CELEX: 62008CJ0171
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
EY 56 ja EY 43 artikla
Pääomien vapaa liikkuvuus
Portugalin valtion Portugal Telecom SGPS SA:ssa omistamat etuoikeutetut osakkeet (golden shares)
Yksityistetyn yhtiön osuuksien hankintaa ja johtamista koskevat rajoitukset
Valtion toimenpide

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Portugalin tasavalta ole noudattanut EY 56 ja
EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa Portugal Telecom SGPS SA:ssa (jäljempänä PT) valtion
ja muiden julkisyhteisöjen erityisoikeuksia, jotka perustuvat Portugalin valtion PT:ssä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin
(golden shares).

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Kansallinen säännöstö
Yksityistämisestä 5.4.1990 annetun puitelain (Lei Quadro das Privatizações; Diário da República, I-sarja, nro 80, 5.4.1990;
jäljempänä LQP) 15 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa mahdollisuudesta luoda etuoikeutettuja osakkeita:
”Edellä 4 §:n 1 momentissa tarkoitetussa säädöksessä [jolla hyväksytään yksityistettävän yhtiön tai osakeyhtiöksi muutettavan
yhtiön yhtiöjärjestys] voidaan lisäksi poikkeuksellisesti säätää, silloin kun kansalliset edut sitä vaativat, sellaisten valtion
omistukseen jäävien etuoikeutettujen osakkeiden olemassaolosta, jotka niiden lukumäärästä riippumatta antavat valtiolle yhtiösopimuksen
muutoksia ja muita tiettyyn alaan liittyviä päätöksiä koskevan veto-oikeuden, joka on yhtiöjärjestyksessä asianmukaisesti
rajattu.”
Asetuksen (Decreto-Lei) nro 44/95, joka on annettu 22.2.1995, 20 §:n 1 momentissa, joka koskee yksityistämisen ensimmäistä
vaihetta, säädetään seuraavaa:
”Siinä tapauksessa, että [PT:n] yhtiösopimuksessa määrätään osakkeista, joihin liittyy erityisoikeuksia, lukuun ottamatta
osakkeita, joilla on etuoikeus osinkoon, valtion tai muiden julkisten osakkeenomistajien on omistettava enemmistö kyseisistä
osakkeista.”

PT:n yhtiöjärjestys
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että PT:n yhtiöjärjestyksen 4 §:n 2 momentin mukaan osakepääoma muodostuu 1 025 800 000 tavallisesta
osakkeesta ja 500:sta A-sarjan osakkeesta.
PT:n yhtiöjärjestyksen 5 §:n 1 momentin mukaan valtion tai muiden julkisten osakkeenomistajien on omistettava enemmistö A-sarjan
osakkeista, joihin liittyy tiettyjä etuoikeuksia kyseisen yhtiöjärjestyksen 14 §:n 2 momentista ja 19 §:n 2 momentista ilmenevien
erityisoikeuksien muodossa.
Viimeksi mainituissa määräyksissä luetellaan nämä erityisoikeudet seuraavasti:
–        vähintään yksi kolmasosa hallituksen jäsenistä hallituksen puheenjohtaja mukaan lukien on valittava A-sarjan osakkeiden tuottamien
äänten enemmistöllä eli valtion ja muiden julkisten osakkeenomistajien äänillä
–        hallituksen jäsenistä valittavan viiden tai seitsemän jäsenen johtokunnan viidestä jäsenestä yksi ja seitsemästä jäsenestä
kaksi on valittava A-sarjan osakkeiden tuottamien äänten enemmistöllä
–        vähintään yksi niistä hallituksen jäsenistä, jotka vastaavat erityisesti tietyistä hallinnollisista kysymyksistä, on valittava
siten, että valinnan tueksi saadaan enemmistö A-sarjan osakkeiden tuottamista äänistä
–        mitään jäljempänä lueteltuja asioita koskevaa yhtiökokouksen päätöstä ei voida tehdä vastoin A-sarjan osakkeiden tuottamien
äänten enemmistöä:
–        voitonjaosta päättäminen ja muu tilikauden tuloksen käsittely
–        yhtiöjärjestyksen muuttaminen ja osakepääoman korottaminen
–        etuoikeuksien rajoittaminen tai lakkauttaminen
–        osakepääoman korotuksen edellytysten asettaminen
–        joukkovelkakirjojen tai muiden arvopapereiden liikkeelle laskeminen ja niiden sellainen arvonmäärittäminen, josta hallitus
voi päättää, kuten myös etuoikeuden rajoittaminen tai lakkauttaminen vaihtovelkakirjoja liikkeelle laskettaessa, ja se, että
hallitus vahvistaa mainitunlaisten joukkovelkakirjojen liikkeellelaskun edellytykset
–        kotipaikan siirtäminen mihin hyvänsä muualle maan alueella
–        sen hyväksyminen, että sellaiset osakkeenomistajat, jotka harjoittavat PT:n määräysvallassa olevien yhtiöiden harjoittaman
toiminnan kanssa kilpailevaa toimintaa, hankkivat sellaisen lukumäärän tavallisia osakkeita, joka ylittää 10 prosenttia osakepääomasta
–        lisäksi A-sarjan osakkeiden tuottamien äänten enemmistö on tarpeen sellaisten päätösten tekemiseksi, jotka liittyvät PT:n
politiikkoja koskevien yleisten tavoitteiden ja perusperiaatteiden hyväksymiseen sekä osakkuuksien hankkimiseen yhtiöissä
tai konserneissa ja hankinta- ja luovutuspolitiikkaan liittyvien yleisten periaatteiden määrittämiseen siinä tapauksessa,
että yhtiökokouksen ennakkolupaa edellytetään.

