CELEX: 62002CJ0346
Seguros
Terceira directiva "seguro não vida'
Sistema bonus-malus

Pela sua petição inicial, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao ter instituído
e mantido em vigor um sistema
bonus‑malus
com repercussões automáticas e obrigatórias sobre as tarifas, aplicável a todos os contratos de seguro automóvel celebrados
no território luxemburguês por pessoas singulares sem distinção entre as seguradoras com sede no Luxemburgo e as companhias
de seguros que exercem as suas actividades neste país através de sucursais ou mediante prestações de serviços, violando assim
o princípio da liberdade tarifária e da supressão dos controlos prévios ou sistemáticos sobre as tarifas e os contratos, estabelecido
nos artigos 6.°, n.° 3, 29.° e 39.° da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das
disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as Directivas
73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre «seguro não vida») (JO L 228, p.1), o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu
as obrigações que lhe incumbem por força daquela directiva.
Quadro jurídico
Legislação comunitária
No título II, que tem por epígrafe «Acesso à actividade de seguro», o artigo 6.° da Directiva 92/49 dispõe:
«O artigo 8.° da Directiva 73/239/CEE passa a ter a seguinte redacção:
‘
Artigo 8.°
[...]
3.

A presente directiva não obsta a que os Estados‑Membros mantenham ou introduzam disposições legislativas, regulamentares ou
administrativas que prevejam a aprovação dos estatutos e a comunicação de todos os documentos necessários ao exercício normal
da supervisão.
Contudo, os Estados‑Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições
gerais e especiais das apólices de seguros, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar
nas suas relações com os tomadores de seguros.
Os Estados‑Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto
elementos de um sistema geral de controlo dos preços.
[...]’»
Nos termos do artigo 29.° da Directiva 92/49, que consta do título III desta, que tem por epígrafe «Harmonização das condições
de exercício»:
«Os Estados‑Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições
gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona
utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas
aos contratos de seguro, apenas poderão exigir a comunicação não sistemática dessas condições e desses outros documentos,
sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.
Os Estados‑Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto
elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»
No título IV da Directiva 92/49, que tem por epígrafe «Disposições relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação
de serviços», o artigo 39.°, n.
os
2 e 3, prevê:
«2.

O Estado‑Membro da sucursal ou da prestação de serviços não pode prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação
sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que
a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância
das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderá exigir, a qualquer empresa que pretenda efectuar
no seu território operações de seguros em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, a comunicação
não sistemática das condições ou dos outros documentos que tenciona utilizar, sem que tal exigência possa constituir para
a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.
3.

O Estado‑Membro da sucursal ou da prestação de serviços só pode manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos
aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»
Legislação nacional
O regulamento grão‑ducal de 20 de Dezembro de 1994, adoptado nos termos do artigo 17.°, n.
os
2 e 3, da lei alterada de 7 de Abril de 1976 sobre o seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel e que fixa as
condições a que devem obedecer os contratos de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel (
Mémorial
A 1994, p. 2776, a seguir «regulamento»), introduziu na legislação nacional, designadamente, um sistema de determinação do
montante dos prémios de seguro em virtude do qual os segurados beneficiam de uma diminuição do montante respectivo após vários
anos sem sinistros, sendo aplicável um agravamento deste montante após a ocorrência de um sinistro.
Nos termos do artigo 3.° do regulamento:
«É proibida qualquer cláusula de um contrato de seguro que tenha por objecto ou por efeito:
[...]
5.
obstar à aplicação ao contrato da escala
Bonus/Malus
que consta dos artigos 7.° e 8.°»
O artigo 7.° do regulamento prevê critérios vinculativos aplicáveis a todos os contratos de seguro obrigatório relativos a
veículos automóveis que se encontrem habitualmente no Luxemburgo.
Segundo este sistema, o novo tomador do seguro fica classificado no grau 11 da escala
bonus‑malus
(0% bónus). A inexistência de sinistros durante o período de observação conduz à descida de um grau na escala. O grau mais
baixo da escala
bonus‑malus
é «‑ 3», que corresponde ao nível em que o tomador do seguro paga apenas 45% do prémio de base.
