CELEX: 62009CJ0209
Dyrektywa 2000/76/WE
Spalanie odpadów
Spalarnia
Współspalarnia
Kompleks złożony z gazowni i elektrowni
Spalanie w elektrowni nieoczyszczonego gazu powstałego w wyniku obróbki termicznej odpadów w gazowni

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (
Dz.U. L 332, s. 91
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Lahti Energia Oy (zwaną dalej „Lahti Energia”), przedsiębiorstwem stanowiącym własność miasta Lahti, a Itä-Suomen ympäristölupavirasto (urzędem środowiskowym Finlandii wschodniej, zwanym dalej „ympäristölupavirasto”) w przedmiocie poddania wymogom dyrektywy 2000/76 kompleksu złożonego z gazowni i elektrowni.
Ramy prawne
Dyrektywa 2000/76
Motywy piąty i dwudziesty siódmy dyrektywy 2000/76 mają następujące brzmienie:
„(5)
Zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności określonymi w art. 5 traktatu istnieje potrzeba podjęcia działań na szczeblu wspólnotowym. Zasada ostrożności przewiduje podstawę dla dalszych środków. Niniejsza dyrektywa ogranicza się do minimalnych wymagań dla spalarni i współspalarni.
[…]
(27)
Współspalanie odpadów w instalacjach, nieprzeznaczonych głównie do spalania odpadów, nie powinno być dozwolone celem niepowodowania wyższych emisji zanieczyszczeń w części objętości gazów spalinowych powstających wskutek takiego współspalania niż w instalacjach przeznaczonych wyłącznie do spalania i z tego względu powinno podlegać właściwym ograniczeniom”.
Zgodnie z art. 3 tej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1)
»odpady« oznaczają wszelkie odpady stałe lub płynne jak zdefiniowano w art. l lit. a) dyrektywy [Rady] 75/442/EWG [z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 194, s. 39
)];
[…]
4)
»spalarnia« oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną oraz wyposażenie przeznaczone do termicznego przetwarzania odpadów, z odzyskiem ciepła wytworzonego w wyniku spalania lub bez takiego odzysku. Obejmuje to spalanie przez utlenianie jak również inne procesy obróbki termicznej takie jak piroliza, gazyfikacja, proces plazmowy w stopniu, w jakim substancje powstające z przeróbki są następnie spalane.
Definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą spalarnię, w tym wszystkie linie spalania odpadów, przyjmowanie odpadów, składowanie odpadów, miejscowe urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów będących paliwem i powietrza, kocioł, urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub oczyszczania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania;
5)
»współspalarnia« oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą instalację, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych:
—
która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe lub dodatkowe; lub
—
w której odpady są poddawane termicznej obróbce mającej na celu ich usunięcie.
Jeśli współspalanie odbywa się w taki sposób, że głównym celem instalacji nie jest wytwarzanie energii lub produkcja produktów materialnych a raczej termiczna obróbka odpadów, instalacja uważana jest za spalarnię w rozumieniu pkt 4.
Definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą instalację, w tym wszystkie linie do współspalania odpadów, składowanie i przechowywanie odpadów, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów, paliwa i powietrza, kocioł, urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub składowania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania;
[…]
12)
»pozwolenie« oznacza decyzję na piśmie (lub wiele takich decyzji) wydaną przez właściwe władze, przyznające zezwolenie na eksploatację instalacji z zastrzeżeniem niektórych warunków, które gwarantują, że instalacja jest zgodna z wszystkimi wymaganiami niniejszej dyrektywy. Pozwolenie może dotyczyć jednej lub więcej instalacji lub części instalacji w tym samym miejscu, prowadzonych przez tego samego operatora;
13)
»pozostałość« oznacza każdy materiał płynny lub stały (włączając w to popiół denny i żużel, popiół lotny i pył kotłowy, stałe produkty reakcji z obróbki gazów, osad ściekowy z oczyszczania ścieków, zużyte katalizatory i zużyty węgiel aktywny) zdefiniowana[y] jako odpady w art. l lit. a) dyrektywy 75/442/EWG, która[y] jest wytwarzana[y] w wyniku procesu spalania lub współspalania, oczyszczania gazu spalinowego lub ścieków lub innych procesów w spalarni lub współspalarni”.
