CELEX: 62004CJ0158
Vrij verkeer van goederen
Artikel 28 EG
Kwantitatieve beperkingen
Maatregelen van gelijke werking
In handel brengen van diepgevroren bakkerijproducten

1       De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 28 EG, met name de vraag of de Griekse nationale
bepalingen inzake het in de handel brengen van bakkerijproducten volgens het „bake-off”-procedé in overeenstemming zijn met
deze verdragsbepaling. Bij dit procedé worden geheel of gedeeltelijk voorgebakken en diepgevroren producten in de verkooppunten
snel ontdooid en daarna verwarmd of gebakken. In het onderhavige arrest wordt het begrip „bake-off” in deze betekenis gebruikt.
2       Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van beroepen ingesteld door Alfa Vita Vassilopoulos AE (voorheen Trofo Super-Markets
AE) en door Carrefour‑Marinopoulos AE en strekkende tot nietigverklaring van de besluiten van het Nomarchiaki Aftodioikisi
Ioanninon (districtsbestuur van Ioannina; hierna: „districtsbestuur”) waarbij de stillegging wordt gelast van de verkooppunten
voor „bake-off”-producten in hun respectieve supermarkten.

Het rechtskader

De communautaire regeling
3       Artikel 28 EG verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten.
4       Overeenkomstig artikel 30 EG vormt artikel 28 EG geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer welke gerechtvaardigd
zijn, onder meer, uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen, op voorwaarde dat deze verboden
of beperkingen geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

De nationale regeling
5       Het presidentieel decreet van 13 september 1934 betreffende de voorwaarden voor de vestiging en de exploitatie van broodfabrieken
en bakkerijen in het algemeen (FEK A’ 309) regelt de procedure voor het verkrijgen van een vestigingsvergunning en een exploitatievergunning
voor een bakkerij. Het bepaalt de stedenbouwkundige en bouwkundige beperkingen met betrekking tot de ruimten die een bakkerij
moet omvatten, alsmede de inrichting, de minimumoppervlakte, de verlichting en de verluchting ervan, alsmede de apparaten
waarover zij moet beschikken.
6       Wet nr. 726/1977 (FEK A’ 316) wijzigt de geldende wetgeving inzake bakkerijen en verkooppunten voor brood en vult die aan.
Overeenkomstig artikel 16 ervan is voor de vestiging en de exploitatie van een bakkerij of een verkooppunt voor brood een
voorafgaande vergunning van het bevoegde districtsbestuur vereist.
7       Artikel 65 van wet nr. 2065/1992 tot wijziging en aanvulling voor voornoemde wet op de bakkerijen (FEK A’ 113) bepaalt met
name dat een strafsanctie wordt opgelegd aan eenieder die een bakkerij of een verkooppunt voor brood exploiteert zonder voorafgaande
vergunning. Een bakkerij in de zin van dat artikel wordt gedefinieerd als een speciaal ingericht en passend uitgerust gebouw
dat, ongeacht de capaciteit ervan, geschikt is voor het maken van brood, bakkerijproducten in het algemeen en andere levensmiddelen
op basis van meel (behalve deegwaren) alsmede voor het koken van gerechten en andere voedselbereidingen voor het publiek.
8       Decreet nr. 369/1992 (FEK A’ 186), dat is vastgesteld op grond van artikel 65 van voornoemde wet nr. 2065/1992, bepaalt volgens
welke procedure en op basis van welke documenten een voorafgaande vergunning wordt afgegeven, en in welke omstandigheden de
bakkerijproducten moeten worden verpakt. Overeenkomstig artikel 1 ervan wordt een exploitatievergunning voor een bakkerij
slechts afgegeven op voorwaarde dat deze beschikt over een ruimte voor deegbereiding, een ovenruimte en een ruimte om uit
de oven gehaalde producten te leggen, een opslagruimte voor vaste brandstoffen, een ruimte voor bevoorrading met vaste brandstoffen,
een opslagruimte voor meel, een verkoopruimte, een kleedkamer, een afwasplaats voor materiaal en toiletten.

