CELEX: 62000CJ0331
EUGFL
regnskabsafslutning
regnskabsårene 1996, 1997 og 1998
markafgrøder
oksekød
førtidspensionering

Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. september 2000 har Den Hellenske Republik i medfør af artikel
230, stk. 1, EF nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 2000/449/EF af 5. juli 2000 om at udelukke
visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL, Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 180, s. 49, herefter
»den anfægtede beslutning«), for så vidt som denne fastsætter finansielle korrektioner rettet mod Den Hellenske Republik for
regnskabsårene 1996, 1997 og 1998.
Relevante retsregler
Fællesskabsbestemmelserne
Finansiering af udgifter gennem EUGFL
Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196),
som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), bestemmer
i artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, at EUGFL, Garantisektionen, finansierer de interventioner til regulering
af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.
Artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 729/70 præciserer:
»Udgifter til administration og personale, der afholdes af medlemsstaterne og af modtagerne af støtte fra Fonden, bæres ikke
af Fonden.«
Det hedder i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70:
»Efter høring af Fondskomitéen
[...]
c)
træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering,
hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning,
samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive
enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på
fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne,
inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager
i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
[...]«
Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70,
for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6), som ændret ved Kommissionens
forordning (EF) nr. 2245/1999 af 22. oktober 1999 (EFT L 273, s. 5, herefter »forordning nr. 1663/95«), fastsætter bl.a. de
forpligtelser, som påhviler de forbindelsesorganer, der optræder som medlemsstatens eneste repræsentanter over for Kommissionen.
Disse organer skal stille alle nødvendige regnskabsoplysninger til rådighed for Kommissionen i en sådan form, at Kommissionens
tjenestegrene kan udføre den nødvendige kontrol.
Det hedder i artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1663/95:
»Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende
medlemsstat resultaterne af sin undersøgelse og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne
fremtidig overholdes [...]
[...] Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil [...]
Efter udløbet af denne frist indkalder Kommissionen til en bilateral drøftelse, og de to parter søger at nå frem til en aftale
om de foranstaltninger, der skal træffes, og til en vurdering af, hvor alvorlig overtrædelsen er, og af den finansielle skade,
den har påført Det Europæiske Fællesskab. Kommissionen meddeler [...] officielt medlemsstaten sine konklusioner under henvisning
til Kommissionens beslutning 94/442/EF. [...] Kommissionen vurderer i denne meddelelse, hvilke udgifter den har til hensigt
at udelukke i medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70.
Medlemsstaterne underretter snarest Kommissionen om de korrigerende foranstaltninger, som den har truffet for at sikre, at
Fællesskabets regler overholdes, og om datoen for disse foranstaltningers faktiske iværksættelse. [...]
2.

De beslutninger, der omhandles i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70, træffes efter gennemgang af en
eventuel rapport, som er udarbejdet af forligsorganet i henhold til Kommissionens beslutning 94/442/EF.«
Bilaget til forordning nr. 1663/95 fastsætter de administrative og regnskabsmæssige betingelser, som medlemsstaternes udbetalende
organer skal overholde for at sikre en effektiv kontrol med, at støtteansøgningerne er berettigede, og at de modsvarende udbetalinger
er i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne.
Ifølge punkt 2, nr. ii), i dette bilag udøver det udbetalende organ i forbindelse med EUGFL’s udgifter funktionen gennemførelse
af betalinger, som indebærer udstedelse af en anvisning til dette organs bank, eller, hvis det er relevant, til et offentligt
betalingskontor, om at udbetale det godkendte beløb til ansøgeren eller dennes befuldmægtigede.
Punkt 6 i bilaget til forordning nr. 1663/95 fastlægger de procedurer, det udbetalende organ skal følge med henblik på at
sikre kontrollens effektivitet. Særligt foreskriver punkt 6, nr. v):
»Procedurerne bør sikre, at udbetaling kun sker til ansøgeren, til hans bankkonto eller til hans befuldmægtigede. Betalingen
skal foretages af det udbetalende organs bank eller i givet fald et offentligt betalingskontor, eller checken skal sendes
pr. post inden for fem arbejdsdage efter, at beløbet er blevet debiteret EUGFL. Der skal indføres procedurer til sikring af,
at alle betalinger, som ikke overføres, eller checks, som ikke indløses, atter krediteres Fonden. Betaling må ikke ske kontant.
Den bemyndigede funktionærs og/eller hans tilsynsførendes godkendelse kan gives via elektroniske midler, hvis et tilstrækkeligt
sikkerhedsniveau er opnået for disse midler, og underskriveren identificeres i de elektroniske optegnelser.«
Artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 296/96 af 16. februar 1996 om de oplysninger, som medlemsstaterne skal
fremsende, og om månedlig bogføring af de udgifter, der finansieres gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget
(EUGFL), Garantisektionen, og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2776/88 (EFT L 39, s. 5) bestemmer, at de udgifter, der
betales af en medlemsstat efter udløbet af de i fællesskabsbestemmelserne foreskrevne terminer eller frister, vil blive bogført
i nedsat omfang i forbindelse med de månedlige forskud efter de i bestemmelsen fastsatte regler. Bestemmelsen har følgende
ordlyd:
»Enhver udgift, der betales efter udløbet af de foreskrevne terminer eller frister, vil blive bogført i nedsat omfang i forbindelse
med forskuddene efter følgende regler:
a)
for indtil 4% af det beløb, der er betalt inden for terminerne og fristerne, foretages der ingen nedsættelse, idet antallet
af måneder, forsinkelsen andrager, ikke har nogen indflydelse
b)
efter udnyttelsen af margenen på 4% nedsættes enhver supplerende udgift, der betales med en forsinkelse på:
–
indtil en måned, med 10%
–
indtil to måneder, med 25%
–
indtil tre måneder, med 45%
–
indtil fire måneder, med 70%
–
fem måneder og derover, med 100%.
Hvis der er særlige forvaltningsbetingelser for visse foranstaltninger, kan Kommissionen dog midlertidigt fastsætte lempeligere
betingelser.
De i denne artikel omhandlede nedsættelser skal ske under overholdelse af reglerne i artikel 13 i beslutning 94/729/EF.«
I henhold til artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 296/96 og artikel 13 i Rådets beslutning 94/729/EF af 31.
oktober 1994 om budgetdisciplin (EFT L 293, s. 14) kan Kommissionen beslutte at nedsætte de månedlige forskud som følge af
medlemsstaternes for sene betaling efter en kontradiktorisk procedure, hvori den berørte medlemsstat har deltaget.
Det hedder i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 296/96:
»Eventuelle fradrag, der foretages i medfør af artikel 13 i beslutning 94/729/EF, herunder dem, som er en følge af overskridelse
af terminer og frister, foretages uden at foregribe den senere beslutning om regnskabsafslutning.«
Forligsorganet
Artikel 1, stk. 1, i Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse
med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182,
s. 45), bestemmer:
»Der oprettes under Kommissionen et forligsorgan, i det følgende benævnt »organet«, som i forbindelse med regnskabsafslutningen
for EUGFL, Garantisektionen, har følgende opgaver:
a)
at behandle sager, der forelægges det af enhver medlemsstat, der efter kontrol i henhold til artikel 9 i forordning (EØF)
nr. 729/70 og efter tosidet drøftelse af resultatet af denne kontrol, af de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen under
henvisning til denne beslutning, formelt har fået meddelelse om, at visse udgifter, som den pågældende medlemsstat har afholdt,
ikke kan refunderes af EUGFL, Garantisektionen
b)
at forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende opfattelser
og
c)
herefter at udfærdige en rapport om resultatet af forligsbestræbelserne, ledsaget af enhver bemærkning, som organet anser
for hensigtsmæssig, såfremt tvisten fortsat består helt eller delvis.«
Ifølge artikel 1, stk. 2, litra a), i denne beslutning »[foregriber] organets holdning [...] ikke Kommissionens endelige beslutning
om regnskabsafslutningen«.
