CELEX: 61998CJ0062
Manquement d'Etat
Règlement (CEE) nº 4055/86
Libre prestation des services
Transports maritimes
Article 234 du traité CE (devenu, après modification, article 307 CE)

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 février 1998, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en n'ayant ni dénoncé ni adapté les accords sur la marine marchande conclus avec la république du Sénégal, approuvé par le décret n_ 99/79, du 14 septembre 1979, avec la république du Cap-Vert, approuvé par le décret n_ 119/79, du 7 novembre 1979, avec la république d'Angola, approuvé par le décret n_ 71/79, du 18 juillet 1979, et avec la république démocratique de São Tomé e Príncipe, approuvé par le décret n_ 123/79, du 13 novembre 1979, de manière à permettre un accès équitable, libre et non discriminatoire des ressortissants de la Communauté aux parts de cargaisons destinées à la République portugaise, conformément au règlement (CEE) n_ 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers (JO L 378, p. 1), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 et 4, paragraphe 1, dudit règlement.
2 Dans son mémoire en réplique, la Commission a indiqué que les modifications nécessaires avaient été apportées à ces accords, à l'exception de celui conclu avec la république d'Angola (ci-après l'«accord litigieux»). Dans ces conditions, la Commission a considéré que le recours était limité à l'accord conclu avec ce dernier pays, puisque cet accord n'avait toujours pas été modifié.
Le cadre juridique communautaire
3 L'article 234 du traité CE (devenu, après modification, article 307 CE) dispose:
«Les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l'entrée en vigueur du présent traité, entre un ou plusieurs États membres, d'une part, et un ou plusieurs États tiers, d'autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité.
Dans la mesure où ces conventions ne sont pas compatibles avec le présent traité, le ou les États membres en cause recourent à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités constatées. En cas de besoin, les États membres se prêtent une assistance mutuelle en vue d'arriver à cette fin et adoptent le cas échéant une attitude commune.
Dans l'application des conventions visées au premier alinéa, les États membres tiennent compte du fait que les avantages consentis dans le présent traité par chacun des États membres font partie intégrante de l'établissement de la Communauté et sont, de ce fait, inséparablement liés à la création d'institutions communes, à l'attribution de compétence en leur faveur et à l'octroi des mêmes avantages par tous les autres États membres.»
4 Le règlement n_ 4055/86 contient les dispositions suivantes:
Article 1er, paragraphe 1:
«La libre prestation des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers est applicable aux ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services.»
Article 2:
«Par dérogation à l'article 1er, les restrictions nationales unilatérales applicables au transport de certaines marchandises dont l'acheminement est en tout ou en partie réservé aux navires battant pavillon national, existant avant le 1er juillet 1986, sont supprimées au plus tard aux dates prévues par le calendrier suivant:
- transport entre États membres effectué par des navires battant pavillon d'un État membre: le 31 décembre 1989,
- transport entre États membres et pays tiers effectué par des navires battant pavillon d'un État membre: le 31 décembre 1991,
- transport entre États membres et entre États membres et pays tiers effectué par d'autres navires: le 1er janvier 1993.»
Article 3:
«Les arrangements en matière de partage des cargaisons contenus dans les accords bilatéraux existants conclus par les États membres avec des pays tiers sont supprimés progressivement ou adaptés conformément aux dispositions de l'article 4.»
Article 4, paragraphe 1:
«Les arrangements existant en matière de partage des cargaisons non supprimés en vertu de l'article 3 sont adaptés conformément à la législation communautaire et notamment:
a) pour ce qui est des trafics régis par le code de conduite des conférences maritimes des Nations unies, ils respectent ce code et les obligations incombant aux États membres aux termes du règlement (CEE) n_ 954/79;
b) pour ce qui est des trafics non régis par le code de conduite des conférences maritimes des Nations unies, les accords sont adaptés dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, avant le 1er janvier 1993, de manière à prévoir un accès équitable, libre et non discriminatoire de tous les ressortissants de la Communauté, tels qu'ils sont définis à l'article 1er, aux parts de cargaison revenant aux États membres concernés.»
5 Conformément à son article 12, le règlement n_ 4055/86 est entré en vigueur le 1er janvier 1987.
L'accord litigieux
6 L'accord litigieux a été conclu en juillet 1979, soit plusieurs années avant l'adhésion, le 1er janvier 1986, de la République portugaise aux Communautés.
7 L'article VI de l'accord litigieux prévoit:
«1 -  Les parties contractantes ont le droit de participer à parts égales au transport maritime des marchandises entre les ports de la République portugaise et les ports de la république populaire d'Angola.
