CELEX: 61996CJ0242
FEAOG
Liquidazione dei conti
Esercizi 1992 e 1993
Carni bovine

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte in data 11 luglio 1996 la Repubblica italiana, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE, ha chiesto il parziale annullamento della decisione della Commissione 10 aprile 1996, 93/311/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nonché per alcune spese dell'esercizio 1993 (GU L 117, pag. 19; in prosieguo: la «decisione impugnata»), con riferimento alla parte che la riguarda.
2 Il ricorso è diretto all'annullamento di detta decisione in quanto la Commissione ha dichiarato non imputabili al FEAOG le seguenti somme:
- 7 104 000 000 LIT a titolo di spese di ammasso pubblico per procedura irregolare di aggiudicazione di carne bovina;
- 54 927 174 194 LIT a titolo di spese di ammasso pubblico di carne bovina per insufficienza di controlli e acquisto di merci non ammissibili;
- 34 175 522 595 LIT a titolo di premio per gli ovini per inadeguatezza della gestione e dei controlli;
- 10 082 336 246 LIT a titolo di spese di ammasso pubblico di cereali per carenze del sistema e insufficienza dei controlli;
- 2 169 762 753 LIT a titolo di ritiro irregolare di seminativi in Sicilia;
- 391 281 020 LIT a titolo di rimborso delle spese di ammasso pubblico dello zucchero per mancanza di controlli.
Sulla rettifica per irregolarità della procedura di gara
3 Le norme fondamentali dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine sono dettate dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805 (GU L 148, pag. 24). L'art. 6 del detto regolamento autorizza la Commissione a prendere misure in vista del mantenimento dei prezzi sui mercati della Comunità. Il regolamento n. 805/68 è stato modificato, in particolare, dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 marzo 1989, n. 571 (GU L 61, pag. 43; in prosieguo: il «regolamento n. 805/68»), che è la versione applicabile al periodo di cui trattasi nel caso di specie (esercizio 1992).
4 Fino al 1989 esisteva un sistema di acquisto automatico all'intervento allorché i prezzi scendevano al di sotto di talune soglie, con la conseguenza che quantitativi molto elevati venivano acquistati dagli organismi d'intervento a prezzi superiori a quelli di mercato.
5 Nel 1989, per rimediare a tale disfunzione, è stata varata una riforma. Pur mantenendo l'acquisto automatico in caso di calo molto sensibile dei prezzi, è stato instaurato un sistema di acquisti tramite gara, in modo che i quantitativi acquistati e i prezzi pagati non eccedessero quanto necessario a un sostegno accettabile del mercato.
6 A tal fine, in forza dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 805/68, il Consiglio fissa una volta all'anno un prezzo d'intervento. Allorché i prezzi di mercato nella Comunità sono inferiori a talune percentuali del prezzo d'intervento, gli organismi d'intervento di uno o più Stati membri possono, alle condizioni fissate all'art. 6, acquistare talune categorie, qualità o gruppi di qualità di carni bovine originarie della Comunità.
7 Gli acquisti si effettuano mediante gara. Ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 805/68 essi non possono superare un quantitativo di 220 000 tonnellate all'anno per tutta la Comunità.
8 Tuttavia, ai sensi dell'art. 6, n. 5, del regolamento in oggetto, in caso di calo molto sensibile dei prezzi è istituita una procedura in base alla quale tutte le offerte uguali o inferiori all'80% del prezzo d'intervento sono accettate e non sono imputate al quantitativo massimo di cui all'art. 6, n. 1 (procedura detta della «rete di sicurezza»).
9 Ai sensi dell'art. 6, n. 6, del regolamento n. 805/68, le gare devono garantire la parità di accesso di tutti gli interessati e sono bandite sulla base di un capitolato d'oneri.
10 Come risulta dall'art. 6, n. 7, del regolamento n. 805/68, le modalità di applicazione del sistema d'intervento sono adottate dalla Commissione, che decide altresì, sentito un comitato di gestione, l'apertura e la sospensione delle gare. Nel periodo che qui interessa, tali modalità erano definite dal regolamento (CEE) della Commissione 29 marzo 1989, n. 859, recante modalità d'applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni bovine (GU L 91, pag. 5).
11 Risulta inoltre dall'art. 7 del regolamento n. 859/89 che la decisione di procedere ad acquisti mediante gara è pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il sabato o il martedì che precede la data di scadenza del primo termine di presentazione delle offerte. Secondo l'art. 8 dello stesso regolamento, durante il periodo in cui la gara è aperta il termine per la presentazione delle offerte scade ogni secondo e quarto mercoledì del mese alle ore 12 (ora di Bruxelles).
12 Ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 859/89, che è al centro della lite:
«1. L'offerente può partecipare all'aggiudicazione soltanto se si impegna per iscritto a rispettare le varie disposizioni relative agli acquisti in causa.
2. Gli interessati partecipano all'aggiudicazione presso l'organismo di intervento degli Stati membri dove essa è aperta consegnando l'offerta scritta dietro scontrino di ricevuta oppure mediante qualsiasi mezzo di comunicazione scritta con avviso di ricevuta accettato dall'organismo di intervento. Essi possono presentare soltanto un'offerta per categoria e aggiudicazione.
3. Nell'offerta devono figurare:
a) il nome e l'indirizzo dell'offerente;
b) il quantitativo offerto di prodotti della o delle categorie di cui nell'avviso di aggiudicazione, espressi in tonnellate;
c) il prezzo proposto per 100 kg di prodotti della qualità R 3 (...);
d) il centro o i centri di intervento dove l'offerente intende consegnare il prodotto.
(...)».
13 Ai sensi dell'art. 9, n. 4, lett. c), del detto regolamento, l'offerente deve provare di aver costituito una cauzione di aggiudicazione prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte e, conformemente all'art. 9, nn. 5 e 6, l'offerta non può essere ritirata dopo la chiusura del termine di presentazione delle offerte e deve essere assicurata la riservatezza delle stesse.
14 Risulta dall'art. 7 del regolamento n. 859/89 che, all'apertura della gara, può essere fissato un prezzo minimo, al di sotto del quale le offerte non possono essere accettate, e dall'art. 8 che gli organismi d'intervento trasmettono le offerte alla Commissione entro le 24 ore successive allo scadere del termine di presentazione delle offerte.
15 L'art. 11, n. 1, del regolamento n. 859/89 prevede che, tenuto conto delle offerte ricevute per ogni gara e dopo aver sentito il comitato di gestione, la Commissione fissa un prezzo massimo di acquisto; se richiesto da circostanze particolari, può essere fissato un prezzo diverso per Stato membro o regione di Stato membro in funzione dei prezzi medi di mercato rilevati. Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, può anche essere deciso di non tenere la gara, mentre, a norma del n. 3, se il totale dei quantitativi offerti a un prezzo uguale o inferiore al prezzo massimo supera i quantitativi che possono essere acquistati, i quantitativi aggiudicati possono essere ridotti applicando un coefficiente di riduzione.
