CELEX: 61994TJ0194
Transparenz
Zugang zu Informationen
Entscheidung des Rates, den Zugang zu seinen Beratungsdokumenten zu verweigern
Auslegung des Artikels 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731/EG

Rechtlicher Rahmen
1 Die Schlussakte des am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrages über die Europäische Union enthält eine Erklärung (Nr. 17) zum Recht auf Zugang zu Informationen, die wie folgt lautet: "Die Konferenz ist der Auffassung, daß die Transparenz des Beschlußverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt. Die Konferenz empfiehlt daher, daß die Kommission dem Rat spätestens 1993 einen Bericht über Maßnahmen vorlegt, mit denen die den Organen vorliegenden Informationen der Öffentlichkeit besser zugänglich gemacht werden sollen."
2 Zum Abschluß der Tagung des Europäischen Rates von Birmingham am 16. Oktober 1992 gaben die Staats- und Regierungschefs eine Erklärung mit dem Titel "Eine bürgernahe Gemeinschaft" ab (Bull. EG 10-1992, S. 9), in der sie die Notwendigkeit hervorhoben, die Gemeinschaft transparenter zu gestalten. Diese Verpflichtung wurde bei der Tagung des Europäischen Rates von Edinburgh am 12. Dezember 1992 bekräftigt und die Kommission wurde erneut ersucht, ihre Arbeiten zur Verbesserung des Zugangs zu den den Gemeinschaftsorganen vorliegenden Informationen fortzuführen (Bull. EG 12-1992, S. 7).
3 Am 5. Mai 1993 erließ die Kommission die Mitteilung 93/C 156/05 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der Gemeinschaftsorgane befinden (ABl. C 156, S. 5), in der die Ergebnisse einer Untersuchung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in den verschiedenen Mitgliedstaaten enthalten waren und die zu dem Ergebnis kam, daß der Zugang zu den Dokumenten auf Gemeinschaftsebene noch erweitert werden müsse.
4 Am 2. Juni 1993 erließ die Kommission die Mitteilung 93/C 166/04 über die Transparenz in der Gemeinschaft (ABl. C 166, S. 4). In dieser Mitteilung legte die Kommission die Grundprinzipien für den Zugang zu Dokumenten fest.
5 Im Rahmen dieser Vorstufen auf dem Weg zur Verwirklichung des Transparenzprinzips billigten der Rat und die Kommission am 6. Dezember 1993 einen Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rats- und Kommissionsdokumenten (ABl. 1993, L 340, S. 41; im folgenden: Verhaltenskodex), der zur Festlegung der Grundsätze für die Regelung des Zugangs zu den Dokumenten der Kommission und des Rates dient.
6 Der Verhaltenskodex sieht u. a. folgendes vor:
"Die Öffentlichkeit erhält möglichst umfassenden Zugang zu den Dokumenten der Kommission und des Rates. Der Ausdruck 'Dokument' bezeichnet unabhängig vom Datenträger jedes im Besitz des Rates oder der Kommission befindliche Schriftstück mit bereits vorhandenen Informationen."
7 Darüber hinaus sieht der Verhaltenskodex vor, daß die Organe den Zugang zu Dokumenten verweigern, wenn sich durch deren Verbreitung eine Beeinträchtigung bestimmter Interessen ergeben könnte, zu denen der Schutz des öffentlichen Interesses und der Schutz des einzelnen und der Privatsphäre gehören, und daß sie den Zugang zu Dokumenten verweigern können, um den Schutz des Interesses des Organs in bezug auf die Geheimhaltung seiner Beratungen zu gewährleisten. Er bestimmt ferner, daß die "Kommission und der Rat ... vor dem 1. Januar 1994 jeweils für ihren Zuständigkeitsbereich die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung dieser Grundsätze [ergreifen]".
8 Am selben Tag, also am 6. Dezember 1993, erließ der Rat den Beschluß 93/662/EG zur Festlegung seiner Geschäftsordnung (ABl. L 304, S. 1; im folgenden: Geschäftsordnung). Artikel 4 der Geschäftsordnung sieht vor, daß die Tagungen des Rates ausser in den Fällen des Artikels 6 nicht öffentlich sind. In Artikel 5 heisst es:
"(1) Unbeschadet des Artikels 7 Absatz 5 und anderer einschlägiger Bestimmungen unterliegen die Beratungen des Rates der Geheimhaltungspflicht, es sei denn, daß der Rat anders entscheidet.
...
(2) Der Rat kann die Vorlage einer Abschrift oder eines Auszugs seiner Protokolle vor Gericht genehmigen."
9 Artikel 9 der Geschäftsordnung sieht u. a. vor, daß in den Protokollen der Ratstagungen in der Regel zu jedem Punkt der Tagesordnung die dem Rat vorgelegten Schriftstücke, die gefassten Beschlüsse oder die Schlußfolgerungen, zu denen der Rat gelangt ist, und die vom Rat abgegebenen Erklärungen und die Erklärungen, deren Aufnahme von einem Ratsmitglied oder von der Kommission beantragt worden ist, verzeichnet werden. Gemäß Artikel 22 werden die "Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Rates, deren Bekanntgabe keine schwerwiegenden oder nachteiligen Folgen hat, ... vom Rat festgelegt".
10 Am 20. Dezember 1993 erließ der Rat den Beschluß 93/731/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten (ABl. L 340, S. 43), der zur Anwendung der im Verhaltenskodex aufgestellten Grundsätze dient. In Artikel 1 des Beschlusses 93/731 heisst es: "Die Öffentlichkeit erhält Zugang zu den Dokumenten des Rates gemäß den Bedingungen dieses Beschlusses. ... Als Dokument des Rates gilt vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 2 unabhängig vom Datenträger jedes im Besitz des Rates befindliche Schriftstück mit bereits vorhandenen Informationen."
