CELEX: 62006TJ0310
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening van markten in sector granen
Overneming van graan door interventiebureaus
Aanscherping van kwaliteitscriteria voor maïs
Invoering van nieuw criterium inzake soortelijk gewicht van maïs
Schending van gewettigd vertrouwen
Kennelijk onjuiste beoordeling

Toepasselijke bepalingen
De gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector granen wordt geregeld door verordening (EG) nr. 1784/2003 van de Raad van 29 september 2003 (
PB L 270, blz. 78
; hierna: „GOM-verordening”).
Artikel 5 van de GOM-verordening bepaalt dat de door de lidstaten aangewezen interventiebureaus onder meer de hun aangeboden, in de Gemeenschap geoogste maïs aankopen, voor zover de aanbiedingen voldoen aan de vastgestelde voorwaarden, met name wat kwaliteit en hoeveelheid betreft. Deze aankopen kunnen slechts plaatsvinden tijdens de interventieperiode, dit is in casu voor Hongarije de periode van 1 november 2006 tot en met 31 mei 2007.
De uitvoeringsbepalingen van de GOM-verordening zijn neergelegd in verordening (EG) nr. 824/2000 van de Commissie van 19 april 2000 tot vaststelling van de procedures voor de overneming van granen door de interventiebureaus, en tot vaststelling van de analysemethodes voor de bepaling van de kwaliteit (
PB L 100, blz. 31
). Deze verordening stelt eveneens de minimumkwaliteitscriteria voor de interventieaankoop vast.
Op 18 oktober 2006 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 1572/2006 houdende wijziging van verordening nr. 824/2000 (
PB L 290, blz. 29
; hierna: „verordening”) vastgesteld teneinde rekening te houden met de nieuwe situatie op het gebied van de interventieregeling, in het bijzonder de langdurige opslag van bepaalde granen, en met de effecten daarvan op de kwaliteit van de producten. De verordening wijzigt de bij verordening nr. 824/2000 vastgestelde kwaliteitscriteria en voert voor maïs een nieuw criterium inzake het soortelijke gewicht in. De aldus ingevoerde wijzigingen gelden vanaf 1 november 2006.
Artikel 3 van verordening nr. 824/2000, zoals gewijzigd bij de verordening, preciseert de methoden voor de bepaling van de kwaliteit van de voor interventie aangeboden granen. Punt 3.9 van dat artikel bepaalt dat de referentiemethode voor de bepaling van het soortelijk gewicht ISO-methode 7971/2:1995 is, behalve voor maïs, waarvoor dat de „toegepaste traditionele methoden” zijn.
Volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 824/2000 is de aan de aanbieder te betalen prijs de in artikel 4, lid 1, van de GOM-verordening bedoelde interventieprijs, te weten 101,31 EUR per ton. Op deze prijs worden de in artikel 9 van verordening nr. 824/2000 bedoelde toeslagen en kortingen toegepast.
Artikel 9 van verordening nr. 824/2000, zoals gewijzigd bij de verordening, preciseert de bedragen van de op de interventieprijs toe te passen toeslagen en kortingen. In dat artikel heet het met name:
„De toeslagen en kortingen waarmee de aan de aanbieder te betalen prijs wordt verhoogd of verlaagd, worden in euro per ton uitgedrukt en worden gecombineerd toegepast op basis van de onderstaande bedragen:
[…]
b)
Wanneer het soortgelijk gewicht van het voor interventie aangeboden graan lager is dan […] 73 kg/hl voor maïs […] worden de in tabel III van bijlage VII vastgestelde kortingen toegepast.
[…]”
Bijlage I bij verordening nr. 824/2000, zoals gewijzigd bij de verordening, bepaalt in punt E dat het minimale soortelijk gewicht voor maïs 71 kg/hl bedraagt.
Tabel III van bijlage VII bij verordening nr. 824/2000, zoals gewijzigd bij de verordening, voorziet naargelang van het soortelijk gewicht van maïs in de volgende kortingen op de prijs: 0,5 EUR/ton voor een soortelijk gewicht van minder dan 73 kg/hl tot 72 kg/hl en 1 EUR/ton voor een soortelijk gewicht van minder dan 72 kg/hl tot 71 kg/hl.
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Bij brief van 13 januari 2006 hebben de Hongaarse autoriteiten aan de directeur-generaal van het directoraat-generaal „Landbouw en plattelandsontwikkeling” van de Commissie gemeld dat zich bij de interventieopslag moeilijkheden voordeden om maïskorrels gedurende lange tijd te bewaren, dat het aandeel gebroken korrels was gestegen en dat de kosten voor de langetermijnopslag door het Europees Landbouwgarantiefonds moesten worden gedragen.
Na verscheidene besprekingen heeft de Commissie op 27 juli 2006 aan de deskundigengroep van het Comité van beheer voor granen (hierna: „deskundigengroep voor graangewassen”) een ontwerpverordening voorgelegd die voorzag in de aanscherping van de voorwaarden inzake het maximumvochtgehalte, de gebroken korrels, en de tijdens het drogen verhitte korrels, en in de invoering van een nieuw criterium inzake het minimale soortelijk gewicht van maïs (73 kg/hl). Het voorstel preciseerde dat deze wijzigingen vóór 1 november 2006, het begin van de interventieperiode in de meeste lidstaten, moesten worden goedgekeurd.
Na de bekendmaking van het voorstel van de Commissie volgden talrijke besprekingen en herhaalde schriftelijke contacten tussen de vertegenwoordigers van de Hongaarse regering en die van de Commissie. Tijdens deze besprekingen deelde de Hongaarse regering mee dat de voorstellen van de Commissie betreffende de gebroken korrels en het soortelijk gewicht Hongarije bijzonder ernstig en zonder rechtvaardiging zouden treffen doordat bij normale weersomstandigheden 90 % van de Hongaarse jaarlijkse maïsproductie niet voor interventie in aanmerking zou komen. De Hongaarse regering voegde hieraan toe dat een korting op de interventieprijs bij een soortelijk gewicht onder de 75 kg/hl de volledige Hongaarse productie zou treffen.
Bij brief van 8 augustus 2006 heeft de Hongaarse staatssecretaris van Landbouw en Plattelandsontwikkeling het standpunt van de regering bevestigd en gestaafd met gegevens van instellingen voor kwaliteitsanalyse, en verzocht hij de Commissie om heroverweging van de ontwerpverordening.
Op 31 augustus 2006 werd de ontwerpverordening een tweede maal besproken door de deskundigengroep voor graangewassen. Tijdens deze bijeenkomst verklaarden meerdere lidstaten dat zij gekant waren tegen de invoering van het kwaliteitscriterium inzake het minimale soortelijk gewicht, of dienaangaande bezwaren hadden.
Bij op dezelfde datum aan de Commissie toegezonden brief heeft de Hongaarse staatssecretaris het standpunt van de Hongaarse regering opnieuw uiteengezet en de Commissie nogmaals verzocht haar zienswijze te herzien.
Op 6 september 2006 is de ontwerpverordening in het computerondersteund informatiesysteem voor de nationale autoriteiten van de lidstaten ingevoerd teneinde het Comité van beheer voor granen erover te laten stemmen vóór het einde van september 2006.
Op 7 september 2006 heeft de deskundigengroep voor graangewassen de ontwerpverordening andermaal besproken.
Tijdens de bijeenkomst van de raad van ministers van landbouw op 18 september 2006 hebben de Republiek Hongarije, de Slowaakse Republiek en de Republiek Oostenrijk zich tegen de ontwerpverordening gekant en heeft Mariann Fischer Boel, het voor landbouw en plattelandsontwikkeling bevoegde lid van de Commissie, toegezegd het ontwerp op een aantal punten bij te schaven, waarbij zij echter preciseerde dat de Commissie de financiële belangen van de Gemeenschap behoorde te vrijwaren.
Op 21 september 2006 heeft de Commissie, teneinde rekening te houden met de standpunten van de Republiek Hongarije, de Slowaakse Republiek en de Republiek Oostenrijk, en met haar toezegging, een gewijzigde ontwerpverordening voorgelegd aan het Comité van beheer voor granen, waarin als voorwaarde inzake het soortelijk gewicht van maïs 71 kg/hl in plaats van 73 kg/hl was vastgesteld en de prijs bij een soortelijk gewicht tussen 71 en 73 kg/hl werd gekort.
Op 28 september 2006, tijdens de bijeenkomst van het Comité van beheer voor granen, is het in de ontwerpverordening vastgestelde maximumvochtgehalte van de korrels van 13 % op 13,5 % gebracht.
Op 18 oktober 2006 heeft de Commissie de verordening vastgesteld, die op 20 oktober 2006, de dag van haar bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie
, in werking is getreden, en vanaf 1 november 2006 van toepassing is.
De punten 2 en 3 van de considerans van de verordening luiden als volgt:
„(2)
Aangeboden granen waarvan de kwaliteit niet de mogelijkheid van een passend gebruik of een passende opslag biedt, behoren niet voor interventie te worden aanvaard. Daartoe dient rekening te worden gehouden met de nieuwe situatie op interventiegebied, in het bijzonder de langdurige opslag van bepaalde granen, en met de effecten daarvan op de kwaliteit van de producten.
(3)
Derhalve moeten de in bijlage I bij verordening […] nr. 824/2000 vastgestelde kwaliteitscriteria voor maïs worden aangescherpt om de interventieproducten minder gevoelig voor kwaliteitsverlies en minder kwetsbaar bij een later gebruik te maken. Daartoe dienen het maximumvochtgehalte en de maximumaandelen aan gebroken korrels en aan tijdens het drogen verhitte korrels te worden verlaagd. Gezien de agronomische overeenkomsten die sorghum vertoont met maïs, dienen ter wille van de coherentie soortgelijke maatregelen te worden genomen voor sorghum. Voorts dient, ter wille van de coherentie met de overige voor de interventieregeling in aanmerking komende graansoorten, voor maïs ook een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht te worden ingevoerd.”
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 november 2006, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld, dat strekt tot nietigverklaring van een aantal bepalingen van de verordening (hierna: „bestreden bepalingen”), te weten:
—
in artikel 1, punt 1, de woorden „behalve in het geval van maïs, waarvoor dat de toegepaste traditionele methoden zijn”;
—
in artikel 1, punt 3, sub b, de woorden „dan 73 kg/hl voor maïs”;
—
in regel „E. Minimaal soortelijk gewicht (kg/hl)” van de tabel van punt 1 van de bijlage, de voor maïs geldende waarde „71”;
—
in tabel III van punt 2 van de bijlage, de waarden voor de korting van de interventieprijs voor maïs.
Verzoekster heeft het Gerecht verzocht de zaak overeenkomstig de artikelen 14, lid 1, en 51, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht naar de Grote kamer te verwijzen.
Bij beschikking van 11 december 2006 heeft het Gerecht, dat verzoeksters verzoek om verwijzing naar de Grote kamer aldus heeft uitgelegd dat daarmee subsidiair werd verzocht om verwijzing van de zaak naar een kamer bestaande uit vijf rechters, op voorstel van de Derde kamer de zaak naar de Derde kamer (uitgebreid) verwezen overeenkomstig artikel 51, lid 1, tweede alinea, van zijn Reglement voor de procesvoering, waarin het heet dat de zaak wordt berecht door een kamer bestaande uit ten minste vijf rechters, wanneer een lidstaat of een gemeenschapsinstelling die partij is in het geding, daarom verzoekt.
Bij afzonderlijke, op dezelfde datum neergelegde akte heeft verzoekster het Gerecht verzocht om op het beroep uitspraak te doen volgens de versnelde procedure van artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering.