16 L'art. 12 del regolamento n. 859/89 dispone che l'offerta è rifiutata se il prezzo proposto è superiore al prezzo massimo fissato e, ai sensi dell'art. 10, n. 2, la cauzione è interamente svincolata qualora l'offerta non sia accettata.
17 Come risulta dall'art. 13 del regolamento n. 859/89, in caso di accettazione dell'offerta la cauzione è interamente svincolata se il quantitativo consegnato rappresenta almeno il 95% del quantitativo offerto. Se il quantitativo consegnato è compreso tra l'85% e il 95% del quantitativo offerto, la cauzione resta acquisita agli organismi d'intervento proporzionalmente al quantitativo mancante, salvo il caso di forza maggiore. In tutti gli altri casi, essa resta totalmente acquisita agli organismi d'intervento, salvo il caso di forza maggiore.
18 L'imposizione di una cauzione mira a porre fine alla prassi delle offerte sopravvalutate.
19 Peraltro, ai sensi dell'art. 12, n. 2, del regolamento n. 859/89, i diritti e gli obblighi derivanti dall'aggiudicazione non sono trasmissibili. Inoltre l'organismo d'intervento deve, a norma dell'art. 15, versare all'aggiudicatario il prezzo indicato nella sua offerta.
20 Successivamente ai fatti di causa, il regolamento n. 859/89 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CEE) della Commissione 1_ settembre 1993, n. 2456, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, riguardo alle misure generali e alle misure speciali d'intervento nel settore delle carni bovine (GU L 225, pag. 4). L'art. 9 del regolamento n. 859/89 è stato sostituito da una disposizione dettagliata relativa alle persone autorizzate a depositare un'offerta, l'art. 11, ai sensi del quale:
«1. Le offerte possono essere presentate solamente:
a) dagli stabilimenti di macellazione del settore bovino riconosciuti ai sensi della direttiva 64/433/CEE e che non fruiscono di una deroga a norma dell'articolo 2 della direttiva 91/498/CEE del Consiglio, qualunque sia il loro statuto giuridico, e
b) dai commercianti di bestiame o carni che vi fanno eseguire la macellazione per proprio conto e che sono iscritti in un pubblico registro con un numero distinto.
2. Gli interessati partecipano alla gara presso l'organismo d'intervento degli Stati membri dove essa è aperta depositando l'offerta scritta dietro ricevuta di ritorno, oppure inviandola con un qualsiasi mezzo di comunicazione scritta con ricevuta di ritorno accettato dall'organismo d'intervento.
Le offerte sono presentate separatamente a seconda del tipo di gara.
3. Ciascun interessato può presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara.
Ogni Stato membro accerta che gli interessati siano tra loro indipendenti dal punto di vista della direzione, del personale e della gestione.
Qualora esistano seri indizi del contrario, oppure che un'offerta non corrisponde alla realtà economica, l'ammissibilità dell'offerta stessa è subordinata alla presentazione, da parte dell'offerente, di adeguate prove del rispetto delle disposizioni del secondo comma.
Ove si constati che un interessato ha presentato più di una domanda, tutte le domande sono inammissibili.
4. (...)».
21 Infine, l'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), impone agli Stati membri di accertare la regolarità e la realtà delle operazioni finanziate dal FEAOG, di prevenire e perseguire le irregolarità e di recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze. L'art. 8, n. 2, dello stesso regolamento dispone che le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o organismi degli Stati membri non sono sopportate dalla Comunità.
22 In ragione di un concorso di circostanze [malattia della mucca pazza (ESB), riunificazione tedesca, guerra del Golfo, evoluzione delle relazioni con l'Europa dell'Est, ecc.], il mercato comunitario delle carni bovine ha conosciuto dal 1990 al 1992 una crisi senza precedenti, che ha condotto, a partire dall'esercizio 1991, a un aumento costante delle spese di bilancio della Comunità. Gli acquisti all'intervento di carni bovine della Comunità sono così passati da 540 000 tonnellate nel 1987 a 1 030 000 tonnellate nel 1991, pari a un aumento del 90,7% nell'arco di quattro anni.
23 Secondo la Commissione, talune imprese avrebbero allora presentato diverse offerte nell'ambito di una stessa gara. Nella sua relazione di sintesi per l'esercizio 1992 essa scriveva quanto segue:
«Italia
Il FEAOG ha riscontrato una procedura di aggiudicazione che non è stata rilevata in alcun altro Stato membro. Gli operatori nel mercato delle carni bovine in Italia sono raggruppati in 3 consorzi tramite i quali vengono presentate le offerte di vendita all'intervento. In altre parole il consorzio riceve le offerte dai suoi membri e le presenta tutte insieme all'AIMA, l'organismo pagatore.
Alle critiche avanzate dal FEAOG su questo punto le autorità italiane hanno spontaneamente ammesso che un consorzio può anche presentare a proprio nome un'offerta globale a nome di quanti tra i suoi membri non hanno presentato offerte individuali.
Tali pratiche sono in violazione dell'articolo 9, paragrafo 6 del regolamento n. 859/89 che obbliga gli Stati membri a garantire la riservatezza delle offerte e annullano i vantaggi previsti di una aggiudicazione autentica perché ovviamente riuniscono gli interessi dei presunti concorrenti.
In molti casi il FEAOG ha anche stabilito legami tra gli offerenti raffrontando le informazioni standard (nomi, indirizzi, conti bancari, firme, ecc.).
Si propongono rettifiche finanziarie al tasso forfettario del 2% applicabile alla spesa dichiarata per il 1992».
24 Secondo la Commissione queste prassi erano espressamente vietate dalla normativa comunitaria vigente in materia e assolutamente incompatibili con le finalità del regime d'intervento. Nella sua relazione di sintesi essa ha constatato, oltre alla violazione dell'art. 9, n. 6 (obbligo di assicurare la riservatezza delle offerte), una violazione degli artt. 9, n. 2 (deposito di una sola offerta per offerente e per gara), 12, n. 2 (divieto di cedere i diritti e gli obblighi derivanti dall'aggiudicazione), 9, n. 4, lett. c) (costituzione della cauzione da parte dell'offerente stesso), e 15, n. 1 (pagamento all'aggiudicatario), del regolamento n. 859/89.
25 La Commissione riteneva che gli offerenti avessero adottato tali prassi al fine di vendere all'intervento la maggior quantità possibile di carne a prezzi il più possibile elevati, contemporaneamente riducendo di molto il rischio di perdere le cauzioni versate. A suo parere, in caso di consegna di un quantitativo inferiore a quello da consegnare, la suddivisione di un'offerta in varie offerte consentiva infatti di onorare quanto meno una parte di esse, recuperando così le relative cauzioni.
