CELEX: 61986CJ0056
Adjudicação permanente para o fornecimento de açúcar branco à UNRW A
Perda da caução
Proporcionalidade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 20 de Fevereiro de 1986, entrada no Tribunal a 26 de Abril, o Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação de várias disposições do Regulamento n.° 434/82 da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1982, relativo a uma adjudicação permanente para o fornecimento de açúcar branco comunitário destinado ao Secretariado de Assistência e de Trabalho para os Refugiados da Palestina no Médio Oriente (UNRWA) a título de auxílio alimentar (JO L 55, p. 34), alterado pelo Regulamento n.° 939/82, de 21 de Abril de 1982 (JO L 111, p. 13).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe no referido tribunal a SA Société pour l' exportation des sucres, com sede em Antuérpia, ao Office belge de l' économie et de l' agriculture (OBEA), organismo de intervenção belga.
3 A sociedade autora no processo principal foi declarada adjudicatária para o fornecimento de 755 toneladas de açúcar ao UNRWA nos termos do regulamento já citado. A entrega teve efectivamente lugar e o organismo beneficiário dispôs da mercadoria, mas controlos ulteriores efectuados na Bélgica em amostras colhidas antes do embarque evidenciaram que todas as amostras tinham a qualidade de açúcar 3 (qualidade inferior) e não 2 (que é a qualidade-tipo) pela única razão de a coloração da solução ultrapassar em 0,7 ponto a margem de 6 pontos, limite máximo da qualidade-tipo, correspondendo os restantes critérios a esta qualidade.
4 No processo principal o litígio diz respeito à obrigação do OBEA pagar, nestas circunstâncias, o preço inicialmente convencionado e à liberação da caução prestada pela sociedade adjudicatária.
5 Foi com vista à resolução deste litígio que o Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas pediu ao Tribunal para se pronunciar a título prejudicial sobre as seguintes questões:
"1) Devem os artigos 9.°, n.os 4 e 5, 10.°, terceiro parágrafo, e 15.°, n.os 2 e 3, ser interpretados no sentido de que o controlo da qualidade 2 do açúcar deve ser feito, quer antes do embarque, quer antes da data limite de entrega, quer antes da entrega dos documentos passados pelo UNRWA, quer antes da distribuição do açúcar por este organismo e que o réu não podia, após qualquer destes factos, proceder a este controlo qualitativo ou contestar a qualidade-tipo do açúcar?
2) Deve o artigo 10.° ser interpretado no sentido de que, quando os documentos considerados neste artigo são passados pelo UNRWA e quando o UNRWA dispôs da mercadoria, o réu deve pagar o preço inicialmente convencionado e não pode limitar-se ao pagamento do preço correspondente a um açúcar de qualidade inferior à qualidade-tipo convencionada? O 'certificate of receipt' entregue pelo UNRWA, em 13 de Agosto de 1982, sem reservas quanto à qualidade-tipo do açúcar, implica para o réu a obrigação de pagar o preço inicialmente convencionado?
3) Deve o artigo 7.°, n.° 3, ser interpretado no sentido de que a caução de adjudicação é perdida, total ou parcialmente, para o FEOGA quando o açúcar é da qualidade n.° 3 e não da n.° 2, quando o beneficiário dispôs efectivamente do açúcar entregue correspondente a uma qualidade inferior à convencionada?
Tendo em conta o carácter do incumprimento da autora, a perda de caução é conforme com o princípio geral da proporcionalidade?"
6 Para uma mais ampla exposição das disposições comunitárias em causa, dos factos do processo principal, bem como das alegações apresentadas ao Tribunal remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão aqui retomados na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.
Sobre a primeira questão
7 Com a primeira questão pergunta-se, por um lado, em que momento o controlo da qualidade do açúcar deve ser efectuado e, por outro, se, segundo o regulamento em causa, este controlo pode ser efectuado eventualmente num momento ulterior.
