CELEX: 61985CJ0133
Pedido prejudicial para apreciação de validade
'Manteiga de Berlim'

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Mediante quatro decisões de 15 de Abril de 1985, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main submeteu, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, várias questões relativas à coexistência dos meios processuais nacionais e comunitários, à validade de uma decisão da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1985, dirigida à República Federal da Alemanha, relativamente às medidas de promoção da venda de manteiga no mercado de Berlim (Oeste), bem como à interpretação e à validade do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativo a uma taxa de co-responsabilidade e de medidas destinadas a alargar os mercados no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 139, p. 6; EE 03 F12 p. 148).
2 Essas questões são suscitadas no quadro de quatro processos intentados em 28 de Março de 1985 por sociedades produtoras de margarina junto dos tribunais administrativos alemães com vista a proibir ao Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung (adiante designado por "BALM"), organismo de intervenção agrícola competente no sector do leite e dos produtos lácteos, a aplicação no futuro de medidas como as previstas na referida decisão.
3 Esta decisão foi tomada pela Comissão com base no artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho, que lhe atribui poderes para adoptar medidas que favoreçam o alargamento dos mercados dos produtos lácteos.
4 A fim de estudar o modo como os consumidores reagem a uma baixa do preço da manteiga, a Comissão determinou, através desta decisão, que fosse organizada, relativamente ao mercado de Berlim Oeste e durante um período que iria de 15 de Abril a 30 de Junho de 1985, uma acção de promoção de venda de manteiga, cujo custo marginal e eficácia seriam avaliados por um instituto de investigação independente. 900 toneladas de manteiga provenientes de reservas públicas deviam ser acondicionadas em pacotes de 250 gramas, contendo cada um a indicação "manteiga CEE gratuita". Esses pacotes deviam em seguida ser comercializados numa embalagem com um pacote de manteiga de mercado com o mesmo peso, não podendo o preço deste duplo pacote ser superior ao preço de 250 gramass de manteiga de mercado praticado durante o período da comercialização. Com este objectivo, o BALM devia colocar gratuitamente 900 toneladas de manteiga, provenientes das reservas públicas, à disposição de empresas comerciais por ele selecionadas, que perante ele se vinculariam contratualmente a proceder à embalagem da manteiga envolvida na operação e a colocá-la à venda através de retalhistas.
5 As demandantes no processo principal, que são responsáveis por uma grande parte do abastecimento do mercado de Berlim (Oeste) em margarina, consideraram que esta operação podia dar origem a uma significativa diminuição das vendas de margarina, dado que os dois produtos são claramente sucedâneos. Com vista a impedir a realização da operação, cada uma começou por apresentar um pedido de medidas provisórias no Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (tribunal administrativo de Frankfurt am Main), no sentido do o BALM ser proibido a título provisório de levar a cabo a operação impugnada. Através de decisões de 20 de Março de 1985, o Verwaltungsgericht decidiu favoravelmente estes pedidos. Com base num recurso do BALM, o Verwaltungsgerichtshof do Hessen pronunciou-se no sentido de os processos serem da competência dos tribunais civis, dado que o BALM apenas recorreu a processos de direito privado para levar a cabo a operação,e revogou aquelas decisões em 11 de Abril de 1985. Deste modo, a operação efectuou-se a partir de 6 de Maio de 1985.
6 No quadro das acções principais intentadas em 28 de Março de 1985, o Verwaltungsgericht deliberou submeter ao Tribunal, por decisões de 15 de Abril de 1985, oito questões prejudiciais.
7 A primeira e segunda questões referem-se à possibilidade de utilização simultânea dos meios juridicionais do direito nacional e comunitário. A terceira questão diz respeito à tutela que determinados princípios gerais de direito comunitário confeririam às empresas face aos inconvenientes para elas resultantes do favorecimento da situação dos seus concorrentes através de acções comunitárias. A quarta questão incide sobre a compatibilidade da decisão de 25 de Fevereiro de 1985 com os objectivos do artigo 39.° do Tratado. Com a quinta questão o tribunal nacional pretende saber por que modo os princípios gerais indicados na terceira questão podem ser objecto de restrições. Na sua sexta questão, o tribunal nacional pergunta se o artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho dá cobertura à já referida decisão de 25 de Fevereiro de 1985. A sétima questão visa esclarecer se este artigo 4.° é suficientemente preciso. Por fim, a oitava questão refere-se à compatibilidade da decisão de 25 de Fevereiro de 1985 com o princípio da proporcionalidade.
8 Relativamente aos factos, ao texto integral das questões, bem como às observações apresentadas nos termos do artigo 20.° do Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, remete-se para o relatório para audiência.
