CELEX: 61994TJ0330
Aiuti concessi da uno Stato
Rifiuto della Commissione di proporre opportune misure ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato
Ricorso d'annullamento
Irricevibilità

Fatti della controversia
Con lettera 24 settembre 1990 il governo olandese comunicava alla Commissione, in conformità dell'art. 93, n. 3, del Trattato
CEE, un programma generale di aiuti a finalità regionale per il periodo 1991-1994, con il titolo
Subsidieregeling regionale investeringsprojecten 1991 (in prosieguo: il
programma olandese di aiuti). Dopo l'esame, la Commissione informava il governo olandese, con lettera 27 dicembre 1990, che essa considerava il programma
olandese di aiuti compatibile con il mercato comune, ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato (in prosieguo: la
decisione di approvazione).
Una sunto della decisione d'approvazione veniva pubblicato nella
XX Relazione sulla politica di concorrenza
(punto 330) nei termini seguenti: In dicembre la Commissione ha deciso di approvare nelle sue linee generali la politica regionale per il periodo 1991-1994
nei Paesi Bassi, che prevede una diminuzione del tasso di aiuti e delle regioni aventi diritto agli aiuti all'investimento.La Commissione non si è opposta agli aiuti all'investimento con un tasso del 20% lordo durante tutto il quadriennio per le
province di Groningen, di Frisia e a Lelystad. Per il sud-est della Drenthe, l'approvazione della Commissione resta tuttavia
limitata a due anni; la situazione di quest'ultima regione sarà oggetto di un riesame nel corso del 1992.
Nel maggio 1991 la società olandese Frima BV (in prosieguo: la
Frima) chiedeva la concessione, da parte delle autorità olandesi, a norma del programma olandese di aiuti, di un aiuto pari a 12,5
milioni di HFL (fiorini olandesi), vale a dire il 10% dei costi sovvenzionabili, per la costruzione di una nuova salina (unità
di produzione di sale) a Harlingen, nella provincia di Frisia. Nel corso del 1993 e all'inizio del 1994, la Frima forniva
alcune precisazioni sulla sua domanda di aiuti.
Nell'ottobre 1993 un articolo pubblicato dalla stampa specializzata richiamava l'attenzione della Salt Union Ltd, produttrice
di sale con sede nel Regno Unito (in prosieguo: la
Salt Union), sull'eventualità della concessione di un aiuto alla Frima da parte del governo olandese, in forza del programma olandese
di aiuti.
In seguito la Salt Union iniziava uno scambio di corrispondenza con la Commissione a proposito di tale aiuto e del programma
olandese di aiuti. In tale occasione, essa chiedeva alla Commissione di proporre al governo olandese opportune misure ai sensi
dell'art. 93, n. 1, del Trattato riguardo al programma olandese di aiuti.
Il 5 agosto 1994 la Commissione inviava alla Salt Union una lettera nella quale si è così espressa: The Commission has found no reason to propose appropriate measures pursuant to Article 93(1) EC regarding the scheme. Friesland
still meets the criteria the Commission uses in its method to assess whether a region is eligible to the derogation provided
for in Article 92(3)c) EC. [...] The scheme in question was found compatible with the common market in 1990, with the exception
of its applications in certain specific sectors (which do not include the salt industry). The aid decided by the Dutch authorities
in favour of Frima respects the criteria set out in the scheme ─ indeed, the aid is clearly lower than what the authorities
could have awarded ─ and is therefore compatible under the 1990 decision.[
La Commissione non ha ravvisato motivi per proporre opportune misure relativamente a tale programma ai sensi dell'art. 93,
n. 1, del Trattato CE. La Frisia continua a soddisfare i criteri applicati dalla Commissione per valutare se una regione ha
diritto alla deroga prevista all'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE. [...] Il programma di aiuti in questione è stato
giudicato compatibile con il mercato comune nel 1990, eccezion fatta per la sua applicazione in certi specifici settori (i
quali non comprendono l'industria del sale). L'aiuto deciso dalle autorità olandesi in favore della Frima è conforme ai criteri
indicati nel programma ─ è anche evidente che tale aiuto è inferiore a quello che le autorità avrebbero potuto accordare ─
ed è pertanto compatibile con la decisione del 1990.]
Procedimento
Stando così le cose, il 13 ottobre 1994 la Salt Union ha proposto il presente ricorso.
Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 gennaio 1995, la Commissione ha sollevato un'eccezione
d'irricevibilità del ricorso, ai sensi dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura. Con ordinanza 13 luglio 1995, il
Tribunale (Terza Sezione ampliata) ha deciso di unire l'esame dell'eccezione a quello del merito, ai sensi dell'art. 114,
n. 4, del regolamento di procedura.
Con ordinanza 17 novembre 1995 (causa T-330/94, Racc. pag. II-2881), il Tribunale ha deciso di ammettere l'intervento della
Frima a sostegno delle conclusioni della Commissione e l'intervento dell'associazione Verein Deutsche Salzindustrie e.V. (in
prosieguo: la
VDS) a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Nella stessa ordinanza, il Tribunale ha peraltro accolto le domande delle
intervenienti intese a derogare al regime linguistico in occasione della fase orale.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
Le parti sono state sentite nelle loro conclusioni e nelle loro risposte ai quesiti del Tribunale nel corso dell'udienza del
2 luglio 1996.
Conclusioni delle parti
La Salt Union conclude che il Tribunale voglia:
─
annullare la decisione della Commissione, contenuta nella lettera 5 agosto 1994, con la quale essa ha dichiarato di non avere
motivi per proporre, riguardo al programma olandese di aiuti, opportune misure ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato CE;
annullare la decisione della Commissione, contenuta nella lettera 5 agosto 1994, con la quale essa ha dichiarato di non avere
motivi per proporre, riguardo al programma olandese di aiuti, opportune misure ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato CE;
─
dichiarare la Commissione responsabile di tutti i danni da essa subiti;
dichiarare la Commissione responsabile di tutti i danni da essa subiti;
─
condannare la Commissione alle spese.
condannare la Commissione alle spese.
La VDS si associa interamente alle conclusioni della Salt Union.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
─
respingere il ricorso;
respingere il ricorso;
─
condannare la ricorrente alle spese.
condannare la ricorrente alle spese.
La Frima conclude che il Tribunale voglia:
─
dichiarare il ricorso irricevibile;
dichiarare il ricorso irricevibile;
─
condannare la ricorrente alle spese, comprese quelle sostenute dalla Frima.
condannare la ricorrente alle spese, comprese quelle sostenute dalla Frima.
Nel corso dell'udienza la Salt Union ha rinunciato alla sue conclusioni dirette a far dichiarare la Commissione responsabile
di tutti i danni da essa subiti. Il Tribunale ne ha preso atto.
Sulla ricevibilità del ricorso
La Commissione formula quattro eccezioni d'irricevibilità. In primo luogo, l'azione sarebbe prescritta. In secondo luogo,
la Salt Union non avrebbe interesse a ottenere l'annullamento della decisione impugnata. In terzo luogo, la decisione impugnata
non sarebbe un atto impugnabile. In quarto luogo, la Salt Union non sarebbe interessata direttamente e individualmente dalla
decisione impugnata.
Nella fattispecie il Tribunale ritiene opportuno prendere anzitutto in esame l'eccezione d'irricevibilità relativa alla non
assoggettabilità della decisione a sindacato giurisdizionale.
Argomenti delle parti
La Commissione fa osservare che, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (in prosieguo: il
Trattato), il giudice comunitario è competente ad esercitare il controllo sugli
atti della Commissione. Orbene, una decisione di proporre o di non proporre opportune misure ai sensi dell'art. 93, n. 1, del
Trattato non costituirebbe, ai sensi del detto art. 173, un atto suscettibile di controllo giurisdizionale. La Commissione
sottolinea, in particolare, che il fatto di proporre opportune misure non costituisce un obbligo, dato che la mancata accettazione
da parte di uno Stato membro delle misure proposte non costituisce un motivo che autorizzi la Commissione ad adire la Corte.
All'uopo la Commissione dovrebbe, in particolare, passare ad una fase ulteriore consistente nell'adozione di una decisione
ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
La Commissione ritiene, inoltre, che una domanda diretta ad ottenere che essa proponga opportune misure ai sensi dell'art.
93, n. 1, la ponga in una situazione analoga a quella in cui le venga chiesto di avviare un'azione ai sensi dell'art. 169
del Trattato nei confronti di uno Stato membro. Orbene, sarebbe giurisprudenza costante che un ricorso d'annullamento proposto
contro l'atto col quale la Commissione ha statuito su tale domanda sia irricevibile, poiché
una fase precontenziosa destinata ad indurre lo Stato membro a conformarsi al Trattato [...] non implica da parte della Commissione
alcun atto giuridicamente vincolante (sentenza della Corte 1° marzo 1966, causa 48/65, Lütticke e a./Commissione, Racc. pag. 26, in particolare pag. 37).