8 O artigo 9.°, n.° 5, do regulamento em causa prevê que a recolha de amostras e as operações de análise são efectuadas por peritos aprovados pelas autoridades do Estado-membro da exportação. Refere-se ao "controlo qualitativo no embarque" (tradução provisória). O artigo 15.°, n.° 1, do mesmo regulamento impõe ao adjudicatário a obrigação de comunicar o mais depressa possível ao organismo competente do Estado-membro da exportação e ao UNRWA a indicação do navio que deve efectuar o transporte, a data de carregamento e a presumível data de chegada do navio ao porto de destino. O n.° 3 do mesmo artigo estipula que "se o açúcar for de qualidade inferior à qualidade-tipo será recusado por conta e risco do adjudicatário" (tradução provisória). Estas disposições criam assim um sistema de controlo de qualidade prévio ao embarque, pois apenas este controlo permite recusar o açúcar se se verificar que este tem uma qualidade inferior à qualidade-tipo.
9 Uma situação como a presente, em que os resultados do controlo qualitativo só são conhecidos após a entrega da mercadoria, não está prevista pelas disposições do regulamento. Daqui não resulta que o controlo efectuado nestas circunstâncias deva ser considerado ilegal ou que seja vedado ter em conta esses resultados.
10 O controlo de qualidade é, de facto, um elemento essencial do sistema, pois resulta tanto dos considerandos como das disposições do regulamento e, especialmente, do artigo 1.°, n.° 2, que "o açúcar deve ser da qualidade-tipo tal como definida no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 793/72" (tradução provisória). Se o controlo de qualidade não puder ser concluído antes do embarque é lícito prossegui-lo em momento ulterior e retirar as consequências pertinentes dos seus resultados.
11 Por conseguinte, deve responder-se à primeira questão que o controlo de qualidade do açúcar previsto no Regulamento n.° 434/82 da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1982, alterado pelo Regulamento n.° 939/82 da Comissão, de 21 de Abril de 1982, deve ser feito normalmente antes do embarque. Contudo, não é vedado tomar em conta os resultados deste controlo quando são conhecidos apenas em momento ulterior.
Sobre a segunda questão
12 Com vista a responder à segunda questão convém tomar em conta a posição juridíca do UNRWA em relação ao adjudicatário e ao organismo nacional de intervenção, bem como a função dos documentos passados pelo UNRWA no sistema instituído pelo Regulamento n.° 434/82.
13 É preciso salientar, antes de mais, que o UNRWA, organismo encarregado de receber e distribuir o auxílio alimentar fornecido pela Comunidade, não pode ser equiparado a um comprador no que respeita às suas relações com o adjudicatário. Os seus vínculos jurídicos são estabelecidos com a Comunidade Económica Europeia.
14 No que respeita ao adjudicatário, as suas relações juridícas são estabelecidas, não com o UNRWA, mas com o organismo nacional de intervenção do Estado-membro da exportação e essas relações são reguladas por disposições de direito comunitário. É pois sem razão que a sociedade autora no processo principal invoca princípios retirados do direito aplicável à compra e venda internacional de mercadorias.
15 Com vista a precisar o papel atribuído aos documentos a passar pelo UNRWA convém observar que, tanto o pagamento provisório correspondente a 90% do preço, como o pagamento definitivo estão subordinados pelo artigo 10.°, n.° 1, do regulamento, à prova de que a entrega teve efectivamente lugar.
16 Para o pagamento provisório resulta do artigo 10.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e do artigo 9.°, n.° 4, que basta produzir a prova de que o navio entrou no porto de destino, estando a mercadoria ainda a bordo. O artigo 10.°, n.° 1, estabelece que "esta prova é constituída por uma declaração passada por uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e de fiscalização, reconhecida pelo UNRWA, ou pelo próprio UNRWA. Esta declaração é passada, nomeadamente, com base nos documentos do transporte em causa e numa estimativa da quantidade de açúcar envolvida" (tradução provisória).