Quanto às duas primeiras questões
9 Com a primeira questão o Verwaltungsgericht pretende fundamentalmente saber se o artigo 183.° do Tratado deve ser interpretado no sentido de que a possibilidade de interpor, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado, recurso directo de uma decisão de uma instituição comunitária exclui, por falta de interesse em agir, a possibilidade de interpor junto de um tribunal nacional recurso de um acto de uma autoridade administrativa praticado em execução desta decisão, invocando a ilegalidade desta.
10 Note-se que o artigo 183.° do Tratado atribui aos tribunais nacionais competência para conhecer dos litígios em que a Comunidade seja parte, salvo daqueles em relação aos quais o Tratado atribui competência exclusiva ao tribunal. Dado que o processo principal, tal como o próprio tribunal nacional salientou na fundamentação da decisão de reenvio, opõe as sociedades produtoras de margarina não à Comunidade, mas ao competente organismo alemão de intervenção, este artigo é estranho ao problema suscitado pela primeira questão.
11 Saliente-se que nenhuma disposição de direito comunitário se opõe a que seja interposto recurso num tribunal nacional de acto de execução de uma decisão de uma instituição comunitária, quando se encontrem preenchidos os requisitos estabelecidos pelo direito nacional. Perante tal recurso, e desde que a solução do litígio esteja condicionada pela validade desta decisão, o juiz nacional pode consultar o Tribunal de Justiça através de pedido prejudicial, sem ser necessário indagar se o recorrente no processo principal pode ou não impugnar a decisão perante este Tribunal.
12 Deste modo, deve responder-se à primeira questão que a possibilidade de interpor, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado, recurso directo de uma decisão de uma instituição comunitária não exclui o direito de interpor, junto do tribunal nacional, recurso do acto da autoridade nacional que execute essa decisão, invocando a ilegalidade desta.
13 Com a segunda questão o Verwaltungsgericht pretende saber se o Tribunal consideraria admissível um recurso de anulação de uma decisão como a de 25 de Fevereiro de 1985 interposto pelas demandantes no processo principal.
14 Uma vez que o Verwaltungsgericht apenas suscitou esta questão para o caso de ser dada a resposta afirmativa à primeira, a segunda questão ficou sem objecto.
Quanto às terceira e quinta questões
15 Com a terceira questão, o Verwaltungsgericht pretende fundamentalmente ser esclarecido sobre se medidas comunitárias que dão origem a uma melhoria da situação de determinadas empresas e que provocam, por isso mesmo, prejuízos aos concorrentes destas violam princípios gerais do direito comunitário, como os princípios de livre exercício de actividades profissionais, da liberdade geral de acção e da liberdade de concorrência.
16 Deve salientar-se que esta questão não pode ser examinada num plano tão genérico, devendo ser situada no contexto do processo principal. Trata-se, mais precisamente, de saber se uma decisão, como aquela através da qual a Comissão ordenou, em 25 de Fevereiro de 1985, a operação impugnada, é contrária aos princípios já enunciados na medida em que favorece a situação dos produtores de manteiga, causando desse modo prejuízos aos produtores de margarina.
17 A este respeito, deve lembrar-se que a operação aprovada pela decisão de 25 de Fevereiro de 1985 devia ser seguida de um estudo do custo marginal e da eficácia da diminuição de preço operada. O custo marginal é constituído pelo encargo financeiro que resulta para a Comunidade da venda de cada pacote adicional de manteiga de mercado. A eficácia da operação é representada pelo aumento do consumo de manteiga de mercado obtido através da redução de preço operada. A finalidade da operação em causa era, assim, determinar quanto o preço da manteiga deveria ser reduzido em ordem a obter, simultaneamente, o maior crescimento possível do consumo global e a máxima redução do custo do sistema de intervenção.
18 Se o Conselho tivesse decidido, face aos resultados da operação, diminuir o preço de intervenção da manteiga, os produtores de margarina não se poderiam queixar de qualquer violação dos seus direitos fundamentais. De facto, tal como o Tribunal considerou no acórdão de 27 de Setembro de 1979 (Eridania, 230/78, Recueil, p. 2749), uma empresa não pode invocar qualquer direito adquirido à manutenção de uma vantagem que para ela resulte de uma organização de mercado existente em determinado momento. Este princípio aplica-se também às empresas que não estejam abrangidas pela organização de mercado em causa. Dado que uma modificação da política do Conselho em matéria de preços não significa uma violação dos direitos fundamentais mencionados, o mesmo vale, por maioria de razão, para a decisão que determine a realização de uma operação/teste cuja finalidade é a de apurar em que deverá consistir a política do Conselho. Deste modo, como refere o tribunal nacional, torna-se inútil verificar se a decisão que aprova tal operação beneficia na prática os produtores de manteiga.