11 Artikel 4 Absatz 1 des Beschlusses 93/731 lautet:
"Der Zugang zu einem Ratsdokument darf nicht gewährt werden, wenn durch die Verbreitung des Dokuments folgendes verletzt werden könnte:
° der Schutz des öffentlichen Interesses (öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen, Währungsstabilität, Rechtspflege, Inspektions- und Untersuchungstätigkeiten);
° der Schutz des Einzelnen und der Privatsphäre;
° der Schutz des Geschäfts- und Industriegeheimnisses;
° der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft;
° die Wahrung der Vertraulichkeit, wenn dies von der natürlichen oder juristischen Person, die eine in dem Dokument enthaltene Information zur Verfügung gestellt hat, beantragt wurde oder aufgrund der Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, der eine der betreffenden Informationen bereitgestellt hat, erforderlich ist."
12 Gemäß Artikel 4 Absatz 2 kann der "Zugang zu einem Ratsdokument ... zwecks Geheimhaltung der Erörterungen des Rates verweigert werden".
13 Artikel 7 des Beschlusses lautet:
"(1) Die zuständigen Dienststellen des Generalsekretariats teilen dem Antragsteller innerhalb einer Frist von einem Monat schriftlich mit, ob seinem Antrag stattgegeben wird oder ob die Absicht besteht, ihn abzulehnen. Im letzteren Fall wird dem Antragsteller ausserdem mitgeteilt, welches die Gründe für die beabsichtigte Ablehnung sind, und daß er binnen eines Monats durch Einreichung eines Zweitantrags um Überprüfung dieses Standpunkts ersuchen kann und daß andernfalls davon ausgegangen wird, daß er seinen Erstantrag zurückgezogen hat.
(2) Ergeht innerhalb des auf die Einreichung des Antrags folgenden Monats keine Antwort, so gilt der Antrag als abgelehnt, es sei denn, der Antragsteller reicht innerhalb des folgenden Monats einen Zweitantrag gemäß Absatz 1 ein.
(3) Die Ablehnung eines Zweitantrags muß innerhalb eines Monats nach Antragstellung erfolgen und ist ordnungsgemäß zu begründen. Sie ist dem Antragsteller so bald wie möglich schriftlich mitzuteilen, wobei er zugleich über den Inhalt der Artikel 138e und 173 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu unterrichten ist, die die Bedingungen für die Befassung des Bürgerbeauftragten durch natürliche Personen bzw. die Überwachung der Rechtmässigkeit der Handlungen des Rates durch den Gerichtshof betreffen.
(4) Ergeht innerhalb des auf die Einreichung des Zweitantrags folgenden Monats keine Antwort, so gilt der Antrag als abgelehnt."
Sachverhalt
14 Am 2. Februar 1994 stellte der Kläger John Carvel in seiner Eigenschaft als European Affairs Editor (Redakteur für Europaangelegenheiten) der von der Klägerin Guardian Newspapers Ltd, einer Gesellschaft englischen Rechts, die die Rechtsform einer "company limited by shares" besitzt, herausgegebenen Zeitung The Guardian beim Generalsekretär des Rates einen schriftlichen Antrag auf Zugang zu einer Reihe von Dokumenten, darunter die vorbereitenden Berichte des Ausschusses der Ständigen Vertreter, die Protokolle, die Teilnehmer- und Abstimmungsprotokolle und die Entscheidungen sowohl der Tagungen des Rates der Minister für Sozialfragen (im folgenden: Rat [Sozialfragen]) vom 12. Oktober und 23. November 1993 als auch der Tagung des Rates der Justizminster (im folgenden: Rat [Justiz]) vom 29. und 30. November 1993 sowie die Protokolle der Tagung des Rates der Landwirtschaftsminister (im folgenden: Rat [Landwirtschaft]) vom 24. und 25. Januar 1994.
15 Am 28. Februar 1994 erhielten die Kläger vom Generalsekretariat des Rates eine Abschrift der die Tagungen des Rates (Sozialfragen) vom 12. Oktober und 23. November 1993 betreffenden vorbereitenden Berichte, Protokolle und Teilnehmer- und Abstimmungsprotokolle. Wegen der vom Rat an den fraglichen Tagen erlassenen Entscheidungen wurden sie auf die Nummern des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften verwiesen, in denen sie veröffentlicht worden waren.
16 Dagegen wurde ihnen der Zugang zu den Protokollen und den Teilnehmer- und Abstimmungsprotokollen sowie den Entscheidungen der Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 mit der Begründung verweigert, daß die fraglichen Dokumente "in unmittelbarem Zusammenhang mit den Beratungen des Rates stehen und nach seiner Geschäftsordnung nicht bekanntgegeben werden können". Der Rat verweigerte auch den Zugang zu den die Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 betreffenden vorbereitenden Berichten über sein zukünftiges Arbeitsprogramm und führte zur Begründung aus, es handele sich dabei um "vorläufige Texte zur Vorbereitung der Entscheidung des Rates (Justiz und Inneres), die Annahme des in den Bereichen Justiz und Inneres aufzustellenden Aktionsplans durch den Europäischen Rat vom 10. und 11. Dezember 1993 zu empfehlen". Anstelle dieser Dokumente übersandte der Rat die verabschiedeten endgültigen Texte.
17 Hinsichtlich der Protokolle der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. und 25. Januar 1994 wurde den Klägern mitgeteilt, daß sie noch nicht verfügbar seien.
