CELEX: 61995CJ0009
Banane
Organizzazione comune dei mercati
Catastrofe naturale
Contingente d'importazione
Adattamento e ripartizione

Motivazione della sentenza
1 Con atti introduttivi depositati in cancelleria il 16 gennaio 1995 nella causa C-9/95 e il 17 maggio 1995 nella causa C-156/95, il Regno del Belgio ha chiesto, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE, l'annullamento del regolamento (CE) della Commissione 16 novembre 1994, n. 2791, relativo all'assegnazione in via eccezionale di una quantità addizionale del contingente tariffario d'importazione di banane per il 1994 in seguito alla tempesta tropicale Debbie (GU L 296, pag. 33), e del regolamento (CE) della Commissione 7 marzo 1995, n. 510, relativo all'assegnazione in via eccezionale di una quantità addizionale del contingente tariffario di importazione di banane per il primo trimestre del 1995 in seguito alla tempesta tropicale Debbie (GU L 51, pag. 8) (in prosieguo: i «regolamenti impugnati»). Con ricorso depositato in cancelleria il 2 febbraio 1995 nella causa C-23/95, la Repubblica federale di Germania ha chiesto, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE, l'annullamento degli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento n. 2791/94.
2 Con tre ordinanze del presidente della Corte 6 luglio 1995 (cause C-9/95 e C-23/95) e 9 gennaio 1996 (causa C-156/95), il Regno Unito è stato ammesso ad intervenire nelle tre cause a sostegno delle conclusioni della Commissione.
3 Con ordinanza del presidente della Corte 6 settembre 1995, la Repubblica francese è stata ammessa ad intervenire nella causa C-156/95 a sostegno delle conclusioni della Commissione.
4 Con ordinanza del presidente della Corte 14 giugno 1996, le tre cause sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza.
5 Il regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (GU L 47, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento del Consiglio»), ha sostituito, al titolo IV, i vari precedenti regimi nazionali con un regime comune degli scambi con i paesi terzi.
6 L'art. 18, n. 1, di detto regolamento, come modificato col regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1994, n. 3290, relativo agli adattamenti e alle misure transitorie necessarie nel settore dell'agricoltura per l'attuazione degli accordi conclusi nel quadro dei negoziati commerciali multilaterali dell'Uruguay Round (GU L 349, pag. 105), dispone che un contingente tariffario di 2,1 milioni di tonnellate/peso netto è istituito per il 1994 e di 2,2 milioni di tonnellate/peso netto per gli anni seguenti, per le importazioni di «banane di paesi terzi» e di «banane ACP non tradizionali».
7 L'art. 19, n. 1, del regolamento del Consiglio effettua una ripartizione del contingente tariffario così istituito nella misura del 66,5% per la categoria degli operatori che hanno smerciato banane di paesi terzi o banane ACP non tradizionali, del 30% per la categoria degli operatori che hanno smerciato banane comunitarie o banane ACP tradizionali e del 3,5% per la categoria degli operatori stabiliti nella Comunità che hanno iniziato, a decorrere dal 1992, a smerciare banane diverse dalle banane comunitarie o dalle banane ACP tradizionali.
L'art. 19, n. 4, dispone:
«Nell'ipotesi di un aumento del contingente tariffario, il quantitativo disponibile supplementare è attribuito agli operatori delle categorie di cui al paragrafo 1 (...)».
8 L'art. 16, n. 1, del regolamento del Consiglio prevede l'elaborazione annuale di un bilancio di previsione della produzione e del consumo della Comunità, nonché delle importazioni e delle esportazioni.
Ai sensi dell'art. 16, n. 3, di detto regolamento:
«In caso di necessità, segnatamente al fine di tener conto dell'incidenza di circostanze eccezionali sulla produzione o sull'importazione, il bilancio può essere riveduto durante la campagna. In tal caso il contingente tariffario di cui all'art. 18 è adeguato secondo la procedura prevista all'articolo 27».
9 L'art. 18, n. 1, ultimo comma, del regolamento del Consiglio contempla un aumento del volume del contingente annuo quando aumenti la domanda della Comunità determinata in base al bilancio di previsione e rinvia, per le modalità, alla procedura contemplata dall'art. 27.
10 L'art. 20 del regolamento del Consiglio conferisce alla Commissione il potere di adottare e di rivedere il bilancio di previsione di cui all'art. 16 e di adottare le modalità di applicazione del titolo IV, che possono in particolare vertere su misure complementari relative al rilascio dei certificati, alla loro durata di validità e alle condizioni di trasmissibilità.