De hoofdgedingen en de prejudiciële vragen
9       Bij circulaire [nr. F15 (17.1)/4430/183] van 28 februari 2001 heeft het ministerie voor Ontwikkeling (directie steun aan de
industrie) de Griekse districtsbesturen gemeld dat de werking, in inrichtingen die brood verkopen, van ovens voor het bakken
van diepgevroren brood (of deeg) volgens het „bake-off”-procedé deel uitmaakt van het broodproductieproces en dat de belanghebbenden
voor het gebruik van dergelijke ovens bijgevolg moeten beschikken over een exploitatievergunning voor een bakkerij overeenkomstig
de geldende wetgeving.
10     Naar aanleiding van deze circulaire heeft het districtsbestuur controles uitgevoerd in de voedingswinkels van Alfa Vita Vassilopoulos
AE (voorheen Trofo Super-Markets AE) en van Carrefour‑Marinopoulos AE, verzoeksters in de hoofdgedingen. Nadat dat bestuur
had vastgesteld dat daar zonder vergunning brood werd verkocht en ovens voor het bakken van diepgevroren brood stonden en
werden gebruikt, heeft het bij twee besluiten van 27 november 2001 de stillegging van deze broodovens gelast.
11     Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van deze besluiten ingesteld,
met name op grond dat de nationale wetgeving, zoals in de praktijk toegepast door het districtsbestuur, gelijk te stellen
is met een door artikel 28 EG verboden kwantitatieve beperking die niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming
van de volksgezondheid of van de consumenten.
12     In deze omstandigheden heeft het Dioikitiko Protodikeio Ioanninon de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende
prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Vormt het [in de hierboven aangehaalde rechtsoverwegingen van de verwijzingsbeslissing vermelde] vereiste van een voorafgaande
vergunning voor het in de handel brengen van „bake-off”-producten een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve
beperking in de zin van artikel 28 EG?
2)      Zo ja, beoogt het vereiste van een voorafgaande vergunning voor de uitoefening van een bakkersactiviteit uitsluitend een kwalitatief
doel, en wordt daarmee alleen een kwalitatieve differentiëring ingevoerd naar gelang van de kenmerken van het verkochte brood
(geur, smaak, kleur en uitzicht van de korst) en de voedingswaarde ervan (arrest van 5 november 2002, Commissie/Duitsland,
C‑325/00, Jurispr. blz. I‑9977), dan wel de bescherming van de consument en de volksgezondheid tegen een eventuele aantasting
van de kwaliteit (arrest 3852/2002 van de Griekse Raad van State)?
3)      Houdt deze vraag, gelet op het feit dat voornoemde beperking zonder onderscheid geldt voor alle binnenlandse en communautaire
„bake-off”-producten, verband met het gemeenschapsrecht en kan deze beperking de handel in deze producten tussen de lidstaten
al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel belemmeren?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
13     Met zijn prejudiciële vragen, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een
nationale regeling waarbij voor de verkoop van „bake-off”-producten dezelfde vereisten gelden als voor het volledige productie‑ en
verkoopproces van traditioneel brood en traditionele bakkerijproducten, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve
beperking in de zin van artikel 28 EG vormt en zo ja, of deze kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de garantie van de
kwaliteit van deze producten of van de bescherming van de consument of de volksgezondheid.
14     Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten een fundamenteel beginsel van het
Verdrag is, dat met name tot uitdrukking komt in het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen
tussen de lidstaten en van maatregelen van gelijke werking.
15     Het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen ziet op elke maatregel
die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (zie met name arresten
van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5; 12 maart 1987, Commissie/Duitsland, „Reinheitsgebot voor bier”,
178/84, Jurispr. blz. 1227, punt 27; 23 september 2003, Commissie/Denemarken, C‑192/01, Jurispr. blz. I‑9693, punt 39, en
24 november 2005, Schwarz, C‑366/04, Jurispr. blz. I‑10139, punt 28).
16     Het Hof heeft evenwel gepreciseerd dat nationale maatregelen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden,
geen maatregelen van gelijke werking als de door artikel 28 EG in beginsel verboden kwantitatieve beperkingen vormen, op voorwaarde
dat zij van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien en zij zowel
rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en van uit andere lidstaten afkomstige
producten (zie arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard, C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097, punt 16).
17     In hun schriftelijke opmerkingen hebben het districtsbestuur en de Griekse regering met een beroep op het reeds aangehaalde
arrest Keck en Mithouard gesteld dat de nationale regeling alleen de verkoopmodaliteiten van „ bake-off”-producten vastlegt
en bijgevolg buiten de werkingssfeer van artikel 28 EG valt.
18     Zoals de advocaat-generaal in punt 15 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan deze kwalificatie niet worden aanvaard. Uit
de bepalingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling volgt immers duidelijk dat zij ertoe strekt,
de voorwaarden te stellen voor het vervaardigen van bakkerijproducten, waaronder „bake-off”-producten.
19     Vaststaat dat het voornaamste kenmerk van „bake-off”-producten is dat zij in de verkooppunten worden geleverd nadat zij de
belangrijkste fasen van hun bereidingsproces hebben doorlopen. In deze verkooppunten wordt het brood alleen nog kort ontdooid,
verwarmd of afgebakken. Wanneer in deze omstandigheden van de verkopers van „bake-off”-producten wordt geëist dat zij voldoen
