CELEX: 62000CJ0147
Niet-nakoming
Kwaliteit van zwemwater
Inadequate toepassing van richtlijn 76/160/EEG

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 april 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Franse Republiek, door:
in strijd met artikel 4, lid 1, van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31, blz. 1; hierna: richtlijn") niet de maatregelen te treffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van voornoemde richtlijn in overeenstemming te brengen met de daarin gestelde eisen;
in strijd met artikel 6, lid 1, van de richtlijn na te laten voor alle parameters en voor alle zwemwateren de bemonstering te verrichten volgens de minimumfrequentie die is vastgesteld in de bijlage bij de richtlijn, en
na te laten de bemonstering te verrichten voor de parameter totale colibacteriën",
niet alle maatregelen heeft genomen om te voldoen aan de krachtens richtlijn 76/160 op haar rustende verplichtingen en heeft verzuimd de verplichtingen voortvloeiend uit de artikelen 3, 4, 5 en 6 van voornoemde richtlijn na te komen.
Toepasselijke regelgeving
2 Artikel 1, lid 2, sub a, van de richtlijn bepaalt:
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ,zwemwater, alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
door de bevoegde instanties van elke lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel
niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend."
3 Volgens artikel 3, lid 1, van de richtlijn [stellen] de lidstaten [...] voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de waarden vast voor de in de bijlage genoemde parameters". De bijlage bij de richtlijn bevat onder meer, in punt 1, de parameter totale colibacteriën" en, in punt 2, de parameter fecale colibacteriën".
4 Volgens artikel 3, lid 2, van de richtlijn [mogen] de krachtens lid 1 vastgestelde waarden [...] niet minder streng zijn dan die vermeld in kolom I van de bijlage".
5 Uit artikel 4, lid 1, van de richtlijn vloeit voort, dat de lidstaten gehouden zijn de nodige maatregelen te nemen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van de richtlijn kennis is gegeven. Aangezien de kennisgeving is geschied op 10 december 1975, had het Franse zwemwater uiterlijk 10 december 1985 in overeenstemming moeten zijn met de eisen van de richtlijn.
6 Artikel 5 van de richtlijn geeft aan, welke uitkomsten de analyses van de monsters van het zwemwater moeten hebben, wil dit zwemwater, voor de toepassing van artikel 4 van de richtlijn, worden geacht overeen te stemmen met de parameters die erop betrekking hebben.
7 Artikel 6, lid 1, van de richtlijn preciseert, dat de bevoegde instanties van de lidstaten de bemonstering verrichten waarvan de minimumfrequentie is vastgesteld in de bijlage bij de richtlijn.
8 Artikel 12 van de richtlijn bepaalt, dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking doen treden om binnen een termijn van twee jaar volgende op de kennisgeving van deze richtlijn aan de bepalingen ervan te voldoen.
9 Artikel 13 van de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48), bepaalt dat de lidstaten elk jaar, voor de eerste maal op 31 december 1993, bij de Commissie een verslag indienen over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn. Het verslag wordt aan de Commissie voorgelegd vóór het einde van het betrokken jaar. Binnen vier maanden na ontvangst van de verslagen van de lidstaten publiceert de Commissie een verslag over de tenuitvoerlegging van de richtlijn in de Gemeenschap (hierna: samenvattend verslag").
10 Als maatregelen ter uitvoering van de richtlijn hebben de Franse autoriteiten decreet nr. 91-980 van 20 september 1991 tot wijziging van decreet nr. 81-324 houdende vaststelling van de normen voor de hygiëne en de veiligheid voor zwembaden en ingerichte zwemoorden aan de Commissie overgelegd, alsmede de ter uitvoering van decreet nr. 91-980 vastgestelde verordening van 29 november 1991.
Feiten en precontentieuze procedure
11 De Franse autoriteiten dienden bij de Commissie verslagen in over de toepassing van de richtlijn in 1995, 1996 en 1997. De Commissie constateerde in dit verband, dat de toepassing van de richtlijn door een aantal lacunes werd gekenmerkt. Bijgevolg leidde zij twee afzonderlijke precontentieuze procedures in, die in het onderhavige beroep zijn gevoegd wegens hun connexiteit.
