CELEX: 61988CJ0337
Validade de um regulamento
Retroactividade
Regulamentos (CEE) n.ºS 49/81 e 57/81

Por acórdão interlocutòrio de 29 de Setembro de 1988, que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 22 de Novembro de 1988, o tribunale civile de Génova colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões relativas à interpretação e validade do Regulamento n.° 57/81 da Comissão, de 1 de Janeiro de 1981, relativo às medidas transitórias a adoptar, na sequência da adesão da Grécia, no que se refere às trocas de produtos agrícolas (
JO L 4, p. 43
), e do Regulamento n.° 49/81 da Comissão, de 1 de Janeiro de 1981, relativo aos métodos de cooperação administrativa destinados a assegurar, durante o período de transição, a livre circulação das mercadorias nas trocas entre a Grécia e os outros Estados-membros (
JO L 4, p. 1
; EE 02 F7, p. 207).
Estas questões foram levantadas no âmbito de um litígio que opõe a Società agricola fattoria SpA (adiante «SAFA») às autoridades aduaneiras italianas a propósito da cobrança de um direito de importação sobre o azeite que a SAFA exportou da Grécia antes da adesão desse país à Comunidade, ou seja, 1 de Janeiro de 1981, e que no dia seguinte veio a introduzir no consumo.
O acto relativo às condições de adesão da República Helénica (
JO 1979, L 291, p. 17
, adiante «acto de adesão») entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1981. O artigo 41.° desse acto encarrega a Comissão de determinar os métodos de cooperação destinados a assegurar que as mercadorias que preencham as condições exigidas para o efeito beneficiem, a partir de 1 de Janeiro de 1981, da eliminação dos direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente.
Por força do título IV do acto de adesão, o regime instaurado pelo acordo de associação entre a Comunidade dos Nove e a Grécia, que se caracterizava pela aplicação de direitos niveladores, seria substituído por um regime de montantes compensatórios «adesão». No entanto, o artigo 73.° do acto de adesão estabelecia a possibilidade de se estabelecerem medidas transitórias. Com efeito, nos termos desta disposição :
«Se forem necessárias medidas transitórias para facilitar a passagem do regime existente na Grécia para o que decorre da aplicação da organização comum de mercado nos termos do presente título, em especial se a aplicação do novo regime na data prevista deparar, relativamente a certos produtos, com dificuldades consideráveis, tais medidas serão tomadas de acordo com o processo previsto no artigo 38.° do Regulamento n.° 136/66/CEE ou, conforme o caso, nos artigos correspondentes dos outros regulamentos relativos à organização comum dos mercados agrícolas. Estas medidas podem ser tomadas até 31 de Dezembro de 1982; a sua aplicação não pode ultrapassar esta data.»
Em 12 de Setembro de 1980, a Comissão comprometeu-se a adoptar, em 1 de Janeiro de 1981, uma série de regulamentos baseados no artigo 41.° do acto de adesão. A fim de levar os textos dos projectos em questão ao conhecimento das autoridades aduaneiras dos Estados-membros e dos operadores económicos, publicou-os no
JO 1980, C 259, p. 1
.
O primeiro destes textos veio a tornar-se, mais tarde, no Regulamento n.° 49/81. Pelas disposições conjugadas dos seus artigos 1.° e 18.°, previa que as mercadorias em relação às quais tivessem sido emitidos os certificados de circulação AG 1 ou AG 3 previstos no acordo de associação entre a Grécia e a Comunidade dos Nove e que, em 1 de Janeiro de 1981, estivessem quer em circulação para a Comunidade quer em regime de depósito provisório, entreposto aduaneiro ou zona franca, beneficiariam do regime de eliminação dos direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente. Nos termos do seu artigo 20.°, o Regulamento n.° 49/81 entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1981.
Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 57/81, que tem por base o artigo 73.° do acto de adesão, que não fazia parte dos textos publicados pela Comissão no
JO 1980, C 259
:
«Os produtos agrícolas exportados da Grécia antes de 1 de Janeiro de 1981 e importados na Comunidade dos Nove a partir dessa data estão sujeitos, na Comunidade dos Nove, por derrogação ao disposto no Regulamento n.° 49/81 :
—
ao regime aplicável às trocas entre a Comunidade dos Nove e a Grécia em 31 de Dezembro de 1980, se forem acompanhados de um certificado de circulação AG 1 ou AG 3 ;
—
...»
