CELEX: 62004CJ0260
Manquement d'État
Liberté d'établissement et libre prestation de services
Concessions de service public
Renouvellement de 329 concessions pour la gestion et la collecte de paris sur les courses hippiques sans faire appel à une procédure de mise en concurrence
Obligations de publicité et de transparence

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant procédé au renouvellement
de 329 concessions pour la gestion des paris hippiques en dehors de toute procédure de mise en concurrence, la République
italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et a, en particulier, violé le principe général
de transparence ainsi que l’obligation de publicité qui découlent des articles 43 CE et 49 CE.

Le cadre juridique

La législation nationale
En Italie, la gestion des jeux et des paris hippiques était à l’origine réservée à l’Unione Nazionale per l’Incremento delle
Razze Equine (Union nationale pour l’amélioration des races équines, ci-après l’«UNIRE») qui pouvait choisir la gestion directe
ou l’attribution à des tiers des services de collecte et de réception desdits paris. L’UNIRE a confié cette gestion aux agences
hippiques.
La loi nº 662, du 23 décembre 1996 (supplément ordinaire à la GURI nº 303, du 28 décembre 1996), a, par la suite, attribué
l’organisation et la gestion des jeux et des paris liés aux courses hippiques au ministère des Finances ainsi qu’au ministère
des Ressources agricoles, alimentaires et forestières, lesquels ont été autorisés à y pourvoir directement ou par l’intermédiaire
d’organismes publics, de sociétés ou de bookmakers désignés par eux. L’article 3, alinéa 78, de cette loi disposait qu’il
serait procédé, par voie réglementaire, à la réorganisation des jeux et des paris liés aux courses hippiques en ce qui concerne
les aspects organisationnel, fonctionnel, fiscal et répressif ainsi qu’à la répartition des recettes provenant de ces paris.
En exécution de cet article de ladite loi, le gouvernement italien a adopté le décret du président de la République n° 169,
du 8 avril 1998 (GURI nº 125, du 1
er
juin 1998, ci-après le «décret nº 169/1998»), dont l’article 2 disposait que le ministère des Finances, en accord avec le
ministère des Politiques agricoles et forestières, attribue par appels d’offres, organisés conformément aux règles communautaires,
les concessions pour la gestion des paris hippiques à des personnes physiques et à des sociétés répondant aux conditions requises.
À titre transitoire, l’article 25 du décret nº 169/1998 a prévu une prorogation des concessions accordées par l’UNIRE jusqu’au
31 décembre 1998 ou, s’il s’avérait impossible d’organiser les appels d’offres avant cette date, jusqu’au 31 décembre 1999.
Le décret ministériel du 7 avril 1999 (GURI nº 86, du 14 avril 1999) a ensuite approuvé le plan de renforcement du réseau
de collecte et de réception des paris hippiques en vue de porter de 329 à 1 000 les centres de collecte sur l’ensemble du
territoire italien. Alors que 671 nouvelles concessions ont fait l’objet d’un appel d’offres, la directive du ministre des
Finances du 9 décembre 1999 a prévu le renouvellement des 329 «anciennes concessions» de l’UNIRE. En exécution de cette directive,
la décision du ministère des Finances du 21 décembre 1999 (GURI nº 300, du 23 décembre 1999, ci-après la «décision attaquée»)
a renouvelé lesdites concessions pour une période de six années à partir du 1
er
janvier 2000.
Le décret-loi nº 452, du 28 décembre 2001 (GURI nº 301, du 29 décembre 2001), converti après modification en loi nº 16 du
27 février 2002 (GURI nº 49, du 27 février 2002), a par la suite prévu, d’une part, que les «anciennes concessions» seraient
réattribuées conformément au décret nº 169/1998, c’est-à-dire par voie d’appel d’offres communautaire, et d’autre part, que
lesdites concessions demeureraient valables jusqu’à leur réattribution définitive.
Enfin, le décret-loi nº 147, du 24 juin 2003, portant prorogation des délais et des dispositions d’urgence en matière budgétaire
(GURI nº 145, du 25 juin 2003), devenu loi nº 200, du 1
er
août 2003 (GURI nº 178, du 2 août 2003, ci-après la «loi n° 200/2003»), prévoit à son article 8, paragraphe 1, la reconnaissance
du statut financier de chaque concessionnaire afin de résoudre le problème du «minimum garanti», quota de prélèvement que
tout concessionnaire était tenu de verser à l’UNIRE indépendamment du volume effectif des recettes pour l’année en cours,
qui s’était révélé excessif et avait abouti à une crise économique du secteur des paris hippiques. En exécution de ladite
loi, le commissaire extraordinaire désigné par l’UNIRE a adopté la décision nº 107/2003, du 14 octobre 2003, qui a prorogé
les concessions déjà accordées afin de procéder à la détermination des sommes à verser par les concessionnaires jusqu’à la
fin de l’échéance du dernier paiement, délai fixé au 30 octobre 2011 et, en tout état de cause, jusqu’à la date à laquelle
les nouvelles concessions sont attribuées par appels d’offres.