Standardkorrektionerne
Kommissionens dokument nr. VI/216/93 af 3. juni 1993 samt Kommissionens dokument nr. VI/5330/97 af 23. oktober 1997, som træder
i stedet herfor, indeholder de retningslinjer, som institutionen har til hensigt at følge i forbindelse med, at den under
en procedure for afslutning af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, foretager finansielle korrektioner. I henhold til
disse retningslinjer foretager Kommissionen standardmæssige finansielle korrektioner, der som hovedregel udgør 2%, 5%, 10%
eller 25% af de anmeldte udgifter, afhængigt af graden af tabsrisiko, i tilfælde, hvor det faktiske niveau for de uregelmæssige
betalinger ikke kan fastslås, og det derfor ikke er muligt at opgøre det økonomiske tab, Fællesskabet er blevet påført. 25%-satsen
finder anvendelse, når kontrolsystemet slet ikke er blevet iværksat eller har været stærkt mangelfuldt, og der foreligger
indicier for ofte forekommende uregelmæssigheder og forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige
fremgangsmåder.
Som det fremgår af dokument nr. VI/5330/97, skelner retningslinjerne mellem to kontrolkategorier:
»–
Hovedkontroller er fysiske og administrative tjek, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især en ansøgnings
berettigelse, mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister, høstkrav, forpligtelsesperioder osv. De foretages
på stedet og ved krydsrevision af uafhængige data såsom matrikelbøger.
–
Støttekontroller er administrative operationer, der er nødvendige for korrekt at behandle ansøgninger, såsom efterprøvning
af overholdelse af frister for indgivelse af ansøgninger, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse,
pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne.«
Det fremgår af dokument nr. VI/5330/97, at:
»Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med
hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da
det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for EUGFL.
Når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne,
er en korrektion på 5% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at de ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes
retmæssighed, og at risikoen for tab for EUGFL var betydelig.
Når en medlemsstat har foretaget hovedkontrollerne på passende vis, men helt har undladt en eller flere støttekontroller,
er en korrektion på 2% berettiget i betragtning af den lavere risiko for tab for EUGFL og overtrædelsens mindre omfang.«
Det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger
Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger
(EFT L 355, s. 1), der er vedtaget som led i reformen af den fælles landbrugspolitik og den direkte producentstøtte, bestemmer,
at der i hver medlemsstat skal indføres et integreret system for forvaltning og kontrol (herefter »SIGC« (système intégré
de gestion et de contrôle)), som bl.a. finder anvendelse på de støtteordninger, som er indført ved Rådets forordning (EØF)
nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 181, s. 12), og
Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1968 I, s. 179).
Det hedder i artikel 2 i forordning nr. 3508/92:
»Det integrerede system omfatter følgende:
a)
en database
b)
et alfanumerisk system til identifikation af markerne
c)
et alfanumerisk system til identifikation og registrering af dyrene
d)
støtteansøgninger
e)
et integreret kontrolsystem.«
Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 3508/92 bestemmer:
»I databasen indlæses for hver landbrugsbedrift oplysningerne fra støtteansøgningerne. Databasen skal bl.a. muliggøre, at
der straks hos medlemsstatens kompetente myndighed kan foretages direkte søgning på oplysningerne for mindst de seneste tre
på hinanden følgende kalenderår og/eller produktionsår.«
Det hedder i artikel 4 i forordning nr. 3508/92:
»Det alfanumeriske system til identifikation af markerne opstilles på grundlag af matrikelkort og -dokumenter eller andre
kortreferencer, på grundlag af luftfotos eller satellitbilleder eller anden tilsvarende dokumentation eller på grundlag af
flere af disse elementer.«
Artikel 5 i forordning nr. 3508/92 bestemmer:
»Systemet til identifikation og registrering af dyr, der kommer i betragtning til en støtte, der er omfattet af denne forordning,
udformes i overensstemmelse med artikel 4, 5, 6 og 8 i direktiv 92/102/EØF.«
Rådets direktiv 92/102/EØF af 27. november 1992 om identifikation og registrering af dyr (EFT L 355, s. 32) fastsætter, bl.a.
i artikel 4, stk. 1, litra a), artikel 5, 6 og 8, at enhver kvægbruger er forpligtet til at føre et register over antallet
af dyr på bedriften, og til at anbringe et identifikationsmærke med en alfanumerisk kode på hvert enkelt dyr. Fra den 1. juli
1997 er disse bestemmelser for så vidt angår kvæg blevet suppleret med bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 820/97
af 21. april 1997 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter
(EFT L 117, s. 1), bl.a. forordningens artikel 4 og 5, som foreskriver anvendelse af nye øremærker med en ensartet identifikationskode,
fastlagt på fællesskabsplan, samt oprettelse af en database, hvor alle oplysninger om det enkelte dyr, om landbrugsvirksomhederne
og om flytninger af dyrene samles.
Artikel 7 i forordning nr. 3508/92 bestemmer:
»Det integrerede kontrolsystem gælder for alle de indgivne støtteansøgninger, navnlig hvad angår administrativ kontrol, kontrol
på stedet og eventuelt kontrol ved telemåling fra fly eller satellit.«
Hvad angår kontrollen bestemmer artikel 8 i forordning nr. 3508/92 nærmere:
»1.

Medlemsstaten gennemfører administrativ kontrol af støtteansøgningerne.
2.

Foruden den administrative kontrol foretages der kontrol på stedet af et udsnit af landbrugsbedrifterne. Medlemsstaten udarbejder
en kontrolplan for disse kontrolforanstaltninger som helhed.
3.

Hver medlemsstat udpeger en myndighed, der skal varetage samordningen af kontrolforanstaltningerne efter denne forordning.
4.

De nationale myndigheder kan på betingelser, der skal fastlægges nærmere, anvende telemåling for at fastslå markernes areal,
identificere deres anvendelse og kontrollere deres tilstand.
5.

Når medlemsstaternes kompetente myndigheder overdrager visse dele af det arbejde, der skal udføres i medfør af denne forordning,
til specialiserede organer eller virksomheder, skal de fortsat styre arbejdet og bære ansvaret herfor. «
I henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 3508/92 skulle støtteansøgningerne, det alfanumeriske system til identifikation
og registrering af kvæg og det integrerede kontrolsystem gælde fra den 1. februar 1993, mens de øvrige elementer i SIGC skulle
finde anvendelse senest fra den 1. januar 1996. Den sidstnævnte dato blev ved Rådets forordning (EF) nr. 2466/96 af 17. december
1996 om ændring af forordning (EØF) nr. 3508/92 udskudt til den 1. januar 1997.
Kriterierne for og de tekniske bestemmelser vedrørende den administrative kontrol og kontrol på stedet, som skal gennemføres
af medlemsstaterne inden for rammerne af SIGC, er fastsat i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992
om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF- støtteordninger (EFT L 391,
s. 36). Det hedder i denne forordnings artikel 6, stk. 1-5:
»1.

Den administrative kontrol og kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af,
om betingelserne for støtten og præmien er overholdt.
2.

Den administrative kontrol, der er nævnt i artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 3508/92, skal navnlig omfatte krydskontrol
af de anmeldte marker og dyr, så det undgås, at der uberettiget ydes dobbelt støtte for samme kalenderår.
3.

Kontrollen på stedet skal mindst dække et betydningsbærende udsnit af ansøgningerne. Dette udsnit skal mindst omfatte følgende:
–
10% af ansøgningerne om husdyrstøtte eller erklæringerne om deltagelse
–
5% af ansøgningerne om arealstøtte; dog nedsættes denne andel til 3% for ansøgninger om arealstøtte, hvis antallet af ansøgninger
er på over 700 000 pr. medlemsstat og kalenderår.
Hvis det ved besigtigelsen viser sig, at der er betydelige uregelmæssigheder i et område eller en del af et område, gennemfører
myndighederne yderligere kontrol i det igangværende år for området eller områdedelen, og de øger procenten af ansøgninger,
der skal kontrolleres det følgende år for samme område eller områdedel.
4.