12 Allereerst verweet de Commissie de Franse Republiek in een aanmaningsbrief van 5 september 1996 en vervolgens in een met redenen omkleed advies van 5 augustus 1998 (hierna: het eerste met redenen omklede advies"), dat zij de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen door in strijd met artikel 4, lid 1, ervan niet alle nodige maatregelen te nemen om te verzekeren, dat de kwaliteit van het zwemwater binnen een termijn van tien jaar na kennisgeving van de richtlijn in overeenstemming zou zijn gebracht met de eisen daarvan, en door in strijd met artikel 6, lid 1, van de richtlijn na te laten voor alle parameters en voor alle zwemwateren de bemonstering te verrichten volgens de minimumfrequentie die is vastgesteld in de bijlage bij de richtlijn. De Commissie gunde de Franse Republiek een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de kennisgeving van het eerste met redenen omkleed advies, om aan dit advies te voldoen.
13 De Franse autoriteiten antwoordden bij brief van 13 oktober 1998, dat de mate waarin de badzones aan de eisen van de richtlijn voldeden, was gestegen van 60 % in 1980 tot 93 % in 1997. Zij zegden toe, zich te zullen inspannen om alle badzones in 1999 in overeenstemming te doen zijn met de dwingende grenswaarden van de richtlijn. Een eendere toezegging werd gedaan met betrekking tot de bemonstering en de inaanmerkingneming van de fysisch-chemische parameters bij het vaststellen van de conformiteit van het zwemwater met de eisen van de richtlijn.
14 Aangezien de Commissie vervolgens geen enkele informatie van de Franse autoriteiten ontving ten bewijze dat deze toezeggingen waren nagekomen, concludeerde zij dat de inbreuk voortduurde. Mitsdien heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
15 In de tweede plaats verweet de Commissie de Franse Republiek in een aanmaningsbrief van 11 november 1998 en vervolgens in een met redenen omkleed advies van 6 augustus 1999 (hierna: het tweede met redenen omkleed advies"), te hebben verzuimd de bemonstering voor de parameter totale colibacteriën" te verrichten, zulks in strijd met de krachtens de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen. De Commissie gunde de Franse Republiek een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de kennisgeving van het tweede met redenen omkleed advies, om aan dit advies te voldoen.
16 De Franse autoriteiten antwoordden bij brief van 5 oktober 1999, dat zij sedert het badseizoen 1995 de metingen van de totale colibacteriën en de fecale colibacteriën hadden gestaakt en in plaats daarvan metingen van de Escherichia coli verrichtten met behulp van een meer doeltreffende methode, genaamd de methode van de microplaten", met voortzetting van de metingen van de fecale streptokokken. Aldus meende de Franse Republiek de geest van de richtlijn te hebben geëerbiedigd en de fundamentele doelstelling van bescherming van de gezondheid van de zwemmers in acht te hebben genomen.
17 Tijdens een pakketvergadering van 3 februari 2000 over de precontentieuze situatie op het gebied van het milieu, overhandigden de Franse autoriteiten de Commissie voorts de circulaires van de minister van Werkgelegenheid en Solidariteit DGS/DE nr. 99/311 en DGS nr. 99/312 van 31 mei 1999, waarin verschillende maatregelen zijn voorzien om de Franse Republiek de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te doen nakomen.
18 De Commissie achtte het niettemin noodzakelijk, de niet-nakomingsprocedure voort te zetten door het onderhavige beroep in te stellen.
19 Sedert het tijdstip van indiening van het verzoekschrift in de onderhavige niet-nakomingsprocedure hebben de Franse autoriteiten op 7 juni 2000 circulaire van de minister van Werkgelegenheid en Solidariteit DGS/DAGPB nr. 2000/312 vastgesteld, die er eveneens toe strekt, de Franse Republiek haar communautaire verplichtingen te doen nakomen, en waarvan een afschrift als bijlage bij het op 26 juni 2000 ingediende verweerschrift is gevoegd.
De gestelde niet-nakomingen en de beoordeling door het Hof
20 In haar verzoekschrift uit de Commissie drie grieven jegens de Franse Republiek, namelijk in de eerste plaats de niet-inachtneming van de in de richtlijn opgenomen dwingende grenswaarden, in de tweede plaats de ontoereikendheid van de bemonstering en in de derde plaats het staken van de metingen van de parameter totale colibacteriën".