26 La Commissione delinea una distinzione tra il termine «offerente», che figura all'art. 9, n. 1, del regolamento n. 859/89, e la nozione di «interessati» di cui al n. 2. Mentre l'offerente sarebbe semplicemente colui che presenta l'offerta, il termine «interessati» ricomprenderebbe una realtà più ampia. A suo parere, il divieto imposto dall'art. 9, n. 2, del regolamento in oggetto agli offerenti di depositare più di un'offerta per gara e per categoria verrebbe privato di qualunque efficacia se fosse possibile allo stesso interessato presentare più offerte per il tramite di offerenti bensì giuridicamente distinti, ma in realtà apparentati.
27 Le autorità italiane hanno replicato che il regolamento n. 859/89 non consentiva loro di intervenire dal momento che le offerte provenivano da persone giuridiche diverse.
28 Secondo il governo italiano la pratica in base alla quale qualunque persona giuridica poteva presentare offerte nel corso del periodo considerato era lecita. Nel 1991 e nel 1992 non vi era, infatti, alcun fondamento giuridico che permettesse alle autorità nazionali di rifiutare l'offerta presentata da persone giuridiche diverse a causa del fatto che esse non erano indipendenti da altri offerenti.
29 Occorre rammentare, anzitutto, l'imperativo della certezza del diritto, il quale implica che ogni normativa deve consentire agli interessati di conoscere con esattezza la portata degli obblighi ch'essa impone (v., in tal senso, sentenza 15 dicembre 1987, causa 348/85, Danimarca/Commissione, Racc. pag. 5225, punto 19). La Commissione non può pertanto optare, al momento della liquidazione dei conti FEAOG, per un'interpretazione che, discostandosi dal senso comune delle parole impiegate, non si impone (v., al riguardo, sentenza 27 gennaio 1988, causa 349/85, Danimarca/Commissione, Racc. pag. 169, punti 15 e 16).
30 A tale proposito l'art. 9, n. 2, ultima frase, del regolamento n. 859/89 si limita a prevedere che gli interessati possono presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara. Il testo di tale norma non può pertanto suffragare l'interpretazione propugnata dalla Commissione secondo la quale, in ragione di un diverso significato delle parole «interessati» e «offerenti», questi ultimi potrebbero depositare soltanto un'offerta per gara qualora facciano parte di uno stesso gruppo.
31 Soltanto dal momento dell'entrata in vigore del regolamento n. 2456/93 la normativa comunitaria contiene disposizioni sui rapporti fra gli offerenti. Avallare l'interpretazione dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 859/89 proposta dalla Commissione si tradurrebbe in un'applicazione retroattiva dell'art. 11 del regolamento n. 2456/93.
32 Il motivo dedotto dal governo italiano non è tuttavia atto a determinare l'annullamento della decisione impugnata, giacché essa è sufficientemente motivata da altri elementi di fatto e di diritto.
33 Infatti, la relazione di sintesi del FEAOG per l'esercizio 1992 ha rilevato, da un lato, che gli operatori italiani erano raggruppati in tre consorzi che raccoglievano le offerte di vendita all'intervento e le presentavano all'autorità aggiudicatrice e, dall'altro, che detti consorzi potevano presentare un'offerta globale a nome di quanti tra i loro membri non avevano presentato offerte individuali. Il FEAOG ha giustamente ritenuto che tali pratiche fossero contrarie all'art. 9, n. 6, del regolamento n. 859/89, in forza del quale dev'essere assicurata la riservatezza delle offerte.
34 D'altronde, il FEAOG non ha rilevato solo la violazione dell'art. 9, n. 6, del regolamento n. 859/89. Esso ha altresì dedotto il divieto di cessione dei diritti e degli obblighi derivanti dall'aggiudicazione (art. 12, n. 2), l'obbligo per tutti gli offerenti di costituire una cauzione [art. 9, n. 4, lett. c)] e quello di riscuotere personalmente il pagamento (art. 15).
35 Con tali addebiti il FEAOG contestava agli offerenti italiani di essere venuti meno al principio dell'indipendenza delle offerte, essenziale per la regolarità e l'efficacia di ogni procedura di gara. Se tale principio non impedisce che più società di uno stesso gruppo prendano parte simultaneamente a una gara, esso osta tuttavia a che queste stesse società si accordino sui termini e sulle condizioni delle offerte che esse depositano rispettivamente, pena una distorsione dello svolgimento della procedura.
36 Alla luce di tali considerazioni, questo motivo dev'essere respinto.
Sulla rettifica relativa all'ammasso pubblico di carne bovina
37 Come indicato in precedenza, il regolamento n. 805/68 ha dettato, nell'art. 6, la disciplina di base del regime di intervento, le cui modalità di attuazione erano contenute, all'epoca dei fatti, nel regolamento n. 859/89. Le carni bovine che potevano beneficiare di tale regime in Italia erano quelle rientranti nella categoria definita dall'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 28 aprile 1981, n. 1208, che stabilisce la tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti (GU L 123, pag. 3), vale a dire le carni ottenute da giovani animali maschi non castrati di età inferiore a due anni.
38 L'art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 859/89 precisa le condizioni alle quali le carni potevano essere acquistate all'intervento. In particolare, quelle che si applicano nella fattispecie attengono all'origine comunitaria del prodotto, all'osservanza della normativa in materia sanitaria, alla presentazione del prodotto conformemente all'allegato III del regolamento, alla classificazione secondo la tabella comunitaria di cui al regolamento n. 1208/81 e alla marchiatura.
39 Lo stesso articolo precisa che l'inosservanza di uno solo dei requisiti di presentazione o una classificazione non conforme alla tabella comunitaria determina il rifiuto della presa in consegna del prodotto.
40 L'art. 6, n. 4, del regolamento n. 859/89 dispone che le carni non disossate debbono essere imballate in fogli di polietilene o di polipropilene idonei all'imballaggio dei prodotti alimentari o in involucri di cotone («stockinettes») o di materiale sintetico, sufficientemente resistenti, in modo che le carni siano interamente ricoperte da detti imballaggi.
41 L'art. 22 del regolamento n. 859/89 dispone che i tagli senza osso debbono essere imballati in cartoni del peso netto massimo di 30 kg e l'art. 24 stabilisce che le operazioni di disossamento, sezionamento e imballaggio devono essere terminate negli otto giorni lavorativi successivi alla macellazione, fatta salva la possibilità per gli Stati membri di fissare scadenze più brevi.
42 L'art. 20 del regolamento impone agli organismi di intervento di provvedere al controllo di tutte le operazioni di disossamento, assicurando un controllo fisico permanente oppure procedendo ad un'ispezione improvvisa delle operazioni almeno una volta al giorno nonché ad un esame mediante campione dei cartoni di tagli prima e dopo il congelamento.