Myndighederne fastlægger, hvilke ansøgninger der skal omfattes af kontrol på stedet, og fastlæggelsen skal navnlig ske på
grundlag af en risikoanalyse og ved anvendelse af en faktor, der sikrer, at de udvalgte ansøgninger er repræsentative for
de indgivne støtteansøgninger. Ved risikoanalysen tages der hensyn til følgende:
–
støttebeløbene
–
det antal marker, det areal eller det antal dyr, der er ansøgt om støtte for
–
udviklingen i forhold til det foregående år
–
resultaterne af kontrollen de foregående år
–
andre parametre, som medlemsstaterne fastlægger.
5.

Kontrollen på stedet foretages uanmeldt og omfatter alle de marker eller dyr, som en eller flere ansøgninger gælder. Dog kan
der gives et varsel med den strengt fornødne frist, som dog generelt ikke kan overskride 48 timer.
Mindst 50% af den minimumskontrol, der er fastsat for husdyr, skal ske i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften
[...]«
Det hedder i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 3887/92:
»Beslutter medlemsstaten at kontrollere det i artikel 6, stk. 3, nævnte udsnit eller en del af dette ved telemåling, foranstalter
den:
–
analyse af luftfotos eller satellitbilleder for at bestemme plantedækket og måle arealet for alle de marker, der skal kontrolleres
–
kontrol på stedet af alle ansøgninger, for hvilke myndighederne finder, at det på grundlag af billedanalysen ikke kan fastslås,
at erklæringen er nøjagtig.«
Det fremgår af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 3887/92:
»For hvert kontrolbesøg skal der udfærdiges en rapport med oplysning om begrundelsen for besøget, de tilstedeværende personer,
antallet af besigtigede marker, hvilke marker der er blevet opmålt, den anvendte opmålingsteknik samt antallet og arten af
de dyr, der blev forefundet på stedet, i givet fald med angivelse af identifikationsnummer.«
Artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 bestemmer:
»Hvis dele af det integrerede system endnu ikke er bragt i anvendelse, jf. artikel 13 i forordning (EØF) nr. 3508/92, træffer
de enkelte medlemsstater de fornødne foranstaltninger med henblik på en forvaltning og kontrol, der sikrer, at betingelserne
for de berørte støtteydelser er opfyldt.«
Producentstøtte til visse markafgrøder
Forordning nr. 1765/92 foreskriver i artikel 15, stk. 3:
»De i denne forordning omhandlede beløb skal udbetales til støttemodtagerne fuldt ud.«
Artikel 8 i Kommissionens forordning (EF) nr. 658/96 af 9. april 1996 om betingelser for ydelse af godtgørelser under støtteordningen
for producenter af visse markafgrøder (EFT L 91, s. 46) bestemmer, at medlemsstaterne »senest den 15. september i det løbende
produktionsår [sender] foreløbige oplysninger og senest den 15. januar i det følgende år endelige oplysninger«.
Støtte til oksekødsproducenterne
Artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 1357/96 af 8. juli 1996 om tillægsbetalinger i 1996 til præmierne i forordning nr. 805/68
om den fælles markedsordning for oksekød og om ændring af samme forordning, bestemmer:
»Producenter, der for kalenderåret 1996 har ret til præmier for et større antal dyr end for kalenderåret 1995, er berettiget
til yderligere tillægsbetalinger. Betalingerne kan kun finde sted:
–
i det omfang tillægsbetalinger til producenter, som ikke var berettiget til dem, tilbagebetales eller inddrives i den berørte
medlemsstat, og
–
i forhold til det yderligere antal præmier, som er modtaget for kalenderåret 1996.«
Artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1357/96 bestemmer, at medlemsstaterne kan »anvende de beløb, der er fastsat
i bilaget, til betalinger til kvægproducenter, som står over for akutte problemer som følge af markedssituationen, der ikke
fuldstændigt løses ved de foranstaltninger, som er nævnt i artikel 1, 2 og 3«. De administrative og regnskabsmæssige betingelser,
som skal være opfyldt, for at der kan bevilges støtte, er fastlagt i bilaget til forordning nr. 1663/95.
Det hedder i artikel 7 i forordning nr. 1357/96:
»Med undtagelse af den i artikel 4 omhandlede nationale støtte anses de foranstaltninger, som er indført ved denne forordning,
som værende interventionsforanstaltninger med henblik på at stabilisere landbrugsmarkederne i henhold til artikel 3, stk. 1,
i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik [...]
Fællesskabet finansierer kun medlemsstaternes udgifter til betalinger som nævnt i artikel 1, artikel 4, stk. 1, litra a),
og artikel 5, hvis betalingerne har fundet sted senest den 15. oktober 1996.«
Støtte til førtidspensionering i landbruget
Som en ledsageforanstaltning til 1992-reformen af markedsstøttemekanismerne inden for landbruget giver Rådets forordning (EØF)
nr. 2079/92 af 30. juni 1992 om en fællesskabsordning med støtte til førtidspensionering i landbruget (EFT L 215, s. 91) mulighed
for, at medlemsstaterne kan indføre en ordning for støtte til førtidspensionering af landbrugere, medfinansieret af EUGFL,
Garantisektionen. Ifølge artikel 4 skal medlemsstaterne iværksætte denne ordning gennem flerårige programmer på nationalt
eller regionalt plan.
De nationale bestemmelser
Artikel 2 i lov nr. 1409/83 af 30. september 1983 om finansiel støtte til landbrug, husdyropdræt, skovbrug og fiskeri bestemmer:
»Til dækning af de administrative udgifter og driftsomkostninger, som er forbundet med udbetaling af finansiel støtte, kan
kooperativerne ved udbetalingen til producenterne af de til dem overførte beløb tilbageholde en procentdel på op til 2% af
den finansielle støtte, som tilfalder den enkelte producent.«
Denne bestemmelse er blevet ændret ved artikel 37 i lov nr. 2538/97, som trådte i kraft den 1. december 1997, og som har tilføjet
bestemmelsen et nyt stykke, hvorefter »[d]en i stk. 1 forudsatte tilbageholdelse af en procentdel [ikke] finder anvendelse
på beløb, som er udbetalt for EUGFL’s regning, medmindre andet er bestemt i fællesskabslovgivningen«.
Økonomiministerens og landbrugsministerens bekendtgørelse af 10. november 1993 fastlægger i artikel 3 de forpligtelser, som
påhviler sammenslutninger af landbrugskooperativer (herefter »ACA« (associations de coopératives agricoles)) med hensyn til
administration af støtte, som tilfalder producenterne. Det fremgår af bekendtgørelsens artikel 3 og 4, at de omhandlede sammenslutninger
udgør en integrerende del af ordningen for støtteudbetaling, og at de i praksis spiller en hovedrolle i administrationen af
fællesskabsstøtte. Det græske udbetalende organ, Didagep, fremsender en udbetalingsanvisning og udbetaler støtten til disse
sammenslutninger, som herefter foretager udbetaling til støttemodtagerne.
Den fælles ministerielle bekendtgørelse nr. 407756/6081 af 20. september 1994, udstedt af finansministeren, økonomiministeren
og landbrugsministeren, som i henhold til lov nr. 2237/94 skal gennemføre forordning (EØF) nr. 2079/92 og regulere hermed
forbundne spørgsmål, overlader det til Grækenlands landbrugsbank (herefter »ATE«) som statens befuldmægtigede at gennemføre
programmet for førtidspensionering i landbruget. ATE er ansvarlig for at føre fuldstændige registre for hver enkelt støttemodtager
og for at gennemføre stikprøvekontroller.
Den ministerielle bekendtgørelse nr. 407756/6081 foreskriver i artikel 6, at den instans, som er ansvarlig for gennemførelse
af foranstaltningen, foretager stikprøvekontroller af 5% af støttemodtagerne. Kontrollerne skal udføres som kontrol på stedet
eller logistisk kontrol, såvel over for førtidspensionisten som over for dennes efterfølger.
