CELEX: 62008CJ0456
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 93/37/EWG
Zamówienie publiczne na roboty budowlane
Zawiadomienie kandydatów i oferentów o decyzjach dotyczących udzielenia zamówienia
Dyrektywa 89/665/EWG
Procedury zaskarżenia w sprawach udzielania zamówień publicznych
Termin na wniesienie skargi
Dzień, od którego rozpoczyna się bieg terminu na wniesienie skargi

W swej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że ze względu na krajowe przepisy ustawowe dotyczące terminów ograniczających wykonywanie przez oferentów przysługującego im prawa do kontroli sądowej w postępowaniach w sprawie udzielania zamówień publicznych oraz ze względu na niezawiadomienie o decyzji w sprawie udzielenia zamówienia osoby skarżącej tę decyzję Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 1 ust. 1 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (
Dz.U. L 395, s. 33
), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 92/50/EWG z dnia (
Dz.U. L 209, s. 1
, zwanej dalej „dyrektywą 89/665”), zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał — w odniesieniu do obowiązujących terminów, oraz art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał, jak również art. 8 ust. 2 dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (
Dz.U. L 199, s. 54
), w brzmieniu zmienionym dyrektywą 97/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia (
Dz.U. L 328, s. 1
, zwanej dalej „dyrektywą 93/37”) — w odniesieniu do braku zawiadomienia.
Ramy prawne
Regulacja wspólnotowa
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 89/665 stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby decyzje podejmowane przez instytucje zamawiające odnośnie do procedur udzielania zamówień publicznych objętych zakresem dyrektyw [Rady] 71/305/EWG [z dnia 26 lipca 1971 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (
Dz.U. L 185, s. 5
], 77/62/EWG [z dnia dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na dostawy (
Dz.U. L 13, s. 1
] i 92/50/EWG mogły skutecznie i przede wszystkim możliwie szybko, zgodnie z warunkami określonymi w poniższych artykułach, w szczególności art. 2 ust. 7, podlegać odwołaniu na podstawie tego, że takie decyzje naruszyły prawo wspólnotowe w dziedzinie zamówień publicznych albo krajowe przepisy, wykonujące to prawo”.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 89/665:
„Państwa członkowskie zapewnią wprowadzenie do procedur odwoławczych określonych w art. 1 odpowiednich środków obejmujących prawo do:
a)
podjęcia, w możliwie najkrótszym terminie, w drodze zarządzenia tymczasowego, środków tymczasowych w celu naprawy domniemanego naruszenia lub zapobieżenia dalszym szkodom wobec podmiotów, których to dotyczy, w tym zawieszenia lub doprowadzenia do zawieszenia procedury udzielania zamówienia publicznego lub wykonania decyzji podjętych przez instytucję zamawiającą;
b)
uchylenia lub doprowadzenia do uchylenia bezprawnych decyzji, w tym usunięcia dyskryminujących specyfikacji technicznych, ekonomicznych lub finansowych zawartych w zaproszeniu do składania ofert, dokumentacji zamówienia lub we wszelkich innych dokumentach związanych z procedurą udzielania zamówienia;
c)
przyznania odszkodowania podmiotom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia”.
Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy 93/37 stanowi:
„Instytucje zamawiające informują niezwłocznie kandydatów i oferentów — na piśmie, jeśli o to wnioskowano — o podjętych decyzjach dotyczących udzielenia zamówienia, łącznie z przyczynami, dla których zdecydowały zrezygnować z udzielenia zamówienia, w odniesieniu do którego dokonano zaproszenia do składania ofert, lub ponownie wszcząć procedurę. O podjętych decyzjach informują także Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich”.
Uregulowania krajowe
Artykuł 84A ust. 4 Rules of the Superior Courts (regulaminu sądów najwyższej instancji), w brzmieniu wynikającym ze Statutory Instrument No. 374/1998 (zwanego dalej „RSC”) stanowi:
„Skargę na decyzję o udzieleniu zamówienia albo udzielenie zamówienia publicznego należy wnieść możliwie jak najszybciej, a w każdym razie w ciągu trzech miesięcy od wystąpienia podstaw do zaskarżenia, chyba że sąd uzna za właściwe przedłużenie tego terminu”.
Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
National Roads Authority (krajowa dyrekcja dróg, zwana dalej „NRA”) jest instytucją publiczną zajmującą się budową i utrzymaniem dróg w Irlandii.