Les faits et la procédure précontentieuse
À la suite d’une plainte déposée par un opérateur privé du secteur des paris hippiques, la Commission a, le 24 juillet 2001,
envoyé aux autorités italiennes une lettre de mise en demeure, conformément à l’article 226 CE, qui attirait leur attention
sur l’incompatibilité du système italien d’octroi de la gestion des paris hippiques et, notamment, du renouvellement sans
mise en concurrence des 329 anciennes concessions attribuées à l’UNIRE prévu par la décision attaquée, avec le principe général
de transparence et l’obligation de publicité découlant des articles 43 CE et 49 CE. En réponse à celle-ci, le gouvernement
italien a annoncé, par lettres des 30 novembre 2001 et 15 janvier 2002, le projet ainsi que l’adoption de la loi nº 16, du
27 février 2002.
N’étant pas satisfaite de la suite donnée aux dispositions de ladite loi, la Commission a émis, le 16 octobre 2002, un avis
motivé invitant la République italienne à adopter les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux
mois à compter de sa réception. Par lettre du 10 décembre 2002, le gouvernement italien a répondu qu’il était nécessaire de
procéder, avant l’ouverture des appels d’offres, à la reconnaissance ponctuelle du statut financier des titulaires de concessions
encore en vigueur.
N’ayant reçu aucune information supplémentaire concernant l’achèvement de ladite procédure de reconnaissance et l’ouverture
d’une procédure d’appel d’offres pour la réattribution des concessions en cause, la Commission a décidé d’introduire le présent
recours.
Le Royaume de Danemark et le Royaume d’Espagne sont intervenus au soutien de la République italienne.

Sur le recours
La Commission soulève un seul grief à l’appui de son recours. Elle fait valoir que la République italienne, en procédant au
renouvellement des 329 anciennes concessions de l’UNIRE pour la gestion des paris hippiques en dehors de toute procédure de
mise en concurrence, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité et a, en particulier, violé le principe
général de transparence ainsi que l’obligation de publicité qui découlent des articles 43 CE et 49 CE.
Dans sa requête, la Commission indique que, au regard du droit communautaire, l’attribution de la gestion et de la collecte
des paris hippiques en Italie doit être considérée comme une concession de service public. À ce titre, ladite attribution
ne relèverait pas du champ d’application de la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures
de passation des marchés publics de services (JO L 209, p. 1). Toutefois, il ressortirait de la jurisprudence de la Cour,
et notamment de l’arrêt du 7 décembre 2000, Telaustria et Telefonadress (C‑324/98, Rec. p. I‑10745), que les autorités nationales
qui procèdent à une telle attribution sont tenues de respecter les principes de non-discrimination et de transparence afin
de garantir un degré de publicité adéquat permettant une ouverture du marché des services à la concurrence ainsi que le contrôle
de l’impartialité des procédures d’adjudication.
La Commission constate à cet égard que le gouvernement italien n’a pas respecté les exigences desdits principes lors du renouvellement,
sans procédure de mise en concurrence, des 329 concessions de l’UNIRE déjà existantes. En effet, de l’avis de la Commission,
des dérogations à ces principes ne sont autorisées que dans les cas et pour les motifs prévus aux articles 45 CE et 46 CE.
Or, les justifications invoquées par le gouvernement italien ne relèveraient pas de celles expressément prévues auxdits articles,
et, en tout état de cause, ledit gouvernement n’aurait pas démontré la nécessité et la proportionnalité desdites dérogations
au regard des objectifs allégués.
Dans son mémoire en défense, le gouvernement italien fait valoir que la loi n° 200/2003 et la décision n° 107/2003 sont conformes
aux exigences du droit communautaire en matière de concession de services publics. Selon ledit gouvernement, la prorogation
des anciennes concessions de l’UNIRE est justifiée par la nécessité de garantir aux titulaires d’une concession la continuité,
la stabilité financière et un rendement correct des investissements réalisés dans le passé ainsi que par la nécessité de décourager
le recours aux activités clandestines, jusqu’à ce que ces concessions aient pu être attribuées sur la base de procédures d’appels
d’offres. De telles justifications seraient des raisons impératives d’intérêt général susceptibles de permettre des dérogations
aux principes du traité comportant l’obligation d’ouvrir le marché des services à la concurrence.
