CELEX: 61982CJ0116
Traktatbrud
nationale bestemmelser om fremstillingen af k.v.b.d

Ved stævning, indgivet til Domstolens justitskontor den 4. april 1982, har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-traktatens artikel 169 anlagt sag med påstand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland ved at indføre og anvende vinloven af 14. juli 1971 (BGBl. 1971 I, s. 893) og vinbekendtgørelsen af 15. juli 1971 (BGBl. 1971 I, s. 926) har tilsidesat sine forpligtelser ifølge de bestemmelser, der er udstedt som led i den fælles markedsordning for vin.
Kommissionen har under sagen frafaldet sine klagepunkter vedrørende tre foranstaltninger, hvorved Forbundsrepublikken Tysklands regering hævdedes at have overtrådt EF-retten; Kommissionen har imidlertid fastholdt den i stævningen nedlagte påstand om, at sagsøgte tilpligtes at betale samtlige sagens omkostninger. Som genstand for tvisten foreligger herefter alene det spørgsmål, om kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsområder (herefter benævnt k. v. b. d.) med hjemmel i vinlovens § 64, endog efter den heri fastsatte skæringsdato, lovligt kan fremstilles uden for disse vindyrkningsområder eller områder i disses umiddelbare nærhed.
De relevante fællesskabsbestemmelser
De særlige bestemmelser om k. v. b. d. blev udstedt ved Rådets forordning nr. 817/70 af 28. april 1970 (EFT 1970 I, s. 228), som er afløst af Rådets forordning nr. 338/79 af 5. februar 1979 (
EFT L 54, s. 48
). Artikel 3 i forordning nr. 817/70 foreskrev, at hver medlemsstat skulle udarbejde en liste over de vinstoksorter, der er egnet til produktion af k. v. b. d., samt at vinstoksorter, der ikke var opført på listen, skulle fjernes. Stk. 3 indeholdt en undtagelseshjemmel for en periode af tre år.
Forordningens artikel 5, der i det væsentlige svarer til artikel 6 i forordning nr. 338/79, havde følgende indhold:
»1)
a)
K. v. b. d. må kun produceres af inden for det bestemte dyrkningsområde høstede druer af de i listen i henhold til artikel 3, stk. 1, anførte vinstoksorter.
Den foranstående bestemmelse udelukker ikke, at en k. v. b. d. produceres overensstemmende med artikel 3, stk. 3, eller fremstilles i henhold til traditionel praksis.
b)
...
2)
Forarbejdningen af de i stk. 1, litra a), nævnte druer til most og af mosten til vin skal foregå inden for det samme bestemte dyrkningsområde, i hvilket de høstes.
Med forbehold af passende kontrolbestemmelser kan denne forarbejdning dog foretages uden for dette dyrkningsområde, såfremt dette er tilladt ifølge den producerende medlemsstats lovgivning.
3)
Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel fastlægges efter fremgangsmåden i artikel 7 i forordning nr. 24.
Disse bestemmelser fastsætter særlig følgende:
—
de forskrifter, efter hvilke medlemsstaterne kan tillade undtagelser fra reglen om, at forarbejdningen af druer til most og af most til vin skal finde sted inden for det samme bestemte dyrkningsområde,
—
listen over de k. v. b. d., som fremstilles efter traditionel praksis i henhold til stk. 1.«
Med hjemmel i bemyndigelsen i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 817/70 udstedte Kommissionen forordning nr. 1698/70 af 25. august 1970 om visse undtagelser i forbindelse med fremstillingen af kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsområder (EFT 1970 II, s. 510). Det hedder i forordningens artikel 1, stk. 1 :
»Ved fremstilling af en k. v. b. d. må forarbejdningen af druerne til most og af mosten til vin på de i forordning (EØF) nr. 817/70, artikel 5, stk. 2, andet afsnit, omhandlede betingelser kun finde sted efter indhentet tilladelse.«
Artikel 2, stk. 1, er sålydende:
»Den producerende medlemsstats kompetente organ må kun give forarbejdningstilladelse i henhold til artikel 1 til sådanne vinproducenter, som forarbejder druer eller most til produktion af en k. v. b. d. i deres virksomheder i umiddelbar nærhed af det bestemte dyrkningsområde.«
Det bestemmes dernæst i forordningens artikel 3:
»De i artikel 1 nævnte druer og den nævnte most må ikke opbevares på samme sted som druer eller most, der er uegnet til produktion af k. v. b. d.«,
og artikel 4 pålægger medlemsstaterne at træffe
»de nødvendige foranstaltninger til at sikre kontrollen med opbevaringen, omsætningen og forarbejdningen af de i artikel 1 nævnte druer og den nævnte most til vin«.
