CELEX: 61989CJ0058
Não transposição das directivas 75/440/CEE e 79/869/CEE do Conselho
Águas superficiais destinadas à produção de água potável
Obrigações de comunicação

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Fevereiro de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não ter adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas para transpor para o direito interno a Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-membros (
JO L 194, p. 26
; EE 15 Fl p. 123) e a Directiva 79/869/CEE do Conselho, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção da água potável nos Estados-membros (
JO L 271, p. 44
; EE 15 F2 p. 146), e ao não cumprir integralmente as obrigações de comunicação decorrentes das disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 2, e do artigo 10.° da Directiva 75/440, assim como do artigo 8.° da Directiva 79/86?, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
O artigo 10.° da Directiva 75/440 e o artigo 13.° da Directiva 79/869 prevêem que os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento a essa directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação e que desse facto informarão imediatamente a Comissão. Esses prazos chegaram ao seu termo para a demandada em 18 de Junho de 1977 e em 9 de Outubro de 1981, respectivamente.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à obrigação de subdivisão das águas contida no artigo 2.° da Directiva 75/440
A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de não ter adoptado qualquer acto jurídico formal que indique, em relação a cada ponto de colheita, em que categoria a água foi classificada.
De acordo com o disposto no n.° 2 da Directiva 75/440, «as águas superficiais são subdivididas em três grupos de valores-limites, Al, A2 e A3, que correspondem a processos de tratamento-tipo adequados, indicados no anexo I. Estes grupos correspondem a três qualidades de águas superficiais diferentes, cujas características físicas, químicas e microbiológicas estão indicadas no quadro que consta do anexo II».
Esta subdivisão das águas é indispensável para a execução, pelos Estados-membros, das directivas em causa. E esse o caso, nomeadamente, da fixação, para todos os pontos de colheita de amostras, ou para cada ponto de colheita de amostras, dos valores aplicáveis às águas superficiais no que se refere aos parâmetros indicados no anexo II, instituída pelo artigo 3.°, n.° 9, da Directiva 75/440, da definição de um plano de acção orgânico contendo um calendário para o saneamento das águas de superfície, em conformidade com o disposto no n.° 2 do artigo 4.° da mesma directiva, e das amostragens e análises previstas no artigo 6.° e no anexo II da Directiva 79/869, cuja frequência e métodos variam em função da qualidade das águas.
Além disso, é também a subdivisão das águas prevista no artigo 2.° da Directiva 75/440 que determina os processos de tratamento que os Estados-membros devem adoptar, em conformidade com o anexo I dessa directiva, para a transformação das águas superficiais das categorias Al, A2 e A3 em água potável.
A subdivisão das águas não constitui porém uma obrigação autônoma imposta aos Estados-membros pelo artigo 2.°, já referido, e que deveria ser executada através de um acto formal que indicasse, para cada ponto de colheita, em que categoria a água é classificada. A Comissão não conseguiu, aliás, demonstrar a existência de tal obrigação.
Pelo que a acusação relativa à não transposição do artigo 2.° da Directiva 75/440 não pode ser acolhida.
Quanto à obrigação de fixação dos valores aplicáveis às águas superficiais, prevista no n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 75/440, e à obrigação de observância desses valores, instituída pelo n.° 1 do artigo 4.° da mesma directiva
A Comissão censura, em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha por não ter fixado, através de actos vinculativos e publicados de forma adequada, os valores aplicáveis às águas superficiais para todos os pontos de colheita, ou para cada ponto de colheita de amostras, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/440.
A República Federal da Alemanha sustenta, a este respeito, que o cumprimento da obrigação em questão é assegurado pelos
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em causa, por um lado, através de circulares ou instruções ministeriais locais, que são objecto de publicação oficial e que notificam as exigências das directivas às autoridades locais, que com base nisso procederão, por decisões ou regulamentos, à subdivisão das águas e, por outro, através de decisões individuais dirigidas aos exploradores dos pontos de captação de águas superficiais, fixando as condições para o exercício dessa actividade e prevendo designadamente o respeito dos valores em causa.