11 L'art. 30 di detto regolamento recita:
«Se provvedimenti specifici appaiono necessari a decorrere dal luglio 1993 per agevolare il passaggio dal regime vigente prima dell'entrata in vigore del presente regolamento a quello introdotto con il presente regolamento, e soprattutto per superare particolari difficoltà, la Commissione adotta, secondo la procedura prevista dall'articolo 27, le misure transitorie stimate opportune».
12 L'art. 27 del regolamento del Consiglio, al quale fanno riferimento in particolare gli artt. 16, 18 e 30, autorizza la Commissione ad adottare le misure di esecuzione secondo il cosiddetto procedimento del comitato di gestione. Detto articolo dispone in particolare che il comitato emette il suo parere sulle misure da adottare entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell'urgenza e che la Commissione adotta misure che sono immediatamente applicabili.
13 L'art. 12 del regolamento, che appartiene al titolo III relativo al regime degli aiuti, stabilisce un sistema di aiuto compensativo per l'eventuale perdita di reddito concesso ai produttori comunitari di banane.
14 Per l'attuazione del regolamento del Consiglio la Commissione ha adottato in particolare il regolamento (CEE) 10 giugno 1993, n. 1442, recante modalità di applicazione del regime d'importazione delle banane nella Comunità (GU L 142, pag. 6), che riprende la distinzione fra le tre categorie di operatori economici menzionate al punto 7 della presente sentenza e le definisce come categorie A, B e C.
15 L'adozione dei regolamenti nn. 2791/94 e 510/95 è motivata, al secondo `considerando', come segue:
«(...) la tempesta tropicale Debbie del 10 settembre 1994 ha causato ingentissimi danni ai bananeti delle regioni comunitarie della Martinica e della Guadalupa, nonché nei paesi ACP di Santa Lucia e della Dominica; (...) le conseguenze di tali circostanze eccezionali sulla produzione delle regioni vittime della calamità si faranno sentire fino al luglio 1995 e si ripercuotono sensibilmente sulle importazioni e l'approvvigionamento del mercato comunitario nel corso del quarto trimestre del 1994 [regolamento n. 2791/94; primo trimestre del 1995, quanto al regolamento n. 510/95]; (...) tutto questo rischia di provocare un notevole rialzo dei prezzi di mercato in talune regioni della Comunità».
16 I regolamenti impugnati si basano sul regolamento del Consiglio, in particolare sugli artt. 16, n. 3, 20 e 30, nonché sul regolamento n. 1442/93.
17 Quanto all'art. 16, n. 3, la Commissione ha esposto al quarto `considerando' dei regolamenti nn. 2791/94 e 510/95:
«(...) tale adattamento del contingente tariffario è inteso a permettere, da un lato, un approvvigionamento sufficiente del mercato comunitario fino alla fine del 1994 [regolamento n. 2791/94; nel corso del primo trimestre del 1995, quanto al regolamento n. 510/95] e, dall'altro, di risarcire gli operatori che raggruppano o rappresentano direttamente i produttori di banane sinistrati e i quali rischiano oltretutto, in assenza di misure adeguate, di perdere per lungo tempo i loro sbocchi tradizionali sul mercato comunitario».
18 I regolamenti impugnati stabiliscono un quantitativo supplementare rispettivamente di 53 400 e di 45 500 tonnellate per gli operatori che approvvigionano la Comunità con banane provenienti dalla Martinica, dalla Guadalupa, da Santa Lucia e dalla Dominica.
19 La decisione della Commissione 29 settembre 1994, 94/654/CE, che stabilisce il bilancio di previsione della produzione, del consumo nonché delle importazioni e delle esportazioni di banane della Comunità per il 1994 (GU L 254, pag. 90), anteriore al regolamento n. 2791/94, enuncia, al secondo `considerando', che il bilancio dovrà essere riesaminato «per tener conto delle conseguenze sulla produzione di banane della tempesta tropicale Debbie che ha colpito (...) la Martinica e la Guadalupa e alcuni dei paesi ACP».
20 La decisione della Commissione 18 novembre 1994, 94/752/CE, che modifica la decisione 94/654/CE (GU L 298, pag. 48), successiva al regolamento n. 2791/94, ha stabilito un bilancio di previsione modificato in base all'esame della situazione e ad una valutazione attendibile delle conseguenze della tempesta Debbie sulla produzione e sulla disponibilità di banane di talune regioni di produzione della Comunità nonché di taluni Stati ACP, colpiti da detta tempesta.
