CELEX: 62000CJ0055
Præjudiciel forelæggelse
Artikel 12 EF og artikel 39, stk. 2, EF
Ydelser ved alderdom
Overenskomst om social sikring mellem Den Italienske Republik og Schweiz
Udelukkelse af forsikringsperioder, som en fransk statsborger har tilbagelagt i Schweiz

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 1. februar 2000, indgået til Domstolen den 21. februar 2000, har Tribunale ordinario di Roma i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 12 EF og artikel 39, stk. 2, EF.
2 Dette spørgsmål er blevet rejst under en retssag, der føres mellem Elide Gottardo, der er fransk statsborger, og Istituto nazionale della previdenza sociale (herefter »INPS«) vedrørende Elide Gottardos ret til italiensk alderspension.
Fællesskabsbestemmelserne
3 Artikel 12 EF bestemmer:
»Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.
Efter fremgangsmåden i artikel 251 kan Rådet give forskrifter med henblik på at forbyde sådan forskelsbehandling.«
4 Artikel 39, stk. 1 og 2, EF har følgende ordlyd:
»1. Arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Fællesskabet.
2. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.«
5 Koordinationen af de nationale retsregler inden for det sociale sikringsområde sker inden for rammerne af arbejdskraftens frie bevægelighed, og der er fastsat regler herfor i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (EFT L 230, s. 6), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 3096/95 af 22. december 1995 (EFT 1996 L 335, s. 10, herefter »forordning nr. 1408/71«).
6 Artikel 3 i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»1. Personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.
2. [...]
3. De overenskomster om social sikring, som forbliver i kraft i medfør af artikel 7, stk. 2, litra c), samt de overenskomster, der afsluttes i medfør af artikel 8, stk. 1, udstrækkes til at omfatte samtlige personer, der omfattes af denne forordning, medmindre andet er bestemt i bilag III.«
7 Artikel 1, litra j), første afsnit, og litra k), i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»I denne forordning
[...]
j) betyder udtrykket »lovgivning« i forhold til enhver medlemsstat bestående og fremtidige love, administrative forskrifter, vedtægtsmæssige bestemmelser og alle andre gennemførelsesregler vedrørende de i artikel 4, stk. 1 og 2, nævnte sociale sikringsgrene eller sikringsordninger, eller de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige ydelser.
[...]
k) betyder udtrykket 'overenskomst om social sikring' enhver bilateral eller multilateral overenskomst, der er eller i fremtiden måtte blive indgået udelukkende mellem to eller flere medlemsstater, samt enhver multilateral overenskomst, der er eller i fremtiden måtte blive indgået mellem mindst to medlemsstater og en eller flere andre stater, når en sådan overenskomst på den sociale sikrings område pålægger parterne forpligtelser med hensyn til samtlige eller til en eller flere af de i artikel 4, stk. 1 og 2, omhandlede sikringsgrene eller sikringsordninger, samt aftaler af enhver art, der indgås i henhold til de nævnte overenskomster.«
Nationale bestemmelser
8 Den Italienske Republik og Schweiz undertegnede den 14. december 1962 i Rom en bilateral overenskomst om social sikring samt slutprotokollen dertil og nogle fælleserklæringer (herefter »den italiensk-schweiziske overenskomst«). Overenskomsten blev for Den Italienske Republiks vedkommende ratificeret ved lov nr. 1781 af 31. oktober 1963 (GURI nr. 326 af 17.12.1963) og trådte i kraft den 1. september 1964.
9 Artikel 1, stk. 1, i den italiensk-schweiziske overenskomst bestemmer:
»Denne konvention finder anvendelse:
a) I Schweiz
[...]
b) I Italien
i) på lovgivningen om invalide-, alders- og efterladtepension, herunder særlige ordninger for bestemte grupper af arbejdstagere, der træder i stedet for den almindelige ordning.
[...]«
10 Det er i den italiensk-schweiziske overenskomsts artikel 2 fastsat, »at schweiziske og italienske statsborgere har krav på at blive behandlet lige for så vidt angår de rettigheder og de forpligtelser, der følger af bestemmelserne i den lovgivning, der er opregnet i artikel 1«.
