CELEX: 61990CJ0025
Cogumelos em conserva
Medidas de protecção

Por decisão de 24 de Outubro de 1989, que deu entrada no Tribunal em 24 de Janeiro de 1990, o Bundesfinanzhof colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1980, que fixa as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (
JO L 358, p. 66
).
Estas questões foram levantadas no âmbito de um litígio que opõe o Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») à sociedade Wünsche, com sede em Hamburgo (a seguir «Wünsche»), a propòsito do pagamento de um montante suplementar de 15827239,90 DM exigido pelo Hauptzollamt, por força do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança
a posteriori
dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (
JO L 197, p. 1
; EE 02 F6 p. 54) e do Regulamento n.° 3429/80, atrás citado.
O montante suplementar em litígio era o previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80, nos termos do qual:
«A colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva classificados na subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum diferentes dos referidos no artigo 4.°, que ultrapassem as quantidades fixadas nos n.
os
1 e 3 do artigo 2.° está sujeita, entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981, ao pagamento de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.»
Do despacho de reenvio resulta que a Wünsche importou para a Alemanha cerca de 3300 toneladas de cogumelos em conserva provenientes da China. Esta mercadoria foi comprada a uma empresa chinesa em Outubro de 1980 e revendida, no mesmo mês, a uma empresa grega que, por sua vez, as revendeu novamente à Wünsche, entregando-lhe uma nota de confirmação de venda e uma factura datada de 2 de Janeiro de 1981. A Wünsche importou as mercadorias para a Alemanha ao longo do período compreendido entre 27 de Janeiro e 25 de Março de 1981, através de vários postos alfandegários de Hamburgo, não tendo apresentado certificado de importação. A mercadoria era acompanhada de uma guia de circulação T 2L emitida pelo posto aduaneiro do Pireu.
Numa primeira fase, os postos aduaneiros alemães cobraram um direito à taxa preferencial aplicada às importações provenientes da Grécia. Porém, numa segunda fase, impugnaram a autenticidade do referido documento e, consequentemente, a regularidade da colocação em livre prática das mercadorias na Comunidade. Uma vez que considerou que a importação não estava abrangida por um certificado de importação válido, o Hauptzollamt decidiu sujeitar a importação à taxa de 23 % aplicável às importações provenientes de países terceiros e exigir, a título de montante suplementar, a quantia atrás indicada.
Uma vez que o Hauptzollamt decidiu indeferir a reclamação apresentada pela Wünsche, esta interpôs recurso para o Finanzgericht que anulou aquela decisão. O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof que, por considerar que a resolução do litígio dependia da interpretação e da validade do Regulamento n.° 3429/80, decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O montante suplementar é também de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa, o Regulamento (CEE) n.° 3429/80 é válido, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
Para mais ampla exposição dos factos a que o processo principal se refere, das disposições comunitárias em causa, da tramitação do processo bem como das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
Segundo a Wünsche, da redacção e da finalidade do artigo l.° do Regulamento n.° 3429/80 resulta que o criterio de cobrança do montante suplementar é apenas o da colocação em livre prática das mercadorias que ultrapassem as quantidades fixadas neste regulamento. Consequentemente, este diploma não poderá aplicar-se às importações já efectuadas pelo facto de, depois da colocação em livre prática, deixar de ser possível garantir a protecção comunitária.
Esta argumentação não pode ser aceite. Com efeito, o artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80 exige que a colocação em livre prática de cogumelos em conserva que ultrapassem as quantidades fixadas em conformidade com os n.
os
1 e 3 do artigo 2.° do referido regulamento seja sujeita à cobrança do montante suplementar sem fazer qualquer distinção quanto às modalidades daquela colocação. De acordo com o regime estabelecido por este regulamento, o respeito das quantidades fixadas é garantido pela concessão, aos operadores económicos, de certificados de importação que, no total, não ultrapassem aquelas quantidades. Assim, a eficácia deste regime estaria posta em causa se a colocação em livre prática na Comunidade pudesse ser efectuada sem ser possível verificar, mediante a apresentação de um certificado de importação, se as quantidades de mercadorias em causa não ultrapassavam as fixadas no Regulamento n.° 3429/80.
Com efeito, a eficácia do sistema previsto no Regulamento n.° 3429/80 é garantida pela cobrança do montante suplementar. Daí resulta que, ainda que o importador esteja de boa-fé, deve entender-se que cada importação efectuada sem certificado de importação válida ultrapassa as quantidades fixadas neste regulamento e implica a cobrança do montante suplementar previsto. Esta função do montante suplementar tem como consequência que o mesmo deve igualmente ser cobrado quando se tenha verificado, depois da colocação em livre prática das referidas mercadorias, que a importação foi efectuada sem certificado de importação válido.