Landbrugsministerens bekendtgørelse af 31. januar 1985 overlader det til ACA at foretage udbetaling af finansiel støtte af
enhver art. Bekendtgørelsen fastlægger procentsatserne for tilbageholdelse, som svinger mellem 2% og 0,5% i henhold til de
af ACA konstaterede forsinkelser med hensyn til fremlæggelse af betalingsdokumentation. Betragtning d) til bekendtgørelsen
bestemmer:
»[...] den maksimale tilbageholdelse på 2%, som er fastsat i de ovennævnte bestemmelser, er indført med det formål at fremskynde
betalingerne, således at producenterne kan få det størst mulige udbytte af, at økonomisk støtte af enhver art, som måtte tilfalde
dem, udbetales rettidigt.
Set ud fra dette synspunkt kan de kooperativer, som forsinker fremlæggelsen af betalingsdokumentationen, eller som forsinker
udbetalingen til producenterne efter at have modtaget de beløb, som er bestemt til producenterne, ikke beregne sig det nævnte
beløb, idet dette ville være i strid med lovgivers hensigt.«
Landbrugsministerens cirkulære nr. 144903 af 5. marts 1997 foreskriver, at støtte skal udbetales i sin helhed til støttemodtagerne,
og at enhver tilbageholdelse eller nedsættelse af støtten er i strid med fællesskabsretten.
Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure
Ordningen for støtte til producenter af visse markafgrøder
Under et kontrolbesøg, som blev gennemført i Grækenland den 24.-26. april 1996 med det formål at undersøge gennemførelsen
af ordningen for støtte til producenter af visse markafgrøder, afdækkede Kommissionen forsømmelser og alvorlige mangler ved
administrationen og kontrollen af støtte til sektoren for markafgrøder i høstårene 1995-1997, svarende til regnskabsårene
1996-1998, særligt for så vidt angår følgende forhold:
–
Begrænset iværksættelse af SIGC som følge af manglende edb-registrering af markerne.
–
De regionale afdelinger af landbrugsministeriet havde ikke adgang til kooperativernes databaser, idet de ikke rådede over
computere.
–
Anvendelse af ukorrekte kriterier for udpegning af bedrifter med henblik på kontrol på stedet.
–
For sent gennemførte kontroller.
–
Det var ikke muligt at skelne mellem afgrøder af hvede og afgrøden af hård hvede.
–
Andelen af kontrollerede ansøgninger var mindre end 10%.
–
Oplysninger om betalinger fra den græske regering, statistiske tabeller og data udviste væsentlige og uforklarlige afvigelser
for så vidt angår antallet af ansøgninger, af kontroller på stedet og af kontroller ved telemåling.
–
Tilbageholdelse af 2% af den samlede støtte udbetalt til ACA.
–
Inspektionerne blev i høståret 1995 varslet over for landbrugerne fire til fem dage i forvejen
–
Fejl i udarbejdelsen af risikoanalyser for høståret 1995 og forsinkelse med hensyn til risikoanalysen for høståret 1996.
–
Manglende gennemførelse af krydskontrol i høståret 1996.
–
Antallet af kontroller gennemført i høståret 1997 var mindre end den fastlagte minimumskontrol på 20% af de opgivne arealer.
Ordningen for støtte til førtidspensionering i landbruget
Efter en kontrol gennemført i juni 1997 meddelte Kommissionen ved skrivelse af 5. november 1998 de græske myndigheder, at
kvaliteten af de kontroller på stedet, som ATE havde gennemført, var utilstrækkelig for så vidt angik støtten til førtidspensionering,
og navnlig, at
–
den kontrol, som de græske myndigheder foretog, ikke opfyldte kravene for så vidt angik det årlige antal stikprøvekontroller,
som var foreskrevet i den ministerielle bekendtgørelse nr. 407756/6081
–
det ikke var muligt at skaffe sig sikkerhed for, at landbrugeren reelt opdyrkede de arealer, førtidspensionisten havde overdraget
til ham, eller at få kendskab til størrelsen af bedriftens kreaturbestand, idet der ikke var foretaget inspektioner hos modtageren
af førtidspension eller hos hans efterfølger
–
der ikke forelå individuelle beslutninger, men alene lister over støttemodtagere pr. kommune
–
støttemodtagerne ikke modtog en detaljeret beregning af støtten
–
ingen oplysninger var edb-registrerede, at registrene ikke var fuldstændige, og at de ikke omfattede fortegnelser over kontrollerne
–
den agronom i det regionale tremandsudvalg, som fremsatte henstillingerne, selv foretog kontrollerne.
Ordningen for præmier til oksekødsproducenterne
Ved skrivelser af 22. juli 1997, 12. maj og 4. november 1998, 19, marts, 8. april, 10. maj og 18. juni 1999 fastslog Kommissionen,
at
–
der var foretaget tilbageholdelse af 2% af de oksekødspræmier, som var udbetalt af ACA
–
hverken SIGC eller systemet for identifikation og registrering af kvæg var blevet iværksat
–
det nationale loft for handyrspræmier var blevet overskredet i 1996 og 1997
–
betalingsfristen, som udløb den 15. oktober 1996, ikke var blevet overholdt, samt at regnskaberne for 1996 udviste uoverensstemmelser.
Kommissionens forslag til korrektioner for så vidt angår godtgørelser til producenterne af markafgrøder, indkomststøtte til
landbrugerne samt støtte til førtidspensionering i landbruget, og forligsorganets rapport
Ved skrivelse af 23. september 1999 meddelte Kommissionens tjenestegrene de græske myndigheder, at de havde til hensigt at
foretage en finansiel korrektion:
1)
på 26 482 863 795 GRD inden for sektoren for markafgrøder, som følge af den forsinkelse, som var konstateret med hensyn til
gennemførelsen af SIGC, dvs.
–
en korrektion på 5% for de ansøgninger vedrørende høstårene 1995-1997, som havde været genstand for en traditionel kontrol
på stedet
og
–
en korrektion på 2% for de ansøgninger, som havde været genstand for en kontrol ved telemåling, for hvilke kravene til inspektioner
på stedet generelt var blevet overholdt, men for hvilke der var konstateret forsinkelser med hensyn til hurtige besigtigelser
af arealet
2)
på 134 771 782 GRD, dvs. en korrektion på 2% af støtten til førtidspensionering, med den begrundelse, at opfølgningen på administrationen
af disse støtteformer samt de centrale myndigheders overvågning og kontrol heraf ikke levede op til fællesskabsforordningernes
krav.
Ved skrivelse af 2. november 1999 indbragte de græske myndigheder sagen for forligsorganet.
I sin endelige rapport af 16. marts 2000 anfører forligsorganet for så vidt angår markafgrøderne, at det ikke har været muligt
at forlige de to parters synspunkter, og anmoder Kommissionens tjenestegrene om at foretage en fornyet undersøgelse af det
alternative kontrolsystem, som Grækenland har bragt i anvendelse, og drage de passende konsekvenser heraf for så vidt angår
størrelsen af de foreslåede korrektioner. Forligsorganet har ikke behandlet sagen for så vidt angår støtten til førtidspensionering,
idet den foreslåede korrektion lå under det minimumsbeløb, som er fastsat som betingelse for, at et spørgsmål kan indbringes
for forligsorganet.
Kommissionens forslag til korrektioner for så vidt angår præmierne til oksekødsproducenterne og forligsorganets rapport
Ved skrivelse af 18. juni 1999 meddelte Kommissionens tjenestegrene de græske myndigheder, at de havde til hensigt at foretage
en finansiel korrektion på 10% af de udgifter, som henhører under ordningen for oksekødspræmier, for regnskabsårene 1996,
1997 og 1998, dvs. et beløb på 2 727 000 000 GRD, med den begrundelse, at de græske myndigheder ikke havde taget skridt til
iværksættelse af et system for identifikation og registrering af kvæg, således at SIGC ikke var funktionsdygtigt på tidspunktet
for udløbet af den frist, som var fastsat for ordningens gennemførelse, dvs. den 1. januar 1997, og at udbetalingerne skete
med forsinkelser og efter fristudløb. Den foreslåede korrektion er ved skrivelse af 31. august 1999 blevet suppleret med en
yderligere korrektion på 350 000 000 GRD.
