CELEX: 61994CJ0295
Conservas de cogumelos de cultura
Medidas de gestão do mercado

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 22 de Setembro de 1994, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Novembro do mesmo ano, o Finanzgericht Hamburg submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, uma questão prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n.  1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, relativo às medidas aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 183, p. 1; EE 03 F22 p. 115; a seguir "regulamento em litígio").
2 Esta questão foi suscitada no quadro de um litígio que opõe a sociedade Huepeden & Co. KG (a seguir "Huepeden") ao Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir "Hauptzollamt") a respeito do pagamento de montantes suplementares que este último exigiu nos termos do Regulamento (CEE) n.  1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54), e do regulamento em litígio.
A regulamentação comunitária
3 Antes da adopção do regulamento em litígio, a Comissão tinha adoptado o Regulamento (CEE) n.  3429/80, de 29 de Dezembro de 1980, que adopta as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 358, p. 66). Este regulamento, que se baseava no Regulamento (CEE) n.  516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 F12 p. 46), e especialmente no seu artigo 14. , tinha fixado em 7 196 toneladas, para o trimestre de 1 de Janeiro a 31 de Março de 1981, o contingente de importação de conservas de cogumelos provenientes de países terceiros. Tinha, por outro lado, instaurado um controlo das importações através de certificados de importação e tinha previsto, para o caso de as quantidades de conservas de cogumelos provenientes de países terceiros e colocadas em livre prática na Comunidade excederem a quantidade estabelecida por este regulamento, a cobrança de um montante suplementar de 175 ecus por 100 kg de peso líquido.
4 Para o trimestre seguinte, de 1 de Abril a 30 de Junho de 1981, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.  796/81, de 27 de Março de 1981, que adopta as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 82, p. 8), também baseado no artigo 14. do Regulamento n.  516/77. Este regulamento fixou o contingente de importação em 7 618 toneladas e previu que, em caso de ultrapassagem daquela quantidade, seria igualmente cobrado um montante suplementar de 175 ecus por 100 kg de peso líquido.
5 Para o trimestre de 1 de Julho de 1981 a 30 de Setembro de 1981, o Regulamento (CEE) n.  1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que adopta as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23), assente também no artigo 14. do Regulamento n.  516/77, fixou, desta vez, o contingente de exportação em 5 736 toneladas e o montante suplementar a cobrar em caso de excesso em 160 ecus por 100 kg de peso líquido.
6 Este regulamento foi seguido pelo regulamento em litígio que, contrariamente aos regulamentos precedentes da Comissão, não assenta no artigo 14. do Regulamento n. 516/77, mas no n.  2 do artigo 13. , e não qualifica as medidas adoptadas como "medidas de protecção", mas como "medidas de gestão do mercado". Por outro lado, no artigo 3. , este regulamento fixou o contingente de importação em 34 750 toneladas por ano e, no artigo 2. , o montante suplementar a cobrar em caso de excesso em 160 ecus por 100 kg de peso líquido.
7 Nos acórdãos de 16 de Outubro de 1991, Werner Faust (C-24/90, Colect., p. I-4905), e Wuensche (C-25/90, Colect., p. I-4939, e C-26/90, Colect., p. I-4961), o Tribunal de Justiça declarou inválidos os artigos 1. dos Regulamentos n.  3429/80, n.  796/81 e n.  1755/81, quanto ao nível do montante suplementar fixado, por violação do princípio da proporcionalidade. Não se pronunciou, em contrapartida, sobre a validade do regulamento em litígio.
8 Para dar cumprimento a estes acórdãos, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.  2163/92, de 30 de Julho de 1992, relativo à cobrança do montante suplementar previsto nos Regulamentos (CEE) n.  3429/80, (CEE) n.  796/81 e (CEE) n. 1755/81, que adoptam as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 217, p. 16), através do qual reduziu, com efeitos retroactivos, a 105 ecus por 100 kg de peso líquido o montante suplementar previsto nos três regulamentos relativos às medidas de protecção aplicáveis às importações efectuadas entre 1 de Janeiro e 30 de Setembro de 1981.