...
4 - Pour l'exécution du présent accord, les entreprises de navigation de la République portugaise et de la république d'Angola, à désigner par les autorités compétentes, définissent les formes les mieux adaptées à un transport efficace.»
8 L'article XV de ce même accord stipule:
«...
2 - Le présent accord restera en vigueur pendant les 12 mois suivant la date à laquelle chacune des parties contractantes fera part à l'autre partie contractante de sa volonté de dénoncer l'accord.»
9 L'accord litigieux réserve le transport des cargaisons entre les parties contractantes aux navires qui battent pavillon d'une des parties ou aux navires exploités par des personnes ou des entreprises ayant la nationalité d'une des parties. Ainsi, les navires exploités par des ressortissants d'autres États membres sont exclus du trafic couvert par ledit accord. Les accords conclus par la République portugaise avec la république du Sénégal, la république du Cap-Vert, la république démocratique de São Tomé e Príncipe contenaient également une telle clause de partage de cargaisons.
La procédure précontentieuse
10 Considérant que les clauses de partage de cargaisons contenues dans les accords susmentionnés, y compris l'accord litigieux, sont soumises aux dispositions du règlement n_ 4055/86, et notamment à son article 4, paragraphe 1, et qu'elles auraient dû être modifiées afin d'être rendues conformes audit règlement, la Commission a adressé à la République portugaise plusieurs lettres.
11 En réponse à une lettre de la Commission du 3 décembre 1992, les autorités portugaises ont indiqué, par lettre du 15 février 1993, qu'elles avaient toujours été conscientes de leurs obligations découlant des articles 3 et 4 du règlement n_ 4055/86.
12 Étant donné que la République portugaise n'a pas modifié les accords susmentionnés, la Commission lui a adressé, le 9 novembre 1995, une lettre de mise en demeure.
13 Dans sa réponse du 27 août 1996, le gouvernement portugais a reconnu la nécessité de modifier les accords susmentionnés eu égard aux articles 3 et 4 du règlement n_ 4055/86. Il a expliqué, en outre, que les procédures de modification ou de suppression avaient déjà été engagées avec les pays concernés, mais que, pour diverses raisons, l'adaptation n'avait pas encore abouti. Enfin, il a réaffirmé l'absence de recours aux clauses de partage de cargaisons et qu'il était disposé, ainsi que les pays contractants auxdits accords, à garantir aux armateurs de pays tiers, dans le secteur des transports maritimes, tous les droits résultant de l'application du règlement n_ 4055/86 sans la moindre restriction du principe de libre prestation des services.
14 Aucun accord n'ayant été modifié ou dénoncé dans le délai imparti par la Commission, celle-ci a émis, le 6 juin 1997, un avis motivé invitant la République portugaise, conformément aux dispositions de l'article 169 du traité, à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
15 Par lettre du 11 novembre 1997, les autorités portugaises ont expliqué que les propositions de modifications des accords susmentionnés, visant à les rendre conformes au principe défini dans le règlement n_ 4055/86, avaient déjà été transmises par voie diplomatique afin que les pays africains intéressés puissent les analyser et les modifier. À cet égard, elles ont souligné que, sur les quatre pays africains en cause, la république du Sénégal et la république du Cap-Vert avaient déjà donné leur consentement pour procéder à la révision desdits accords dans le sens proposé par la République portugaise. Par lettre du 19 mars 1998, la République portugaise a fourni à la Commission des éléments de réponse complémentaires à sa lettre du 11 novembre 1997.
16 Le 27 février 1998, en l'absence de modifications concrètes, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Arguments des parties
17 La Commission relève que le règlement n_ 4055/86 a pour objectif d'assurer la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers. L'accord litigieux réserve le transport des cargaisons entre les parties aux navires battant pavillon d'une des parties ou à ceux exploités par des personnes ou des entreprises ayant la nationalité d'une des parties. Il en résulte que les navires exploités par des ressortissants d'autres États membres sont exclus du trafic couvert par cet accord. La Commission estime, par conséquent, que cet accord aurait dû être modifié afin de devenir conforme au règlement n_ 4055/86, et notamment à son article 4, paragraphe 1.
18 À cet égard, la Commission relève que l'article 2 du règlement n_ 4055/86 fixe les dates auxquelles l'adaptation d'un accord devait avoir lieu, concrétisant ainsi les seules dérogations à la libre prestation des services de transport maritime introduite par l'article 1er, paragraphe 1, dudit règlement.