Ved skrivelse af 14. juli 1999 indbragte de græske myndigheder sagen for forligsorganet.
I sin endelige rapport af 21. januar 2000 anfører forligsorganet, at det ikke har været muligt at forlige de to parters synspunkter,
men at det vil være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionens tjenestegrene vil genoverveje spørgsmålet om korrektion som følge
af for sen betaling. Forligsorganet anmoder desuden disse tjenestegrene om at foretage en fornyet undersøgelse af de alternative
kontroller, som Grækenland anvender, med henblik på at afgøre, om de overholder de almindelige effektivitetskrav.
Den anfægtede beslutning
Ved den anfægtede beslutning har Kommissionen besluttet at udelukke et beløb på 29 689 019 781 GRD fra fællesskabsfinansieringen
af udgifter afholdt i høstårene 1995-1997 inden for sektorerne for markafgrøder og oksekød, såvel som inden for støtte til
førtidspensionering.
Den Hellenske Republik har anfægtet afslaget på finansiering gennem EUGFL af følgende beløb:
–
26 482 863 795 GRD, ydet som godtgørelser inden for sektoren for markafgrøder, som følge af forsømmelser i forbindelse med
SIGC og ulovlig tilbageholdelse af en del af støtten (første, sjette og syvende anbringende)
–
134 771 782 GRD, ydet som støtte til førtidspensionering i landbruget, som følge af den ringe kvalitet af kontrollen og overvågningen
(andet og sjette anbringende)
–
1 782 487 651 GRD, ydet som præmier inden for oksekødssektoren, som følge af manglende fuldstændig iværksættelse eller anvendelse
af SIGC (tredje og sjette anbringende)
–
237 098 402 GRD og 350 000 000 GRD, ydet som tillægsbetalinger inden for oksekødssektoren i henhold til forordning nr. 1357/96,
som følge af forsinkelse med gennemførelsen af disse betalinger (fjerde og femte anbringende)
–
560 130 762 GRD, ydet som præmier inden for oksekødssektoren, som følge af ulovlig tilbageholdelse af en del af disse præmier
(syvende anbringende)
–
5 326 625 GRD – indeholdt i en samlet korrektion på 141 667 389 GRD – ydet inden for sektoren for markafgrøder, som følge
af forsinkelse med gennemførelsen af de tilsvarende udbetalinger (ottende anbringende).
Til støtte for sine påstande har den græske regering i det væsentlige gjort gældende, at forordningsbestemmelserne er fortolket
og anvendt ukorrekt i den anfægtede beslutning, som bygger på faktiske vildfarelser eller på en utilstrækkelig begrundelse,
og at Kommissionen ved at påbyde de omtvistede korrektioner har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse og tilsidesat
proportionalitetsprincippet.
Det første anbringende
Det første anbringende vedrører forsømmelserne med hensyn til anvendelsen af SIGC inden for sektoren for markafgrøder.
Parternes argumenter
Den græske regering har anført, at Kommissionen har foretaget en ukorrekt vurdering af de faktiske omstændigheder, at den
har tilsidesat proportionalitetsprincippet og at den har anlagt en ukorrekt fortolkning af artikel 4 i forordning nr. 3508/92.
For så vidt angår det alfanumeriske system har identifikation af markerne ved hjælp af ortofotografier fundet delvis anvendelse
i ti amter for så vidt angår ansøgningerne i 1998, og det var hensigten, at denne metode skulle opnå fuld udbredelse pr. 1.
januar 1999. For de forudgående produktionsår blev identifikation og kodificering af markerne sikret ved forskellige midler,
der alle var lige så beviskraftige, som f.eks. luftfotos, kort, diagrammer og Landbrugsministeriets topografiske tjenestes
zoneinddelingsplaner, samt ved hjælp af ortofotografier, hvor disse stod til rådighed. De græske myndigheders kodificering
af landbrugsarealerne opfyldte således, for produktionsåret 1997/1998, kravene i artikel 4 i forordning nr. 3508/92, og de
svagheder, som Kommissionen har påpeget, udgør ikke et alvorligt problem, set i lyset af SIGC’s komplekse karakter, som gør
det påkrævet at anvende en række forskellige tekniske hjælpemidler.
For så vidt angår oprettelsen af en edb-database har den græske regering gjort gældende, at der allerede er installeret nyt
edb-udstyr i de regionale afdelinger, og at udbudsproceduren for udvikling af ny software har måttet gentages. Den omstændighed,
at online-forbindelsen med de regionale afdelinger ikke er klar, forklarer de konstaterede afvigelser i de statistiske data.
De konstaterede forsinkelser med hensyn til kontrol på stedet eller ved telemåling skyldes den omstændighed, at arbejdet er
overladt til privatpersoner, og at udbuddene tager tid, hvilket for øvrigt er tilfældet i samtlige medlemsstater.
For så vidt angår kontrollerne har den græske regering anført, at krydskontrollen vedrørende dobbelt registrering af markerne
og ansøgningerne er gennemført på lokalt plan, og at resultaterne heraf bliver undersøgt af de overordnede myndigheder, som
eventuelt kan pålægge de sanktioner, der er mulighed for at fastsætte i henhold til fællesskabsforordningerne. Under alle
faser i kontrollen samarbejder de lokale afdelinger af Landbrugsministeriet med ACA, og fra og med produktionsåret 1998/1999
har disse afdelingers gennemførelse af kontroller været nævnt i »tjeklister«, og der er ikke foretaget nogen betalingsanvisning,
uden at ministeriets edb-afdeling har foretaget krydskontrol af oplysningerne i databasen med dem, der var angivet i betalingsfortegnelserne,
i overensstemmelse med kravene i forordning nr. 1663/95. Siden produktionsåret 1998/1999 er krydskontrollen af oplysningerne
på nationalt plan blevet gennemført forud for udbetalingerne, mens det i de forudgående produktionsår, når der blev konstateret
uregelmæssigheder efter udbetalingerne, var nødvendigt at foretage tilbagesøgning af de uretmæssigt ydede beløb. I hvert fald
er kontrollerne i ethvert tilfælde blevet efterprøvet af Landbrugsministeriets lokale tjenestegrene.
For så vidt angår varslingen af kontrollerne på stedet har den græske regering gjort gældende, at samtlige lokale tjenestegrene
benytter et varsel på 48 timer, og at det tilfælde, som Kommissionen har påberåbt sig, skyldes tilfældigheder og er ikke repræsentativt
for landet som helhed.
Pålæggelsen af en korrektion på 2% vedrørende ansøgninger, som har været genstand for kontroller ved telemåling, er således
ukorrekt på baggrund af de skridt, som er taget til iværksættelse og gennemførelse af SIGC. For så vidt angår pålæggelsen
af en korrektion på 5% vedrørende ansøgninger, som er blevet underkastet traditionelle kontroller på stedet, er denne i strid
med proportionalitetsprincippet og bør ophæves eller i det mindste nedsættes til 2%.
Ifølge Kommissionen fremgår det af de græske myndigheders svar, at de vigtigste foranstaltninger inden for rammerne af SIGC
ikke var blevet gennemført i produktionsårene 1995-1997. Tabsrisikoen for EUGFL var meget høj, og de mangler, som er konstateret
i forbindelse med kontrollerne, viste, at der var meget udbredte svagheder forbundet med SIGC, hvorfor korrektionen på 5%
må anses for at være meget lempelig.
For så vidt angår de ansøgninger, som blev underkastet kontroller ved telemåling, har Kommissionen anført, at de hurtige besigtigelser
af arealet er udført for sent, og at der ikke er sket opfølgning på visse faktiske forhold, som var blevet konstateret ved
hjælp af fotografier, og som afslørede uregelmæssigheder for så vidt angår arealer og afgrøder. De græske myndigheder har
undladt at foretage rettidige kontroller på stedet af, om de produkter, som dyrkedes på arealerne, svarede til dem, der var
ansøgt om støtte til. Eftersom inspektioner på stedet er et væsentligt led i telemålingsmetoderne, står den foretagne korrektion
på 2% ifølge Kommissionen i rimeligt forhold til den måde, hvorpå sådanne mangler er blevet behandlet i andre medlemsstater.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige
foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde
for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på
grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse
af denne eller hin kontrolforanstaltning (dom af 6.12.2001, sag C-373/99, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9619, præmis
9).