9 O Regulamento n.  2136/92 não tomava em consideração o regulamento em litígio. Assim, foi mantido o nível do montante suplementar fixado em 160 ecus por 100 kg de peso líquido.
O litígio no processo principal
10 Em Julho e Dezembro de 1987, a Huepeden importou para a Alemanha vários lotes de conservas de cogumelos provenientes da China. Depois do cumprimento das formalidades relativas à colocação em livre prática, verificou-se que a Huepeden não podia apresentar certificados válidos de importação quanto a um lote importado em Julho de 1987 e a dois outros importados em Dezembro do mesmo ano. O Hauptzollamt exigiu-lhe, em consequência, com base no regulamento em litígio, a soma de 165 467,13 DM a título de montante suplementar.
11 Depois de indeferida a sua reclamação, a Huepeden interpôs recurso para o Finanzgericht Hamburg, no quadro do qual contestou a validade do regulamento em litígio, com fundamento em ser contrário ao princípio da proporcionalidade.
12 Entendendo que a decisão da causa dependia da validade deste regulamento, o Finanzgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
"O n.  1 do artigo 2. do Regulamento (CEE) n.  1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, é válido?"
Quanto à questão colocada
13 Com esta questão, o tribunal nacional pergunta, essencialmente, se o nível do montante suplementar previsto no regulamento em litígio está conforme com o princípio da proporcionalidade.
14 Segundo jurisprudência constante, resulta deste princípio que a legalidade das medidas que imponham encargos financeiros aos operadores está sujeita à condição de que tais medidas sejam adequadas e necessárias à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, ressalvando-se que, quando haja possibilidade de escolher entre diversas medidas adequadas, convém recorrer à menos gravosa e que os encargos impostos não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos em vista (v., nomeadamente, acórdão de 11 de Julho de 1989, Schraeder, 265/87, Colect., p. 2237, n.  21).
15 Deve assim começar-se por examinar o objectivo prosseguido pelo regulamento em litígio para determinar de seguida se as medidas são adequadas e proporcionadas.
16 O fundamento deste regulamento reside no Regulamento n. 516/77, e nomeadamente no n.  2 do artigo 13. , segundo o qual, salvo derrogação decidida pelo Conselho, é proibida, nas trocas comerciais com países terceiros, a aplicação de qualquer restrição quantitativa ou medida de efeito equivalente.
17 Segundo os seus primeiro e quarto considerandos, o regulamento em litígio tem por objectivo a instauração de medidas de gestão do mercado das conservas de cogumelos para o proteger de perturbações resultantes de importações provenientes de países terceiros.
18 Como é precisado no terceiro considerando do mesmo regulamento, verificou-se que as medidas de protecção tomadas anteriormente pela Comissão não constituíam, devido à sua natureza, o meio mais adequado para remediar aquela situação.
19 Tendo em atenção o objectivo do regulamento em litígio desta forma precisado, deve dizer-se que a exigência de um montante suplementar em caso de ultrapassagem do contingente autorizado era apropriada e necessária à sua realização.
20 Quanto ao nível daquele montante, deve observar-se que foi estabelecido num valor fixo de 160 ecus por 100 kg de peso líquido, sem previsão de graduação em função da qualidade das mercadorias e das circunstâncias em que foram importadas. Por outro lado, este montante foi fixado praticamente ao mesmo nível que o previsto pelos regulamentos precedentes da Comissão, que tinham instaurado medidas de protecção, e corresponde, como resulta dos autos, a cerca de 150% do valor dos cogumelos de cultura de terceira qualidade.
21 Deve assim apurar-se se este nível do montante suplementar excede o limite imposto pelo respeito do princípio da proporcionalidade.