Formålet med de nævnte bestemmelser er at imødegå faren for uredelighed, såfremt der blev givet tilladelse til vinfremstilling uden for det bestemte dyrkningsområde, jfr. herved forordningens tredje betragtning, hvorefter vinfremstilling uden for det bestemte dyrkningsområde må begrænses »til tilfælde, i hvilke druerne og mosten til produktion af en k. v. b. d. forarbejdes i en virksomhed, der ligger i umiddelbar nærhed af det bestemte dyrkningsområde«.
De nationale retsforskrifter af betydning for sagen
Den tyske vinlovs § 5, stk. 1, har overskriften »forarbejdning af kvalitetsvine uden for det bestemte dyrkningsområde« og har følgende indhold:
»Ved fremstilling af en k. v. b. d. kan det i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 817/70 og de til dennes gennemførelse af Rådet eller Kommissionen for De europæiske Fællesskaber udstedte forordninger tillades, at forarbejdning af druerne til most og af mosten til vin finder sted uden for det bestemte dyrkningsområde, i hvilke druerne er høstet. Regeringerne i de vindyrkende delstater, på hvis område forarbejdning skal finde sted, fastsætter de for meddelelse af sådan tilladelse kompetente myndigheder«.
I henhold til vinlovens § 64 kan den omhandlede tilladelse
»indtil den 31. august 1976... også meddeles til forarbejdning inden for det tyske vindyrkningsområde..., såfremt dette er i overensstemmelse med traditionel praksis som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra a), andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 817/70«.
Realiteten
Forbundsrepublikken Tysklands regering
har anført, at artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 1698/70 er ugyldig, for så vidt som den alene hjemler, at der — undtagelsvis — kan gives tilladelse for virksomheder i umiddelbar nærhed af de bestemte dyrkningsområder. Regeringen har i det væsentlige anført tre anbringender til støtte for, at den nævnte bestemmelse må anses for ugyldig.
Første anbringende: Kommissionen har overskredet grænserne for bemyndigelsen
Forbundsrepublikken Tysklands regering
har anført, at spørgsmålet om tilladelser uden for de bestemte vindyrkningsområder direkte er reguleret i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 817/70, hvorefter sådanne tilladelser altid kan gives, hvor dette er i overensstemmelse med »traditionel praksis«, alene på betingelse af at der sikres en passende kontrol. Herudover er medlemsstaterne ikke undergivet nogen begrænsning, hverken i geografisk eller tidsmæssig henseende. Den bemyndigelse, der er tillagt Kommissionen i henhold til artikel 5, stk. 3, må følgelig alene forstås som en ret til at træffe kontrolforanstaltninger med henblik på, at medlemsstaterne ikke begår uregelmæssigheder i forbindelse med udøvelsen af deres beføjelser i henhold til stk. 1 og 2. Efter regeringens opfattelse har Kommissionen ved udstedelsen af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1698/70 grebet ind i de beføjelser, der tilkommer medlemsstaterne i henhold til de nævnte bestemmelser, hvorved den har undergravet medlemsstaternes ret til at tillade vinfremstilling uden for de bestemte dyrkningsområder, idet Kommissionen ikke tillader medlemsstaterne at tage noget hensyn til traditionsbetingede omstændigheder eller til forhold, der skyldes de vinproducerende virksomheders — eller disses vinarealers — særlige situation eller forskellige struktur.
Med hensyn til sagens faktum har Forbundsrepublikken Tysklands regering anført, at de virksomheder, der ligger uden for vindyrkningsområderne, kun udgør 0,5% af det samlede antal. Der er tale om virksomheder, der har eksisteret i årtier — eller endog i århundreder — og nogle af dem har vinarealer inden for flere områder. I Forbundsrepublikken Tyskland forarbejdes i øvrigt 90% af de dyrkede druer til k. v. b. d. Forbundsregeringen har endelig anført, at kontrolmulighederne inden for de i sagen omhandlede områder er de samme eller endog bedre som følge af det store antal kontrolpersoner.
Kommissionen
har anført, at bemyndigelsen i artikel 5, stk. 3, rækker videre og dækker fastsættelse af nærmere bestemmelser vedrørende mulighederne for at give tilladelser i undtagelsestilfælde. Kommissionen har anvendt denne bemyndigelse retmæssigt, idet den har overholdt rammerne for det skøn, den kan udøve som led i bestræbelserne på at opbygge det fælles marked. Kriteriet »umiddelbar nærhed« blev valgt med enstemmig tilslutning i forvaltningskomiteen; det er et objektivt kriterium, hvorved det henskydes til medlemsstaterne, hvorledes de vil konkretisere det retligt set vage begreb »umiddelbar nærhed«. De af forbundsregeringen anførte synspunkter tilgodeser derimod ikke Fællesskabets vinpolitik, hvormed det tilstræbes at forbedre vinkvaliteten og at beskytte k. v. b. d.