11 Artikel 9, der findes i kapitel 1 med overskriften »Invalide-, alders- og efterladtepension« i tredje afdeling af overenskomsten, opstiller det, der kan betegnes som »totaliseringsprincippet«. Artikel 9, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Når en forsikret udelukkende i kraft af forsikringsperioder eller dermed ligestillede perioder, der er tilbagelagt efter italiensk lovgivning, ikke har ret til ydelser ved invaliditet, alderdom eller dødsfald i medfør af denne lovgivning, lægges perioder, der er tilbagelagt efter den schweiziske ordning for så vidt angår alders- og efterladtepension, sammen med de perioder, der er tilbagelagt efter den italienske ordning med henblik på at opnå ret til de nævnte ydelser, for så vidt som disse perioder ikke overlapper hinanden.«
12 Den 2. april 1980 undertegnede de to kontraherende stater en tillægsaftale til den italiensk-schweiziske overenskomst, der for Den Italienske Republiks vedkommende blev ratificeret ved lov nr. 668 af 7. oktober 1981 (GURI nr. 324 af 25.1.1981), og som trådte i kraft den 1. februar 1982. Tillægsaftalens artikel 3 har til formål at udstrække rækkevidden af totaliseringsprincippet som defineret ovenfor, idet følgende afsnit føjes til overenskomstens artikel 9, stk. 1:
»Når en forsikret ikke har krav på ydelser selv i medfør af ovenstående afsnit, medregnes forsikringsperioder, der er tilbagelagt i et tredjeland, som er knyttet til Schweiz såvel som til Italien via overenskomster om social sikring, der omhandler alders-, efterladte- og invalidepension.«
13 Da denne tillægsaftale trådte i kraft, var det muligt at lægge italienske forsikringsperioder sammen med perioder fra følgende lande: Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Den Østrigske Republik, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Fyrstendømmet Liechtenstein, Amerikas Forenede Stater og Forbundsrepublikken Jugoslavien. Da Den Franske Republik ikke har indgået nogen overenskomst med Schweiz, kan forsikringsperioder, der er tilbagelagt i Frankrig, ikke inden for rammerne af den italiensk-schweiziske overenskomst tages i betragtning i forbindelse med erhvervelse af ret til ydelser ved alderdom, ydelser til efterladte eller ydelser ved invaliditet.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14 Elide Gottardo, der er italiensk statsborger af fødsel, gav afkald på dette statsborgerskab til fordel for fransk statsborgerskab, efter at hun den 7. februar 1953 i Frankrig indgik ægteskab med en fransk statsborger. Det fremgår af sagens akter, at Elide Gottardo på daværende tidspunkt var forpligtet til at antage sin ægtefælles statsborgerskab.
15 Elide Gottardo arbejdede først i Italien, dernæst i Schweiz og endelig i Frankrig, og hun indbetalte sociale bidrag i alle tre lande, svarende til 100 ugentlige bidrag i Italien, 252 i Schweiz og 429 i Frankrig. Hun oppebærer schweizisk og fransk alderspension, som hun er blevet tildelt, uden at det har været nødvendigt at sammenlægge forsikringsperioder.
16 Det fremgår af de oplysninger, der foreligger for Domstolen, at Elide Gottardo ønsker at opnå italiensk alderspension efter italiensk lovgivning på det sociale sikringsområde. Men selv hvis de italienske myndigheder i henhold til artikel 45 i forordning nr. 1408/71 medregnede de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i Frankrig, ville en sammenlægning af de italienske og de franske perioder ikke være tilstrækkelige til at opfylde den minimumsperiode, hvori der efter italiensk lovgivning skal være indbetalt bidrag for at erhverve ret til italiensk pension. Elide Gottardo har kun ret til italiensk alderspension, hvis man i medfør af totalisationsprincippet i artikel 9, stk. 1, i den italiensk-schweiziske overenskomst også medregner de forsikringsperioder, som hun har tilbagelagt i Schweiz.
17 En ansøgning om alderspension, som Elide Gottardo indgav den 3. september 1996, blev afslået af INPS ved afgørelse af 14. november 1997 med den begrundelse, at hun var fransk statsborger, og den italiensk-schweiziske overenskomst derfor ikke fandt anvendelse på hende. Elide Gottardo klagede over denne afgørelse, men klagen blev afvist med samme begrundelse ved afgørelse af 9. juni 1998 fra INPS.