SIAC Construction Ltd (zwana dalej „SIAC”) jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Irlandii, prowadzącą działalność w sektorze budowlanym.
NRA opublikowała w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
z dnia 10 lipca 2001 r. zaproszenie do składania ofert na koncepcję, budowę, finansowanie i użytkowanie zachodniej obwodnicy autostradowej miasta Dundalk. Wykonawca miał zawrzeć z NRA partnerstwo publiczno-prywatne i użytkować ten odcinek autostrady przez okres około 30 lat.
W grudniu 2001 r. NRA zaprosiła do negocjacji czterech kandydatów.
W kwietniu 2003 r. dwóch spośród tych czterech kandydatów, to znaczy konsorcjum EuroLink, do którego należała SIAC, oraz konsorcjum Celtic Road Group (zwane dalej „CRG”), zostało wybranych do prowadzenia dalszych negocjacji.
W dniu 8 sierpnia 2003 r. NRA wezwała EuroLink i CRG do złożenia ostatecznych ofert.
Pismem z dnia 14 października 2003 r. EuroLink zostało poinformowane przez NRA o wyborze CRG jako preferowanego przez nią oferenta. Pismo NRA wyjaśniało przy tym, że oferta EuroLink nie została odrzucona. Zgodnie z tym pismem NRA miała kontynuować rozmowy z CRG, co mogło doprowadzić do udzielenia zamówienia. Jednak na wypadek, gdyby te rozmowy nie zakończyły się udzieleniem zamówienia, NRA zastrzegła sobie możliwość zaproszenia do rozmów EuroLink zamiast CRG.
W dniu 9 grudnia 2003 r. NRA postanowiła udzielić zamówienia CRG.
W dniu 5 lutego 2004 r. NRA podpisała umowę z CRG. Informacja o tym fakcie została zamieszczona na stronie internetowej NRA w dniu Ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu
W dniu 8 kwietnia 2004 r. SIAC wniosła do High Court (Irlandia) skargę o odszkodowanie. Jej argumenty dotyczyły między innymi, po pierwsze, wyboru procedury negocjacji i po drugie, określonych nieprawidłowości powstałych jej zdaniem na etapie składania i oceny ostatecznych ofert. W odniesieniu do terminu na wniesienie skargi SIAC podniosła, że dniem rozpoczęcia biegu terminu jest dzień podpisania umowy z CRG, to znaczy
High Court uznał, że istotne podstawy skargi wystąpiły w dniu, kiedy konsorcjum, do którego należała SIAC, zostało powiadomione o osobie preferowanego oferenta, czyli w dniu 14 października 2003 r. SIAC powinna była wnieść skargę najpóźniej trzy miesiące po tym dniu zgodnie z art. 84A RSC. W konsekwencji wyrokiem z dnia High Court odrzucił skargę SIAC jako spóźnioną.
SIAC zwróciła się ze skargą do Komisji. W dniu 10 kwietnia 2006 r. Komisja zwróciła się do Irlandii z wezwaniem do usunięcia uchybienia, na które państwo to odpowiedziało w dniu
W dniu 15 grudnia 2006 r. Komisja skierowała do Irlandii uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybień, na które otrzymała odpowiedź w dniu
Jako że otrzymane wyjaśnienia nie zadowoliły Komisji, w dniu 1 lutego 2008 r. skierowała ona do Irlandii uzasadnioną opinię, wzywając do podjęcia niezbędnych kroków w celu zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy liczonych od daty otrzymania opinii. Irlandia odpowiedziała na tę opinię w dniu
Odpowiedź ta nie usatysfakcjonowała Komisji, która wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie pierwszego zarzutu
Pierwszy zarzut podniesiony przez Komisję dotyczy faktu, że NRA nie zawiadomiła niewybranego oferenta o udzieleniu zamówienia na koncepcję, budowę, finansowanie i użytkowanie zachodniej obwodnicy autostradowej miasta Dundalk.
Argumentacja stron
Komisja podnosi, że zawiadomienie niewybranych kandydatów i oferentów o decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego jest obowiązkowe na mocy art. 8 ust. 2 dyrektywy 93/37. Twierdzi ona ponadto, że na gruncie dyrektywy 89/665 pełna ochrona sądowa zakłada istnienie obowiązku informowania kandydatów i oferentów o takiej decyzji.