Det bemærkes, at forordning nr. 817/70, som det fremgår af forordningens anden betragtning, udgør et led i den politik, der er fastlagt ved Rådets forordning nr. 816/70 af 28. april 1970 om supplerende regler for den fælles markedsordning for vin (EFT 1970 I, s. 212), og at den har gennemførelsen af de samme mål for øje som sidstnævnte forordning, nemlig udviklingen af en politik til fremme af kvaliteten inden for vinsektoren, hvilket kun kan bidrage til en forbedring af markedsvilkårene og hermed til en udvidelse af afsætningsmulighederne.
Det hedder i betragtning fire til forordning nr. 817/70, at »selv om der skal tages hensyn til de traditionelle produktionsbetingelser, er det nødvendigt, at der udfoldes fælles bestræbelser for en harmonisering, hvad angår kvalitetskravene«. Forordningen fastsætter de grundlæggende forskrifter, som gør det muligt at identificere den enkelte k. v. b. d., men indeholder samtidig hjemmel for medlemsstaterne til at gøre visse nærmere undtagelser fra disse forskrifter.
For så vidt angår de bestemmelser, der omhandles under nærværende sag, fastslår forordningen således i artikel 5, stk. 1, at k. v. b. d. som hovedregel kun må fremstilles af druer, der er høstet inden for det bestemte dyrkningsområde samt stammer fra vinstoksorter, der er opført på en liste. Der findes hjemmel for at fravige hovedreglen i to henseender, dels med hensyn til visse vinstoksorter som kan tillades anvendt inden for et tidsrum af tre år, dels med hensyn til k. v. b. d. der fremstilles efter traditionel praksis. Artikel 5, stk. 2, fastslår endvidere, at forarbejdningen af druer til most og af most til vin som hovedregel skal foregå inden for det samme bestemte dyrkningsområde, i hvilket de høstes; med forbehold af passende kontrolbestemmelser kan national lovgivning hjemle undtagelse fra denne regel.
Artikel 5, stk. 1 og 2, indeholder imidlertid kun generelle bestemmelser og fastsætter ikke gennemførelsesbestemmelserne hertil. Artikel 5, stk. 3, henlægger fastsættelsen af sådanne bestemmelser til Kommissionen; ifølge dette stykke skal gennemførelsesbestemmelserne til artikel 5 dels regulere spørgsmålet om de i national lovgivning hjemlede undtagelser fra hovedreglen om forarbejdning inden for det bestemte dyrkningsområde, hvor høsten har fundet sted, dels indeholde bestemmelser om listen over de k. v. b. d., som fremstilles efter traditionelle fremgangsmåder.
Det følger af forordningens formål og opbygning som omtalt ovenfor, at bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, litra a), andet afsnit, om k. v. b. d., der fremstilles »i henhold til traditionel praksis«, alene er en undtagelse fra hovedreglen om, at kun bestemte vinstoksorter kan anvendes, og således kun vedrører vinstoksorterne og ikke høstområderne; en nærmere afgrænsning af denne undtagelse skete efterfølgende ved den gennemførelsesforordning, hvorved Kommissionen fastsatte listen over disse k. v. b. d. Følgelig kan Forbundsrepublikken Tyskland ikke gives medhold i den fortolkning, hvorefter den nævnte bestemmelse ud over — for et vist tidsrum — at give hjemmel til fortsat anvendelse af andre vinstoksorter end de på listen anførte tillige skulle hjemle, at de traditionelle fremgangsmåder vedrørende forarbejdning af druer og af most fortsat skulle kunne anvendes uden den begrænsning, der følger af princippet om det bestemte høstområde.
Det fremgår dernæst af ordlyden af artikel 5, stk. 3, og af den sammenhæng, hvori den indgår, jfr. ovenfor, at Kommissionen i henhold til bestemmelsen har beføjelse til at konkretisere og afgrænse det område, inden for hvilket medlemsstaternes lovgivning kan fastsætte de betingelser, hvorunder der kan gives tilladelser til forarbejdning uden for det bestemte dyrkningsområde. Den af Forbundsrepublikken Tysklands regering forsvarede opfattelse, hvorefter Kommissionens bemyndigelse ikke giver adgang til at foretage en sådan konkretisering og afgrænsning, men alene omfatter udstedelsen af effektive kontrolbestemmelser med henblik på bekæmpelse af uregelmæssigheder, må følgelig afvises.
