CELEX: 62001CJ0060
Manquement d'État
Directives 89/369/CEE et 89/429/CEE
Pollution atmosphérique
Installations d'incinération des déchets municipaux
Parc des incinérateurs en France

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 12 février 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et appropriées pour garantir que l'ensemble du parc des incinérateurs actuellement en fonctionnement en France soit exploité en conformité avec les conditions de combustion imposées par les directives 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux (JO L 163, p. 32) et 89/429/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d'incinération des déchets municipaux (JO L 203, p. 50), ou qu'il soit mis fin à leur exploitation en temps utile, à savoir pour le 1er décembre 1990 en ce qui concerne les installations nouvelles et pour le 1er décembre 1996 en ce qui concerne les installations existantes, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 et des articles 2, premier alinéa, sous a), et 4 de la directive 89/429 ainsi que de l'article 249, troisième alinéa, CE.
La réglementation communautaire
2 La directive 84/360/CEE du Conseil, du 28 juin 1984, relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles (JO L 188, p. 20), prévoit des mesures et des procédures visant à prévenir et/ou à réduire la pollution atmosphérique en provenance d'installations industrielles à l'intérieur de la Communauté. Les obligations résultant de cette directive ont été précisées dans les directives 89/369 et 89/429.
3 En vertu des articles 1er, point 5, et 12, paragraphe 1, de la directive 89/369, une installation d'incinération des déchets municipaux est à considérer comme nouvelle si l'autorisation d'exploitation en a été délivrée à partir du 1er décembre 1990. Conformément à l'article 1er, point 5, de la directive 89/429, une installation d'incinération des déchets municipaux est à considérer comme existante si la première autorisation d'exploitation en a été délivrée avant le 1er décembre 1990.
4 L'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 prévoit:
«Toute installation nouvelle d'incinération des déchets municipaux doit être conçue, équipée et exploitée de manière que les gaz provenant de la combustion des déchets soient portés, après la dernière injection d'air de combustion, d'une façon contrôlée et homogène, et même dans les conditions les plus défavorables, à une température d'au moins 850 degrés Celsius pendant au moins deux secondes en présence d'au moins 6 % d'oxygène.»
5 L'article 2, premier alinéa, sous a), de la directive 89/429 dispose:
«Conformément à l'article 13 de la directive 84/360/CEE, les États membres prennent les mesures appropriées pour que l'exploitation des installations existantes d'incinération des déchets municipaux soit soumise:
a) dans le cas des installations dont la capacité nominale est égale ou supérieure à 6 tonnes de déchets par heure, au plus tard le 1er décembre 1996, aux mêmes conditions que celles imposées aux installations d'incinération nouvelles de la même capacité aux termes de la directive 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération de déchets municipaux [...], sauf en ce qui concerne les dispositions de l'article 4, qui sont remplacées par celles de l'article 4 de la présente directive».
6 Aux termes de l'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 89/429:
«Au plus tard le 1er décembre 1996, les installations existantes d'une capacité égale ou supérieure à 6 tonnes par heure devront respecter les conditions de combustion suivantes: les gaz provenant de la combustion des déchets devront être portés, après la dernière injection d'air de combustion et même dans les conditions les plus défavorables, à une température d'au moins 850_ C, en présence d'au moins 6 % d'oxygène, et cela pendant au moins 2 secondes. Toutefois, en cas de difficultés techniques majeures, la disposition concernant le temps de séjour de 2 secondes doit s'appliquer au plus tard à compter du moment où il est procédé au renouvellement des fours.»
La procédure précontentieuse
7 La Commission a été saisie d'une plainte selon laquelle l'incinérateur de Maubeuge (France) ne respecterait pas les conditions de combustion imposées par les directives 89/369 et 89/429.
8 Cette plainte a amené la Commission à prendre connaissance des résultats d'une enquête établie, le 1er décembre 1996, par le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement. L'enquête révélait que, à cette date, 40 incinérateurs traitant plus de 6 tonnes de déchets par heure ne respectaient pas les conditions d'exploitation imposées par lesdites directives et rejetaient des poussières et des métaux lourds au-delà des valeurs maximales autorisées.