De eerste grief, ontleend aan de niet-inachtneming van de in de richtlijn opgenomen dwingende grenswaarden
21 De Commissie betoogt, dat uit een uitvoerige bestudering van het verslag van de Franse autoriteiten over de kwaliteit van het zwemwater in 1995 blijkt, dat de kwaliteit van het zwemwater in dat jaar niet in overeenstemming was, in de zin van artikel 5 van de richtlijn, met de in kolom I van de bijlage bij de richtlijn opgenomen dwingende grenswaarden. Bovendien bevestigen de verslagen van de Franse autoriteiten over de kwaliteit van het zwemwater in 1996 en 1997, dat het zwemwater ook nadien nog steeds niet aan de eisen van de richtlijn voldeed. Aangezien de richtlijn de lidstaten een duidelijke en onvoorwaardelijke resultaatsverplichting oplegt om de inachtneming van de dwingende grenswaarden te verzekeren, concludeert de Commissie, dat de Franse Republiek de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
22 De Franse regering betwist niet, dat sommige badzones in de jaren 1995, 1996 en 1997 niet in overeenstemming waren met de in de richtlijn opgenomen dwingende grenswaarden. Zij onderstreept evenwel, dat uit de mate van non-conformiteit die door de Commissie is geconstateerd en vermeld in haar samenvattend verslag van 1998 (Europese Commissie, Kwaliteit van het zwemwater [badseizoen 1998], EUR 18831, mei 1999, blz. 137 en 138) blijkt, dat de Franse cijfers geleidelijk zijn verbeterd. Deze cijfers zullen spoedig nog een wezenlijke verbetering ondergaan als gevolg van de maatregelen die met het oog daarop na 31 mei 1999 zijn genomen en die dus gelden voor het badseizoen 1999. Circulaire DGS/DE nr. 99/311 van 31 mei 1999 bevat namelijk een bijlage waarin verschillende maatregelen zijn opgenomen die beogen te verzekeren dat de Franse Republiek aan haar communautaire verplichtingen voldoet; de op dezelfde datum vastgestelde circulaire DGS nr. 99/312 draagt eveneens bij tot verhoging van de frequentie van de bemonstering, hetgeen er op zich weer toe moet bijdragen dat het Franse zwemwater in hogere mate overeenstemt met de kwaliteitseisen van de richtlijn. Verder bevestigt circulaire DGS/DAGPB nr. 2000/312 van 7 juni 2000, dat deze maatregelen ook voor het seizoen 2000 voortduren.
23 Bijgevolg acht de Franse regering het onzeker, of de door de Commissie in haar eerste grief verweten niet-nakoming nog steeds voortduurde aan het einde van de in het eerste met redenen omkleed advies gestelde termijn. Zij verzoekt het Hof dan ook vast te stellen, dat de Commissie niet heeft aangetoond, dat de met betrekking tot de jaren 1995 tot en met 1997 vastgestelde niet-nakomingen aan het einde van de in het eerste met redenen omkleed advies gestelde termijn niet waren beëindigd.
24 De Commissie brengt hier tegenin, dat de circulaires DGS/DE nr. 99/311 en DGS nr. 99/312 slechts een aanwijzing vormen voor de aangewende middelen, doch niet als bewijs kunnen dienen dat de in de richtlijn vastgelegde dwingende grenswaarden in acht zijn genomen. Verder hebben de Franse autoriteiten verzuimd, de gegevens betreffende hun zwemwater in het jaar 1999 te verstrekken, zulks in strijd met het bepaalde in artikel 13 van de richtlijn, zoals gewijzigd.
25 De Franse regering roept in herinnering, dat het volgens de rechtspraak van het Hof aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen, zonder dat zij zich daarbij kan baseren op enigerlei vermoeden. De Franse regering betwist niet, dat de gegevens over 1999 en 2000 nog niet zijn verstrekt en dat zulks een inbreuk oplevert op artikel 13 van de richtlijn, zoals gewijzigd, doch zij stelt met klem, dat deze inbreuk een andere is dan die welke centraal staat in het onderhavige beroep, waarin slechts wordt geconcludeerd tot schending van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de richtlijn. Aangezien een dergelijke grief overigens niet is geuit in de precontentieuze fase, kan de Commissie zich er niet voor het eerst in dit stadium van de procedure op beroepen.
26 Opgemerkt zij, dat het bestaan van een niet-nakoming volgens vaste rechtspraak moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie, met name arrest van 30 november 2000, Commissie/België, C-384/99, Jurispr. blz. I-10633, punt 16).
27 Het is tevens vaste rechtspraak, zoals de Franse regering in herinnering brengt, dat het in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 226 EG aan de Commissie staat om het gestelde verzuim aan te tonen, zonder dat zij zich daarbij kan baseren op enigerlei rechtsvermoeden (zie, met name, arrest van 16 november 2000, Commissie/Griekenland, C-214/98, Jurispr. blz. I-9601, punt 42).