Artykuł 7 dyrektywy 2000/76, zatytułowany „Dopuszczalne wielkości emisji do powietrza”, stanowi:
„1.   Spalarnie są projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w taki sposób, aby w gazach spalinowych nie przekroczono dopuszczalnych wielkości emisji ustalonych w załączniku V.
2.   Współspalarnie są projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w taki sposób, aby w gazach spalinowych nie przekroczono dopuszczalnych wielkości emisji ustalonych zgodnie z lub w załączniku II.
[…]”.
Dyrektywa 2006/12/WE
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 114, s. 9
), która dla zapewnienia jasności i zrozumiałości ujednolica dyrektywę 75/442, „odpady” oznaczają „wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć”.
Spór przed sądem krajowym i postępowanie dotyczące odesłania prejudycjalnego w sprawie C-317/07
Lahti Energia wniosła do ympäristölupavirasto o wydanie pozwolenia środowiskowego na działalność należącej do niej gazowni i elektrowni. Wniosek ten dotyczył kompleksu dwóch różnych instalacji usytuowanych w tym samym miejscu, obejmującego instalację do produkcji gazu z odpadów oraz elektrowni, w której kotle parowym spalany jest wyprodukowany i wstępnie oczyszczony w gazowni gaz.
Ympäristölupavirasto wydał Lahti Energia tymczasowe pozwolenie środowiskowe, określając warunki, na których pozwolenie to zostało przyznane. Urząd ten uznał zaś, że gazownia, w której produkowany jest gaz, i elektrownia, w której jest spalany, stanowią razem współspalarnię w rozumieniu dyrektywy 2000/76.
Lahti Energia wniosła skargę na tę decyzję do Vaasan hallinto-oikeus (sądu administracyjnego w Vaasa), żądając stwierdzenia, że spalanie w kotle głównym gazu, który został oczyszczony i wzbogacony w odrębnej instalacji produkcji gazu, nie może być uważane za współspalanie odpadów w rozumieniu dyrektywy 2000/76.
Vaasan hallinto-oikeus oddalił skargę. Uznał on w szczególności, że realizacja celów dyrektywy 2000/76 mogłaby być zagrożona, gdyby zakres stosowania dyrektywy był interpretowany tak wąsko, że wymogi dyrektywy nie obowiązywałyby w odniesieniu do spalania odpadów przetworzonych. Sąd ten uznał również, że gazownia jako wyodrębniona jednostka funkcjonalna nie mogła być uważana za spalarnię w rozumieniu dyrektywy 2000/76, ponieważ zgazowanie jest procesem obróbki termicznej, a żeby dana instalacja stanowiła spalarnię, powinna posiadać linię spalania.
Vaasan hallinto-oikeus stwierdził więc, że gazownia i elektrownia stanowiły razem współspalarnię w rozumieniu dyrektywy 2000/76.
Lahti Energia wniosła wówczas odwołanie do Korkein hallinto-oikeus (naczelnego sądu administracyjnego), który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 3 [pkt] 1 dyrektywy 2000/76/WE należy interpretować w taki sposób, że dyrektywa ta nie znajduje zastosowania do spalania odpadów gazowych?
2)
Czy gazownię, w której w wyniku pirolizy powstaje gaz z odpadów, należy uważać za spalarnię w rozumieniu art. 3 [pkt] 4 dyrektywy 2000/76/WE, nawet jeżeli nie ma w niej linii spalania?
3)
Czy spalanie powstałego w gazowni i oczyszczonego po procesie zgazowania gazu generatorowego w kotle elektrowni należy uważać za proces, który objęty jest art. 3 dyrektywy 2000/76/WE? Czy ma przy tym znaczenie, że oczyszczony gaz generatorowy zastępuje paliwa kopalne, a emisje elektrowni na wytworzoną jednostkę energii przy wykorzystaniu powstałego z odpadów i oczyszczonego gazu generatorowego są mniejsze niż przy wykorzystaniu innych paliw? Czy dla wykładni zakresu stosowania dyrektywy 2000/76/WE ma znaczenie, że gazownia i elektrownia ze względów techniczno-funkcjonalnych i z uwzględnieniem ich wzajemnej odległości tworzą jedną instalację lub, że powstały i oczyszczony w gazowni gaz generatorowy może być transportowany i wykorzystany gdzie indziej, np. w celu produkcji energii, jako paliwo lub do innych celów?