Det bemærkes ligeledes, at selv om Kommissionen er forpligtet til at begrunde sin beslutning om afslag på at lade EUGFL, Garantisektionen,
finansiere udgifter, som er afholdt af en medlemsstat, ved at fremlægge beviser for, at der består alvorlig og rimelig tvivl
med hensyn til, om der er gennemført kontrol i denne medlemsstat, eller om den hensigtsmæssige karakter af en sådan kontrol,
påhviler det ikke Kommissionen at godtgøre, at der er ført en utilstrækkelig kontrol, eller at de oplysninger, der er meddelt
af medlemsstaten, er urigtige. Medlemsstaten har nemlig bedre adgang til at indsamle og kontrollere de nødvendige oplysninger
og til at føre bevis for, at kontrollen er blevet gennemført, og at Kommissionens påstande er forkerte (jf. i den retning
dom af 21.1.1999, sag C-54/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 35, præmis 35, af 11.1.2001, sag C-247/98, Grækenland
mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 7, og af 19.9.2002, sag C-377/99, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7421, præmis
95).
I henhold til den nævnte praksis påhviler det den græske regering at bevise, at Den Hellenske Republik i regnskabsårene 1996-1998,
som modsvarer høstårene 1995-1997, har anvendt et pålideligt og effektivt kontrolsystem, og at de klagepunkter, Kommissionen
har fremsat som følge af de undersøgelser af de faktiske forhold, som er blevet gennemført af dens tjenestegrene, er ubegrundede.
For så vidt angår gennemførelsen af SIGC har den græske regering erkendt, at den edb-database, som forudsættes indført i henhold
til artikel 2 og 3 i forordning nr. 3508/92, ikke blev oprettet inden for den fastsatte frist og ikke var funktionsdygtig
i de omhandlede regnskabsår.
Det bemærkes, at selv om den græske regering har anført, at den har foretaget en alfanumerisk identifikation af landbrugsarealerne
ved kartografiske hjælpemidler, har den ikke hermed godtgjort, at dette skete på grundlag af luftfotos eller satellitbilleder,
og den har under alle omstændigheder ikke godtgjort, at alle landbrugsarealer var blevet identificeret ved udløbet af den
frist, som var fastsat for gennemførelsen af SIGC, nemlig den 1. januar 1997.
Ligeledes bemærkes, at den græske regering ikke har bestridt de forsinkelser og forsømmelser, som er blevet foreholdt den
for så vidt angår de statistiske data, som skulle fremsendes til Kommissionen i medfør af artikel 8 i forordning nr. 658/96.
Den græske regering har heller ikke bestridt forsinkelserne med hensyn til gennemførelsen af kontroller ved telemåling og
kontroller på stedet, hvilke forsinkelser har haft andre uhensigtsmæssigheder til følge, som f.eks. vanskelighederne med hensyn
til identifikation af de afgrøder, som dyrkes på visse marker.
For så vidt angår ACA’s overvågning bemærkes, at den græske regering ikke har godtgjort, at disses databaser er umiddelbart
tilgængelige via en edb-forbindelse.
Under hensyn til den betydning, iværksættelsen af SIGC samt forsømmelserne i forbindelse med gennemførelsen af kontrollen
må tillægges, bemærkes, at standardkorrektionerne på henholdsvis 5% og 2% synes at være i overensstemmelse med de retningslinjer,
Kommissionen har opstillet i dokument nr. VI/216/93 og dokument nr. VI/5330/97.
På baggrund af det ovenfor anførte bemærkes, at det første anbringende må forkastes.
Det andet anbringende
Det andet anbringende vedrører den ringe kvalitet af kontrollen og overvågningen af støtten til førtidspensionering i landbruget.
Parternes argumenter
Den græske regering har anført, at proceduren for og gennemførelsen af programmet for førtidspensionering i landbruget fuldt
ud har været i overensstemmelse med kravene i forordning nr. 2079/92 og i bilaget til forordning nr. 1663/95.
Den græske regering har præciseret, at de fejl, som er konstateret under fællesskabskontrollen udført hos ATE’s filial i Edessa
(Grækenland), først og fremmest var af administrativ karakter og ikke afdækker væsentlige mangler for så vidt angår de dokumenter,
som indgik i registrene over de støttemodtagere, som hørte under denne filial. Det var vedrørende disse registre, at Kommissionen
angiveligt skulle have konstateret forskellige tilsidesættelser af god forvaltningsskik.
Kommissionen har anført, at de græske myndigheder hverken har fremlagt beviser eller datoer for kontrollen. I denne forbindelse
har Kommissionen anført, at selv om agronomen befandt sig i kommunen, aflagde han ikke besøg hos den landbruger, som var gået
på førtidspension, eller hos hans efterfølger.
Domstolens bemærkninger
Den græske regering har ikke anfægtet de konstateringer, Kommissionens tjenestegrene har foretaget, men har henvist til den
nationale lovbestemmelse vedrørende administrationen af førtidspension, dog uden at føre bevis for, at denne bestemmelse er
blevet gennemført.
Det følger heraf, at der består tvivl om antallet og hyppigheden af kontrollerne, så meget desto mere fordi de dokumenter,
som vedrører de udgifter, EUGFL har finansieret, ikke indgår i registrene eller er vanskelige at finde, og fordi der er konstateret
fejl med hensyn til støttemodtagernes identitet eller med hensyn til arealet af de overdragne bedrifter.
Under disse omstændigheder må det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende
Det tredje anbringende vedrører den manglende eller ufuldstændige gennemførelse af SIGC, forsinkelse med udbetalingerne eller
betaling efter fristudløb inden for oksekødssektoren.
Parternes argumenter
Den græske regering har anført, at selv om det er korrekt, at fællesskabsforordningerne pålægger medlemsstaterne at oprette
SIGC og et system for identifikation og registrering af kvæg inden den 1. januar 1997, er den umiddelbare faktiske gennemførelse,
fulde udfoldelse og funktionsdygtighed på nationalt plan af disse systemer imidlertid blevet vanskeliggjort af de særlige
forhold, som gør sig gældende for Grækenland, nemlig overvægten af bjergrige egne og den lange afstand mellem opdrætterne
og bycentrene, hvilket nødvendiggør længere frister for undervisning og vejledning af opdrætterne i anvendelsen af de procedurer,
som indgår i SIGC.
Den græske regering er af den opfattelse, at standardkorrektionen på 10% af forskuddene på udgifter til oksekødspræmier anmeldt
i produktionsåret 1997, som følge af manglende indførelse af edb-databasen og systemet for identifikation og registrering
af kvæg, er urimelig dels, fordi identifikationen af kvæg ved hjælp af nye øremærker næsten var gennemført, dels fordi den
omstændighed, at det centrale  »online«-system endnu ikke var funktionsdygtigt den 1. januar 1997, ikke har været til hinder
for, at edb-systemer, som gjorde det muligt at udføre krydskontrol, og som havde de samme resultater, fandt delvis anvendelse.
De græske myndigheder udførte kontroller på stedet for 100% af støtteansøgningerne, hvilket udelukkede enhver fare for, at
der blev ydet præmier for dyr, som ikke var støtteberettigende.
Ifølge Kommissionen er den anvendte korrektion rimelig set i lyset af, at systemet for identifikation og registrering af kvæg
ikke er blevet gennemført samt at SIGC ikke er blevet gennemført, og af svaghederne i det administrative system og den eksisterende
nationale kontrol. Kommissionen har anført, at selv hvis det antages, at de græske myndigheders påstand om, at 100% af ansøgerne
er blevet kontrolleret, er korrekt, er dette ikke tilstrækkeligt til at anse denne kontrol for pålidelig og i overensstemmelse
med de relevante fællesskabsforordninger. Det er ikke muligt at udføre krydskontrol, hvis kvæget i strid med kravene i direktiv
92/102 ikke er blevet identificeret.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at den græske regering hverken har bestridt, at der ikke er oprettet en edb-database som omhandlet i artikel
3 i forordning nr. 3508/92, eller at systemet for identifikation og registrering af kvæg ikke er gennemført fuldt ud.
