CELEX: 61993CJ0324
Libre circulación de mercancias
Importación de un estupefaciente (diamorfina)

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 23 de junio de 1993, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de junio siguiente, la High Court of Justice (Queen' s Bench Division) planteó, con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones relativas a la interpretación, por una parte, de los artículos 30, 36 y 234 del Tratado CEE y, por otra parte, de la Directiva 77/62/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro (DO 1977, L 13, p. 1; EE 17/01, p. 29), modificada por la Directiva 88/295/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988 (DO L 127, p. 1; en lo sucesivo, "Directiva").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre las sociedades Evans Medical Ltd (en lo sucesivo, "Evans") y Macfarlan Smith Ltd (en lo sucesivo, "Macfarlan") y el Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior; en lo sucesivo, "Secretary of State"), apoyado por Generics (UK) Ltd (en lo sucesivo, "Generics"), con motivo de la importación por esta última sociedad, en el Reino Unido, de un lote de diamorfina procedente de los Países Bajos.
3 A tenor de la Misuse of Drugs Act 1971 (Ley británica de 1971 sobre el Abuso de Drogas), la importación de diamorfina está prohibida, salvo autorización del Secretary of State con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 3.
4 La diamorfina, producto derivado del opio, se utiliza en ocasiones como analgésico en tratamientos médicos y particularmente en el Reino Unido ya que, según los datos proporcionados por el órgano jurisdiccional de remisión, de los 241 kg de diamorfina consumidos en 1990 con finalidades médicas en el mundo, 238 lo fueron en dicho Estado.
5 Dicho producto está regulado por la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes (Recueil des traités des Nations unies, 520, p. 204; en lo sucesivo, "Convención") que entró en vigor en el Reino Unido en 1964 y que es igualmente aplicable en los demás Estados miembros.
6 Dicha Convención establece en particular que las Partes:
° "adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias [...] para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos" [letra c) del artículo 4];
° "exigirán que el comercio y la distribución de estupefacientes estén sometidos a licencia, excepto cuando dicho comercio o distribución lo realice una empresa o empresas del Estado" [letra a) del apartado 1 del artículo 30)], y
° "ejercerán la fiscalización de las importaciones y exportaciones de estupefacientes, salvo cuando éstas sean efectuadas por una empresa o empresas del Estado" [letra a) del apartado 3 del artículo 31].
7 Hasta 1992, de conformidad con la política seguida en aquella época en el Reino Unido, el Secretary of State prohibía la importación de dicho producto y concedía, por una parte, a Macfarlan, la exclusiva de la fabricación del producto en polvo a base de concentrado de paja de adormidera importada de países terceros y, por otra parte, a Evans, la de la transformación (congelación, deshidratación y embalaje) del producto para uso médico y su comercialización en el Reino Unido.
8 Según el Secretary of State, dicha práctica se justificaba por la necesidad de evitar que la diamorfina pudiera desviarse hacia el comercio ilícito y garantizar la seguridad del abastecimiento en el Reino Unido.
9 En septiembre de 1990, el Secretary of State desestimó una solicitud de Generics para que se le concediera una licencia de importación de un lote de diamorfina procedente de los Países Bajos. Dicha sociedad interpuso, previa admisión, un recurso jurisdiccional contra la decisión desestimatoria con el fin de que se declarara que ésta era contraria al artículo 30 del Tratado y no podía justificarse con arreglo al artículo 36. Durante el procedimiento, el Secretary of State reconoció que la denegación de la solicitud de Generics no estaba justificada e indicó que su decisión estaba siendo objeto de un nuevo examen.
10 Mediante dos escritos de fecha 17 de agosto de 1992, el Secretary of State informó a Evans y a Macfarlan que autorizaba a Generics a importar el lote de diamorfina por considerar que la política entonces vigente obstaculizaba los intercambios intracomunitarios y que la seguridad del abastecimiento podía preservarse de manera satisfactoria y en conformidad total con el Derecho comunitario, mediante la instauración de un sistema de adjudicación.
11 Los demandantes en el litigio principal interpusieron entonces un recurso ante el órgano jurisdiccional de remisión que tenía por objeto que se declarara que el razonamiento jurídico contenido en dichos escritos en apoyo de la concesión de la autorización y, por tanto, del abandono de la política anterior, adolecía de un vicio jurídico, de modo que las decisiones debían anularse.