18 In seinem oben genannten Schreiben vom 28. Februar 1994 teilte der Rat den Klägern mit, daß sie das Recht hätten, binnen eines Monats einen Zweitantrag gegen die Entscheidung des Rates einzureichen, ihnen die gewünschten Dokumente nicht zur Verfügung zu stellen.
19 Am 14. März 1994 reichten die Kläger einen Zweitantrag ein, in dem sie u. a. erneut beantragten, Zugang zu den die Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 betreffenden Dokumenten zu erhalten, und darauf hinwiesen, daß sie vom Rat bereits entsprechende, die Tagungen des Rates (Sozialfragen) vom 12. Oktober und 23. November 1993 betreffende Dokumente erhalten hätten. Sie beantragten ferner erneut, Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. und 25. Januar 1994 zu erhalten.
20 Die Kläger erhielten innerhalb der Monatsfrist des Artikels 7 Absatz 3 des Beschlusses 93/731 keine Antwort.
21 Am 29. April 1994 schrieben die Kläger an den Generalsekretär des Rates und ersuchten ihn um Klarstellung der von diesem Organ verfolgten Praxis hinsichtlich des Zugangs zu seinen Protokollen und den Protokollen über die Abstimmungen bei seinen Beratungen. Im selben Schreiben reichten sie gemäß Artikel 7 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 einen Zweitantrag in bezug auf die Protokolle der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. und 25. Januar 1994 ein.
22 Mit Schreiben vom 17. Mai 1994 antwortete der Rat den Klägern wie folgt:
"1. Was die Vorbereitungs- und Sitzungsdokumente für die Tagung des Rates 'Justiz und Inneres' am 29. und 30. November 1993 betrifft (Nummern 6 bis 11 Ihres Schreibens vom 2. Februar), so ist nach Auffassung des Rates ein Zugang zu diesen Dokumenten nicht statthaft, da in ihnen unmittelbar auf die Beratungen des Rates und der entsprechenden Vorbereitungsgremien Bezug genommen wird. Würde der Rat diesen Zugang gestatten, so unterließe er den Schutz der Vertraulichkeit seiner Beratungen. Die betreffenden Dokumente enthalten vertrauliche Informationen über die Stellungnahmen der Mitglieder des Rates während seiner Beratungen.
Ein Grossteil der in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen liegt jedoch in den Pressemitteilungen und anderen Dokumenten vor, die Ihnen übermittelt wurden. So geben beispielsweise die Vorbereitungsdokumente (Nummern 6 und 7 Ihres Schreibens vom 2. Februar) einen für weitere Entwicklungen offenen, vorläufigen Stand wieder; die endgültigen Texte zum Arbeitsprogramm des Rates sind Ihnen übermittelt worden. Weiter sind die wichtigsten auf der Tagung des Rates 'Justiz und Inneres' vom 29. und 30. November 1993 gefassten Beschlüsse sowie das Verzeichnis der Minister und der Mitglieder der Kommission, die an dieser Tagung teilnahmen (Nummern 10 bzw. 11 Ihres Schreibens vom 2. Februar), in der Pressemitteilung aufgeführt.
2. Für die Berichte zur Vorbereitung der Tagung des Rates 'Sozialfragen' vom 12. Oktober und 23. November 1993 sowie die entsprechenden Protokolle und Abstimmungsprotokolle (Nummern 1, 2 und 3 Ihres Schreibens vom 2. Februar), die Ihnen eigentlich nicht hätten zugesandt werden dürfen, müssen die gleichen Überlegungen in bezug auf die Vertraulichkeit gelten. Sie haben diese Informationen jedoch durch ein verwaltungstechnisches Versehen aufgrund der Neuartigkeit des Verfahrens für den öffentlichen Zugang zu Ratsdokumenten und seiner praktischen Durchführung erhalten.
3. Ein Zugang zum Protokoll über die Tagung des Rates 'Landwirtschaft' vom 24. Januar 1994 (Nummer 13 Ihres Schreibens vom 2. Februar) ist aus den gleichen Gründen nicht statthaft."
Verfahren und Anträge der Parteien
23 Daraufhin haben die Kläger am 19. Mai 1994 die vorliegende Klage erhoben.
24 Durch Beschlüsse des Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts vom 14. Dezember 1994 sind die dänische Regierung, die niederländische Regierung und das Europäische Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen worden.
25 Das schriftliche Verfahren ist am 19. April 1995 abgeschlossen worden. Das Gericht hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Es hat den Rat jedoch ersucht, eine Frage zu beantworten und gegebenenfalls bestimmte Dokumente vorzulegen. Der Rat ist diesem Ersuchen nachgekommen.
26 Die Sitzung hat am 5. Juli 1995 stattgefunden. Die Parteien haben mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
27 Die Kläger beantragen,
° die Entscheidung des Rates, ihnen den Zugang zu den die Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 betreffenden vorbereitenden Berichten, Protokollen und Teilnehmer- und Abstimmungsprotokollen zu verweigern, für nichtig zu erklären;
° die Entscheidung des Rates vom 17. Mai 1994, ihnen den Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. und 25. Januar 1994 zu verweigern, für nichtig zu erklären;
° die Entscheidung des Rates vom 17. Mai 1994, ihnen den freien Zugang zu den die Tagungen des Rates (Sozialfragen) vom 12. Oktober und 23. November 1993 betreffenden vorbereitenden Berichten, Protokollen und Abstimmungsprotokollen zu verweigern, für nichtig zu erklären;
° den Rat gemäß Artikel 87 der Verfahrensordnung des Gerichts zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Die Kläger haben ferner beantragt, dem Rat aufzugeben, dem Gericht die vollständigen Aufnahmen oder stenographischen Mitschriften derjenigen Zusammenkünfte des Rates und seiner Hilfsorgane, bei denen ihre Anträge behandelt wurden, sowie den Bericht des Juristischen Dienstes des Rates an den Ausschuß der Ständigen Vertreter/Rat (Dokument 6853/94 JUR 110 vom 5. Mai 1994; im folgenden: Bericht des Juristischen Dienstes vom 5. Mai 1994) vorzulegen.