17 Para o pagamento definitivo não basta que a mercadoria tenha chegado ao porto. É preciso, além disso, que o açúcar tenha sido "entregue no porto de desembarque previsto, a mercadoria tenha sido efectivamente colocada no cais ou em alijo, ou em contentor no cais e nas condições exigidas" (tradução provisória). São estas condições de entrega que devem ser certificadas pelos documentos passados pelo UNRWA. A função que lhes cabe é, pois, a de provar que a mercadoria foi efectivamente desembarcada e "nas condições exigidas".
18 Pela expressão "condições exigidas", é preciso entender, antes de mais, as condições de quantidade. De facto, enquanto no pagamento provisório basta ter "uma estimativa da quantidade de açúcar envolvida", no pagamento definitivo é necessário fornecer uma indicação precisa. Esta expressão diz igualmente respeito às condições de entrega previstas no artigo 9.° do regulamento, o qual exige especialmente o acondicionamento em sacos cujas características estão bem determinadas. Os documentos passados pelo UNRWA podem, além disso, certificar que a mercadoria chegou ao destino sem ter sofrido avarias no percurso.
19 Pelo contrário, a qualidade do açúcar não faz parte dos elementos certificados pelos documentos passados pelo UNRWA. No sistema criado pelo regulamento, cabe ao organismo de intervenção do Estado-membro da exportação, e não ao UNRWA, velar pelo controlo da qualidade.
20 O artigo 10.° limita-se a prever, no que concerne ao pagamento definitivo, que este terá lugar logo que o organismo de intervenção do Estado-membro da exportação tenha recebido os documentos passados pelo UNRWA. Esta disposição não regula as consequências de uma eventual falta de qualidade do açúcar ou do incumprimento de uma ou outra condição de entrega.
21 Estas consequências são objecto de outras disposições do regulamento, particularmente do artigo 7.°, cujos n.os 3 a 5 prevêem as condições de liberação da caução, e do artigo 15.°, cujo n.° 2 prevê a redução do preço no caso de atraso na entrega e cujo n.° 3 dispõe que "se o açúcar for de qualidade inferior à qualidade-tipo será recusado por conta e risco do adjudicatário".
22 Numa hipótese como a do caso presente, em que os resultados do controlo de qualidade só foram conhecidos após o UNRWA ter disposto do açúcar, não é já possível recusar a mercadoria. Daí não resulta que o organismo de intervenção seja obrigado a pagar o preço inicialmente convencionado, preço esse correspondente a uma qualidade superior à do açúcar efectivamente entregue. Tal obrigação não encontraria qualquer fundamento, nem no artigo 10.°, nem em qualquer outra disposição do regulamento.
23 Convém, portanto, responder à segunda questão no sentido de que, quando se verifique, após o UNRWA ter disposto da mercadoria, que o açúcar entregue é de qualidade inferior à qualidade-tipo, o artigo 10.° do Regulamento n.° 434/82 não impõe ao organismo nacional de intervenção do Estado-membro de exportação a obrigação de pagar ao adjudicatário o preço inicialmente convencionado, correspondente ao açúcar de qualidade-tipo, ainda que todos os documentos previstos neste artigo hajam sido passados pelo UNRWA.
Sobre a terceira questão
24 Com a terceira questão é pedido ao Tribunal, em primeiro lugar, que interprete o artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 434/82, tal como alterado pelo Regulamento n.° 939/82. Esta disposição prevê que:
"A caução de adjudicação:
a) será perdida, salvo caso de força maior, relativamente à quantidade de açúcar que o adjudicatário não entregar no porto de desembarque, quer efectivamente posta no cais ou em alijo, quer em contentor no cais, nas condições exigidas e após apresentação do exemplar n.° 1 do certificado de exportação devidamente atribuído e visado pelas autoridades competentes do Estado-membro referido no artigo 6.°, n.° 2, alínea e);
b) é liberada quando não for dado seguimento à oferta" (tradução provisória).
25 Resulta dos próprios termos desta disposição que a caução é perdida quando faltar uma das condições exigidas. Estas condições são as que se referem às obrigações do adjudicatário, pois a caução tem justamente por fim garantir o cumprimento destas obrigações.