43 Occorre infine tener conto del rapporto Belle della Commissione, che ha stabilito le direttive da seguire nel caso in cui si debba procedere a correzioni finanziarie nei confronti di uno Stato membro. Oltre a tre metodi di calcolo principali, il rapporto Belle prevede tre categorie di rettifica forfettaria per i casi complessi:
«A. il 2% della spesa, nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore;
B. il 5% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo;
C. il 10% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato alto».
44 Le direttive prevedono inoltre che, ove vi sia un dubbio sulla rettifica da applicare, bisogna tener conto dei seguenti punti come circostanze attenuanti:
«- se le autorità italiane abbiano adottato misure efficaci al fine di porre rimedio alle carenze da quando esse si sono rivelate;
- se le carenze provenissero da difficoltà di interpretazione dei testi comunitari».
45 Dalla relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, per l'esercizio 1992 nonché da talune spese relative all'esercizio 1993 risulta che l'indagine effettuata nel 1990 e nel 1991 sull'ammasso pubblico di carne bovina in Italia aveva evidenziato gravi carenze organizzative. Emerge così dalla suddetta relazione che l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (in prosieguo: l'«AIMA») avrebbe praticamente delegato il controllo ad un organismo professionale, l'Associazione italiana allevatori (in prosieguo: l'«AIA»), senza assicurarsi della corretta esecuzione dell'incarico conferito. I servizi della Commissione avrebbero altresì constatato che la responsabilità delle operazioni di disossamento era stata interamente delegata ai centri d'intervento senza alcun controllo.
46 Tali carenze sarebbero state confermate dalle numerose anomalie rilevate tanto nel corso dei sopralluoghi quanto in occasione dell'uscita delle carni nell'ambito delle operazioni di aiuto alimentare alla Bulgaria e delle vendite all'ex Unione Sovietica e al Brasile: abrasione dei bolli sanitari sui quarti esaminati - che lasciava supporre l'origine non comunitaria delle merci -, acquisto di merci non ammissibili per categoria, conformazione o stato di ingrassamento, una frequente riclassificazione delle merci con falsificazione della classificazione d'origine, accettazione di merci non conformi, congelamento insufficiente, imballaggi non idonei, e così via.
47 In queste condizioni, e considerata l'impossibilità di quantificare con esattezza il danno subito dal FEAOG, la Commissione decideva di applicare una rettifica finanziaria forfettaria corrispondente al 10% delle spese messe a carico del FEAOG per gli esercizi 1990 e 1991.
48 La Repubblica italiana contesta gli addebiti e ritiene eccessiva la rettifica applicata.
Sulla sussistenza dei fatti addebitati
49 Il governo italiano sottolinea anzitutto che la sorveglianza delle operazioni di acquisto è garantita dal personale dipendente degli uffici periferici competenti dell'AIA e da classificatori abilitati dal Comitato bovini del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, collaboratori diretti dell'AIA. Inoltre, gli uni come gli altri sarebbero tenuti ad osservare regolamenti precisi e a rispondere direttamente all'AIA e al Comitato bovini.
50 Quanto al controllo delle operazioni di disossamento, il governo italiano precisa che esso è esercitato per legge dalle competenti autorità sanitarie tramite i veterinari ufficiali delle Unità Sanitarie Locali, i quali sono tenuti a verificare, in particolare, la documentazione sanitaria di accompagnamento della carne, i bolli sanitari, la provenienza, la categoria di appartenenza e i bolli di acquisizione da parte dell'AIMA.
51 Il governo italiano nega categoricamente che l'AIA abbia delegato la responsabilità dell'ammasso e del disossamento ad operatori privati detti «centri d'intervento». In realtà, i rapporti giuridici che esistono fra l'AIA e le ditte che gestiscono i depositi frigoriferi e gli impianti di disossamento sono di natura contrattuale. Inoltre, è l'AIA stessa ad avere la piena disponibilità degli impianti suddetti, che sono iscritti nell'albo degli assuntori dell'AIMA come impianti dell'AIA.
52 Per quanto riguarda le anomalie rilevate dai servizi della Commissione nel corso delle visite effettuate presso vari centri d'intervento, il governo italiano sostiene che la generalizzazione che ne viene fatta nel rapporto di sintesi è inaccettabile, poiché si tratta in realtà, a suo avviso, di casi isolati che non hanno avuto alcuna incidenza sul bilancio comunitario. Esso ritiene inoltre che il campione verificato nel 1990 e nel 1991 dai servizi della Commissione non sia rappresentativo del prodotto presente nei magazzini d'intervento, poiché riguardava solo lo 0,15% dei quarti immagazzinati.
53 Esso si stupisce dei rilievi formulati dai servizi del FEAOG (presenza di ematomi, mancanza di bollo sanitario di provenienza, presenza di vitelli, conformazione non ammissibile, falsificazione della classificazione di origine ecc.) giacché le autorità italiane non hanno mai rilevato simili irregolarità. Per quanto riguarda l'insufficienza di preparazione dei quarti e la presenza di sporcizia, esso aggiunge che non vi sono mai state contestazioni da parte degli acquirenti.
54 Il governo italiano obietta anche che gli accertamenti operati dai servizi della Commissione e le valutazioni da essi formulate si basano, in parte, su parametri puramente soggettivi (presenza di grasso nel bacino, insufficiente rifilatura del solco giugulare, sviluppo delle masse muscolari, stato di ingrasso ecc.). Esso fa rilevare che le autorità nazionali non avevano accertato le irregolarità denunciate o, quanto meno, non nelle proporzioni indicate dalla Commissione.
55 A proposito delle carenze in materia di imballaggio, il governo italiano osserva che l'art. 6, n. 4, del regolamento n. 859/89 non descrive le caratteristiche delle stockinettes. In ogni caso, una stockinette troppo leggera, o addirittura la mancanza di stockinette, determinerebbe effetti negativi per l'AIMA, per l'AIA e per gli impianti convenzionati in quanto farebbe crescere il calo del peso dei quarti di quasi lo 0,5%. Dato che la penale prevista dal FEAOG per una diminuzione di peso superiore al limite di tolleranza ammonta a più del doppio del costo per chilo della stockinette, la necessità di minimizzare il prezzo di acquisto della stockinette sarebbe ampiamente compensata da quella di poter disporre di materiale sufficientemente resistente.
56 Riferendosi poi alle irregolarità constatate in occasione dell'uscita delle merci destinate all'esportazione in Bulgaria, nell'ex Unione Sovietica e in Brasile, il governo italiano sostiene che le vendite in discussione non sono mai state contestate formalmente né dai destinatari dell'aiuto né dagli acquirenti.
57 Infine, il governo italiano si lamenta del ritardo (oltre due anni) con il quale il FEAOG ha notificato le irregolarità constatate nel corso dell'indagine.
58 Come già rilevato dalla Corte, il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle norme comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (v. sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5611, punto 14). A questo proposito incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (v. sentenze 24 marzo 1988, causa 347/85, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. 1749, punto 16; 19 febbraio 1991, causa C-281/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-347, punto 19; 6 ottobre 1993, causa C-55/91, Italia/Commissione, Racc. pag. 4813, punto 13, nonché la citata sentenza 10 novembre 1993, Paesi Bassi/Commissione, punto 18). Di conseguenza, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l'inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punto 23).