9 La Commission a également pris connaissance d'un communiqué de presse de ce même ministère, en date du 18 février 1999, dont il ressortait que 7 installations d'incinération avaient émis dans l'atmosphère des quantités de dioxine et de furanne supérieures à 10 ng I-TEQ/m3, ce qui implique, selon la Commission, que ces fours ne respectaient pas les conditions de combustion prévues à l'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 et aux articles 2, premier alinéa, sous a), et 4 de la directive 89/429.
10 Il ressortait également du même communiqué que, le 15 janvier 1999, 12 des 75 installations d'incinération situées sur le territoire français n'étaient pas encore mises en conformité avec l'arrêté ministériel, du 25 janvier 1991, relatif aux installations d'incinération de résidus urbains (JORF du 8 mars 1991, p. 3330, ci-après l'«arrêté du 25 janvier 1991»), qui transposait les directives 89/369 et 89/429. Il s'agissait des installations de Maubeuge ainsi que de La Rochelle, de Blois, d'Angers, de Mulhouse, du Mans, de Rouen, du Havre, de Belfort, de Rungis, de Douchy et de Noyelles-sous-Lens (France).
11 Dans ces conditions, la Commission, considérant que la République française n'avait pas pris toutes les mesures nécessaires et appropriées pour garantir que l'ensemble du parc des incinérateurs alors en fonctionnement en France soit exploité en conformité avec les conditions de combustion imposées par les directives 89/369 et 89/429, a envoyé à la République française, le 28 avril 1999, une lettre de mise en demeure afin de lui permettre de présenter ses observations.
12 Par lettre du 22 septembre 1999, le gouvernement français y a répondu en faisant valoir que les directives 89/369 et 89/429 avaient été transposées en droit français par l'arrêté du 25 janvier 1991. Par ailleurs, il a reconnu que, au début de l'année 1998, 27 incinérateurs fonctionnaient sans respecter les dispositions de cet arrêté. Il a également admis que, malgré les mesures prises par lui pour faire respecter les normes impératives applicables en la matière, au début de l'année 1999, 12 incinérateurs n'étaient pas encore mis en conformité avec lesdites normes et qu'il subsistait 9 installations dont les rejets de dioxine étaient supérieurs à 10 ng
I-TEQ/m3.
13 La Commission a considéré que, par cette réponse, le gouvernement français n'avait pas nié l'existence des manquements dont sa lettre de mise en demeure faisait état. Dès lors, le 21 octobre 1999, elle a émis un avis motivé invitant la République française à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
14 Le gouvernement français a répondu à l'avis motivé par lettre du 22 décembre 1999 en faisant valoir que, à la suite des fermetures et des mises aux normes intervenues, le nombre d'incinérateurs ne respectant pas les conditions prévues par l'arrêté du 25 janvier 1991 ainsi que par les directives 89/369 et 89/429 était passé de 27 en 1998 à 7 à la fin de l'année 1999, à savoir ceux d'Angers, de Douchy, de La Rochelle, du Havre, du Mans, de Maubeuge et de Rouen. Il a soutenu que cette amélioration significative de la situation prouvait que les mesures prises par lui n'étaient ni inefficaces ni insuffisantes.
15 Le gouvernement français a soutenu également qu'aucune limite de rejet de dioxine n'existait alors dans la législation européenne pour les incinérateurs d'ordures ménagères. Cependant, il se serait imposé de faire en sorte que les installations d'incinération n'émettent pas des quantités de dioxine supérieures à 10 ng
I-TEQ/m3 et le dernier bilan effectué en la matière n'aurait révélé que 4 cas de dépassement.
16 Considérant que le gouvernement français n'avait pas pris les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le fond
17 À titre liminaire, il convient de préciser l'objet du recours. Dans les conclusions de sa requête, la Commission invite la Cour à constater un manquement en ce qui concerne les incinérateurs actuellement en fonctionnement en France. Cette formulation pourrait être comprise comme visant les incinérateurs en fonctionnement à la date du prononcé de l'arrêt. Toutefois, il résulte de l'ensemble du recours ainsi que de la procédure précontentieuse que, en l'espèce, les conclusions de la Commission visent en réalité les incinérateurs en fonctionnement à la date de l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé.