26 Entre as obrigações essenciais do adjudicatário figura a de fornecer açúcar da qualidade-tipo, obrigação consagrada particularmente no artigo 1.°, n.° 2, do regulamento em causa.
27 Na segunda parte da terceira questão, o tribunal nacional pergunta ao Tribunal de Justiça se a perda da caução está em conformidade com o princípio geral da proporcionalidade, tendo em conta o carácter do incumprimento por parte de um adjudicatário que forneceu açúcar em que todos os elementos correspondiam aos da qualidade-tipo com excepção da coloração.
28 Para se avaliar se uma disposição do direito comunitário está em conformidade com o princípio da proporcionalidade importa verificar se os meios que ela utiliza são idóneos para realizar o objectivo visado e se não vão para além do necessário para o atingir.
29 Como resulta dos considerandos e das disposições do Regulamento n.° 434/82, este prossegue, entre outros, o objectivo de garantir que o açúcar fornecido tenha efectivamente a qualidade-tipo tal como aparece definida no Regulamento n.° 793/72 do Conselho, de 17 de Abril de 1972, que fixa a qualidade-tipo do açúcar branco (JO L 94, p. 1; EE 03 F5 p. 176). A este respeito não se podem isolar os diferentes critérios nele contidos, pois foram fixados cumulativamente pelo legislador comunitário no citado regulamento, de que resulta que a qualidade-tipo pode ser considerada como representativa da produção comunitária.
30 A importância do objectivo acima mencionado não pode ser subavaliada, nem do ponto de vista das exigências inerentes ao auxílio alimentar, nem do ponto de vista da igualdade de condições entre os concorrentes à adjudicação.
31 O meio usado para atingir este objectivo é um instrumento típico das operações realizadas no âmbito das organizações comuns dos mercados agrícolas: a perda da caução. Esta perda, que respeita a um montante de 37 750 ecus para uma operação de um volume de 755 toneladas de açúcar, não é injustificada, na medida em que não foi preenchida uma obrigação principal garantida pela caução e que esta sanção não vai para além do necessário para ter o efeito dissuasor desejado.
32 Deve portanto responder-se à terceira questão que o n.° 3 do artigo 7.° do Regulamento n.° 434/82 deve ser interpretado no sentido de que a caução de adjudicação é perdida na sua totalidade quando o açúcar fornecido não for o da qualidade-tipo, ainda que o beneficiário do auxílio dele tenha disposto. Esta disposição não infringe o princípio da proporcionalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
33 As despesas em que incorreu a Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Tendo o processo relativamente às partes no processo principal o carácter de um incidente levantado perante o tribunal nacional, cabe a este decidir sobre as despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Quarta Secção),
decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas, por decisão de 20 de Fevereiro de 1986, declara:
1) O controlo de qualidade do açúcar previsto no Regulamento n.° 434/82 da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1982, na redacção dada pelo Regulamento n.° 939/82 da Comissão, de 21 de Abril de 1982, deve ser feito normalmente antes do embarque. Contudo, não é proibido tomar em conta os resultados deste controlo quando sejam conhecidos apenas em momento ulterior.
2) Quando se verificar, após o UNRWA ter disposto da mercadoria, que o açúcar entregue é de qualidade inferior à qualidade-tipo, o artigo 10.° do Regulamento n.° 434/82 não impõe ao organismo nacional de intervenção do Estado-membro exportador a obrigação de pagar ao adjudicatário o preço inicialmente convencionado, correspondente ao açúcar da qualidade-tipo, ainda que todos os documentos previstos neste artigo hajam sido emitidos pelo UNRWA.
3) O n.° 3 do artigo 7.° do Regulamento n.° 434/82 deve ser interpretado no sentido de que a caução de adjudicação é perdida na sua totalidade quando o açúcar fornecido não for da qualidade-tipo, ainda que o beneficiário do auxílio dele tenha disposto. Esta disposição não infringe o princípio da proporcionalidade.