Sul primo motivo
21 Il Regno del Belgio e la Repubblica federale di Germania sostengono che né l'art. 16, n. 3, né l'art. 20, né l'art. 30 del regolamento del Consiglio consentono, in occasione di un aumento del contingente doganale, di derogare al sistema di ripartizione stabilito dall'art. 19, n. 1. Tali disposizioni non possono fungere pertanto da fondamento per i regolamenti impugnati.
22 Quanto all'art. 30 del regolamento del Consiglio, la Corte ha rilevato che, come risulta dal ventiduesimo `considerando' dello stesso regolamento, detto articolo è diretto a far fronte alla perturbazione del mercato interno che rischia di essere provocata dalla sostituzione dei diversi regimi nazionali con l'organizzazione comune dei mercati. A questo proposito, detta norma obbliga la Commissione ad adottare tutte le misure transitorie stimate opportune (ordinanza 29 giugno 1993, causa C-280/93 R, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-3667, punti 46 e 47, e sentenza 26 novembre 1996, causa C-68/95, T. Port, Racc. pag. I-6065, punto 34).
23 L'applicazione dell'art. 30 è subordinata alla condizione che i provvedimenti specifici che la Commissione deve adottare siano diretti ad agevolare il passaggio dai regimi nazionali all'organizzazione comune dei mercati e che essi siano necessari a tal fine (v. citata sentenza T. Port, punto 35).
24 Queste misure transitorie devono permettere di risolvere le difficoltà incontrate dopo l'istituzione dell'organizzazione comune dei mercati, ma che hanno origine nelle condizioni dei mercati nazionali precedenti ai regolamenti impugnati (v. citata sentenza T. Port, punto 36).
25 I problemi di carattere climatico, all'origine dell'adozione dei regolamenti impugnati, non rientrano tuttavia nella categoria delle difficoltà cui l'art. 30 mira a far fronte, di modo che tale disposizione non può fungere da fondamento per l'adozione dei regolamenti impugnati.
26 Quanto all'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio, occorre rilevare che tale disposizione conferisce alla Commissione, in generale, secondo la procedura prevista dall'art. 27, il potere di adeguare il contingente doganale in caso di circostanze eccezionali che incidano sulla produzione o sull'importazione.
27 A questo riguardo, occorre rilevare che, almeno in due Stati membri, vale a dire nel Regno Unito e in Francia, esistevano sistemi che consentivano l'adozione di misure indispensabili in caso di catastrofi naturali. Non avendo direttamente dettato, nel regolamento n. 404/93, le norme per far fronte alle circostanze eccezionali che incidono sulla produzione o sull'importazione, il Consiglio ha preferito conferire alla Commissione il potere di adeguare il contingente doganale o riservarsi detto potere, a seconda di quanto richiesto da ciascun caso concreto, sempre secondo la procedura prevista dall'art. 27.
28 Peraltro, non può essere accolto l'argomento del Regno del Belgio secondo il quale l'aiuto compensativo contemplato dall'art. 12 del regolamento del Consiglio costituisce lo strumento adeguato per far fronte ai danni causati da catastrofi naturali.
29 Infatti, come la Commissione ha giustamente sostenuto, l'aiuto compensativo è concesso per le banane smerciate sul mercato comunitario ed è calcolato con riferimento all'introito relativo alla produzione media di una regione produttrice. Orbene, in caso di distruzione dei bananeti a seguito di una tempesta, non vi è smercio di banane originarie della regione colpita da detta tempesta e la differenza fra l'introito della produzione media di una regione e l'introito medio comunitario non è atta a risarcire i danni causati da siffatta catastrofe naturale. Inoltre, solo i produttori comunitari possono fruire degli aiuti contemplati dall'art. 12.
30 Per stabilire se, in occasione di siffatta modifica del contingente doganale, in forza dell'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio, debba essere rispettato il sistema di ripartizione di cui all'art. 19, n. 1, ci si deve riferire alla formulazione e al contesto di tale disposizione nonché a quelli del n. 4 dello stesso articolo.
31 A tale riguardo, occorre rilevare che l'art. 19, n. 4, del regolamento del Consiglio dev'essere interpretato in combinato disposto con l'art. 18, n. 1, quarto comma, di detto regolamento, che riguarda l'aumento del contingente doganale per la campagna seguente, in seguito ad un aumento della domanda della Comunità determinata in base al bilancio di previsione del consumo della Comunità stabilito durante la campagna.