Essa richiama, peraltro, quanto l'avvocato generale Gand sosteneva nelle sue conclusioni nella citata causa Lütticke e a./Commissione
(Racc. pag. 42): Per ragioni di principio una decisione negativa può essere impugnata [con ricorso d'annullamento] solo se l'atto positivo
che l'autorità rifiuta di compiere poteva di per sé essere impugnato. Nella fattispecie, il parere motivato che dovrebbe eventualmente
emettere la Commissione sulla trasgressione agli obblighi da parte della Repubblica federale, l'invito rivoltole a presentare
osservazioni, ed in via più generale l'instaurazione del procedimento di cui all'art. 169, sarebbero semplicemente i presupposti
di un ricorso giurisdizionale ma non atti giuridici di per sé impugnabili giurisdizionalmente.
La Commissione ritiene che tale ragionamento sia parimenti applicabile alla presente fattispecie.
Infine, essa sostiene che l'esame effettuato ai sensi dell'art. 93, n. 1, ha carattere così ampio e discrezionale che non
può costituire oggetto di impugnazione. A tale riguardo, la Commissione osserva che, secondo la giurisprudenza, essa dispone
di un'ampia discrezionalità per attuare le competenze conferitele dall'art. 93, n. 1. Essa fa riferimento, in particolare,
alla sentenza 9 agosto 1994, causa C-44/93, Namur-Les assurances du crédit (Racc. pag. I-3829, punti 11, 15 e 34), nella quale
la Corte ha statuito che, nell'esercizio dei suoi poteri ai sensi dell'art. 93, n. 1, l'iniziativa spetta alla Commissione.
La convenuta ritiene che l'esistenza di tale discrezionalità sia incompatibile con la possibilità per un singolo di proporre
un ricorso ai sensi dell'art. 173. A sostegno di tale affermazione, essa si richiama, da un lato, alla sentenza della Corte
17 maggio 1990, causa C-87/89, Sonito e a./Commissione (Racc. pag. I-1981, punto 6), nella quale la controversia riguardava
il rifiuto della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento ai sensi dell'art. 169, e, dall'altro, alla sentenza
del Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-32/93, Ladbroke/Commissione (Racc. pag. II-1015, punto 37), nella quale si controverteva
sul rifiuto della Commissione di adottare una decisione ai sensi dell'art. 90, n. 3, del Trattato.
La Frima si richiama alla sentenza del Tribunale 28 ottobre 1993, Zunis Holding e a./Commissione (causa T-83/92, Racc. pag.
II-1169, punto 31), ove si legge che,
quando è negativa, una decisione della Commissione va considerata in funzione della natura della domanda cui risponde [...]
In particolare, il rifiuto di un'istituzione comunitaria di revocare o di modificare un atto costituisce atto suscettibile
di sindacato di legittimità ai sensi dell'art. 173 del Trattato solo se l'atto che l'istituzione comunitaria si rifiuta di
revocare o di modificare avrebbe potuto, a sua volta, essere impugnato in forza di tale disposizione. La Frima argomenta che, alla luce di questa giurisprudenza, il ricorso della Salt Union diretto all'annullamento della decisione
impugnata non è ricevibile.
La Salt Union sottolinea come l'art. 93, n. 1, imponga alla Commissione di procedere all'esame permanente dei regimi di aiuti.
Essa precisa di non voler affatto contestare talune particolari misure o la portata di queste ultime, ma soltanto ottenere
l'annullamento di una decisione illegittima di porre fine a un esame obbligatorio incompleto.
Essa sostiene che, pur avendo un margine di discrezionalità in merito alle opportune misure che essa può proporre agli Stati
membri in seguito all'esame ai sensi dell'art. 93, n. 1, la Commissione non ha alcun margine di discrezionalità in ordine
all'ampiezza di tale esame. Ne conseguirebbe che, anche se i ricorrenti non hanno il diritto di contestare le eventuali proposte
fatte dalla Commissione agli Stati membri, essi hanno interesse a garantirsi che il tipo d'esame effettuato dalla Commissione
sia sufficientemente ampio per permetterle di valutare l'opportunità di un intervento. Orbene, nel caso di specie, la Commissione
non avrebbe proceduto a un esame completo ai sensi dell'art. 93, n. 1. Al contrario, essa sarebbe pervenuta alla conclusione
che non era necessario proporre opportune misure sulla base di un esame incompleto degli elementi di fatto. Allorché, come
nel caso di specie, la Commissione omette di proporre opportune misure a seguito di un esame incompleto, il fatto di archiviare
la pratica in questione avrebbe un effetto giuridico, dato che la Commissione si sarebbe illegittimamente posta nell'impossibilità
di proporre opportune misure, le quali, al contrario, avrebbero potuto rivelarsi necessarie se essa avesse proceduto ad un
esame completo.