28 Der Rat beantragt,
° die Klage als unbegründet abzuweisen;
° die Kläger zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
29 Die dänische Regierung beantragt,
° die vom Rat getroffenen ablehnenden Entscheidungen für nichtig zu erklären;
° den Rat zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Sie hat ferner beantragt, dem Rat aufzugeben, dem Gericht den Bericht des Juristischen Dienstes vom 5. Mai 1994 vorzulegen.
30 Die niederländische Regierung beantragt,
° dem Antrag der Kläger stattzugeben.
31 Das Europäische Parlament beantragt,
° den Anträgen der Kläger stattzugeben und die vom Rat getroffenen ablehnenden Entscheidungen für nichtig zu erklären.
Zulässigkeit
32 Die Kläger wenden sich gegen die ihrer Ansicht nach in dem Schreiben vom 17. Mai 1994 enthaltene Entscheidung, mit der ihnen der Rat u. a. den freien Zugang zu den die Tagungen des Rates (Sozialfragen) vom 12. Oktober und 23. November 1993 betreffenden vorbereitenden Berichten, Protokollen und Abstimmungsprotokollen verweigert habe.
33 Die Kläger hatten jedoch am 28. Februar 1994 vom Generalsekretariat des Rates eine Abschrift der die Tagungen des Rates (Sozialfragen) betreffenden vorbereitenden Berichte, Protokolle und Teilnehmer- und Abstimmungsprotokolle erhalten.
34 Später wies der Rat im Schreiben vom 17. Mai 1994 darauf hin, daß die die Tagungen des Rates (Sozialfragen) betreffenden Dokumente durch ein verwaltungstechnisches Versehen übersandt worden seien. Mit diesem Hinweis sollte jedoch nur erläutert werden, warum der Rat die Dokumente übersandt habe; er stellte kein Verlangen nach Rückgabe dar.
35 Unter diesen Umständen enthält das Schreiben vom 17. Mai 1994 keine Entscheidung, mit der der Rat den Klägern den Zugang zu den fraglichen Dokumenten verweigert hätte. Folglich ist der Antrag der Kläger auf Nichtigerklärung der Entscheidung vom 17. Mai 1994 insoweit unzulässig, als er sich auf die die Tagungen des Rates (Sozialfragen) betreffenden Dokumente bezieht, da eine Entscheidung, ihnen den Zugang zu diesen Dokumenten zu verweigern, vom Rat niemals getroffen worden ist.
Begründetheit
36 Zur Stützung ihrer Klage berufen sich die Kläger auf fünf Klagegründe: Verstoß gegen den tragenden Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der den Zugang zu den Dokumenten der Organe der Europäischen Union gewährleiste, Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, Verletzung von Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731, da in den streitigen Entscheidungen eine grundsätzliche Verweigerung des Zugangs zu bestimmten Arten von Dokumenten zum Ausdruck komme, Verletzung von Artikel 7 Absatz 3 des Beschlusses 93/731 und von Artikel 190 EG-Vertrag, da die streitigen Entscheidungen unzureichend begründet seien, und schließlich Ermessensmißbrauch.
37 Vor der Prüfung der von den Klägern geltend gemachten Klagegründe ist jedoch das genaue Datum der Entscheidungen festzustellen, deren Rechtmässigkeit sie in Zweifel ziehen. Die Kläger beantragen zum einen die Nichtigerklärung der Entscheidung des Rates, ihnen den Zugang zu den die Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 betreffenden vorbereitenden Berichten, Protokollen und Teilnehmer- und Abstimmungsprotokollen zu verweigern, und zum anderen die Nichtigerklärung der Entscheidung des Rates vom 17. Mai 1994, ihnen den Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. und 25. Januar 1994 zu verweigern. Die Kläger haben aber nicht angegeben, wann die Entscheidung ergangen ist, durch die ihnen der Zugang zu den Dokumenten verweigert wurde, die den Rat (Justiz) betreffen.
38 Für das Datum der Entscheidung des Rates, den Klägern den Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) zu verweigern, gilt folgendes: Die Kläger haben am 2. Februar 1994 die Übermittlung dieser Dokumente beantragt. Ihnen wurde mitgeteilt, daß sie noch nicht verfügbar seien (siehe Randnr. 17). Am 14. März 1994 wiederholten die Kläger ihren Antrag. Sie erhielten innerhalb der Frist von einem Monat keine Antwort. Am 29. April 1994 reichten die Kläger einen Zweitantrag ein, der dieselben Dokumente betraf. Am 17. Mai 1994 schrieb der Rat innerhalb der Monatsfrist des Artikels 7 Absatz 3 des Beschlusses 93/731 an die Kläger und legte die Gründe dar, aus denen er ihnen den Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) verweigert habe.
39 Damit bildet das Schreiben vom 17. Mai 1994 die Entscheidung, durch die den Klägern der Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) verweigert wurde.