Bij afzonderlijke, op dezelfde datum neergelegde akte heeft verzoekster krachtens artikel 242 EG in kort geding gevorderd dat de toepassing van de bestreden bepalingen wordt opgeschort.
Bij brief van 4 december 2006 heeft de Commissie meegedeeld dat zij zich verzette tegen een versnelde behandeling.
Bij beschikking van 13 december 2006 heeft het Gerecht het verzoek om versnelde behandeling ingewilligd.
Bij beschikking van 16 februari 2007, Hongarije/Commissie (T-310/06 R, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft de president van het Gerecht het verzoek tot opschorting afgewezen en de beslissing ten aanzien van de kosten aangehouden.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer — uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
De partijen hebben ter terechtzitting van 22 mei 2007 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden bepalingen nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
over de kosten te beslissen naar recht.
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie merkt op dat het beroep enkel strekt tot nietigverklaring van de bepalingen van de verordening die verband houden met het vereiste minimale soortelijk gewicht voor maïs, en vraagt zich af of het beroep ontvankelijk is, gegeven het feit dat de bestreden bepalingen niet scheidbaar zijn van de rest van de verordening in de zin van de rechtspraak van het Hof. Volgens haar is het soortelijk gewicht een essentieel criterium waarvoor de wetgever heeft gekozen om de kwaliteit van de in interventie genomen graankorrel te verhogen en om bijgevolg te verzekeren dat na langdurige opslag een korrel van goede kwaliteit wordt verkocht.
De Commissie betoogt dat het criterium inzake het soortelijk gewicht noodzakelijkerwijze verband houdt met de andere door de verordening aangescherpte kwaliteitscriteria, en dat die verordening dus een onscheidbaar geheel vormt. Een vermindering van het vochtgehalte zou immers onvermijdelijk leiden tot een verhoging van het soortelijke gewicht. Zonder dit nieuwe criterium inzake het soortelijk gewicht zou niet zijn verzekerd dat het graan daadwerkelijk kan worden doorverkocht en zouden de bestaande criteria, zelfs na de aanscherping ervan, onwerkzaam zijn. Volgens de Commissie heeft verzoekster dit verband tussen de verschillende kwaliteitsparameters overigens in punt 95 van het verzoekschrift erkend.
Verzoekster betoogt dat het verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring van de verordening ontvankelijk is. De voorwaarde inzake het soortelijk gewicht voor maïs vormt immers een scheidbaar element dat losstaat van de andere interventieparameters, en de nietigverklaring ervan zou objectief gezien de kern van de verordening niet wijzigen (arresten Hof van 10 december 2002, Commissie/Raad,
C-29/99, Jurispr. blz. I-11221
, punten 45 en 46, en 30 september 2003, Duitsland/Commissie,
C-239/01, Jurispr. blz. I-10333
, punten 34 en 37). Volgens verzoekster zou de nietigverklaring van deze voorwaarde niet raken aan de wezenlijke inhoud van de verordening omdat zou worden teruggekeerd naar de situatie van vóór de vaststelling ervan.
Beoordeling door het Gerecht
De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het beroep op grond dat de bestreden bepalingen niet van de rest van de verordening kunnen worden gescheiden.
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak de gedeeltelijke nietigverklaring van een communautaire handeling alleen dan mogelijk is wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling (arresten Hof Commissie/Raad, punt 37 supra, punten 45 en 46, en Duitsland/Commissie, punt 37 supra, punt 33, en arrest Hof van 21 januari 2003, Commissie/Parlement en Raad,
C-378/00, Jurispr. blz. I-937
, punt 30). Het Hof heeft eveneens bij herhaling geoordeeld dat aan dit vereiste van scheidbaarheid niet is voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd (arresten Hof van 30 maart 2006, Spanje/Raad,
C-36/04, Jurispr. blz. I-2981
, punten 13 en 14, en 27 juni 2006, Parlement/Raad,
C-540/03, Jurispr. blz. I-5769
, punt 28).
In casu blijkt uit de verordening dat de kern ervan bestaat in de verhoging van de kwaliteit van de in interventie genomen maïs. Daartoe voorziet de verordening in twee verschillende types maatregelen, te weten, enerzijds, de aanscherping van de reeds eerder in bijlage I bij verordening nr. 824/2000 vastgestelde kwaliteitscriteria voor maïs (eerste zin van punt 3 van de considerans van de verordening), waarvan verzoekster niet de nietigverklaring vordert, en anderzijds, de invoering voor maïs van een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht, ter wille van de coherentie met de regelingen die gelden voor de overige voor interventie in aanmerking komende graangewassen (laatste zin van punt 3 van de considerans van de verordening).
Hieruit volgt dat deze twee types maatregelen niet onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en dat de eventuele gedeeltelijke nietigverklaring van de verordening, voor zover daarbij een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs wordt ingevoerd, geen wijziging meebrengt van de kern van de niet door deze eventuele nietigverklaring getroffen bepalingen. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat de door de verordening aangescherpte kwaliteitscriteria voor maïs, te weten het maximumvochtgehalte voor maïs, het maximumaandeel aan gebroken korrels en het aandeel aan tijdens het drogen verhitte korrels, in tegenstelling tot het nieuwe criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs, reeds bestonden onder de vroegere regeling, toen er nog geen criterium inzake het soortelijk gewicht bestond.
Het argument van de Commissie dat het soortelijk gewicht een essentieel criterium is waarvoor de wetgever heeft gekozen om de kwaliteit van het in interventie genomen graan te verhogen, moet worden afgewezen. Enerzijds blijkt, anders dan de Commissie stelt, uit de verordening niet dat het soortelijk gewicht een essentieel criterium zou zijn om de kwaliteit van in interventie genomen maïs te verhogen. Anderzijds moet worden vastgesteld dat zelfs wanneer dit het geval zou zijn, de Commissie niet in staat was te toe te lichten hoe de kern van de verordening zou worden gewijzigd door de nietigverklaring van alleen die bepalingen waarbij dit nieuwe criterium werd ingevoerd.
Aangaande het argument dat het criterium inzake het soortelijk gewicht noodzakelijkerwijze verband houdt met de andere door de verordening aangescherpte parameters, omdat de vermindering van het vochtgehalte een verhoging van het soortelijk gewicht met zich meebrengt, volstaat de vaststelling dat de verordening geen verband legt tussen die twee criteria en dat het criterium inzake het vochtgehalte reeds bestond toen er nog geen sprake was van het criterium inzake het soortelijk gewicht.
Bovendien heeft de Commissie in haar geschriften uitdrukkelijk gesteld dat met de aanscherping van de reeds bestaande kwaliteitscriteria, inzonderheid het maximumvochtgehalte van maïs, wordt beoogd de in interventie genomen maïs beter te kunnen bewaren, terwijl de invoering van het criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs tot doel heeft een kwaliteitsstandaard voor de in interventie genomen korrel in te stellen, teneinde te garanderen dat de kwaliteit van het product, zelfs na de langdurige opslag ervan, welke steeds gepaard gaat met een zeker kwaliteitsverlies, toereikend blijft om op de markt te kunnen worden afgezet.
Uit wat voorafgaat, volgt dat de bestreden bepalingen van de rest van de verordening kunnen worden gescheiden, zodat het verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring ontvankelijk is.
Ten gronde
Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert verzoekster zes middelen aan: 1) schending van het gewettigd vertrouwen en van het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel; 2) onbevoegdheid van de auteur van de verordening; 3) misbruik van bevoegdheid; 4) kennelijk onjuiste beoordeling; 5) schending van de motiveringsplicht, en ten slotte 6) schending van de procedureregels van het Comité van beheer voor granen.
Eerste middel: schending van het gewettigd vertrouwen en van het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel
Eerste onderdeel van het middel: schending van het gewettigd vertrouwen
— Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat de Commissie het gewettigd vertrouwen van de Hongaarse producenten heeft geschonden doordat zij, twaalf dagen voordat de verordening van toepassing werd, een nieuw kwaliteitscriterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs heeft ingevoerd, en aldus de interventievoorwaarden voor maïs fundamenteel en — zelfs voor ernstige en goed geïnformeerde producenten — onvoorzienbaar heeft gewijzigd.
Verzoekster erkent dat op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan de doelstelling meebrengt dat zij voortdurend worden aangepast aan wijzigingen in de economische situatie, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op handhaving van een bestaande situatie die de gemeenschapsinstellingen in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen (arrest Hof van 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie,
C-350/88, Jurispr. blz. I-395
, punt 33). Zij is echter van mening dat er in casu bijzondere omstandigheden bestaan die een beroep op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen mogelijk maken.
Dienaangaande stelt verzoekster dat in het onderhavige geval is voldaan aan de criteria die het Hof inzake de bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geformuleerd in zijn arrest van 11 juli 1991, Crispoltoni (
C-368/89, Jurispr. blz. I-3695
; hierna: „arrest Crispoltoni I”). In de eerste plaats zijn de wijzigingen betreffende de kwaliteit van het in interventie genomen product ingevoerd nadat de Hongaarse producenten reeds beslissingen hadden genomen die belangrijke investeringen meebrachten (aankoop van zaaigoed en uitrusting voor het inzaaien en de bewerking van het veld, etc.). Volgens verzoekster is het nieuwe criterium inzake het minimale soortelijk gewicht hoofdzakelijk afhankelijk van de gebruikte zaadvariëteit en werd het ingevoerd toen de landbouwers niet meer in staat waren de bewerkte oppervlakten, en dus hun investeringen, te wijzigen.
In de tweede plaats is de invoering van het kwaliteitscriterium inzake het minimale soortelijk gewicht voor maïs volkomen nieuw en zonder precedent in het gemeenschapsrecht of in de Europese gebruiken. Verzoekster benadrukt dienaangaande dat er voor het eerst sprake was van de wijziging van de kwaliteitscriteria voor ter interventie aangeboden maïs op 27 juli 2006, tijdens een bijeenkomst van de deskundigengroep voor graangewassen. Nu daarvóór geen informatie werd verstrekt, konden de Hongaarse producenten, zelfs zo zij voorzichtig en bezonnen waren, dus niet voorzien dat de gezaaide maïsvariëteit en de gebruikte technologie het niet langer mogelijk zouden maken maïs te produceren die voldeed aan de kwaliteitscriteria voor de interventieaankoop. Hoewel de landbouwers voor de vrije markt produceren, worden hun economische beslissingen evenwel toch beïnvloed door de voorwaarden voor de interventieaankoop.
In de derde plaats kwam de datum van inwerkingtreding van de bestreden bepalingen als een verrassing voor de producenten, die erop mochten vertrouwen dat zij de tijd zouden krijgen om zich aan te passen aan de invoering van een verplichting die zo nieuw was.
Ten slotte stelt verzoekster dat de invoering van het nieuwe criterium inzake het soortelijk gewicht, dat is ingegeven door het streven naar harmonisatie met de andere voor interventie in aanmerking komende graangewassen, niet te voorzien was en niet door gewijzigde marktomstandigheden te verwachten viel. Verzoekster erkent weliswaar dat ernstige en goed geïnformeerde producenten zich moeten verwachten aan de redelijke risico’s die voortvloeien uit economische veranderingen en de eventuele wijzigingen moeten voorzien die de Commissie zou vaststellen om het gebrek aan marktevenwicht op te heffen, maar is toch van mening dat deze producenten de invoering van het criterium inzake het soortelijk gewicht niet hadden kunnen voorzien bij de beoordeling van de risico’s van het product. Volgens verzoekster hoeven zij dan ook niet de financiële last te dragen die voortvloeit uit de invoering van dit nieuwe criterium, dat de economische risico’s te buiten gaat welke inherent zijn aan hun activiteit van landbouwer.