18 Elide Gottardo anlagde herefter sag ved Tribunale ordinario di Roma med påstand om, at INPS skulle anerkende, at hun som statsborger i en af medlemsstaterne har ret til pension på samme vilkår som dem, der gælder for italienske statsborgere.
19 For Tribunale ordinario di Roma var det et spørgsmål, om det ikke var i strid med enten artikel 12 EF eller artikel 39 EF, at INPS' afslag på Elide Gottardos ansøgning udelukkende var begrundet med hendes franske statsborgerskab, og den besluttede derfor at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»Har en arbejdstager, som er statsborger i en medlemsstat, og som kan gøre gældende, at hun har indbetalt sociale sikringsbidrag til den kompetente institution i en anden medlemsstat, krav på, at alderspensionen fastsættes ved sammenlægning med de bidrag, der er indbetalt til institutionen i en stat uden for Unionen, i kraft af den overenskomst, som medlemsstaten har indgået med denne stat, og som den anvender til fordel for sine egne statsborgere?«
Domstolens bemærkninger
20 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de kompetente myndigheder, hvorunder de sociale sikringsordninger henhører, i én medlemsstat (her Den Italienske Republik) i overensstemmelse med de fællesskabsretlige forpligtelser, som påhviler dem i medfør af artikel 12 EF og artikel 39 EF, er forpligtet til at tage forsikringsperioder, der er tilbagelagt i et tredjeland (her Schweiz) af en statsborger i en anden medlemsstat (her Den Franske Republik), i betragtning med henblik på dennes erhvervelse af ret til ydelser ved alderdom, når de samme myndigheder i en situation, hvor forudsætningerne med hensyn til bidragsbetalingen er de samme, anerkender, at sådanne perioder i henhold til en bilateral overenskomst, der er indgået mellem denne førstnævnte medlemsstat og et tredjeland, tages i betragtning, når de er tilbagelagt af landets egne statsborgere.
21 Det bemærkes indledningsvis, at i henhold til artikel 12 EF finder princippet om ligebehandling anvendelse »inden for [...] traktatens anvendelsesområde« og »med forbehold af dennes særlige bestemmelser«. Med denne sidste bemærkning henvises bl.a. til andre traktatbestemmelser, hvori anvendelsen af det generelle princip er konkretiseret i forhold til særlige situationer. Dette er bl.a. tilfældet for så vidt angår de bestemmelser, der omhandler arbejdskraftens frie bevægelighed (jf. i denne forbindelse dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, præmis 14).
Traktatens ligebehandlingsprincip
22 Elide Gottardo har benyttet sig af sin ret til fri bevægelighed inden for Fællesskabet, idet hun som arbejdstager har undervist i to forskellige medlemsstater. Hendes ansøgning om alderspension i kraft af sammenlægning af de forsikringsperioder, som hun har tilbagelagt, henhører såvel under det personnelle som det materielle anvendelsesområde for artikel 39 EF.
23 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at de kompetente italienske myndigheder anerkender, at landets egne statsborgere, som har indbetalt sociale sikringsbidrag såvel til den italienske som til den schweiziske sociale sikringsordning, og som således befinder sig i samme situation som Elide Gottardo, kan opnå ret til alderspension ved en sammenlægning af de italienske og de schweiziske forsikringsperioder.
24 INPS har i sit indlæg for Domstolen anerkendt, at hvis Elide Gottardo havde bibeholdt sit italienske statsborgerskab, ville hun have opfyldt betingelserne for at få ret til italiensk alderspension. INPS har ikke bestridt, at ansøgningen blev afslået udelukkende under henvisning til Elide Gottardos franske statsborgerskab. Det er således ubestridt, at der er tale om forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet.
25 Såvel den italienske regering som INPS har imidlertid anført, at INPS med rette har afvist at tilkende Elide Gottardo alderspension ved en sammenlægning af de forsikringsperioder, som hun har tilbagelagt i såvel Italien som i Frankrig og i Schweiz, idet de gør gældende, at den omstændighed, at en enkelt medlemsstat (her Den Italienske Republik) har indgået en bilateral overenskomst med et tredjeland (her Schweiz), ikke henhører under Fællesskabernes kompetence.
26 Den italienske regering har i denne forbindelse henvist til ordlyden af artikel 3 i forordning nr. 1408/71 set i sammenhæng med definitionerne i samme forordnings artikel 1, litra j) og k), således som de er blevet fortolket af Domstolen i dom af 2. august 1993 i Grana-Novoa-sagen (sag C-23/92, Sml. I, s. 4505).