19 Conformément à l'article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n_ 4055/86, s'agissant des trafics non régis par le code de conduite des conférences maritimes des Nations unies, l'accord devait être adapté dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, avant le 1er janvier 1993. En ce qui concerne les trafics régis par le code de conduite des conférences maritimes des Nations unies visés à l'article 4, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, aucun délai n'était accordé pour procéder aux adaptations.
20 La Commission souligne que, indépendamment du fait que les trafics soient régis par l'article 4, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement n_ 4055/86, le délai dans lequel l'adaptation de l'accord litigieux aurait dû être effectuée est dépassé depuis longtemps. Elle fait valoir que le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur dudit règlement a été plus que suffisant pour que cet accord soit modifié ou, en derniers recours, dénoncé et pour que la République portugaise remplisse ses obligations.
21 Le gouvernement portugais ne conteste pas que les clauses de partage de cargaisons figurant dans l'accord litigieux requièrent, en vertu des articles 3 et 4 du règlement n_ 4055/86, une modification de leur texte et souligne qu'il s'est efforcé, par tous les moyens diplomatiques mis à sa disposition, d'inciter les autorités angolaises à accepter une telle modification. Entre-temps, le gouvernement portugais a décidé que, dans le cadre de la conférence ministérielle des États d'Afrique occidentale et centrale sur les transports maritimes (CMEAOC), il n'invoquerait pas les arrangements en matière de partage des cargaisons autres que ceux qui sont reconnus par tous les États membres.
22 Étant donné le stade avancé, voire d'achèvement, des négociations avec la république d'Angola et la situation d'inapplicabilité des arrangements en matière de partage de cargaisons contraires à la libre prestation des services, le gouvernement portugais estime que l'action de la Commission au titre de l'article 169 du traité est prématurée et juridiquement infondée.
23 La demande de la Commission serait entachée d'une absence de fondement juridique parce qu'elle ne fait pas référence à l'article 234 du traité. Le cadre juridique garanti par cette disposition s'imposerait dans la motivation d'une demande qui a pour objet la modification ou la dénonciation d'une convention conclue avant l'adhésion aux Communautés (ci-après la «convention précommunautaire»).
24 Le gouvernement portugais estime que, eu égard aux termes de l'article 234 du traité, aucun manquement ne peut lui être reproché. En effet, lorsqu'il s'agit de conventions précommunautaires qui, en tout ou en partie, tiennent en échec le traité CE ou le droit pris en application de ce traité, l'article 234, deuxième alinéa, du traité ferait obligation aux États membres de recourir à tous les mécanismes appropriés afin d'éliminer la contradiction entre une disposition conventionnelle et une disposition communautaire. Toutefois, il ne leur imposerait pas une obligation de résultat, en ce sens qu'il exigerait d'eux, indépendamment des conséquences juridiques et du prix politique, l'élimination de l'incompatibilité constatée.
25 La dénonciation d'un accord ne ferait pas partie des «moyens appropriés», au sens de cette disposition. En effet, une dénonciation ne pourrait être exigée que dans le cas où il serait évident que le pays tiers ne veut pas renégocier l'accord. Les seules difficultés liées à des raisons politiques ou de nature autre pour modifier l'accord ne seraient pas suffisantes pour imposer la dénonciation.
26 Le gouvernement portugais fait valoir que le deuxième alinéa de l'article 234 du traité doit être lu en liaison avec son premier alinéa, en sorte que l'élimination des incompatibilités doit prendre une forme qui, tout en garantissant le plein effet du droit communautaire, affecte le moins possible le droit des pays tiers qui sont parties à une convention précommunautaire.
27 Si l'article 234, deuxième alinéa, du traité faisait obligation aux États membres de dénoncer la convention précommunautaire, dans l'hypothèse où la voie diplomatique de modification des clauses incompatibles ferait défaut ou s'avérerait très difficile, la dernière phrase de cette disposition serait dénuée de sens. En effet, pour procéder à la dénonciation d'une convention précommunautaire, l'État membre n'aurait besoin ni de l'aide ni de l'assistance des autres États membres, puisqu'il s'agirait d'un acte unilatéral de volonté.