Asian tausta ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Portugalin televiestintäalaan on vuodesta 1992 kohdistunut laaja uudelleenjärjestelyprosessi, joka vuonna 1994 johti PT:n,
joka on useiden kokonaan julkisessa omistuksessa olevien yritysten fuusiossa syntynyt osakkuuksia hallinnoiva holdingyhtiö,
perustamiseen.
PT:n yksityistämisprosessi alkoi vuonna 1995. Se toteutettiin viidessä peräkkäisessä vaiheessa LQP:ssä säädetyn järjestelmän
mukaisesti.
PT:n yhtiöjärjestys hyväksyttiin 4.8.1995 ajankohtana, jona Portugalin valtio omisti 54,2 prosenttia sen osakepääomasta.
Viidennen yksityistämisvaiheen päätteeksi kaikki julkiset osakkuudet PT:ssä myytiin lukuun ottamatta 500:tä A-sarjan osaketta,
joihin PT:n yhtiöjärjestyksen 5 §:n 1 momentin mukaan liittyy erityisoikeuksia ja joiden enemmistö asetuksen nro 44/95 20
§:n 1 momentin mukaisesti on valtion tai muiden julkisten osakkeenomistajien omistuksessa.
Komissio osoitti 19.12.2005 Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se moitti Portugalin tasavaltaa siitä,
ettei se ollut noudattanut EY 56 ja EY 43 artiklaan perustuvia velvoitteitaan sen vuoksi, että valtio ja muut julkiset osakkeenomistajat
omistivat PT:n etuoikeutettuja osakkeita, joihin liittyi erityisoikeuksia.
Koska komissio ei ollut tyytyväinen Portugalin tasavallan 21.2.2006 päivätyssä kirjeessä antamaan vastaukseen, se osoitti
tälle 10.4.2006 perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä noudattamaan lausuntoa kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
Portugalin tasavalta kiisti 24.7.2006 päivätyssä kirjeessään sen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta sitä
moitittiin.
Koska komissio katsoi, ettei Portugalin tasavalta ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen perusteltua lausuntoa,
se päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.

Kanne

Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten lausumat
Vastineessaan Portugalin tasavalta toteaa aluksi, että kanne pitäisi jättää tutkimatta kahdesta syystä. Ensinnäkin se katsoo,
että koska komissio ei ole sisällyttänyt asiakirja-aineistoon säädöstekstejä eikä PT:n yhtiöjärjestystä, joihin moititun jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättämisen konkretisoivat säännökset sisältyvät, se ei ole noudattanut todistustaakkaa koskevia sääntöjä ja
se on näin ollen perustanut kanteensa pelkkiin olettamiin.
Toiseksi Portugalin tasavalta väittää, että osa kanteesta on jätettävä tutkimatta, koska komissio on kannekirjelmässään esittänyt
sellaisia uusia perusteita, joita ei ollut perustellussa lausunnossa, ja että se on näin ollen laajentanut riidan kohdetta
siitä, millaisena se oli määritelty oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä. Portugalin tasavalta viittaa tältä osin muun
muassa yhtiöjärjestyksen määräyksiin, joiden perusteella valtiolla on suuri vaikutusvalta johtokunnan jäseniä valittaessa
tai joiden nojalla sillä on erityisvaltuuksia, kuten merkittävän omaisuuden myyntiä, fuusiota muiden yhtiöiden kanssa ja yrityksen
omistuksen muutoksiin liittyviä päätöksiä koskeva veto-oikeus.
Komissio kiistää kaikki nämä väitteet.
Komissio väittää aluksi todistustaakasta, että koska rikkomisesta moititaan Portugalin tasavaltaa eikä PT:tä, rikkomisen todistaminen
on sidoksissa pikemminkin kyseisen valtion menettelyyn kuin PT:n yhtiöjärjestykseen. Näin komission ei ole tarpeen esittää
kyseistä yhtiöjärjestystä väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen todistamiseksi. Joka tapauksessa Portugalin
tasavalta on itsekin viralliseen huomautukseen antamastaan vastauksesta lähtien myöntänyt, että kyseisessä yhtiöjärjestyksessä
on tällaisia määräyksiä ja että valtiolla on näissä määräyksissä tarkoitetut erityisoikeudet, ja se on kiistänyt moititun
rikkomisen nimenomaan niiden perusteella.
Riidan kohteen laajentamisesta komissio väittää, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tutkintavaiheessa
pyritään etsimään sellaisia mahdollisia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka riittävät tukemaan rikkomisepäilyä,
eikä siinä pyritä tyhjentävästi ja yksityiskohtaisesti käsittelemään kaikkia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen
liittyviä seikkoja. Komissio katsoo, että se sai oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa pelkästään yleisesti viitata valtion
erityisvaltuuksiin PT:ssä ja tämän jälkeen kannekirjelmässä täsmentää moitteidensa sisältöä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensimmäisestä oikeudenkäyntiväitteestä on heti aluksi todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklaan
perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission, jonka on näytettävä toteen
väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, on esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta
tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamuksiin
(ks. mm. asia C‑434/01, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 6.11.2003, Kok., s. I‑13239, 21 kohta ja asia C-342/05,
komissio v. Suomi, tuomio 14.6.2007, Kok., s. I-4713, 23 kohta).