De Commissie betoogt om te beginnen dat met de vaststelling van de verordening niet wordt beoogd een standaardisering door te voeren, maar een oplossing te bieden voor een nieuw probleem op het gebied van de interventies dat zich sinds het verkoopseizoen 2004/2005 voordeed en verband hield met de langetermijnopslag van maïs en de gevolgen daarvan voor de kwaliteit van het product. Maïs is immers een graangewas waarvan de kwaliteit, als gevolg van de eigen biologische kenmerken ervan, zeer gemakkelijk achteruitgaat, zodat het goede beheer van de voorraden het volgens de Commissie noodzakelijk maakte de kwaliteitscriteria aan te scherpen. Zij betoogt aldus enerzijds dat de aanscherping van de bestaande criteria, te weten het vochtgehalte en het aandeel aan gebroken en verhitte korrels, het mogelijk moet maken te voorkomen dat de kwaliteit van de maïskorrels te snel daalt en te verzekeren dat deze aldus langer kunnen worden bewaard, en anderzijds dat de invoering van het nieuwe criterium inzake het minimale soortelijk gewicht het mogelijk moet maken te verzekeren dat een korrel met een bepaalde kwaliteit wordt gekocht, zodat hij na de opslag ervan op lange termijn verkoopbaar blijft.
De Commissie benadrukt dat de Gemeenschap, teneinde de maïsproducenten een bepaalde marktprijs te garanderen, niet noodzakelijk de hele productie van de lidstaten, en inzonderheid het graan van lagere kwaliteit via de interventieregeling moet opkopen. Gesteld dat een aanzienlijk deel van de Hongaarse oogst niet aan de interventiecriteria zou voldoen, dan zou het interventiebureau bijgevolg toch zijn rol van marktbeschermer spelen, aangezien het het mogelijk zou maken een bepaald prijsniveau te handhaven, met als enig verschil dat de kwaliteit van de in interventie genomen korrel beter zou zijn.
Vervolgens erkent de Commissie weliswaar dat de graanvariëteit het uiteindelijke soortelijk gewicht van de oogst kan beïnvloeden, doch zij betwist verzoeksters verklaring dat het soortelijk gewicht hoofdzakelijk door de gezaaide variëteit van de korrel wordt bepaald.
Dienaangaande zet de Commissie uiteen dat het soortelijk gewicht het mogelijk maakt de dichtheid van een graankorrel te meten door een bekend volume graan te wegen en te vergelijken met een gelijk volume water. De graankorrel kan aan de hand van het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht worden ingedeeld, waarbij een hogere kwaliteit overeenkomt met een hoog soortelijk gewicht. Zij voert aan dat het soortelijk gewicht in het algemeen wordt bepaald door het vochtgehalte en de onzuiverheden, zodat het soortelijk gewicht toeneemt bij een daling van het vochtgehalte van het graan en omgekeerd. Wanneer de opbrengst van een oogst hoog is vanwege ideale klimatologische omstandigheden in termen van zonneschijn en vooral van wateraanvoer is het soortelijk gewicht normaliter laag; in een droge periode is het omgekeerde het geval. Volgens de Commissie volgt hieruit dat het soortelijk gewicht van geoogst maïs een variabele is die afhangt van een groot aantal factoren, waaronder in de eerste plaats het klimaat van het betrokken jaar. Voorts spelen ook de variëteit van het zaaigoed, de bodemkwaliteit en de teeltwijze een rol.
De Commissie stelt dat de vooral in Hongarije geteelde variëteit „paardetand” een maïskorrel oplevert waarvan het soortelijk gewicht naargelang van de klimatologische omstandigheden sterk kan variëren en dat het vastgestelde minimale soortelijk gewicht voor de interventieaankoop (71 kg/hl) al naargelang het verkoopseizoen ruimschoots wordt bereikt. Volgens de Commissie preciseert verzoekster overigens zelf dat deze variëteit een maïskorrel oplevert waarvan het soortelijk gewicht tussen 68 en 74 kg/hl ligt. Dat de catalogi voor maïszaaigoed geen nadere informatie bevatten met betrekking tot het soortelijk gewicht van elk van de verkochte zaadsoorten wijst erop dat dit criterium niet in eerste instantie afhangt van de gekozen variëteit en dat het voor alle soorten in gelijke verhoudingen varieert. De verschillen die zijn vastgesteld tussen de verkoopseizoenen voor tussen 2001 en 2006 in Hongarije geoogste maïs, zoals deze zijn weergegeven in de tabel in bijlage A.12 bij het verzoekschrift, tonen aan dat het gemiddelde soortelijk gewicht van een oogst hoofdzakelijk wordt bepaald door klimatologische omstandigheden.
Aangezien het soortelijk gewicht niet in eerste instantie van de gezaaide maïsvariëteit afhangt, zijn met de vaststelling van de bestreden bepalingen volgens de Commissie geen maatregelen getroffen die gevolgen hebben voor de investeringen van de producenten.
De Commissie betwist overigens de analyse van de Hongaarse autoriteiten waarbij het beweerdelijk normale karakter van het verkoopseizoen 2005/2006 als uitgangspunt wordt genomen voor de bepaling van het gemiddelde soortelijk gewicht van de oogst van 2006/2007. Dienaangaande zet zij uiteen dat de oogst in het verkoopseizoen 2006/2007 normaal was, en zelfs goed in termen van regen en zonneschijn, en niet kan worden vergeleken met het vorige verkoopseizoen, dat uitzonderlijk was geweest en een oogst had opgeleverd waarvan het gemiddelde soortelijk gewicht iets lager was dan het minimale soortelijk gewicht van 71 kg/hl. De Commissie voegt hieraan toe dat, gelet op de gunstige klimatologische omstandigheden tot november 2006, de Hongaarse producenten, aan wie de nieuwe kwaliteitseisen ter kennis waren gebracht, de mogelijk hadden de oogst op het veld te laten staan, waardoor het vochtgehalte ervan kon dalen. De Commissie is bijgevolg van mening dat verzoekster onvoldoende elementen heeft aangedragen tot staving van haar verklaring dat de helft van de Hongaarse oogst niet zou voldoen aan de interventiecriteria.
Ten slotte benadrukt de Commissie dat de aanscherping van de kwaliteitscriteria voor maïs, om, ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, te verzekeren dat de voorraden konden worden afgezet, evenwel niet eraan in de weg heeft gestaan dat de Hongaarse productie grotendeels voor interventie kon worden aangeboden, aangezien zij het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht in het licht van de besprekingen in het kader van de deskundigengroep voor graangewassen en teneinde rekening te houden met de opmerkingen van de Hongaarse autoriteiten van 73 tot 71 kg/hl heeft verlaagd.
In dat verband wijst zij nog erop dat de situatie op de communautaire en de internationale graanmarkten thans fundamenteel anders is dan vroeger. Zo is de marktprijs momenteel zeer hoog en over het algemeen hoger dan de interventieprijs. Bij de veiling van maïs die door het Hongaarse interventiebureau voor de verkoop op de interne markt werd aangehouden, werd in november 2006 tussen 103 en 123 EUR per ton interventiemaïs geboden, en, uitgaande van een minimumprijs die naargelang van de week 112 of 113 EUR/ton bedroeg, werd er verkocht tegen een prijs tussen 112 en 123 EUR/ton. De Commissie merkt overigens op dat, als gevolg van het feit dat de omstandigheden op de vrije markt — in de hele Gemeenschap — voor de producenten gunstiger zijn dan de aanbieding voor interventie, tot dusver slechts 8355 ton maïs voor de interventie werd aangeboden (alle in Hongarije), hetgeen een onbeduidende hoeveelheid is in vergelijking met de aangeboden hoeveelheden op hetzelfde tijdstip in 2005 (1755825 ton waarvan 1273106 ton in Hongarije). Bovendien verklaart de Commissie dat op de wereldmarkt de voorraden van de „netto-exporterende landen” een aanzienlijke daling te zien geven en dat de wereldproductie kleiner is dan het verbruik.
— Beoordeling door het Gerecht
Verzoekster betoogt dat de Commissie het gewettigd vertrouwen van de Hongaarse producenten heeft geschonden doordat zij, twaalf dagen voordat de verordening van toepassing werd, een nieuw kwaliteitscriterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs heeft ingevoerd.
Volgens vaste rechtspraak mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de gemeenschapsinstellingen in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen (arresten Hof van 15 juli 1982, Edeka,
245/81, Jurispr. blz. 2745
, punt 27, en Delacre e.a./Commissie, punt 48 supra, punt 33). Dit is inzonderheid het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie meebrengt (arresten Hof van 5 oktober 1994, Crispoltoni e.a.,
C-133/93, C-300/93 en C-362/93, Jurispr. blz. I-4863
; hierna: „arrest Crispoltoni II”, punt 57, en 14 oktober 1999, Atlanta/Europese Gemeenschap,
C-104/97 P, Jurispr. blz. I-6983
, punt 52).
Bovendien, zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest Crispoltoni I, punt 49 supra (punt 17), „is [het] vaste rechtspraak […] (zie onder meer de arresten van 25 januari 1979, [Racke,
98/78, Jurispr. blz. 69
, punt 20], en [Decker,
99/78, Jurispr. blz. 101
, punt 8]) dat, ofschoon het beginsel van de rechtszekerheid zich er in het algemeen tegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór afkondiging van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering kan worden afgeweken indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht wordt genomen” en „[geldt] deze rechtspraak ook in het geval waarin de terugwerkende kracht niet uitdrukkelijk in het besluit zelf is voorzien, doch uit de inhoud ervan voortvloeit”.
In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat de betrokken verordeningen, door de invoering in de loop van het jaar, nadat de investeringsbeslissingen waren genomen (teeltoppervlakte, aanplant, etc.), van een regeling inzake een gegarandeerde maximumhoeveelheid voor tabak, waarbij de interventieprijs en -premie evenredig werden gekort in geval van overschrijding, inbreuk hadden gemaakt op het rechtmatige vertrouwen van de betrokken ondernemers. Het Hof was immers van oordeel „dat hoewel [die ondernemers] rekening moesten houden met de mogelijkheid dat maatregelen zouden worden genomen om de toeneming van de tabaksproductie in de Gemeenschap binnen de perken te houden en de productie van soorten waarvoor afzetmoeilijkheden bestonden tegen te gaan, zij er niettemin van mochten uitgaan, dat eventuele maatregelen die consequenties zouden hebben voor hun investeringen, hun tijdig ter kennis zouden worden gebracht” (arrest Crispoltoni I, punt 49 supra, punt 21).
De situatie in het onderhavige geval is volkomen vergelijkbaar met die welke aan de orde was in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest Crispoltoni I, punt 49 supra.
De verordening is immers vastgesteld op 18 oktober 2006, bekendgemaakt op 20 oktober 2006, en van kracht sinds 1 november 2006, dit is de eerste dag van de betrokken interventieperiode, zodat de daarbij vastgestelde nieuwe kwaliteitscriteria gelden voor maïs die in de lente van 2006 is geplant en in de herfst van dat jaar is geoogst.
Door de invoering van een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs, twaalf dagen voordat de verordening van kracht werd, dit is op een tijdstip waarop de producenten reeds hadden ingezaaid en geen invloed meer konden uitoefenen op het soortelijk gewicht van de oogst, hebben de bestreden bepalingen aldus consequenties voor de investeringen van de betrokken producenten doordat zij de interventievoorwaarden voor maïs fundamenteel hebben gewijzigd.