Na opinião da República Federal da Alemanha, o efeito vinculativo de tais actos resulta do disposto nos § 7 e 36 b, n.° 2, 2, da Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (lei de gestão dos recursos hídricos) (BGBl. I, 1986, p. 1530; a seguir «WHG») que fazem depender de autorização a actividade em questão e prevêem a elaboração de planos de exploração para a totalidade ou parte das águas superficiais quando tais planos sejam necessários, designadamente para a execução de decisões obrigatórias das Comunidades Europeias.
Recorda-se que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, entre outros, o acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha, n.° 6,
C-131/88, Colect., p. I-825
) a transposição de uma directiva para o direito interno não exige necessariamente que as disposições da directiva sejam formal e textualmente reproduzidas numa disposição legal expressa e específica; consoante o seu conteúdo, pode bastar um enquadramento jurídico geral, quando isso garanta efectivamente a aplicação integral da directiva de modo suficientemente claro e preciso, para que, caso a directiva se destine a criar direitos para os particulares, os beneficiários sejam postos em situação de conhecer todos os seus direitos e, se necessário, de os invocar perante os tribunais nacionais.
Como resulta do segundo considerando da Directiva 74/440, esta directiva e, por conseguinte, a Directiva 79/869 que a completa, visam proteger a saúde pública, e, para tanto, que se efectue um controlo das águas superficiais destinadas à produção de água potável e do seu tratamento. Isto implica, portanto que, sempre que a inobservância das medidas exigidas pelas directivas possa colocar em perigo a saúde das pessoas, estas possam invocar disposições imperativas para poderem fazer valer os seus direitos. Além disso, a fixação dos valores a respeitar num texto cujo carácter vinculativo é incontestável impõe-se também para que os exploradores dos pontos de colheita de águas superficiais saibam exactamente a que obrigações estão sujeitos.
A República Federal da Alemanha não demonstrou que as circulares e instruções por ela invocadas têm efeito directo em relação a terceiros. As disposições da WHG por ela invocadas não podem oferecer qualquer base jurídica para tal efeito, uma vez que se limitam a prever que a actividade dos exploradores dos pontos de colheita de águas superficiais está sujeita a uma autorização e que serão adoptados planos de exploração cujo efeito vinculativo não está definido.
Além disso, não foi demonstrado o caracter vinculativo, para a própria administração, de comunicações como a do Ministério do Interior da Baviera de 12 de Julho de 1977, dirigida ao Landratsamt Hof, que se limita a chamar a atenção das autoridades locais para a existência da Directiva 75/440, a solicitar-lhes informações e a anunciar-lhes instruções suplementares.
A isto acresce que a República Federal da Alemanha não apresentou determinados documentos que cita como elementos de prova e que as instruções que o Ministério para a Natureza e Ambiente do
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de Schleswig-Holstein dirigiu, por ofícios de 14 de Dezembro de 1988 e de 5 de Janeiro de 1989, aos serviços competentes em matéria de águas de Lübeck e do Kreis Štormam, são posteriores ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
Resulta do que antecede que não foi feita prova de que a transposição don. 1 do artigo 3.° da Directiva 75/440 tenha sido feita com efeito incontestavelmente vinculativo, nem com a especificidade, rigor e clareza exigidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para satisfazer a exigência de segurança jurídica. Seja como for, algumas das medidas invocadas só foram previstas ou adoptadas após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
Assim, a acusação de não transposição do n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 75/440 é procedente.
Em segundo lugar, a Comissão censura a República Federal da Alemanha por não ter respeitado os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.°, já referido, e de, assim, ter violado o n.° 1 do artigo 4.° da directiva, que impõe a observância desses valores.