Vaikka onkin totta, ettei komissio ole liittänyt kannekirjelmäänsä asian kannalta merkityksellisen kansallisen lainsäädännön
koko tekstiä eikä PT:n yhtiöjärjestystä, komissio on kuitenkin sekä kannekirjelmässä että siihen liitetyssä perustellussa
lausunnossa toistanut ja selittänyt useaan otteeseen niiden kyseisen lainsäädännön säännösten ja mainitun yhtiöjärjestyksen
määräysten sisältöä, joihin se on perustanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteensa.
Kuten julkisasiamies lisäksi toteaa ratkaisuehdotuksensa 27 kohdassa, Portugalin hallitus ei ole milloinkaan kiistänyt kyseisten
säännösten olemassaoloa eikä niiden sisältöä sellaisina, kuin komissio on ne kuvannut niin oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä
kuin unionin tuomioistuimessakin. Tämä hallitus on päinvastoin vahvistanut, että mainittujen tekstien perusteella Portugalin
valtio omistaa hyvinkin PT:n osakkeita, joihin liittyy komission mainitsemia erityisoikeuksia.
PT:n yhtiöjärjestyksen täydellistä tekstiä, jonka asianosaiset ovat jättäneet unionin tuomioistuimelle tämän sitä nimenomaisesti
pyydettyä, luettaessa voidaan havaita, että komission mainitun yhtiöjärjestyksen määräysten sisällöstä ja valtiolla olevista
erityisoikeuksista esittämät väitteet pitävät paikkansa.
Näin ollen ei voida katsoa, että komissio olisi nojautunut pelkkiin olettamiin ja ettei se olisi esittänyt unionin tuomioistuimelle
tarvittavia todisteita, jotta tämä voisi arvioida Portugalin tasavallan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.
Näin ollen ensimmäinen oikeudenkäyntiväite on hylättävä perusteettomana.
Toisesta oikeudenkäyntiväitteestä on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklan nojalla nostetun
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan komission perustellussa lausunnossa, joten
kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin lausunnon (ks. asia C‑33/04, komissio v. Luxemburg, tuomio 8.12.2005,
Kok., s. I-10629, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämä vaatimus ei kuitenkaan voi merkitä sitä, että perustellun lausunnon lausunto-osassa esitettyjen väitteiden ja kannekirjelmässä
esitettyjen vaatimusten pitäisi kaikissa tilanteissa olla täysin yhteneviä, kunhan perustellussa lausunnossa määritettyä oikeusriidan
kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu (ks. asia C‑433/03, komissio v. Saksa, tuomio 14.7.2005, Kok., s. I‑6985, 28 kohta
ja asia C-484/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 7.9.2006, Kok., s. I-7471, 25 kohta).
On syytä todeta, ettei komissio nyt esillä olevassa asiassa ole laajentanut eikä muuttanut perustellussa lausunnossa määritettyä
oikeusriidan kohdetta.
Tästä on riittävää todeta, että komissio on sekä perustellun lausunnon lausunto-osassa että kannekirjelmän vaatimuksissa selvästi
todennut, että se moittii Portugalin tasavaltaa siitä, ettei tämä ole noudattanut EY 43 ja EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan
sen vuoksi, että valtio ja muut julkiset osakkeenomistajat omistavat PT:n etuoikeutettuja osakkeita, joihin liittyy erityisoikeuksia.
Niillä komission kannekirjelmässään täsmentämillä väitteillä, jotka se oli jo yleispiirteisemmin esittänyt virallisessa huomautuksessa
ja perustellussa lausunnossa viittaamalla Portugalin valtiolla PT:ssä oleviin muihin erityisoikeuksiin, ei näin ollen ole
muutettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohdetta, eivätkä ne siis ole vaikuttaneet oikeusriidan ulottuvuuteen
(ks. vastaavasti asia C-185/00, komissio v. Suomi, tuomio 27.11.2003, Kok., s. I-14189, 84–87 kohta).
Kun otetaan huomioon edellä esitetty, Portugalin tasavallan esittämä toinenkin oikeudenkäyntiväite on hylättävä ja komission
kanne on otettava tutkittavaksi.

EY 53 ja EY 43 artiklaan perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen
Asianosaisten lausumat
Komission mukaan etuoikeutettujen osakkeiden luominen PT:ssä ei ensinnäkään ollut seurausta yhtiöoikeuden tavanomaisesta soveltamisesta,
ja joka tapauksessa se on EY 56 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluva valtion toimenpide.
Komissio väittää tästä, että kyseisten etuoikeutettujen osakkeiden ei, toisin kuin Portugalin viranomaiset toteavat, voida
katsoa olevan luonteeltaan puhtaasti yksityisoikeudellisia. Vaikka niihin liittyvistä erityisoikeuksista määrätään vain PT:n
yhtiöjärjestyksessä, tämä yhtiöjärjestys on hyväksytty ajankohtana, jona tämä yhtiö oli Portugalin valtion määräysvallassa,
minkä lisäksi sitä on tarkasteltava LQP:n ja asetuksen nro 44/95 asian kannalta merkityksellisten säännösten valossa. Näistä
säädöksistä ilmenee, että enemmistö näistä etuoikeutetuista osakkeista on annettava valtiolle ja että niiden on pysyttävä
valtion omistuksessa, koska ne eivät ole siirrettävissä toisin kuin yksityisoikeudelliset etuoikeutetut osakkeet.