28 Selon le gouvernement portugais, l'hypothèse d'une obligation de dénonciation d'un accord en vertu de l'article 234, deuxième alinéa, du traité ne peut se présenter qu'à titre exceptionnel et dans des situations extrêmes. Dès lors, comme il s'agit d'un acte qui donne lieu en principe à une responsabilité internationale, la dénonciation ne se justifierait que si deux conditions étaient réunies, à savoir l'incompatibilité totale entre la disposition d'une convention précommunautaire et le droit communautaire ainsi que l'impossibilité de sauvegarder, par le biais de mécanismes politiques ou autres, l'intérêt communautaire en la matière.
29 Dans le cas d'espèce, la seconde condition ne serait pas remplie: les arrangements en matière de partage de cargaisons qu'il y aurait lieu de modifier ne seraient pas appliqués et, partant, leur portée formelle n'affecterait pas l'intérêt communautaire quant à une réalisation pleine et effective de la libre prestation des services dans le domaine des transports maritimes.
30 En effet, une dénonciation serait un moyen disproportionné pour atteindre l'objectif visé à l'article 234, deuxième alinéa, du traité et comporterait une méconnaissance disproportionnée des intérêts liés à la politique extérieure de la République portugaise par rapport à l'intérêt communautaire qui, en pratique, ne subit pas de préjudices réels et effectifs. Une telle dénonciation aurait un effet extrêmement pernicieux sur les relations diplomatiques, politiques et économiques entre cet État membre et la république d'Angola, qui est un vecteur prioritaire de la politique extérieure portugaise et, partant, une composante fondamentale des politiques de la Communauté dans le domaine commercial et dans celui de la coopération pour le développement.
31 Enfin, la situation de guerre et de tension permanente qui existe en Angola ne saurait être ignorée, ce qui rend très compliqué le développement normal des relations diplomatiques dans des domaines qui ne sont ni stratégiques ni prioritaires pour cet État.
Appréciation de la Cour
32 À titre liminaire, il y a lieu de relever que la Commission et la République portugaise s'accordent sur le fait que les clauses de partage de cargaisons figurant dans l'accord litigieux requièrent une modification dudit accord afin que ce dernier soit compatible avec les articles 3 et 4 du règlement n_ 4055/86.
33 Il convient de constater que, en l'espèce, le gouvernement portugais n'est pas parvenu, dans les délais prévus par le règlement n_ 4055/86, à modifier l'accord litigieux en ayant recours à des moyens diplomatiques.
34 Il y a lieu, à cet égard, de rappeler que la Cour a déjà jugé que, dans ces conditions, dans la mesure où la dénonciation d'un accord de ce type est possible au regard du droit international, il incombe à l'État membre concerné de le dénoncer (voir, en ce sens, arrêt du 14 septembre 1999, Commission/Belgique, C-170/98, Rec. p. I-5493, point 42).
35 Toutefois le gouvernement portugais conteste l'existence d'un manquement, essentiellement pour trois raisons.
36 Tout d'abord, il fait valoir que l'action de la Commission est prématurée, en raison de l'état d'avancement des négociations avec la république d'Angola.
37 À cet égard, il convient de rappeler que, eu égard à son rôle de gardienne du traité, la Commission est seule compétente pour décider s'il est opportun d'engager une procédure en constatation de manquement (voir arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne, C-431/92, Rec. p. I-2189, point 22).
38 Ensuite, le gouvernement portugais soutient que la situation de guerre et de tension permanente existant en Angola constitue un fait justificatif.
39 Il convient sur ce point de relever que l'existence d'une situation politique difficile dans un pays tiers cocontractant, comme c'est le cas en l'espèce, ne saurait justifier la persistance d'un manquement dans le chef d'un État membre aux obligations qui lui incombent en vertu du traité (voir arrêt Commission/Belgique, précité, point 42).
40 Enfin, le gouvernement portugais fait valoir, en substance, que, en ce qui concerne les conventions précommunautaires conclues entre un État membre et un pays tiers, si l'article 234 du traité impose l'obligation d'utiliser tous les mécanismes appropriés pour éliminer une contradiction entre une règle conventionnelle et une règle communautaire, cette disposition ne serait cependant pas indifférente aux conséquences juridiques et aux coûts politiques résultant de ladite obligation. En effet, l'hypothèse d'une obligation de dénonciation en vertu de l'article 234 du traité n'existerait qu'à titre exceptionnel et dans des cas extrêmes. Selon ce gouvernement, une telle dénonciation comporterait une exclusion disproportionnée des intérêts liés à sa politique extérieure par rapport à l'intérêt communautaire. En outre, la Commission aurait dû faire référence à cette disposition dans la motivation d'une demande ayant pour objet la modification ou la dénonciation d'une convention précommunautaire.