Overigens moet worden vastgesteld dat de betrokken maatregelen niet tijdig aan de betrokken landbouwers zijn medegedeeld. In haar betoog betreffende de schending van het gewettigde vertrouwen heeft de Commissie overigens niets aangevoerd waardoor de verklaring van verzoekster, dat zelfs serieuze en goed geïnformeerde producenten zich niet aan de vaststelling van de verordening konden verwachten, wordt weersproken. Hooguit heeft de Commissie zich ertoe beperkt in de inleiding van haar verweerschrift te verwijzen naar een brief van 13 januari 2006 van de Hongaarse autoriteiten aan de Commissie, waarin melding wordt gemaakt van de moeilijkheden die zich bij de interventieopslag voordeden op het vlak van de conservering van de granen, naar de bespreking op 9 maart 2006 van het probleem van de langetermijnopslag van maïs in de deskundigengroep van het Comité voor beheer van granen, naar een brief van de Commissie aan de Hongaarse autoriteiten en naar nieuwe besprekingen die in juni 2006 plaatsvonden. De kwestie van de (eventuele) invoering van een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht blijkt echter op geen enkele wijze aan de orde te zijn geweest tijdens die besprekingen of in die brieven.
Uit het dossier blijkt integendeel dat de Commissie pas op 27 juli 2006, dus geruime tijd nadat de betrokken landbouwers hun investeringsbeslissingen hadden genomen, de ontwerpverordening tot invoering van het litigieuze nieuwe criterium inzake het soortelijk gewicht aan het Comité van beheer voor granen heeft voorgelegd.
Bovendien moet enerzijds erop worden gewezen dat met de litigieuze maatregelen niet alleen bestaande criteria zijn aangescherpt maar ook een nieuw criterium is ingevoerd, en anderzijds dat de voorwaarde inzake het soortelijk gewicht volkomen nieuw is in de maïshandel in de Gemeenschap. Zoals in het arrest van het Hof van 26 maart 1998, Petridi (
C-324/96, Jurispr. blz. I-1333
, punten 43-45), is gepreciseerd, was het Hof in het arrest Crispoltoni I, punt 49 supra, evenwel van oordeel dat de betrokken verordeningen het gewettigd vertrouwen van de betrokken ondernemers hadden geschonden, doordat daarbij een systeem van gegarandeerde maximumhoeveelheden was ingevoerd, dat de betrokken ondernemers onbekend was, zowel wat de aard van de nieuwe maatregelen voor de ordening van de tabaksmarkt betreft als ten aanzien van de datum van inwerkingtreding daarvan.
Uit het voorgaande volgt dat de bestreden bepalingen het gewettigd vertrouwen van de betrokken producenten hebben geschonden, doordat daarbij, zonder dat de betrokken producenten tijdig waren geïnformeerd, een nieuw criterium is ingevoerd inzake het minimale soortelijk gewicht beneden hetwelk maïs niet aan het interventiebureau mag worden aangeboden of de prijs ervan wordt gekort. Het eerste onderdeel van het eerste middel is dus gegrond.
Geen enkel argument van de Commissie kan afdoen aan deze conclusie.
In de eerste plaats is het argument dat het goede beheer van de voorraden het noodzakelijk maakt de kwaliteitscriteria aan te scherpen en dat het soortelijk gewicht een kwaliteitsfactor is, irrelevant in het kader van het onderzoek van het onderhavige middel, dat is ontleend aan schending van het gewettigd vertrouwen. De vraag is immers niet of de betwiste maatregelen passend zijn (daarover gaat het in de middelen inzake misbruik van bevoegdheid en kennelijk onjuiste beoordeling), maar of, gesteld dat zij dit zijn, de retroactieve invoering ervan het gewettigd vertrouwen van de betrokken producenten heeft geschonden.
In de tweede plaats moet eveneens worden afgewezen het argument dat de litigieuze maatregelen geen maatregelen zijn die gevolgen hebben voor de investeringen omdat het soortelijk gewicht niet hoofdzakelijk wordt bepaald door de gezaaide variëteit.
De investeringsbeslissingen kunnen immers niet worden herleid tot de loutere keuze van de zaadvariëteit, maar omvatten alle stappen vanaf de beslissing om maïs te planten en de bepaling van de te beplanten oppervlakte tot en met de oogst. Ten bewijze dat de bestreden maatregelen negatieve gevolgen hadden voor de investeringen van de betrokken producenten, heeft verzoekster overigens aangevoerd dat de Commissie de interventievoorwaarden voor maïs had gewijzigd nadat de producenten reeds hadden ingezaaid. Ofschoon verzoekster inderdaad heeft verklaard dat het gekozen type zaaigoed een grote invloed heeft op het soortelijk gewicht van het geoogste product, heeft zij de investeringen evenwel ruimer gedefinieerd en in dat verband de andere ingezette materialen en middelen, de voorbereiding van het veld, de zaaimachines, de speciale adapter voor de maaidorsmachine, en meer in het algemeen, de aangewende technologie, vermeld.
Overigens is het argument van de Commissie dat het soortelijk gewicht niet afhangt van de variëteit niet alleen irrelevant, maar het kan evenmin overtuigen. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het argument van de Commissie niet meer is dan een niet-onderbouwde verklaring en dus de door verzoekster aangehaalde elementen en studies niet kan weerspreken. De verklaring van de Commissie, dat uit de door verzoekster overgelegde tabel (bijlage A.12 bij het verzoekschrift), waarin het gemiddelde soortelijk gewicht van de in Hongarije tussen 2001 en 2006 geoogste maïs is vermeld, blijkt dat het soortelijk gewicht van een oogst hoofdzakelijk door klimatologische gegevens wordt bepaald aangezien bedoeld gewicht van jaar tot jaar schommelt zonder dat er zich grote wijzigingen in de gezaaide maïsvariëteiten voordeden, is bijgevolg ongegrond. Volgens die tabel schommelde het gemiddelde soortelijk gewicht immers tussen 70,90 en 73,22 kg/hl en uit de door verzoekster overgelegde bescheiden (bijlage A.6 bij het verzoekschrift) blijkt dat de vooral in Hongarije geteelde „paardetand”-variëteit maïs oplevert met een soortelijk gewicht tussen 68 en 74 kg/hl, terwijl andere variëteiten een hoger soortelijk gewicht bereiken (74 tot 82 kg/hl voor de variëteit Keményszemű en 72 tot 79 kg/hl voor de variëteit Puhaszemű). Voorts heeft de Commissie zowel in haar geschriften als ter terechtzitting erkend dat de variëteit tot op zekere hoogte het uiteindelijke soortelijk gewicht van de oogst kan beïnvloeden. Ten slotte betoogt de Commissie dat het soortelijk gewicht van maïs een veranderlijke parameter is die afhangt van een groot aantal factoren, waaronder, in de eerste plaats, de weersomstandigheden van het jaar en verder de bodemkwaliteit en vooral de teeltwijze (de zaaidatum, de kwaliteit van het planten, de zorgvuldigheid van de irrigatie, de oogstdatum, etc.). Indien de voorgenomen maatregelen hun tijdig waren medegedeeld hadden de betrokken producenten evenwel met al die factoren, het klimaat uitgezonderd, rekening kunnen houden om maïs met een hoger soortelijk gewicht te produceren.
In de derde plaats hoeft aangaande het argument dat verzoekster niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat meer dan de helft van de Hongaarse oogst niet aan het criterium inzake het soortelijk gewicht voldeed, slechts te worden opgemerkt dat het Hof in zijn arrest Crispoltoni I, punt 49 supra, aan de vaststelling van een schending van het gewettigd vertrouwen geen enkele voorwaarde inzake de belangrijkheid van de gevolgen voor de investeringen heeft verbonden. De Commissie vermeldt overigens niet op welke grondslag een dergelijke voorwaarde zou berusten of welk percentage van de oogst getroffen moet zijn om te kunnen spreken van schending van het gewettigd vertrouwen.
Bovendien blijkt uit de door verzoekster overgelegde tabel (bijlage A.12 bij het verzoekschrift), die door de Commissie niet is betwist, dat, zelfs in de jaren waarin het gemiddelde soortelijk gewicht van de oogst het hoogst was, 10 % van die oogst niet zou hebben voldaan aan het in de bestreden bepalingen neergelegde criterium om voor interventie in aanmerking te komen, en voor bijna 40 % van de productie de prijs zou zijn gekort.
Dat landbouwers in de eerste plaats voor de vrije markt produceren, neemt overigens niet weg dat de interventievoorwaarden hun economische beslissingen beïnvloeden en dat zij ten tijde van hun investeringen (zaaigoed, beheer, etc.) redelijkerwijs erop konden vertrouwen dat de tot dusver gebruikte variëteiten en technologie zouden blijven voldoen aan de in het gemeenschapsrecht neergelegde kwaliteitscriteria voor de aanbieding van de door hen geproduceerde maïs voor interventie. Overigens, in het arrest Crispoltoni I, punt 49 supra, heeft het Hof de in die zaak aan de orde zijnde litigieuze verordening ongeldig verklaard, waarin enkel was bepaald dat op de interventieprijzen en de premies voor de verschillende tabakssoorten een verlaging met 1 % werd toegepast voor elk procent waarmee de productie de gegarandeerde maximumhoeveelheid overschreed, en had de verwijzende rechter maar van één getroffen producent melding gemaakt.
Uit wat voorafgaat, volgt dat de bestreden bepalingen nietig moeten worden verklaard.
Bovendien heeft verzoekster in het kader van het middel ontleend aan schending van de motiveringsplicht eveneens aangevoerd dat de Commissie niet had aangegeven om welke bijzondere redenen de nieuwe, strengere criteria, vanaf het begin van de periode voor de interventieaanbiedingen, op 1 november 2006, dat wil zeggen 12 dagen na de bekendmaking van de verordening, moesten worden toegepast.
Volgens vaste rechtspraak heeft de door artikel 253 EG vereiste motivering tot doel, dat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen teneinde hun rechten te kunnen verdedigen, en dat de communautaire rechter zijn toezicht kan uitoefenen. In die motivering moet derhalve duidelijk en ondubbelzinnig de redenering uitkomen van de gemeenschapsinstelling die het gewraakte besluit heeft genomen. In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof in zijn arrest van 1 april 1993, Diversinte en Iberlacta (
C-260/91 en C-261/91, Jurispr. blz. I-1885
, punt 10), de verordening waartegen werd opgekomen in de zaak die aanleiding gaf tot dat arrest ongeldig heeft verklaard op grond dat de motivering ervan het Hof niet in staat stelde na te gaan waarom de terugwerkende kracht gerechtvaardigd was door het doel van de verordening en of het gewettigd vertrouwen van de betrokken ondernemers in acht was genomen.
Evenwel moet worden vastgesteld dat uit niets in de verordening blijkt waarom de gewraakte nieuwe maatregelen onmiddellijk op de oogst van het lopende jaar moeten worden toegepast, en dat in punt 9 van de considerans enkel is uiteengezet dat „de [hierbij] vastgestelde wijzigingen van toepassing [moeten] zijn voor de aanbieding van granen voor interventie op of na 1 november 2006”, en voorts nog dat „bijgevolg dient te worden bepaald dat [zij] in werking treedt op de dag van haar bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie
”.
De Commissie beperkt zich ertoe in haar verweerschrift te verklaren dat het van toepassing worden op 1 november 2006, zoals de diensten van de Commissie van het begin al hebben gesteld, zijn rechtvaardiging vond in het feit dat de interventieperiode in de meeste lidstaten op die dag begint. De Commissie stelt voorts dat snel moest worden gehandeld in het licht van de toetreding tot de Europese Unie, met ingang van 1 januari 2007, van Roemenië en de Republiek Bulgarije, die tezamen tussen 12 en 13 miljoen ton maïs produceren.