La Salt Union fa osservare che occorre distinguere tra il procedimento previsto all'art. 169, da un lato, e quello di cui
all'art. 93, dall'altro, dato dato che, se i due procedimenti fossero esattamente identici, il procedimento speciale previsto
dall'art. 93 sarebbe superfluo. La differenza tra i due procedimenti consisterebbe nel fatto che l'art. 169 non obbligherebbe
la Commissione a procedere all'esame degli inadempimenti, commessi dagli Stati membri, degli obblighi loro incombenti in forza
del Trattato, mentre l'art. 93, n. 1, obbligherebbe la Commissione ad esaminare in modo permanente tutti i programmi di aiuti.
Tale distinzione avrebbe un'importanza cruciale, dato che, nel caso in cui la Commissione omettesse di adempiere effettivamente
il suo obbligo di controllo ai sensi dell'art. 93, n. 1, i soggetti interessati come la Salt Union, che avrebbero potuto giovarsi
del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, ingiustamente non possono fruirne. L'art. 169 non prevederebbe al riguardo un procedimento
equivalente.
La Salt Union fa successivamente notare che, conformemente alla sentenza della Corte 19 maggio 1993, Cook/Commissione (causa
C-198/91, Racc. pag. I-2487, punto 23), qualora la Commissione, senza avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, rilevi,
a norma dell'art. 93, n. 3, la compatibilità di un nuovo aiuto con il mercato comune, i beneficiari di tale garanzia procedurale
possono ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare tale decisione della Commissione dinanzi
alla Corte. Per analogia con tale sentenza, un ricorrente che ha interesse a partecipare al procedimento di cui all'art. 93,
n. 2, che può conseguire all'espletamento del procedimento di cui all'art. 93, n. 1, non potrebbe ottenere il rispetto delle
garanzie del procedimento previste all'art. 93, n. 2, se non nei limiti in cui contestasse una mancata esecuzione adeguata
dell'esame obbligatorio ai sensi dell'art. 93, n. 1.
La VDS sostiene che emerge dalla sentenza della Corte 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione (Racc. pag. 391,
punti 20-32), che i diritti dei concorrenti dei beneficiari di aiuti concessi dagli Stati sono tutelati dal Trattato. Ne conseguirebbe
che i concorrenti dovrebbero avere sempre il diritto di opporsi alla concessione di aiuti concessi dagli Stati a società che
operano negli stessi mercati. Secondo la VDS, tale intendimento si renderebbe necessario per garantire l'effettivo rispetto
delle norme del Trattato relative agli aiuti statali. Di conseguenza, i concorrenti della Frima dovrebbero aver diritto di
chiedere che la Commissione proceda ad un esame approfondito dell'aiuto in favore della Frima ai sensi dell'art. 93, n. 1.
La VDS si richiama alla sentenza della Corte 14 novembre 1984, causa 323/82, Intermills/Commissione (Racc. pag. 3809, punto
16), nella quale è stato precisato che gli
interessati ai sensi di questa disposizione comprendono in particolare i concorrenti del beneficiario dell'aiuto in questione. Dal momento
che tali concorrenti possono agire nell'ambito di un procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, che fa seguito ad un procedimento
ai sensi dell'art. 93, n. 1, essi dovrebbero altresì, ad avviso della VDS, avere il diritto di impugnare una decisione della
Commissione di non avviare il procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 1. Mancando di tale diritto, essi sarebbero privati del
diritto di presentare osservazioni come è loro riconosciuto ai sensi dell'art. 93, n. 2. Tale situazione sarebbe contraria
al principio di diritto comunitario in forza del quale, allorché una parte è titolare di diritti, il Trattato le garantisce
altresì i mezzi processuali necessari ad affermare tali diritti. Al riguardo, la VDS richiama la sentenza della Corte 22 maggio
1990, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2401).
