδομένου ότι η υπουργική απόφαση η οποία θα προέβλεπε τον κατάλογο αυτό δεν είχε ακόμη εκδοθεί και δημοσιευθεί.
Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής, όσον αφορά το διάταγμα του 2001, πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη.
Επί της τρίτης αιτιάσεως που στηρίζεται στην έλλειψη απλουστευμένης διαδικασίας εγγραφής των ΒΜΕ
Η Επιτροπή φρονεί ότι η διαδικασία εγγραφής την οποία προβλέπει το διάταγμα του 1912 δεν τηρεί τις απαιτήσεις που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου, των οποίων υπόμνηση γίνεται στη σκέψη 81 της παρούσας αποφάσεως. Το διάταγμα του 1912 δεν περιλαμβάνει καμία ένδειξη ως προς τη διάρκεια της διαδικασίας ούτε ως προς το δικαίωμα των επιχειρηματιών να κινήσουν τη διαδικασία αυτή ή ως προς τις δυνατότητες ασκήσεως ένδικης προσφυγής σε περίπτωση απορρίψεως των αιτήσεων. Εξάλλου, ουδεμία ένδειξη παρέχεται στους επιχειρηματίες όσον αφορά το όργανο στο οποίο πρέπει να απευθύνουν τις αιτήσεις τους ή τα έγγραφα τα οποία πρέπει να συνυποβάλλουν με τον φάκελο.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 81 της παρούσας αποφάσεως, εθνική ρύθμιση που εξαρτά από προηγούμενη έγκριση την προσθήκη μιας ουσίας, όπως τα ΒΜΕ, σε ένα τρόφιμο πρέπει να προβλέπει μια διαδικασία παρέχουσα στους επιχειρηματίες τη δυνατότητα να επιτύχουν την εγγραφή της ουσίας αυτής στον εθνικό πίνακα των επιτρεπομένων ουσιών. Η διαδικασία αυτή πρέπει να είναι εύκολα προσιτή και όχι υπέρμετρα χρονοβόρα, σε περίπτωση δε που καταλήγει σε αρνητική απόφαση πρέπει η απόφαση αυτή να μπορεί να προσβληθεί δικαστικώς (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσες αποφάσεις της 16ης Ιουλίου 1992, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 9, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 26).
Με τη σκέψη 40 της προπαρατεθείσας αποφάσεως της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, το Δικαστήριο επισήμανε ότι, από τα παραδείγματα που η Επιτροπή παρέθεσε όσον αφορά την προβλεπόμενη από το διάταγμα του 1912 διαδικασία εγγραφής, προκύπτει ότι οι αιτήσεις των επιχειρηματιών περί εγγραφής ή χορηγήσεως σχετικής αδείας δεν εξετάστηκαν ούτε εντός ευλόγων προθεσμιών ούτε σύμφωνα με επαρκώς διαφανή διαδικασία όσον αφορά τις δυνατότητες ασκήσεως ένδικης προσφυγής σε περίπτωση απορρίψεως των αιτήσεων.
Στην υπό κρίση περίπτωση, από τη δικογραφία προκύπτει ότι η διαδικασία εγγραφής που εφαρμόζεται σε θρεπτικές ουσίες όπως οι βιταμίνες περί των οποίων επρόκειτο στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, είναι παρόμοια, ή μάλλον ταυτίζεται, με την προβλεπόμενη από το διάταγμα του 1912 διαδικασία για την εγγραφή ΒΜΕ στον κατάλογο των επιτρεπομένων στη Γαλλία ουσιών. Η Γαλλική Δημοκρατία δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο το οποίο να αποδεικνύει ότι αυτό δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 2004, Επιτροπή κατά Γαλλίας, όσον αφορά τη διαδικασία εγγραφής την οποία προβλέπει το διάταγμα του 1912, μπορεί να μεταφερθεί στη διαδικασία εγγραφής που, δυνάμει του ίδιου διατάγματος, εφαρμόζεται στα ΒΜΕ.
Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όσον αφορά το διάταγμα του 1912, η τρίτη αιτίαση της Επιτροπής, η οποία στηρίζεται στην έλλειψη διαδικασίας απλουστευμένης εγγραφής, πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη.
Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Γαλλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας σε σχέση με τα ΒΜΕ και τα τρόφιμα στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται ΒΜΕ προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως, ένα σύστημα το οποίο προβλέπει τη χορήγηση προηγούμενης αδείας και αντιβαίνει προς την αρχή της αναλογικότητας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Γαλλικής Δημοκρατίας στα δικαστικά έξοδα και η τελευταία ηττήθηκε, η Γαλλική Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Η Γαλλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας σε σχέση με τα βοηθητικά μέσα επεξεργασίας και τα τρόφιμα στην παρασκευή των οποίων χρησιμοποιούνται βοηθητικά μέσα επεξεργασίας προερχόμενα από άλλα κράτη μέλη, όπου παράγονται και/ή διατίθενται στο εμπόριο νομίμως, ένα σύστημα το οποίο προβλέπει τη χορήγηση προηγούμενης αδείας και αντιβαίνει προς την αρχή της αναλογικότητας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.

2)
Καταδικάζει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.