41 Il importe donc d'examiner les circonstances dans lesquelles un État membre peut maintenir des mesures contraires au droit communautaire en se fondant sur une convention précommunautaire conclue avec un pays tiers.
42 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l'article 234 du traité dispose, en son premier alinéa, que les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l'entrée en vigueur du traité entre, d'une part, un ou plusieurs États membres et, d'autre part, un ou plusieurs pays tiers ne sont pas affectés par les dispositions du traité. Le deuxième alinéa de cette disposition fait toutefois obligation aux États membres de recourir à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités éventuelles entre une telle convention et le traité CE.
43 L'article 234 du traité a une portée générale et s'applique à toute convention internationale, quel que soit son objet, susceptible d'avoir une incidence sur l'application du traité (voir arrêts du 14 octobre 1980, Burgoa, 812/79, Rec. p. 2787, point 6, et du 2 août 1993, Levy, C-158/91, Rec. p. I-4287, point 11).
44 Ainsi qu'il résulte de l'arrêt Burgoa, précité, l'article 234, premier alinéa, du traité a pour objet de préciser, conformément aux principes du droit international [voir, à cet égard, l'article 30, paragraphe 4, sous b), de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités], que l'application du traité CE n'affecte pas l'engagement par l'État membre concerné de respecter les droits des pays tiers résultant d'une convention antérieure et d'observer ses obligations correspondantes.
45 Il en résulte que la République portugaise doit toujours respecter les droits que la république d'Angola tire de l'accord litigieux.
46 L'accord litigieux comporte toutefois une clause (article XV) qui vise explicitement la possibilité pour les parties contractantes de le dénoncer, de sorte que sa dénonciation par la République portugaise n'irait pas à l'encontre des droits que la république d'Angola tire de cet accord.
47 Par conséquent, les obligations auxquelles la République portugaise est soumise en vertu des articles 3 et 4 du règlement n_ 4055/86 ne sont pas affectées par le principe énoncé à l'article 234, premier alinéa, du traité.
48 En ce qui concerne l'argument du gouvernement portugais selon lequel l'obligation de recourir à la dénonciation constituerait une obligation exceptionnelle dans le cadre de l'article 234 du traité, il suffit de constater que, en l'espèce, l'obligation qui incombe à la République portugaise ne trouve pas son fondement dans cette disposition du traité, mais dans les dispositions du règlement n_ 4055/86.
49 Au surplus, il convient de relever que, si, dans le cadre de l'article 234 du traité, les États membres ont le choix quant aux mesures appropriées à prendre, ils n'en ont pas moins l'obligation d'éliminer les incompatibilités existant entre une convention précommunautaire et le traité CE. Si un État membre rencontre des difficultés rendant la modification d'un accord impossible, on ne saurait donc exclure qu'il lui incombe de dénoncer cet accord.
50 Quant à l'argument selon lequel pareille dénonciation comporterait une exclusion disproportionnée des intérêts liés à la politique extérieure de la République portugaise par rapport à l'intérêt communautaire, il y a lieu d'indiquer que l'équilibre entre les intérêts liés à la politique extérieure d'un État membre et l'intérêt communautaire trouve déjà son expression dans l'article 234 du traité, dans la mesure où cette disposition permet à un État membre de tenir en échec une norme communautaire afin de respecter les droits des pays tiers résultant d'une convention antérieure et d'observer ses obligations correspondantes. Cet article leur donne également le choix des moyens appropriés afin que l'accord concerné soit rendu compatible avec le droit communautaire.
51 Enfin, quant à l'absence de fondement juridique qui découlerait de ce que la Commission a omis de faire référence à l'article 234 du traité, il suffit de constater qu'en l'espèce la demande de la Commission était fondée sur le règlement n_ 4055/86.
52 Dans ces circonstances, il convient de constater que, en n'ayant ni dénoncé ni adapté l'accord litigieux, de manière à permettre un accès équitable, libre et non discriminatoire des ressortissants de la Communauté aux parts de cargaisons destinées à la République portugaise, conformément au règlement n_ 4055/86, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 et 4, paragraphe 1, dudit règlement.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
53 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
54 En n'ayant ni dénoncé ni adapté l'accord sur la marine marchande conclu avec la république d'Angola, de manière à permettre un accès équitable, libre et non discriminatoire des ressortissants de la Communauté aux parts de cargaisons destinées à la République portugaise, conformément au règlement (CEE) n_ 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 et 4, paragraphe 1, dudit règlement.
55 La République portugaise est condamnée aux dépens.