40 Für das Datum der Entscheidung des Rates, den Klägern den Zugang zu den die Tagung des Rates (Justiz) betreffenden vorbereitenden Berichten, Protokollen und Teilnehmer- und Abstimmungsprotokollen zu verweigern, gilt folgendes: Die Ablehnung eines Zweitantrags gemäß Artikel 7 Absatz 3 des Beschlusses 93/731 muß innerhalb eines Monats nach Antragstellung erfolgen. Gemäß Artikel 7 Absatz 4 gilt der Antrag als abgelehnt, wenn innerhalb des auf die Einreichung des Zweitantrags folgenden Monats keine Antwort ergeht.
41 Die Kläger haben am 14. März 1994 einen Zweitantrag eingereicht; der Rat hat darauf erst am 17. Mai 1994 geantwortet. Folglich hat es der Rat versäumt, auf den Zweitantrag innerhalb der Frist des Artikels 7 Absatz 3 des Beschlusses 93/731 zu antworten, so daß die Verweigerung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten als stillschweigende Ablehnung anzusehen ist, die einen Monat nach dem 14. März 1994 erfolgte.
42 Nach der Ermittlung des genauen Datums der ablehnenden Entscheidungen des Rates ist es angebracht, zunächst den dritten Klagegrund der Kläger zu prüfen.
Vorbringen der Parteien
43 Die Kläger machen geltend, der Rat habe sich grundsätzlich geweigert, Zugang zu seinen Beratungsdokumenten zu gewähren; eine solche Weigerung verstosse gegen Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731, der vorsehe, daß der Zugang zu einem Ratsdokument zwecks Geheimhaltung der Erörterungen des Rates verweigert werden "kann". Aus dieser Bestimmung sei abzuleiten, daß der Rat die jeweiligen Interessen sorgfältig abwägen müsse, bevor er entscheide, ob er den Zugang zu einem Dokument verweigere. Das Vorliegen einer grundsätzlichen Entscheidung werde durch die Erklärung bestätigt, die die dänische und die niederländische Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegeben hätten und die belege, daß der Rat vor der Entscheidung, ihren Zweitantrag abzulehnen, keine Interessenabwägung vorgenommen habe.
44 Aus dem Verhaltenskodex des Rates und der Kommission ergebe sich, daß die Geheimhaltung der Beratungen nur eines der bei der Anwendung des allgemeinen Grundsatzes des Zugangs zu den Dokumenten der Organe zu berücksichtigenden Interessen sei. Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 sei im Lichte dieser Erwägung auszulegen; eine grundsätzliche Verweigerung des Zugangs zu bestimmten Dokumenten mit der Begründung, daß sie sich auf Beratungen des Rates bezögen, die geheimgehalten werden müssten ° wie der Rat in seinem Schreiben vom 17. Mai 1994 erkläre °, verstosse gegen diese Bestimmung.
45 Auf das Vorbringen des Rates, der Zugang zu seinen Protokollen würde den Entscheidungsprozeß der Gemeinschaft beeinträchtigen, entgegnen die Kläger, sie machten nicht geltend, daß ihnen der Beschluß 93/731 Anspruch auf automatischen Zugang zu Ratsdokumenten gebe. Dieses Vorbringen des Rates sei auch wenig überzeugend, da die Ratsprotokolle nur die Ergebnisse, zu denen er gelangt sei, sowie die förmlichen Erklärungen einer Delegation enthielten, die anschließend deren Aufnahme in das Protokoll beantrage. Es sei daher wenig wahrscheinlich, daß der Zugang zu den Ratsprotokollen dazu führe, daß nationale Standpunkte bekannt würden.
46 Der Rat trägt vor, die Kläger hätten für ihre Behauptung, daß er keine Abwägung der jeweiligen Interessen vorgenommen habe, keinen Beweis erbracht; es sei Sache der Kläger, die die Beweislast trügen, ihre Behauptung zu untermauern.
47 Der Beschluß 93/731 müsse in Einklang mit der Geschäftsordnung des Rates ausgelegt werden. Da der Beschluß 93/731 auf die Geschäftsordnung gestützt sei, besitze er ihr gegenüber keinen Vorrang und müsse in Verbindung mit ihr ausgelegt werden. Nach Artikel 5 Absatz 1 der Geschäftsordnung seien aber die Beratungen des Rates grundsätzlich gegen jede Bekanntgabe geschützt, wenn der Rat auch anders entscheiden könne.
48 Der Rat weist das Vorbringen der Kläger zurück, Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 habe ihn zu der Annahme veranlasst, zu einer grundsätzlichen Weigerung berechtigt zu sein, und erklärt, es stehe ihm jederzeit frei, von der Ausnahmeklausel der Geschäftsordnung Gebrauch zu machen und zu beschließen, seine Beratungsdokumente offenzulegen. Die blosse Tatsache, daß er beschlossen habe, dies in der vorliegenden Rechtssache nicht zu tun, könne nicht als Grundlage für die Vermutung dienen, daß er es auch künftig nicht tun werde.
49 Bei der streitigen Entscheidung habe er die vorhandenen Interessen zutreffend eingeschätzt. Die Behauptung der Kläger, er habe gegen Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 verstossen, indem er die Verweigerung des Zugangs zu einem bestimmten Dokument damit begründet habe, dieses gehöre zu einer Gruppe von Dokumenten, die sich auf Beratungen des Rates bezögen, die geheimgehalten werden müssten, sei zurückzuweisen.