I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at den omstændighed, at der ikke findes et pålideligt system for identifikation
og registrering af kvæg, indebærer en forhøjet tabsrisiko for Fællesskabets budget.
Hertil kommer, at den omstændighed, at der ikke er oprettet en edb-database, som muliggør kontrol af samtlige oplysninger,
ligeledes indebærer en forhøjet tabsrisiko for Fællesskabets budget.
Det tredje anbringende skal derfor forkastes.
Det fjerde og femte anbringende
Det fjerde og femte anbringende vedrører de korrektioner, der er foretaget som følge af forsinkelse med gennemførelsen af
tillægsbetalingerne i henhold til forordning nr. 1357/96, som er udstedt med det formål at imødegå de alvorlige markedsforstyrrelser,
som er forårsaget af udbruddet af bovin spongiform encephalopati. Disse korrektioner er begrundet i den omstændighed, at Den
Hellenske Republik havde foretaget tillægsbetalinger efter den 15. oktober 1996, dvs. dels betalinger stillet til rådighed
for ACA efter denne dato med henblik på senere udbetaling til rettighedshaverne, på i alt 311 006 387 GRD (som i sidste ende
blev nedsat til 237 098 402 GRD efter forligsorganets rapport), dels betalinger stillet til rådighed for ACA før den 15. oktober
1996, men udbetalt til rettighedshaverne efter denne dato, på i alt 350 000 000 GRD.
Parternes argumenter
Den græske regering har gjort gældende, at den foretagne finansielle korrektion er urimelig, fordi den bygger på forkerte
retlige forudsætninger, og at den udgør en uforholdsmæssig sanktion, i strid med det formål, som består i at kompensere de
økonomiske tab, producenterne har lidt som følge af den alvorlige forstyrrelse af oksekødsmarkedet efter udbruddet af bovin
spongiform encephalopati. Det var den 15. oktober 1996 ikke muligt at råde over alle de oplysninger, som var nødvendige for
at kunne fastslå, hvem der havde ret til præmien i kalenderåret 1996. De græske myndigheder indledte faktisk proceduren for
tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb efter at have indsamlet alle oplysninger vedrørende 1996. Efter gennemgangen
af oplysningerne viste det sig nødvendigt at betale visse beløb efter den 15. oktober 1996, nemlig de præmier, som var ydet
til producenter, som havde angivet et større antal støtteberettigende dyr i 1996 end i 1995, og som derfor havde ret til yderligere
tillægsbetalinger. Der er ikke tale om for sene betalinger, men om en regnskabsmæssig berigtigelse af kredit- eller debitsaldi.
Den græske regering har anført, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1357/96 skal fortolkes således, at tillægsbetalingerne
foretaget af medlemsstaterne skal anses for at have »fundet sted« senest den 15. oktober 1996, såfremt de kompetente myndigheder
på dette dato havde fremsendt udbetalingsanvisningerne til de institutioner, som var ansvarlige for udbetalingen til støttemodtagerne,
og som følge heraf, såfremt disse har erhvervet den til betalingen knyttede rettighed, uafhængigt af, om de omhandlede beløb
faktisk er eller ikke er blevet udbetalt. En modsatrettet fortolkning, som Kommissionen har gjort sig til talsmand for, vil
være i strid med formålet med forordning nr. 1357/96 i tilfælde, hvor den omstændighed, at beløbene ikke kan udbetales, skyldes
støttemodtagerens personlige forhold. Det omtvistede beløb på 350 000 000 GRD, som vedrører regnskabsåret 1996, udgøres af
mindre beløb, som er udbetalt til producenter med små opdræt efter den 15. oktober 1996, fordi det ikke var muligt for de
ACA, som var ansvarlige for udbetalingen, at komme i kontakt med disse producenter af den grund, at de regioner, hvori deres
opdræt befandt sig, var bjergrige og utilgængelige. Udbetalingsanvisningerne var imidlertid blevet udstedt af myndighederne
inden den 15. oktober 1996.
Kommissionen er af den opfattelse, at den frist, som er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1357/96, vedrører udgifter, som
kan omfattes af fællesskabsfinansiering senest indtil den 15. oktober 1996, hvorfor udgifter, som er afholdt efter denne dato,
ikke kan finansieres. Disse frister vedrører det tidspunkt, hvor støttemodtagerne skal have modtaget støtten, og ikke det
tidspunkt, hvor beløbene oversendes til sammenslutningerne af kooperativer. Betydelige støttebeløb var stadig ikke kommet
frem til modtagerne flere måneder efter den 15. oktober 1996, selv om de var blevet oversendt til sammenslutningerne før denne
dato.
Kommissionen har tilføjet, at det følger af forordning nr. 1357/96, at rettighedshaveren er opdrætteren og ikke kooperativet,
hvorfor udbetaling af støttebeløbet til ACA ikke kan anses for at være en procedure, som opfylder denne forordnings krav.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at artikel 7 i forordning nr. 1357/96 udtrykkeligt bestemmer, at Fællesskabet kun finansierer medlemsstaternes
udgifter til betalinger som nævnt i forordningens artikel 1 og artikel 4, stk. 1, litra a), dvs. ekstraordinær støtte i form
af tillægsbetalinger til præmier pr. dyr for 1995, hvis betalingerne har fundet sted »senest den 15. oktober 1996«. Denne
bestemmelse forudsætter således, som generaladvokaten har anført i sit forslag til afgørelse, punkt 107, at de oplysninger,
som krævedes for udbetaling af støtten, i vidt omfang allerede var til rådighed inden denne dato.
I denne forbindelse skal der erindres om, at punkt 2, nr. ii), og punkt 6, nr. v), i bilaget til forordning nr. 1663/95 definerer
gennemførelse af betalinger som udstedelse af en anvisning til en bank eller til et offentligt betalingskontor, om at udbetale
det skyldige beløb til støttemodtageren, hvilket indebærer et krav om direkte udbetaling til denne.
Dernæst bemærkes, at den græske regering ikke har fremlagt dokumenter, som kan godtgøre, at beløbet på 311 006 387 GRD er
blevet udbetalt senest den 15. oktober 1996, eller at beløbet på 350 000 000 GRD er blevet udbetalt til støttemodtagerne senest
denne dato. For så vidt angår det første beløb har den græske regering blot beregnet de tillægsbetalinger, den lovligt kunne
udbetale til opdrætterne, uden at tage højde for de udbetalinger på 299 240 392 GRD, som har fundet sted, for 1995, og som
udgjorde loftet for de tillægsbetalinger, som kunne finde sted for 1996 i medfør af artikel 3 i forordning nr. 1357/96. For
så vidt angår det andet beløb bemærkes, at Domstolen ikke kan tiltræde den af den græske regering anlagte fortolkning, hvorefter
kravene i forordning nr. 1357/96 var overholdt ved den omstændighed, at et beløb svarende til tillægsbetalingerne blev overført
til ACA inden den 16. oktober 1996 med henblik på udbetaling til støttemodtagerne. Artikel 7 i den nævnte forordning stiller
således et klart krav om, at der skal ske udbetaling til støttemodtagerne inden denne dato.
Eftersom de korrektioner, Kommissionen har foretaget, svarer til de udgifter, for hvilke det er konstateret, at forordning
nr. 1357/96 ikke er overholdt, skal det fjerde og femte anbringende forkastes.
Det sjette anbringende
Det sjette anbringende vedrører proportionalitetsprincippet og betydningen af de standardkorrektioner, Kommissionen har foretaget,
inden for sektoren for markafgrøder og oksekødssektoren samt for så vidt angår støtte til førtidspensionering i landbruget.