Quanto a isto, deve notar-se que esta acusação não consta nem da carta de notificação de incumprimento nem do parecer fundamentado, pelo que o Tribunal não tem de a examinar.
Quanto à obrigação de definir um plano de acção orgânico, previsto no n.° 2 do artigo 4.°, e de comunicar esse plano à Comissão nos termos do artigo 10.° da Directiva 75/440
A Comissão alega que a República Federal da Alemanha não definiu, em conformidade com n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440, um plano de acção orgânico contendo um calendário para o saneamento das águas superficiais.
A República Federal da Alemanha alega em primeiro lugar que a ultrapassagem dos valores-limite da categoria Al não pode impor uma obrigação de saneamento; de qualquer forma, quando a ultrapassagem dos valores-limite se deve à natureza do solo, aplica-se o processo de tratamento previsto para a categoria de qualidade imediatamente inferior. Isto aconteceria na República Federal da Alemanha sempre que não existissem planos de saneamento para as águas da categoria A2.
Recorde-se, a este respeito, que o n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440 diz o seguinte:
«No âmbito dos objectivos da presente directiva, os Estados-membros tomarão as disposições necessárias para assegurar uma melhoria contínua do ambiente. Para este fim, estabelecerão um plano de acção orgânico, compreendendo um calendário para o saneamento das águas superficiais, especialmente as da categoria A3. Devem ser efectuadas nesta matéria melhorias substanciais ao longo dos próximos dez anos, no âmbito de programas nacionais.
Para a fixação do calendário referido no primeiro parágrafo, ter-se-ão em conta, por um lado, a necessidade de melhorar a qualidade do ambiente, nomeadamente da água e, por outro, as dificuldades de ordem económica e técnica que existam ou possam surgir nas diferentes regiões da Comunidade.
A Comissão procederá a um exame aprofundado dos planos de acção referidos no primeiro parágrafo, incluindo os calendários e, se for caso disso, apresentará ao Conselho propostas adequadas a esse respeito.»
Da letra desta disposição resulta que cada Estado-membro deve estabelecer um plano de acção orgânico para o saneamento de todas as águas cujos parâmetros sejam susceptíveis de ser melhorados, devendo esse plano realizar-se de modo escalonado, em função de determinadas prioridades e tendo em consideração os imperativos de ordem econômica e técnica. Em Estados-membros cujos Estados federados ou regiões tenham uma- competência nesta matéria, o plano pressupõe, se necessário, uma coordenação adequada.
Esse plano deve incluir as águas cuja poluição se deva à natureza do solo. Com efeito, nos termos do n.° 1 do artigo 8.° da Directiva 75/440, apenas são admitidas derrogações nos casos aí enumerados e apenas se o Estado-membro em causa informar imediatamente a Comissão desse facto, especificando os motivos e os prazos.
Uma vez que a República Federal da Alemanha não invocou tais derrogações, devia incluir no plano de saneamento as águas cuja poluição se deva à natureza do solo.
A República Federal da Alemanha alega em seguida que foram concretizados planos de saneamento para o Danúbio e para o
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da Renânia do Norte-Vestefália, e que dois cursos de água na Baviera foram classificados na categoria A3 por razões de segurança, mas que a sua qualidade corresponde à categoria Al, que não exige qualquer saneamento.
Quanto a isto, deve notar-se em primeiro lugar que, das medidas que dizem respeito ao
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da Renânia do Norte-Vestefália que o Governo alemão invoca, por um lado, a aplicação dos processos de tratamento para as águas da categoria A2 às águas da categoria Al nas barragens de Perlenbach e de Dreilägerbach, nąs quais se verificaram ultrapassagens dos valores-limite e, por outro lado, no que respeita à barragem de Heilenbecke, ónde foi ultrapassado o valor-limite admissível para os nitratos devido à exploração agrícola intensiva na respectiva bacia hidrográfica, a previsão de uma faixa de terreno sem qualquer utilização nas imediações da barragem, só a última constitui uma medida destinada a garantir a melhoria da qualidade das águas, na acepção do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440. Com efeito, a água das barragens de Perlenbach e Dreilägerbach deveria ter sido classificada na categoria que corresponde ao processo de tratamento utilizado.