50 Der Rat macht einige nähere Angaben zum Ablauf des Verfahrens, das zu der fraglichen ablehnenden Entscheidung geführt hat. Er führt aus, ein einleitender Vermerk vom 25. März 1994, der einen Entwurf für die Ablehnung des Antrags der Kläger enthalten habe, sei u. a. am 30. März 1994 vom Ausschuß der Ständigen Vertreter geprüft worden, aber die Frage sei nicht dem Rat unterbreitet worden. Bei einer späteren Sitzung des Ausschusses der Ständigen Vertreter am 13. April 1994 sei die Frage auf die Tagesordnung der Ratstagung vom 18. und 19. April 1994 gesetzt worden, aber im Rat habe eine Delegation beantragt, diesen Punkt von der Tagesordnung zu streichen. Dieser Antrag habe dazu geführt, daß er die im Beschluß 93/731 festgelegte Monatsfrist nicht habe einhalten können. Am 22. April 1994 habe der Ausschuß der Ständigen Vertreter an seiner früheren Entscheidung festgehalten, dem Rat die Ablehnung des Antrags der Kläger vorzuschlagen. Die Frage sei erneut unter Punkt "A" auf die Tagesordnung der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 gesetzt worden. Am 16. Mai 1994 habe der Rat dann beschlossen, den Antrag der Kläger abzulehnen. Auf Antrag des Königreichs Dänemark sei das Abstimmungsergebnis veröffentlicht worden.
51 Der Entwurf der Antwort auf den Antrag der Kläger sei der Gruppe, die die Arbeit des Ausschusses der Ständigen Vertreter (1. Teil) vorbereite, und dann dem Ausschuß der Ständigen Vertreter unterbreitet worden, obwohl bestimmte Entscheidungen vom Rat ohne vorherige Prüfung durch eine Arbeitsgruppe getroffen werden könnten. Auch könne nicht davon ausgegangen werden, daß Entscheidungen, die unter Punkt "A" der Tagesordnung des Rates getroffen worden seien, nicht ebenso umfassend geprüft worden seien wie alle anderen Entscheidungen des Rates. Zweitanträge würden nunmehr stets von der Gruppe "Information" geprüft.
52 Folgende Erwägungen lägen dem Grundsatz der Geheimhaltung der Arbeiten des Rates zugrunde: Der Rat arbeite im Rahmen eines Prozesses von Verhandlungen und Kompromissen, im Laufe dessen seine Mitglieder ihre Bedenken und ihre nationalen Standpunkte frei äusserten. Es sei unabdingbar, daß diese Standpunkte vertraulich blieben; dies gelte vor allem dann, wenn die Mitglieder im Interesse einer Übereinkunft von ihnen abweichen müssten, wobei sie manchmal zu bestimmten Punkten von den Weisungen abgingen, die ihnen auf nationaler Ebene erteilt worden seien. Dieser Prozeß von Verhandlungen und Kompromissen sei für den Erlaß des Gemeinschaftsrechts von entscheidender Bedeutung; er wäre gefährdet, wenn die Delegationen ständig damit rechnen müssten, daß ihre Standpunkte, wie sie in den Ratsprotokollen festgehalten seien, wegen deren Zugänglichkeit unabhängig von einer entsprechenden Genehmigung des Rates jederzeit veröffentlicht werden könnten.
53 Sowohl im Fall der die Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 betreffenden Dokumente, aus denen die Standpunkte einiger Ratsmitglieder hervorgingen und die eine Erklärung eines Mitglieds enthielten, als auch im Fall des Protokolls der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. Januar 1994, in dem die genauen Standpunkte der Mehrzahl der Ratsmitglieder festgehalten seien, habe er es nicht für angebracht gehalten, von der Bestimmung der Geschäftsordnung Gebrauch zu machen, die es ihm erlaube, vom Grundsatz der Geheimhaltung seiner Arbeiten abzuweichen und die betreffenden Dokumente bekanntzugeben.
54 Die von der dänischen und der niederländischen Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegebene Erklärung, nach der die jeweiligen Interessen nicht gegeneinander abgewogen worden seien, beweise nicht die Richtigkeit dieser Aussage, sondern zeige nur, daß es eine dahin gehende Mindermeinung gegeben habe.
55 Die dänische Regierung führt aus, die streitige Entscheidung des Rates sei darauf gestützt worden, daß die gewünschten Dokumente unmittelbar mit den Beratungen des Rates zusammenhingen und daher als geheim angesehen worden seien. Es sei keine konkrete Bewertung der vorhandenen Interessen vorgenommen worden, obwohl die Kläger auf eine solche Bewertung hätten vertrauen dürfen.
56 In ihrer am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegebenen Erklärung heisse es, daß "das Interesse der Bürger, Informationen zu erhalten, und die Notwendigkeit der Geheimhaltung der Beratungen des Rates nicht gegeneinander abgewogen wurden, wie dies nach Ansicht der dänischen und der niederländischen Regierung erforderlich ist, wenn der Rat seine Ablehnung mit dieser Notwendigkeit der Geheimhaltung begründet". Sie habe ebenso wie die niederländische Regierung gegen die Ablehnung des Antrags der Kläger gestimmt.
57 Nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 sei die Entscheidung, den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, fakultativ. Dies bedeute, daß der Rat bei jedem einzelnen Antrag die jeweiligen Interessen Fall für Fall und Dokument für Dokument konkret bewerten, also die sogenannte subjektive Vorgehensweise anwenden müsse.
58 Die niederländische Regierung weist darauf hin, daß es nach Artikel 4 Absatz 2 im Ermessen des Rates stehe, einen Antrag auf Zugang zu seinen Dokumenten abzulehnen. Bei der Ausübung dieses Ermessens müsse er das Interesse des Bürgers am Zugang zu Ratsdokumenten und das Interesse des Rates an der Geheimhaltung seiner Beratungen gegeneinander abwägen.