Le gouvernement danois conteste l’interprétation faite par la Commission de l’arrêt Telaustria et Telefonadress, précité,
en ce qui concerne la portée de l’obligation de transparence, dans des circonstances telles que celles de la présente affaire.
Quant au gouvernement espagnol, il fait valoir des considérations portant sur les spécificités de l’autorisation et de l’organisation
de paris que, selon lui, la Commission a omis de prendre en considération.
À titre liminaire, il convient de relever que le gouvernement italien ne conteste pas que la loi n° 200/2003 et la décision
n° 107/2003 sont intervenues après l’expiration du délai prescrit dans l’avis motivé.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être
appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé
et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 2
juin 2005, Commission/Irlande, C‑282/02, Rec. p. I‑4653, point 40, et du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, Rec.
p. I‑963, point 44).
Dès lors, les dispositions de la loi n° 200/2003 et de la décision n° 107/2003 ne sauraient être pertinentes aux fins d’apprécier
le manquement reproché à la République italienne. Il s’ensuit que le présent recours ne repose que sur l’examen de la décision
attaquée.
Ainsi que le relève à juste titre la Commission, le gouvernement italien n’a pas contesté, ni pendant la procédure précontentieuse
ni au cours de la présente procédure, que l’attribution de la gestion et de la collecte des paris hippiques en Italie constitue
une concession de service public. Une telle qualification a été retenue par l’arrêt du 6 mars 2007, Placanica e.a. (C‑338/04,
C‑359/04 et C‑360/04, non encore publié au Recueil), dans lequel la Cour interprète les articles 43 CE et 49 CE au regard
de la même législation nationale.
Or, il est constant que les concessions de services publics sont exclues du champ d’application de la directive 92/50 (voir
arrêt du 13 octobre 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Rec. p. I‑8585, point 42).
La Cour a jugé que nonobstant le fait que les contrats de concession de services publics sont, au stade actuel du droit communautaire,
exclus du champ d’application de la directive 92/50, les autorités publiques les concluant sont, néanmoins, tenues de respecter
les règles fondamentales du traité en général et le principe de non-discrimination en raison de la nationalité en particulier
(voir, en ce sens, arrêts Telaustria et Telefonadress, précité, point 60; du 21 juillet 2005, Coname, C‑231/03, Rec. p. I‑7287,
point 16, ainsi que Parking Brixen, précité, point 46).
La Cour a ensuite dit pour droit que les dispositions du traité applicables aux concessions de services publics, notamment
les articles 43 CE et 49 CE, ainsi que l’interdiction de discrimination en raison de la nationalité sont une expression particulière
du principe d’égalité de traitement (voir, en ce sens, arrêt Parking Brixen, précité, point 48).
À cet égard, les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination en raison de la nationalité impliquent, notamment,
une obligation de transparence qui permet à l’autorité publique concédante de s’assurer que ces principes sont respectés.
Cette obligation de transparence qui incombe à ladite autorité consiste à garantir, en faveur de tout soumissionnaire potentiel,
un degré de publicité adéquat permettant une ouverture de la concession des services à la concurrence ainsi que le contrôle
de l’impartialité des procédures d’adjudication (voir, en ce sens, arrêts précités Telaustria et Telefonadress, points 61
et 62, ainsi que Parking Brixen, point 49).
En l’espèce, il y a lieu de constater que l’absence totale de mise en concurrence aux fins de l’octroi des concessions pour
la gestion des paris hippiques n’est pas conforme aux articles 43 CE et 49 CE et, en particulier, viole le principe général
de transparence ainsi que l’obligation de garantir un degré de publicité adéquat. En effet, le renouvellement des 329 anciennes
concessions sans appel d’offres empêche l’ouverture desdites concessions à la concurrence et le contrôle de l’impartialité
des procédures d’adjudication.
Dans ces conditions, il convient d’examiner si ledit renouvellement peut être admis au titre des mesures dérogatoires expressément
prévues aux articles 45 CE et 46 CE ou justifié, conformément à la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt
général (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2003, Gambelli e.a., C‑243/01, Rec. p. I‑13031, point 60, ainsi que Placanica
e.a., précité, point 45).
À cet égard, un certain nombre de raisons impérieuses d’intérêt général, telles que les objectifs de protection des consommateurs,
de prévention de la fraude et de l’incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu ainsi que de prévention de
troubles à l’ordre social en général, ont été admises par la jurisprudence (arrêt Placanica e.a., précité, point 46).
Si les États membres sont libres de fixer les objectifs de leur politique en matière de jeux de hasard et, le cas échéant,
de définir avec précision le niveau de protection recherché, les restrictions qu’ils imposent doivent toutefois satisfaire
aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalité (arrêt Placanica e.a.,
précité, point 48).