Deve notar-se a seguir que no
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de Baden-Württemberg foi elaborado um plano para o Danúbio. E certo que o ponto de colheita se situa na Baviera mas, como o Governo alemão observou, sem ser contestado pela Comissão, o saneamento em causa deve ser feito a montante, isto é, no
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de Baden-Württemberg, uma vez que o rio nesta região corre de oeste para este.
Finalmente, deve referir-se que, em relação às águas captadas na Baviera, que foram classificadas na categoria A3 devido ao risco de poluição proveniente da Checoslovaquia, não foi prevista qualquer medida de saneamento. Ora, o facto de a poluição provir do exterior não impossibilita as medidas de saneamento, como provam as medidas para o saneamento do lago de Constança, adoptadas pela demandada em cooperação com os Estados ribeirinhos e que foram aceites pela Comissão como satisfazendo as exigências do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440.
Resulta daí que, embora tenham sido elaborados planos de saneamento a nível dos
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para determinadas águas, esses planos não contemplam todas as águas abrangidas pela directiva em questão e, de qualquer modo, a República Federal da Alemanha não elaborou o plano de conjunto exigido pelo n.° 2 do artigo 4.°
Pelo que a acusação de não transposição do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440 é procedente, não sendo preciso examinar a acusação de que o plano de acção previsto nessa disposição não foi comunicado à Comissão, com violação do artigo 10.° da directiva.
Quanto à obrigação de fornecer informações relativas à frequência das análises, prevista no n.° 1 do artigo 8.° da Directiva 79/869
Com esta acusação, a Comissão censura à República Federal da Alemanha o facto de não ter satisfeito integralmente o seu pedido de informações sobre a frequência das análises. A República Federal da Alemanha ter-lhe-ia enviado apenas um quadro em que seria indicada a frequência das análises nos pontos de colheita no
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da Baixa Saxónia; em relação aos outros casos, a demandada teria comunicado apenas que essa frequência satisfazia as exigências da Directiva 79/869. As indicações relativas à Baixa Saxónia seriam incompletas, uma vez que não continham o número de habitantes abastecidos a partir desse ponto de colheita, sendo essas indicações indispensáveis para apreciar se a frequência das análises respeita as exigências do anexo II da directiva, que dependem da importância da população.
Nos termos do n.° 1 do artigo 8.° da Directiva 79/869, os Estados-membros devem fornecer à Comissão, a pedido desta, todas as informações pertinentes relativas aos métodos de análise utilizados e à frequência das análises.
As informações de carácter geral fornecidas pela República Federal da Alemanha não satisfazem nem as exigências que resultam da letra dessa disposição, nem o seu objectivo, que consiste em permitir à Comissão elaborar um relatório de síntese sobre a aplicação da directiva.
Pelo que a acusação de violação da obrigação de comunicação, prevista no n.° 1 do artigo 8.° da Directiva 79/869, é procedente.
Resulta das considerações precedentes que, ao não ter adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor para o direito interno o n.° 1 do artigo 3.° e o n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-membros, e ao não dar integral cumprimento às obrigações de comunicação resultantes do artigo 8.° da Directiva 79/869/CEE do Conselho, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-membros, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL,
decide:

1)
Ao não ter adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas para transpor para o direito interno o n.° 1 do artigo 3.° e o n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-membros, e ao não dar integral cumprimento às obrigações de comunicação resultantes do disposto no artigo 8.° da Directiva 79/869/CEE do Conselho, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-membros, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2)
A acção é julgada improcedente quanto ao restante.

3)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas do processo.

Due
Slynn
Joliét
Grévisse
Kapteyn
Kakouris
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Zuleeg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de Outubro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: alemSo.