Forbundsregeringens anbringende om, at Kommissionen ikke i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1698/70 var beføjet til at foreskrive, at tilladelse alene kan gives for virksomheder beliggende »i umiddelbar nærhed af det bestemte dyrkningsområde«, må herefter forkastes.
Andet anbringende: tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Forbundsrepublikken Tysklands regering
har i forbindelse med dette subsidiære anbringende anført, at selv om det principielt ikke er i strid med bemyndigelsen i henhold til artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 817/70, at tilladelse til at fremstille vin alene kan gives, for så vidt angår områder »i umiddelbar nærhed«, så er en sådan begrænsning i det konkrete tilfælde hverken et nødvendigt eller egnet middel til at nå de mål, som Kommissionen hævder at have forfulgt, nemlig at forebygge faren for uredelighed samt sikre ægtheden af den fremstillede vin. Faren for uredelighed kan imødegås på en mindre indgribende måde ved hjælp af en skærpet kontrol, der er effektiv, uanset hvor langt druerne transporteres. Ægtheden af den fremstillede vin er i øvrigt ikke alene et spørgsmål om de egenskaber, der er særlige for et dyrkningsområde. Forholdet kan være et andet i andre medlemsstater, men i Forbundsrepublikken Tyskland er der i henseende til selve den anvendte vinsfremstillingsteknik ingen forskel på kvalitetsvine fremstillet i forskellige områder.
Kommissionen
har anført, at den omhandlede foranstaltning er et nødvendigt, egnet og hensigtsmæssigt middel til gennemførelsen af den politik, som Rådet har fastlagt. Foranstaltningen begrænser faren for uredelighed. Garantien for, at druerne og mosten stammer fra bestemte områder, er en af de uomgængelige økonomiske betingelser for at skabe et marked, der adskiller sig fra markedet for andre vine. Kommissionen har endelig anført, at den anfægtede foranstaltning tillige skal ses i lyset af de bestræbelser på en bedre beskyttelse af oprindelsesbetegnelserne, der udfoldes på internationalt plan.
Det bemærkes, at i henhold til Domstolens praksis indebærer proportionalitetsprincippet et krav om, at de foranstaltninger, der træffes i henhold til retsakter fra Fællesskabets institutioner, er egnet til at gennemføre det tilsigtede mål og ikke går videre end nødvendigt i dette øjemed.
Som det fremgår af den tredje betragtning til forordning nr. 1698/70, har artikel 2, stk. 1, det dobbelte formål dels at sikre kvaliteten af k. v. b. d., som pr. definition i princippet skal være fremstillet inden for det område, hvor høsten har fundet sted, dels at forebygge den fare for uredelighed, der er forbundet med en ordning, hvorefter der undtagelsesvis kan gives tilladelse til fremstilling af vin uden for det bestemte dyrkningsområde. Det er følgelig et egnet middel til at nå dette mål, at en sådan ordning begrænses, således at den alene gælder for de områder, som ligger i umiddelbar nærhed af det bestemte dyrkningsområde.
Det bemærkes endvidere, at Kommissionen ikke har overskredet grænserne for det skøn, der er tillagt den ved den omhandlede bemyndigelse, for så vidt som den fandt en sådan begrænsning nødvendig for at nå det omhandlede mål. Såfremt forarbejdningen kunne gennemføres uden for — endog fjernt fra — det område, hvor høsten har fundet sted, ville dette nemlig undergrave kvalitetspolitikkens effektivitet samt skabe usikkerhed hos forbrugerne, der i almindelighed forventer, at en k. v. b. d. er fremstillet inden for det særlige område, hvor druerne er høstet, og som fremgår af vinens betegnelse. Det er endvidere utvivlsomt, at kontrollens effektivitet forringes, i det omfang den må udstrækkes over et væsentligt større geografisk område.
Herefter må også sagsøgtes andet anbringende forkastes.