Nos termos do seu artigo 6.°, o Regulamento n.° 57/81 entrou igualmente em vigor em 1 de Janeiro de 1981.
Os dois regulamentos foram publicados no
JO L 4, com data de 1 de Janeiro de 1981
, que, como é sabido, só foi efectivamente colocado à venda pelo Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias em 23 de Janeiro de 1981.
Ao abrigo do Regulamento n.° 57/81, as autoridades aduaneiras italianas exigiram, e a SAFA pagou, os direitos niveladores agrícolas em vigor em 31 de Dezembro de 1980. A SAFA, em seguida, chamou em juízo a demandada perante o tribunale civile de Genova para obter a sua condenação na restituição das quantias pagas, alegando a invalidade do Regulamento n.° 57/81, em virtude do seu efeito retroactivo, e exigindo que o Regulamento n.° 49/81 lhe fosse aplicado.
O tribunale, entendendo que o problema da retroactividade se colocava igualmente a propósito do Regulamento n.° 49/81, suspendeu a instância e solicitou ao Tribunal que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«a)
se é ou não legal a aplicação retroactiva, a 1 de Janeiro de 1981, do Regulamento (CEE) n.° 57/81 da Comissão, de 1 de Janeiro de 1981, “relativo às medidas transitórias a adoptar, na sequência da adesão da Grécia, no que se refere às trocas de produtos agrícolas”, prevista no artigo 6.° do mesmo regulamento, tendo em conta que a edição de 1 de Janeiro de 1981 do
Jornal Oficial das Comunidades Europeias,
em que foi publicado o Regulamento n.° 57/81, apenas foi distribuída pelo Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias em 23 de Janeiro de 1981;
b)
no caso de reconhecer a ilegalidade do artigo 6.° do regulamento supramencionado na parte em que determina a eficácia retroactiva a 1 de Janeiro de 1981, se, por sua vez, é ou não legal a aplicação retroactiva, a 1 de Janeiro de 1981, do Regulamento (CEE) n.° 49/81 da Comissão, de 1 de Janeiro de 1981, “relativo aos métodos de cooperação administrativa destinados a assegurar, durante o período de transição, a livre circulação das mercadorias nas trocas entre a Grécia e os outros Estados-membros”, prevista no artigo 20.° do mesmo regulamento, tendo em conta que a edição de 1 de Janeiro de 1981 do
Jornal Oficial das Comunidades Europeias,
em que foi publicado o Regulamento n.° 49/81, apenas foi distribuída pelo Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias em 23 de Janeiro de 1981».
Para mais ampla exposição dos factos que estiveram na origem do litígio no processo principal, da tramitação do processo, das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Convém sublinhar a título preliminar que, correctamente, a Comissão não contestou o carácter retroactivo dos regulamentos em causa. Um regulamento deve ser considerado como publicado no conjunto da Comunidade na data do número do JO em que se insere o texto desse regulamento. Todavia, caso se prove que a data em que esse número foi efectivamente colocado à venda não corresponde à data que nele figura, a data a considerar é a da sua publicação efectiva (ver acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Racke/Hauptzollamt Mainz,
98/78, Recueil p. 69
, e Decker/Hauptzollamt Landau,
99/78, Recueil p. 101
). Os dois regulamentos devem, pois, ser considerados como tendo sido publicados em 23 de Janeiro de 1981, mais de três semanas após a data da sua entrada em vigor.
Tal como o Tribunal já declarou, designadamente nos acordaos citados, se, regra geral, o princípio da segurança jurídica se opõe a que os efeitos de um acto comunitário retroajam a uma data anterior à da sua publicação, o contrário pode passar-se, excepcionalmente, quando o objectivo a alcançar assim o exija e quando a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada. Deve-se, pois, para poder responder às questões colocadas, verificar se esses critérios foram respeitados no presente processo.