22 Antes de mais, o Conselho e a Comissão sustentam, em abono da validade do regulamento em litígio, que as razões que levaram o Tribunal de Justiça a invalidar os três regulamentos precedentes da Comissão não podem ser transpostos para o presente caso, dadas as diferenças deste regulamento em relação aos declarados inválidos. Afirmam, a este respeito, que o regulamento em litígio não foi adoptado com base no n.  2 do artigo 14. do Regulamento n. 516/77, pelo que não é aplicável o n.  2 do artigo 2. do Regulamento (CEE) n.  521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71). Esta última norma, que constitui uma aplicação específica do princípio da proporcionalidade, prevê que as medidas adoptadas em conformidade com o artigo 14. do Regulamento n.  516/77 só podem ser tomadas na medida e com a duração estritamente necessárias. Daí decorre que o regulamento em litígio só devia respeitar o princípio geral da proporcionalidade, cujas exigências são menos estritas do que as do n.  2 do artigo 2. do Regulamento n.  521/77.
23 Este argumento deve ser afastado. Independentemente das suas considerações relativas à inaplicabilidade do n.  2 do artigo 2. do Regulamento n.  521/77, que são exactas, o Conselho e a Comissão admitem eles próprios que o princípio geral da proporcionalidade é aplicável.
24 De seguida, o Conselho e a Comissão consideram que o facto de o regulamento em litígio não ter instaurado medidas de protecção temporárias, mas medidas de gestão do mercado duradouras, obsta a que seja declarado inválido pelos fundamentos acolhidos pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Werner Faust e Wuensche, já referidos.
25 Esta argumentação também deve ser afastada. Com efeito, resulta do regulamento em litígio que as medidas adoptadas por este são essencialmente idênticas às medidas de protecção adoptadas precedentemente pelos regulamentos da Comissão. Quer do ponto de vista da sua finalidade, a protecção do mercado comunitário, quer do das técnicas que usa, a fixação de contingentes de importação, o controlo das importações através de certificados de importação e a fixação de montantes suplementares em caso de ultrapassagem, o regulamento em litígio não difere fundamentalmente dos Regulamentos n.os 3429/80, 796/81 e 1755/81, não sendo a diferença de denominação das medidas significativa a este respeito.
26 Posto isto, deve observar-se que um encargo fixo como o previsto no regulamento em litígio, estabelecido a um nível sensivelmente elevado e imposto a todos os operadores que excedam as quantidades fixadas, independentemente do facto de esse excesso ter sido efectuado por inadvertência ou fraudulentamente, é excessivo, pois vai além do objectivo do regulamento, que consiste na protecção do mercado comunitário, e penaliza os importadores. Deve, assim, considerar-se que o princípio da proporcionalidade não foi respeitado.
27 O Conselho e a Comissão objectam a este respeito que, para apreciar o carácter proporcionado da medida, não basta examinar o nível dos montantes suplementares, sendo necessário considerar também o regime instaurado pelo regulamento no seu conjunto, bem como a relação entre a determinação daqueles montantes e a fixação das quantidades susceptíveis de ser importadas com franquia. O Conselho e a Comissão observam, a este respeito, que o regulamento em litígio é menos constrangente para os operadores que os regulamentos precedentes da Comissão, pois as quantidades exoneradas da cobrança do montante suplementar que, nestes últimos, se elevavam a cerca de 27 000 toneladas para 1981, estão próximas, no regulamento em litígio, de 37 000 toneladas para os anos posteriores. Em consequência, justifica-se a manutenção do montante suplementar em 160 ecus por 100 kg de peso líquido. O Conselho acrescenta que o facto de o regulamento em litígio instaurar medidas duradouras, e não temporárias como as criadas precedentemente, permite aos operadores económicos planificar as suas actividades e justifica, assim, a fixação do montante suplementar num nível elevado.
28 Estes argumentos não podem ser acolhidos. Para além de as quantidades exoneradas do montante suplementar não serem postas em causa no processo principal, o aumento destas indica, pelo contrário, como foi salientado pelo advogado-geral no ponto 27 das suas conclusões, que a ameaça de perturbação do mercado não era muito grave. Além do mais, o facto de as medidas duradouras, como as medidas de gestão do mercado em causa, facilitarem, em relação a medidas temporárias, a planificação a longo prazo das actividades comerciais não pode justificar a fixação de determinado encargo a um nível excessivo. Daí resulta que a manutenção do montante suplementar ao nível já previsto nos regulamentos da Comissão que instauraram precedentemente medidas de protecção não pode ser justificado.