59 Der Rat habe jedoch im vorliegenden Fall entgegen seiner Verpflichtung keine Abwägung der in Rede stehenden Interessen vorgenommen. Dies gehe aus den Erörterungen, die im Rat im Anschluß an den Antrag der Kläger stattgefunden hätten, und aus dem Wortlaut des Schreibens des Rates vom 17. Mai 1994 hervor.
60 Speziell zu den Erörterungen im Rat verweist die niederländische Regierung auf die von ihr zusammen mit der dänischen Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegebene Erklärung (siehe Randnr. 56).
61 Das Europäische Parlament trägt vor, das Schreiben vom 17. Mai 1994 enthalte keinen Anhaltspunkt dafür, daß der Rat die Interessen der Bürger, die Zugang zu Dokumenten beantragt hätten, und sein Interesse an der Geheimhaltung seiner Beratungen gegeneinander abgewogen habe. Die von der dänischen und der niederländischen Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegebene Erklärung bestätige diese Einschätzung.
Rechtliche Würdigung
62 Für die Auslegung von Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 ist erheblich, daß es sich bei dem Beschluß 93/731 um die letzte der drei Maßnahmen vom Dezember 1993 handelt, die Bestimmungen zur Verwirklichung des Transparenzprinzips enthalten (siehe Randnrn. 5 bis 13). Von diesen Maßnahmen ist er die einzige mit Normcharakter, die den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten betrifft. Folglich ist der Beschluß 93/731 die einzige Maßnahme, die den Zugang der Bürger zu Dokumenten regelt, während die Geschäftsordnung den Ablauf des inneren Dienstbetriebs des Rates regelt.
63 Gemäß Artikel 1 des Beschlusses 93/731 erhält die Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten des Rates nach Maßgabe dieses Beschlusses; Artikel 4 des Beschlusses enthält Ausnahmen von diesem Grundsatz. Nach Artikel 4 Absatz 1 darf der Zugang zu einem Ratsdokument nicht gewährt werden, wenn durch seine Verbreitung bestimmte Interessen verletzt werden könnten (siehe Randnr. 11). Nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses "kann" der Zugang zu einem Ratsdokument zwecks Geheimhaltung der Beratungen des Rates verweigert werden.
64 Der Rat ist somit gemäß Artikel 4 Absatz 1 verpflichtet, den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, wenn bestimmte Bedingungen erfuellt sind. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 steht es dagegen im Ermessen des Rates, gegebenenfalls einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten abzulehnen, die seine Beratungen betreffen.
65 Sowohl aus dem Wortlaut von Artikel 4 des Beschlusses 93/731 als auch aus dem Ziel dieses Beschlusses, der Öffentlichkeit einen umfassenden Zugang zu Ratsdokumenten zu geben, geht hervor, daß der Rat im Rahmen seines Ermessens gemäß Artikel 4 Absatz 2 das Interesse des Bürgers am Zugang zu seinen Dokumenten tatsächlich gegen sein etwaiges Interesse an der Geheimhaltung seiner Beratungen abwägen muß.
66 Diese Auslegung von Artikel 4 Absatz 2 steht auch in Einklang mit dem Verhaltenskodex (siehe Randnrn. 6 und 7), zu dessen Durchführung der Beschluß 93/731 diente.
67 Folglich muß der Rat bei jedem Antrag auf Zugang zu Dokumenten die genannten Interessen gegeneinander abwägen, wobei er seine Entscheidung nach dem dafür vorgesehenen Verfahren treffen muß.
68 Das Ermessen, über das der Rat weiter nach seiner Geschäftsordnung verfügt, muß er gegebenenfalls ausüben, um seine nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 getroffenen Entscheidungen durchzuführen. Er kann den Bürgern die ihnen nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731 zustehenden Rechte nicht dadurch nehmen, daß er sein Ermessen nach Artikel 5 Absatz 1 seiner Geschäftsordnung nicht gebraucht.
69 Das also ist die Bedeutung von Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731. Nunmehr ist zu prüfen, ob der Rat sein Ermessen im vorliegenden Fall in Einklang mit dieser Bestimmung ausgeuebt hat.
70 Die Kläger, die dänische Regierung und die niederländische Regierung sowie das Europäische Parlament machen geltend, daß der Rat die Anträge der Kläger ohne weiteres abgelehnt habe; er habe die jeweiligen Interessen nicht gegeneinander abgewogen, bevor er zu dem Ergebnis gelangt sei, daß der Zugang zu den fraglichen Dokumenten verweigert werden müsse. Zur Stützung dieses Vorbringens berufen sie sich insbesondere auf die Schreiben des Rates vom 28. Februar und vom 17. Mai 1994 (siehe Randnrn. 15 bis 18 und 22) und auf die von der dänischen und der niederländischen Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegebene Erklärung (siehe Randnr. 56).
71 Im fünften Absatz des Schreibens vom 28. Februar 1994 hat der Rat den Zugang zu Dokumenten, die die Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 betreffen, mit der Begründung verweigert, daß die fraglichen Dokumente "in unmittelbarem Zusammenhang mit den Beratungen des Rates stehen und nach seiner Geschäftsordnung nicht bekanntgegeben werden können".
72 Im Schreiben vom 17. Mai 1994 hat der Rat an seiner Weigerung, den Klägern die gewünschten Dokumente zukommen zu lassen, mit der Begründung festgehalten, daß in ihnen "unmittelbar auf die Beratungen des Rates und der entsprechenden Vorbereitungsgremien Bezug genommen wird. Würde der Rat diesen Zugang gestatten, so unterließe er den Schutz der Vertraulichkeit seiner Beratungen. Die betreffenden Dokumente enthalten vertrauliche Informationen über die Stellungnahmen der Mitglieder des Rates während seiner Beratungen" (siehe in Randnr. 22 den vollständigen Wortlaut des Schreibens vom 17. Mai 1994).