Quanto ao Regulamento n.° 57/81
Tal como a Comissão declarou nas suas observações escritas, a situação no final do ano de 1980 era excepcional. Por um lado, o acto de adesão previa a aplicação imediata à Grécia, na falta de medidas derrogatórias, da regulamentação agrícola comunitária, e, por outro lado, a Comissão não podia adoptar essas medidas antes da entrada em vigor do acto de adesão, ou seja, 1 de Janeiro de 1981. Nestas circunstâncias, era praticamente impossível que os regulamentos em causa fossem, ao mesmo tempo, adoptados, publicados e difundidos em 1 de Janeiro de 1981. Além disso, a publicação dos textos tornados necessários pela adesão da Grécia tinha consideravelmente agravado as habituais dificuldades que se verificam nessa época do ano com a publicação do JO.
Deve-se igualmente aceitar que o objectivo pretendido pelo Regulamento n.° 57/81 justifica a sua aplicação a partir de 1 de Janeiro de 1981. Com efeito, resulta do primeiro considerando do Regulamento n.° 57/81 que as medidas transitórias previstas pelo Regulamento n.° 49/81 para as mercadorias expedidas para a Comunidade dos Nove, antes da entrada em vigor do acto de adesão da Grécia, colocavam problemas relativamente aos produtos agrícolas que tinham beneficiado de restituições à exportação. Do mesmo modo, resulta do terceiro considerando que, face aos movimentos de especulação que se começaram a verificar relativamente a determinados produtos, convinha tomar medidas para evitar que esses produtos beneficiassem de uma dupla vantagem, ou seja, a restituição à exportação paga pelas autoridades gregas e a supressão do direito nivelador comunitário. O Regulamento n.° 57/81 visava, portanto, a situação muito especial dos produtos agrícolas que se encontravam entre o território aduaneiro da Grécia e o da Comunidade dos Nove quando o regime do acordo de associação foi substituído pela regulamentação agrícola comunitária. Para evitar que os importadores de tais produtos pudessem retirar vantagens injustificadas desta situação passageira, era indispensável que o regulamento em causa fosse aplicado a partir de 1 de Janeiro de 1981.
Nestas condições, a Comissão pôde correctamente considerar que o objectivo de interesse geral a alcançar, quer dizer, facilitar a passagem do regime anterior ao regime comunitário e impedir movimentos especulativos relativamente a produtos agrícolas, exigia que o Regulamento n.° 57/81 tivesse um caracter retroactivo.
Por último, convém verificar se o efeito retroactivo do Regulamento n.° 57/81 atentou contra a confiança legítima dos operadores económicos. A este respeito, basta sublinhar que os operadores económicos não podiam legitimamente esperar beneficiar da supressão do direito nivelador comunitário no que se refere às mercadorias relativamente às quais tinham sido pagas restituições à exportação na Grécia, quando o direito tem, designadamente, por objectivo neutralizar o efeito das restituições obtidas num país terceiro.
Deve, portanto, responder-se à primeira questão do tribunale civile declarando que o exame das questões prejudiciais não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 6.° do Regulamento n.° 57/81, relativo às medidas transitórias a adoptar, na sequência da adesão da Grécia, no que se refere às trocas de produtos agrícolas, que estabelece o efeito retroactivo a 1 de Janeiro de 1981 desse mesmo diploma.
Face ao teor da resposta dada à primeira questão, o Tribunal não tem que se pronunciar sobre a segunda.
No que se refere ao pedido da SAFA, pelo qual esta pretende que o Tribunal se pronuncie a título subsidiário sobre o reembolso dos direitos niveladores, ao abrigo do artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação (
JO L 175, p. 1
; EE 02 F6 p. 36), basta recordar que, face à repartição de competências operada pelo artigo 177.° do Tratado, compete exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional definir o objecto das questões a submeter ao Tribunal. Este não pode, portanto, a pedido de uma das partes no processo principal, proceder ao exame de questões que não lhe foram submetidas pelo órgão jurisdicional nacional (ver, designadamente, acórdão de 3 de Outubro de 1985 no processo
311/84, CBEM/CLT e IPB, Recueil p. 3261
).
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Primeira Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo tribunale civile de Génova, por acórdão de 29 de Setembro de 1988, declara:

O exame das questões prejudiciais não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 57/81, relativo às medidas transitórias a adoptar, por motivo da adesão da Grécia, no que respeita ao comércio de produtos agrícolas, que prevê o efeito retroactivo do mesmo regulamento a 1 de Janeiro de 1981.

Slynn
Joliét
Rodríguez Iglesias
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 9 de Janeiro de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Primeira Secção
G. Slynn
(
*1
)	Língua do processo: italiano.