28 In casu is de Franse Republiek in het eerste met redenen omkleed advies, dat betrekking heeft op de eerste twee grieven, een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving ervan gegund om aan het advies te voldoen. Aangezien de kennisgeving op 5 augustus 1998 is geschied, is de termijn op 5 oktober 1998 verstreken. Derhalve moet van die datum worden uitgegaan om te beoordelen, of er al dan niet sprake is van niet-nakoming.
29 Vaststaat, dat het Franse zwemwater gedurende de badseizoenen 1995, 1996 en 1997 niet voldeed aan de in de richtlijn dwingend voorgeschreven grenswaarden. Uit het door de Franse regering onweersproken samenvattend verslag van de Commissie over het jaar 1998 blijkt, dat er zich weliswaar een zekere verbetering heeft voorgedaan, doch dat bedoelde grenswaarden ook tijdens het badseizoen 1998 nog steeds niet werden geëerbiedigd. Volgens dit samenvattend verslag bedroeg het percentage badzones dat niet in overeenstemming met de dwingende waarden was, 5,5 % voor de kustwateren en 4,2 % voor het binnenlandse water.
30 In bedoeld verslag wordt gepreciseerd, dat het badseizoen 1998 voor wat betreft het Franse continent duurt van 29 april tot en met 30 september" voor de kustwateren en twee tot drie maanden, doorgaans de maanden juli en augustus" voor het binnenlandse water. Voor wat betreft de Franse overzeese departementen wordt in het verslag gesteld, dat het badseizoen het hele jaar duurt voor de kustwateren en zes tot twaalf maanden" voor het binnenlandse water. Hieruit volgt, dat op 5 augustus 1998, de datum waarop het eerste met redenen omkleed advies werd uitgebracht, het bestaan van de gestelde niet-nakoming vaststond.
31 Overigens stelt de Franse regering niet, dat zij binnen de termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving van het eerste met redenen omkleed advies aan dat advies heeft voldaan. In feite beroept zij zich enkel op een hypothetische verbetering, die zich bovendien op zijn vroegst zou hebben voorgedaan na 31 mei 1999, datum van vaststelling van de circulaires DGS/DE nr. 99/311 en DGS nr. 99/312, dus verschillende maanden na het verstrijken van de in het eerste met redenen omkleed advies gestelde termijn.
32 Mitsdien moet worden geconstateerd, dat de Franse Republiek op 5 oktober 1998 geen einde had gemaakt aan de door de Commissie in haar eerste grief verweten niet-nakoming.
De tweede grief, ontleend aan de ontoereikendheid van de bemonstering
33 De Commissie brengt naar voren, dat het aantal monsternemingen dat in 1995, 1996 en 1997 in verschillende badzones is verricht, weliswaar is gestegen, doch niettemin te gering is gebleven om te voldoen aan de in de richtlijn vastgestelde minimumfrequentie. Bovendien heeft de Franse regering het meten van de parameter totale colibacteriën" gestaakt.
34 De Franse regering betwist niet, dat de frequentie van de bemonstering in de jaren 1995, 1996 en 1997 in sommige zones niet in overeenstemming was met de richtlijn, doch zij onderstreept, dat het percentage zones met onvoldoende bemonstering voortdurend is gedaald tussen 1995 en 1998. Zij meent voorts, dat de maatregelen als voorzien in de circulaires DGS/DE nr. 99/311 en DGS nr. 99/312 van 31 mei 1999 en DGS/DAGPB nr. 2000/312 van 7 juni 2000 er definitief voor moeten zorgen, dat aan de eisen van de richtlijn wordt voldaan, hetgeen met betrekking tot de kustwateren trouwens reeds het geval was aan het einde van de in het eerste met redenen omkleed advies gestelde termijn. Ter tegemoetkoming aan de bezwaren van de Commissie voorzien bedoelde circulaires namelijk in een verhoogde frequentie van de bemonstering op plaatsen waar deze nog onvoldoende is en in een gewijzigde meetmethode.
35 Volgens de Commissie is een verwijzing naar een hypothetische verbetering onvoldoende; nu de Franse autoriteiten geen gegevens over 1999 hebben verstrekt, is het gerechtvaardigd te vermoeden dat de inbreuk in 1999 heeft voortgeduurd. De Commissie voegt hieraan toe, dat ofschoon in de kustzones voldoende monsternemingen zijn verricht in 1998, in 4,4 % van de binnenlandse zones in datzelfde jaar nog steeds onvoldoende bemonstering plaatsvond.