Ao invés, cada sinistro ocorrido durante o período de referência conduz a uma subida de 3 graus. O nível máximo da escala
bonus‑malus
termina no grau 22, em que o tomador paga um montante equivalente a 250% do prémio de base.
A escala
bonus‑malus
obrigatória só se aplica aos contratos celebrados por pessoas singulares. Por outro lado, o sistema
bonus‑malus
apenas afecta o prémio relativo ao seguro de responsabilidade civil obrigatório. Os outros componentes do prémio total em
matéria de contrato de seguro automóvel, como os que se referem aos riscos relativos a quebra de vidros, roubo e incêndio
bem como à protecção jurídica, não estão sujeitos a este sistema.
Procedimento pré‑contencioso
Em 25 de Julho de 2001, a Comissão enviou ao Grão‑Ducado do Luxemburgo uma notificação para cumprir na qual considerava que
o sistema de determinação do montante dos prémios de seguro viola determinadas disposições da Directiva 92/49, designadamente
os artigos 6.°, n.° 3, 29.° e 39.° daquela directiva.
Não tendo obtido resposta, a Comissão, em 20 de Dezembro de 2001, enviou ao Grão‑Ducado do Luxemburgo um parecer fundamentado,
convidando este Estado‑Membro a adoptar as medidas exigidas para dar cumprimento a esse parecer no prazo de dois meses a contar
da respectiva notificação.
O Governo luxemburguês respondeu ao referido parecer fundamentado por carta de 6 de Março de 2002. Afirmou que, mesmo admitindo
que a liberdade tarifária constitua um princípio instituído pela Directiva 92/49, a determinação da tarifa de base é matéria
da livre apreciação das seguradoras. Nessa resposta, salientava igualmente que o sistema
bonus‑malus
contribuía para a protecção dos consumidores e para a prevenção de acidentes.
Considerando que não foram tomadas pelas autoridades luxemburguesas as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações
resultantes da Directiva 92/49, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto ao mérito
Argumentação das partes
A Comissão considera que o sistema
bonus‑malus
luxemburguês é contrário, por um lado, ao princípio da liberdade tarifária decorrente das disposições da Directiva 92/49,
que proíbe que os Estados‑Membros sujeitem a notificação, a aprovação prévia ou a comunicação sistemática as tarifas ou os
aumentos destas que uma seguradora se proponha aplicar no território desses Estados e, por outro, ao objectivo dessa mesma
directiva, que pretende realizar a livre comercialização dos produtos de seguros na Comunidade. Entende que a sua interpretação
é confirmada pelos acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Maio de 2000, Comissão/França (C‑296/98, Colect., p. I‑3025),
e de 25 de Fevereiro de 2003, Comissão/Itália (C‑59/01, Colect., p. I‑1759).
A Comissão não contesta a possibilidade de os Estados‑Membros instituírem uma escala que tome em consideração a sinistralidade
dos segurados ou mesmo um sistema
bonus‑malus
uniforme. Esses regimes são, no entanto, em seu entender, contrários à Directiva 92/49, dado que têm uma repercussão automática
nas tarifas, o que é o caso do sistema
bonus‑malus
luxemburguês.
A Comissão admite que a definição pelas seguradoras do montante dos prémios de base é, em princípio, livre no Luxemburgo.
Contudo, considera que, para respeitar o princípio da liberdade tarifária, não só o prémio de base, mas também todos os elementos
constitutivos do prémio de seguro devem ser determinados livremente pelas seguradoras.
Com efeito, a liberdade tarifária poderia ser em larga medida teórica se as seguradoras só pudessem modular o prémio, tendo
em conta um critério tão fundamental como a sinistralidade do segurado, seguindo prescrições predeterminadas. Isso é tanto
mais verdadeiro quanto a modulação imposta não tem um efeito marginal no montante do prémio, mas pode fazer variar este do
simples ao dobro.
Remetendo para o n.° 29 do acórdão Comissão/Itália, já referido, o Governo luxemburguês sustenta que o regulamento está em
conformidade com o princípio da liberdade tarifária, uma vez que não impõe que as tarifas praticadas pelas seguradoras sejam,
previamente à sua aplicação, notificadas à autoridade de fiscalização ou de controlo nem que esta autoridade esteja obrigada
a aprovar as referidas tarifas antes da sua utilização.