Parternes argumenter
Den græske regering har anført, at Kommissionens tjenestegrene ikke har konstateret alvorlige forsømmelser med hensyn til
gennemførelsen og administrationen af SIGC inden for sektoren for markafgrøder og oksekødssektoren eller med hensyn til kvaliteten
af kontrollen med støtte til førtidspensionering i landbruget, i et sådant omfang, at det kan udgøre en tilsidesættelse af
udtrykkelige fællesskabsbestemmelser og begrunde pålæggelse af de omtvistede finansielle korrektioner. Kommissionen har følgelig
tilsidesat bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 samt kriterierne for standardkorrektioner,
har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse og har tilsidesat proportionalitetsprincippet, hvorfor de foreslåede korrektioner
bør ophæves eller nedsættes til 2%.
Kommissionen har anført, at den græske regering ikke holdbart har bestridt de forsømmelser og svagheder, som er konstateret
som følge af manglende overholdelse af fællesskabsbestemmelserne.
Domstolens bemærkninger
Det skal for det første tages i betragtning, at det hverken er lykkedes den græske regering at godtgøre, at Kommissionens
vurderinger var forkerte, eller at der fandtes et hensigtsmæssigt og effektivt system af overvågnings- og kontrolforanstaltninger.
For det andet bemærkes, at den græske regering ikke har godtgjort, at de konstaterede uregelmæssigheder ikke eller kun i mindre
grad har haft indflydelse på Fællesskabets budget.
Det skal derfor fastslås, at den græske regering ikke har bevist, at de korrektioner, Kommissionen har foretaget, var vilkårlige
eller i strid med artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70.
Dette anbringende skal derfor forkastes.
Det syvende anbringende
Det syvende anbringende vedrører den tilbageholdelse af 2%, som er foretaget for udgifter og administrative omkostninger afholdt
af ACA, ud af det støttebeløb, som ydedes støttemodtagerne. Denne praksis har medført finansielle korrektioner på 2% af de
udgifter, Den Hellenske Republik har anmeldt inden for sektoren for markafgrøder for regnskabsårene 1996-1998, og inden for
oksekødssektoren for regnskabsårene 1996 og 1997.
Parternes argumenter
Den græske regering har gjort gældende, at tilbageholdelsen, som svingede mellem 0,5% og 2%, var frivillig, tiltrådt skriftligt
af de berørte og fastsat af ACA som modydelse for tjenesteydelser, som de præsterede over for deres medlemmer, f.eks. tilrådighedstillelse
af en agronom, en juridisk rådgiver eller en økonomisk rådgiver, adgang til at gøre brug af dyrlægetjenester og til at modtage
rådgivning, osv. De græske myndigheder kan ikke blande sig i den aftalefrihed, som gælder mellem landbrugskooperativerne og
deres medlemmer.
Den græske regering har påberåbt sig cirkulære nr. 144903 af 5. marts 1997, som præciserer, at støtte skal udbetales i sin
helhed til støttemodtagerne, og at enhver tilbageholdelse eller nedsættelse af støtten er i strid med fællesskabsretten. Den
tilbageholdelse, som ACA foretog i medfør af artikel 2 i lov nr. 1409/83, er blevet ophævet ved artikel 37 i lov nr. 2538/97,
som trådte i kraft den 1. december 1997, hvorfor den finansielle korrektion er foretaget på grundlag af en forkert fortolkning
af bestemmelserne i national ret og derfor bør ophæves. Subsidiært har den græske regering gjort gældende, at eftersom tilbageholdelserne
svingede mellem 0,5% og 2%, skal korrektionen fastsættes til gennemsnittet af disse tal, dvs. 1,25%.
Kommissionen har anført, at ACA er en obligatorisk del af administrationen og udbetalingen af godtgørelser til støttemodtagerne
inden for sektoren for markafgrøder, og at de i praksis er ansvarlige for opfølgningen af oplysningerne, for kontrollen af
troværdigheden heraf, for oprettelsen af en edb-fortegnelse over betalingerne, samt for udbetalingen af støtte til landbrugerne,
hvad enten disse er eller ikke er medlem af et kooperativ, hvorfor de tjenester, som ACA udfører, ikke kan anses for at være
uafhængige.
Kommissionen har henvist til Domstolens praksis, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til ikke blot at undlade at indføre
eller at opretholde bestemmelser, som giver hjemmel til at foretage tilbageholdelser, men også til at træffe de nødvendige
foranstaltninger til at forbyde enhver tilbageholdelsespraksis. I den foreliggende sag har de græske myndigheder blot tilføjet
en ny bestemmelse, hvorefter tilbageholdelsen ikke finder anvendelse på beløb, som er udbetalt for EUGFL’s regning, og har
således skabt en retsusikkerhed. De nævnte myndigheder har ikke truffet passende foranstaltninger til at bringe den omhandlede
tilbageholdelsespraksis til ophør, hvilket er så meget desto mere alvorligt, som ACA udgør en obligatorisk del af udbetalingen
og administrationen af godtgørelser til markafgrøder.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at Domstolen allerede i de ovenfor nævnte domme af 11. januar 2001, Grækenland mod Kommissionen (præmis 18,
19 og 32) og af 6. december 2001, Grækenland mod Kommissionen (præmis 36-39), som henholdsvis vedrører regnskabsårene 1994
og 1995, har forkastet de argumenter, som Den Hellenske Republik fremsatte som begrundelse for den omhandlede tilbageholdelsespraksis.
Den græske regering er ikke fremkommet med nye relevante elementer, som kan afkræfte denne konklusion, heller ikke selv om
den ændring af artikel 2 i lov nr. 1409/83, som er foretaget ved artikel 37 i lov nr. 2538/97 samt cirkulære nr. 144903 af
5. marts 1997, tages i betragtning. Disse lovtekster udgør ikke noget bevis for, at den omhandlede tilbageholdelsespraksis
reelt er blevet bragt til ophør, eller for, at de tilbageholdelser, som er foretaget før marts 1997, er blevet udbetalt. I
denne forbindelse bemærkes, at den kritik, som Kommissionens tjenestegrene har rejst mod den græske regering, hvorefter ACA
fortsat foretog tilbageholdelse, på trods af ændringen af reglerne, ikke er blevet modsagt af noget bevis fremført af disse
myndigheder.
Eftersom de græske myndigheder ikke har overholdt den forpligtelse til at udbetale støtten i sin helhed til støttemodtagerne,
som følger af forordning nr. 1765/92, nr. 1357/96 og nr. 805/68, og idet der ikke foreligger oplysninger, som kan give et
præcist billede af tilbageholdelsernes omfang, må korrektionen på 2% anses for at være rimelig, og det syvende anbringende
må derfor forkastes.
Det ottende anbringende
Det ottende anbringende vedrører de finansielle korrektioner på 5 326 625 GRD, som er en følge af den manglende overholdelse
af de betalingsfrister, som er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 296/96 inden for sektoren for markedafgrøder i regnskabsåret
1998.
Parternes argumenter
Den græske regering har, uden dog at benægte, at de omhandlede udgifter er betalt efter udløbet af de fastsatte frister, nærmere
anført, at der er tale om betalinger, som har fundet sted i fire særlige tilfælde, inden for rammerne af en domstolsprocedure,
eller inden for rammerne af en kontrol eller en særlig administrativ efterprøvelse, med henblik på at undgå uregelmæssigheder
i forbindelse med EUGFL’s aktiviteter.
Kommissionen har anført, at kun ekstraordinære vanskeligheder i et stort antal tilfælde kan udgøre en gyldig grund til at
undlade at foretage nedsættelser af forskuddene som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 296/96.
Domstolens bemærkninger
Det må fastslås, at den græske regering, som har henvist til to skrivelser, hvori grundene til de for sene betalinger er anført,
ikke har fremlagt noget bevis, som kan bekræfte troværdigheden af disse grunde eller godtgøre, at forsinkelserne lå inden
for rimelighedens grænser.
Det ottende anbringende skal således også forkastes, og Den Hellenske Republiks krav må afvises.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger,
og Den Hellenske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2)
Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.
Edward
La Pergola
Jann
von Bahr
Rosas
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. september 2003.
R. Grass
M. Wathelet
Justitssekretær
Formand for Femte Afdeling
–
Processprog: græsk.