Assim, deve responder-se à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que o montante suplementar previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80 deve ser igualmente cobrado no caso de as conservas de cogumelos terem sido colocadas em livre prática na Comunidade e, após esta colocação em livre prática, se ter verificado que não estavam acompanhadas de um certificado de importação^válido.
Quanto à segunda questão
Na segunda questão, o órgão jurisdicional nacional coloca, essencialmente, o problema da legalidade do montante suplementar previsto no regulamento e, especialmente, do nível deste montante à luz do princípio da proporcionalidade.
Segundo jurisprudência assente, resulta deste princípio que a legalidade das medidas que impõem encargos financeiros aos operadores está sujeita à condição de aquelas medidas serem adequadas e necessárias à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando se oferecer a possibilidade de escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer-se à menos onerosa e que os encargos impostos não devem ser excessivos relativamente aos objectivos prosseguidos (ver, por exemplo, o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder, n.° 21,
265/87, Colect., p. 2237
). A fim de responder à segunda questão prejudicial, deve recordar-se previamente o objectivo do Regulamento n.° 3429/80.
A base legal deste diploma é o Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (
JO L 73, p. 1
; EE 03 Fl2 p. 46) e, nomeadamente, o n.° 2 do seu artigo 14.°, ao abrigo do qual a Comissão, a pedido de um Estado-membro ou por sua própria iniciativa, decide sobre as medidas necessárias que são comunicadas aos Estados-membros e são imediatamente aplicáveis.
Em aplicação desta disposição, o n.° 1 do artigo 2° do Regulamento (CEE) n.° 521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas
QO
L 73, p. 28
; EE 03 F12 p. 71), fixou um determinado número de medidas.
Relativamente ao alcance de tais medidas, o n.° 2 do artigo 2.° deste último regulamento, esclarece, nomeadamente, que as mesmas só podem ser tomadas na medida e com a duração estritamente necessárias, podendo ser limitadas a determinadas proveniências, origens, destinos, qualidades ou apresentações.
Partindo destas diferentes disposições, o Regulamento n.° 3429/80 instituiu a cobrança do montante suplementar, a título de medida de protecção. Apesar de não figurar entre as medidas expressamente previstas no Regulamento n.° 521/77, o Tribunal reconheceu, no entanto, a sua legalidade (ver acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche, n.° 24,
345/82, Recueil, p. 1995
).
A este propósito, deve recordar-se que, segundo os seus primeiros dois considerandos, o Regulamento n.° 3429/80 tem por objecto a criação de medidas de salvaguarda destinadas a proteger o mercado comunitário dos cogumelos ameaçado de sofrer, devido a importações provenientes de países terceiros, perturbações graves susceptíveis de colocar em perigo os objectivos do artigo 39.° do Tratado.
Como o terceiro considerando do mesmo regulamento esclarece, a Comissão considerou oportuno, tendo em conta as correntes comerciais tradicionais com os países terceiros fornecedores, não aplicar medidas de suspensão das importações e sujeitar as importações que ultrapassem o volume tradicional, a uma medida menos restritiva, a saber, a cobrança de um montante suplementar de molde a salvaguardar o equilíbrio do mercado comunitário.
Tendo em conta o objectivo do regulamento em litígio, assim definido, deve declarar-se que a exigência de um montante suplementar era adequada e necessária à sua realização. Porém, uma vez que este montante foi fixado em 175 ecus por 100 kg de peso líquido, sem que se tivesse previsto uma graduação deste montante relativamente à qualidade das mercadorias e às circunstâncias em que as mesmas foram importadas, deve verificar-se se este montante não ultrapassa o limite que o respeito do princípio da proporcionalidade implica, do qual o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 constitui a expressão.
A este propósito, a Comissão alega que respeitou o princípio da proporcionalidade, uma vez que a medida impugnada é menos restritiva para as trocas do que a proibição total das importações, a que poderia ter recorrido, e que é mais flexível, uma vez que pode ser ajustada às exigências do mercado através de uma simples modificação do montante suplementar.
Este argumento não poderá ser acolhido dado que o Regulamento n.° 3429/80 destinava-se não a proibir as importações que ultrapassassem determinadas quantidades mas a deixar em aberto, mesmo para além das quantidades fixadas, a possibilidade de concessão de certificados de importação mediante o pagamento de um montante suplementar (ver acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche, atrás citado, n.° 25). Assim, a Comissão não poderia ter recorrido a uma proibição.