27 Det bemærkes, at der i Grana-Novoa-sagen var tale om en spansk statsborger, der først i Schweiz og dernæst i Tyskland havde udøvet en erhvervsmæssig aktivitet, der var omfattet af en tvungen social sikringsordning. De tyske myndigheder havde afslået hendes ansøgning om invalidepension under henvisning til, at hun ikke havde arbejdet i tilstrækkeligt lang tid i Tyskland. Maria Grana-Novoa havde i lighed med Elide Gottardo i hovedsagen påberåbt sig bestemmelserne i en overenskomst, der var indgået mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Schweiz, og som kun fandt anvendelse på tyske og schweiziske statsborgere, idet hun ønskede at opnå sammenlægning med de forsikringsperioder, som hun havde tilbagelagt i Schweiz.
28 Bundessozialgericht havde med sit første spørgsmål anmodet Domstolen om en fortolkning af begrebet »lovgivning« i artikel 1, litra j), i forordning nr. 1408/71. Domstolen fastslog, at en overenskomst, der var indgået mellem en enkelt medlemsstat og ét eller flere tredjelande, ikke skulle betegnes som lovgivning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 1408/71. Den forelæggende rets andet spørgsmål, der vedrørte princippet om ligebehandling, var kun blevet forelagt for det tilfælde, at det første spørgsmål blev besvaret bekræftende, hvorfor Domstolen ikke tog stilling til spørgsmålet.
29 Da det spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag, er forbundet med anvendelsen af principper, der direkte kan udledes af traktatens bestemmelser, skal der redegøres for Domstolens praksis i forbindelse med bilaterale overenskomster.
30 I en sag, der omhandlede en kulturoverenskomst, der var indgået mellem to medlemsstater, og som bestemte, at uddannelsesstipendier var forbeholdt disse to landes statsborgere, fastslog Domstolen, at artikel 7 i Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467) pålagde myndighederne i de to medlemsstater at udstrække den uddannelsesstøtte, der var omhandlet i den bilaterale overenskomst, til fællesskabsarbejdstagere, der er bosat på deres område (jf. dom af 27.9.1988, sag 235/87, Matteucci, Sml. s. 5589, præmis 16).
31 Domstolen fastslog ligeledes, at hvis der er risiko for, at anvendelsen af en fællesskabsretlig bestemmelse hindres på grund af en foranstaltning, som er truffet som led i gennemførelsen af en bilateral overenskomst, er enhver medlemsstat - selv om overenskomsten er indgået uden for traktatens anvendelsesområde - forpligtet til at lette anvendelsen af denne bestemmelse og med henblik herpå bistå enhver anden medlemsstat, som er pålagt en forpligtelse i medfør af fællesskabsretten (jf. Matteucci-dommen, præmis 19).
32 Med hensyn til en bilateral overenskomst, der er indgået mellem en medlemsstat og et tredjeland med henblik på at undgå dobbeltbeskatning, har Domstolen henvist til, at selv om direkte beskatning henhører under medlemsstaternes enekompetence, kan medlemsstaterne dog ikke undlade at overholde fællesskabsreglerne. De skal overholde fællesskabsretten under udøvelsen af deres kompetence. Domstolen fastslog således, at princippet om national behandling pålægger en medlemsstat, der er part i en sådan overenskomst, at indrømme selskaber, der har fast driftssted i medlemsstaten, men som er hjemmehørende i en anden medlemsstat, de rettigheder, der er omhandlet i overenskomsten, på samme betingelser som dem, der gælder for selskaber, der er hjemmehørende i den medlemsstat, der er part i overenskomsten (jf. i denne forbindelse dom af 21.9.1999, sag C-307/97, Saint-Gobain ZN, Sml. I, s. 6161, præmis 57-59).
33 Det følger af denne praksis, at medlemsstaterne, når de opfylder de forpligtelser, de har påtaget sig i henhold til internationale overenskomster - det være sig en overenskomst, der er indgået mellem medlemsstater eller mellem én medlemsstat og et eller flere tredjelande - skal overholde de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af fællesskabsretten, jf. herved dog artikel 307 EF. Det forhold, at tredjelandene ingen forpligtelser har efter fællesskabsretten er i denne henseende uden relevans.