4)
W jakich warunkach można uznać wyprodukowany w gazowni oczyszczony gaz generatorowy za produkt, tak aby nie był on już objęty przepisami dotyczącymi odpadów?”
W przedmiocie powyższego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wydany został wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie
C-317/07 Lahti Energia, Zb.Orz. s. I-9051
, w którym Trybunał rozstrzygnął, co następuje:
„1)
Pojęcie »odpady« zawarte w art. 3 pkt 1 dyrektywy 2000/76 […] nie obejmuje substancji w postaci gazowej.
2)
Pojęcie »spalarnia« zawarte w art. 3 pkt 4 dyrektywy 2000/76 oznacza każdą jednostkę techniczną lub wyposażenie, w którym dokonuje się termicznego przetwarzania odpadów, o ile substancje powstające w wyniku tego procesu termicznego są następnie spalane, a obecność linii spalania nie stanowi w tym kontekście kryterium niezbędnego do takiego zakwalifikowania.
3)
W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym:
—
gazownię, która realizuje cel uzyskania produktów w postaci gazowej, w niniejszym przypadku gazu oczyszczonego, poddając odpady przetwarzaniu termicznemu, należy zakwalifikować jako »współspalarnię« w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy 2000/76;
—
elektrownia, która wykorzystuje jako paliwo dodatkowe gaz oczyszczony uzyskany w wyniku spalania odpadów w gazowni, zastępując w ten sposób paliwa kopalne wykorzystywane w głównej mierze w jej działalności produkcyjnej, nie jest objęta zakresem stosowania tej dyrektywy”.
Zmiany, jakie zaszły w sporze przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne zadane w niniejszej sprawie
Po wydaniu ww. wyroku w sprawie Lahti Energia, Korkein hallinto-oikeus zwrócił się do stron zawisłego przed sądem krajowym sporu o przedstawienie ich uwag.
Lahti Energia poinformowała, że, wbrew temu, co wskazała w swym wniosku o wydanie pozwolenia środowiskowego, a także w ramach skargi wniesionej do Vaasan hallinto-oikeus i do sądu odsyłającego, nie dokonuje ona już w swej gazowni zaplanowanego wcześniej oczyszczania gazu pochodzącego z obróbki termicznej odpadów. Stwierdziła ona jednocześnie, że z ww. wyroku w sprawie Lahti Energia można wyciągnąć wniosek, że spalanie substancji gazowej w elektrowni nie może stanowić spalania odpadów w rozumieniu dyrektywy 2000/76. W jej opinii elektrownia taka może zostać uznana za współspalarnię jedynie pod warunkiem, że jednostka taka wykorzystuje w głównej mierze uzyskiwany z odpadów gaz generatorowy. Elektrownia wchodząca w skład Lahti Energia wykorzystuje zaś taki gaz jedynie jako paliwo dodatkowe, czyli w niewielkich ilościach, a zatem jej zdaniem działalność tej elektrowni nie wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy.
W tych okolicznościach Korkein hallinto-oikeus postanowił ponownie zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy spalanie gazu uzyskanego w gazowni jako paliwa dodatkowego w kotle elektrowni objęte jest art. 3 dyrektywy 2000/76/WE, jeżeli gaz doprowadzany do komory spalania nie jest oczyszczany po zgazowaniu?
2)
W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy skład spalanych odpadów lub zawartość substancji pylących lub innych zanieczyszczeń w gazie doprowadzanym do komory spalania ma znaczenie dla oceny tego przypadku?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W swym pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy dyrektywa 2000/76 ma zastosowanie do elektrowni, która używa jako paliwa dodatkowego, uzupełniającego wykorzystywane w głównej mierze w jej działalności produkcyjnej paliwa kopalne, gazu pochodzącego z obróbki termicznej odpadów w gazowni, w której gaz ten nie jest oczyszczany.