Par conséquent, il convient d’examiner si le renouvellement de concessions en dehors de toute procédure de mise en concurrence
est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi par la République italienne et ne va pas au-delà de ce qui est
nécessaire pour atteindre cet objectif. En tout état de cause, ledit renouvellement doit être appliqué de manière non discriminatoire
(voir, en ce sens, arrêts précités Gambelli e.a., points 64 et 65, ainsi que Placanica e.a., point 49).
Il est constant que le gouvernement italien a approuvé le plan de renforcement du réseau de collecte et de réception des paris
hippiques en vue de porter de 329 à 1 000 les centres de collecte et de réception desdits paris sur l’ensemble du territoire
italien. Pour réaliser ce plan de renforcement, 671 nouvelles concessions ont été accordées à la suite d’une procédure d’appel
d’offres, alors que les 329 anciennes concessions existantes ont été renouvelées sans mise en concurrence.
À cet égard, le gouvernement italien n’a pas invoqué de mesures dérogatoires telles que celles expressément prévues aux articles
45 CE et 46 CE. Ce gouvernement, en revanche, justifie ledit renouvellement sans appel d’offres par la nécessité, notamment,
de décourager le développement d’activités clandestines de collecte et d’attribution des paris.
Toutefois, dans son mémoire en défense, le gouvernement italien n’a pas expliqué sur quelle base l’absence de toute procédure
de mise en concurrence serait nécessaire à cet égard et n’a pas fait valoir d’arguments de nature à réfuter le manquement
reproché par la Commission. Notamment, ledit gouvernement n’a pas justifié comment le renouvellement des concessions existantes
en dehors de toute procédure de mise en concurrence pourrait faire obstacle au développement d’activités clandestines dans
le secteur des paris hippiques et s’est borné à faire valoir que la loi n° 200/2003 et la décision n° 107/2003 sont conformes
aux exigences du droit communautaire en matière de concession de services publics.
Or, à cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il appartient aux autorités nationales compétentes de démontrer, d’une part, que
leur réglementation répond à un intérêt essentiel au sens des articles 45 CE et 46 CE ou à une exigence impérieuse d’intérêt
général consacrée par la jurisprudence et, d’autre part, que ladite réglementation est conforme au principe de proportionnalité
(voir, en ce sens, arrêts du 2 décembre 2004, Commission/Pays-Bas, C‑41/02, Rec. p. I‑11375, point 47; du 13 janvier 2005,
Commission/Belgique, C‑38/03, non publié au Recueil, point 20, et du 15 juin 2006, Commission/France, C‑255/04, Rec. p. I‑5251,
point 29).
Dès lors, il y a lieu de constater que le fait de procéder au renouvellement des anciennes concessions de l’UNIRE sans mise
en concurrence n’est pas propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi par la République italienne et va au-delà
de ce qui est nécessaire pour éviter que les opérateurs actifs dans le secteur des paris hippiques ne soient impliqués dans
des activités criminelles ou frauduleuses.
En outre, s’agissant des motifs de nature économique avancés par le gouvernement italien, tels que le fait de garantir aux
titulaires d’une concession la continuité, la stabilité financière et un rendement correct des investissements réalisés dans
le passé, il suffit de rappeler qu’ils ne sauraient être admis en tant que raisons impérieuses d’intérêt général de nature
à justifier une restriction à une liberté fondamentale garantie par le traité (voir, en ce sens, arrêts du 6 juin 2000, Verkooijen,
C‑35/98, Rec. p. I‑4071, point 48, et du 16 janvier 2003, Commission/Italie, C‑388/01, Rec. p. I‑721, point 22).
Il s’ensuit qu’aucune des raisons impérieuses d’intérêt général invoquées par le gouvernement italien pour justifier le renouvellement
des 329 anciennes concessions en dehors de toute procédure de mise en concurrence ne saurait être accueillie.
Dès lors, il y a lieu de constater que le recours de la Commission est fondé.
Il ressort de tout ce qui précède que, en ayant procédé au renouvellement de 329 concessions pour la gestion des paris hippiques
en dehors de toute procédure de mise en concurrence, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en
vertu des articles 43 CE et 49 CE et a, en particulier, violé le principe général de transparence ainsi que l’obligation de
garantir un degré de publicité adéquat.

Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête:
1)
En ayant procédé au renouvellement de 329 concessions pour la gestion des paris hippiques en dehors de toute procédure de
mise en concurrence, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49
CE et a, en particulier, violé le principe général de transparence ainsi que l’obligation de garantir un degré de publicité
adéquat.
2)
La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l’italien.