34 Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at når en medlemsstat indgår en bilateral overenskomst om social sikring med et tredjeland, hvorefter forsikringsperioder, der er tilbagelagt i det pågældende land, skal tages i betragtning med henblik på at erhverve ret til ydelser ved alderdom, følger det af det grundlæggende princip om ligebehandling, at denne medlemsstat skal indrømme statsborgere fra de øvrige medlemsstater de samme rettigheder som dem, statens egne statsborgere er blevet tillagt i medfør af overenskomsten, medmindre staten har en objektiv begrundelse for sin afvisning.
35 Det fremgår endvidere heraf, at Domstolens fortolkning af begrebet »lovgivning« i artikel 1, litra j), i forordning nr. 1408/71 ikke kan have til følge, at medlemsstaterne fritages for at overholde princippet om ligebehandling i artikel 39 EF.
Vedrørende spørgsmålet, om der foreligger en objektiv begrundelse
36 En forrykkelse af ligevægten og gensidigheden i en bilateral overenskomst, der er indgået mellem en medlemsstat og et tredjeland, kan udgøre en objektiv grund til, at den medlemsstat, der er part i denne overenskomst, afviser at udstrække de rettigheder, som medlemsstatens egne statsborgere kan udlede af overenskomsten, til også at omfatte de andre medlemsstaters statsborgere (jf. i denne retning Saint-Gobain ZN-dommen, præmis 60).
37 INPS og den italienske regering har imidlertid ikke i hovedsagen godtgjort, at de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af fællesskabsretten, forringer deres mulighed for at opfylde de forpligtelser, som Den Italienske Republik har påtaget sig over for Schweiz. At Den Italienske Republik ensidigt giver arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater, ret til sammenlægning med forsikringsperioder, der er tilbagelagt i Schweiz, med henblik på at erhverve ret til italienske ydelser ved alderdom, forringer på ingen måde de rettigheder, som Schweiz har i henhold til den italiensk-schweiziske overenskomst, og pålægger heller ikke Schweiz nye forpligtelser.
38 De eneste indvendinger, som INPS og den italienske regering er fremkommet med, med henblik på at påvise, at deres afvisning af at tillade sammenlægning af de forsikringsperioder, som Elide Gottardo har tilbagelagt, er berettiget, vedrører en eventuel stigning i deres økonomiske byrder og de administrative vanskeligheder, der er forbundet med at samarbejde med de kompetente schweiziske myndigheder. Denne begrundelse kan ikke berettige, at Den Italienske Republik tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten.
39 Den forelæggende rets spørgsmål skal herefter besvares med, at de kompetente myndigheder, hvorunder de sociale sikringsordninger henhører, i én medlemsstat i overensstemmelse med de fællesskabsretlige forpligtelser, som påhviler dem i medfør af artikel 39 EF, er forpligtet til at tage forsikringsperioder, der er tilbagelagt i et tredjeland af en statsborger i en anden medlemsstat i betragtning med henblik på dennes erhvervelse af ret til ydelser ved alderdom, når de samme myndigheder i en situation, hvor forudsætningerne med hensyn til bidragsbetalingen er de samme, anerkender, at sådanne perioder i henhold til en bilateral overenskomst, der er indgået mellem den førstnævnte medlemsstat og tredjelandet, tages i betragtning, når de er tilbagelagt af statens egne statsborgere.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 De udgifter, der er afholdt af den italienske og den østrigske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Tribunale ordinario di Roma ved kendelse af 1. februar 2000, for ret:
De kompetente myndigheder i én medlemsstat, hvorunder de sociale sikringsordninger henhører, er i overensstemmelse med de fællesskabsretlige forpligtelser, som påhviler dem i medfør af artikel 39 EF, forpligtet til at tage forsikringsperioder, der er tilbagelagt i et tredjeland af en statsborger i en anden medlemsstat, i betragtning med henblik på dennes erhvervelse af ret til ydelser ved alderdom, når de samme myndigheder i en situation, hvor forudsætningerne med hensyn til bidragsbetalingen er de samme, anerkender, at sådanne perioder i henhold til en bilateral overenskomst, der er indgået mellem den førstnævnte medlemsstat og tredjelandet, tages i betragtning, når de er tilbagelagt af statens egne statsborgere.