59 Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l'esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che non si riesca a dimostrarne l'inesattezza, le constatazioni della Commissione costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull'istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (v., in tal senso, la citata sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione, punto 28).
60 A questo proposito occorre rilevare, anzitutto, che la Commissione ha precisato di aver controllato tutti i centri d'intervento nel 1990 e di averne ispezionati 15 su 35 nel 1991, senza che ciò sia stato contestato dal governo italiano. Stando alle sue dichiarazioni, la Commissione ha constatato le medesime carenze in tutti questi centri.
61 In secondo luogo, le autorità italiane non hanno fornito alcuna indicazione in ordine alle eventuali istruzioni impartite dall'AIMA al fine di garantire la piena conformità alle disposizioni comunitarie delle operazioni di intervento. Esse non hanno neppure precisato se venivano svolte ispezioni in loco per verificare i metodi seguiti dall'AIA nell'esecuzione e nella gestione delle operazioni di intervento né, in caso affermativo, il numero, la frequenza e i criteri in base ai quali le ispezioni erano effettuate. Esse non hanno detto nulla a proposito delle misure adottate per verificare la buona conservazione del prodotto. Infine, non hanno fornito alcuna indicazione circa i risultati di tali controlli.
62 Poiché il governo italiano si limita, con riferimento a numerosi addebiti, a sostenere che i controlli sono stati effettuati, mentre altri non li contraddice neppure (in particolare l'addebito relativo all'apposizione di falsi bolli), ovvero si basa sulla mancanza di esposti, il primo motivo dev'essere respinto.
Sulla violazione delle direttive del rapporto Belle
63 Con il suo secondo motivo il governo italiano sostiene che, se la Commissione avesse usato correttamente il proprio potere discrezionale, essa avrebbe operato solo una riduzione del 5%.
64 Da un lato, i controlli effettuati dalla Commissione non sarebbero rappresentativi. Dall'altro, la Repubblica italiana avrebbe apportato al sistema alcuni miglioramenti, riconosciuti peraltro nella relazione di sintesi. Orbene, le direttive prevedono che, qualora lo Stato membro apporti miglioramenti al sistema non appena rilevata l'esistenza di carenze, bisogna tenerne conto ai fini delle rettifiche da effettuare.
65 Occorre ricordare anzitutto che nei casi in cui la Commissione, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità, cerca di constatare gli effetti finanziari della condotta illecita operando un ricalcolo basato su una valutazione della situazione che si sarebbe determinata sul mercato in questione in mancanza di irregolarità, spetta allo Stato membro dimostrare che tali calcoli non sono esatti (v. la citata sentenza Regno Unito/Commissione, punto 15).
66 A questo proposito, occorre sottolineare che non è importante il numero dei controlli mediante campione effettuati dalla Commissione, ma la frequenza e l'efficacia dei controlli di cui la Repubblica italiana assume la responsabilità. Poiché le carenze, del resto numerose, riguardano tutto il sistema - dato che l'AIMA non è stata in grado di dimostrare che essa controlla l'esecuzione degli incarichi affidati all'AIA -, una riduzione del 10% appare giustificata in applicazione dei criteri del rapporto Belle.
67 Quanto ai miglioramenti dedotti da questo Stato, essi sono stati introdotti solo dal 1993, così che non possono essere tenuti in considerazione ai fini della liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1992.
68 Alla luce delle considerazioni che precedono, il secondo motivo dev'essere respinto.
Sulle rettifiche relative al premio per gli ovini
69 L'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 25 settembre 1989, n. 3013, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine (GU L 289, pag. 1), prevede la concessione di un premio ai produttori di carni ovine e caprine nella misura necessaria a compensare la perdita di reddito nel corso di una campagna di commercializzazione.
70 La relazione di sintesi analizza dettagliatamente le carenze riscontrate dai servizi del FEAOG, durante i sopralluoghi effettuati per verificare le domande di premio relative all'esercizio 1992, nelle procedure di controllo predisposte dalle autorità italiane per assicurare la corretta applicazione di tale regime. In particolare, i servizi del FEAOG hanno rilevato la carenza dei controlli documentali delle domande, l'inattendibilità di talune relazioni di ispezione e la mancanza di controlli incrociati dei dati contenuti nelle domande con gli accertamenti operati nel corso delle ispezioni in loco.
71 Tali sopralluoghi facevano seguito alle inchieste effettuate dal 1988 in Italia e che avevano già portato, in anni precedenti, a rettifiche finanziarie importanti delle spese addebitate al bilancio comunitario (fino al 30% delle spese nazionali per l'esercizio finanziario 1991).
72 L'inadeguatezza delle procedure amministrative e di controllo avrebbe comportato, anche per l'esercizio 1992, la corresponsione di premi in molti casi in cui le domande dei produttori avrebbero dovuto essere respinte in tutto o in parte.
73 Per questi motivi la Commissione ha deciso di applicare, in sede di liquidazione dei conti, una rettifica finanziaria al tasso forfettario del 10% della spesa nazionale sostenuta nella campagna di commercializzazione 1992.
74 Il governo italiano contesta gli addebiti del FEAOG. Analoghe contestazioni sarebbero già state avanzate, infatti, in occasione di precedenti controlli effettuati dalla Commissione, il che avrebbe indotto le autorità italiane a dar prova di maggior rigore a partire dal 1992 e ad effettuare una radicale modifica di tutto il sistema nel 1993. A suo parere, tali iniziative avrebbero dovuto indurre la Commissione a proporre una riduzione forfettaria della misura minima del 2%, anziché all'aliquota massima del 10%.
75 Occorre ricordare anzitutto che nei casi in cui la Commissione, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità, cerca di constatare gli effetti finanziari della condotta illecita operando un ricalcolo basato su una valutazione della situazione che si sarebbe determinata sul mercato in questione in mancanza di irregolarità, spetta allo Stato membro dimostrare che tali calcoli non sono esatti (v. la citata sentenza Regno Unito/Commissione, punto 15).
76 Per quanto concerne il maggior rigore di cui le autorità nazionali avrebbero dato prova dal 1992, occorre rilevare che, come indicato correttamente dall'avvocato generale al paragrafo 119 delle sue conclusioni, tali miglioramenti vanno presi in considerazione solo in caso di dubbio su quale delle tre rettifiche forfettarie sia da applicare. Orbene, tale incertezza non c'era nel caso di specie. A causa della gravità e dell'ampiezza delle irregolarità constatate così come dell'elevata inefficienza dei controlli, il FEAOG restava in ogni caso esposto ad un considerevole rischio finanziario.
77 Quanto alle riforme cui fa riferimento il governo italiano, esse sono state realizzate solo dal 1993, così che non possono essere prese in considerazione nell'ambito della liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1992.
78 Poiché la rettifica del 10% operata dalla Commissione non appare dunque ingiustificata, questo motivo dev'essere respinto.