W tym względzie, jak słusznie podkreślił to sąd odsyłający, rządy: fiński, belgijski i niemiecki oraz Komisja Wspólnot Europejskich, udzielona w ww. wyroku w sprawie Lahti Energia odpowiedź na trzecie pytanie prejudycjalne polegająca na wyłączeniu działalności elektrowni z zakresu stosowania dyrektywy 2000/76, była związana z okolicznością polegającą na tym, że wykorzystywany w tej elektrowni gaz, choć wytwarzany z odpadów, powinien być oczyszczany w ramach procesu współspalania tych odpadów w gazowni.
Jak bowiem podkreślił Trybunał w pkt 29 tego wyroku, substancje powstające w wyniku tego przetworzenia termicznego, w tym przypadku gaz generatorowy, muszą być filtrowane w urządzeniu do oczyszczania, które musi umożliwiać uzyskanie gazu oczyszczonego, pozbawionego niepożądanych cząstek stałych i nadającego się dzięki temu do wykorzystania jako paliwo.
Jak zaś wynika z pkt 35, 36 i 41 tego wyroku, Trybunał stwierdził, że w takim kontekście, w zakresie, w jakim wytwarzany w gazowni gaz powinien, w szczególności ze względu na filtrowanie go w urządzeniu do oczyszczania, posiadać właściwości podobne do właściwości paliwa kopalnego, działalność tej elektrowni nie może wchodzić w zakres stosowania dyrektywy 2000/76 z tego tylko względu, iż musi ona używać będącego pochodnym odpadów paliwa dodatkowego.
W sytuacji bowiem, gdyby proces ten odbywał się w całości w obrębie gazowni, wykorzystywany w elektrowni gaz oczyszczony powinien posiadać właściwości „produktu” w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy 2000/76.
Jak więc podkreśliła rzecznik generalna J. Kokott w swej opinii do ww. wyroku w sprawie Lahti Energia, spalanie w elektrowni prawdziwego „produktu”, choćby był on pochodnym odpadów, przemawiałoby za nieuznaniem istnienia techniczno-funkcjonalnego związku między gazownią a taką elektrownią.
Rzecz ma się jednak inaczej gdy, tak jak ma to miejsce w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, gaz pochodzący z obróbki termicznej odpadów nie jest już oczyszczany w gazowni, lecz jest odprowadzany w stanie pierwotnym do elektrowni, aby zostać tam wykorzystany jako jej paliwo dodatkowe.
W takiej sytuacji, jeśli weźmie się pod uwagę jedynie działalność gazowni, przeprowadzany w niej obecnie proces nie polega jedynie na procesie usuwania odpadów w drodze obróbki termicznej, który, jeśli powstające w jego wyniku substancje są następnie spalane, pozwala na uznanie takiej gazowni za „spalarnię” w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy 2000/76 (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Lahti Energia, pkt 20).
Ponadto gazownia taka nie może też zostać uznana za „współspalarnię”, czyli, zgodnie z art. 3 pkt 5 akapit pierwszy dyrektywy 2000/76, instalację, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych i która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe bądź dodatkowe, lub w której odpady są poddawane przetworzeniu termicznemu mającemu na celu ich usunięcie (zob. wyroki: z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-251/07 Gävle Kraftvärme, Zb.Orz. s. I-7047, pkt 35; ww. w sprawie Lahti Energia, pkt 26).
W sytuacji bowiem takiej jak ta, która jest obecnie przedmiotem zawisłego przed sądem krajowym sporu, w przeciwieństwie do tego, co zostało stwierdzone w pkt 36 ww. wyroku w sprawie Lahti Energia, zapoczątkowany w gazowni proces obróbki termicznej odpadów nie odbywa się już w całości w jej obrębie, lecz jest odprowadzany z tej gazowni w stanie pierwotnym do elektrowni, aby zostać tam wykorzystany w celu wytworzenia energii, choć nie posiada on jeszcze właściwości podobnych do paliwa kopalnego, w szczególności w zakresie stopnia jego oczyszczenia.