12 Estiman que las exigencias de la Convención son incompatibles con lo dispuesto en los artículos 30 y 36 del Tratado. Por consiguiente, alegan, en primer lugar, que dichos artículos no son aplicables al comercio de estupefacientes con arreglo al artículo 234 del Tratado, debido a que la Convención fue celebrada antes de la adhesión del Reino Unido a las Comunidades, ya que, según dicho artículo "las disposiciones del presente Tratado no afectarán a los derechos y obligaciones que resulten de Convenios celebrados, con anterioridad a la entrada en vigor del presente Tratado, entre uno o varios Estados miembros, por una parte, y uno o varios terceros Estados, por otra". Así pues, la Convención exige, en su opinión, que se mantenga la normativa anterior.
13 En segundo lugar, estiman que, aunque el artículo 30 del Tratado fuera aplicable, el Secretary of State, por una parte, hubiera podido justificar la negativa a conceder la licencia de importación a Generics con arreglo al artículo 36 y, por otra parte, hubiera debido asegurarse previamente de que el sistema de adjudicación que podía aplicarse, era compatible con la Convención y permitía garantizar el suministro regular de diamorfina al Servicio Nacional de Salud.
14 En este contexto, el órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) Los artículos 30, 36 y 234 del Tratado CEE, ¿deben interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede negarse a conceder una licencia, exigida por su legislación, para importar de otro Estado miembro estupefacientes, ya sean originarios o se encuentren en libre práctica en éste, basándose en que
a) lo dispuesto en los artículos 30 a 36 no es aplicable al comercio de estupefacientes, en el sentido o dentro del ámbito de la Convención Unica sobre Estupefacientes, firmada en Nueva York el 30 de marzo de 1961, y/o
b) el cumplimiento de la Convención exigiría, en la práctica, la asignación arbitraria de cuotas a los importadores y los fabricantes locales, y/o, de otro modo, el sistema de control establecido en la Convención sería menos efectivo, y/o
c) (dado que la Comunidad no ha adoptado ninguna Directiva ni ninguna otra disposición que regule el comercio de estupefacientes que le permita declarar que constituye un 'territorio único' con arreglo al artículo 43 de la Convención Unica y varios Estados miembros que fabrican estupefacientes prohíben su importación) la importación de estupefacientes a partir de otro Estado miembro amenazaría la viabilidad de un fabricante con licencia exclusiva para producir dichas drogas en el Estado miembro y la regularidad del suministro de dichas drogas para fines médicos esenciales?
2) ¿Procede interpretar la Directiva 77/62/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976 (DO 1977, L 13, p. 1; EE 17/01, p. 29) en el sentido de que una autoridad pública responsable de la compra de drogas analgésicas para uso médico está autorizada a tener en cuenta la necesidad de garantizar la seguridad y la regularidad del suministro al adjudicar contratos para el suministro de dichas drogas?"
Sobre la pertinencia de las cuestiones planteadas
15 Con carácter liminar, la Comisión estima que no procede responder a las cuestiones planteadas en la medida en que, por una parte, la primera de ellas se refiere a la compatibilidad con el Derecho comunitario de una práctica hoy abandonada y que consiste en prohibir las importaciones de diamorfina procedentes de otros Estados miembros y, por otra parte, la segunda tiene por objeto que el Tribunal de Justicia dé una interpretación del Derecho comunitario referente a una situación meramente hipotética, a saber, la existencia de un procedimiento para adquirir diamorfina en el marco de la Directiva.
16 A este respecto, basta destacar que el Secretary of State consideró que la práctica nacional consistente en prohibir la importación de diamorfina era contraria al Derecho comunitario en la medida en que la seguridad del abastecimiento del mercado británico podía garantizarse de conformidad con el Derecho comunitario, en el marco de la Directiva. Las cuestiones planteadas tienen, pues, por objeto, permitir al órgano jurisdiccional nacional asegurarse de que la modificación de la práctica nacional era efectivamente necesaria para ser compatible con el Derecho comunitario. Sobre la base de las respuestas que se aporten, la High Court of Justice deberá determinar si, con arreglo a su Derecho interno, las decisiones del Secretary of State deben anularse por error de Derecho.
17 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional.
Sobre la cuestión 1 a)
18 Mediante dicha cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea que se dilucide si el artículo 30 del Tratado es aplicable a una práctica nacional que prohíbe la importación de estupefacientes recogidos en la Convención y que pueden comercializarse con arreglo a ella.
19 Hay que destacar que, como el Tribunal de Justicia declaró en sus sentencias de 26 de octubre de 1982, Wolf (221/81, Rec. p. 3681), y Einberger (240/81, Rec. p. 3699), los estupefacientes a que se refiere la Convención son objeto en todos los Estados miembros de varias medidas que regulan estrictamente su importación y su comercialización con el fin de garantizar que dichos productos sólo se utilicen en estos Estados con fines farmacéuticos o médicos, de conformidad con la Convención.