Sulla rettifica relativa all'ammasso pubblico di cereali
79 Il regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 281, pag. 1), stabilisce le norme di base del regime di intervento.
80 Le modalità e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi di intervento erano contenute nel regolamento (CEE) della Commissione 11 luglio 1977, n. 1569 (GU L 174, pag. 15). Questo regolamento è stato sostituito, a partire dal 1_ luglio 1992, dal regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1992, n. 689 (GU L 74, pag. 18).
81 Risulta dalla relazione di sintesi che i servizi del FEAOG hanno svolto una verifica contabile dei sistemi di ammasso pubblico dei cereali in Italia nell'ambito della liquidazione dei conti relativa all'esercizio 1991, verifica completata da un'indagine sulle scorte di intervento nel 1993. L'inchiesta avrebbe evidenziato gravi carenze nel sistema di gestione e di controllo predisposto al riguardo dalle autorità nazionali, imputabili essenzialmente al fatto che tutte le operazioni di acquisto e di ammasso dei cereali sono affidate ad imprese private, gli «organismi assuntori», vincolate contrattualmente all'AIMA; orbene, l'ente di intervento non eserciterebbe alcun controllo né sul loro operato né sul rispetto delle clausole contrattuali. I sopralluoghi avrebbero permesso di constatare, inoltre, un insoddisfacente controllo sulle scorte, che risultavano spesso in condizioni precarie di conservazione, con la conseguente imputazione al FEAOG di spese di magazzinaggio inutili. La relazione di sintesi rileva, infine, la quasi totale assenza di collaborazione tra l'AIMA e le altre autorità nazionali competenti.
82 Di conseguenza, la Commissione ha proceduto ad una rettifica finanziaria del 10% sulle spese dichiarate come spese tecniche e costi finanziari e del 5% sulle spese dichiarate come varie, per un importo totale di 10 082 336 246 LIT.
83 Il governo italiano ricorda che, non disponendo di proprie strutture per il magazzinaggio dei prodotti conferiti all'ammasso, l'Ente per gli interventi nel mercato agricolo (in prosieguo: l'«EIMA») si è avvalso, per l'attuazione delle operazioni di intervento, dell'opera di collaboratori esterni con i quali ha stipulato un contratto specifico che fissa le condizioni per l'espletamento della prestazione di magazzinaggio.
84 A tal fine, l'albo degli assuntori contiene il nome, per ciascun settore merceologico, degli operatori riconosciuti idonei, previa verifica della loro capacità tecnica, finanziaria e amministrativa a svolgere per conto dell'ente di intervento le operazioni e i compiti previsti dalla normativa comunitaria.
85 Il governo italiano ammette che non sempre gli assuntori hanno assolto correttamente i compiti loro affidati, tanto che «in alcuni casi sono state accertate gravi irregolarità gestionali che hanno indotto l'EIMA a rivedere la disciplina del rapporto di assuntoria». Pertanto, tenuto conto della nuova normativa in materia di attuazione delle misure di intervento emanata nel giugno 1994, tale governo considera eccessiva l'applicazione di una rettifica finanziaria alle aliquote del 10% e 5%. Esso sostiene che in precedenti casi analoghi la Commissione aveva sempre applicato percentuali di riduzione notevolmente inferiori.
86 Per considerazioni analoghe a quelle esposte ai punti 75-77, la rettifica non appare ingiustificata.
87 Questo motivo va pertanto respinto.
Sulla rettifica relativa al ritiro di seminativi
88 Il regime di aiuti inteso a incoraggiare il ritiro dei seminativi dalla produzione («set-aside») è stato istituito dall'art. 1 bis del regolamento (CEE) del Consiglio 12 marzo 1985, n. 797, relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie (GU L 93, pag. 1), articolo introdotto dal regolamento (CEE) del Consiglio 25 aprile 1988, n. 1094 (GU L 106, pag. 28). In forza di detto articolo possono usufruire di tale regime tutti i seminativi, senza distinzione di coltura, purché effettivamente coltivati durante un determinato periodo di riferimento. Tale misura consiste quindi nel lasciare incolte le superfici agricole utilizzate fino a quel momento a seminativo.
89 Le modalità di applicazione di questo regime sono contenute nel regolamento (CEE) della Commissione 29 aprile 1988, n. 1272 (GU L 121, pag. 36). L'art. 2, n. 1, di tale regolamento precisa, in particolare, che per seminativi si intendono quelli enumerati nell'allegato I, lettera D, del regolamento (CEE) del Consiglio 29 febbraio 1988, n. 571, relativo all'organizzazione di indagini comunitarie sulla struttura delle aziende agricole nel periodo 1988-1997 (GU L 56, pag. 1), con esclusione in particolare delle terre destinate a maggese (punto D/21 dell'allegato). Inoltre, ai sensi dell'art. 3 del regolamento (CEE) n. 1272/88, il periodo di riferimento durante il quale i seminativi erano effettivamente coltivati - e che condizionava quindi l'eleggibilità dei terreni ai contributi previsti per il ritiro - doveva riferirsi almeno ad una campagna agricola compresa fra il 1_ luglio 1985 e il 30 giugno 1988. Per l'Italia tale campagna era quella 1987-1988.
90 La disciplina del regolamento n. 797/85 è stata in seguito sostituita da quella del regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1991, n. 2328, relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie (GU L 218, pag. 1), il quale, tenuto conto delle ripetute modifiche apportate al regolamento n. 797/85, ha proceduto alla sua codificazione.
91 Come risulta dalla relazione di sintesi, nel corso dei controlli effettuati dai sevizi del FEAOG era emerso che in Sicilia vari terreni ritirati dalla produzione in base al regime di ritiro pluriennale rientravano di fatto nel maggese tradizionale. L'inchiesta avrebbe inoltre fatto emergere che le autorità italiane non avevano verificato l'ammissibilità dei terreni sotto questo profilo. L'obiettivo del regime, vale a dire la riduzione della produzione, era stato pertanto conseguito solo in parte.
92 Tenuto conto delle carenze constatate nel sistema di controllo istituito dalle autorità italiane, la Commissione ha proceduto, per il 1992, ad una rettifica finanziaria del 5% - e non del 10% come essa aveva proposto - delle spese dichiarate per la Sicilia, regione nella quale era stata riscontrata l'irregolarità. La rettifica de qua è stata ridotta per tener conto delle osservazioni dell'organo di conciliazione consultato nell'ambito della decisione della Commissione 1_ luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione del conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45), osservazioni che riguardavano, in particolare, il rigore dei controlli effettuati in merito alle altre condizioni di applicazione del regime.
93 La Repubblica italiana contesta la legittimità della rettifica finanziaria. Essa sostiene che la tecnica del maggese tradizionale è stata sostituita, sin dalla campagna di riferimento, con quella cosiddetta del «maggese vestito». Tale tecnica, abbinata a colture autunno/primaverili sarchiate, a raccolta precoce, quali leguminose da foraggio, fave, ceci e patate, consiste nel mantenere una copertura vegetale per periodi limitati, effettuando in seguito le normali lavorazioni di preparazione del terreno interrando la vegetazione prodotta (sovescio abbinato a maggese).