29 O Conselho e a Comissão afirmam também que o princípio da proporcionalidade foi respeitado na adopção do regulamento em litígio, dado que o montante suplementar em causa é uma medida menos restrictiva para as trocas comerciais do que a proibição total das importações, medida a que o Conselho teria podido recorrer, tendo em conta o seu vasto poder de apreciação em matéria de política agrícola comum.
30 Este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, o regulamento em litígio tinha por objectivo não excluir totalmente as importações para além de certas quantidades, mas deixar aberta, mesmo para além das quantidades fixadas, a possibilidade de passar certificados de importação contra pagamento de um montante suplementar (v. o acórdão de 12 de Abril de 1984, Wuensche, 345/82, Recueil, p. 1995, n.  25). Tendo optado por esta última solução, o Conselho devia respeitar o princípio da proporcionalidade.
31 O Conselho afirma também que o montante suplementar tinha que ser fixado a um nível elevado para assegurar a eficácia das medidas de gestão do mercado criadas pelo regulamento em litígio.
32 Deve observar-se a este respeito que, embora o Conselho disponha de uma certa margem de apreciação para determinar o nível do montante suplementar, este não pode ser fixado a um nível tão elevado que equivalha a uma proibição. Com efeito, o regulamento não visa impedir qualquer importação para além das quantidades fixadas, mas proteger o mercado comunitário de cogumelos de perturbações devidas às importações excessivas provenientes de países terceiros.
33 A Comissão sustenta também que o nível do montante suplementar se justificava, pois correspondia ao preço de custo dos cogumelos de primeira escolha, para que as importações que excedessem as quantidades fixadas incidissem neste tipo de cogumelos.
34 Esta argumentação também deve ser afastada. Com efeito, tal como é sublinhado pelo advogado-geral no ponto 31 das suas conclusões, o nível do montante suplementar estabelecido pelo regulamento em litígio, que corresponde ao preço de custo dos cogumelos de produção comunitária de primeira categoria, representa pelo menos 100% dos custos de produção daqueles cogumelos importados.
35 Deve sublinhar-se por outro lado que, como reconhece a Comissão, o montante suplementar tinha sido fixado pelo regulamento em litígio com base no custo dos cogumelos de primeira escolha produzidos na Comunidade. Daí decorre que o nível do montante suplementar para as categorias inferiores dos cogumelos importados de países terceiros teve efeitos bastante mais graves e, em consequência, ultrapassa muito sensivelmente o custo dos cogumelos de categorias inferiores produzidos na Comunidade. Em consequência, ao fixar o montante suplementar a um nível que vai para além do necessário para atingir o objectivo do regulamento, o Conselho excedeu manifestamente o poder de apreciação de que dispõe e violou o princípio da proporcionalidade.
36 A Comissão afirma também que o montante suplementar previsto pelo regulamento em litígio não suscitou qualquer contestação da parte dos países terceiros no quadro das negociações do "Uruguay Round".
37 Este argumento não tem qualquer pertinência, pois a inexistência de reacção dos países terceiros relativamente ao nível do montante suplementar não pode influenciar a conformidade deste montante com o direito comunitário, nomeadamente com o princípio da proporcionalidade.
38 Finalmente, a Comissão sustenta que lhe é muito difícil proceder a uma diferenciação do montante suplementar em função da qualidade dos cogumelos, nomeadamente porque lhe falta uma série de elementos que permitam tal operação de diferenciação.
39 Deve observar-se a este respeito que, mesmo que fosse real, esta dificuldade não pode justificar a fixação de um montante suplementar a um nível que ultrapassa a margem de apreciação de que o Conselho dispõe.
40 Face ao conjunto das considerações precedentes, deve responder-se à questão colocada que o n.  1 do artigo 2. do regulamento em litígio não é válido quanto ao nível do montante suplementar fixado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 As despesas efectuadas pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Finanzgericht Hamburg, por despacho de 22 de Setembro de 1994, declara:
O n.  1 do artigo 2. do Regulamento (CEE) n.  1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, relativo às medidas aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura, não é válido quanto ao nível do montante suplementar fixado.