Prowadzona przez te dwie odrębne instalacje działalność musi zatem niewątpliwie co do zasady zostać odrębnie przebadana pod kątem zastosowania wobec niej dyrektywy 2000/76 (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Lahti Energia, pkt 24, 25).
Jednak w sytuacji takiej, jaka jest obecnie przedmiotem zawisłego przed sądem krajowym sporu, należy dojść do wniosku, że gazownia i elektrownia mogą być traktowane jako jednostka realizująca jeden cel, który nie polega już na uzyskiwaniu produktu, lecz na wytwarzaniu energii. W jej ramach odpady są bowiem globalnie poddawane, w celu ich usunięcia, obróbce termicznej, która składa się z dwóch etapów: jednego z nich mającego miejsce w gazowni i polegającego na stosowaniu wobec tych odpadów obróbki termicznej, podczas gdy drugi ma miejsce w elektrowni i polega na spalaniu substancji gazowych pochodzących z przeprowadzonej w tej gazowni obróbki termicznej odpadów.
W takim przypadku zaś, jak rozważała to rzecznik generalna J. Kokott w swej opinii do ww. wyroku w sprawie Lahti Energia, gdy proces wytwarzania energii lub produktu jest realizowany i kończy się dopiero w drodze przesłania do elektrowni pochodzących z obróbki termicznej odpadów w gazowni substancji gazowych, kompleks składający się z gazowni i elektrowni należy traktować, dla celów zastosowania dyrektywy 2000/76, łącznie, a to ze względu na łączący te dwie instalacje związek techniczno-funkcjonalny. Jest to ponadto uzasadnione faktem, że substancje szkodliwe będące efektem obróbki termicznej odpadów, która została zapoczątkowana w gazowni, są uwalniane i odprowadzane, przynajmniej częściowo, dopiero po przesłaniu gazu generatorowego do elektrowni.
W przedmiocie podniesionej przez Lahti Energia argumentacji, zgodnie z którą rozpatrywana elektrownia mogłaby odpowiadać pojęciu „współspalarni” jedynie w przypadku, gdy, w ramach swej działalności polegającej na produkcji energii, wykorzystywałaby ona w głównej mierze wytworzony w gazowni gaz nieoczyszczony, przypomnieć należy, że, jak wynika z motywu dwudziestego siódmego dyrektywy 2000/76, nie można zezwolić, aby współspalanie odpadów w instalacjach, które nie są przeznaczone głównie do spalania odpadów, powodowało emisję zanieczyszczeń w części objętości gazów spalinowych powstających wskutek takiego współspalania wyższą niż ta dozwolona w instalacjach przeznaczonych wyłącznie do spalania.
Na pierwsze zadane pytanie należy zatem udzielić odpowiedzi, że elektrownię, która używa jako paliwa dodatkowego, uzupełniającego wykorzystywane w głównej mierze w jej działalności produkcyjnej paliwa kopalne, gazu pochodzącego z obróbki termicznej odpadów w gazowni, należy uznać, łącznie z tą gazownią, za „współspalarnię” w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy 2000/76, jeśli gaz ten nie został oczyszczony w obrębie tej gazowni.
W przedmiocie pytania drugiego
Korkein hallinto-oikeus zadał swe drugie pytanie jedynie na wypadek, gdyby na pytanie pierwsze została udzielona odpowiedź przecząca.
Uwzględniając odpowiedź udzieloną na to pytanie, nie ma potrzeby zajmowania stanowiska w przedmiocie drugiego zadanego przez sąd odsyłający pytania.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego należy zatem rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku powyższych przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

Elektrownię, która używa jako paliwa dodatkowego, uzupełniającego wykorzystywane w głównej mierze w jej działalności produkcyjnej paliwa kopalne, gazu pochodzącego z obróbki termicznej odpadów w gazowni, należy uznać, łącznie z tą gazownią, za „współspalarnię” w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów, jeśli gaz ten nie został oczyszczony w obrębie tej gazowni.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: fiński.