73 Aus diesen beiden Schreiben geht hervor, daß der Rat bei der Entscheidung über die Anträge der Kläger seine Pflicht nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 93/731, die jeweiligen Interessen gegeneinander abzuwägen, nicht beachtet hat. Der Wortlaut dieser Schreiben zeigt nämlich, daß der Rat sich schon deshalb zur Verweigerung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten verpflichtet sah, weil diese seine Beratungen beträfen; auch wäre die Geschäftsordnung, insbesondere ihr Artikel 5, verletzt, wenn die von den Klägern gewünschten Dokumente bekanntgegeben würden. Diese irrige Auslegung der betreffenden Bestimmungen durch den Rat wird im übrigen sowohl durch den im Schreiben vom 28. Februar 1994 enthaltenen Satz "... I am unable to send you these documents, since they ... cannot ... be disclosed" als auch durch den im Schreiben vom 17. Mai 1994 enthaltenen Satz "... acceß to these documents cannot be allowed ..." veranschaulicht, die zeigen, daß der Rat keine Möglichkeit sah, die verlangten Dokumente bekanntzugeben.
74 Das Ergebnis, zu dem das Gericht in dieser Tatfrage gelangt ist, deckt sich mit der Erklärung, die die dänische und die niederländische Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegeben haben, auf der die Entscheidung getroffen worden war, den Klägern den Zugang zu den gewünschten Dokumenten zu verweigern; in dieser Erklärung heisst es, daß das Interesse der Bürger, Informationen zu erhalten, und die Notwendigkeit der Geheimhaltung der Beratungen des Rates im Rat nicht gegeneinander abgewogen worden seien (siehe Randnr. 56).
75 Überdies hat die dänische Regierung in Beantwortung einer Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, daß die jeweiligen Interessen bei den Erörterungen in der Arbeitsgruppe und im Ausschuß der Ständigen Vertreter nicht besonders bewertet worden seien; die Diskussion habe sich ausschließlich auf Verfahrensfragen, auf die Möglichkeit einer automatischen Ablehnung und auf die Möglichkeit der Anwendung einer subjektiven Methode bezogen.
76 Der Rat hat geltend gemacht, die von der dänischen und der niederländischen Regierung am Ende der Ratstagung vom 16. und 17. Mai 1994 abgegebene Erklärung zeige nur, daß es eine Mindermeinung gegeben habe. Das Gericht kann dieser Auffassung nicht folgen. Sicher handelte es sich bei dem in dieser Erklärung zum Ausdruck kommenden Standpunkt um eine Mindermeinung. Gleichwohl enthält die genannte Erklärung Angaben dazu, unter welchen Gesichtspunkten über den Erlaß der streitigen Entscheidungen beraten wurde. Diese Angaben sind unabhängig von allen Mehrheits- oder Minderheitsfragen; sie geben vielmehr Aufschluß über die Tatfrage, über die das Gericht zu entscheiden hat.
77 Der Rat hat gegenüber diesen Angaben keinen konkreten Gesichtspunkt angeführt, der sie entkräften und der belegen könnte, daß er doch eine Bewertung der spezifischen Interessen vorgenommen hätte. Er hat lediglich einige Einzelheiten zum Ablauf des Verfahrens mitgeteilt, das zu den streitigen Entscheidungen geführt hat, und geltend gemacht, daß die Anträge der Kläger von verschiedenen Stellen des Rates erörtert worden seien.
78 Zu den Anträgen auf Zugang zu den Dokumenten, die die Tagungen des Rates (Justiz) und des Rates (Landwirtschaft) betreffen, ist somit festzustellen, daß der Rat sein Ermessen nicht gemäß den einschlägigen Bestimmungen, so wie sie vom Gericht ausgelegt worden sind (siehe Randnr. 65), ausgeuebt hat.
79 Folglich greift der dritte Klagegrund durch.
80 Daher sind die streitigen Entscheidungen für nichtig zu erklären, ohne daß die übrigen Klagegründe der Kläger geprüft zu werden brauchten und über den Antrag der Kläger, dem Rat aufzugeben, dem Gericht die vollständigen Aufnahmen oder stenographischen Mitschriften derjenigen Zusammenkünfte des Rates und seiner Hilfsorgane vorzulegen, bei denen ihre Sache behandelt wurde, oder den Antrag der Kläger und der dänischen Regierung entschieden werden müsste, dem Rat aufzugeben, dem Gericht den Bericht des Juristischen Dienstes vom 5. Mai 1994 vorzulegen.
Kostenentscheidung
Kosten
81 Gemäß Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat mit seinem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist und da die Kläger einen entsprechenden Antrag gestellt haben, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 87 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Organe und die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher haben das Königreich Dänemark, das Königreich der Niederlande und das Europäische Parlament, die als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kläger beigetreten sind, ihre eigenen Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT (Zweite erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die stillschweigende Entscheidung des Rates, den Klägern den Zugang zu den vorbereitenden Berichten, Protokollen und Teilnehmer- und Abstimmungsprotokollen der Tagung des Rates (Justiz) vom 29. und 30. November 1993 zu verweigern, und die im Schreiben des Rates vom 17. Mai 1994 enthaltene Entscheidung, den Zugang zu den Protokollen der Tagung des Rates (Landwirtschaft) vom 24. und 25. Januar 1994 zu verweigern, werden für nichtig erklärt.
2) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
3) Der Rat trägt die Kosten des Verfahrens.
4) Das Königreich Dänemark, das Königreich der Niederlande und das Europäische Parlament tragen ihre eigenen Kosten.