36 Evenals in het kader van de vorige grief beklemtoont de Franse regering, dat de Commissie het gestelde verzuim dient aan te tonen zonder zich daarbij op een vermoeden te baseren en zonder zich te kunnen beroepen op een verzuim om gegevens te verstrekken die geen voorwerp van de precontentieuze procedure hebben uitgemaakt.
37 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Commissie zowel in haar samenvattend verslag van 1998 als in haar memorie in repliek heeft erkend, dat voor wat betreft de kustwateren in 1998 een toereikende bemonstering is verricht. Derhalve heeft deze grief slechts betrekking op het binnenlandse water.
38 De Franse regering erkent de gegrondheid van de grief voorzover het de jaren 1995, 1996 en 1997 betreft. Verder wordt in het samenvattend verslag van de Commissie van 1998 vermeld, dat 4,4 % van de badzones in het binnenlandse water onvoldoende bemonsterd waren, hetgeen de Franse regering niet bestrijdt. Ook al ligt dit percentage lager dan het vorige jaar, dan nog moet worden geconstateerd dat de niet-nakoming op de datum van uitbrenging van het met redenen omklede advies nog steeds voortduurde.
39 Overigens stelt de Franse regering niet, dat zij aan het eerste met redenen omkleed advies heeft voldaan binnen de termijn van twee maanden volgend op de uitbrenging daarvan. In feite beroept zij zich slechts op een hypothetische verbetering, die zich op zijn vroegst heeft voorgedaan na 31 mei 1999, in ieder geval na het verstrijken van de in het eerste met redenen omkleed advies gestelde termijn.
40 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Franse Republiek op 5 oktober 1998 geen einde had gemaakt aan de door de Commissie in haar tweede grief verweten niet-nakoming, voorzover deze grief betrekking heeft op de frequentie van de bemonstering van het zwemwater in het binnenland.
De derde grief, ontleend aan het staken van de metingen van de parameter totale colibacteriën"
41 De Commissie betoogt, dat de parameter totale colibacteriën" deel uitmaakt van de richtlijn. Door deze parameter niet langer te meten, hebben de Franse autoriteiten een duidelijke verplichting voortvloeiend uit de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de richtlijn geschonden.
42 De Franse regering erkent, dat zij ten gevolge van het staken van de metingen van de parameter totale colibacteriën" niet in staat was de normen van de richtlijn volledig in acht te nemen, doch zij meent dit verzuim te hebben beëindigd door de vaststelling van circulaire DGS/DAGPB nr. 2000/312 van 7 juni 2000, waarin hervatting van de metingen van deze parameter is gelast.
43 Vaststaat dat op 6 oktober 1999, de datum waarop de in het tweede met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreek, de Franse autoriteiten de parameter totale colibacteriën" niet maten. Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de richtlijn op dit punt niet is nagekomen.
44 Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld, dat de Franse Republiek de krachtens de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door
in strijd met artikel 4, lid 1, van de richtlijn niet alle nodige maatregelen te nemen om te verzekeren, dat de kwaliteit van het zwemwater binnen een termijn van tien jaar na de kennisgeving van de richtlijn voldeed aan de daarin dwingend voorgeschreven grenswaarden;
in strijd met artikel 6, lid 1, van de richtlijn na te laten voor het zwemwater in het binnenland de bemonstering te verrichten volgens de minimumfrequentie die is vastgesteld in de bijlage bij de richtlijn, en
na te laten de bemonstering te verrichten voor de parameter totale colibacteriën".
Beslissing inzake de kosten
Kosten
45 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer)
rechtdoende, verstaat:
1) De Franse Republiek is de krachtens de artikelen 3, 4, 5 en 6 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, door
in strijd met artikel 4, lid 1, van richtlijn 76/160 niet alle nodige maatregelen te nemen om te verzekeren, dat de kwaliteit van het zwemwater binnen een termijn van tien jaar na kennisgeving van die richtlijn voldeed aan de daarin dwingend voorgeschreven grenswaarden;
in strijd met artikel 6, lid 1, van richtlijn 76/160 na te laten voor het zwemwater in het binnenland de bemonstering te verrichten volgens de minimumfrequentie die is vastgesteld in de bijlage bij die richtlijn, en
door na te laten de bemonstering te verrichten voor de parameter totale colibacteriën".
2) De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.