Giudizio del Tribunale
Secondo la costante giurisprudenza della Corte e del Tribunale, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto
di un'azione di annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori
idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo (sentenza
della Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9; sentenze del Tribunale 10 luglio 1990,
causa T-64/89, Automec/ Commissione, Racc. pag. II-367, punto 42, e 24 marzo 1994, causa T-3/93, Air France/Commissione, Racc.
pag. II-121, punto 43).
Inoltre una decisione della Commissione, quando è negativa, va considerata in funzione della natura della domanda di cui costituisce
la risposta (sentenze della Corte 8 marzo 1972, causa 42/71, Nordgetreide/Commissione, Racc. pag. 105, punto 5, e 24 novembre
1992, cause riunite C-15/91 e C-108/91, Buckl e a./Commissione, Racc. pag. I-6061, punto 22; sentenza Zunis Holding e a./Commissione,
citata, punto 31). In particolare, un rifiuto può costituire oggetto di un ricorso d'annullamento ai sensi dell'art. 173 del
Trattato, allorquando l'atto che l'istituzione rifiuta di emanare avrebbe potuto essere impugnato in forza di tale disposizione
(sentenze della Corte 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Asteris/Commissione, Racc. pag. 2181, punto
17, e Sonito e a./Commissione, citata, punto 8).
Nella fattispecie, l'atto impugnato ai sensi dell'art. 173 del Trattato è il rifiuto della Commissione di proporre al governo
olandese opportune misure ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato nei confronti del programma olandese di aiuti.
Alla luce della giurisprudenza citata (v. supra punti 31 e 32), tale rifiuto potrebbe essere considerato una decisione che
può costituire oggetto di un'azione d'annullamento solo se l'atto con il quale la Commissione, accogliendo la domanda della
Salt Union, avesse proposto opportune misure al governo olandese riguardo al programma olandese di aiuti, avesse costituito
un provvedimento produttivo di effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi della Salt Union, modificando
in misura rilevante la situazione giuridica di quest'ultima.
Orbene, è giocoforza constatare che, ai sensi della stessa formulazione dell'art. 93, n. 1, del Trattato, le opportune misure
costituiscono soltanto proposte. In particolare, lo Stato o il governo olandese, al quale tali misure dovrebbero essere proposte,
non sarebbe obbligato ad accoglierle. Nell'ipotesi in cui esso decidesse di non adottarle, la Commissione dovrebbe, ove lo
ritenesse ancora opportuno, prendere una decisione ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato per esigere la modifica del programma
olandese di aiuti. Soltanto tale decisione avrebbe carattere obbligatorio.
Ne consegue che l'atto chiesto dalla Salt Union non avrebbe costituito un provvedimento destinato a produrre effetti giuridici
obbligatori, idonei ad incidere sui suoi interessi. Tale atto non avrebbe quindi potuto costituire oggetto di un'azione ai
sensi dell'art. 173 del Trattato.
Di conseguenza il rifiuto della Commissione di adottare un tale atto non è un provvedimento che può costituire oggetto di
un ricorso ai sensi del detto art. 173.
Da quanto sopra discende che il ricorso dev'essere considerato irricevibile, senza che occorra esaminare le altre eccezioni
d'irricevibilità formulate dalla Commissione né il merito della causa.
Cionondimeno, il Tribunale tiene a sottolineare che il risultato del presente ricorso non implica che, in generale, le imprese
vengano private della possibilità di opporsi alla concessione di aiuti concessi dagli Stati ad imprese che operano nel loro
stesso mercato. Infatti, tali imprese hanno la possibilità di contestare, davanti al giudice nazionale, la decisione di un'autorità
nazionale di concedere un aiuto statale ad un'impresa loro concorrente. Se l'aiuto rientra nell'ambito di un programma generale
di aiuti, le imprese possono contestare, nell'ambito di tale procedimento nazionale, la validità della decisione della Commissione
che ha approvato tale programma. Se il giudice nazionale si trova di fronte ad una questione relativa alla validità di tale
decisione, esso può, o eventualmente deve, sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art.
177 del Trattato.
Sulle spese
Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta
domanda. La Salt Union è rimasta soccombente e, viste le conclusioni della Commissione, deve essere condannata alle spese,
comprese quelle della Frima, avendo quest'ultima concluso in tal senso. La VDS sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è irricevibile.
2)
La Salt Union è condannata alle spese, comprese quelle sostenute dalla Frima BV.
3)
La Verein Deutsche Salzindustrie e.V. sopporterà le proprie spese.
Briët
Vesterdorf
Lindh
Potocki
Cooke
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 22 ottobre 1996.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
C.P. Briët
–
Lingua processuale: l'inglese.