aan alle vereisten die gelden voor een traditionele bakkerij, waaronder met name het vereiste van een opslagruimte voor meel,
een ruimte voor deegbereiding of een opslagruimte voor vaste brandstoffen, wordt er geen rekening gehouden met de specifieke
kenmerken van deze producten en leidt dit tot extra kosten waardoor het moeilijker wordt, deze producten in de handel te brengen.
Deze regeling vormt dus een invoerbelemmering die niet kan worden aangemerkt als een regeling van de verkoopmodaliteiten in
de zin van het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard (punten 15 en 16).
20     Volgens vaste rechtspraak kan een nationale regeling die het vrije verkeer van goederen belemmert, worden gerechtvaardigd
uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak
van het Hof erkende dwingende eisen, mits de nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is (zie in die zin arrest
van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, „Cassis de Dijon”, 120/78, Jurispr. blz. 649, punt 8, en arrest Schwarz, reeds aangehaald,
punt 30).
21     Bij gebreke van harmonisatie staat het aan de lidstaten te beslissen in welke mate zij de gezondheid en het leven van personen
willen beschermen en of zij een voorafgaande toelating voor het in de handel brengen van de levensmiddelen verlangen, rekening
houdend met de eisen van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap (zie met name arresten van 14 juli 1983, Sandoz,
174/82, Jurispr. blz. 2445, punt 16, en 2 december 2004, Commissie/Nederland, C‑41/02, Jurispr. blz. I‑11375, punt 42).
22     Om te bepalen of een nationale regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet echter niet alleen worden
nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen, maar ook of zij
niet verder gaan dan voor de verwezenlijking van deze doelstellingen noodzakelijk is (arresten van 14 december 2004, Commissie/Duitsland,
C‑463/01, Jurispr. blz. I‑11705, punt 78, en Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, Jurispr. blz. I‑11763,
punt 79).
23     Wat de door de verwijzende rechter aangevoerde rechtvaardiging uit hoofde van een kwaliteitsdoelstelling betreft, zij vastgesteld
dat een nationale maatregel die het vrije verkeer van goederen belemmert, niet uitsluitend kan worden gerechtvaardigd op grond
dat hij ertoe strekt, de afzet van kwaliteitslevensmiddelen te bevorderen. Een dergelijke doelstelling kan slechts als rechtvaardiging
voor een belemmering van het vrije verkeer van goederen in aanmerking worden genomen in samenhang met andere, als dwingend
erkende eisen, zoals de bescherming van de consument of van de gezondheid.
24     Wat de bescherming van de consument betreft, merkt de verwijzende rechter op dat het districtsbestuur in de hoofdgedingen
heeft verwezen naar een advies van een deskundige in de voedingstechnologie, waaruit blijkt dat „bake-off”-producten de consument
doen geloven dat hij brood of een soortgelijk vers product koopt, terwijl hij in feite een vitamineloos product van mindere
kwaliteit koopt.
25     Hoewel maatregelen tot voorkoming dat de consument traditionele bakkerijproducten verwart met „bake-off”-producten, rechtmatig
kunnen zijn, stelt de omstreden nationale regeling, zoals die in de praktijk wordt toegepast, de klanten van verkooppunten
voor brood echter niet in staat, een onderscheid te maken tussen de traditionele producten en de „bake-off”-producten. Zoals
de advocaat-generaal in punt 62 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijke doelstelling worden bereikt met maatregelen
die het in de handel brengen van „bake-off”-producten minder belemmeren, zoals een passende voorlichting of etikettering.
26     Wat ten slotte de bescherming van de gezondheid betreft, blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van het districtsbestuur
dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling beoogt te verzekeren dat aan de hygiënevoorschriften wordt
voldaan niet alleen tijdens de eerste productiefase van het diepgevroren en halfgebakken brood, maar ook in de laatste fase
waarin het brood in het verkooppunt wordt afgebakken. Brood en soortgelijke producten zijn immers bederfelijk en kunnen worden
besmet met name door insecten, schimmels, gisten, bacteriën en virussen.
27     Hoewel een aantal bepalingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling beogen te verzekeren dat bakkerijproducten
vanuit hygiënisch oogpunt in adequate omstandigheden worden vervaardigd en verkocht, zijn verschillende vereisten ervan, voor
zover ze verband houden met het productieproces van traditionele bakkerijproducten, niet ter zake dienend, en gaan ze verder
dan noodzakelijk is voor de bescherming van de volksgezondheid, wanneer ze van toepassing zijn op „bake-off”-producten, die
voorgebakken zijn en in het verkooppunt alleen worden ontdooid, opgewarmd of afgebakken. Zoals de Griekse autoriteiten in
hun opmerkingen hebben erkend, is dat met name het geval voor het vereiste betreffende de aanwezigheid van een opslagruimte
voor meel of van een ruimte voor deegbereiding.
28     Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 28 EG aldus dient te worden uitgelegd
dat het in de weg staat aan een nationale regeling waarbij voor de verkoop van „bake-off”-producten dezelfde vereisten gelden
als voor het volledige productie‑ en verkoopproces van traditioneel brood en traditionele bakkerijproducten.

Kosten
29     Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 28 EG dient aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling waarbij voor de verkoop van
„bake-off”-producten dezelfde vereisten gelden als voor het volledige productie‑ en verkoopproces van traditioneel brood en
traditionele bakkerijproducten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Grieks.