Nog afgezien van het feit dat het ontbreken van elke motivering in de verordening van het tijdstip van de inwerkingtreding ervan niet kan worden verholpen door verklaringen in de loop van het voorbereidingsproces ervan, is de omstandigheid dat de interventieperiode op 1 november 2006 begon slechts een algemene vaststelling die niet kan worden beschouwd als een specifieke motivering die het nagestreefde effect doet uitkomen en de rechter in staat stelt na te gaan of het gewettigd vertrouwen van de betrokken ondernemers in acht is genomen.
Wat de omstandigheid betreft die is ontleend aan de omvang van de maïsproductie van Roemenië en Bulgarije, waarvan de toetreding op 1 januari 2007 van kracht werd, moet niet alleen worden vastgesteld dat de Commissie niet beweert dat ooit daarnaar werd verwezen tijdens de wetgevingsprocedure, maar ook dat redelijkerwijs niet kan worden gesteld dat een dergelijke omstandigheid onvoorzienbaar was en dat de Commissie er niet tijdig rekening mee had kunnen houden om een inbreuk op het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen te vermijden. Afgezien daarvan zou een dergelijke motivatie de stelling van verzoekster, dat de invoering van het criterium inzake het soortelijk gewicht niet tot doel had de opslagomstandigheden te verbeteren of de interventieregelingen te harmoniseren, maar de voor interventie in aanmerking komende hoeveelheid maïs te beperken, aannemelijk maken.
De bestreden bepalingen moeten dus eveneens nietig worden verklaard omdat de verordening de motiveringsplicht schendt.
Aangezien in de memories daarop niet was ingegaan, heeft het Gerecht de partijen ter terechtzitting vragen gesteld over de gevolgen in de tijd van een eventuele nietigverklaring ingevolge schending van het gewettigd vertrouwen.
In het kader van het onderhavige onderdeel is slechts schending van het gemeenschapsrecht komen vast te staan voor zover de bestreden bepalingen een nieuw criterium inzake het minimale soortelijk gewicht vaststellen dat onmiddellijk op de oogst in de herfst van 2006 toepasselijk is zonder de betrokken producenten daarvan tijdig te informeren, zodat, zoals de Commissie terecht heeft gesteld, de nietigverklaring op die grond slechts kan gelden voor de maïs die vóór de vaststelling van de bestreden bepalingen was geplant en geteeld.
Uit het voorgaande volgt dat de bestreden bepalingen op grond van het onderhavige onderdeel nietig moeten worden verklaard, althans voor zover zij van toepassing zijn op de maïsoogst in 2006.
Bijgevolg moeten de andere middelen en argumenten van verzoekster worden onderzocht.
Tweede onderdeel van het middel: schending van het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel
— Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat de Commissie inbreuk heeft gemaakt op het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel doordat zij de verordening slechts 12 dagen vóór het begin van de interventieperiode in Hongarije heeft bekendgemaakt en de nieuwe gemeenschapsregeling voor de producenten dus totaal onvoorzienbaar was. Dit was des te meer het geval nu die regeling geen snelle aanpassing aan gewijzigde marktomstandigheden tot doel heeft, maar de standaardisering van de kwaliteitscriteria voor in interventie te nemen granen, hetgeen a priori een doelstelling van technische aard en op lange termijn is.
Verzoekster is van mening dat de Commissie had moeten rekening houden met de bijzondere situatie van de Hongaarse producenten en voorzien in aanpassingen aan de toepassing van de nieuwe criteria voor de interventieaankoop, in overeenstemming met de door het Hof in de arresten van 29 april 2004, Gemeente Leusden en Holin Groep (
C-487/01 en C-7/02, Jurispr. blz. I-5337
), en 7 juni 2005, Vereniging voor Energie e.a. (
C-17/03, Jurispr. blz. I-4983
), geformuleerde beginselen. De situatie van de landbouwers wordt gekenmerkt door de afstemming van de landbouwactiviteit op de biologische cycli en de maïsproductiecycli, die beginnen met het nemen van beslissingen, gevolgd worden door uitvoeringshandelingen (de aankoop van zaaigoed, het inzaaien, etc.), en na verloop van een aantal maanden eindigen met de oogst.
Verzoekster voert aan dat de Commissie, door de invoering van de bestreden bepalingen zonder te voorzien in een overgangsperiode of de geleidelijke toepassing ervan, inbreuk heeft gemaakt op het evenredigheidsbeginsel en op het in artikel 33, lid 2, sub b, EG neergelegde beginsel, op grond waarvan rekening moet worden gehouden met de noodzaak de dienstige aanpassingen op het gebied van de landbouw geleidelijk te doen verlopen. Verzoekster wijst op het belang van de Hongaarse productie in de Gemeenschap (17 à 18 %) en op de gevolgen van een nieuw, streng kwaliteitscriterium dat meebrengt dat de helft van de Hongaarse productie niet langer voor interventie in aanmerking zal komen. Zij merkt op dat dit nieuwe criterium, gelet op de uitstekende kwaliteit van de Hongaarse maïs, eveneens zal leiden tot de uitsluiting van een aanzienlijk gedeelte van de Europese productie. Bovendien is de onmiddellijke toepassing van het nieuwe criterium inzake het minimale soortelijk gewicht des te minder gerechtvaardigd in het licht van de met de nieuwe regeling nagestreefde harmonisatiedoelstelling.
Ten slotte is verzoekster van mening dat deze nieuwe parameter, die niet voorkomt in de Europese handelspraktijken voor maïs, niet als zodanig zal kunnen worden toegepast. De landbouwers kunnen immers niet vaststellen welke variëteit een korrel oplevert die aan dit nieuwe kwaliteitscriterium voldoet, met name omdat de zaadcatalogi het soortelijk gewicht niet vermelden en omdat het soortelijk gewicht van de in Hongarije geteelde maïsvariëteit „paardetand” tussen 68 en 74 kg/hl schommelt. Verzoekster is bijgevolg van mening dat, om redenen die niet aan de landbouwers te wijten zijn, ongeveer de helft van de zaadvariëteiten geen maïskorrel zal opleveren die voor interventie in aanmerking komt. Overigens vergt de invoering van nieuwe zaadvariëteiten die een korrel zouden kunnen opleveren die aan het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht voldoet veel tijd, namelijk een tiental jaar, zodat de Hongaarse producenten zich bijna onmogelijk op de naleving van de verordening konden voorbereiden.
De Commissie brengt om te beginnen in herinnering dat met de aanscherping van de kwaliteitscriteria voor in interventie te nemen maïs niet alleen een harmonisatie wordt nagestreefd. In werkelijkheid wordt beoogd te vermijden dat de kwaliteit van de voorraden achteruitgaat en het latere gebruik ervan onmogelijk wordt.
De Commissie betwist vervolgens dat zij het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden. Aangezien de verordening twaalf dagen vóór het begin van de interventieperiode voor Hongarije, op 1 november 2006, is gepubliceerd, was de toepassing ervan voorzienbaar. Voorts is zij van mening dat er, gelet op de inhoud van de verordening (arrest Crispoltoni I, punt 49 supra), geen sprake was van terugwerkende kracht. Aangezien het soortelijk gewicht niet in hoofdorde wordt bepaald door de zaadvariëteit maar door de klimatologische omstandigheden tijdens het verkoopseizoen, is immers niet aangetoond dat de naleving van dat criterium de investeringen die de producenten vóór de oogst hadden gedaan, zou hebben beïnvloed. De situatie in het onderhavige geval verschilt dus, op het punt van de gevolgen op financieel vlak voor de landbouwers, van de gevallen die aan de orde waren in de door verzoekster aangehaalde rechtspraak inzake fiscaliteit of landbouw.
De Commissie benadrukt dat het rechtszekerheidsbeginsel niet vereist dat zich geen wetswijziging voordoet. De beslissing van de Commissie om de kwaliteitscriteria voor de interventieaankoop aan te scherpen beantwoordt evenwel aan een welbepaalde behoefte, namelijk het beheer van de voorraden als een goed huisvader, en vindt haar rechtvaardiging in overwegingen van technische aard waarmee wordt beoogd te verzekeren dat het gekochte graan een zekere kwaliteit heeft, zodat het na opslag op lange termijn verkoopbaar blijft.
De Commissie voert aan dat de problematiek van de kwaliteit van de opgeslagen maïs en de weerslag ervan op het nieuwe probleem van de langetermijnopslag voorzienbaar was voor de betrokkenen, aangezien deze kwestie reeds ter sprake was gebracht in maart 2006 en daarna werd besproken in de deskundigengroep voor graangewassen op 1 en 29 juni 2006, dus tussen één en anderhalve maand na het inzaaien van het areaal. Vervolgens werd het voorstel tot aanscherping van de kwaliteitscriteria herhaaldelijk formeel besproken tijdens bijeenkomsten van de deskundigengroep voor graangewassen.
Overigens was de late invoering van de bestreden bepalingen voornamelijk een gevolg van het feit dat, wegens aan de Hongaarse autoriteiten toegestane afwijkingen voor de interventieaankoop, niet onmiddellijk duidelijk was dat het verkoopseizoen 2005/2006 uitzonderlijk was en een extra stijging van de voorraden meebracht waardoor snel optreden geboden was. De besprekingen zijn pas begonnen nadat de lidstaten de Commissie hadden meegedeeld dat de kwaliteit van hun voorraden snel achteruitging.
De Commissie betoogt voorts dat zij rekening heeft gehouden met de bijzondere situatie van de maïsproducenten in Centraal-Europa, aangezien zij het vereiste minimale soortelijk gewicht van 73 tot 71 kg/hl heeft verlaagd. Zij is van mening dat dit criterium, gelet op het nagestreefde rechtmatige doel, relevant is en dat het de Hongaarse landbouwers niet benadeelt. De invoering van alleen het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht heeft immers niet de door verzoekster vermelde gevolgen voor de oogsten, aangezien de in de verordening vastgestelde verlaging van het maximumvochtgehalte, 13,5 % in plaats van 14,5 %, die in het kader van het beroep niet wordt betwist, impliceert dat het soortelijk gewicht van voor interventie aangeboden maïs stijgt met 0,5 tot 1 kg/hl. De invoering van dit nieuwe kwaliteitscriterium kan dus niet worden geacht onevenredig te zijn aan het nagestreefde doel.
Wat ten slotte de vermeende moeilijkheden betreft die de landbouwers zouden ondervinden om het soortelijk gewicht van de maïsoogst te beoordelen, merkt de Commissie op dat de traditionele methoden in heel Europa voorkomen en dat er zich bij de keuze van Hongarije voor de ISO-methode, die voor rogge wordt gebruikt, thans geen problemen stellen om het soortelijk gewicht te bepalen. Hoe dan ook viel het soortelijk gewicht van de maïs vóór de oogst niet te voorspellen.
— Beoordeling door het Gerecht
Verzoekster erkent dat de producenten tot op zekere hoogte de economische nadelen dienen te aanvaarden die het gevolg zijn van eventuele wetswijzigingen in het lopende jaar, maar betoogt dat de Commissie in casu het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door de onmiddellijke toepasselijkheid van het nieuwe criterium inzake het soortelijk gewicht en door de uitsluiting van het grootste deel van de Hongaarse maïs van de mogelijkheid van interventieaankoop.
Voor zover daarmee de wettigheid wordt betwist van de bestreden bepalingen in hun toepassing op de oogst van het lopende jaar, behoeft het onderhavige betoog niet meer te worden onderzocht aangezien reeds werd geconcludeerd dat de verordening op dit punt nietig moet worden verklaard.