Powiadomienie EuroLink przez NRA pismem z dnia 14 października 2003 r. o wyborze CRG jako preferowanego oferenta nie jest równoważne z odrzuceniem oferty złożonej przez EuroLink. Z tego powodu pismo to nie stanowi zawiadomienia o udzieleniu zamówienia, o jakim mowa w dyrektywie 89/665 i w art. 8 ust. 2 dyrektywy 93/37.
Skoro bezsporne jest, że SIAC nie otrzymała zawiadomienia o ostatecznym udzieleniu zamówienia, to wymagania określone w przywołanych przepisach nie zostały spełnione.
Irlandia przyznaje, że państwa członkowskie mają obowiązek niezwłocznego informowania kandydatów i oferentów o decyzjach w sprawie udzielenia zamówienia, oraz twierdzi, że dokonała pełnej transpozycji do prawa krajowego przepisów art. 8 ust. 2 dyrektywy 93/37, który przewiduje ten obowiązek. Komisja nie twierdzi zresztą, że uregulowanie irlandzkie w tej dziedzinie nie jest zgodne z wymaganiami prawa wspólnotowego.
Jeśli chodzi o zamówienie dotyczące obwodnicy autostradowej Dundalk, Irlandia przyznaje, że zawiadomienie EuroLink w dniu 14 października 2003 r. o preferowanym oferencie nie jest równoważne z zawiadomieniem o decyzji o udzieleniu tego zamówienia.
Jednakże Irlandia twierdzi, że z wyroku High Court z dnia 16 lipca 2004 r. wynika, iż w wyżej wskazanym dniu dla SIAC było oczywiste, że decyzja o udzieleniu zamówienia została wydana. SIAC nie mogła nie wiedzieć, że NRA była zaangażowana w proces zawierania umowy z CRG. Zdaniem Irlandii wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak zawiadomienia o ostatecznym udzieleniu zamówienia nie wywołał powstania jakiejkolwiek szkody.
Irlandia podnosi, że skoro prawo krajowe dokładnie transponuje wspólnotowy system zawiadamiania o decyzjach dotyczących udzielania zamówień publicznych, to nie można uznać, że Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy prawa wspólnotowego tylko na podstawie jednego przypadku braku zawiadomienia.
Ocena Trybunału
Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy 93/37 przewiduje, że instytucje zamawiające informują niezwłocznie kandydatów i oferentów o podjętych decyzjach dotyczących udzielenia zamówienia. Zawiadomienie kandydatów i oferentów, których oferty odrzucono, o decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego jest na mocy tego przepisu obowiązkowe.
Obowiązek tenże wynika z art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665, ponieważ możliwość skutecznego zaskarżania decyzji w sprawie udzielenia zamówienia może zostać zapewniona jedynie w sytuacji, gdy wszyscy kandydaci lub oferenci zostają we właściwym czasie poinformowani o tych właśnie decyzjach (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-212/02 Komisja przeciwko Austrii, pkt 21; z dnia w sprawie
C-444/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-2045
, pkt 38).
Bezsporne jest, że w niniejszym przypadku NRA nigdy oficjalnie nie zawiadomiła EuroLink o swej decyzji w sprawie udzielenia zamówienia CRG.
Rozpowszechnienie tej informacji na stronie internetowej NRA w dniu 9 lutego 2004 r. i opublikowanie jej w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu nie może we właściwy sposób zastąpić zawiadomienia.
Informacje te zostały bowiem rozpowszechnione publicznie po podpisaniu umowy, co nastąpiło w dniu 5 lutego 2004 r., podczas gdy w celu zapewnienia kandydatom i oferentom skutecznej ochrony sądowej powinni być oni poinformowaniu o decyzji NRA o udzieleniu zamówienia na pewien czas przed zawarciem umowy (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 21; w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 38).
W konsekwencji NRA w przypadku omawianego zamówienia nie dochowała obowiązku zawiadomienia, ciążącego na niej na mocy art. 8 ust. 2 dyrektywy 93/37 i art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665.
Irlandia twierdzi, odsyłając w tym zakresie do pisma NRA z dnia 14 października 2003 r., że w niniejszej sprawie SIAC nie poniosła jednak żadnej szkody. Zdaniem tego państwa członkowskiego po wskazanym dniu SIAC musiała wiedzieć, że NRA zaangażowana była w proces zawierania umowy z CRG.
Nie można zgodzić się z tą argumentacją.