32 Per contro, l'art. 16, n. 3, che precede, nel sistema del titolo IV del regolamento del Consiglio, gli artt. 18 e 19, riguarda non l'aumento annuo e regolare del contingente, bensì l'adeguamento di tale contingente, in corso di campagna, al fine di far fronte a casi di necessità, in particolare agli effetti di circostanze eccezionali che incidano sulla produzione o sull'importazione, quali le calamità naturali all'origine dell'adozione dei regolamenti impugnati. Il nono `considerando' del regolamento del Consiglio del resto fa riferimento espressamente al fatto che il bilancio di previsione deve poter essere rettificato nel corso dell'anno, per tener conto di condizioni particolari, segnatamente climatiche.
33 Orbene, l'applicazione del sistema di ripartizione, contemplato dall'art. 19, n. 1, del regolamento del Consiglio, a un adattamento del contingente doganale, in forza dell'art. 16, n. 3, traviserebbe tale obiettivo, in quanto porterebbe a concedere diritti d'importazione supplementari a operatori economici che non sono stati colpiti da circostanze eccezionali e non porrebbe rimedio alla situazione particolare degli operatori colpiti da tali eventi.
34 Da quanto precede emerge che l'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio consente, in caso di adattamento del contingente doganale in corso di campagna per motivi di necessità, di derogare, per la parte adattata, al sistema di ripartizione ex art. 19, n. 1, del regolamento del Consiglio.
35 I poteri così conferiti alla Commissione dall'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio non eccedono quelli che possono esserle attribuiti, ai sensi dell'art. 155, quarto trattino, del Trattato CE.
36 Per giurisprudenza consolidata, dal contesto del Trattato nel quale l'art. 155 dev'essere considerato, nonché dalle esigenze concrete, risulta che la nozione di attuazione dev'essere interpretata in senso lato. Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l'andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore di cui trattasi, ad attribuirle ampi poteri. Di conseguenza, i limiti di questi poteri devono essere definiti in particolare con riferimento agli obiettivi generali essenziali dell'organizzazione di mercato (v. sentenza 29 giugno 1989, causa 22/88, Vreugdenhil e a., Racc. pag. 2049, punto 16, e giurisprudenza ivi citata, nonché sentenza 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/ Commissione, Racc. pag. I-3081, punto 30).
37 Pertanto, la Corte ha dichiarato che in materia di agricoltura la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l'attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme d'attuazione stabilite dal Consiglio (sentenze 15 maggio 1984, causa 121/83, Zuckerfabrik Franken, Racc. pag. 2039, punto 13, e precitata sentenza Paesi Bassi/Commissione, punto 31).
38 In base all'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio, l'adeguamento del contingente doganale è effettuato secondo la procedura prevista all'art. 27.
39 Come risulta dall'ultimo `considerando' dei regolamenti impugnati, il comitato di gestione della banana non ha formulato un parere entro il termine impartito dal suo presidente.
40 Spettava pertanto alla Commissione adottare le misure richieste dall'urgenza della situazione.
41 Alla luce di quanto sopra, occorre rilevare che giustamente, all'atto dell'adozione dei regolamenti impugnati, la Commissione si è basata sull'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio.
42 Si deve di conseguenza respingere il primo motivo d'annullamento.
Sul secondo motivo
43 Nell'ambito di tale motivo la Repubblica federale di Germania rileva, anzitutto, che il regolamento n. 2791/94 non contiene alcuna indicazione quanto ai danni subiti. Il bilancio di previsione, adottato il 29 settembre 1994, non avrebbe tenuto conto delle conseguenze della tempesta Debbie. Il bilancio rivisto il 18 novembre 1994, successivo al regolamento n. 2791/94, riguarderebbe le perdite di forniture di tutta la Comunità e di tutti i paesi ACP. Anche se si ammettesse una perdita di raccolto nella misura di 53 400 tonnellate, cui fa riferimento il regolamento n. 2791/94, quest'ultimo non conterrebbe alcuna motivazione per quanto riguarda la compensazione eccessiva delle perdite da esso disposta mediante la concessione di diritti d'importazione di banane di paesi terzi.
44 A tale riguardo, occorre ricordare che, per giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato dev'essere adeguata alla natura dell'atto considerato. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio sindacato. Emerge inoltre dalla predetta giurisprudenza come non si possa esigere che la motivazione di un atto specifichi i vari elementi di fatto e di diritto che ne costituiscono oggetto, qualora l'atto stesso sia in armonia con il contesto normativo di cui fa parte (v. sentenze 13 ottobre 1992, cause riunite C-63/90 e C-67/90, Portogallo e Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-5073, punto 16, e 14 luglio 1994, causa C-353/92, Grecia/Consiglio, Racc. pag. I-3411, punto 19).