Komissio väittää myös, että etuoikeutettujen osakkeiden antaminen valtiolle ei voi EY 295 artiklan, jossa määrätään, että
EY:n perustamissopimuksella ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin, perusteella olla kuulumatta EY 56 ja EY
43 artiklan soveltamisalaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. erityisesti asia C-367/98, komissio v. Portugali, tuomio
4.6.2002, Kok., s. I-4731, 48 kohta ja asia C-302/97, Konle, tuomio 1.6.1999, Kok., s. I‑3099, 38 kohta) jäsenvaltiot eivät
voi vedota omistusoikeusjärjestelmiinsä sellaisten perustamissopimuksessa määrättyihin perusvapauksiin kohdistuvien rajoitusten
perustelemiseksi, jotka johtuvat yksityistettyjä yrityksiä koskevasta hallinnollisesta lupajärjestelmästä. Koska kyseisillä
erityisoikeuksilla annetaan niiden haltijoille veto-oikeus useisiin sellaisiin päätöksiin, jotka PT joutuu tekemään, niillä
otetaan käyttöön tällainen hallinnollinen lupajärjestelmä.
Tämän jälkeen komissio väittää pääasiallisesti sillä, että Portugalin valtiolla on erityisoikeuksia PT:ssä, estettävän sekä
suoria sijoituksia että portfoliosijoituksia tähän yhtiöön, ja komission mukaan se näin ollen on pääomien vapaan liikkuvuuden
ja sijoittautumisvapauden rajoitus.
Erityisesti nämä erityisoikeudet rajoittavat osakkeenomistajien mahdollisuuksia osallistua tosiasiallisesti kyseisen yhtiön
johtamiseen ja määräysvallan käyttöön omistamiensa osakkeiden arvon mukaisessa suhteessa, ja niillä estetään heitä käyttämästä
valtaansa tehdä strategisia päätöksiä, kuten muun muassa päätöksiä, jotka koskevat merkittävän omaisuuden myyntiä, yhtiöjärjestyksen
merkittävää muuttamista, fuusiota muiden yhtiöiden kanssa ja yrityksen omistuksen muutoksia. Lisäksi tällaiset erityisoikeudet
saattavat haitata määräysvaltaan oikeuttavien osuuksien hankintaa PT:stä, mikä sekään ei sovellu yhteen EY 43 artiklan kanssa.
Komissio toteaa myös, ettei niitä rajoituksia, jotka johtuvat siitä, että Portugalin tasavallalla on erityisoikeuksia PT:ssä,
voida perustella millään kansallisten viranomaisten mainitsemista tavoitteista.
Ensinnäkin siitä Portugalin viranomaisten väitteestä, jonka mukaan televiestintäverkoston toiminta on tarpeen varmistaa kriisitilanteessa
tai sodan taikka terrori-iskun varalta, komissio toteaa, että toisin kuin oikeuskäytännössä, muun muassa asiassa C-463/00,
komissio vastaan Espanja, 13.5.2003 annetussa tuomiossa (Kok., s. I‑4581, 71 ja 72 kohta) edellytetään, nämä viranomaiset
eivät ole osoittaneet, että olemassa olisi sellainen ”yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaava todellinen ja riittävän
vakava vaara”, joiden vuoksi kyseiset toimenpiteet voisivat olla perusteltuja yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvistä
syistä.
Toiseksi komissio kiistää Portugalin tasavallan lausumat, joiden mukaan valtion omistamat erityisoikeudet PT:ssä ovat tarpeen
tietyn asteisen kilpailun takaamiseksi televiestintämarkkinoilla, koska PT hoitaa edelleen kaapeli- ja kupariverkkoja sekä
kaikkia tukku- ja vähittäistoimintoja. Komission mukaan tällaiset lausumat johtavat paradoksaaliseen tilanteeseen, jossa yhteisön
kilpailuoikeuden rikkomista on perusteltava kilpailuoikeuden toisella rikkomisella, toisin sanoen tässä tapauksessa tilanteeseen,
jossa perusteeksi vedotaan perustamissopimuksella taattujen perusvapauksien riidanalaisiin rajoituksiin.
Koska Portugalin tasavalta viittaa myös pääomamarkkinoiden häiriöiden välttämistarpeeseen, komissio palauttaa kolmanneksi
mieliin oikeuskäytännön ja etenkin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Portugali annetun tuomion (52 kohta), jonka
mukaan perustamissopimuksessa kiellettyjä rajoituksia ei voida perustella taloudellisilla syillä.
Lopuksi komissio väittää, että kyseiset rajoitukset ovat joka tapauksessa suhteellisuusperiaatteen vastaisia. A-sarjan osakkeisiin
liittyvien erityisoikeuksien käyttämiselle ei ole asetettu mitään muuta edellytystä kuin se, että näitä oikeuksia on käytettävä
yksinomaan silloin, kun kansalliset edut sitä vaativat. Vaikka tämän jäsenvaltion mainitsemia tavoitteita pidettäisiinkin
perusteltuina, sille annettavalla näin laajalla harkintavallalla mentäisiin pidemmälle kuin noiden tavoitteiden saavuttamiseksi
on tarpeen.