Po pierwsze, pismem z dnia 14 października 2003 r. NRA nie zawiadomiła o ostatecznej decyzji o udzieleniu omawianego zamówienia. Wskazała jedynie, że wybrała CRG jako preferencyjnego oferenta. NRA wyjaśniła sama, że, w przypadku gdy rozmowy z CRG nie doprowadzą do zawarcia umowy, zastrzega sobie prawo wszczęcia rozmów z EuroLink na miejsce CRG. Na tym etapie możliwość udzielenia zamówienia EuroLink nie była ostatecznie wykluczona, a konsorcjum to mogło słusznie uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia tego zamówienia nie zostało zakończone.
Po drugie, w każdym przypadku stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie jest powiązane ze szkodą, jaka z niego mogłaby wyniknąć (wyroki: z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie
C-263/96 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I-7453
, pkt 30; z dnia w sprawach połączonych
C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3609
, pkt 42).
Wreszcie Irlandia twierdzi, że sporne ustawodawstwo krajowe jest zgodne z obowiązkiem zawiadomienia wynikającym z regulacji wspólnotowej. W tych okolicznościach odosobniony przypadek braku zawiadomienia o decyzji w sprawie udzielenia zamówienia publicznego nie uzasadnia stwierdzenia, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa wspólnotowego.
Argument ten również nie może zostać przyjęty.
Bez konieczności zajmowania stanowiska co do twierdzenia, że omawiane ustawodawstwo krajowe transponuje w sposób odpowiedni wymagania prawa wspólnotowego w tej dziedzinie, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może być badana nie tylko zgodność przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państwa członkowskiego z prawem wspólnotowym, lecz również może zostać stwierdzone naruszenie prawa wspólnotowego przez organy krajowe w konkretnym przypadku (zob. w odniesieniu do udzielania zamówień publicznych ww. wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 30; wyrok z dnia w sprawie C-275/08 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 27).
Wynika stąd, że pierwszy zarzut jest uzasadniony.
W przedmiocie drugiego zarzutu
Drugi zarzut Komisji obejmuje dwie części. Po pierwsze, Komisja podkreśla, że omawiane ustawodawstwo krajowe wywołuje niepewność co do decyzji, na którą ma być złożona skarga. Po drugie, Komisja twierdzi, że ustawodawstwo to wywołuje niepewność przy ustalaniu terminu na wniesienie skargi.
W przedmiocie pierwszej części drugiego zarzutu
— Argumentacja stron
Komisja twierdzi, że dla oferentów nie jest łatwo stwierdzić, jaką decyzję instytucji zamawiającej mają zaskarżyć i od którego dnia rozpoczyna bieg termin jej zaskarżenia. Komisja zarzuca, że niepewność ta wynika z brzmienia art. 84A ust. 4 RSC oraz z jego niepewnej wykładni.
Komisja podkreśla, że sformułowanie „decyzja o udzieleniu zamówienia albo udzielenie zamówienia publicznego” zawarte w art. 84 ust. 4 RSC wskazuje decyzje mogące być przedmiotem zaskarżenia i że przepis ten nie wymienia wcześniejszych decyzji tymczasowych wydanych przez instytucje zamawiające. W wyroku z dnia 16 lipca 2004 r. High Court uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko do decyzji o udzieleniu zamówienia lub do udzielenia zamówienia, lecz również do decyzji wydanych przez instytucje zamawiające mające za przedmiot postępowanie w sprawie udzielania zamówień.
Zdaniem Komisji omawiane ustawodawstwo krajowe nie okazuje się zgodne z podstawową zasadą pewności prawa i z wymogiem skuteczności, o którym mowa w dyrektywie 89/665, stanowiącym zastosowanie tej zasady, ponieważ oferenci pozostawiani są w niepewnej sytuacji w przypadku zamiaru wniesienia przez nich skargi na decyzję o udzieleniu zamówienia wydanej przez instytucję zamawiającą w ramach postępowania dwuetapowego, w którym ostateczna decyzja o udzieleniu zamówienia poprzedzona jest wyborem jednego oferenta.
Komisja twierdzi, że należałoby jasno sprecyzować oferentom, że art. 84A ust. 4 RSC znajduje zastosowanie nie tylko do decyzji o udzieleniu zamówienia, lecz również do tymczasowych decyzji wydanych przez instytucję zamawiającą w toku postępowania przetargowego, takich jak na przykład decyzji dotyczących wyboru preferowanego oferenta.