20 Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los bienes legalmente transportados a través de una frontera para ser objeto de transacciones comerciales están sujetos al artículo 30 del Tratado, independientemente de la naturaleza de dichas transacciones (véase la sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica, C-2/90, Rec. p. I-4431, apartado 26). Por reunir dichas características, los estupefacientes a que se refiere la Convención y que pueden comercializarse con arreglo a ella están sujetos a dicha disposición.
21 Por otra parte, es jurisprudencia reiterada que constituye un obstáculo a los intercambios toda medida que pueda perjudicarles, directa o indirectamente, actual o potencialmente (sentencia de 11 de abril de 1974, Dassonville, 8/74, p. 837).
22 De acuerdo con dicha jurisprudencia, una práctica nacional consistente en prohibir las importaciones de estupefacientes está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado, ya que perjudica a los intercambios de la manera anteriormente descrita.
23 El hecho de que tal medida pueda derivar de un Convenio internacional anterior al Tratado o a la adhesión de un Estado miembro y que el Estado miembro mantenga dicha medida con arreglo al artículo 234, a pesar de su carácter obstaculizador, no puede excluirla del ámbito de aplicación del artículo 30, ya que el artículo 234 sólo entra en juego si el Convenio impone a un Estado miembro una obligación incompatible con el Tratado.
24 Por consiguiente, procede responder a dicha cuestión que el artículo 30 del Tratado es aplicable a una práctica nacional que prohíbe la importación de estupefacientes contemplados por la Convención y que pueden comercializarse con arreglo a ella.
Sobre la cuestión 1 b)
25 Mediante dicha cuestión, el órgano jurisdiccional desea que se dilucide si el artículo 30 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro debe garantizar la plena eficacia de dicha disposición dejando inaplicada una práctica nacional consistente en prohibir la importación de diamorfina, cuando la práctica incompatible con la norma comunitaria está destinada a aplicar una Convención que, como la de los estupefacientes, ha sido celebrada por el Estado miembro de que se trata con otros Estados miembros y Estados terceros con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado o a la adhesión de un Estado miembro y cuyo respeto exige la asignación de cuotas a las distintas empresas interesadas y la aplicación de un sistema de eficaz control.
26 A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, lo dispuesto en el artículo 30 del Tratado prevalece sobre cualquier medida nacional contraria.
27 No obstante, como se desprende de la sentencia de 2 de agosto de 1993, Levy (C-158/91, Rec. p. I-4287), el párrafo primero del artículo 234 del Tratado tiene por objeto precisar, conforme a los principios del Derecho internacional, que la aplicación del Tratado no afecta al compromiso del Estado miembro de que se trata de respetar los derechos de los Estados terceros que resultan de un Convenio anterior y de cumplir sus obligaciones correspondientes.
28 Por consiguiente, para determinar si un Convenio internacional anterior puede obstaculizar la aplicación de una norma comunitaria, procede analizar si dicho Convenio impone al Estado miembro de que se trata obligaciones cuyo cumplimiento puede ser todavía exigido por los Estados terceros que son partes en el Convenio (sentencia Levy, antes citada, apartado 13).
29 No obstante, corresponde al Juez nacional, y no al Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento prejudicial, determinar cuáles son las obligaciones que se imponen al Estado miembro de que se trata en virtud de un Convenio internacional anterior y trazar sus límites, para determinar en qué medida obstaculizan tales obligaciones la aplicación de los artículos 30 y 36 del Tratado (sentencia Levy, antes citada, apartado 21).
30 Así, el órgano jurisdiccional nacional debe examinar si el respeto de la Convención en relación con los Estados terceros exige la asignación de cuotas a las distintas empresas interesadas y si el hecho de autorizar las importaciones imposibilitaría que el Estado miembro ejerciera el grado de control exigido por la Convención.
31 Durante el procedimiento, el Gobierno del Reino Unido alegó que la Convención permitía que los Estados signatarios prohibieran la importación de estupefacientes en su territorio, pero que no les exigía que adoptaran dicha medida.
32 A este respecto, hay que destacar que, cuando un Convenio internacional permite que un Estado miembro adopte una medida que es contraria al Derecho comunitario, pero sin obligarle, el Estado miembro debe abstenerse de adoptar dicha medida.