Portugalin tasavalta kiistää väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen väittämällä ensin, että kyseiset osakkeet
ovat vain yksityisoikeudellisia etuoikeutettuja osakkeita, joita ei voida rinnastaa golden shares -osakkeisiin. Asetuksella
nro 44/95 annetaan vain mahdollisuus siihen, että PT:n yhtiöjärjestyksessä määrätään etuoikeutetuista osakkeista, mutta siinä
ei säädetä, että niitä on luotava. Näin ollen näiden osakkeiden olemassaolo johtuu yksinomaan tämän yhtiön eikä valtion tahdosta.
Tämän jälkeen Portugalin viranomaiset väittävät, että osakkeenomistajien omistamat erityisoikeudet ovat yksityisoikeudelle
tai yhtiöoikeudelle tunnusomainen perusoikeus, jonka oikeudellinen perusta on lisäksi EY 295 artikla. Unionin tuomioistuimen
tehtäviin kuuluu näiden oikeuksien suojelu silloinkin, kun niiden haltijat ovat julkisia tahoja. Tämän väitteensä tueksi nämä
viranomaiset muistuttavat, että oikeuskäytännön mukaan perusoikeuksien suojelu on sellainen oikeutettu intressi, jonka vuoksi
yhteisön oikeudessa asetettujen velvoitteiden rajoittaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua (asia C-341/05, Laval un
Partneri, tuomio 18.12.2007, Kok., s. I-11767, 91–93 kohta).
Lisäksi Portugalin tasavalta väittää toissijaisesti, että vaikka kyseisten etuoikeutettujen osakkeiden olemassaolon katsottaisiinkin
johtuvan valtiosta, se ei kuitenkaan voisi olla EY 56 ja EY 43 artiklassa tarkoitettu kielletty rajoitus, kun otetaan huomioon,
että kyseiset osakkeet eivät ole sellainen valtion toimenpide, jolla pyritään sääntelemään kauppaa tai estämään palvelujen
taikka pääoman vapaata liikkuvuutta. Tämä jäsenvaltio kehottaa näin ollen unionin tuomioistuinta harkitsemaan, olisiko nyt
esillä olevassa asiassa sovellettava yhdistetyissä asioissa C-267/91 ja C-268/91, Keck ja Mithouard, 24.11.1993 annetun tuomion
(Kok., s. I‑6097, Kok. Ep. XIV, s. I‑477) taustalla olevaa logiikkaa. Kun nimittäin otetaan huomioon, että nyt esillä olevassa
asiassa on kyse syrjimättömistä yhtiöosuuksien hoitotavoista yhtiössä eikä näiden osuuksien hankintatavoista, minkäänlainen
pääomien vapaan liikkuvuuden tai sijoittautumisvapauden loukkaaminen ei ole mahdollista.
Portugalin viranomaiset korostavat myös, että vaikka PT:ssä olemassa olevilla erityisoikeuksilla katsottaisiinkin rajoitettavan
niitä perustamissopimuksella taattuja perusvapauksia, joihin komissio viittaa, tällainen rajoittaminen on perusteltua.
Tämä rajoittaminen on perusteltua yhtäältä sen vuoksi, että PT omistaa olennaisen osan televiestintäinfrastruktuureista, joten
näiden erityisoikeuksien omistaminen on siis yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvien syiden mukaista, jotta televiestintäpalvelut
voitaisiin varmistaa kriisin, sodan, terrori-iskun, luonnontapahtumien ja muun tyyppisten uhkien varalta. Kyseinen jäsenvaltio
täsmentää vielä, että toisin kuin komissio väittää edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetusta tuomiosta
tekemänsä tulkinnan perusteella, tällaisiin syihin liittyvien perustelujen edellytyksenä ei ole se, että yhteiskunnan perustavanlaatuinen
etu olisi tosiasiallisesti uhattuna.
Kyseistä rajoitusta voidaan toisaalta perustella myös tarpeella yleiseen etuun liittyvien pakottavien syiden vuoksi varmistaa
tietynasteinen kilpailu televiestintämarkkinoilla ja tarpeella välttää mahdolliset häiriöt pääomamarkkinoilla.