18 À cet égard, la Commission fait valoir qu'il résulte de façon incontestable des informations rendues publiques par le gouvernement français et des réponses de celui-ci à la mise en demeure et à l'avis motivé que de nombreux incinérateurs ont fonctionné et 7 d'entre eux continuent de fonctionner sans respecter les conditions de combustion imposées par l'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 et les articles 2, premier alinéa, sous a), et 4 de la directive 89/429.
19 Le gouvernement français soutient que la Commission a pris en compte dans sa requête, au nombre des incinérateurs défaillants, ceux qui ne respectaient pas la limite de 10 ng I-TEQ/m3 pour le rejet de dioxine mais étaient conformes aux obligations découlant des directives 89/369 et 89/429. En effet, il fait valoir que ces directives ne prévoient aucune valeur maximale pour le rejet de dioxine. En outre, la Commission aurait reconnu dans sa duplique que le dépassement de cette limite ne constitue ni juridiquement ni scientifiquement la preuve d'un manquement auxdites directives. Cette reconnaissance constituerait un abandon partiel du grief de la Commission, qui devrait être pris en compte lors de la décision sur les dépens.
20 Cet argument ne saurait être retenu. En effet, bien que la Commission ait considéré dans sa requête que le dépassement de la valeur limite de 10 ng
I-TEQ/m3 implique, selon elle, que les conditions de combustion imposées par les directives 89/369 et 89/429 n'ont pas été respectées, elle n'en a cependant déduit aucun manquement aux obligations découlant de ces directives. Au contraire, la Commission a, dans son recours, fondé son grief uniquement sur le fait qu'au moins 7 incinérateurs ne satisfaisaient pas aux conditions de combustion imposées par lesdites directives, ainsi que le gouvernement français l'a lui-même admis dans sa réponse à l'avis motivé.
21 Le gouvernement français soutient par ailleurs que les dispositions des directives 89/369 et 89/429 ont été correctement transposées en droit interne par l'arrêté du 25 janvier 1991 et qu'il existe des mesures permettant d'assurer l'application effective de ces dispositions. En effet, conformément à la jurisprudence, il aurait prévu en cas d'infraction aux obligations résultant desdites dispositions des sanctions effectives, dissuasives, proportionnées et n'assurant pas une protection moindre que celle découlant du seul droit interne.
22 À cet égard, il suffit de constater que la Commission ne reproche pas à la République française de n'avoir pas transposé ou d'avoir transposé de manière incorrecte en droit interne les dispositions des directives 89/369 et 89/429 ni de ne pas avoir mis en place des mesures législatives, réglementaires ou administratives assurant leur mise en oeuvre. En effet, le grief de la Commission porte sur le fait que les mesures prises par les autorités françaises pour se conformer à leurs obligations découlant de ces directives auraient été tardives, car prises seulement à partir d'avril 1998, soit près d'un an et demi après l'échéance du 1er décembre 1996. En outre, pour la Commission, ces mesures sont insuffisantes puisque, quatre ans après cette échéance, elles n'auraient pas encore permis d'atteindre le résultat requis par lesdites directives pour l'ensemble du parc des incinérateurs en France.
23 Toutefois, le gouvernement français soutient que, d'après la formulation des directives 89/369 et 89/429, les États membres sont seulement tenus de soumettre les exploitants d'incinérateurs à certaines obligations. Il fait valoir que, selon une jurisprudence constante, une telle obligation lie les États membres quant à l'objectif à atteindre, tout en laissant une marge d'appréciation dans l'évaluation de la nécessité des mesures à prendre. Il ne serait pas possible en principe de déduire directement de la non-conformité d'une situation de fait avec les objectifs fixés par la disposition d'une directive que l'État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par celle-ci. En outre, la violation, par une personne morale autonome par rapport à un État membre, d'une norme contenue dans une directive ne saurait être constitutive d'un manquement de cet État.
24 À cet égard, il y a lieu de rappeler d'emblée que l'article 249, troisième alinéa, CE prévoit que «[l]a directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens». Il s'ensuit qu'une des caractéristiques principales de la directive est précisément que celle-ci vise à ce qu'un résultat déterminé soit atteint.