Voor zover verzoekster, hoewel zij in het kader van het onderhavige middel hoofdzakelijk argumenten betreffende de oogst van het jaar 2006 aanvoert, toch de wettigheid van de bestreden bepalingen zou willen betwisten met betrekking tot de interventieperiodes van latere jaren, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het rechtszekerheidsbeginsel een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht is, dat meer in het bijzonder verlangt, dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arresten Hof van 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten,
C-143/93, Jurispr. blz. I-431
, punt 27, en 14 april 2005, België/Commissie,
C-110/03, Jurispr. blz. I-2801
, punt 30), en dat de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de gemeenschapsinstellingen in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen, hetgeen inzonderheid het geval is op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie meebrengt (arrest Crispoltoni II, punt 63 supra, punt 57).
Verzoekster zet evenwel niet uiteen waarom de bestreden bepalingen onvoldoende duidelijk zouden zijn om de betrokken producenten in staat te stellen ondubbelzinnig de voorwaarden vast te stellen waaronder zij hun maïs voor de interventie konden aanbieden, en evenmin waarom die producenten niet in staat zouden zijn de nodige voorzieningen te treffen om ervoor te zorgen dat de door hen geproduceerde maïs vanaf de volgende oogst zou voldoen aan het criterium inzake het soortelijk gewicht. Behalve dat verzoeksters betoog enkel de oogst van het lopende jaar lijkt te betreffen, moet worden opgemerkt dat verzoekster bovendien stelt dat het soortelijk gewicht hoofdzakelijk wordt bepaald door de gebruikte zaadvariëteit en dat, volgens de studie die als bijlage A.6 aan het verzoekschrift is gehecht, twee zaadvariëteiten maïs opleveren met een soortelijk gewicht dat het in de bestreden bepalingen neergelegde minimum ruimschoots overschrijdt.
Wat overigens het argument betreft, dat de verordening het evenredigheidsbeginsel schendt omdat de Hongaarse productie als gevolg daarvan grotendeels van interventie wordt uitgesloten, volstaat de vaststelling dat deze verklaring door de Commissie formeel wordt betwist en dat zij niet met bewijs wordt gestaafd. Bovendien blijkt uit de door verzoekster verstrekte gegevens dat zelfs in de voorgaande jaren reeds een aanzienlijk deel van de Hongaarse productie aan het door de nieuwe bepalingen opgelegde minimale soortelijk gewicht voldeed. Ten slotte, zoals hierboven uiteengezet, bestaan er volgens de door verzoekster overgelegde studie zaadvariëteiten waarmee maïs kan worden geproduceerd waarvan het soortelijk gewicht het vereiste minimum overschrijdt.
Uit wat voorafgaat, volgt dat het tweede onderdeel van het eerste middel moet worden afgewezen.
Tweede middel: onbevoegdheid van de auteur van de verordening
Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat de Commissie ingevolge artikel 5 van de GOM-verordening niet bevoegd was voor de vaststelling van het nieuwe kwaliteitscriterium inzake het minimale soortelijk gewicht voor maïs, op grond dat dit geen deugdelijk kwaliteitscriterium is.
Verzoekster benadrukt immers in de eerste plaats dat zij bij de uitwerking van de verordening herhaaldelijk heeft gesteld dat het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht niet relevant was voor de door die verordening nagestreefde doelstelling van de bewaring van de voorraden over lange termijn.
In de tweede plaats betwist verzoekster dat het soortelijk gewicht verband houdt met de kwaliteit. Uit een van de documenten die de Commissie heeft overgelegd tot staving van haar voorstel tot vaststelling van het nieuwe criterium (bijlage A.3c bij het verzoekschrift, blz. 5) blijkt dat het soortelijk gewicht van maïs de voedingswaarde van dit graangewas niet beïnvloedt, ongeacht of het bestemd is voor de voeding van dier of mens. Deze analyse wordt bevestigd door een in bijlage A.10 bij het verzoekschrift opgenomen publicatie, waarin het heet dat het soortelijk gewicht en het vochtgehalte niet van invloed zijn op de kwaliteit van maïs voor diervoeder, gelet op de kwaliteit van de droge stof in het graangewas.
Verzoekster betoogt in de derde plaats dat het criterium inzake het soortelijk gewicht niet wordt toegepast in de Europese handelspraktijken voor maïs en dat dienaangaande geen regelgeving bestaat. Deze factor speelt dus geen rol bij de prijsvorming voor het graangewas en kan niet worden beschouwd als een relevante voorwaarde inzake de kwaliteit in de zin van artikel 5 van de GOM-verordening.
In de vierde plaats wordt deze parameter in de Verenigde Staten en in Canada gebruikt, maar uitsluitend omdat de maïs er hoofdzakelijk voor menselijke consumptie bestemd is. Zoals vermeld in punt 2 van de considerans van verordening (EG) nr. 1068/2005 van de Commissie van 6 juli 2005 houdende wijziging van verordening nr. 824/2000 (
PB L 174, blz. 65
) wordt maïs in Europa echter vooral als diervoeder gebruikt.
De Commissie betoogt dat de invoering voor maïs, zoals ook voor andere graangewassen, van het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht teneinde te verzekeren dat dit graangewas een zekere kwaliteit heeft, volkomen onder de bevoegdheid valt die haar door de Raad in overeenstemming met de GOM-verordening is gedelegeerd.
De Commissie overweegt in de eerste plaats dat de nieuwe factor betreffende het minimale soortelijk gewicht relevant is voor de doelstelling, de kwaliteit van maïs te verhogen met het oog op de bewaring op lange termijn en het latere gebruik ervan. Zij is immers van mening dat, aangezien het vochtgehalte van de korrel van invloed is op het soortelijk gewicht en de bewaring ervan, het criterium inzake het soortelijk gewicht het mogelijk zal maken de kwaliteit van de maïs te verhogen.
De Commissie betoogt in de tweede plaats dat het soortelijk gewicht het algemeen gebruikt criterium is voor de indeling van maïskorrels naargelang van hun kwaliteit. Anders dan verzoekster stelt, is de vaststelling van het soortelijk gewicht een element op grond waarvan in de Verenigde Staten de vijf Amerikaanse graankwaliteiten worden onderscheiden. Bovendien merkt de Commissie op dat het in de verordening vastgestelde criterium van een minimaal soortelijk gewicht van 71 kg/hl iets lager is dan dat voor graan van eerste kwaliteit in de Verenigde Staten (71,4 kg/hl), hoewel dit, anders dan in de Gemeenschap, slecht gedurende zeer korte tijd wordt opgeslagen. Het nieuwe criterium inzake het soortelijk gewicht is daarentegen minder streng dan de in Frankrijk door het Institut technique des céréales et des fourrages bepleite norm van minstens 75 kg/hl voor maïs van goede kwaliteit.
De Commissie benadrukt dat zij nergens bevestiging vond van verzoeksters bewering dat Amerikaanse maïs van eerste kwaliteit enkel voor menselijke consumptie bestemd zou zijn. Gesteld dat die bewering juist zou zijn, is de Commissie niettemin van mening dat het feit dat het gekozen criterium inzake het soortelijk gewicht overeenstemt met het referentiecriterium voor de menselijke consumptie in de Verenigde Staten een waarborg is voor de kwaliteit van de graankorrel.
De Commissie is in de derde plaats van mening dat de voedingswaarde van de maïskorrel afhangt van het soortelijk gewicht. Uit een analyse van verschillende loten maïs met een verschillend soortelijk gewicht blijkt immers dat zowel de chemische samenstelling als de voedingswaarde (energie en aminozuren) van de verschillende types korrels variëren. De Commissie preciseert dienaangaande dat de door verzoekster aangehaalde analyse, die in bijlage A.10 bij het verzoekschrift is vermeld, de voedingswaarde „van de droge stof” betreft en dus slechts een betrekkelijke waarde heeft aangezien de volledige korrel, die bestaat uit droge stof en vocht, wordt vervoederd.
Ten slotte is de omstandigheid dat het criterium inzake het soortelijk gewicht niet wordt toegepast in de handelspraktijken in de Europese Unie irrelevant, aangezien wordt beoogd de interventievoorwaarden vast te stellen die een opslag op lange termijn van een korrel van goede kwaliteit kunnen verzekeren, en het niet de bedoeling is de maïshandel in de Gemeenschap te regelen. De Commissie voegt hieraan toe dat het latere gebruik van het graan onbekend is ten tijde van de aankoop ervan door het interventiebureau, zodat het legitiem is te verzekeren dat het interventiebureau over een korrel van goede kwaliteit beschikt, ongeacht of deze voor menselijke of dierlijke consumptie bestemd is.
Beoordeling door het Gerecht
Verzoekster betoogt dat de Commissie ingevolge artikel 5 van de GOM-verordening niet bevoegd was voor de vaststelling van het nieuwe criterium inzake het minimale soortelijk gewicht voor maïs, op grond dat dit geen deugdelijk kwaliteitscriterium is.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Raad in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aanleiding kan vinden de Commissie ruime uitvoeringsbevoegdheden te geven, aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te nemen die de situatie vereist (arrest Hof van 30 oktober 1975,
23/75, Rey Soda, Jurispr. blz. 1279
, punt 11). Zo heeft het Hof in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van 29 februari 1996, Frankrijk en Ierland/Commissie (
C-296/93 en C-307/93, Jurispr. blz. I-795
), geoordeeld dat de gewichtslimiet voor karkassen die voor interventie in aanmerking komen deel uitmaakt van de uitvoeringsmaatregelen die de Commissie mocht nemen, hoewel zij tot een heroriëntatie van de rundvleesproductie zou kunnen leiden en verzoeksters hadden gesteld dat de bepaling op grond waarvan zij is vastgesteld de Commissie slechts de bevoegdheid gaf om de categorieën (het geslacht en de leeftijd van het dier) en de kwaliteiten (die afhangen van de bevleesdheid en de vetheid van het geslachte dier) van het vlees vast te stellen, terwijl de Commissie de lijst van voor interventie in aanmerking komende producten had gewijzigd.
Volgens artikel 6, sub b, van de GOM-verordening is de Commissie bevoegd om, volgens de beheerscomitéprocedure, „voor elke graansoort, de minimumkwaliteit en -hoeveelheid om voor interventie in aanmerking te komen” vast te stellen.
Verzoekster betwist niet dat volgens punten 2 en 3 van de considerans van de verordening het criterium inzake het soortelijk gewicht is ingevoerd om de kwaliteit van maïs te verhogen, of althans omwille van de coherentie met de voor de overige graansoorten vastgestelde kwaliteitscriteria, maar beperkt zich ertoe te stellen dat de Commissie onbevoegd was, op grond dat het soortelijk gewicht geen passend kwaliteitscriterium is en in werkelijkheid ertoe strekt de voor interventie in aanmerking komende hoeveelheden te beperken. Deze omstandigheid, zo zij al zou vaststaan, zou echter leiden tot de vaststelling dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt of misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid, maar niet tot de nietigverklaring wegens onbevoegdheid. Misbruik van bevoegdheid veronderstelt per definitie dat de instelling die zich daaraan bezondigt over de bevoegdheid beschikte om een besluit vast te stellen, maar deze bevoegdheid heeft gebruikt om andere dan de aangegeven doelen te bereiken. Verzoeksters argumenten vallen dus onder de middelen inzake misbruik van bevoegdheid en kennelijk onjuiste beoordeling en zullen in het kader daarvan worden onderzocht.
Het aan onbevoegdheid ontleende middel moet dus worden afgewezen.
Aangezien het derde en het vierde middel, die zijn ontleend aan misbruik van bevoegdheid respectievelijk kennelijk onjuiste beoordeling, nauw met elkaar verbonden zijn, moeten zij tezamen worden onderzocht.