Lopuksi Portugalin tasavalta katsoo, että valtiolle myönnetyt erityisoikeudet ovat oikeassa suhteessa niihin tavoitteisiin
nähden, joihin niillä pyritään. Nämä oikeudet rajoittuvat näet etukäteen määriteltyihin erityisiin tilanteisiin, eivätkä ne
eroa jälkikäteisestä vastustamisjärjestelmästä. Näin ollen käyttöön on otettu järjestelmä, joka on verrattavissa asiassa C-503/99,
komissio vastaan Belgia, 4.6.2002 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-4809) kyseessä olleeseen järjestelmään, jota yhteisöjen
tuomioistuin on pitänyt yhteensoveltuvana perustamissopimuksen kanssa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
–       EY 56 artiklaan perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen
Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 56 artiklan 1 kohdassa kielletään yleisesti pääomanliikkeiden
rajoitukset jäsenvaltioiden välillä (ks. mm. yhdistetyt asiat C‑282/04 ja C-283/04, komissio v. Alankomaat, tuomio 28.9.2006,
Kok., s. I‑9141, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska perustamissopimuksessa ei määritellä EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen pääomanliikkeiden käsitettä, unionin tuomioistuimen
oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 67 artiklan [joka on kumottu Amsterdamin sopimuksella] täytäntöönpanosta 24.6.1988
annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY (EYVL L 178, s. 5) liitteessä I olevalla nimikkeistöllä on ohjeellista arvoa. Niinpä
oikeuskäytännön mukaan EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja pääomanliikkeitä ovat muun muassa niin kutsutut suorat sijoitukset,
jotka tapahtuvat osallistumalla yritykseen omistamalla osakkeita, joiden perusteella on mahdollista osallistua tosiasiallisesti
yhtiön johtamiseen ja määräysvallan käyttämiseen, ja niin kutsutut portfoliosijoitukset, eli arvopapereiden hankkiminen pääomamarkkinoilta
siten, että ainoana tarkoituksena on taloudellisen sijoituksen tekeminen ilman aikomusta vaikuttaa yhtiön johtamiseen tai
määräysvallan käyttämiseen (ks. em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Mainittujen kahden sijoitustyypin osalta oikeuskäytännössä on täsmennetty, että EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina rajoituksina
on pidettävä kansallisia toimenpiteitä, jotka ovat omiaan estämään osakkeiden hankinnan kyseessä olevista yrityksistä tai
rajoittamaan sitä taikka jotka ovat omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan sijoituksesta
mainittujen yritysten pääomaan (ks. em. asia komissio v. Portugali, tuomion 45 ja 46 kohta; asia C-483/99, komissio v. Ranska,
tuomio 4.6.2002, Kok., s. I-4781, 40 kohta; em. asia komissio v. Espanja, tuomion 61 ja 62 kohta; asia C-98/01, komissio v.
Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 13.5.2003, Kok., s. I-4641, 47 ja 49 kohta; asia C‑174/04, komissio v. Italia, tuomio 2.6.2005,
Kok., s. I‑4933, 30 ja 31 kohta ja em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 20 kohta).
Nyt esillä olevassa asiassa Portugalin tasavalta kiistää, että riidanalainen toimi olisi edellisessä kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä
tarkoitettu valtion toimenpide, ja se vetoaa kyseisten etuoikeutettujen osakkeiden yksityisoikeudelliseen luonteeseen ja siihen,
että niitä koskevat PT:n yhtiöjärjestyksen määräykset perustuvat yksinomaan tämän yhtiön eivätkä valtion tahtoon.
Tästä on todettava, että on tosin käynyt ilmi, että LQP:ssa ja asetuksessa nro 44/95 säädetään vain mahdollisuudesta ottaa
PT:n yhtiöjärjestyksellä käyttöön etuoikeutettuja osakkeita ja että nämä osakkeet on otettu käyttöön ja annettu valtiolle
nimenomaan tämän lainsäädännön nojalla annettujen PT:n yhtiöjärjestyksen määräysten perusteella.
Joka tapauksessa on kuitenkin niin, että – kuten Portugalin viranomaiset ovat itsekin istunnossa vahvistaneet – kyseiset yhtiöjärjestyksen
määräykset annettiin 4.4.1995, eli välittömästi kyseisen asetuksen antamisen jälkeen ja ennen kaikkea aikana, jona Portugalin
tasavalta omisti enemmistön PT:n osakepääomasta ja jona tämä yhtiö oli sen määräysvallassa.
Näin ollen on syytä katsoa, että Portugalin tasavalta on itse lainsäätäjänä sallinut etuoikeutettujen osakkeiden luomisen
PT:hen ja että se on viranomaisena LQP :n 15 §:n 3 momentin ja asetuksen nro 44/95 20 §:n 1 momentin perusteella päättänyt
ottaa PT:ssä käyttöön etuoikeutettuja osakkeita, antaa ne valtiolle ja määritellä niiden tuottamat erityisoikeudet.
Lisäksi on myös syytä todeta, kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 62 kohdassa toteaa, että kyseisten etuoikeutettujen
osakkeiden luominen ei ole seurausta yhtiöoikeuden tavanomaisesta soveltamisesta, koska kyseisten PT:ssä käyttöön otettujen
etuoikeutettujen osakkeiden on tarkoitus jäädä valtion omistukseen eivätkä ne siis ole siirrettävissä, millä poiketaan kaupallisista
yhtiöistä annetusta laista.
Näin ollen valtion on katsottava luoneen kyseiset etuoikeutetut osakkeet, ja tästä syystä niiden luominen kuuluu EY 56 artiklan
1 kohdan soveltamisalaan.
Tämän jälkeen on todettava rajoituksen olemassaolosta, että kansallisessa lainsäädännössä säädetty ja PT:n yhtiöjärjestyksessä
määrätty järjestelmä, jonka mukaan valtio omistaa tässä yhtiössä etuoikeutettuja osakkeita, on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista
peräisin olevat sijoittajat luopumaan sijoituksesta tämän yhtiön pääomaan.
Tässä järjestelmässä huomattava osa PT:tä koskevien tärkeiden päätösten, jotka on lueteltu tämän tuomion 6 kohdassa ja jotka
koskevat sekä 10 prosenttia osakepääomasta ylittävän omistusosuuden hankkimista että PT:n johtamista, tekeminen riippuu Portugalin
valtion suostumuksesta, koska – kuten PT:n yhtiöjärjestyksessä vaaditaan – näitä päätöksiä ei voida tehdä ilman A-sarjan osakkeiden
tuottamien äänten enemmistöä.