25 Cependant, la pratique législative communautaire démontre qu'il peut exister de grandes différences quant aux types d'obligations que les directives imposent aux États membres et donc quant aux résultats qui doivent être atteints.
26 En effet, certaines directives exigent que des mesures législatives soient adoptées au niveau national et que leur respect soit soumis à un contrôle juridictionnel ou administratif [voir, à titre d'exemple, les dispositions combinées des articles 4 et 8 de la directive 84/450/CEE du Conseil, du 10 septembre 1984, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de publicité trompeuse (JO L 250, p. 17); voir, à cet égard, arrêts du 16 novembre 1989, Commission/Belgique, C-360/88, Rec. p. 3803, et du 6 décembre 1989, Commission/Grèce, C-329/88, Rec. p. 4159].
27 D'autres directives prescrivent que les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que certains objectifs formulés de manière générale et non quantifiable soient atteints, tout en laissant aux États membres une certaine marge d'appréciation quant à la nature des mesures à prendre [voir, à titre d'exemple, article 4 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32); voir, à cet égard, arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, dit «San Rocco», C-365/97, Rec. p. I-7773, points 67 et 68].
28 D'autres directives encore exigent des États membres que des résultats très précis et concrets soient obtenus après un certain délai [voir, à titre d'exemple, article 4, paragraphe 1, de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1); voir, à cet égard, arrêts du 14 juillet 1993, Commission/Royaume-Uni, C-56/90, Rec. p. I-4109, points 42 à 44; du 8 juin 1999, Commission/Allemagne, C-198/97, Rec. p. I-3257, point 35; du 25 mai 2000, Commission/Belgique, C-307/98, Rec. p. I-3933, point 51, et du 19 mars 2002, Commission/Pays-Bas, C-268/00, non encore publié au Recueil, points 12 à 14].
29 Dès lors, vu qu'un manquement ne peut être constaté que s'il existe, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, une situation contraire au droit communautaire objectivement imputable à l'État membre concerné, la constatation du manquement en cause dépend du type d'obligations imposées par les dispositions des directives 89/369 et 89/429.
30 À cet égard, il y a lieu de rappeler que les directives 89/369 et 89/429 s'inscrivent dans une stratégie globale communautaire de protection de l'environnement et de diminution de la pollution de l'air. Les installations d'incinération faisaient déjà l'objet de la directive 84/360, en vertu de laquelle les États membres étaient obligés, d'une part, de prévoir des procédures d'autorisation préalable et de contrôles réguliers pour l'exploitation de ces installations et, d'autre part, d'adapter progressivement les installations existantes à la meilleure technologie disponible. Les directives 89/369 et 89/429 ont complété cette réglementation en introduisant des exigences détaillées et précises applicables aux installations d'incinération des déchets municipaux tant nouvelles qu'existantes.
31 Il résulte, en effet, de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 et des articles 2, premier alinéa, sous a), et 4 de la directive 89/429 que les installations d'incinération nouvelles et existantes doivent être rendues conformes aux exigences précises de combustion fixées en vertu de ces dispositions. Celles-ci prévoient que les gaz provenant de la combustion des déchets doivent être portés, après la dernière injection d'air de combustion et même dans les conditions les plus défavorables, à une température d'au moins 850_ C en présence d'au moins 6 % d'oxygène pendant au moins 2 secondes, sauf, s'agissant de cette durée, en cas de difficultés techniques majeures pour une installation existante.
32 En outre, l'article 5, paragraphe 1, des directives 89/369 et 89/429 précise que la température et la teneur en oxygène ainsi fixées sont des valeurs minimales à respecter en permanence lors du fonctionnement de l'installation.
33 Il s'ensuit que les directives 89/369 et 89/429 imposent aux États membres des obligations de résultat, formulées d'une manière claire et non équivoque, afin que leurs installations d'incinération satisfassent dans les délais indiqués à des exigences détaillées et précises.
34 Dans ces circonstances, il n'est donc pas suffisant pour un État membre, contrairement à ce que prétend le gouvernement français, de prendre toutes les mesures raisonnablement possibles pour atteindre le résultat imposé par les directives 89/369 et 89/429 (voir, en ce sens, concernant la directive 76/160, arrêts précités, Commission/Royaume-Uni, points 42 et 44; Commission/Allemagne, point 35; Commission/Belgique, point 51, et du 19 mars 2002, Commission/Pays-Bas, points 12 à 14).