Derde en vierde middel: misbruik van bevoegdheid en kennelijk onjuiste beoordeling
Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat de Commissie misbruik heeft gemaakt van de haar door de Raad overeenkomstig de GOM-verordening verleende uitvoeringsbevoegdheid omdat zij, onder het mom van de aanscherping van de kwaliteitscriteria voor de interventieaankoop van maïs, in feite de inhoud zelf van de interventieregeling voor die graansoort heeft gewijzigd.
Verzoekster zet vraagtekens bij de geloofwaardigheid van het nastreven van de standaardiseringdoelstelling middels de vaststelling van het criterium inzake het minimale soortelijk gewicht. De vaststelling van deze nieuwe kwaliteitsparameter voor maïs is kennelijk ongeschikt om het doel van standaardisering te bereiken voor zover hij bij sorghum nog steeds geen criterium is om voor interventie in aanmerking te komen.
Gesteld dat de invoering van het criterium inzake het soortelijk gewicht noodzakelijk was ten behoeve van de harmonisatie, en voor zover deze doelstelling een ruime beoordelingsmarge laat, had de situatie waarin Hongarije en andere lidstaten verkeerden de Commissie ertoe moeten brengen het criterium inzake het soortelijk gewicht op een lager niveau vast te stellen, en de korting ruimer toe te passen dan enkel op de twee uiteindelijk vastgestelde punten.
Verzoekster stelt dat de bestreden bepalingen geen standaardisering beogen, maar ertoe strekken een aanzienlijk deel van de Hongaarse en Centraal-Europese maïsproductie van de interventie uit te sluiten wegens het probleem dat zich bij het voorraadbeheer stelt. Dit wordt bevestigd door het feit dat ongeveer de helft van de door de Hongaarse producenten geteelde „paardetand”-variëteiten niet voldoet aan het door de Commissie vastgestelde criterium inzake het soortelijk gewicht.
Verzoekster verwijst in dat verband naar de toespraak van het lid van de Commissie Mariann Fischer Boel van 11 mei 2006 te Boedapest, waarin zij benadrukte dat de graansector werd geconfronteerd met een ernstig probleem van toeneming van de voorraden dat maar gedeeltelijk het gevolg was van overvloedige oogsten in de twee voorgaande jaren, maar in feite het resultaat was van het slecht functioneren van de interne markt, te weten de moeilijkheid om de overschotten vanuit de gebieden waar de prijs lager is dan de interventieprijs te exporteren naar de gebieden met hogere prijzen. Tijdens deze bijeenkomst heeft de Commissie medegedeeld dat zij een langetermijnoplossing wenste te vinden voor dit nieuwe probleem.
Bovendien stelt verzoekster dat, indien in werkelijkheid een verandering van de interventieregeling werd nagestreefd, de Commissie, door de aanscherping van de in verordening nr. 824/2000 bedoelde kwaliteitscriteria, haar uitvoeringsbevoegdheden zou hebben overschreden en geen rekening zou hebben gehouden met de bevoegdheid van de Raad om de GOM-verordening te wijzigen.
Verzoekster betoogt dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt voor zover zij, door voor maïs het soortelijk gewicht zo hoog vast te stellen, geen rekening heeft gehouden met het voornaamste gebruik ervan, als veevoeder, en evenmin, overeenkomstig het bepaalde in punt 1 van de considerans van verordening nr. 824/2000, met de gemiddelde kwaliteit van de in de Gemeenschap geoogste granen.
Verzoekster is van mening dat het gebruik van maïs, voor de menselijke consumptie of als veevoeder, een grote invloed heeft op het niveau van de criteria die de gemiddelde kwaliteit van het graangewas bepalen, zodat hoge kwaliteitscriteria gerechtvaardigd zijn wanneer de maïs bestemd is voor menselijke consumptie.
Verzoekster betoogt dat maïs in de Gemeenschap voornamelijk als veevoeder wordt gebruikt en dat het criterium inzake het soortelijk gewicht tot de inwerkingtreding van de verordening niet werd gebruikt voor dit graangewas. De in de Verenigde Staten en in Canada vastgestelde standaardwaarden zijn gerechtvaardigd omdat Noord-Amerikaanse maïs, anders dan de in Europa geteelde maïs, bestemd is voor menselijke consumptie. Het door de Commissie vastgestelde criterium van een soortelijk gewicht van 71 kg/hl komt volgens die standaarden overeen met een voor menselijke consumptie bestemde maïs van hoge kwaliteit, terwijl de in die landen als veevoeder gebruikte maïs een lagere kwaliteit heeft dan de maïs die voor menselijke consumptie is bestemd, en een soortelijk gewicht van 64,8 kg/hl (Canada) respectievelijk 67,2 kg/hl (Verenigde Staten).
Verzoekster is bijgevolg van mening dat het niveau van het soortelijk gewicht, zoals dit door de Commissie op 71 kg/hl is vastgesteld, niet gerechtvaardigd is voor maïs die voornamelijk wordt vervoederd. Bedoeld niveau had aan de gemiddelde kwaliteit van voor dat doel gebruikte maïs aangepast moeten zijn, en in de orde van grootte van 64,8 tot 67,2 kg/hl, of zelfs minder, moeten liggen.
Ten slotte merkt verzoekster op dat het soortelijk gewicht dat de Commissie voor andere graangewassen heeft vastgesteld in dezelfde orde van grootte ligt als de Amerikaanse waarden.
De Commissie betwist dat zij onder het mom van de aanscherping van de kwaliteitscriteria voor maïs de interventieregeling fundamenteel heeft willen wijzigen. Zij is van mening dat verzoekster geen reeks aanwijzingen aanvoert tot staving van deze stelling, die enkel is gebaseerd op een toespraak van een lid van de Commissie, Mariann Fischer Boel, in mei 2006. De Commissie betoogt dat het lid van de Commissie tijdens die toespraak weliswaar heeft gesteld dat het noodzakelijk was te komen tot langetermijnoplossingen voor het nieuwe probleem dat zich voordeed in verband met de interventieregeling, maar daarbij dacht zij aan een voorstel voor een verordening houdende wijziging van de bij de GOM-verordening ingestelde gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen teneinde maïs uit te sluiten van de interventieregeling. De Commissie verklaart in dat verband dat zij op 15 december 2006 een verordeningsvoorstel in die zin heeft aangenomen.
De Commissie erkent dat de invoering van de bestreden bepalingen verband houdt met het probleem van de aangroei van de interventievoorraden als gevolg van de uitzonderlijke verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006, maar betoogt tegelijkertijd dat uit de toelichting bij de verordening blijkt dat daarmee wordt beoogd te verzekeren dat de bestaande interventievoorraden bestaan uit graan van goede kwaliteit, waardoor de bewaring en het latere gebruik ervan mogelijk is. Zij betwist dat de verordening enkel is ingegeven door het loutere streven naar standaardisering, aangezien geen enkel criterium inzake het soortelijk gewicht is vastgesteld voor sorghum, nu de interventiebureaus voor dat graangewas niet worden geconfronteerd met problemen inzake de langetermijnopslag.
De Commissie betwist eveneens dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door de aanscherping van de kwaliteitscriteria voor maïs.
De Commissie betoogt dat het ontbreken van een criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs tot dan toe de bewoordingen van punt 1 van de considerans van verordening nr. 824/2000 rechtvaardigde, waarin wordt verwezen naar kwaliteitscriteria „die zo goed mogelijk overeenkomen met de gemiddelde kwaliteit van de in de Gemeenschap geoogste granen”. Zij achtte het echter noodzakelijk, zoals het geval was voor de andere voor interventie in aanmerking komende graangewassen, de kwaliteit van de voor de interventie aangeboden maïs te verhogen ter vermijding van een te snelle achteruitgang van de kwaliteit van de voorraden, en ter verzekering dat de voorraden later nog konden worden afgezet. De Commissie is bijgevolg van mening dat de huidige wijzigingen zijn ingegeven door de doelstelling van de verordening en dat zij niet gebonden is door punt 1 van de considerans van verordening nr. 824/2000.
De Commissie betoogt dat de vaststelling van het minimale soortelijk gewicht op 71 kg/hl overeenstemt met de Amerikaanse standaard en het grootste deel van de Europese productie in staat stelt aan dat criterium te voldoen, gelet op de klimatologische omstandigheden tijdens het verkoopseizoen 2006/2007.
De Commissie benadrukt dat verzoekster niet aantoont dat de Amerikaanse maïs van hoge kwaliteit uitsluitend bestemd is voor menselijke consumptie. Zij merkt op dat bij de voor menselijke consumptie bestemde maïs zeer specifieke variëteiten („flint”-maïs, suikermaïs) worden gebruikt, waartegen de bestreden bepalingen niet zijn gericht. Bovendien zijn de Amerikaanse en de Europese situatie niet vergelijkbaar aangezien de opslag in de Verenigde Staten van korte duur is en maïs over het algemeen onmiddellijk wordt afgezet.
Beoordeling door het Gerecht
Primair betoogt verzoekster in wezen dat het soortelijk gewicht geen kwaliteitsfactor is, althans wanneer, zoals in de Gemeenschap, de maïs hoofdzakelijk voor menselijke consumptie is bestemd. Subsidiair voert zij aan dat in de bestreden bepalingen hoe dan ook een te hoog minimaal soortelijk gewicht is vastgesteld.
Volgens een eerste, door de Commissie incidenteel aangevoerde verklaring is het soortelijk gewicht een relevant criterium voor maïs aangezien er een band bestaat tussen het vochtgehalte en het soortelijk gewicht ervan.
Deze argumentatie dient meteen te worden verworpen. Enerzijds immers vindt deze rechtvaardigingsgrond niet alleen geen steun in de bewoordingen van de verordening maar bovendien heeft de Commissie uitdrukkelijk gesteld dat de aanscherping van de criteria inzake het vochtgehalte en het aandeel aan gebroken en verhitte korrels tot doel had te voorkomen dat de kwaliteit van de maïskorrels te snel zou dalen, terwijl het criterium inzake het soortelijk gewicht de intrinsieke kwaliteit van maïs betrof. Anderzijds kan de Commissie de relevantie van het criterium inzake het soortelijk gewicht niet bewijzen door zich te beroepen op de eventuele indirecte weerslag van het soortelijk gewicht op het vochtgehalte aangezien de verordening reeds voorziet in een uitdrukkelijk en rechtstreeks criterium inzake het maximale vochtgehalte om maïs voor interventie aan te kunnen bieden.
Op een meer fundamenteel vlak betoogt de Commissie dat het soortelijk gewicht de kwaliteit van de korrel beïnvloedt en dat het vastgestelde niveau passend is. Zij preciseert dat de drie reeds bestaande factoren, te weten het vochtgehalte, het aandeel aan gebroken korrels en het aandeel aan verhitte korrels, een te snel kwaliteitsverlies kunnen voorkomen, terwijl het criterium inzake het soortelijk gewicht een intrinsieke kwaliteit van maïs kan verzekeren.
Volgens punt 2 van de considerans van de verordening behoren granen waarvan de kwaliteit niet de mogelijkheid van een passend gebruik of een passende opslag biedt, niet voor interventie te worden aanvaard en dient daartoe rekening te worden gehouden met de nieuwe situatie welke verband houdt met de langetermijnopslag en met de effecten daarvan op de kwaliteit van de producten. In punt 3 heet het vervolgens:
„Derhalve moeten de in bijlage I bij verordening […] nr. 824/2000 vastgestelde kwaliteitscriteria voor maïs worden aangescherpt om de interventieproducten minder gevoelig voor kwaliteitsverlies en minder kwetsbaar bij een later gebruik te maken. Daartoe dienen het maximumvochtgehalte en de maximumaandelen aan gebroken korrels en aan tijdens het drogen verhitte korrels te worden verlaagd. […] Voorts dient, ter wille van de coherentie met de overige voor de interventieregeling in aanmerking komende graansoorten, voor maïs ook een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht te worden ingevoerd.”