Tässä suhteessa on lisäksi tärkeää täsmentää, että tällaista enemmistöä vaaditaan muun muassa PT:n yhtiöjärjestyksen muuttamista
koskevien päätösten tekemiseksi, joten Portugalin valtion vaikutusvaltaa PT:ssä voidaan heikentää vain tämän valtion itse
siihen suostuessa.
Se seikka, että Portugalin valtio omistaa nämä etuoikeutetut osakkeet, joilla sille annetaan PT:n johtamisessa sellaista vaikutusvaltaa,
joka ei ole perusteltavissa sen tästä yhtiöstä omistaman osuuden laajuudella, on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin
olevat sijoittajat luopumaan suorista sijoituksista PT:hen, koska ne eivät voi osallistua tämän yhtiön johtamiseen ja määräysvallan
käyttämiseen omistusosuuksiensa arvon mukaisessa suhteessa (ks. mm. asia C-112/05, komissio v. Saksa, tuomio 23.10.2007, Kok.,
s. I-8995, 50–52 kohta).
Samoin kyseessä olevista erityisosakkeista voi aiheutua se, että portfoliosijoitukset PT:hen ovat vähemmän houkuttelevia,
koska Portugalin valtion mahdollinen kieltäytyminen puoltamasta merkittävää päätöstä, jota kyseisen yhtiön elimet ehdottavat
sen vuoksi, että ne katsovat sen vastaavan yrityksen etuja, on omiaan heikentämään kyseisen yhtiön osakkeiden arvoa ja näin
ollen vähentämään houkuttavuutta investoida kyseisenlaisiin osakkeisiin (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Alankomaat,
tuomion 27 kohta).
Näin ollen on syytä katsoa sen, että Portugalin valtio omistaa kyseiset etuoikeutetut osakkeet, olevan EY 56 artiklan 1 kohdassa
tarkoitettu pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus.
Tätä toteamusta ei voida asettaa kyseenalaiseksi niillä Portugalin viranomaisten esittämillä perusteluilla, jotka liittyvät
siihen, että tässä asiassa olisi sovellettava EY 295 artiklaa, ja edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard
annetun tuomion taustalla olevaan logiikkaan.
Ensinnäkin EY 295 artiklasta, jonka mukaan ”perustamissopimuksella ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin”,
on riittävää muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseinen artikla ei merkitse sitä, että jäsenvaltioissa
olemassa olevia omistusoikeusjärjestelmiä eivät koskisi perustamissopimuksen perusmääräykset, eikä siihen näin ollen voida
vedota sellaisten perustamissopimuksessa määrättyihin vapauksiin kohdistuvien rajoitusten perustelemiseksi, jotka johtuvat
sellaisista etuoikeuksista, joita jäsenvaltiot liittävät asemaansa yksityistetyn yrityksen osakkaana (ks. em. asia komissio
v. Espanja, tuomion 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toiseksi edellä mainituista yhdistetyistä asioista Keck ja Mithouard on todettava, että kyseiset toimenpiteet eivät ole samanlaisia
kuin se lainsäädäntö, jossa säädettyjen myyntijärjestelyjen katsottiin mainituissa yhdistetyissä asioissa annetussa tuomiossa
kuuluvan EY 28 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.
Kyseisen tuomion mukaan tiettyjä myyntijärjestelyjä tuontijäsenvaltion alueella rajoittavien tai ne kieltävien kansallisten
oikeussääntöjen soveltamisella muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin ei rajoiteta jäsenvaltioiden välistä kauppaa,
jos niitä ensinnäkin sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos niillä toisekseen on oikeudellisesti
ja tosiasiallisesti sama vaikutus sekä kotimaisten tuotteiden että muista jäsenvaltioista maahantuotujen tuotteiden markkinointiin.
Perusteena tälle on se, että tällaisten säädösten soveltaminen ei ole omiaan estämään muista jäsenvaltioista maahantuotujen
tuotteiden pääsyä tuontijäsenvaltion markkinoille eikä rajoittamaan sitä enempää kuin kotimaisten tuotteiden markkinoille
pääsyä (asia C-384/93, Alpine Investments, tuomio 10.5.1995, Kok., s. I-1141, 37 kohta).
Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa onkin totta, että kyseessä olevia rajoituksia sovelletaan erotuksetta sekä kotimaassa että
ulkomailla asuviin, on kuitenkin todettava, että nämä rajoitukset vaikuttavat osuuden hankkijan tilanteeseen sellaisenaan
ja ne ovat siis omiaan saamaan muista jäsenvaltioista olevat sijoittajat jättämään tällaiset sijoitukset tekemättä, ja siten
ne vaikuttavat markkinoille pääsyyn (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomion 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän tultua täsmennetyksi on siis syytä tutkia, voidaanko – ja tarvittaessa millä edellytyksillä – riidanalainen rajoitus
hyväksyä Portugalin tasavallan esittämien oikeuttamisperusteiden nojalla.