94 Occorre anzitutto rilevare che la Repubblica italiana non contesta il fatto di non aver verificato se le terre che si asserivano ritirate fossero state effettivamente coltivate in precedenza o se, quanto meno, fossero state coltivate nell'ambito del maggese modificato.
95 Inoltre, essa non ha presentato alcuna prova a sostegno della tesi della sostituzione della tecnica del maggese tradizionale con quella cosiddetta «del maggese vestito».
96 Al contrario, i dati raccolti nell'ambito della rete d'informazione contabile agricola a livello comunitario [regolamento del Consiglio 15 giugno 1965, n. 79/65/CEE, relativo all'istituzione di una rete d'informazione contabile agricola sui redditi e sull'economia delle aziende agricole nella Comunità economica europea (GU 1965, n. 109, pag. 1859)] mostrano che tale pratica era ancora presente nel 1986 e nel 1987. Emerge poi da una lettera del FEAOG datata 2 agosto 1994 che, nel corso delle visite effettuate presso le aziende agricole, i coltivatori direttamente interessati avevano contraddetto, almeno per quanto riguardava la Sicilia, l'affermazione delle autorità italiane secondo cui il maggese tradizionale non sarebbe più una pratica agricola comune.
97 Questo motivo va pertanto respinto.
Sulla rettifica relativa al rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero
98 L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è disciplinata dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785 (GU L 177, pag. 4). L'art. 8 di questo regolamento prevede un regime di compensazione delle spese di magazzinaggio per determinati tipi di zucchero fabbricati con barbabietole o canne di origine comunitaria. Tali spese sono rimborsate ai detentori del prodotto sulla base di un tasso forfettario unico per tutta la Comunità; il regime è finanziato mediante un contributo riscosso dai produttori di zucchero sulle quantità prodotte da ciascuno di essi e fissato anch'esso a tasso unico per tutta la Comunità.
99 Le modalità di applicazione sono stabilite dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 giugno 1977, n. 1358, che stabilisce le norme generali di compensazione delle spese di magazzinaggio nel settore dello zucchero e abroga il regolamento (CEE) n. 750/68 (GU L 156, pag. 4). L'art. 2 di tale regolamento precisa chi sono i beneficiari del rimborso e l'art. 3 prevede che detto rimborso è effettuato dallo Stato membro nel cui territorio si trova lo zucchero immagazzinato: si tratta dei fabbricanti che beneficiano di una quota di base, dei raffinatori, degli organismi di intervento nonché dei macinatori, agglomeratori, canditori e commercianti specializzati e riconosciuti. Il rimborso è concesso a condizione che tali soggetti siano proprietari degli zuccheri o degli sciroppi oggetto del magazzinaggio. Inoltre, dato che il rimborso non può essere accordato senza una possibilità di controllo, l'art. 3 prescrive il previo riconoscimento dei magazzini da parte dello Stato nel cui territorio essi sono situati.
100 Gli artt. 4 e 5 del regolamento n. 1358/77 precisano le modalità di calcolo e di fissazione del rimborso: in particolare il calcolo va effettuato in base alle rilevazioni mensili delle quantità immagazzinate, determinate sulla base della media aritmetica dei quantitativi in giacenza all'inizio e alla fine del mese di cui trattasi; l'importo del rimborso è poi fissato tenendo conto delle spese di finanziamento, di assicurazione e delle spese specifiche di magazzinaggio.
101 In forza del principio della neutralità finanziaria che è alla base del sistema (v. il terzo `considerando' del regolamento n. 1358/77), l'art. 6, n. 1, di tale regolamento stabilisce che il contributo riscosso da ogni fabbricante di zucchero per i quantitativi prodotti è fissato in modo tale che, per una campagna saccarifera, la somma prevedibile dei contributi sia pari alla somma prevedibile dei rimborsi. L'art. 6, n. 2, dispone poi che, se in una campagna saccarifera la somma dei contributi riscossi non risulta uguale alla somma dei rimborsi effettuati, la differenza va riportata su una campagna successiva. Infine l'art. 6, n. 3, precisa le modalità di calcolo dell'importo del contributo: la somma dei rimborsi prevedibili per la campagna saccarifera in causa è aumentata o, secondo il caso, diminuita dei riporti di cui al n. 2 dello stesso articolo; il risultato così ottenuto è quindi diviso per il quantitativo prevedibile di zucchero smerciato durante detta campagna e prodotto nell'ambito delle quote massime.
102 In base a questi principi il regolamento (CEE) della Commissione 18 agosto 1978, n. 1998, che stabilisce le modalità d'applicazione del sistema di compenso delle spese di magazzinaggio nel settore dello zucchero (GU L 231, pag. 5), ha dettato ulteriori norme di attuazione.
103 Esso ha subordinato il rimborso a talune condizioni, attinenti in particolare alla «significativa partecipazione al magazzinaggio» (secondo `considerando') da parte dei fabbricanti, raffinatori, macinatori, agglomeratori, canditori e commercianti specializzati. A causa della complessità del meccanismo, è stato altresì necessario prevedere le misure e le procedure di controllo indispensabili al suo corretto funzionamento, in particolare la limitazione del riconoscimento dei magazzini in funzione delle possibilità di controllo e di contabilità in considerazione della diversità di origine degli zuccheri che possono essere immagazzinati da uno stesso interessato (artt. 14 e 14 ter) o, ancora, della circostanza che determinate manipolazioni (aromatizzazione, colorazione o miscelazione) dello zucchero escludono il prodotto dal beneficio del rimborso (art. 9).
104 Occorre altresì ricordare che l'art. 12 del suddetto regolamento precisa che il contributo posto a carico dei fabbricanti è dovuto al momento dello smercio del prodotto. Ai sensi dell'art. 12, secondo comma, lett. a)-f), si considera «smercio» l'uscita dello zucchero dalla fabbrica o dal magazzino riconosciuto del fabbricante, il trasferimento dei diritti di proprietà dello zucchero, senza uscita di tale zucchero dal magazzino riconosciuto del fabbricante, nonché varie trasformazioni dello zucchero e la sua denaturazione.
105 Infine, l'art. 19 obbliga gli Stati membri a prendere tutte le misure necessarie per l'applicazione del suddetto regolamento. In particolare, essi devono determinare tutte le procedure di controllo che si rendono necessarie.
106 Le missioni di controllo, in particolare quelle in loco, effettuate dai servizi del FEAOG nel 1994 al fine di verificare i sistemi applicati in Italia nell'ambito delle misure di rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero hanno permesso di accertare che fino al 31 dicembre 1992, gli organismi competenti per territorio (in particolare i comuni) non avevano effettuato alcun controllo presso i commercianti specializzati e gli altri magazzini indipendenti riconosciuti. I servizi del FEAOG hanno inoltre constatato che neppure l'AIMA aveva svolto controlli presso detti beneficiari.