Irlandia przypomina, że art. 1 dyrektywy 89/665 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia możliwości skutecznego zaskarżania wszystkich decyzji wydanych przez instytucje zamawiające w toku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, a nie tylko decyzji o udzieleniu zamówienia. Zdaniem Irlandii sądy krajowe interpretują i stosują art. 84A ust. 4 RSC zgodnie z tymi wymogami. W szczególności wyrok High Court z dnia 16 lipca 2004 r. jasno stwierdza, że przepis ten pozwala na wniesienie skargi na wszystkie decyzje instytucji zamawiających w ramach postępowania o udzielenie zamówienia, co wpisuje się całkowicie w art. 1 dyrektywy 89/665.
Jeśli chodzi o dzień, od którego rozpoczyna się bieg terminu zaskarżenia tymczasowej decyzji instytucji zamawiającej, Irlandia podnosi, że dyrektywa 89/665 wymaga, by decyzje podejmowane przez instytucje zamawiające mogły być przedmiotem szybko rozpatrywanych skarg. Skarga może być rozpatrzona szybko tylko wtedy, gdy obie strony sporu mają obowiązek niezwłocznego działania w ramach postępowania. Celu tego nie można by osiągnąć, jeśli pomimo znajomości wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych niezbędnych do wszczęcia tego rodzaju postępowania strony mogły czekać na formalne zawiadomienie o decyzji o udzieleniu zamówienia, zanim złożą skargę.
Irlandia twierdzi, że jeśli oferent mógłby po prostu czekać na formalne zawiadomienie o decyzji o nieudzielaniu mu zamówienia, pomimo że wiedziałby, iż zamówienie nie zostało mu udzielone, jak to stwierdził High Court w sprawie, w której wydał wyrok z dnia 16 lipca 2004 r., oznaczałoby to poważne przedłużenie terminów na dokonanie kontroli wszystkich decyzji instytucji zamawiających.
— Ocena Trybunału
Trybunał orzekł już, że dyrektywa 89/665 nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym stanowiącym, że wszelkie odwołania od decyzji instytucji zamawiających powinny być wnoszone w określonym terminie i że na wszelkie nieprawidłowości postępowania przetargowego podnoszone na poparcie tego odwołania powinno się powoływać w tym terminie, pod rygorem jego ostatecznego upływu, po którym nie można już zakwestionować danej decyzji lub podnieść nieprawidłowości, o ile wspomniany termin jest rozsądny (wyrok z dnia 11 października 2007 r. w sprawie
C-241/06 Lämmerzahl, Zb.Orz. s. I-8415
, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
Stanowisko to wynika stąd, że pełna realizacja celu dyrektywy 89/665 byłaby zagrożona, gdyby pozwolono kandydatom i oferentom na powoływanie się na naruszenia reguł przetargowych na dowolnym etapie postępowania przetargowego, zmuszając w ten sposób instytucję zamawiającą do powtórzenia całego postępowania w celu naprawienia tych naruszeń (ww. wyrok w sprawie Lämmerzahl, pkt 51).
Natomiast krajowe terminy zawite, wraz ze sposobami ich stosowania, nie powinny same z siebie móc praktycznie uniemożliwić lub nadmiernie utrudniać zainteresowanemu skorzystania z praw przysługujących mu w danym przypadku na mocy prawa wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Lämmerzahl, pkt 52).
Artykuł 84A ust. 4 RSC przewiduje, że „skargę na decyzję o udzieleniu zamówienia albo udzielenie zamówienia publicznego” należy wnieść w określonym terminie.
Jednakże, jak to miało miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem High Court z dnia 16 lipca 2004 r., sądy irlandzkie mogą interpretować ten przepis w taki sposób, że znajduje on zastosowanie nie tylko do ostatecznej decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego, ale również do decyzji tymczasowych, wydanych przez instytucję zamawiającą w toku postępowania w sprawie udzielenia zamówienia. Jeśli ostateczna decyzja o udzieleniu zamówienia zostaje wydana po upływie terminu na zaskarżenie decyzji tymczasowej, to nie można wykluczyć, że zainteresowany kandydat lub oferent nie będzie mógł wnieść skargi dotyczącej udzielenia zamówienia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału stosowanie terminu zawitego w oparciu o prawo krajowe nie może prowadzić do pozbawienia w konkretnym przypadku skuteczności prawa zaskarżenia decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie
C-470/99 Universale-Bau i in., Rec. s. I-11617
, pkt 72; z dnia w sprawie
C-327/00 Santex, Rec. s. I-1877
, pkt 51, 57; ww. wyrok w sprawie Lämmerzahl, pkt 52).