Hyvin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavia kansallisia toimenpiteitä voidaan perustella
EY 58 artiklassa mainituilla syillä tai yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä edellyttäen, että toimenpiteet ovat omiaan
takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen ja että niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi
(ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomio 23.10.2007, 72 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Portugalin viranomaisten esittämistä yleisen edun mukaisista pakottavista syistä on aluksi todettava, että oikeuskäytännön
mukaan pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksia ei voida perustella tarpeella suojella kilpailuolosuhteita tietyillä markkinoilla
(em. asia komissio v. Italia, tuomion 36 ja 37 kohta ja asia C-274/06, komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 44 kohta).
Samoin tarpeesta välttää pääomamarkkinoiden mahdolliset häiriöt on riittävää komission tavoin todeta, että tämä tavoite on
yksi niistä taloudellisluonteisista syistä, joihin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ei voida vedota pääomien vapaan liikkuvuuden
rajoittamisen perustelemiseksi (ks. mm. em. asia komissio v. Portugali, tuomion 52 kohta)
EY 58 artiklalla sallituista poikkeuksista on edelleen todettava, ettei voida kieltää, että Portugalin viranomaisten mainitsema
tavoite taata televiestintäverkoston toiminta kriisitilanteessa tai sodan taikka terrori-iskun varalta voi olla sellainen
yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy (ks. analogisesti energiatoimituksista em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008,
38 kohta), joka voi mahdollisesti oikeuttaa pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamisen.
On kuitenkin kiistatonta, että yleisen turvallisuuden asettamia vaatimuksia on muun muassa poikkeuksena pääomien vapaan liikkuvuuden
perusperiaatteesta tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksipuolisesti määritellä näiden vaatimusten
ulottuvuutta ilman Euroopan unionin toimielinten valvontaa. Yleiseen turvallisuuteen voidaan siis vedota vain, kun kyse on
yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. mm. asia C-54/99, Église
de scientologie, tuomio 14.3.2000, Kok., s. I-1335, 17 kohta).
Koska Portugalin tasavalta on vedonnut kyseiseen perusteeseen täsmentämättä kuitenkaan, miksi se katsoo, että valtion omistuksessa
olevilla etuoikeutetuilla osakkeilla on mahdollista välttää tällainen yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle aiheutuva
uhka, yleiseen turvallisuuteen liittyvää perustelua ei tässä tapauksessa voida hyväksyä.
Kyseisen rajoituksen suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta on perinpohjaisuuden vuoksi tärkeää todeta, että niiden erityisoikeuksien
käyttämiselle, jotka Portugalin valtiolle on annettu PT:n etuoikeutetuilla osakkeilla, ei ole asetettu minkäänlaista erityistä
ja objektiivista edellytystä, toisin kuin kansalliset viranomaiset väittävät.
Vaikka LQP:n 15 §:n 3 momentissa asetetaan valtiolle erityisvaltuuksia PT:ssä antavien etuoikeutettujen osakkeiden luomisen
edellytykseksi se melko yleisesti ja epätäsmällisesti muotoiltu vaatimus, että kansalliset edut vaativat tällaisten osakkeiden
luomista, on kuitenkin todettava, ettei tässä laissa eikä PT:n yhtiöjärjestyksessä vahvisteta perusteita sille, missä olosuhteissa
kyseisiä erityisvaltuuksia saadaan käyttää.
Tällaisella epävarmuudella loukataan vakavasti pääomien vapaata liikkuvuutta, koska sillä annetaan kansallisille viranomaisille
näiden valtuuksien käytön suhteen niin vapaaharkintainen liikkumavara, ettei sitä voida pitää oikeasuhteisena tavoiteltuihin
päämääriin nähden (ks. vastaavasti asia C-326/07, komissio v. Italia, tuomio 26.3.2009, Kok., s. I-2291, 51 ja 52 kohta).
Näin ollen on todettava, ettei Portugalin tasavalta ole noudattanut EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt
voimassa PT:ssä tämän yhtiön yhtiöjärjestyksestä ilmeneviä valtion ja muiden julkisyhteisöjen erityisoikeuksia, jotka perustuvat
Portugalin valtion PT:ssä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin (golden shares).
–       EY 43 artiklaan perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan myös, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia
velvoitteitaan siitä syystä, että Portugalin valtion PT:ssä omistamilla etuoikeutetuilla osakkeilla saatetaan estää määräysvaltaan
oikeuttavien osuuksien hankintaa tästä yhtiöstä.
Tästä on riittävää todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että sikäli kuin kyseisestä valtion toimenpiteestä
aiheutuu sijoittautumisvapauden rajoituksia, tällaiset rajoitukset ovat suora seuraus edellä tutkituista pääomien vapaan liikkuvuuden
esteistä eikä niitä voida erottaa näistä. Koska EY 56 artiklan 1 kohtaa on todettu rikotun, kyseessä olevia toimenpiteitä
ei ole tarpeen tutkia erikseen perustamissopimuksen sijoittautumisvapautta koskevien määräysten valossa (ks. mm. em. asia
komissio v. Alankomaat, tuomion 43 kohta).

Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Portugalin tasavallan velvoittamista korvaamaan
oikeudenkäyntikulut ja koska viimeksi mainittu on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa Portugal Telecom
SGPS SA:ssa tämän yhtiön yhtiöjärjestyksestä ilmeneviä valtion ja muiden julkisyhteisöjen erityisoikeuksia, jotka perustuvat
Portugalin valtion Portugal Telecom SGPS SA:ssa omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin (golden shares).
2)
Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: portugali.