Tredje anbringende: krænkelse af grundrettighederne
Forbundsrepublikken Tysklands regering
har anført, at de virksomheder, der rammes af forbudet mod vinfremstilling, vil være tvunget til at lukke, eftersom deres anlæg hverken kan omstilles til anden erhvervsmæssig anvendelse eller sælges på rimelige vilkår. Uanset om enkelte virksomheder kan overleve, må forbudet betragtes som et alvorligt indgreb i ejendomsretten, der ikke er begrundet i Fællesskabets almene interesse. Forbundsrepublikken Tysklands regering har i denne forbindelse anført, at de forskellige løsninger, som Kommissionen har foreslået med henblik på afhjælpning af disse virkomheders vanskeligheder, alene er gået ud på at indrømme virksomhederne en overgangsperiode, inden de indstiller deres virksomhed. Dette er ingen løsning. For de fleste af de berørte virksomheder udgør vinfremstillingen traditionelt hovederhvervet. Selv for virksomheder med et bredt erhvervsgrundlag vil en omlægning af virksomheden indebære urimelige og sagligt ubegrundede omkostninger og investeringsudgifter. Den omhandlede foranstaltning indebærer følgelig et alvorligt indgreb i ejendomsretten og i det frie erhvervsvalg, og et sådant indgreb er ikke begrundet i Fællesskabets almene interesse.
Kommissionen
har anført, at den omhandlede foranstaltning indebærer en begrænsning i udøvelsen af grundrettighederne, der er lovlig og begrundet, eftersom foranstaltningen er truffet i Fællesskabets interesse. Den frie erhvervsudøvelse begrænses alene som følge af det legitime hensyn til ægthedsbeskyttelse af vin, hvilket er en uomgængelig forudsætning for opbygningen af et økonomisk levedygtigt marked for k. v. b. d. Der gøres heller intet indgreb i ejendomsretten selv, idet den anfægtede foranstaltning blot indebærer en begrænsning i udnyttelsen af ejendommen, der er lovlig og afbalanceret i betragtning af Fællesskabets interesser. Kommissionen har anført, at den anfægtede forordning ikke fjerner eksistensgrundlaget for de berørte virksomheder. Fremstillingen af kvalitetsvin repræsenterer alene en del af vinfremstillingen, og det havde været muligt for virksomhederne at løse de vanskeligheder, som et forbud kunne give anledning til, såfremt de under overgangsperioden havde benyttet muligheden for at omstille sig under hensyn til den nye situation, der var skabt ved fællesskabsbestemmelserne. Netop af denne grund havde Kommissionen ventet overordentligt længe, inden den indledte traktatbrudsproceduren.
Det bemærkes for det første, at den omhandlede bestemmelse ikke berører eksistensgrundlaget for de virksomheder, der fremstiller k. v. b. d., og at den heller ikke griber ind i kerneområdet for det frie erhvervsvalg. Den omhandlede bestemmelse regulerer ikke direkte, men alene indirekte, en heraf afledet ret, idet de af bestemmelsen flydende begrænsninger udelukkende vedrører de vilkår, hvorunder producenterne kan drive deres virksomheder, og kun for så vidt udøvelsen af deres erhverv.
Den omtvistede bestemmelse ses dernæst at indgå som en bestanddel af den fælles markedsordning i almindelighed, nærmere bestemt som et led i kvalitetspolitikken for vin. Det tilsigtes med bestemmelsen — ved dertil egnede midler — at bidrage til at opnå målet med reguleringen inden for denne sektor og dermed målet med traktatens artikel 39, dvs. et mål som Fællesskabet forfølger i almen interesse.
Idet målet således modsvarer almene interesser, kan begrænsningen i medfør af den omhandlede bestemmelse ikke anses for et ulovligt indgreb i udøvelsen af grundrettighederne.
Herefter må også sagsøgtes tredje anbringende forkastes.
Under henvisning til det anførte må Kommissionen gives medhold under sagen.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger.
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, dømmes den part, som hæver sagen eller tilbagekalder begæringen, til at afholde omkostningerne, medmindre den anden parts forhold gør ophævelsen eller tilbagekaldelsen berettiget.
I nærværende sag ses såvel Kommissionens sagsanlæg som dens efterfølgende tilbagekaldelse af nogle klagepunkter at være foranlediget af den holdning, der blev indtaget af Forbundsrepublikken Tyskland, eftersom denne først efter Kommissionens sagsanlæg traf de fornødne foranstaltninger til at efterkomme sine forpligtelser. Herefter bør Forbundsrepublikken afholde samtlige sagens omkostninger, da den har tabt sagen, således som denne herefter har foreligget til bedømmelse.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN

1)
Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten og artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 1698/70 af 25. august 1970 (EFT 1970 II, s. 510), idet den har tilladt fremstilling af kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsområder uden for de særlige dyrkningsområder eller de områder, som ligger i disses umiddelbare nærhed.

2)
Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.

Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Due
Galmot
Kakouris
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. september 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Proressnroe: Tvsk.