Jak wyjaśnia rzecznik generalna w pkt 51 swej opinii tylko wtedy, gdy z przepisów krajowych jasno wynika, że nawet czynności przygotowawcze lub decyzje tymczasowe instytucji zamawiających w ramach udzielania zamówienia publicznego powodują rozpoczęcie biegu terminu zawitego, kandydaci i oferenci mogą podjąć odpowiednie kroki w celu zaskarżenia, zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665, ewentualnych naruszeń regulacji z zakresu zamówień publicznych.
Zatem przyjęcie, że termin na wniesienie skargi przewidziany w art. 84A ust. 4 RSC obejmuje skargi na decyzje tymczasowe instytucji zamawiających przy udzielaniu zamówień publicznych, mimo że nie jest to jasno wskazane w tym przepisie, nie byłoby zgodne z wymogami art. 1 ust. 1 tej dyrektywy.
Sprzeciwiając się takiemu wnioskowi, Irlandia podnosi, że stosowanie powyższego terminu do decyzji tymczasowych jest zgodne z celami dyrektywy 89/665, a w szczególności z wymogiem szybkości postępowania.
Rzeczywiście, art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by decyzje instytucji zamawiających mogły możliwie szybko podlegać skutecznemu zaskarżaniu. Aby zrealizować postulat szybkości postępowania, określony przez tę dyrektywę, państwa członkowskie mogą wprowadzać terminy zaskarżenia w celu zobowiązania uczestników postępowania do niezwłocznego kwestionowania środków przygotowawczych lub decyzji tymczasowych podjętych w toku postępowania w sprawie udzielenia zamówienia (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Universale-Bau i in., pkt 75–79; wyrok z dnia 12 lutego 2004 r. w sprawie
C-230/02 Grossmann Air Service, Rec. s. I-1829
, pkt 30, 36–39; w. wyrok w sprawie Lämmerzahl, pkt 50, 51).
Jednakże postulat szybkości postępowania zawarty w dyrektywie 89/665 winien zostać zrealizowany w prawie krajowym z poszanowaniem wymogów pewności prawa. W tym celu na państwach członkowskich ciąży obowiązek wprowadzenia regulacji dotyczącej terminów, która jest wystarczająco precyzyjna, jasna i przewidywalna, aby jednostki mogły poznać swe prawa i obowiązki (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 maja 1991 r. w sprawie
C-361/88 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-2567
, pkt 24; z dnia w sprawie
C-221/94 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. s. I-5669
, pkt 22).
Postulat szybkości postępowania nie pozwala państwom członkowskim na odbieganie od zasady skuteczności, zgodnie z którą sposoby stosowania terminów zawitych w prawie krajowym nie mogą uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać wykonywania praw, jakie przysługują zainteresowanym na podstawie prawa wspólnotowego, i która leży u podstaw postulatu skutecznej drogi zaskarżenia, wyrażonego w art. 1 ust. 1 tej dyrektywy.
Rozszerzenie stosowania terminu zawitego przewidzianego w art. 84A ust. 4 RSC na decyzje tymczasowe wydane przez instytucje zamawiające w toku postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego w sposób, który pozbawia zainteresowanych przysługującego im prawa do zaskarżenia, nie jest zgodne ani z wymogami pewności prawa, ani z postulatem skuteczności skargi. Zainteresowani muszą być informowani w sposób wystarczająco jasny, że przepisy dotyczące terminów stosują się do tych decyzji tymczasowych, aby mogli skutecznie wnieść skargę w przewidzianym terminie. Brak takiej informacji nie może być uzasadniony realizacją celu w postaci zapewnienia szybkości postępowania.
Irlandia podnosi, że sądy irlandzkie interpretują i stosują art. 84A ust. 4 RSC zgodnie z wymogami dyrektywy 89/665. Argument ten odwołuje się do istotnej roli, jaką odgrywa orzecznictwo w krajach common law, do których należy Irlandia.