35 Par ailleurs, à supposer qu'une impossibilité matérielle absolue d'exécuter les obligations en cause résultant des directives 89/369 et 89/429 puisse justifier un manquement à celles-ci, il y a lieu de constater que le gouvernement français n'a pas pu établir une telle impossibilité en l'espèce (voir arrêt Commission/Royaume-Uni, précité, point 46).
36 Il convient ensuite de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présente au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir arrêts du 25 novembre 1998, Commission/Espagne, C-214/96, Rec. p. I-7661, point 25, et du 25 mai 2000, Commission/Grèce, C-384/97, Rec. p. I-3823, point 35).
37 À cet égard, il suffit de constater que le gouvernement français a lui-même admis dans sa réponse à l'avis motivé du 21 octobre 1999, lequel fixait un délai de deux mois après sa notification, que, à la fin de l'année 1999, 7 installations d'incinération fonctionnaient encore sans respecter les conditions de combustion imposées par les directives 89/369 et 89/429.
38 Par ailleurs, le gouvernement français ne saurait valablement invoquer, pour justifier le manquement, l'argument selon lequel le retard pris pour la mise aux normes des installations en cause est dû au fait que les travaux de mise en conformité requièrent plus que quelques mois. En effet, dès le 1er décembre 1990, les installations nouvelles auraient dû être conformes aux exigences résultant de la directive 89/369, en sorte que, depuis cette date, aucune installation nouvelle ne respectant pas ces exigences n'aurait dû être mise en service. Concernant les installations existantes, la directive 89/429 a accordé un délai supplémentaire de six années après le délai prévu pour sa transposition afin de permettre aux États membres de satisfaire aux exigences qu'elle impose. Dès lors, même si la durée des travaux de mise en conformité était nécessairement considérable, la directive 89/429 a donné amplement le temps aux États membres pour les réaliser en prévoyant un tel délai supplémentaire de six années.
39 Quant à l'argument du gouvernement français selon lequel il aurait entrepris un programme énergique de mise aux normes prévues par les directives 89/369 et 89/429, permettant de passer de 40 installations ne respectant pas ces normes en décembre 1996 à 7 installations dans ce cas à la fin de l'année 1999, il ne saurait non plus être retenu. En effet, il est constant que le gouvernement français n'a établi et subséquemment mis à exécution ce programme qu'à partir de fin 1996, c'est-à-dire six années après l'expiration du délai de transposition de la directive 89/429. Dès lors, les mesures prises par le gouvernement français étaient tardives et elles ne sauraient être invoquées aux fins de justifier le manquement.
40 En outre, le gouvernement français ne saurait valablement soutenir qu'il était exclu de fermer les installations non conformes, eu égard aux volumes de déchets produits. En effet, à supposer même qu'une telle circonstance puisse valablement servir de justification au non-respect des obligations découlant de la directive 89/429, il n'a pas démontré qu'il serait, en cas de mise hors service de certaines installations, matériellement impossible de transporter provisoirement des déchets municipaux vers des installations voisines.
41 Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et appropriées pour garantir que l'ensemble du parc des incinérateurs en France soit exploité en conformité avec les conditions de combustion imposées par les directives 89/369 et 89/429, ou qu'il soit mis fin à leur exploitation en temps utile, à savoir pour le 1er décembre 1990 en ce qui concerne les installations nouvelles et pour le 1er décembre 1996 en ce qui concerne les installations existantes, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 et des articles 2, premier alinéa, sous a), et 4 de la directive 89/429.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
42 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée au dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens de l'instance.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et appropriées pour garantir que l'ensemble du parc des incinérateurs en France soit exploité en conformité avec les conditions de combustion imposées par les directives 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux, et 89/429/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d'incinération des déchets municipaux, ou qu'il soit mis fin à leur exploitation en temps utile, à savoir pour le 1er décembre 1990 en ce qui concerne les installations nouvelles et pour le 1er décembre 1996 en ce qui concerne les installations existantes, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 89/369 et des articles 2, premier alinéa, sous a), et 4 de la directive 89/429.
2) La République française est condamnée aux dépens.