19 Nestes termos, deve responder-se à terceira questão que uma decisão, como aquela através da qual a Comissão aprovou, em 25 de Fevereiro de 1985, a operação em questão, não viola os princípios de livre exercício de actividades profissionais, da liberdade geral de acção e da liberdade de concorrência.
20 Com a quinta questão o Verwaltungsgericht pretende saber se toda e qualquer restrição aos princípios gerais mencionados na terceira questão exige um regulamento do Conselho ou a atribuição de competência pelo Conselho.
21 Tendo em conta a resposta dada à terceira questão, a quinta questão ficou sem objecto.
Quanto à sexta questão
22 Com a sexta questão o tribunal de reenvio pretende saber se a decisão de 25 de Fevereiro de 1985 está coberta pela habilitação conferida à Comissão pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho.
23 Observe-se que, nos termos do n.° 2 do artigo 4.° deste regulamento, a Comissão tem competência para adoptar medidas respeitantes ao alargamento dos mercados de produtos lácteos dentro da Comunidade bem como para a procura de novos mercados.
24 Note-se que a finalidade da operação em questão era determinar em quanto devia ser reduzido o preço da manteiga para que se pudesse obter, simultaneamente, o maior crescimento possível do consumo global e a máxima redução do custo do sitema de intervenção. A operação incidia, assim, sobre os processos de alargamento do mercado da manteiga dentro da Comunidade e incluía, ao mesmo, tempo o estudo de novos mercados. Inscrevia-se, em consequência, no âmbito da missão confiada pelo Conselho à Comissão.
25 Deste modo, deve responder-se à sexta questão que a decisão de 25 de Fevereiro de 1985 está dentro das competências conferidas à Comissão pelo do artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho.
Quanto à quarta questão
26 Considerando que o Conselho apenas dispõe de poder em vista da realização dos objectivos do Tratado e que só pode atribuir competências à Comissão para a execução das disposições por ele adoptadas com esse fim, o tribunal nacional pretende saber, com a quarta questão, se a decisão de 25 de Fevereiro de 1985 visa realizar um dos objectivos do artigo 39.° do Tratado, manifestando sérias dúvidas sobre este ponto.
27 A este respeito, deve recordar-se que o Regulamento n.° 1079/77 do Conselho pretende estabelecer uma melhor relação entre a oferta e a procura de produtos lácteos, visando assim estabilizar o mercado destes produtos. Dado que, como resulta da resposta dada à sexta questão, a decisão de 25 de Fevereiro de 1975 estava abrangida por este regulamento, esta prossegue o objectivo da estabilização dos mercados, inscrito no n.° 1, alínea c) do artigo 39.° do Tratado.
28 Nestes termos, deve responder-se à quarta questão que a decisão de 25 de Fevereiro de 1985 visa realizar o objectivo da estabilização dos mercados inscrito no n.° 1, alínea c) do artigo 39.° do Tratado.
Quanto à sétima questão
29 Com a sétima questão o Verwaltungsgericht pretende saber se o artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho é conforme ao princípio da precisão suficiente, resultante das exigências do Estado de direito. Para o Verwaltungsgericht, a necessidade de precisão suficiente do acto de atribuição de competência resulta do princípio da legalidade, que é reconhecido pelo direito comunitário. Este princípio postula uma atribuição de competência delimitada com precisão de forma a tornar previsíveis as actuações das autoridades públicas. Ora, tendo-se respondido à sexta questão que o artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho abrange medidas como as que foram aprovadas pela decisão de 25 de Fevereiro de 1985, o Verwaltungsgericht considera que a atribuição de competência daria à Comissão uma liberdade de acção tal que não seria já possível prever em que sentido a Comissão dela faria uso. Portanto, a sétima questão visa fundamentalmente esclarecer se o artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho, satisfaz a exigência de precisão suficiente que decorre do princípio da legalidade.
30 Resulta do preâmbulo do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho que este regulamento foi adoptado para fazer face aos excedentes estruturais que caracterizavam o mercado dos produtos lácteos. O objectivo visado era o de criar progressivamente uma melhor relação mais equilibrada entre a produção e as necessidades do mercado e atenuar os custos elevados resultantes para a Comunidade da existência de importantes excedentes. Foi neste contexto que o Conselho encarregou a Comissão de adoptar medidas que favoreçam o alargamento do mercado dos produtos lácteos e o escoamento dos excedentes.