W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału transpozycja dyrektywy do prawa krajowego niekoniecznie wymaga formalnego i dosłownego przeniesienia jej przepisów do wyraźnego i szczególnego przepisu ustawowego lub wykonawczego, a ogólny kontekst prawny może być wystarczający, o ile jest na tyle jasny i precyzyjny, by zainteresowani byli w stanie poznać w pełni swoje prawa i ewentualnie powołać się na nie przed sądami krajowymi (wyrok z dnia 29 października 2009 r. w sprawie C-474/08 Komisja przeciwko Belgii, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
Artykuł 84A ust. 4 RSC nie odpowiada tym wymogom w zakresie, w jakim pozwala on sądom krajowym na stosowanie w drodze analogii terminu zawitego przewidzianego dla wniesienia skargi na decyzje o udzieleniu zamówień publicznych do skarg na decyzje tymczasowe instytucji zamawiających wydane w toku postępowania w sprawie udzielenia tego zamówienia, co do których ustawodawca nie przewidział wyraźnie takiego wygaśnięcia terminu. Wynikająca stąd sytuacja prawna nie jest wystarczająco jasna i precyzyjna, aby wykluczyć niebezpieczeństwo, że zainteresowani kandydaci i oferenci pozbawieni zostaną przez sąd krajowy przysługującego im prawa zaskarżenia decyzji w sprawach zamówień publicznych w oparciu o dokonaną przez niego wykładnię tego przepisu.
Dlatego też pierwsza część drugiego zarzutu nie jest zasadna.
W przedmiocie drugiej części drugiego zarzutu
— Argumentacja stron
Komisja przypomina, że art. 84A ust. 4 RSC przewiduje, iż skarga musi być wniesiona „możliwie jak najszybciej, a w każdym razie w ciągu trzech miesięcy”. Zdaniem Komisji sformułowanie to wywołuje u oferentów niepewność, w przypadku gdy zamierzają skorzystać z przyznanego im na mocy prawa wspólnotowego prawa do zaskarżenia decyzji instytucji zamawiającej. Oferenci dowiedzą się bowiem, jak zostanie zinterpretowane sformułowanie „możliwie jak najszybciej”, dopiero po wniesieniu przez nich skargi i po tym, jak właściwy sąd wykona przysługującą mu swobodę oceny przy interpretacji tego przepisu. Sytuacja taka byłaby sprzeczna z zasadą pewności prawa.
Przepis ten stwarzałby ponadto dalsze niebezpieczeństwo co do tego, w jakich przypadkach znajdowałby zastosowanie trzymiesięczny termin, a w jakich innych przypadkach termin byłby krótszy z uwagi na możliwość wniesienia skargi wcześniej.
W konsekwencji Komisja uważa, że art. 84A ust. 4 RSC nie jest wystarczająco jasny i powoduje powstanie stanu niepewności prawa. Zdaniem Komisji, biorąc pod uwagę obowiązek zastosowania się do zasady pewności prawa obowiązujący termin powinien być stały i podlegać jasnej i przewidywalnej interpretacji przez wszystkich oferentów.
Irlandia odpowiada, że do chwili obecnej żaden sąd irlandzki nie odrzucił, jako spóźnionej, skargi na decyzję instytucji zamawiającej wydanej w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, która byłaby wniesiona w terminie trzech miesięcy, a nie możliwie jak najszybciej. Zdaniem Irlandii tego rodzaju interpretacja nie mogłaby zostać przyjęta, ponieważ wyrażenie „w każdym razie” wskazuje, że każda skarga wniesiona w ciągu trzech miesięcy jest wniesiona w terminie. Ponadto High Court wyraźnie orzekł, że w razie konieczności termin trzech miesięcy jest przedłużany.
Irlandia podkreśla, że art. 84A ust. 4 RSC przyznaje sądom irlandzkim prawo przedłużania terminów zaskarżenia. Przyznanie sądom przez przepisy krajowe tego rodzaju prawa jest dozwolonym sposobem regulowania przez państwa członkowskie terminów zaskarżenia. Państwa członkowskie nie mają obowiązku ustanawiania terminów niepodlegających zmianie.
— Ocena Trybunału
Biorąc pod uwagę, że dyrektywa 89/665 realizuje cel w postaci zapewnienia szybkiego postępowania, państwo członkowskie może przy wdrażaniu tej dyrektywy nałożyć na zainteresowanych obowiązek staranności przy zaskarżaniu decyzji.
Jednakże brzmienie art. 84A ust. 4 RSC, zgodnie z którym wszystkie skargi „należy wnieść możliwie jak najszybciej, a w każdym razie w ciągu trzech miesięcy”, wywołuje niepewność. Nie można wykluczyć, że ten przepis umożliwia sądom krajowym odrzucenie skargi jako spóźnionej nawet przed upływem terminu trzech miesięcy, jeżeli uznają one, że skarga nie została wniesiona „możliwie jak najszybciej” w rozumieniu tego przepisu.