33 Por consiguiente, procede responder a dicha cuestión que el artículo 30 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro debe garantizar la plena eficacia de dicha disposición dejando inaplicada una práctica nacional contraria, salvo si dicha práctica es necesaria para garantizar la ejecución, por parte del Estado miembro de que se trata, de obligaciones frente a Estados terceros derivadas de un Convenio celebrado con anterioridad a la entrada del vigor del Tratado o a la adhesión de un Estado miembro.
Sobre la cuestión 1 c)
34 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional pide que se dilucide si un Estado miembro tiene derecho a denegar una licencia para la importación de estupefacientes provenientes de otro Estado miembro sobre la base de que la importación de estupefacientes a partir de otro Estado miembro amenaza la viabilidad del fabricante con licencia exclusiva en el primer Estado miembro e implica riesgos para la seguridad del abastecimiento de diamorfina con fines médicos.
35 Procede recordar que el artículo 36 del Tratado permite que un Estado miembro mantenga o introduzca medidas que prohíban o restrinjan los intercambios cuando, por una parte, dichas medidas están justificadas, en particular, por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y la vida de las personas y que, por otra parte, éstas no constituyen ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio intracomunitario.
36 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que dicha disposición se refiere a medidas de naturaleza no económica (véase la sentencia de 7 de febrero de 1984, Duphar, 238/82, Rec. p. 523). Por consiguiente, no puede justificarse una medida restrictiva de los intercambios intracomunitarios por el deseo de un Estado miembro de garantizar la supervivencia de una empresa.
37 Por el contrario, la necesidad de garantizar el abastecimiento regular del país para fines médicos esenciales puede justificar, según el artículo 36 del Tratado, un obstáculo a los intercambios intracomunitarios, en la medida en que dicho objetivo se refiere a la protección de la salud y de la vida de las personas.
38 No obstante, procede recordar que no puede aplicarse la excepción del artículo 36 a una normativa o práctica nacional cuando la salud o la vida de las personas puedan protegerse de manera igualmente eficaz mediante medidas menos restrictivas para los intercambios intracomunitarios (véase, en particular, la sentencia de 20 de mayo de 1976, De Peijper, 104/75, Rec. p. 613, apartado 17).
39 Por consiguiente, procede responder a dicha cuestión que la excepción del artículo 36 del Tratado no puede aplicarse a una práctica nacional consistente en denegar una licencia para la importación de estupefacientes procedentes de otro Estado miembro cuando aquélla está justificada por la necesidad de garantizar la supervivencia de una empresa, pero que, en cambio, puede aplicársele dicha excepción cuando la protección de la salud y de la vida de las personas exija que se garantice el abastecimiento regular de estupefacientes con fines médicos esenciales y dicho objetivo no pueda alcanzarse de manera igualmente eficaz mediante medidas menos restrictivas de los intercambios intracomunitarios.
Sobre la segunda cuestión
40 Mediante dicha cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si las entidades contempladas por la normativa comunitaria aplicable en materia de contratos públicos, en particular, la Directiva 77/62, pueden, cuando quieren adquirir diamorfina, adjudicar el contrato teniendo en cuenta la capacidad de las empresas adjudicatarias para garantizar de manera fiable y regular el abastecimiento del país.
41 A tenor del apartado 1 del artículo 25 de la Directiva,
"Los criterios en que se basarán los poderes adjudicadores para la adjudicación de los contratos serán:
a) [...]
b) [...] en los casos en que la adjudicación se haga a la oferta económicamente más ventajosa, diversos criterios que variarán según el contrato de que se trate: por ejemplo, el precio, el plazo de entrega, el coste de utilización, la rentabilidad, la calidad, las características estéticas y funcionales, el valor técnico, el servicio postventa y la asistencia técnica."
42 Con arreglo a la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Beentjes (31/87, Rec. p. 4635), la elección de la oferta más ventajosa económicamente atribuye a los órganos de contratación la elección de los criterios de adjudicación del contrato que pretendan utilizar, pero tal elección sólo puede recaer sobre criterios dirigidos a identificar la oferta más ventajosa económicamente.
43 Dicha jurisprudencia, relativa a contratos públicos de obras, también se aplica a los contratos públicos de suministro, en la medida en que no existen diferencias, sobre este extremo, entre ambos tipos de contrato.
44 De ello se sigue que la seguridad del abastecimiento puede formar parte de los criterios que deben tenerse en cuenta con arreglo al artículo 25 de la Directiva para determinar la oferta más ventajosa económicamente en el marco de un contrato destinado a suministrar a las autoridades de que se trata un producto como el que es objeto de controversia en el litigio principal.