31 A própria natureza das coisas impunha que a atribuição de competência fosse formulada em termos amplos. De facto, antes de adoptar as medidas de que tinha sido incumbida, a Comissão devia antes de mais determinar as que seriam adequadas para a realização dos objectivos prosseguidos. Nestas condições, era impossível ao Conselho definir tais medidas com precisão. Além disso, deve salientar-se que no acórdão de 30 de Outubro de 1975 (Rey Soda, 23/75, Recueil p. 1279), o Tribunal admitiu que os poderes de execução que o Conselho podia legalmente conferir à Comissão podem, no domínio da política agrícola comum, comportar amplos poderes de apreciação e de acção.
32 Deste modo, deve responder-se à sétima questão que o artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho satisfaz as exigências do princípio da legalidade.
Quanto à oitava questão
33 Com a oitava questão, o tribunal nacional pretende saber se a decisão de 25 de Fevereiro de 1985 é compatível com o princípio da proporcionalidade, na medida em que o alargamento ou a procura de novos mercados podem ser obtidos através de acções com menor incidência sobre os mecanismos do mercado.
34 Com vista a esclarecer a sua questão, o tribunal nacional explica que uma regulamentação que restrinja o direito fundamental de exercício de actividades profissionais apenas se justifica se for ditada por objectivos de interesse geral de tal forma imperiosos que mereçam ser considerados prioritários relativamente a este direito fundamental. O tribunal nacional entende que tal não acontece no caso em apreço. Na verdade, por um lado, se o objectivo era aliviar os stocks públicos de 900 toneladas de manteiga, o mesmo poderia ter sido alcançado através de medidas que afectassem menos gravemente a situação dos concorrentes protegidos por direitos fundamentais. Assim, a distribuição das 900 toneladas de manteiga de stock podia ter sido estendida durante um período mais longo ou efectuada numa zona maior. Por outro lado, se o objectivo era o de procurar novos mercados, o tribunal nacional duvida que a operação possa fornecer dados úteis. Ora, uma medida, que é susceptível de violar direitos fundamentais, mas não de contribuir para a realização do objectivo prosseguido, não poderia nunca ser justificada por razões imperiosas de interesse geral.
35 Resulta destas considerações que o tribunal nacional interrogou-se mais precisamente sobre se não se verificava uma violação do princípio da proporcionalidade na medida em que o objectivo de aliviar os stocks públicos de 900 toneladas de manteiga podia ser atingido por processos que afectassem menos gravemente a situação dos concorrentes e em que era duvidoso que Berlim (Oeste), como mercado experimental, pudesse fornecer dados úteis.
36 Convém recordar, antes de mais, tal como foi referido na resposta à terceira questão que a operação, não tinha por finalidade aliviar os stocks públicos de 900 toneladas de manteiga e que não violou os princípios do livre exercício de actividades profissionais, da liberdade geral de acção e da liberdade de concorrência.
37 Importa em seguida salientar que a operação devia dar lugar, e deu lugar, a um estudo cientifíco do qual a Comissão pôde tirar ensinamentos úteis. Por outro lado, a Comissão escolheu o mercado de Berlim (Oeste) em razão da sua situação geográfica isolada e da possibilidade de aí efectuar, dadas as suas dimensões reduzidas, uma operação com um custo relativamente baixo. Não parece que ao fazê-lo a Comissão tenha excedido a margem de apreciação que lhe foi atribuída pelo Conselho no artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77.
38 Deste modo, deve responder-se à oitava questão que a análise da decisão de 25 de Fevereiro de 1985 não revelou qualquer violação ao princípio da proporcionalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 As despesas em que incorreram o Conselho e a Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Dado que o processo reveste, relativamente às demandantes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o tribunal nacional, cabe a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main por decisões de 15 de Abril de 1985, decide:
1) A possibilidade de interpor, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado, recurso directo de uma decisão de uma instituição comunitária não obsta a que seja interposto, junto de um tribunal nacional, recurso do acto da autoridade nacional que execute essa decisão, invocando a ilegalidade desta.
2) Uma decisão, como aquela através da qual a Comissão aprovou, em 25 de Fevereiro de 1985, a operação impugnada, não viola os princípios do livre exercício de actividades profissionais, da liberdade geral de acção e da liberdade de concorrência.
3) A decisão de 25 de Fevereiro de 1985 está dentro da competência conferida à Comissão pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho.
4) A decisão de 25 de Fevereiro de 1985 prossegue o objectivo de estabilização dos mercados, inscrito no n.° 1, alínea c) do artigo 39.° do Tratado.
5) O artigo 4.° do Regulamento n.° 1079/77 do Conselho obedece às exigências do princípio da legalidade.
6) A análise da decisão de 25 de Fevereiro de 1985 não revelou quaisquer violação do princípio da proporcionalidade.