No que respeita ao quantitativo, a Comissão alega que o montante suplementar foi fixado a um nível elevado, para ser dissuasivo.
Também este argumento hão poderá ser acolhido pela razão, atrás invocada, de que o objectivo prosseguido pelo regulamento não era a exclusão total das importações para além das quantidades fixadas. Além disso, o objectivo do regulamento era não o de penalizar a importação sem certificado, mas proteger o mercado comunitário dos cogumelos das perturbações graves devidas às importações provenientes de países terceiros.
Quanto a este aspecto, a Comissão defende que o nível do montante suplementar se justificava na medida em que correspondia ao preço de custo dos cogumelos em conserva de primeira categoria que, sendo provenientes da França, tinham sido vendidos no mercado alemão. Optou-se por esta solução porque a França é o primeiro país produtor da Comunidade e a Alemanha o principal comprador. No entender da Comissão, um montante suplementar igual à diferença entre o praticado no país de exportação e o preço praticado no interior da Comunidade não teria permitido alcançar os objectivos do Regulamento n.° 3429/80.
Esta argumentação não pode ser aceite. Com efeito, tal como o advogado-geral demonstrou nas suas conclusões (ponto 41), o nível do montante suplementar fixado no Regulamento n.° 3429/80, e que corresponde ao preço de custo dos cogumelos de produção comunitária, teve por efeito o aumento sensível do custo dos cogumelos em conserva produzidos, como acontece no processo principal, na China, relativamente ao preço dos produzidos no mercado comum.
Deve recordar-se igualmente que, tal como a Comissão afirma, o montante suplementar tinha sido fixado no Regulamento n.° 3429/80 exclusivamente com base no custo dos cogumelos de primeira categoria em conserva produzidos na Comunidade. Daí resulta que o nível do montante suplementar para as categorias inferiores dos cogumelos importados de países terceiros se fez sentir muito mais gravemente e, consequentemente, ultrapassou bastante o dos cogumelos de categorias inferiores em conserva produzidos na Comunidade. Consequentemente, o nível do montante suplementar, que constituiu um encargo financeiro considerável para os importadores, é desproporcional relativamente ao objectivo que a Comissão se tinha fixado ao adoptar o Regulamento n.° 3429/80.
Acrescente-se, quanto a este aspecto, que, tal como o Tribunal declarou no acórdão de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, n.° 29 (
77/86, Colect., p. 757
), relativo a um direito de compensação imposto a título de medida de protecção relativa a uvas secas, tal direito não é ilegal pelo simples facto de ser previsto em taxa fixa. Com efeito, a sua legalidade depende de um conjunto de circunstâncias, como os preços das importações praticados ou as necessidades de eficácia para atingir o objectivo visado.
No mesmo acórdão, o Tribunal esclareceu que o objectivo desta medida de protecção era o de não penalizar economicamente o operador que efectuou uma importação a um preço abaixo do preço mínimo previsto (n.° 32). Ora, o lançamento de um direito de compensação único de taxa fixa, cobrado mesmo no caso de existir uma diferença mínima entre o preço à importação e o preço mínimo, constitui uma penalização económica.
O mesmo se diga em relação ao montante suplementar fixado no Regulamento n.° 3429/80 em 175 ecus por cada 100 Kg de peso líquido e que se aplica indistintamente às conservas de cogumelos de todas as origens e categorias e que, desta forma, penaliza mais os importadores de cogumelos de qualidade inferior do que os importadores de cogumelos de primeira categoria, quando o n.° 2 do artigo
2°
do Regulamento n.° 521/77 autorizava a Comissão a ter em conta, nomeadamente, a origem ou a qualidade dos cogumelos e a fixar eventualmente, à luz destes aspectos, montantes suplementares distintos.
Resulta do conjunto das considerações que antecedem que deve responder-se à segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que o artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80 da Comisssão é inválido quanto ao nível do montante suplementar fixado.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesfinanzhof, por despacho de 22 de Outubro de 1990, declara:

1)
O montante suplementar previsto no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1980, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura em conserva, deve ser igualmente cobrado no caso de cogumelos em conserva terem sido colocados em livre prática na Comunidade e, após esta colocação em livre prática, se ter verificado que não estavam acompanhados de um certificado de importação válido.

2)
O artigo 1.° deste mesmo regulamento não é válido quanto ao nível do montante suplementar fixado.

Kapteyn
Mancini
Kakouris
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Outubro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente em exercício
P. J. G. Kapteyn
presidente de secção
(
*1
)	Língua do processo: alemão.