O referido governo alega que o sistema
bonus‑malus
permite modular o prémio de seguro em função dos antecedentes do tomador e do número de sinistros de que o segurado foi responsável.
Trata‑se de um sistema de personalização do prémio
a posteriori
que apenas diz respeito à variação do prémio de seguro. Em contrapartida, este sistema concede a mais ampla liberdade às
seguradoras para determinarem todos os elementos que compõem a tarifação do seguro automóvel.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Como o Tribunal de Justiça lembrou no n.° 29 do acórdão Comissão/Itália, já referido, o legislador comunitário pretendeu garantir
o princípio da liberdade tarifária no sector do seguro não vida, incluindo o que diz respeito ao seguro obrigatório, como
o seguro de responsabilidade civil ligado à circulação automóvel. Este princípio implica, como o Tribunal de Justiça esclareceu
no n.° 29 do mesmo acórdão, a proibição de todo e qualquer sistema de notificação prévia ou sistemática e de aprovação das
tarifas que uma empresa de seguros se propõe utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro. A única derrogação a este
princípio admitida pela Directiva 92/49 diz respeito à notificação prévia e à aprovação dos «aumentos de tarifas» no âmbito
de um «sistema geral de controlo dos preços».
No acórdão Comissão/Itália, já referido, o Tribunal de Justiça considerou contrário ao princípio da liberdade tarifária um
sistema de congelamento dos preços que afecta tanto a fixação como a evolução das tarifas no quadro dos contratos em matéria
de seguro de responsabilidade civil ligado à circulação automóvel incidente num risco situado no território italiano (acórdão
Comissão/Itália, já referido, n.
os
32 e 48).
O sistema
bonus‑malus
luxemburguês objecto da presente acção é, quanto ao seu impacto nas tarifas das seguradoras, de natureza diversa da da legislação
italiana em causa no acórdão Comissão/Itália, já referido. É certo que este sistema tem repercussões na evolução dos prémios.
Contudo, não conduz a uma fixação directa das tarifas pelo Estado, continuando as seguradoras livres de fixar o limite dos
prémios de base. Nestas condições, o regime
bonus‑malus
luxemburguês não pode ser equiparado a um sistema de aprovação de tarifas contrário ao princípio da liberdade tarifária,
conforme foi definido pelo Tribunal de Justiça no n.° 29 do acórdão Comissão/Itália, já referido.
Não se pode presumir uma harmonização completa do domínio tarifário em matéria de seguro não vida que exclua qualquer medida
nacional susceptível de ter repercussões sobre as tarifas, na ausência de uma vontade claramente expressa nesse sentido pelo
legislador comunitário.
Daí resulta que não procede a argumentação em que se baseia a acção da Comissão e que consiste em sustentar que, apesar do
facto de o prémio de base poder ser fixado de modo inteiramente livre, o sistema
bonus‑malus
luxemburguês é contrário ao princípio da liberdade tarifária pela simples razão de que tem repercussões sobre a evolução
deste prémio.
Por outro lado, a Comissão não pretende que o referido sistema resulte numa exigência de notificação prévia ou sistemática
das tarifas que uma seguradora se propõe utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro ou num sistema de aprovação
dessas tarifas.
Daqui se conclui que a Comissão não demonstrou que, ao ter instituído e mantido em vigor o seu sistema
bonus‑malus
, o Grão‑Ducado do Luxemburgo violou o princípio da liberdade tarifária e da supressão dos controlos prévios ou sistemáticos
sobre as tarifas e os contratos de seguro estabelecido pelos artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49.
Tendo a Comissão limitado o objecto do parecer fundamentado e da presente acção apenas à verificação de uma violação do princípio
da liberdade tarifária e da supressão dos controlos prévios ou sistemáticos sobre as tarifas e os contratos de seguros tal
como este princípio decorre das disposições referidas no número anterior, há que julgar improcedente a referida acção.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte
vencedora o tiver requerido. Tendo o Grão‑Ducado do Luxemburgo pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida,
há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
A acção é julgada improcedente.
2)
A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
Assinaturas.
–
Língua do processo: francês.