Bijgevolg moet weliswaar worden vastgesteld dat de invoering van een nieuw criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs formeel gezien in hetzelfde punt van de considerans is opgenomen in de lijst van de maatregelen die zijn ingevoerd met het oog op de in punt 2 van de considerans vermelde algemene doelstelling van opslag van graangewassen, doch dit neemt niet weg dat uit de bewoordingen van punt 3 van de considerans blijkt dat de invoering van bedoeld criterium niet uitdrukkelijk wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de interventieproducten minder gevoelig voor kwaliteitsverlies en minder kwetsbaar bij een later gebruik te maken — dienaangaande wordt enkel verwezen naar de aanscherping van de volgende kwaliteitscriteria: het maximumvochtgehalte en de maximumaandelen aan gebroken korrels en aan tijdens het drogen verhitte korrels —, maar specifiek wordt gemotiveerd, namelijk door de noodzaak om de coherentie met de regelingen die gelden voor de overige voor de interventieregeling in aanmerking komende graansoorten te verzekeren.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de verordening niet duidelijk en expliciet preciseert dat de invoering van het criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs niet alleen de noodzakelijke coherentie met de regelingen voor de overige graangewassen beoogt te verzekeren, maar ook de aanscherping van de kwaliteitscriteria voor maïs.
Aldus is in de verordening niet bepaald dat het soortelijk gewicht een kwaliteitscriterium voor maïs is en a fortiori is daarin niet uiteengezet waarom die factor relevant is voor de beoordeling van de maïskwaliteit.
Bijgevolg stemmen de verklaringen van de Commissie in de loop van het geding, volgens welke het soortelijk gewicht een relevant kwaliteitscriterium is, niet overeen met de reden voor de invoering van dat criterium zoals deze blijkt uit een strikte lezing van de verordening. Aangenomen echter dat die verklaringen, hoewel zij naar de aard ervan aanzienlijk afwijken van de in de verordening uiteengezette gronden, geacht kunnen worden die gronden aan te vullen en daar niet in strijd mee te zijn, zal het Gerecht onderzoeken of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt waar zij van mening was dat het soortelijk gewicht feitelijk een relevant kwaliteitscriterium voor maïs is, wat door verzoekster wordt betwist.
In dit verband heeft verzoekster tot staving van haar grief twee studies (bijlagen A.3c, en A.10 bij het verzoekschrift) overgelegd, die stellen dat het soortelijk gewicht van maïs geen invloed heeft op de voedingswaarde van het product voor menselijke of dierlijke consumptie.
In antwoord op die deugdelijk onderbouwde argumenten heeft de Commissie zich ertoe beperkt opnieuw te verklaren dat het soortelijk gewicht de kwaliteit van de maïskorrel beïnvloedt. Behoudens in één passage van het verweerschrift heeft zij niet aangegeven waarom dit criterium relevant zou zijn voor de beoordeling van de intrinsieke kwaliteit van maïs, noch heeft zij tot staving van die stelling enig onderzoek of document overgelegd. Ook ter terechtzitting was de Commissie ondanks de herhaalde vragen van het Gerecht niet in staat dienaangaande een precieze uitleg te verstrekken.
De enige verklaring in het verweerschrift (punt 90) die ertoe strekt uit te drukken waarom het soortelijk gewicht relevant zou zijn voor de beoordeling van de maïskwaliteit, vermeldt dat het soortelijk gewicht de voedingswaarde van maïs beïnvloedt.
Vastgesteld moet echter worden dat deze verklaring, zoals verzoekster betoogt, uitdrukkelijk wordt weersproken door de enige studie die de Commissie in dit verband zelf heeft overgelegd. Volgens de eenduidige bewoordingen van het in bijlage B.20 bij het verweerschrift opgenomen document, met als opschrift „Praktische gids voor de opslag en bewaring van graan op de boerderij — Algemene beginselen”, „bestaat er echter geen verband tussen de voedingswaarde voor mens en dier, en het soortelijk gewicht van een korrel”. In dit document is overigens uiteengezet dat het eertijds noodzakelijk was het soortelijk gewicht van een lot maïs te kennen omdat graan, tot het midden van de twintigste eeuw, nog vaak per inhoudseenheid werd verhandeld, en het soortelijk gewicht ervan dus moest worden vastgesteld om precies te weten hoeveel ton was geleverd. Thans heeft het soortelijk gewicht zijn nut verloren, door de algemene verspreiding van de weegbrug.
Toen haar ter terechtzitting door het Gerecht een vraag werd gesteld betreffende deze kennelijke tegenspraak tussen haar verklaringen en de stukken die deze moesten onderbouwen, beperkte de Commissie zich ertoe op te merken dat dit document vermeldt dat het soortelijk gewicht een bepaalde fysieke kwaliteit uitdrukt. Nog afgezien van het feit dat een dergelijke verklaring niet ziet op de vraag naar het verband tussen het soortelijk gewicht en de voedingswaarde van maïs, blijkt uit een aandachtige lezing van bedoeld document echter dat het soortelijk gewicht weliswaar nog werd gebruikt, maar enkel voor „commerciële transacties betreffende strograan” en voor zover dit „hooguit een bepaalde fysieke kwaliteit van de korrels uitdrukt”.
De Commissie is er dus niet in geslaagd de vastgestelde tegenstrijdigheid op te lossen, zodat haar verklaring dat het soortelijk gewicht uitdrukking geeft aan de voedingswaarde van maïs niet enkel door geen enkel bewijselement wordt gestaafd, maar bovendien, in het licht van alleen die gegevens waarover het Gerecht in het kader van het onderhavige beroep beschikt, een kennelijke beoordelingsfout inhoudt.
In die omstandigheden kan het Gerecht, gelet op het feit dat het zich bij de bewijsvoering niet in de plaats van de partijen mag stellen, niet anders dan vaststellen dat de verordening op een kennelijk onjuiste beoordeling berust.
De door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde argumenten, die zijn gebaseerd op drie in de bijlagen A.3b, A.3d en A.11 bij het verzoekschrift opgenomen fragmenten uit publicaties, kunnen niet afdoen aan deze conclusie.
Betreffende het (in bijlage A 3b bij het verzoekschrift opgenomen) document van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) met als titel „L’après-récolte des grains — organisation et techniques” (Na de oogst van granen — organisatie en technieken), volstaat de vaststelling dat daarin het punt van het soortelijk gewicht van maïs niet ter sprake komt.
De (in bijlage A.3d bij het verzoekschrift opgenomen) studie van de universiteit van Minnesota met als titel „Drying, Handling, and Storing Wet, Immature, and Frost-Damaged Corn” (het drogen, het omgaan met, en het opslaan van vochtig, onrijp en door de vorst beschadigd maïs) vermeldt weliswaar, zoals de Commissie heeft benadrukt, dat een korrel van lage kwaliteit minder goed kan worden bewaard dan een korrel van hogere kwaliteit, maar legt geen enkel verband tussen de kwaliteit van de korrel en het soortelijk gewicht ervan, dat overigens niet eens wordt vermeld.
Aangaande het (in bijlage A.11 bij het verzoekschrift opgenomen) document van de Canadian Grain Commission (Canadese commissie voor granen) moet worden opgemerkt dat het daarbij gaat om een afdruk op papier van een internetpagina met als titel „conversietabel voor soortelijk gewicht”, waarop hyperlinks naar websites voor de conversie van Angelsaksische en Europese maateenheden voor het soortelijk gewicht van verschillende graangewassen zijn bijeengebracht, en dat dit document dus in casu volledig irrelevant is.
Ten slotte verwees de Commissie in antwoord op de vragen van het Gerecht naar een studie die naar eigen zeggen niet in het dossier was opgenomen, maar als bijlage was gehecht aan haar tweede opmerkingen in de procedure in kort geding. Aangezien dit document niet in het dossier in het kader van het onderhavige beroep is opgenomen, kan het Gerecht evenwel niet beoordelen of het relevant is. Overigens moet worden vastgesteld dat de Commissie niet uitdrukkelijk heeft verzocht dit document aan het dossier toe te voegen. Zelfs zo het antwoord van de Commissie als een dergelijk verzoek moet worden uitgelegd, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 46 van het Reglement voor de procesvoering de aangevoerde gronden, zowel feitelijk als rechtens, en de bewijsaanbiedingen in beginsel in het verweerschrift moeten zijn geformuleerd. Volgens artikel 48, lid 1, van bedoeld Reglement kunnen partijen nog in de repliek en in de dupliek bewijs aanbieden, mits zij, op straffe van de afwijzing ervan, de vertraging waarmee zodanig bewijsaanbod geschiedt, motiveren (arresten Gerecht van 28 september 1993, Nielsen en Møller/CES,
T-84/92, Jurispr. blz. II-949
, punt 39; 14 juli 1994, Herlitz/Commissie,
T-66/92, Jurispr. blz. II-531
, punt 41, en 6 maart 2001, Campoli/Commissie,
T-100/00, JurAmbt. blz. I-A-71 en II-347
, punt 19). Bovendien moet worden benadrukt dat de relevantie van het soortelijk gewicht als kwaliteitscriterium voor maïs de kernvraag was die vanaf de fase van het verzoekschrift door verzoekster was opgeworpen en die reeds tijdens de uitwerking van de ontwerpverordening door verzoekster en andere lidstaten was opgeworpen. Nu elke motivering voor de vertraging in de bewijsaanbieding ontbreekt, zou deze bijgevolg hoe dan ook niet-ontvankelijk zijn.
Uit een en ander volgt dat de bepalingen van de verordening betreffende het criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs nietig moeten worden verklaard overeenkomstig de vordering van verzoekster.
Overigens moet worden opgemerkt dat het voorstel voor een verordening van 15 december 2006 teneinde maïs vanaf het verkoopseizoen 2007/2008 uit te sluiten van de interventieregeling, ter zake van de door de verordening aangescherpte kwaliteitscriteria slechts melding maakt van het vochtgehalte, het aandeel aan gebroken korrels en het aandeel aan verhitte korrels, zonder het criterium inzake het soortelijk gewicht ook maar te vermelden.
In die omstandigheden behoeft niet te worden onderzocht of de door verzoekster aangevoerde reeks aanwijzingen bewijst dat de Commissie misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid, en behoeven ook de andere middelen, die zijn ontleend aan schending van de motiveringsplicht en schending van de procedureregels van het Comité van beheer voor granen, geen onderzoek.
Kosten
Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig verzoeksters vordering in de kosten worden verwezen, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer — uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
De bepalingen van verordening (EG) nr. 1572/2006 van de Commissie van 18 oktober 2006 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 824/2000 tot vaststelling van de procedures voor de overneming van granen door de interventiebureaus en tot vaststelling van de analysemethoden voor de bepaling van de kwaliteit, die het criterium inzake het soortelijk gewicht voor maïs betreffen, te weten:
—
in artikel 1, punt 1, de woorden „behalve in het geval van maïs, waarvoor dat de toegepaste traditionele methoden zijn”;
—
in artikel 1, punt 3, sub b, de woorden „dan 73 kg/hl voor maïs”;
—
in regel „E. Minimaal soortelijk gewicht (kg/hl)” van de tabel van punt 1 van de bijlage, de voor maïs geldende waarde „71”;
—
in tabel III van punt 2 van de bijlage, de waarden voor de korting van de interventieprijs voor maïs,
worden nietig verklaard.

2)
De Commissie zal haar eigen kosten en die van verzoekster dragen, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 november 2007.
De griffier
E. Coulon
De president van de Derde kamer
M. Jaeger
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.