45 No obstante, en dicho caso, habrá que indicar claramente la seguridad del abastecimiento como criterio para la adjudicación de los contratos, de conformidad con el apartado 2 del artículo 25 de la Directiva, el cual establece que:
"[...] los poderes adjudicadores indicarán, en los pliegos de condiciones o en los anuncios de contratos, todos los criterios de adjudicación que tendrán en cuenta. Esta relación de los criterios se efectuará, en la medida de lo posible, en orden decreciente de importancia".
46 No obstante, el Gobierno portugués alega que la especifidad de la diamorfina, habida cuenta, en particular, de las medidas de seguridad que deben adoptarse con el fin de evitar cualquier desviación del producto, permite la contratación directa sin aplicar los procedimientos de licitación pública o restringida. A este respecto, se basa en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva, en su versión modificada, el cual establece que:
"Los poderes adjudicadores podrán celebrar contratos de suministro por procedimiento negociado, sin publicación previa de anuncio de adjudicación, en los casos siguientes:
[...]
b) cuando, a causa de su especifidad técnica [...] tan sólo pueda encomendarse la fabricación o suministro del producto en cuestión a un único proveedor;
[...]"
47 El Gobierno francés llega a la misma conclusión basando su análisis en la letra g) del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva, en su versión original, que establece la contratación directa
"cuando se trata de suministros declarados secretos o cuando su ejecución deba acompañarse de medidas especiales de seguridad según las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas en vigor en el Estado miembro interesado o en caso de que lo exija la protección de intereses esenciales de la seguridad de ese Estado".
48 A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, como más reciente, la sentencia de 3 de mayo de 1994, Comisión/España, C-328/92, Rec. p. I-1569, apartado 15), las disposiciones modificadas del artículo 6 de la Directiva que autorizan excepciones a las normas que tienen por objeto garantizar la efectividad de derechos reconocidos por el Tratado en el sector de los contratos públicos de suministro, deben ser objeto de una interpretación estricta.
49 Las informaciones comunicadas al Tribunal de Justicia no permiten, en la fase actual, considerar que la especificidad técnica de la diamorfina y las medidas de seguridad que deben adoptarse para evitar cualquier desviación hacen imposible recurrir al anuncio de licitación pública o restringida. Por el contrario, la capacidad del adjudicatario para aplicar las medidas adecuadas de seguridad podrá tomarse en consideración como criterio para adjudicar el contrato, de conformidad con el artículo 25 de la Directiva.
50 Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la Directiva 77/62 debe interpretarse en el sentido de que autoriza a las entidades a que se refiere, que deseen adquirir diamorfina, a adjudicar el contrato teniendo en cuenta la capacidad de las empresas adjudicatarias para asegurar de manera fiable y constante el abastecimiento del Estado miembro de que se trata.
Decisión sobre las costas
Costas
51 Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino Unido, francés, irlandés y portugués y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice (Queen' s Bench Division) mediante resolución de 23 de junio de 1993, declara:
1) El artículo 30 del Tratado CEE es aplicable a una práctica nacional que prohíbe la importación de estupefacientes contemplados por la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes y que pueden comercializarse con arreglo a ella.
2) El artículo 30 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro debe garantizar la plena eficacia de dicha disposición dejando inaplicada una práctica nacional contraria, salvo si dicha práctica es necesaria para garantizar la ejecución, por parte del Estado miembro de que se trata, de obligaciones frente a Estados terceros derivadas de un Convenio celebrado con anterioridad a la entrada del vigor del Tratado CEE o a la adhesión de dicho Estado miembro.
3) La excepción del artículo 36 del Tratado CEE no puede aplicarse a una práctica nacional consistente en denegar una licencia para la importación de estupefacientes procedentes de otro Estado miembro cuando aquélla está justificada por la necesidad de garantizar la supervivencia de una empresa, pero que, en cambio, puede aplicársele dicha excepción cuando la protección de la salud y de la vida de las personas exija que se garantice el abastecimiento regular de estupefacientes con fines médicos esenciales y dicho objetivo no pueda alcanzarse de manera igualmente eficaz mediante medidas menos restrictivas de los intercambios intracomunitarios.
4) La Directiva 77/62/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación y contratos públicos de suministro, modificada por la Directiva 88/295/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, debe interpretarse en el sentido de que autoriza a las entidades a que se refiere, que deseen adquirir diamorfina, a adjudicar el contrato teniendo en cuenta la capacidad de las empresas adjudicatarias para asegurar de manera fiable y constante el abastecimiento del Estado miembro de que se trata.