45 Come si è rilevato al punto 15 della presente sentenza, la Commissione ha giustificato l'adozione dei regolamenti impugnati facendo riferimento alle tempeste tropicali che hanno colpito alcuni territori della Comunità e taluni Stati ACP, agli effetti dannosi che tali calamità naturali hanno avuto sulla produzione delle regioni colpite e all'incidenza sull'approvvigionamento del mercato comunitario; peraltro essa ha segnalato il rischio di un rialzo dei prezzi in talune regioni della Comunità.
46 Del pari, la Commissione ha osservato, come emerge dal punto 17 della presente sentenza, che l'adattamento del contingente doganale, in forza dell'art. 16, n. 3, del regolamento del Consiglio, mira a garantire l'approvvigionamento sufficiente della Comunità e a fornire un risarcimento agli operatori colpiti dalle calamità naturali.
47 Nella decisione 94/654 la Commissione ha adottato il bilancio di previsione della produzione, del consumo nonché delle importazioni e delle esportazioni di banane per la Comunità per l'anno 1994, precisando che detto bilancio sarebbe stato riesaminato al fine di tener conto delle calamità naturali che hanno colpito alcune regioni comunitarie e alcuni Stati ACP.
48 Con la decisione 94/752 la Commissione ha pubblicato l'adattamento del bilancio di previsione, all'origine dell'aumento del contingente doganale effettuato nel regolamento n. 2791/94.
49 Infine, l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2791/94 contiene le cifre delle perdite di fornitura che vanno compensate.
50 La Repubblica federale di Germania lamenta anche il fatto che la Commissione non ha motivato la necessità di concedere agli operatori economici danneggiati diritti d'importare banane di paesi terzi né l'eccessiva compensazione di danni effettuata mediante la concessione di detti titoli d'importazione. Tale censura si basa sull'asserzione secondo cui gli operatori danneggiati avrebbero potuto approvvigionarsi di banane comunitarie e ACP e fa riferimento al fatto che il rilascio di titoli d'importazione di banane di paesi terzi comporta per loro un vantaggio economico superiore a quello procurato dallo smercio di un quantitativo equivalente di banane comunitarie o ACP.
51 A questo proposito, occorre rilevare, anzitutto, che perdite a livello della produzione di banane comunitarie o una diminuzione delle possibilità di esportazione di banane tradizionali ACP dovevano indurre la Commissione ad aumentare la concessione di diritti di importare banane di paesi terzi al fine di garantire una sufficiente offerta di banane nella Comunità.
52 Si deve rilevare, inoltre, come ha esposto l'avvocato generale al paragrafo 35 delle sue conclusioni, che sarebbe stato difficile per gli operatori economici, colpiti dalle calamità naturali di cui trattasi, approvvigionarsi di banane comunitarie o di banane tradizionali ACP, in quanto la produzione di dette banane era appunto diminuita a seguito di dette calamità.
53 Quanto alla possibilità di vendita delle licenze d'importazione, la Commissione ha osservato all'udienza, senza essere contraddetta, che dette licenze sono state effettivamente utilizzate dagli operatori colpiti dalle calamità naturali per acquistare banane di paesi terzi. Pertanto, non è provata l'asserita compensazione eccessiva di danni che, secondo la ricorrente, avrebbe richiesto una specifica motivazione.
54 Alla luce di quanto sopra, si deve rilevare che, tenuto conto delle circostanze particolari e in particolare dell'urgenza, la Commissione ha sufficientemente motivato il regolamento n. 2791/94 e che il motivo d'annullamento relativo ad una violazione dell'art. 190 del Trattato, addotto dalla Repubblica federale di Germania nella causa C-23/95, dev'essere respinto.
55 Da quanto precede risulta che devono essere respinti i ricorsi proposti dal Regno del Belgio e dalla Repubblica federale di Germania nelle tre cause.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
56 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Il Regno del Belgio e la Repubblica federale di Germania sono rimasti soccombenti, e devono essere quindi condannati alle spese. In applicazione dell'art. 69, n. 4, di detto regolamento, gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenuti nella causa sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) I ricorsi sono respinti. 2) I ricorrenti sono condannati alle spese.
3) Gli intervenienti sopporteranno le proprie spese.