107 Tenuto conto dell'elevato rischio per il bilancio comunitario, la Commissione ha applicato una rettifica finanziaria del 10% sui pagamenti effettuati a favore di queste categorie professionali relativamente alla campagna 1991/1992, per un importo pari a 391 281 020 LIT.
108 Il governo italiano rileva, in primo luogo, che i periodi cui si riferiscono le rettifiche finanziarie della Commissione, vale a dire l'esercizio finanziario 1992, come pure l'esercizio 1993 che non è oggetto della decisione impugnata, costituiscono particolari momenti di transizione. Infatti, a partire dal marzo 1991 l'AIMA ha assunto tutte le attività di gestione del sistema, che fino ad allora competevano alla Cassa conguaglio zucchero, e, a partire dal 1_ gennaio 1993, a seguito della soppressione dell'imposta di fabbricazione, l'attività di controllo esercitata dagli Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF).
109 Ciò premesso, il governo italiano fa osservare che nei riguardi dei commercianti specializzati ha trovato attuazione un sistema di controllo di natura amministrativa che, anche se non effettuato in loco, è da ritenersi particolarmente intenso e rilevante ai fini della quantificazione delle giacenze di zucchero.
110 Inoltre, traendo argomento dal funzionamento globale dell'organizzazione comune del mercato nel settore dello zucchero, il governo italiano contesta l'affermazione secondo cui in Italia tale settore sarebbe «ad alto rischio». Esso invoca, da una parte, i limiti imposti agli operatori del settore dalle quote di produzione e, dall'altra, il nesso esistente fra gli importi dei contributi versati dai fabbricanti di zucchero e i rimborsi effettuati come spese di magazzinaggio.
111 Esso sostiene che tale nesso ha per conseguenza che il riconoscimento della regolarità della contabilità dei contributi implica automaticamente che anche i rimborsi sono stati correttamente contabilizzati e versati. Secondo il governo italiano, il disconoscimento della contabilità riguardante le spese di magazzinaggio contrasta quindi con il riconoscimento della contabilità riguardante i contributi. La contabilità relativa ai commercianti specializzati risentirebbe anch'essa di questo stretto legame fra la produzione, lo smercio e il magazzinaggio.
112 Il governo italiano sostiene infine che, siccome la normativa comunitaria non precisa né la cadenza né la metodologia dei controlli, è difficile, a meno che non si provi l'esistenza di un danno economico, pronunciarsi con certezza sull'insufficienza dei controlli predisposti.
113 Occorre anzitutto rilevare che, non essendo stati effettuati dei controlli in loco presso i commercianti specializzati nel corso del periodo preso in esame dalla Commissione, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi di controllo che le incombono in forza della normativa comunitaria.
114 A questo proposito, non si può obiettare che tale obbligo non risulta espressamente dalla normativa considerata. Secondo la giurisprudenza della Corte, l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo (v. la citata sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione, punti 16 e 17, e la sentenza 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Racc. pag. I-2283, punti 16-18).
115 Tale esigenza è del resto ricordata dall'art. 19 del regolamento n. 1998/78.
116 Dette disposizioni vanno considerate alla luce dell'obbligo di collaborazione leale con la Commissione, sancito dall'art. 5 del Trattato CE, il quale, per quanto riguarda più in particolare l'uso delle risorse comunitarie, impone agli Stati membri di istituire un complesso di controlli amministrativi e in loco che consentano di garantire la conformità delle operazioni finanziarie con la disciplina comunitaria. Di conseguenza se, come nel caso di specie, tale organizzazione d'insieme mancasse o se quella istituita lasciasse sussistere dubbi circa l'osservanza delle condizioni poste per fruire del rimborso delle spese considerate, la Commissione è autorizzata a non riconoscere talune spese effettuate dallo Stato membro interessato (v. la citata sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione, punti 16-21).
117 Va altresì respinto l'argomento che il governo italiano pretende di trarre dal nesso esistente fra gli importi dei contributi versati dai fabbricanti di zucchero e i rimborsi effettuati come spese di magazzinaggio.
118 Se il sistema di compensazione è informato al principio della neutralità finanziaria, nel senso che i contributi riscossi devono equivalere ai rimborsi erogati, come risulta dall'art. 6, n. 2, del regolamento n. 1358/77 e dalla giurisprudenza della Corte (v. sentenza 15 marzo 1984, causa 121/83, Zuckerfabrik Franken, Racc. pag. 2039, punto 26), tale equilibrio va raggiunto a livello comunitario, e non a livello di Stato membro o dell'impresa considerata, come rilevato dall'avvocato generale ai paragrafi 138 e 140 delle conclusioni.
119 D'altra parte, gli operatori che versano i contributi non sono necessariamente gli stessi che fruiscono di un rimborso. Fra questi ultimi, ad esempio, rientrano i commercianti specializzati, i quali non sono soggetti al versamento di contributi. Anche per i fabbricanti, del resto, i due importi, l'uno in funzione della quota di produzione loro attribuita, l'altro della durata del magazzinaggio, non coincidono automaticamente.
120 Questa è la ragione per cui gli Stati membri devono predisporre procedure di controllo adeguate ad accertare la realtà delle spese di magazzinaggio che danno diritto al rimborso. La mancanza di tali procedure, o le lacune delle stesse, potrebbero infatti permettere a taluni operatori di farsi rimborsare spese fittizie, il che avrebbe evidenti effetti distorsivi della concorrenza, in particolare a danno degli operatori degli altri Stati membri in cui il sistema di controllo è conforme alle esigenze della normativa comunitaria.
121 Quanto all'obiezione del governo italiano secondo la quale l'esistenza di un pregiudizio per il diritto comunitario non è stata documentata, essa non tiene conto delle regole in tema di ripartizione dell'onere della prova.
122 Secondo una giurisprudenza costante, gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati (sentenze 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 245, punto 8; causa 18/76, Germania/Commissione, Racc. pag. 343, punto 7, e 10 novembre 1993, Paesi Bassi/Commissione, citata, punto 14).
123 Se spetta, quindi, alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, tocca poi allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne (v., in tal senso, sentenza 12 luglio 1984, causa 49/83, Lussemburgo/Commissione, Racc. pag. 2931, punto 30).
124 Del resto, come emerge dalla costante giurisprudenza della Corte, la Commissione, piuttosto che cercar di accertare le conseguenze finanziarie dell'inadempimento delle autorità italiane di controllo, avrebbe potuto ricusare per intero le spese coinvolte nell'infrazione (v. la citata sentenza Regno Unito/Commissione, punto 13).
125 La rettifica operata dalla Commissione non appare dunque ingiustificata.
126 Di conseguenza, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso della Repubblica italiana va respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
127 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica italiana è rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.