Zainteresowani nie są w stanie przewidzieć długości terminu zawitego, jeżeli jej ustalenie pozostawione jest swobodnej ocenie właściwego sądu. Tym samym przepis krajowy przewidujący taki termin nie stanowi skutecznej transpozycji dyrektywy 89/665.
Nie zgadzając się z tym wnioskiem, Irlandia twierdzi, że żadna skarga w dziedzinie zamówień publicznych nie została odrzucona przez irlandzkie sądy ze względu na to, iż nie została złożona „możliwie jak najszybciej”.
W tym zakresie wystarczy przypomnieć, że w celu stwierdzenia, czy dyrektywa została transponowana w sposób niewystarczający, nie jest zawsze konieczne ustalenie rzeczywistych skutków krajowych przepisów dokonujących transpozycji. Inaczej jest, jeśli samo brzmienie przepisów przesądza o tym, że transpozycja nie jest wystarczająca (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie
C-392/96 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. s. I-5901
, pkt 60).
Irlandia wyjaśnia, że art. 84A ust. 4 RSC przyznaje sądom irlandzkim możliwość przedłużenia terminu na wniesienie skargi.
Przepis ten przewiduje bowiem stosowanie przepisanego terminu, „chyba że sąd uzna za właściwe przedłużenie tego terminu”.
Należy przyznać, że tego rodzaju przepis, sam w sobie, niezależnie od kontekstu, byłby dopuszczalny w ramach wprowadzania w życie dyrektywy 89/665. W dziedzinie zamówień publicznych, w której procedury mogą być skomplikowane, a okoliczności faktyczne bardzo zróżnicowane, przyznana przez ustawodawcę krajowego sądom krajowym możliwość przedłużania terminów na wniesienie skargi ze względów słuszności należy do zakresu dobrej administracji wymiaru sprawiedliwości.
Jednakże przewidziana w art. 84A ust. 4 RSC możliwość przedłużania przez sąd terminów na wniesienie skargi nie może zrekompensować niedostatków tego przepisu pod względem jasności i precyzji wymaganych przez dyrektywę 89/665 w odniesieniu do regulacji terminów wnoszenia skarg. Uwzględniając nawet tę możliwość, zainteresowany kandydat lub oferent, w świetle obowiązku złożenia skargi możliwie jak najszybciej, nie może z całą pewnością przewidzieć wymaganego od niego terminu.
W konsekwencji należy uznać, że druga część drugiego zarzutu jest zasadna.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Irlandia,
—
ze względu na okoliczność, że National Roads Authority nie zawiadomiła oferenta, którego oferta została odrzucona, o swej decyzji o udzieleniu zamówienia na koncepcję, budowę, finansowanie i użytkowanie zachodniej obwodnicy autostradowej miasta Dundalk, a także
—
utrzymując w mocy przepisy art. 84A ust. 4 RSC w zakresie, w jakim wywołują one niepewność co do decyzji, na którą ma być złożona skarga, oraz co do ustalenia terminu na wniesienie tej skargi,
uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665 i art. 8 ust. 2 dyrektywy 93/37 — w odniesieniu do pierwszego zarzutu, oraz art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665 — w odniesieniu do drugiego zarzutu.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Irlandii kosztami postępowania, a Irlandia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Irlandia,
—
ze względu na okoliczność, że National Roads Authority nie zawiadomiła oferenta, którego oferta została odrzucona, o swej decyzji o udzieleniu zamówienia na koncepcję, budowę, finansowanie i użytkowanie zachodniej obwodnicy autostradowej miasta Dundalk, a także
—
utrzymując w mocy przepisy art. 84A ust. 4 Rules of the Superior Courts (regulaminu sądów najwyższej instancji), w brzmieniu wynikającym ze Statutory Instrument No. 374/1998 w zakresie, w jakim wywołują one niepewność co do decyzji, na którą ma być złożona skarga, oraz co do ustalenia terminu na wniesienie tej skargi,
uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 1 ust. 1 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane, w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 92/50/EWG z dnia i art. 8 ust. 2 dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 97/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia — w odniesieniu do pierwszego zarzutu, oraz na mocy art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 92/50 — w odniesieniu do drugiego zarzutu.

2)
Irlandia zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.